Cuprins Introducere.....................................................................................................................................3 Capitolul I- Noiuni fundamentale privind serviciul public......................................................5 1.1. Noiunea de serviciu public .................................................................................................7 1.2.

Tipologia i clasificarea serviciilor publice........................................................................10 1.3. Serviciul public in perioada interbelic...............................................................................11 1.4. nfiinarea i desfinarea serviciilor publice........................................................................15 1.5. Forme de gestiune a serviciilor publice...............................................................................29 1.6. Ageni prestatori de servicii publice de interes local..........................................................22 Capitolul II- Principiile serviciilor publice................................................................................28 2.1. Principii de organizare i funcionare a serviciilor publice.................................................29 2.1.1. Principiul eficienei i eficacitii.................................................................................30 2.1.2. Principiul echitii (principiul egalitii de tratament al utilizatorilor) .......................32 2.1.3. Principiul descentralizrii.............................................................................................34 2.1.4. Principiul continuitii serviciului public.....................................................................34 2.1.5. Principiul mutabilitii (adaptabilitatea) serviciului public .........................................36 2.1.6. Principiul neutralitii...................................................................................................36 2.1.7. Principiul cuantificrii..................................................................................................37 Capitolul III- Principiul continuitii serviciului public..........................................................37 3.1. Conturarea principiului continuitii n doctrina francez..................................................37 3.2. Importana continuitii serviciului public..........................................................................38 3.3. Consecinele principiului continuitii................................................................................40 3.3.1. Interdicia dreptului la grev........................................................................................40 3.3.2. Teoria impreviziunii.....................................................................................................43 3.4. Tipuri de servicii vitale ce impu prestarea lor n regim de continuitate..............................44 Capitolul IV. Principiul continuitii serviciului public n legislaia Romniei.....................45 4.1. Conturarea principiului continuitii n legislaia serviciilor publice vitale........................45 4.1.1. Legea nr. 325-2006 privind serviciul public de alimentare cu energie termic...........45 4.1.2. Legea nr. 241-2006 privind serviciul public de alimentare cu ap i de canalizare.....46

4.2. Prezentarea cadrului legislativ al Legii nr. 263 din 16 iunie 2004 privind asigurarea continuitii asistenei medicale primare prin centrele de permanen......................................47 4.2.1. Definirea centrelor de permanen...............................................................................47 4.2.2. Asigurarea continuitii serviciului de asisten medical primar..............................48 Studiu de caz.................................................................................................................................50 Concluzii.......................................................................................................................................55 Bibliografie...................................................................................................................................57

Introducere

Serviciul public reprezint o structur organizatoric ce este nfiinat prin lege, de ctre stat, jude sau municipii, orae sau comune sau de ctre particulari ce are rolul de a satisface n mod continuu i permanent interesele unei comuniti. Principiul continuitii serviciului public reprezint unul din cele mai importante principii ce stau la baza serviciilor publice deoarece satisfacerea interesului general nu se poate face n mod discontinuu acest fapt conducnd la grave tulburri n rndul colectivitii locale. Principiul continuitii are rolul de a sublinia c serviciile publice nu au scopul de a satisface anumite nevoi trectoare ale cetenilor ci din contr au rolul de a satisface nevoi permanente fr de care o societate ar funciona cu dificulti. Alegerea temei de licen a fot determinat de atenia care mi-a fost atras de anumite aspecte ale continuitii serviciilor publice din diferite domenii. Se ntmpl deseori n Romnia ca acest principiu s fie nclcat datorit birocraiei, a lipsei resursei financiare sau a personalului angajat.
3

n realizarea lucrrii am pornit prin a explica noiunile de serviciu public, tipologia i principiile acesteia dar i prin a contura importana acestora n rndul cetenilor. Obiectivul lucrrii este acela de a evidenia necesitatea respectrii principiul continuitii n funcionarea serviciilor publice i lipsa de interes care este acordat acestui principiu n anumite domenii. Pentru nceput am conturat cteva definiii ale noiunii de serviciu public din prisma mai multor autori, urmnd s evideniez clasificarea acestora. Treptat, am menionat tipurile de servicii publice i formele acestora de gestiune. n aceast prim partea a lucrrii am ncercat s definesc i actorii implicai n procesul serviciului public rolul acestora fiind de asemenea unul major. n partea a doua a lucrrii am explicat principiile serviciilor publice urmnd s m axez n partea a treia pe principiul continuitii i pe cteva aspecte legate de conturarea sa n doctrina francez, interdicia dreptului la greva i teoria impreviziunii. De asemenea am enumerat tipurile de servicii vitale pentru societate. Am menionat cteva legi care sublinieaz acest principiu n textul lor, oprindu-m la Legea nr. 263 din 16 iunie 2004 cu privire la asigurarea continuitii asistenei medicale primare prin centrele de permanen. n scopul oferirii de rspunsuri legate de continuitatea serviciului public n Romnia, am ntreprins o cercetare legat de serviciul medical i despre continuitatea acestuia. Astfel am nceput prin a contura cteva aspecte legate de continuitate ca dimensiune a calitii vieii i situaia sistemului sanitar nainte de anii 1990. Am menionat noutile pe care reforma din anul 1997 le-a adus acestui sistem i de asemenea am evideniat necesitatea respectrii dreptului la un serviciu medical permanent. Continuitatea serviciului medical n Romnia este un drept care pn la ora actual nu este respectat n totalitate, n mare parte din lipsa de fonduri, personal medical specializat sau a birocraiei.

Capitolul I :Noiuni fundamentale privind serviciul public

1.1. Noiunea de serviciu public

Noiunea de admnistraie public este una complex i a fost definit de-a lungul timpului de mai muli autori de specialitate sau teoreticieni, astfel c exist numeroase definiii ale conceptului de administratie public. Antonie Iorgovan definete administraia public ca fiind o categorie de autoritate public, care potrivit Constituiei i legilor este chemat s execute legea, sau, n limitele legii s presteze servicii publice, uznd, n acest scop, de prerogativele specifice puterii publice. Astfel spus noiunea de admnistraie public nu se rezum doar la activitatea de control, ordin i decizie ci i la cea de prestare a serviciilor publice pentru satisfacerea cerinelor colectivitii umane. Etimologic cuvntul serviciu provine din francezul service sau latinescul servitum i reprezint aciunea, faptul de a servi, munca prestat n folosul sau interesul cuiva. Conform definiiei din Dicionarul Explicativ al limbii romane, putem afirma c termenul de serviciu poate fi definit ca o obligaie, ndatorire sau servirea unei persoane sau a unui scop.1 De asemenea serviciul poate fi conturat drept activitatea uman, cu caracter specializat, ce are drept rezultat efecte utile imateriale i intangibile, destinate satisfacerii unei nevoi sociale. Serviciile se clasific astfel:
a.

Servicii productive, definite ca fiind activiti prin care se creeaz sau se adaug valoarea

produselor sau care ajut la meninerea i conservarea valorii de ntrebuinare a acestora cum sunt: cercetarea tiinific, ambalarea i depozitarea produselor, curtoriile i spltoriile chimice, repararea i ntreinerea locuinelor.
b.

Servicii neproductive, definite ca activiti depuse n ramurile de servire social-cultural,

sanitar, etc. utile societii, dar care nu creeaz venit naional.2 Acesta prezint anumite trsturi caracteristice ce ajut, pe de o parte, la identificarea lor, iar pe de alt parte constituie criteriul de delimitare fa de celelalte domenii ale activitii social-economice. Sfera serviciilor este caracterizat ca fiind larg si eterogen, astfel inct aceste trsturi nu se regsesc n totalitatea lor n fiecare tip de serviciu.

Academia Romn, Dic ionarul explicativ al limbii romne, edi a III-a, 2009, revzut si adaugit, Editura ia Univers Enciclopedic., p. 854 2 Iordan Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Ed. All Beck, Bucuresti, 2003, p.64-65.

Potrivit teoriei economice, serviciile prezint urmtoarele trsturi: 1. Forma nematerial: S-a constatat c majoritatea serviciilor nu se concretizeaz n bunuri materiale i devin forme ale unor activiti sau faze ale unor procese economico-sociale. Exist totusi servicii ce au expresie material dar mbrac o form special i au o existen de sine stttoare ( de exemplu: benzi magnetice, discuri, softuri, etc.) . Acest tip de servicii n literatura de specialitate sunt cunoscute sub denumirea de serviciile invizibile. 2. Intangibilitatea serviciilor Aceast trstra a serviciilor exprim faptul c acestea nu pot fi vzute, prestate, simite, auzite sau mirosite nainte de a fi cumprate.3 Datorit intangibilitii, calitatea unui serviciu este dificil de evaluat naintea cumprrii lui de ctre client, producerea i consumul avnd loc de regul simultan. n vederea satisfacerii cerinelor clientului, prestatorul unui serviciu public trebuie s conceap un serviciu adecvat. Principiul intangibilitii determin de asemenea perisabilitatea serviciilor, astfel stocarea sau depozitarea lor nu este posibil. n momentul producerii lor ele se consum. 3. Variabilitatea serviciilor Const n faptul c serviciile publice difer de la un prestator la altul. nainte de a lua o decizie final consumatorii se documenteaz cu privire la prestator. n concluzie cu ct serviciul este oferit n locuri sau prin intermediul unor ageni diferii, cu att serviciul este mai mult legat de comportamentul persoanelor i cu att riscul de nonconformitate este mai mare.4
4.

Inseparabilitaea n timp i n spaiu a serviciilor.

3 4

Kotler Ph., Managementul marketingului, Ediia a III-a, Ed. Teora, Bucureti, 2003, n Matei L., 2004. p. 636 Drago Dinc, Managementul serviciilor publice, SNSPA, 2008, p.11

Aceast caracteristic se concretizeaz prin faptul c prestarea serviciului se va face o dat cu consumul. Se remarc astfel c un serviciu nu poate exista fr prestatorul lui i calitatea serviciului este inseparabil de calitatea prestatorului.
5.

Absena proprietii. Presupune c n urma prestrii serviciului consumatorul nu va obine un transfer de

proprietate, cum s-ar fi ntmplat n cazul achiziionrii unui bun tangibil.

1.2.

Tipologia serviciilor Exist o serie de modaliti prin care se pot ordona serviciile. Astfel, n funcie de natura

relaiilor de pia serviciile se mpart n:

a.

Serviciile comerciale (market) ce sunt caracterizate prin acele activiti ce fac obiectul

vnzrii i cumprrii pe pia i sunt produse de uniti ale cror venituri provin n mare parte din vnzarea produciei de proprii de servicii.
b.

Serviciile necomerciale (non-market). Mai sunt considerate ca i servicii rezistente la

comparare i sunt repartizate prin mecanisme din afara pieei. Din aceast categorie fac parte serviciile colective furnizate populaiei sau unor grupe particulare de gospodrii cu titlu gratuit sau cvasigratuit de ctre administraia public i instituiile nonprofit, cum sunt serviciile de sntate, nvmnt, asisten social i consumul colectiv guvernamental5 n funcie de beneficiarul lor serviciile se mpart n:
1.

Servicii intermediare prin care se susine producia de bunuri i nu pot fi excluse din acest

produs, cum ar fi : stocarea, depozitarea, transportul.

2.

Servicii finale care se adreseaz consumului direct al populaiei. n funcie de localizarea geografic acestea pot fi:

1.
5

Servicii interne- acele servicii ce sunt furnizate pe teritoriul statului.

Ibidem 4, p.13

2.

Servicii externe- serviciile a cror furnizare se face n afara granielor statului. Un alt criteriu de clasificare l reprezint funciile economice ndeplinite:

1. 2. 3. 4.

Servicii de distribuie: comer, transport. Servicii de producie: asigurri, finane. Servicii sociale: educaie, sntate. Servicii personale: servicii hoteliere, asisten personal. Clasificarea Internaional Tip Industrii a activitilor economice (CITI) a fost elaborat

n anul 1948 sub egida O.N.U a fost cea care a asigurat un cadru unitar cercetrii acestui sector pe plan internaional. CITI (1989) este o clasificare de tip piramidal, structurat pe patru niveluri simbolizate cu litere si numere, astfel: a) b) c)
d)

Categorii, codificate prin litere; Diviziuni, codificate prin dou cifre arabe; Grupe, codificate prin trei cifre arabe; Clase, codificate prin patru cifre arabe.6

Astfel, serviciile sunt clasificate n urmtoarele categorii: G. Comer cu ridicata i cu amnuntul, reparaii de autovehicule, motociclete i bunuri personale casnice; H. Hoteluri i restaurante; I. Transporturi, depozitare i comunicaii; J. Activiti de intermediere financiar; K. Activiti imobiliare, de nchiriere i de servicii pentru ntreprinderi;
6

Iordan Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Editura ALL Beck, 2003, p. 70.

L. Administraie public i aprare; asigurrile sociale obligatorii; M. nvmnt; N. Sntate i asisten social; O. Alte activiti colective, sociale i personale; P. Gospodrii care folosesc personal casnic; Q. Organizaii extrateritoriale.7 Din punctul de vedere al nevoilor satisfcute, se identific: 1. 2. Servicii private. Servicii publice. Serviciile private sunt acele servicii ce se axeaz pe satisfacerea unor nevoi individuale, servicii ce fac obiectul unei renumeraii, servicii specifice unui anumit individ sau grup. Aceste servicii sunt furnizate de organisme private dar cu trecerea timpului sectorul privat a nceput s furnizeze i servicii publice. n vederea satisfacerii intereselor generale ale unei colectiviti umane (hran, locuin, transport, cultur, sntate) , administraia nfiineaz servicii administrative ce au rolul de a satisface cerinele membrilor. Acest tip de servicii poart denumirea de servicii publice. Serviciile publice constituie o parte important din viaa de zi cu zi a fiecruia dintre noi, dezvoltarea lor avnd o influen direct asupra nivelului de trai al populaiei. n mod cert serviciile publice sunt organizate pentru a satisface nevoile oamenilor; la originea oricrui serviciu public se gsete o nevoie recunoscut de colectivitate pe care iniiativa privat nu o satisface, nevoie care poate fi legat i de garantarea libertilor fundamentale. De-a lungul timpului au fost conturate o serie de definiii ale noiunii de serviciu public.

Grigorescu C., Mihai t., Dezvoltarea i specializarea serviciilor, Ed. Academiei Romne, Bucureti 1992, p. 1012.

10

Economitii suin c serviciul public reprezint o structur organizatoric fundamentat de ctre stat, jude sau municipii, ora sau comun, avnd anumite atribuii ce sunt exercitate cu ajutorul unui personal specializat i dotat cu mijloace financiare i materiale cu scopul realizrii n mod permanent i continuu a unor interese comune ale colectivitii. Leon Duguit definea serviciul public ca fiind activitatea pe care guvernanii sunt obligai s o presteze n interesul celor guvernai. ntrunete 3 elemente: 1.
2. 3.
8

Acesta considera c serviciul public

O misiune considerat ca fiind obligatorie pentru stat; Un numr de ageni instituii pentru a ndeplini aceast misiune; Un numr de bunuri i fonduri afectat pentru realizarea acestei misiuni. 9 n Romnia potrivit profesorului Paul Negulesc serviciul public este un organism

administrativ, creat de stat, jude sau comun, cu o competen i puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimonial general al Administraiunii publice creatoare; pus la dispoziia publicului pentru a satisface n mod regulat i continuu o nevoie cu caracter general, creia iniiativ privat nu ar putea sa i dea dect o satisfaciune incomplet i intermitent. 10 Sintetiznd putem spune c serviciile publice sunt considerate ca fiind o structur organizatoric nfiinat prin lege, dotat cu atribuii i personal specializat pentru satisfacerea n mod continuu a unor interese ale membrilor societii. Din definiie decurg cele dou sensuri ale serviciului public: cel organic indic realizatorul activitii de interes public ce poate fi reprezentat de un organism sau o persoan juridical public sau privat; i cel material prin care se desemneaz activitatea desfurat de realizator.11 Pentru a identifica un serviciu public este necesar s fie luate n considerare 3 elemente:

8 9

Leon Duguit,Revue de droit public et de la sciene politique en France, Paris, 1907, p.417 Leon Duguit, Les transformations de droit public, Paris, 1913, p, 416. 10 Negulescu Paul, Tratat de drept administrativ, vol I, Editura a IV a, Mrvan, Bucuresti, 1934, p.123 11 Matei Lucica, Servicii publice, Editura Economic, Bucureti, 2004., p.31

11

a.

Elementul material. Serviciul public este o activitate ce are scopul de a satisface interesul

general.
b.

Elementul voluntarist sau intenia puterii publice. Fr manifestarea inteniei de asumare

a acestei activiti de interes general a puterii publice serviciul public nu va exista.

c.

Elemental formal. Activitatea de interes general este supus unui regim juridic.

1.3. Serviciul public n perioada interbelic

n perioada interbelic pe fondul dezvoltrii economice a aprut ca o necesitate, o nou definiie a serviciilor publice, societatea cernd servicii variate, flexibile i operative. Datorit faptului c statul i instituiile sale nu mai puteau face fa cerinelor sociale, o parte din serviciile publice au ajuns s fie prestate de ctre persoane private. Astfel prin intermediul unei noi definiii s-a dorit o delimtare ntre priile de interes general i cele de interes particular accentund faptul c obiectul major al statului este acela al interesului general i nu al obinerii profitului. n anul 1964 Laubodere susinea c: Serviciul public este activitatea de interes general, prestat de o persoan privat avnd prerogativele puterii publice sub controlul administraiei. Aadar un serviciu public poate fi realizat i de ctre o persoan privat dar pastreaz anumite caractere care l difereniaza de cel organizat de administraia public.12 n Romnia au fost conturate mai multe definiii ale termenului de serviciu public, precum : activitate a autoritii publice pentru satisfacerea unor nevoi de interes general, care este att de important, nct trebuie s funcioneze n mod regulat i continuu 13sau ca un organism administrativ, creat de stat, jude sau comun, cu o competen i puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimonial general al administraiei publice care l-a creat, pus la dispoziia publicului pentru a satisface n mod regulat i continuu o nevoie cu caracter

12 13

Tiberiu Pavelescu, Tratat elementar de drept administrativ, Editura Sietch, Craiova, 2007. Tarangul E.D., Tratat de Drept administrativ romn, Cernui, Ed. Glasul Bucovinei, 1944, p.124

12

general, caruia iniiativele private nu ar putea s-i dea dect o satisfacie incomplet i intermintent.14 Din aceast definiie subliniem faptul c un serviciu public fie al statului, judeului sau comunei nsuete urmtoarele trsaturi:
a.

Nevoile publice ale statului, judeului sau comunei sunt realizate din bugetul acestor

instituii;
b.

Exist un singur ef pentru activitatea serviciului, funcionarii serviciului fiind supui

ierarhiei administrative;
c.

Orice lucrare realizat de ctre serviciul public se va supune condiiilor generale de

ntreprindere i lucrri publice.

d. e.

Serviciul public va trebui sa funcioneze regulat i continuu; Serviciul public este creat pentru satisfacerea unor interese de ordin general.

Clasificarea serviciilor publice

Din punctul de vedere al administraiei publice serviciile pot fi:

a.

Servicii publice cu caracter exclusiv administrativ ce nu pot fi incredinate i realizate de

ctre alte persoane cum ar fi: starea civil, autorizarea construciilor sau licenierea transporturilor, autoritatea tutelar, protecia civil. b. Servicii publice ce pot fi realizate de ctre alte persoane: iluminatul stradal, serviciile de

salubritate. n plan tipologic serviciile publice pot fi:

14

Negulescu P., Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. a IV-a, Mrvan, Bucureti, 1934, p. 123.

13

a.

Servicii publice descentralizate ce sunt subordonate ierarhic ministerelor sau altor

instituii guvernamentale care se organizeaz la nivelul administrativ-teritorial. Acestea se organizez i funcionez ca uniti de nvmnt, sntate, cultur, ecologie.
b.

Servicii publice locale. Aceste servicii au scopul de a administra bunurile de utilitate

public sau de a furniza bunuri de necesitate general i prestare a unor activiti de interes general. Serviciile publice locale sunt orgnizate de autoritile publice locale.
c.

Servicii publice statale ce presupun activiti organizate de puterea politic pentru

producerea bunurilor de utilitate public i pentru asigurarea serviciilor de interes general cum ar fi: nvmnt, protecie social, aprare. Autorii de specialitate au fcut o prim distincie ntre serviciul public de legiferare, judiciar i cel administrativ. Serviciul public de legiferare presupune adoptarea normelor juridice obligatorii care reglementeaz raporturile sociale la nivelul rii. Este realizat de ctre Parlament. Serviciul public judiciar este realizat de ctre instanele judectoreti ce au ca scop soluionarea conflictelor juridice i sancionarea celor care ncalc legea. Serviciile publice administrative asigur executarea legilor i a hotrrilor judectoreti, ordinea public, sigurana naional i asigur desfurarea activitilor pentru toate domeniile.15 Dup finanarea bugetar avem: - servicii publice finanate din bugetul statului; - servicii publice finanate din surse extrabugetare; - servicii publice finanate din combinaii bugetare i extrabugetare; - servicii publice finanate din activitate proprie. Dup nivelul de realizare acestea se mpart n:16

15 16

Ioan Alexandru si colectivul, Drept administrativ, Editura Economic, Bucureti, 2003, p.108 Ioan Alexandru, Lucica Matei, Servicii publice, Editura Economic, Bucureti, 2000, p.91.

14

- servicii publice naionale ce sunt organizate pentru ntreaga ar; - servicii publice locale care sunt create la nivel local n vederea satisfacerii cerinelor colectivitii din respectiva unitate administrativ teritorial. Dup modul de cooperare la satisfacerea interesului public:17 - servicii publice ce sunt realizate far implicarea altor persoane din rndul beneficiarilor. Aceste servicii au scop satisfacerea direct i individual. - servicii publice ce sunt prestate cu participarea indirect a altor persoane; - servicii publice la realizarea crora sunt implicate i persoane din afar. Dup forma de proprietate serviciile publice pot fi: - servicii publice monopolizate prestate doar de acele instituii administrative ce dein monopolul asupra activitii respective; - servicii pubice furnizate de ctre administraia public n paralel cu persoanele particulare autorizate; - servicii publice exercitate de persoane private autorizate sub controlul unei autoriti a administraiei publice. Dup modul de organizare: - autoriti administrative (ministere, departamente, direcii, oficii, servicii din primrii i consiliile judeene); - instituii publice (coli, universiti); - regii autonome de interes public; - asociaii i fundaii.18

17

Armenia Androniceanu, Management public, Editura Economic, Bucureti, 1999, pag. 56, Oroveanu M., Tratat de drept administrativ, Editura Cerna, Bucureti, 1994, p. 299. 18 Drago Dinc, Managementul serviciilor publice, SNSPA, 2008, p. 24

15

Dup importana social:19 - servicii publice vitale (alimentarea de ap, canalizare, distribuie energic). - servicii publice facultative(amenajarea de parcuri de distracie, centre de informare). Dup modul n care se realizeaz interesul general: - servicii publice al cror scop este satisfacerea direct i individual a cetenilor; - servicii publice care ofer avantajele particularilor n mod indirect; - servicii publice destinate colectivitilor n ansamblu. Dup gradul de cuprindere, distingem: - servicii de importan naional, organizate la scara ntregului teritoriu. - servicii locale, organizate la scara colectivitilor teritoriale, judeene, municipale, oreneti sau comunale.20 Potrivit Legii serviciilor publice de gospodrie comunal nr. 326 din 28.06.2001 serviciile publice sunt clasificate astfel: - servicii publice de gospodrie comunal - servicii scoase din subordinea autoritilor publice centrale i constituite ca structuri autonome gestionare, atribuindu-li-se patrimoniu propriu n unitatea administrativ-teritorial respectiv; - servicii publice de gospodrie comunal furnizate/prestate- ansamblu de activiti i aciuni de interes public, desfurate sub autoritatea administraiei publice locale la realizarea lucrrilor necesare n gospodria comunal; - alimentare cu ap - totalitatea activitilor i lucrrilor efectuate n scopul captrii, tratrii, transportrii, nmagazinrii i distribuirii apei potabile ctre utilizatori;

19 20

Parlagi A., Managementul serviciilor publice locale, Ed. Economic, Bucureti, 2001, p. 12 Ion Plumb, Armenia Androniceanu, Oana Ablu , Managementul serviciilor publice, Editura Ase, Bucureti, 2003, p. 44

16

- alimentare cu energie termic - totalitatea activitilor i lucrrilor efectuate n scopul producerii, transportrii, transformrii i distribuirii energiei termice ctre utilizatori; - canalizarea i epurarea apelor uzate i pluviale- totalitatea activitilor i lucrrilor efectuate n scopul colectrii, transportrii, epurrii i evacurii apelor uzate i pluviale ntr-un receptor natural; - salubrizarea, nverzirea localitilor - totalitatea activitilor i lucrrilor de colectare, transportare, sortare, prelucrare, tratare, valorificare, neutralizare(incinerare) i depozitare a deeurilor menajere, precum i mturatul, splatul i stropitul strzilor, nverzirea lor, lucrrilor de dezinfecie, deratizare i ecarisaj; - asigurarea cu transport public local - totalitatea activitilor efectuate n vederea realizrii, la nivel local, a transportului n comun de persoane; - administrarea fondului locativ public i privat - activitate de gospodrire alocuinelor, avnd drept obiect administrarea, nchirierea, repararea i reabilitarea fondului locativ public i privat, inclusiv alocarea i valorificarea investiiilor n acest domeniu; - administrarea domeniului public- totalitatea activitilor cuprinznd construcia, modernizarea i ntreinerea strzilor, drumurilor, pieelor publice, trgurilor, oboarelor, podurilor, viaductelor, pasajelor pentru transport i pietonale, organizarea circulaiei rutiere i pietonale, introducerea unor sisteme moderne de semnalizare i dirijare a circulaiei rutiere, asigurarea iluminrii localitilor, ntreinerea zonelor verzi, grdinilor publice i scuarurilor, terenurilor i slilor de sport i cabinetelor de fizioterapie de pe lng acestea, locurilor de agrement, deszpezirea drumurilor i trotuarelor, amenajarea prtiilor i instalaiilor de schiere, locurilor de afiaj i publicitate, ntreinerea reelelor de cabluri, ntreinerea staiilor de transport auto, hotelurilor, monumentelor, nfiinarea i ntreinerea menajeriilor, asigurarea funcionrii bilor publice etc.; - sisteme publice de gospodrie comunal - ansamblu de construcii, instalaii tehnologice, echipamente funcionale i dotri specifice, prin intermediul crora se asigur administrarea, ntreinerea n condiii de bun funcionare i eficiena tuturor componentelor domeniului locativ-comunal;
17

- operatori- ageni economici autorizai s furnizeze/presteze servicii publice de gospodrie comunal n condiiile stabilite de autoritile administraiei publice locale, n temeiul prezentei legi; - utilizatori- persoane fizice i juridice care folosesc serviciile publice de gospodrie comunal furnizate/prestate pentru necesiti proprii i publice pebaze contractuale; - intermediari specializai- instituii financiare, ntreprinderi municipale sau private care dein autorizaii pentru perceperea plilor pentru serviciile publice de gospodrie comunal furnizate/prestate i satisfac urmtoarelecondiii: a) efectueaz decontrile la timp i asigur calitatea acestora (numrul maxim de facturi cu greeli nu va depi 3% din numrul facturilor prelucrate); b) asigur transparena necesar n alctuirea facturilor ; c) ofer confort maxim utilizatorilor (posibilitatea achitrii n rate, descifrarea calculului efectuat etc.); d) prezint operatorilor n termen informaii privind calcularea plilor.

1.4. nfiinarea i desfiinarea serviciilor publice

nfiinarea serviciilor publice a constituit o lung perioad de timp o sarcin exclusiv a autoritilor statale n statele democratice dar i n cele totalitare, ns din motive diferite. Statul capitalist avea drept scop principal satisfacerea nevoilor cu caracter general a cetenilor la un nivel ct mai ridicat cu ajutorul organismelor publice i private, pe cnd statul comunist nu dorea ca agenii privai s aib aceast competen.21 Necesitatea nfiinrii unui numr tot mai mare de servicii publice, care s satisfac interesele publice ale cetenilor a aprut ca urmare a evoluiei vieii n statele democratice.

21

Iordan Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Editura ALL Beck, 2003, p. 90

18

Actualmente, statul este cel care deine monopolul asupra serviciilor publice considerate de interes naional pe care le nfiineaz i le coordoneaz centralizat, cum sunt: poliia, starea civil, prevenirea i stingerea incendiilor, etc. Este vorba, n special, de crearea acelor servicii care afecteaz libertile fundamentale ale cetenilor sau care presupun apariia unor categorii de instituii publice.22 nfiinarea serviciilor publice se poate realiza prin acte de autoritate, ale Parlamentului, Guvernului, autoritilor administrative autonome, autoritilor locale i celorlalte autoriti publice care au ca atribuii definirea interesului public.

1.

Constituia Constituiile diferitelor ri din Europa dateaz din perioade diferite, astfel c se pot

distinge mprejurri diferite: - constituiile anterioare primului rzboi mondial pun accent pe reglementarea funcionrii serviciilor publice. Se precizeaz n ele n principal categoriile de autoriti publice locale (exemplu: Austria, Finlanda i Irlanda). - constituiile posterioare celui de-al doilea rzboi mondial unde sunt marcate de ideologia intervenionismului economic i social i recunoaterea drepturilor cetenilor, altfel spus a activitilor pe care cetenii sunt n drept s le solicite autoritilor publice spre a fi furnizate.23 Sunt ncadrate n aceast categorie activiti educative, sociale sau sanitare ce sunt asigurate conform unor Constituii de ctre stat. Un bun exemplu pentru aceste drepturi ale cetenilor l reprezint preambulul Constituiei franceze din 27 octombrie 1946, a crui valoare constituional a fost confirmat de Constituia din 4 octombrie 1958: Toate bunurile, toate ntreprinderile a cror exploatare are

Ion Plumb, Armenia Androniceanu, Oana Ablu, Managementul serviciilor publice, Editura Ase, Bucureti, 2003, p.53 23 Drago Dinc, Managementul serviciilor publice, SNSPA,2008, p. 41
22

19

caracteristicile unui serviciu public naional sau ale unui monopol trebuie s devin proprietatea colectivitii. Constituia Spaniei din 1979 reprezint un alt exemplu deosebit al acestor drepturi fundamentale (educaie, securitate social, sntate, locuine etc.). n titlul VII intitulat Economie i finane apare noiunea de serviciu esenial. Exist reglementri cu privire la serviciul public de aprare, potale, telegrafice, justiie etc. Constituia Germaniei din 1949 face referiri la servicii publice ndeosebi n partea I, intitulat Drepturile fundamentale, fiind reglementate servicii de educaie. Exist de asemenea reglementri cu privire la serviciul public de justiie, aprare, pot i telecomunicaii.24 La articolul 120 din Constituia Romniei se stabilete c administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice. Marea Britanie reprezint singura ar din Europa ce nu are o Constituie, singurele documente ce stau la baza ordinii constituionale fiind cutumele i o serie de texte fondatoare. Datorit acestui fapt serviciile publice nu sunt reglementate.

2.

Legislaia Prin legislaie se organizeaz serviciile publice n cea mai mare parte a rilor europene,

existnd legi care determin nfiinarea serviciilor publice sau care determin regimul dup care sunt organizate i funcioneaz sau modalitile de control.25 Anumite acte normative din Romnia sugereaz prin titlul lor c reglementeaz nfiinarea, organizarea i funcionarea serviciilor publice (exemple: Ordonana Guvernului Romniei nr. 88/2001 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea serviciilor publice comunitare pentru situaii de urgen, Ordonana Guvernului Romniei nr. 84/2001 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea serviciilor publice comunitare de eviden a persoanelor,
24 25

http://www.cadranpolitic.ro Drago Dinc, Managementul serviciilor publice,SNSPA, 2008, p. 41

20

Ordonana Guvernului Romniei nr. 32/2002 privind organizarea i funcionarea serviciilor publice de alimentare cu ap i de canalizare sau Ordonana Guvernului Romniei nr. 86/2001 privind serviciile de transport public local de cltori.)
3.

Alte surse ce conduc la nfiinarea sau la organizarea serviciilor publice Organizarea serviciilor publice nu presupune ntotdeauna o baz legislativ, n multe ri

punndu-se accent pe libertatea acordat colectivitilor locale pentru asigurarea serviciilor pentru societate. Autoritiile publice sunt cele care decid organizarea sau nfiinarea unor servicii publice, fr ca acest fapt s fie prevzut n lege sau n Constituie. Spre exemplu, n Frana datorit faptului c anumite servicii publice sunt constituite pe baze legislative, statul sau colectivitile locale sunt autorizate s creeze noi activiti publice n condiii precizate de jurisprudena jurisdiciilor competente: Consiliul Constituional pentru legi, Consiliul de Stat i jurisdiciile administrative pentru reglementrile statului i deciziile colectivitilor locale, cu condiia ca aceste intervenii s fie motivate de un interes naional sau local i de situaii particulare.26 Conform Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, n Romnia nfiinarea serviciilor publice de interes judeean sau local se face prin hotrre de ctre consiliul judeean sau local. Se prevede astfel n art 8 c serviciile publice ale comunei sau oraului se nfiineaz i se organizeaz de ctre consiliul local n principalele domenii de activitate, potrivit specificului i nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale i n limita mijloacelor financiare de care dispune.27 Pentru a ne afla n prezena unui serviciu public, acesta trebuie sa fie organizat de ctre o autoritate public. Organizarea const n stabilirea unor reguli de funcionare, n controlul asupra condiiilor de exercitare asupra dreptului de exploatare i atribuirea acestui drept. Prile implicate n organizarea i funcionarea serviciilor publice sunt:
a.

Administraia public central :

26 27

Ibidem 25, p.42 Legea nr.215/2001 privind administraia public local, publicat n Monitorul Oficial nr.204 din 23 aprilie 2001,

21

este cea care stabilete politica naional n domeniu, organizeaz serviciile publice la nivel naional, furnizeaz servicii publice la nivel central i elaboreaz standarde generale de evaluare a performanelor serviciilor publice.

b. -

Administraia public local: stabilete de asemenea politica local n domeniu, furnizeaz servicii publice locale la nivel local, asigur finanarea serviciilor publice locale din bugetul local, surse extrabugetare, aprob tarife pentru unele servicii i monitorizeaz modul n care este asigurat serviciul public n conformitate cu normele legale i principiile i regulile specifice.28

c.

Prestatorii de servicii au obligaia de:

- a respecta legislaia n vigoare; - a rspunde la solicitrile beneficiarilor; - a asigur serviciile la standardele stabilite de administraia public i respect obligaiile contractuale; - a informa beneficiarii cu privire la drepturile i obligaiile acestora n raport cu serviciul public; - dezvolta serviciile n vederea creterii performanelor acestora. d. Consumatori: - sunt cei care respect legislaia n vigoare, se informeaz cu privire la noile reglementri i se pot implica n furnizarea serviciilor publice. e. Mass-media: - este mijlocul prin care sunt informai ceteni, administraia central i local i prestatori. Pentru a putea nfiina servicii publice colectivitile locale trebuie s respecte anumite reguli impuse de lege:

28

http://www.cadranpolitic.ro/?p=2504

22

- o prim regul pentru a fi posibil nfiinarea unui serviciu public de interes local: trebuie inut cont de limitele impuse de lege; - autoritile administraiei locale au dreptul de a desfura la nivel teritorial servicii publice cu caracter statal cu precizarea c rspunderea revine primarului n calitatea sa de reprezentant al statului.29 - trebuie respectate cele trei restricii impuse de lege: stabilirea obiectivului de activitate, organizarea i funcionarea n baza unui regulament emis de administraie, controlul modului n care i realizeaz prerogativele.

Desfiinarea serviciilor publice Pentru a fi desfiinat un serviciu public se va proceda la fel ca la nfiinarea lui. Spre exemplu, dac acesta a fost nfiinat prin hotrrea unui consiliu local se va desfiina tot printr-o hotrre a aceluiai consiliu local. Cauzele care pot conduce la desfiinarea unui serviciu public sunt: inoportunitatea, lipsa resurselor financiare necesare pentru subvenionare, reorganizarea administrativ.30
1.5.

Forme de gestiune a serviciilor publice

Termenul de gestiune const n administrarea patrimoniului sau a unor bunuri ale unei persoane de ctre ctre reprezentantul ei sau totalitatea operaiunilor efectuate de un gestionar privind primirea, pstrarea i eliberarea bunurilor materiale sau a valorilor bneti dintr-o societate comercial sau instituie.31 n literatura de specialitate sunt identificate urmtoarele forme de gestionare a serviciilor publice:32
Ion Plumb, Armenia Androniceanu, Oana Ablu, Managementul serviciilor publice, Editura Ase, Bucureti, 2003. 54 30 Iordan Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Editura ALL Beck, 2003, p 93. 31 Drago Dinc, Managementul serviciilor publice, SNSPA, 2008, p. 40 32 Iorgovan A., Drept administrativ. Tratat elementar., Ed. Proarcadia, vol.III, Bucureti, 1993, p. 69.
29

23

a. Administrarea prin regii autonome sau instituii publice; b. Contractul de concesionare; c. Locaia de gestiune; d. Contractul de inchiriere;

e. Contractul civil; f. Contractul comercial. Autoritatea public nsrcinat cu crearea unui serviciu public poate alege s l gestioneze ea nsi folosindu-se de propriul personal i propriile bunuri. Acest procedeu poart denumirea de gestiune direct sau gestiune n regie. Formele gestiunii directe sunt: regia direct, regia depersonalizat, regia autonom. n general autoritatea public nsrcinat cu crearea unui serviciu public va ncrdina gestiunea unei ntreprinderi publice sau private, pstrndu-i n acelai timp controlul asupra acesteia.33 Aceast situaie poart denumirea de gestiune delegat sau gestiune indirect. n cazul acestui tip de gestiune, autoritatea public are scopul de a stabili obiectivul general al ntreprinderii ce const n serviciile cu care aceasta este nsrcinat. De asemenea aceasta trebuie s fixeze obligaii precise prin care se va asigura acest serviciu. Delegarea se realizeaz printr-o procedur unilateral, n cadrul careia se fixeaz prin lege sau regulament misiunea i obligaiile. Un exemplu l poate reprezenta ntreprinderea public unde misiunea i obligaiile sunt stabilite prin textul legislativ de nfiinare. A doua modalitatea prin care se poate realiza delegarea este prin procedura contractual ce const n faptul c misiunea i obligaiile trebuie s fie integrate ntr-o convenie ce se va ncheia ntre colectivitatea public i ntreprinderea nsrcinat cu prestarea serviciului. Conveniile de serviciu public, se disting n funcie de natura obligaiilor autoritilor i operatorilor i dup modul de remunerare a acestora.34

33 34

Drago Dinc, Managementul serviciilor publice, SNSPA, 2008, p. 47 Ibidem 33, p.48

24

O prim modalitate o reprezint cazul n care operatorul efectueaz activitatea cu care este nsrcinat asumndu-i un risc. Autoritatea public i ncredineaz asigurarea unui serviciu, dar nu l remunereaz direct, acest lucru realizndu-se prin exploatare, prin perceperea de redevene de la utilizatori.35 n acest caz exist dou modaliti:
a. Operatorul realizeaz att asigurarea serviciului ct i cadrul necesar. Aceast procedur

poart denumirea de concensiune.

b.

Autoritatea public pune la dispoziie lucrrile necesare funcionrii serviciului iar

operatorul pltete o redeven. Acest tehnic este denumit affermage dar nu se deosebete de concesiune. O diferen major ntre concesiune i affermage o constituie perioada contractului, aceasta fiind mai mare pentru concesiune. O a doua modalitate de delegare presupune ca operatorul s fie renumerat direct de ctre colectivitatea public. A treia modalitate de gestiune este gestiunea semidirect care const n procesul de administrare mixt a serviciului public, n sensul exploatrii n regie direct alturi de prestarea unei pri a serviciului public de ctre o ntreprindere exterioar (din sectorul privat).36 n Romnia gestiunea se organizeaz n urmtoarele dou modaliti: a. b. Gestiunea direct; Gestiunea delegat. Gestiunea direct presupune ca autoritile administraiei publice locale sau asociaiile de dezvoltare comunitar, dup caz s i asume n calitate de operator toate atribuiile i responsabilitile ce le revin potrivit textului legii. Gestiunea delegat este modalitatea de gestiune n care autoritile administraiei publice locale sau asociaiile de dezvoltare comunitar, dup caz, transfer unuia sau mai multor

35 36

Ibidem 33, p.48 Ibidem 35,p.49

25

operatori toate sarcinile i responsabilitile cu privire la furnizarea sau prestarea serviciilor de utiliti publice.
1.6. Agenii prestatori de servicii publice de interes local

Printre agenii prestatori de servicii publice de interes local se numer: autoriti ale administraiei publice locale, instituii publice, regii autonome, societi comerciale, asociaii i fundaii. Prin intermediul acestui criteriu se evideniaz aspectele comune acestor forme de organizare dar i ce le este specific din punct de vedere juridic, economic sau administrativ, acest fapt prezentnd importan att pentru practicienii din administraia public ct i pentru teoreticienii din diferite domenii.

I.

Autoriti ale administraiei publice locale Sensul noiunii de serviciu public local este acela de activitate sau organism specializat,

organizate de autoritile administraiei publice din comune, orae, municipii i judee, n scopul de a satisface cu caracter de permanen interesul general, n regim de putere public.37 Sub aspectul obligativitii organizrii lor se disting dou categorii: -servicii obligatorii acestea sunt organizate n temeiul legii. -servicii facultative legislaia permite autoritilor publice locale s organizeze aceste servicii innd cont de condiiile fiecrei colectiviti locale. Art. 68 din Legea 215/2001 precizeaz faptul c primarul conduce serviciile publice locale; asigur funcionarea serviciilor de stare civil i de autoritate tutelar.38

37 38

Iordan Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Editura ALL Beck, 2003, p. 132 Legea nr.215/2001 privind administraia public local, publicat n Monitorul Oficial nr.204 din 23 aprilie 2001

26

n Legea nr 326/2001 art. 2 se menioneaz faptul c serviciile de gospodrie comunal se nfiineaz prin hotrrea consiliului local n gestiune direct sau n gestiune delegat. Pe de alt parte serviciile de stare civil i autoritate tutelar sunt obligatorii pentru toate autoritile admnistraiei publice locale. Serviciile publice al cror obiect de activitate l constituie stabilirea i colectarea impozitelor i taxelor locale sunt obligatorii pentru toate autoritile administraiei publice locale, nici aceast activitate neputnd fi ncredinat particularilor.39 Avnd n vedere principiul autonomiei locale i descentralizrii, sfera acestor servicii se mrete ajungndu-se astfel s includ i serviciile comunitare pentru evidena persoanelor, eliberarea paapoartelor, situaii de urgen. Sunt considerate servicii publice facultative cele a cror nfiinare este hotrt de ctre autoritile administraiei publice locale n funcie de resursele disponibile n fiecare colectivitate local. Gradul de civilizaie i bunstare este dat de diversitatea i pentru a gestiona serviciile publice locale. Serviciile publice locale asigurate de autoritile admnistraiei publice locale sau compartimentele de specialitate din cadrul acestora( departamente, direcii, servicii, birouri) se particularizeaz prin urmtoarele elemente:40
a.

numrul

serviciilor publice, autoritatea administraiei publice avnd rolul de a gsi ct mai multe resurse

nfiinarea lor se face n baza legii, a unei ordonane sau a unei hotrri de guvern, prin

hotrrea consiliului local sau judeean;

b. c.

Au drept scop satisfacerea interesului general al statului i al colectivitii locale; Prin intermediul bugetelor locale i prin venituri proprii se asigur mijloacele financiare

necesare bunei funcionri a serviciului public;

d. e.

n general activitatea se desfoar la cerere sau din oficiu n mod gratuit; Personalul trebuie s aib pregtire de specialitate n domeniul respectiv, pe criterii de

competen profesional;
39 40

Ibidem 37, pag 133 Iordan Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Editura ALL Beck, 2003, p. 133

27

f.

Activitatea se va desfura n mod continuu pe tot parcusul anului iar programul va fi

adus la cunotina publicului;

g.

Actele administrative vor fi supuse unui control de legalitate prin intermediul instanelor

specializate de contencios administrativ;

h.

Toi utilizatorii vor fi tratai n mod egal, fr niciun fel de discriminare. Serviciile publice de interes general sunt prestate de serviciile descentralizate ale

ministerelor i celorlalte organe centrale din unitile administrativ teritoriale( spre exemplu: direcii, inspecii, inspectorate organizate la nivel judeean). nfiinarea lor se va face prin lege sau hotrre de guvern, cu personalitate juridic. Cei care le conduc vor fi numii de ctre ministerul de resort, cu avizul consultativ al prefectului.
II.

Instituii publice Termenul de instituie provine din latinescul institutio aezmnt, ntemeiere,

nfiinare, dar i obicei, regul de purtare, deprindere41 Instituia public este o persoan juridic de drept public, fiind creat de ctre stat sau autoritile administraiei publice locale ce are drept scop satisfacerea unui anumit interes general. Aadar instituia public are un patrimoniu, de buget, venituri i cheltuieli i de asemenea pot ncheia contracte. n sens restrns, sunt instituii publice numai persoanele juridice nfiinate prin acte de putere sau de dispoziie ale autoritilor administraiei publice centrale sau locale n scopul realizrii unor activiti fr caracter comercial sau pentru ndeplinirea unui serviciu public nepatrimonial.42 Caracteristicile instituiilor publice sunt:
a.

nfiinarea, organizarea i desfiinarea se face prin lege de ctre Parlament, Guvern.

Ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale dar i de ctre consiliile judeene i locale;
41 42

Zamfir C., Vlsceanu I., Dicionar de sociologie, Ed. Babel, Bucureti, p. 30. Drago Dinc, Managementul serviciilor publice, SNSPA, 2008, p.50

28

b.

Au ca scop satisfacerea unor interese generale de specialitate, cu caracter socio-cultural,

ale cetenilor.
c.

Bugetul administraiei centrale de stat sau bugetele locale sunt cele care asigur

mijloacele financiare necesare desfurrii activitii.

d.

Activitatea lor este desfurat gratuit sau cu plat; Personalul angajat este specializat n serviciul public n care activeaz; Activitatea se desfoar n mod permanent. Coordonarea i conducerea instituiilor publice de interes publice de interes local se poate

e.
f.

face n doua moduri:43

a.

Prin intermediul reprezentaniilor consiliului local sau judeean n organul de conducere

al instituiei( consiliul administraiei, consiliul director). Beneficiul acestei modaliti este acela c reprezentanii colectivitii locale pe de o parte transmit n mod operativ hotrrile consiliului care privesc instituia, iar pe de alt parte informeaz aleii locali cu privire la problemele instituiei.
b.

Prin contractul de management ncheiat cu conductorul instituiei publice. n acest

contract se includ clauze privind rspunderea, eficacitatea activitii sau progamul minimal de realizat. Instituiile publice au aceleai particulariti ca i n cazul organelor administraiei publice. Exist dou categorii de instituii publice care ofer servicii publice comunitare: prima categorie o reprezint serviciile care trebuie organizate obligatoriu, n temeiul legii, iar cea de-a doua categorie const n servicii publice facultative organizate n funcie de interesul local i de resursele disponibile. n zilele noastre tendina autoritilor publice este de a nfiina instituii publice cu caracter administrativ ce au sarcini industriale sau comerciale: agenii, asciaii, camere. Acest
43

Iordan Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Editura ALL Beck, 2003, p. 134

29

fapt este datorat unor cauze cum ar fi: capacitatea unor instituii comerciale de a se organiza mai bine i de a funciona mai eficient dect instituiile administrative, posibilitatea de a sustrage normele de drept administrativ ce ncorseteaz activitatea economica i insuficiena resurselor necesare funcionrii instituiilor publice administrative.

III.

Regiile autonome Primele regii din Romnia au aprut la sfritul secolului XIX-lea fiind influenate de

modelul european. n trecut regiile purtau denumiri de regii directe, regii publice sau regii administrative, ele fiind nfiinate de ctre stat, jude, ora sau comun prin intermediul organelor administraiei publice. Prin legea din 16 martie 1929 privind organizarea pe baze comerciale a ntreprinderilor publice, acestea au devenit regii comerciale deoarece erau ineficiente. Cu trecerea timpului s-a constat c nici aceste regii comerciale nu erau benefice ajungndu-se chiar la crearea unei categorii de favorizai politici- membrii consiliilor de administraie sau a consiliului superior al administraiilor ntreprinderilor i avuiilor publicecare percepeau 1% din veniturile tuturor regiilor.44 Potrivit Legii nr.15/1990 privind transformarea ntreprinderilor de stat n societi comerciale regiile autonome sunt ageni economici reorganizai. n art.3 alin. (7) se definesc regiile autonome ca fiind persoane juridice a cror organizare i funcionare se bazeaz pe principiul gestiunii economice i autonomiei financiare. Art. 2 precizeaz c acestea se nfiineaz prin hotrrea guvernului sau a consiliilor locale sau judeene, n funcie de interesul naional sau local al acestora. n actul de nfiinare sunt cuprinse urmtoarele elemente: obiectul de activitate, denumirea, sediul, patrimoniul. Ulterior, prin O.G. nr. 13/1993 s-au stabilit msuri pentru restructurarea activitii regiilor autonome n vederea eficientizrii lor, pentru respectarea disciplinei financiare, gestionarea
44

Ibidem 43, p.136

30

bunurilor din domeniul public, precum i pentru reglementarea raporturilor dintre autoritile administraiei publice i regii, iar prin Legea nr. 135/1994 s-au stabilit numrul i obiectul de activitate al regiilor autonome de interes local, urmnd ca, pentru activiti ce nu mai fac obiectul regiilor, consiliile locale s organizeze fie societi comerciale, fie servicii publice.45 Prin adoptarea O.U.G. nr.30/1997 se preciza c regiile autonome urmau s fie supuse organizrii, avnd prioritate regiile care presteaz servicii de utilitate public i inregistreaz pierderi. De asemenea regiile autonome care nu erau supuse procesului lichidrii trebuiau transformate n societi comerciale pe aciuni. n urma acestui act normativ o serie de regii autonome din orae i municipii au fost transformate n societi comerciale ce urmau s funcioneze pe baza principiilor economiei de pia. n prezent numrul regiilor de interes local este foarte redus funcionnd doar n cteva municipii mari i la nivel judeean.

IV.

Societile comerciale O penultim categorie de ageni economici prin care se realizeaz servicii publice de

interes local o reprezint societile comerciale. Societile comerciale pe aciuni sau cu rspundere limitat sunt ageni economici prin intermediul crora se realizeaz servicii publice. Particularitile acestor societi comerciale sunt urmtoarele:
a.

Se nfiineaz prin decizia administrativ a consiliului local sau judeean numit hotrre,

n care trebuie s se stipuleze, n mod obligatoriu urmtoarele elemente: forma juridic, obiectul de activitate, denumirea i sediul principal, capitalul social subscris i structura acestuia, modul de constituire a societii.46
b.

Actul constitutiv al societii, contractul de societate i/sau statul trebuie aprobate tot prin

hotrrea consiliului local sau judeean. Regulile i dispoziiile care reglementeaz funcionarea
45 46

Drago Dinc, Managementul serviciilor publice, SNSPA, 2008, p. 51 Iordan Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Editura ALL Beck, 2003, p. 138

31

societii comerciale sunt stabilite de ctre autoritatea administraiei publice sub autoritatea creia se afl societatea comercial.
c.

Directorul general sau directorul n adunarea general a acionarilor este numit de ctre

autoritatea administraiei publice locale.

d.

Scopul acestor societi comerciale prestatoare de servicii publice este de a satisface un

interes general i nu de a obine un profit ct mai mare. Spre deosebire de instituiile publice activitatea societii comerciale desfoar contra cost astfel acestea i asigur resursele financiare pentru a funciona. Avantajele furnizrii serviciilor publice prin intermediul societilor comerciale sunt urmtoarele:
a. b.

Prin intermediul resurselor sectorului privat se vor asigura investiii; Mai mare eficien i eficacitate n paralel cu reducerea costurilor, datorit existenei ntr-

un mediu concurenial;
c.

O mai mare flexibilitate i responsabilitate.

V.

Ageniile economice specializate Ageniile economice specializate sunt nfiinate de autoriti publice i asigur

funcionarea serviciilor publice. nfiinarea lor se face pe baza legislaiei privind autoritile publice i cea care vizeaz societile comerciale. Asfel pot exista societi pe aciuni cu un singur acionar sau mai exist cazul autoritior publice care dein votul de aur( dreptul de veto indiferent de numrul de aciuni deinute). De asemenea, exist posibilitatea ca autoritatea public s-i desemneze reprezentanii n consiliul de administraie (indiferent dac dein aciuni sau nu). Prin actul de nfiinare se stabilesc denumirea, sediul, forma juridic, organul de conducere, procedura de adoptare a
32

deciziilor, capitalul i diviziunile sale, clauze speciale de arbitraj i soluionare a litigiilor, clauze de ncetare a activitii.47 Ageniile sunt specializate ntr-un anumit domeniu de activitate( energie termic, drumuri, canalizri, gaze) i se nfiineaz pentru realizarea unor lucrri de interes public.

Capitolul II- Principiile serviciilor publice

2.1.
47

Principii de organizare i functionare a serviciilor publice

Drago Dinc, Managementul serviciilor publice, SNSPA,2008, p. 52

33

Managementul serviciilor publice are la baz o serie de principii i reguli de organizare i funcionare. Aceste principii reprezint temelia pentru nfiinarea serviciilor publice indiferent de natura i modul lor de gestiune. Printre principiile fundamentale se numr: principiul eficienei, principiul eficacitii i principiul descentralizrii.

2.1.1.

Principiul eficienei i eficacitii Principiul eficienei presupune c toate cheltuielile necesare se suport din bugetul local,

adic din taxele i impozitele cetenilor.48 Astfel administraia are scopul de a gsi un raport favorabil ntre costuri i cantitatea/ calitatea serviciilor prestate cetenilor. Principiul eficienei constituie un instrument necesar la etapele de elaborare a capitolelor de cheltuieli bugetare utilizate n vederea funcionrii serviciilor publice. Eficiena presupune obinerea de rezultate maxime cu eforturi minime. Datorit faptului c eficiena are drept obiectiv principal satisfacerea ct mai complet a nevoilor societii se ajunge de multe ori n cazul n care cheltuielile bugetului local nu sunt ndeajunse pentru satisfacerea acestor nevoi. Este preferabil totui ca administraia s ncerce satisfacerea interesului public chiar dac prin aceasta se va ajunge la formarea unor datorii deoarece rolul ei principal este acela de a asigura o desfurare normal a vieii publice. Prin aceast msur administraia va demonstra c utilizarea banului public a fost una eficient i nu una ineficace. Administraia local de asemenea va avea rolul de a sprijini prestatorii de servicii publice. Astfel ea i va asuma obligaia de a acorda prioritate unui agent economic prestator de servicii fr de alt agent economic n vederea acordrii de licene, concesiuni, autorizaii.49 S-a demonstrat c eficiena se msoar prin compararea (raportarea) rezultatelor (ieirilor) cu eforturile (intrri).50

Anton Parlagi, Margareta Costea, Ioan Plumb, Radu Dobresu, Managementul administraiei publice locale, Servicii publice, Editura Economica, 1999, p.17 49 Ibidem 48, p.17 50 Iordan Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Editura ALL Beck, 2003, p. 95
48

34

Eficacitatea are drept obiectiv obinerea de rezultate ct mai apropiate de obiectivele propuse. Administraia prin intermediul eficacitii se angajeaz s satisfac necesitile sociale ct mai complet, oferindu-i cetaeanului servicii publice diversificate acest lucru presupunnd un echilibru ntre eficien i eficacitate. n vederea eficientizrii i eficacitii serviciilor publice s-au luat o serie de msuri cum ar fi:
a. Consacrarea legal a principiului autonomiei locale, potrivit cruia fiecare colectivitate

local i organizeaz serviciile publice necesare i oportune;

b. Finanarea serviciilor publice prin modaliti diferite, surse bugetare, extrabugetare i/ sau

mixte (bugetare i venituri proprii);

c. Transformarea regiilor autonome, n marea lor majoritate prestatoare de servicii publice care

i-au dovedit din plin neviabilitatea, n societi comerciale; d. Privatizarea unor servicii publice cum ar fi colectarea deseurilor menajere, transportul n comun;
e. Concesionarea unor servicii publice unor ageni privai (persoane fizice sau juridice).51

2.1.2.

Principiul echitii (principiul egalitii de tratament al utilizatorilor)

Principiul echitii (egalitii) prestrilor de servicii, este un corolar al principiului egalitii tuturor cetenilor n faa legii i, ca atare, toi cetenii trebuie s beneficieze n aceeai msur de serviciile publice. Principiul egalitii tuturor cetenilor n faa serviciului public reprezint o consecin necesar i evident a principiului de egalitate n faa legii consacrat prin Declaraia drepturilor omului la 1789.

51

Iordan Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Editura ALL Beck, 2003, p. 97

35

Curtea Constituional a Romniei a decis n mod constant c principiul egalitii n faa legii, consacrat de art. 16 din Constituie, presupune instituirea unui tratament egal pentru situaii care, n funcie de scopul urmrit, nu sunt diferite. De aceea el nu exclude ci,dimpotriv, presupune soluii diferite pentru situaii diferite.52 Principiul echitii pornete de la ideea c ntr-un stat democratic toi cetenii sunt egali n faa legii i au aceleai drepturi i obligaii, astfel fiecare individ dintr-o ar trebuie s beneficieze n aceeai msur de serviciile publice oferite de stat sau de autoritile administraiei publice locale. Egalitatea beneficiarilor n raport cu serviciile publice trebuie privit sub un dublu aspect, astfel:53
a. Marea majoritate a serviciilor publice au fost prestate n general fr bani de ctre

organizaiile publice; b. Cel de al doilea aspect face referire egalitatea de tratament a beneficiarilor atunci cnd serviciul public este prestat n mod oneros. Serviciile publice din cultur, sntate, nvmnt, art sau asisten social fac parte din prima categorie. Finanarea acestor servicii este asigurat de la bugetul de stat sau bugetele locale, scopul lor fiind acela de satisfacere a nevoilor generale ale membrilor societii. Datorit fapului c resursele bugetare sunt restrnse, statul i colectivitile locale nu reuesc ntotdeauna s asigure servicii publice adecvate. Consumatorii pltesc aceleai tarife pentru serviciile publice prestate n mod oneros indiferent de calitatea serviciului respectiv sau starea materiala a ceteanului ( exemple : eliberarea de buletine, paapoarte, gospodrie comunal). Acest principiu se aplic att agenilor serviciilor publice ct i utilizatorilor serviciilor publice. Principiul echitii are dou consecine pentru operatorii de servicii:

52 53

Matei Lucica, Management Public, editia a II-a, editura Economica, 2006, p.97 Ibidem 51, p.98

36

- acetia au obligaia de a asigura serviciul pentru toi utilizatorii sau pentru un numr ct mai mare; - sunt obligai s practice un pre de baz uniform i rezonabil pentru a se asigura accesul tuturor. 54 Agenii serviciilor publice sunt supui acelorai reguli n ceea ce privete derularea carierei lor sau accesul la posturi.55 Se garanteaz aadar prin acest principiu accesul legal la posturile publice i nu permite discriminarea de ordin religios, filozofic, politic sau rasial. Beneficiarii serviciilor publice se bucur de aceleai reguli. Administraia public nu are dreptul s ofere unor ceteni mai multe utiliti publice dect altora. Discrepanele care totui apar nu fac obiectul administraiei ci a unor probleme din reelele tehnice sau organizatorice. De exemplu, datorit unor condiii tehnice, unele servicii precum serviciul de gaz, de distribuie a energiei termice, de alimentare cu ap, nu pot fi furnizate n mod egal. Pentru ca acest principiu s fie aplicat ct mai corect administraia trebuie s recurg sistematic la concuren i s asigure transparena pentru furnizorii de servicii publice. Cele trei elemente amintite - obiective,mijloace, rezultate, constituie triunghiul performanei.

2.1.3. Principiul descentralizrii serviciilor publice Principiul descentralizrii serviciilor publice este prevzut att n Constituia Romniei dar i n Legea Administraiei Publice Locale (art. 1) i const prin deplasarea centrului de greutate al serviciilor publice de la centru ctre comunitile teritoriale. Exist o serie de acte normative care consacr acest principiu. Aadar, art. 119 din Constituie, art. 2 din Legea nr. 215/ 2001 privind administraia public local, Legea nr. 199/ 1997 pentru ractificarea Cartei europene a autonomiei locale,
Drago Dinc, Managementul serviciilor publice, SNSPA, 2008, p.43 Ion Plumb, Armenia Androniceanu, Oana Ablu, Managementul serviciilor publice, Editura Ase, Bucureti, 2003., p.78
54 55

37

adoptat la Strasbourg la 15 octombrie 1985, prevd descentralizarea serviciilor publice, care se manifest prin deplasarea serviciilor publice de la centru ctre comunitile locale.56 Principiul descentralizrii serviciilor publice const n transferarea serviciilor de la centru spre comunitile locale, cu scopul satisfacerii nevoilor sociale57 innd cont de sensul formal, descentralizarea este ceea care permite serviciilor publice s se administreze singure dar sub controlul statului, care le confer personalitate juridic, le permite constituirea unor autoriti proprii i le doteaz cu resursele necesare .58 Dac se ine cont de obiectivul organizrii serviciilor publice se deduce faptul c descentralizarea va trebui s realizeze n primul rnd acest obiectiv i n al doilea rnd s nfptuiasc organizarea administrativ-teritorial, aceasta din urm nefiind prioritar. Descentralizarea reprezint o aciune complex de aceea trebuie s se in cont de gradul de specializare al acestora i de necesitatea continuitii lor. Astfel, chiar dac s-ar dori descentralizarea unui serviciu public, administraia local nu va fi capabil s realizeze acest fapt datorit lipsei specialitilor necesari acestui serviciu. Este de neconceput ca o comun s-i nfiineze un post de radio fr electroniti sau redactori, o coal fr profesori sau un spital fr medici.59 n literatura de specialitate se precizeaz c prin descentralizarea tehnic se ofer personalitate jurdic serviciului public. n unele studii de specialitate60 , pe lng descentralizarea politic, administrativ i bugetar, se vorbete despre dezangajare sau descentralizare prin recurgerea la piaa. Dezangajarea la piaa a fost definit ca fiind ncredinarea anumitor funcii ale unei persoane publice, unor instituii private sau non-guvernamentale, n vederea interesului public i

56 57

Iordan Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Editura ALL Beck, 2003, p. 99 Alexandru, Ioan; Matei, Lucica. Servicii publice: abordare juridico-administrativa, management, marketing. Bucuresti: Editura Economica, 2000, p. 99 58 Debbasch C., Institutions Administratives, L.G.D.J., Paris, 1972, p. 160. 59 Ion Plumb, Armenia Androniceanu, Oana Ablu, Managementul serviciilor publice, Editura Ase, Bucureti, 2003., p. 79 60 Programul Naiunilor Unite pentru Dezvoltare The UNDP role n decentralization and local governance, New York 2000, p. 29.

38

cu participarea persoanei publice. Acest procedeu reprezint subcontractarea dereglementarea sau privatizarea integral.61

serviciilor,

n funcie de evoluia istoric i politic dintr-o ar s-a constat c gradul de descentralizare difer. n America Latin i n numeroase ri n curs de dezvoltare, centralismul este o tradiie care i gsete rdcinile n lunga perioad de administraie colonial.62 Spre exemplu, n Africa sau n alte regiuni sub dezvoltate din punct de vedere al sectorului privat, statul a fost cel care i-a asumat o mare parte din sarciniile de orientare a economiei i de asigurare de servicii publice. n anii 80 Banca Mondial i FMI au considerat aceast masur ca fiind corupt deoarece puterea se concentra ntr-o mic elit urban. Descentralizarea serviciilor publice a fost luat n vedere de ctre Romnia n mod permanent dup anul 1990 lundu-se o serie de reglementri. Pentru ca serviciile publice s fie prestate n condiii de eficien, este necesar ca administraia public s aplice anumite reguli, ntre care amintim: regula continuitii; regula adaptrii sau flexibilitii; regula cuantificrii.63 n concluzie, observm c descentralizarea unui serviciu public const n dreptul conferit de puterea central autoritilor administraiei publice locale de a nfiina i organiza aceste servicii pe plan local, conductorii acestora fiind numii de ctre autoritatea deliberativ a administraiei publice locale.64

2.1.4. Principiul continuitii serviciului public

n doctrin se susine c este cel mai important principiu care guverneaz serviciul public, ca o consecin fireasc a permanenei statului i a necesitii de a asigura satisfacerea nevoilor de interes general fr ntreruperi.65
Drago Dinc, Managementul serviciilor publice, 2008, p. 46 Stein E., Fiscal decentralisation and government n Latin America, Paris, OCDE, 1998, p. 95. 63 Ion Plumb, Armenia Androniceanu, Oana Ablu, Managementul serviciilor publice, Editura Ase, Bucureti, 2003., p.79 64 Iordan Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Editura ALL Beck, 2003, p. 100 65 G. Dupuis, J.M. Guedon, Droit administratif, Paris, 1991, p. 444
61 62

39

Aadar ntreruperea serviciilor publice conduce la o dereglare i la o primejduire a vieii publice. Operatorul ce furnizeaz serviciul public are datoria de a-i organiza activitatea n aa fel nct s nu existe ntreruperi. Este necesar ca serviciul public s funcioneze constant i regulat. n acest sens administraia are obligaia de a face stocuri de materii prime i energie, de a pregti forme alternative de satisfacere a nevoilor comunitii n cazuri excepionale pentru a premedita pericolul prestaiei din alte cauze. Aceste servicii vitale pentru orice comunitate trebuie s fie asigurate n mod continuu i uneori n mod permanent. De exemplu, spitalele i serviciile de paz contra incendiilor trebuie s funcioneze non-stop, n timp ce serviciul strii civile este continuu, fr a fi ns permanent.66 Principiul continuitii nu trebuie absolutizat pe considerentul c, o dat nfiinat, un serviciu public este venic.67 Dac se ajunge n situaia n care acest serviciu nu i mai justific funcionarea poate fi desfiinat, n condiiile prevzute de lege.

2.1.5.

Principiul mutabilitii (adaptabilitatea) serviciului public Pornind de la ipoteza c nevoia social este n continu cretere att cantitativ ct i

calitativ rezult c orice serviciu public trebuie s se adapteze la aceste noi cerine prompt i eficient. Adaptarea serviciului public la nevoia social se realizeaz prin Statutul de organizare i funcionare a prestatorului de servicii: regie autonom, societate comercial, instituie public etc.68 Autoritile administraiei publice locale sunt cele care stabilesc nfiinarea serviciului public i de asemenea, acestea restrng sau modific obiectul de activitate ale serviciilor publice. serviciile publice create de administraie rmn sub autoritatea acesteia, indiferent de modul de organizare i funcionare a lor.69
Ion Plumb, Armenia Androniceanu, Oana Ablu, Managementul serviciilor publice, Editura Ase, Bucureti, 2003., p. 79 67 Ibidem 64, p 95 68 Ion Plumb, Armenia Androniceanu, Oana Ablu, Managementul serviciilor publice, Editura Ase, Bucureti, 2003., p.80 69 Ibidem 67, p. 101.
66

40

Principiul mutabilitii oblig operatorii s aib n vedere dou aspecte:

a. S identifice ateptrile utilizatorilor; b. S asigure mbuntirea continu a serviciului public.

n cazul persoanelor juridice ce nu se afl sub autoritatea administraiei locale i au n competena lor prestri de servicii trebuie s se in seam de condiiile contractuale. n aceste condiii administraia trebuie s prevad prin contract condiii obligatorii pentru prestator, precum i posibilitatea adaptabilitii serviciului la nevoia social. 70 Aceste clauze nu ncalc principiul libertii de voin al prilor contractante. Principiul mutabilitii presupune i adaptarea serviciului public la evoluia tehnologic. Din punct de vedere al tehnologiei, sunt dou aspecte importante : n ce msur sunt ncorporate noile tehnologii n furnizarea serviciului public n vederea creterii performanelor acestora? i n ce msur noile tehnologii determin apariia unor servicii publice?71 Rspunsul la prima ntrebare este dat de ctre literatura de specialitate, autorii susinnd c viteza de inerie a noilor tehnologi este mai mic n sectorul public dect n cel privat. Prin apariia noilor tehnologii s-au dezvoltat i noi nevoi sociale aadar colectivitile locale au fost nevoite s creeze ca servicii publice activiti create de progresul tehnic ce aveau drept scop ntrirea propriilor autoriti, asigurarea dezvoltrii economice. n etapa actual de dezvoltare, progresul tehnic permite consumatorilor s se elibereze de puterea public pentru anumite tipuri de prestaii deoarece anumite servicii, create ca urmare a progreselor tehnice i dezvoltate ca servicii publice, pot s ias treptat de sub tutela public pentru a fi furnizate ntr-un univers concurenial.72 n Romnia agenii prestatori de servicii au ncercat s se adapteze n perioada de tranziie i reform economic prin urmtoarele inte: a. b.
70

Degravarea bugetului de stat i a bugetelor locale de cheltuieli fcute cu regiile Creearea unui climat concurenial pe piaa serviciilor publice;

autonome;

Anton Parlagi, Margareta Costea, Ioan Plumb, Radu Dobresu, Managementul administraiei publice locale, Servicii publice, Editura Economica, 1999, p. 19 71 Drago Dinc, Managementul serviciilor publice, 2008, p. 44 72 Ibidem 71, p.46

41

c.

Cresterea calitii serviciilor prestate.73

2.2.6. Principiul neutralitii Principiul neutralitii are drept scop satisfacerea interesului general i nu a celui particular. Acest principiu decurge din necesitatea de a asigura accesul tuturor la servicii publice i din caracterul egalitar al administraiei publice, n sensul c ea furnizeaz servicii tuturor, fr a face distincie de origine, de ras, de partide politice, principiu care nu este ntotdeauna i pretutindeni aplicabil.74

2.2.7. Principiul cuantificrii Acest principiu are dou sensuri: n primul rnd acest principiu implementeaz o evaluare obiectiv a msurii n care serviciul public satisface necesitile beneficiarilor, acest lucru conducnd la o estimare rapid a activitii serviciului i n al doilea rnd asigur transparena fa de consumatori i echitatea n furnizare. Cuantificarea serviciilor publice de asemenea permite fundamentarea procesului decizional la nivel macro, precum i la nivel microeconomic, la nivel naional i local.75 Pe lng aceste principii mai putem meniona principiul legalitii i principiul dezvoltrii durabile. Legalitatea constituie acel principiu fundamental cruia i se subordoneaz administraia public i st la baza procesului administrativ. Legalitatea este sinonim cu regularitatea juridic i presupune c aciunea administraiei s in seama de dou elemente: obligaia de conformare fa de lege i obligaia de iniiativ pentru a asigura aplicarea legii.

73 74

Iordan Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Editura ALL Beck, 2003, p. 103 Alexandru, Ioan; Matei, Lucica. Servicii publice: abordare juridico-administrativa, management, marketing. Bucuresti: Editura Economica, 2000, p. 133 75 Ibidem 56, p. 104

42

Principiul dezvoltrii durabile a fost proclamat n cadrul Declaraiei de la Rio semnat de majoritatea statelor lumii, printre care i Romnia, n cadrul Conferinei ONU pentru protecia mediului i dezvoltare din iunie 1992.76 Potrivit acestei Declaraii dreptul la dezvoltare trebuie conceput n aa fel nct s satisfac echitabil nevoile privind dezvoltarea i mediul nconjurtor ale generaiilor prezente i viitoare.

Capitolul III Principiul continuitii serviciului public

76

Drago Dinc, Managementul serviciilor publice, 2008, p. 47

43

3.1. Conturarea principiului continuitatii in doctrina francez

Majoritatea statelor europene au adoptat concepia francez asupra serviciilor publice. n Frana, noiunea de serviciu public se contureaz pe baza unei decizii a Tribunalului de Conflicte din 1873, decizia Blanco77, prin care tribunalul consacra pentru prima dat rspunderea statului pentru prejudicii cauzate de serviciile publice i se stabilete competena sa n astfel de litigii. Prin Decizia Blanco se consacr pentru prima dat autonomia dreptului administrativ, prin identificarea posibilitatea de a pune n discuie responsabilitatea statului pentru pagubele cauzate de diferite activiti. n Frana, conceptul de serviciu public a evoluat o dat cu dezvoltarea administraiei publice,caracteristice fiind dou fenomene:
a.

proliferarea de servicii publice are un obiect economic, cum ar fi servicii publice

industriale i comerciale;
b.

dezvoltarea participrii particularilor la sarcinile de interes general (gestiunea serviciilor

publice de persoane private este ilustrat celmai bine de concesiunea serviciilor publice). n prezent noiunea de serviciu public n dreptul francez se afl ntr-un declin evident, provocat de divergene mari ntre teoria abstract a serviciului public i dreptul pozitiv jurisdicional. n consecin, doctrina francez, respingnd astazi teoria serviciului public, ncearc s pun n locul acesteia fie noiunea de utilitate public, fie de noiunea de interes general.78 Continuitatea serviciului public este recunoscut pentru prima dat ca avnd valoare constituional prin Decizia Consiliului Constituional nr. 79-105 DC din 25 iulie 1979 privind Legea de modificare a dispoziiilor Legii nr. 74-696 din 7 august 1974 cu privire la continuitatea serviciului public de radio i televiziune n cazul ncetrii activitii.

77

Pe data de 3 noiembrie 1871, Agnes Blaco, n vrst de 5 ani i jumtate, mergea pe un drum public, n faa unui depozit de tutun, exploatat n regie de ctre Stat, fiind lovit de un vagon mpins din interior, fapt ce i-a provocat rni puternice. Tatl su, Jean Blanco, a chemat n faa tribunalului civil din Bordeaux muncitorii Adolph Jean, Henri Bertrand, Pierre Monet, Jean Vignerie, precum i Statul, reprezentat de prefect, considernd acest accident imputabil muncitorilor i Statului, responsabil din punct de vedere civil pentru angajaii si. 78 Andr de Laubadre, Jean Claude-Venezia, Yves Gaudament, Trait de droit administratif, Tome 1, Droit administratif general, 15e edition, L.G.D.F., 1999, p. 46

44

Potrivit acestei decizii se afirm c dei principiul continuitii este recunoscut ca fiind un principiu constituional are anumite limite. Astfel legiuitorul este nsrcinat s asigure un echilibru ntre interesele profersionale i cele generale. S-au stabilit limitri i condiionri n exercitarea acestui drept. Asemenea restricionri variaz ca ntindere i, adeseori, cele mai multe vizeaz anumite categorii de lucrtori datorit statutului lor (servicii publice), atribuiilor pe care le ndeplinesc (servicii eseniale), rangului lor ierarhic (staff-ul managerial) ori altor combinaii ntre acestea. n unele state, nu exist dispoziii legale cu privire la acest subiect, aspect care genereaz interpretri diferite ale autoritilor publice naionale, anume cele care interzic, respectiv recunosc tacit dreptul la grev. Mai mult, funcionarii publici din anumite state europene sunt guvernai, n ansamblul lor, printr-o legislaie special, care definete, printre altele, i condiiile exercitrii dreptului la grev.79

3.2. Importana continuitii serviciului public

nfiinarea unui serviciu public constituie contientizarea autoritilor publice a unei nevoi sociale. Aadar acestea accept s asigure pe viitor satisfacerea acestei nevoi, mergnd pe considerentul c aceasta prezint un caracter imperios necesar n plan naional sau local, dup caz. n consecin este de neconceput ca serviciul public s funcioneze cu ntrerupere, el trebuind s funcioneze n mod continuu.80 Aa cum am artat mai sus principiul continuitii este considerat n doctrin ca fiind cel mai important principiu i se bazeaz pe ideea c preluarea unei activiti de ctre autoritile administraiei publice implic existena unei nevoi sociale ce trebuie satisfacut.Continuitatea serviciului impune ca serviciul s funcioneze i s nu cunoasc ntreruperi brutale.

79

http://www.umk.ro/fr/buletin-stiintific-cercetare/arhiva-buletinstiintific/156-buletin-stiintific-nr-18-2009/264certain-aspects-regarding-the-right-of-public-servants-in-the-european-union-to-strike-positive-statutory-regulationof-the-right-to-strike-in-romanian-law-.html 80 Iordan Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Editura ALL Beck, 2003, p.94

45

Exist o serie de servicii publice care prin natura interesului public asigurat nu se pot ntrerupe fr riscul de a pune n pericol nsi viaa public ( asigurarea cu ap a cetenilor, cldur).81 De aceea este necesar prestarea ncontinuu a acestor servicii vitale pentru orice comunitate. Este neaprat ca unele servicii public s funcioneze n mod permanent. Spre exemplu, serviciile publice spitaliceti, poliia, apa, serviciile de lupt contra incendiilor trebuie s funcioneze zi i noaptea. De asemenea, sunt servicii publice ce funcioneaz n mod continuu dar nu sunt permanente. Serviciile publice din urmtoarele domenii i desfoar activitatea n mod continuu:
a. b. c. d. e. f. g. h. i. j. k. l. m. n.

Apa (furnizarea apei i apa rezidual); Armata; Asisten social; Deeurile menajere (gestionarea lor); Electricitatea (furnizarea de energie electric); Gazul natural (furnizarea de gaze naturale); Poliia; Pompierii; Protecia consumatorilor; Radioul (canalele de radio) naional; Sntatea (asistena sanitar); Telecomunicaiile; Televiziunea naional; Transportul public; n concluzie principiul continuitii impune autoritilor publice obligaia de a asigura

funcionarea regulat a serviciilor publice, care are semnificaia de a asigura utilizatorilor accesul liber i egal la serviciul public, dup un program adus la cunotiina publicului.82
Anton Parlagi, Margareta Costea, Ioan Plumb, Radu Dobresu, Managementul administraiei publice locale, Servicii publice, Editura Economica, 1999, p. 20 82 Iordan Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Editura ALL Beck, 2003, p 98
81

46

3.3. Consecinele principiului continuitii

n practic au existat o serie de consecine ale principiului continuitii printre care amintim:
a. Interdicia dreptului la grev;

b. Teoria impreviziunii;
c. Prin intermediul principiului continuitii se explic de ce un guvern demisionar sau, n

general o autoritate a administraiei publice a crei mandat expir, continu s se ocupe de soluionarea afacerilor curente.83

3.3.1.

Interdicia dreptului la grev Principiul continuitii a justificat o lung perioad de timp interdicia sau limitarea

dreptului la grev n funcia public i de asemenea, a explicat existena unei legislaii ngrditoare n domeniu. n unele categorii de servicii publice, agenilor prestatori li s-a interzis chiar dreptul la grev. Marea Britanie este ara n care nu se regsete nicio reglementare cu privire la nivelul minim n serviciile publice, singurul mijloc de a asigura continuitatea acestora fiind limitarea legal general a recurgerii la grev i rechiziia.84 n Germania salariaii din serviciile cu impact asupra publicului, sub contract de munc de drept privat, pot face grev cu condiia s nu aduc prejudicii intereselor cetenilor i s se asigure c sunt luate msuri pentru acest fapt. n Italia, Legea nr. 146 din 12 iunie 1990 are ca obiectiv concilierea ntre exercitarea dreptului la grev n serviciile publice eseniale i ocrotirea drepturilor persoanelor protejate

83 84

Ibidem 82, p. 95 Drago Dinc, Managementul serviciilor publice, 2008, p. 43

47

prin Constituie. n acest scop, n aceast lege sunt enunate regulile ce trebuie respectate n caz de conflict colectiv pentru a asigura realitatea coninutului esenial al drepturilor stabilite.85 Constituia Spaniei opteaz pentru continuitatea serviciului public esenial pentru comunitate. n Portugalia prin Legea din 1977 asupra dreptului de grev s-a schimbat regimul acesteia i n particular a introdus msuri specifice n serviciile care asigur nevoile sociale absolut necesare. n Romnia potrivit art. 30 din Legea nr. 188/1999: Funcionarilor publici le este recunoscut dreptul la grev, n condiiile legii. Funcionarii publici care se afl n grev nu beneficiaz de salariu i alte drepturi salariale pe durata grevei.86 Iniial, legea prevedea exerciiul dreptului la grev cu respectarea continuitii i celeritii serviciului public, text eliminat prin Legea nr. 251/2006. n literatura juridic s-a considerat c ar fi fost mai oportun s se menin o atare circumstaniere a dreptului la grev, cel puin n ceea ce privete continuitatea. ntr-adevr, continuitatea este considerat o trstur de baz a serviciului public, ea neputnd fi afectat nici pe timpul grevei.87 Art. 41 din Legea nr. 168/1999 prevede c o grev poate fi declanat doar dac se ine cont de dou condiii: a. doar dup ce au fost utilizate toate posibilitile de soluionare a conflictului de interese prin modalitile prevzute de lege; b. dup ce au fost avizai conductorii unitii de ctre organizatori cu 48 de ore, se poate declana grev. Una dintre problemele cele mai importante care nsoesc orice analiz a dreptului la grev o constituie limitele exercitrii acestuia. n sistemul nostru de drept, funcionarii publici beneficiaz, ca regul, de dreptul la grev. De un atare drept beneficiaz i 56 funcionari
Drago Dinc, Managementul serviciilor publice, 2008, p. 43 Legea nr. 188/1999, 08.12.1999 privind Statutul functionarilor publici, republicata in Monitorul Oficial, Partea I nr. 365 din 29.05.2007. 87 Raluca Dumitriu, Particulariti ale dialogului social n cadrul autoritilor i instituiilor publice, Revista Transilvande tiine Administrative 3 (27)/2010, pp. 41-60
85 86

48

publici parlamentari (n temeiul art. 35 alin. 2 din Legea nr. 7/2006).88 Consacrarea dreptului la grev drept norm general n materia funcionarilor publici, merge dincolo de impunerea constituional89 i chiar de limitele impuse de jurisprudena Comitetului pentru Libertate sindical a Organizaiei Internaionale a Muncii. Comitetul pentru Libertate Sindical susine c funcionarii publici care exercit autoritatea n numele statului pot avea dreptul la grev restricionat. Exist sisteme de drept n care dreptul la grev este chiar restricionat. Cteva exemple le constituie ri precum n Belgia, Danemarca, Germania i Portugalia. Cu toate aceste, legiuitorul romn a optat pentru a consacra un drept la grev mai larg n cuprinsul art. 30 din Legea nr. 188/1999 dect acela la care l-ar fi obligat Constituia i Conveniile Organizaiei Internaionale a Muncii. Cu timpul s-a renunat la condiia asigurrii celeritii i continuitii serviciului public. S-a considerat c exerciiul dreptului la negocieri colective i a celui la asociere sindical(ambele consacrate constituional, de aceast dat nu numai pentru salariai) capt mai mult sens i substan n prezena dreptului la grev.90 Printre excepiile dreptului la grev al funcionarilor publici se numr i cazul poliitilor. Potrivit art. 45 alin. 1 lit. e) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliistului le este interzis s declare sau s participe la greve. Curtea Constituional a statuat n sensul constituionalitii acestui text,91 pornind de la faptul c art. 43 alin. 1 din Constituie consacr dreptul la grev numai pentru salariai, fr s fac referire expres la funcionarii publici, precum i de la aprecierea c aceast categorie de personal (poliitii) i desfoar activitatea n sprijinul persoanelor, al comunitii i al instituiilor statutului, activitatea lor putnd fi subsumat conceptului de servicii eseniale. n dreptul comparat, posibilitatea poliitilor de a declana greva este foarte diferit reglementat. Astfel, n ri ca Irlanda, Marea Britanie, Bulgaria, Ungaria, Germania, Frana sau Polonia, poliitilor le este interzis dreptul la grev.92 Este permis condiionat greva poliitilor n state precum Belgia sau Olanda iar n Austria dreptul la grev al acestora nu este restricionat
Raluca Dumitriu, Particulariti ale dialogului social n cadrul autoritilor i instituiilor publice, Revista Transilvande tiine Administrative 3 (27)/2010, pp. 41-60 89 Constituia consacr n art. 43 alin. 1 doar dreptul salariailor la grev. 90 Ibidem 88, p. 41-60 91 Prin Decizia nr. 1225/2007, publicat n Monitorul Oficial nr. 100 din 8 februarie 2008. 92 Ibidem 88
88

49

deloc. Dincolo de interdicia grevei pentru aceste categorii de funcionari publici, tuturor funcionarilor publici le este interzis declanarea grevei ct timp un acord colectiv este n fiin.93 3.3.2. Teoria impreviziunii Pe baza principiului continuitii s-a formulat n jurispuden teoria impreviziunii potrivit creia este necesar continuitatea prestrii serviciului public chiar i n cazul unor dificulti financiare neprevzute de ctre concesionar. Modificarea unui contract n dreptul civil poate fi doar rezultatul voinei exprese a prilor. Intervenia cazului de for major sau a cazului fortuit are drept efect imediat suspendarea, ntreruperea executrii contractului de ctre partea care este mpiedicat s-i ndeplineasc obligaiile sale, datorit apariiei mprejurrilor exterioare i mai presus de voina lor i care nu puteau fi prevzute.

Teoria impreviziunii din dreptul administrativ are doua forme:

a. Teoria hazardului (riscului economic) sau teoria impreviziunii propriu-zise;

b. Teoria hazardului administrativ. Teoria impreviziunuii a fost conturat n timpul primului rzboi mondial, n Frana, fiind una din cele mai importante teorii din dreptul administrativ. Izvorul acestei teorii l-a constituit Decizia Consiliului de Stat francez din 30 martie 1916, n cauza Campagnie General declairage de Bordeaux. Astfel Consiliul de Stat francez a soluionat cererea Companiei generale de iluminat din Bordeaux privind posibilitatea majorrii tarifelor pentru prestrile de servicii de iluminat cu gaz, datorit creterii preului crbunelui, ca urmare a rzboiului. Concedentul a trebuit s suporte creterea preului crbunelui ( materie

Raluca Dumitriu, Particulariti ale dialogului social n cadrul autoritilor i instituiilor publice, Revista Transilvande tiine Administrative 3 (27)/2010, pp. 41-60
93

50

prim pentru fabricarea gazului) pentru a putea asigura continuitatea serviciului public de iluminat.94 Astfel, concedentul este obligat s ajute financiar cocontractantul s-i execute datoriile contractuale, atunci cnd apare un eveniment neprevzut i strin de voina prilor ce pertub executarea contractului. Trstura fundamental a impreviziunii o reprezint imposibilitatea prilor de a prevedea, la ncheierea contractului, apariia unor evenimente care s afecteze echilibrul financiar al acestuia. Un exemplu poate fi urcarea preului avut n vedere la ncheierea contractului, ca urmare a apariiei unor situaii imprevizibile. Situaiile imprevizibile pot fi naturale fi naturale ca, de exemplu, seisme, inundaii, perioade ndelungate de secet, toate fiind susceptibile s ridice costurile prestaiilor ce revin contractantului sau s determine scderea cifrei de afaceri. De asemenea, aceste cauze pot fi generate de fapta omului sau exterioare voinei prilor, cum este, spre exemplu, starea de rzboi.95 Pentru a exista impreviziunea trebuie ndeplinite trei condiii: a. Existena unui contract administrativ deja ncheiat; b. S intervin un eveniment imprevizibil ce nu putea fi prevzut de pri la incheierea contractului de concesiune. c. E necesar ca evenimentul s fie independent de voina prilor. Efectele impreviziunii

Starea de impreviziune l oblig pe concensionar la continuarea executrii contractului i nu l absolv pe acesta de ndatoririile sale. Obligaiei acestuia de a continua, pe timpul aciunii evenimentului imprevizibil, executarea contractului, i corespunde, dreptul corelativ al acestuia
94

Belecciu Liliana, Contractul de concesiune. Chisinau, 2007, disponibil la http://www.scribd.com/doc/51597328/liliana-belecciu-thesis-contractul-de-concesiune 95 Ibidem 94

51

de a percepe i de a obine o indemnizaie96 cu titlu de impreviziune, de la autoritatea public concedent, care are obligaia de a asigura continuitatea serviciului public.97
3.4.

Tipuri de servicii vitale ce impun prestarea lor n regim de continuitate

n analiza continuitii se pleac de la faptul c serviciul public satisface un interes general calificat, imperios necesar pentru populaie. De aceea, funcionarea continu a serviciului public se impune.98 Legea mai precizeaz c dreptul la grev n sfera serviciilor de utiliti publice vitale, precum alimentarea cu ap, canalizarea i epurarea apelor uzate, salubrizarea, alimentarea cu energie termic, iluminatul public i transportul public, este supus restriciilor aplicabile ramurilor de activitate n care nu se poate declara greva cu ntrerupere total a activitii. Tipuri de servicii vitale: Canalizare; Alimentare cu ap; Transport public; Iluminat public; Alimentare cu energie termic; Serviciul medical; Serviciul de pompieri; Salubrizarea; Alimentarea cu gaze naturale.

96

Astfel s-a admis, n Frana, de ctre Consiliul de Stat, n 1916, o indemnizaie pentru compania de gaz din Gournaz; nRomnia s-a admis, de la 1919, sporirea taxelor la tramvai. 97 Ibidem 95 98 Oroveanu, Mihai T., Tratat de drept administrativ, Bucureti, 1994, p. 299.

52

53

Capitolul IV: Principiul continuitii serviciului public n legislaia Romniei

4.1.

Conturarea principiului continuitii n legislaia serviciilor publice vitale Fiind unul dintre cele mai importante principii ale serviciului public, principiul

continuitii este stipulat n textul legislaiei serviciilor publice vitale. Prin aceast msur se recunoate necesitatea funcionrii continuue a anumitor servicii astfel nct s nu se creeze tulburri grave n societate.

4.1.1. Legea nr. 325/2006 privind serviciul public de alimentare cu energie

termic Legea reglementeaz desfurarea activitilor specifice serviciilor publice de alimentare cu energie termic utilizat pentru nclzirea i prepararea apei calde de consum, respectiv producerea, transportul n vederea utilizrii optime a resurselor de energie i cu respectarea normelor de protecie a mediului.99 n art.4 al prezentei legi sunt specificate obiectivele acesteia printre care se numer i asigurarea continuitii serviciului public de alimentare cu energie termic iar n art. 12 se menioneaz c n cazul n care se rezilieaz contractul de delegare a gestiunii, operatorul are
99

Legea nr. 325 din 14 iulie 2006 privind serviciul public de alimentare cu energie termic, publicat n Monitorul Oficial 651 din 27 iulie 2006

54

obligaia de a asigura continuitatea serviciului public de alimentare cu energie termic pe o perioad determinat urmnd a fi stabilit de autoritatea administraiei publice locale sau de asociaia de dezvoltare comunitar, dup caz, cu condiia, s nu depeasc 12 luni. 4.1.2. Legea nr. 241/2006 privind serviciului public de alimentare cu apa si de canalizare

Serviciul public de alimentare cu ap i de canalizare face parte din categoria serviciilor publice vitale legea nr. 325/2006 fiind cea care i stabilete cadrul juridic unitar privind nfiinarea, organizarea, gestionarea, finanarea, exploatarea, monitorizarea i controlul funcionrii. Prevederile acestei legi se aplic serviciului public de alimentare cu apa i de canalizare al comunelor, oraselor i municipiilor, indiferent de mrimea acestora.100 Acest serviciu are drept scop asigurarea alimentrii cu ap, canalizarea i epurarea apelor uzate pentru toi utilizatorii de pe teritoriul localitilor prin intermediul autoritii administraiei publice locale. Art. 7 al legii prevede principiile dup care se organizeaz i funcioneaz serviciul de alimentare cu ap i canalizare, printre care se numr i principiul continuitii. n art. 11 este stipulat faptul c pentru asigurarea continuitii serviciului i funcionrii sistemului de alimentare cu ap i de canalizare n condiii de sigurana i la parametrii cerui prin normele i prescripiile tehnice, autoritiile administraiei publice locale i asociaiile de dezvoltare comunitar au datoria de a planifica i urmri excuia lucrrilor de investiii. n vederea realizrii acestui scop se vor ntocmi programe directoare privind obiectivele de investiii, bazate pe planificarea multianual a investiiilor i inndu-se seama de etapele procesului bugetar, n conformitate cu reglementrile legale.101

100

Legea 241 din 22 iunie 2006 privind serviciul de ap i de canalizare, publicat n Monitorul Oficial 562 din 29 iunie 2006 101 Ibidem 100

55

4.2. Prezentarea cadrului legislativ al Legii nr. 263 din 16 iunie 2004 privind asigurarea continuitii asistenei medicale primare prin centrele de permanen.

Serviciul public de sntate const n efortul organizat al societii n vederea protejrii i promovrii sntii populaiei, avnd drept principal obiectiv att prevenirea mbolnvirilor ct i mbuntirea calitii vieii. accesul la acest serviciu este recunoscut prin Constituie i este un drept de care trebuie s beneficieze toi cetenii unui stat. Este o necesitate ca acest serviciu s funcioneze n mod continuu, ntreruperea lui putnd cauza grave tulburri la nivelul populaiei. n vederea acestui fapt Parlamentul Romniei a adoptat la data de 16 iunie 2004 Legea nr. 263 privind asigurarea continuitii asistenei medicale primare prin centrele de permanen. Prezenta lege reglementeaz asigurarea continuitii asistenei medicale primare a colectivitilor locale arondate, denumite n continuare centre de permanen.102

4.2.1 Definirea centrelor de permanen

Centrele de permanen reprezint forme de organizare a activitii medicale n sistemul sanitar, fixe sau mobile ce nu au personalitate juridic. Acestea funcionez n afara programului de activitate a cabinetului medicinei de familie stabilit i prevzut n contractul de furnizare de servicii medicale n asistena medical primar ncheiat cu casa de asigurri de sntate. Centrele de permanen fixe sunt uniti sanitare cu sediul stabil ce nu au personalitate juridic, n cadrul crora se asigura continuitatea asistenei medicale primare n regim de gard pentru pacienii din zona arondat astfel:

Legea 263 din 16 iunie 2004 privind asigurarea continuitii asistenei medicale primare prin centrele de permanen, publicat n Monitorul Oficial nr.568 din data de 28.06.2004, moficat i completat prin Ordonana nr.11/2008
102

56

- la sediul centrelor de permanen; - la sediul centrelor de permanen, precum i la domiciliul pacienilor, n situaia n care acestea au la dispoziie autospeciale de consultaii la domiciliu. Centrele de permanen mobile sunt forme de organizare a activitii medicale n cadrul crora se asigura continuitatea asistenei medicale primare n regim de gard pentru pacienii din zona arondat, prin deplasarea medicului de familie la domiciliul pacientului, cu autospeciale de
consultatii la domiciliu.103 Centrele de permanen sunt organizate n condiiile prevzute de lege i care asigur

continuitatea asistenei medicale primare. Acestea se nfiineaz n zone izolate sau greu accesibile sau n localitile ce nu dispun de mijloace pentru asigurarea continuitii serviciului medical.

4.2.2. Asigurarea continuitii serviciului de asisten medical primar

n vederea asigurrii continuitii acestui serviciu medicii de familie asociai din mai multe localiti n centre de permanen vor funciona n regim de camer de gard, n conformitate cu reglementrile legale n vigoare i vor rezolva situaiile de urgen acordnd solicitanilor din teritoriu servicii medicale de baz. Se va mai asigura continuitatea serviciului de asisten prin intermediul medicii de familie care domiciliaz n localitatea respectiv n zonele n care nu exist posibilitatea asocierii medicilor n vederea organizrii unui centru de permanen, precum localiti izolate, greu accesibile, cu un numr mic de locuitori i cu numr redus de medici.104 E necesar ca aceste centre de permanen s funcioneze cu un numr de minim 5 medici de familie care s i desfoar activitatea n cabinetele medicale din teritoriul arondat centrului respectiv. Dac exist situaii n care medicii de familie nu pot fi asigurai din unitile administrativ-teritoriale respective pot participa la asociere medici din unitile colare si/sau de la unitile administrativ-teritoriale, altele decat cele arondate centrului.
103 104

Ibidem 102 Ibidem 102

57

Obligaia medicilor de familie asociai n centre de permanen este de a afia la cabinetul medical individual date despre: 1. Centrul de permanen care asigur rezolvarea situaiilor de urgen n afara programului de activitate; 2. Numrul de telefon al centrului de permanen; 3. Programul mediciilor asociai; 4. Numrul de telefon al substaiei serviciului judeean de ambulan. n cazul n care nu exist spaiu disponibil pentru nfiinarea unui centru de permanen independent, se va asigura rezolvarea situaiilor de urgen n afara programului de activitate prin rotaie de ctre medicii de familie asociai n acest scop, la sediul fiecrui cabinet individual. Continuitatea, una dintre cele mai importante dimensiuni ale calitii serviciilor medicale, const n capacitatea de a furniza servicii de nalt calitate i ingrijiri n mod nentrerupt. Astfel asigurarea continuitii asistenei medicale reprezint un fapt indispensabil.

Studiu de caz privind continuitatea serviciului medical n Romnia

58

Continuitatea, una dintre dimensiunile calitii serviciilor medicale, reprezint capacitatea de a furniza ngrijiri sau servicii nentrerupt, n mod coordonat. n toate specialitile medicale exist trei tipuri de continuitate: informaional, a managementului bolii i relaional.105 Continuitatea informaional reprezint nscrisuri medicale cum ar fi: biletul de internare n spital eliberat de medicul de familie, scrisoarea medical. Managementul bolii este dreptul pacientului de a primi ngrijiri medicale permanente pn la mbuntirea strii de sntate sau pn la vindecare. Continuitatea relaional const n relaia medic-pacient. Sntatea populaiei din Romnia reprezint nu numai o problem de asisten medical ci i una de politic guvernemantal. Sistemul sanitar romn pn n anul 1990 s-a caracterizat prin lipsa resurselor necesare oferirii unui serviciu de nalt calitate i n mod permanent. Spitalele din Romnia la vremea respectiv se aflau n deficit de personal specializat i aparatur pentru laboratoare. Reforma sistemului sanitar a fost luat n calcul o dat cu cderea regimului comunist. n anul 1997 a fost adoptat Legea Asigurrilor de Sntate care nlocuia vechiul sistem cu unul nou n care sistemul de finanare era bazat pe impozitarea separat pe statutul de plat( ca asigurare social) i administrat de ctre fonduri sanitare regionale( judeene). Reforma n sistemul sanitar a adus de asemenea i alte elemente noi cum ar fi: introducerea medicului de familie i schimbarea sistemului de fonduri. n Romnia n prezent dreptul la ocrotirea sntii este asigurat prin Constituie. Principiile sistemului de sntate sunt: solidaritatea, libertatea alegerii de ctre asigurat al furnizorului de sntate, asigurarea calitii i continuitii serviciilor, respectarea pacientului i garantarea confidenialitii actului medical. n anul 2005 Guvernul a adoptat 14 acte normative de reglementarea n domeniul sanitar printre care Legea Farmaciei, Legea Spitalelor, Legea privind programele naionale de sntate.
Antoneata Drgoescu, studiu privind continuitatea, ca dimensiune a calitii serviciilor medicale la nivelul seciilor de medicin intern din spitalele orsneti, sursa , AMT, vol. II, nr 1., 2011, p.8
105

59

n urma acestei reforme s-a decis construirea a 28 de spitale noi(20 de spitale judeene de urgen i 8 spitale regionale de urgen). Prin acest proces de modernizare Ministerul Sntii Publice a avut ca principal scop creterea accesului populaiei la servicii medicale performante i permanente ce au rolul de a acoperi nevoile acestuia i s se ridice la standarde europene. Modificrile aduse de aceste reforme nu au rezolvat toate problemele din domeniul sntii. Romnia se confrunt i n prezent cu problema asigurrii continuitii serviciului medical n principal datorit lipsei de fonduri, personal calificat i de utilizarea mai eficient a resurselor. Alocarea de resurse financiarea ntre anii 1990-2005 a fost deficitar n sistemul de sntate n comparaie cu necesitile acesteia. Dotarea la nivelul unitilor sanitare cu aparatur medical modern a fost fcut la nivel slab. De asemenea salariile mici acordate personalului angajat au condus la o migrare a acestuia ctre alte state europene. Implicit acest fapt a avut efecte asupra calitii serviciilor medicale de care a beneficiat populaia. Imaginea pe care a avut-o personalul medical asupra condiiilor de munc pe care le ofer sistemul i insatisfacia financiar a determinat personalul medical s perceap extra-pli pentru a presta actul medical. Astfel s-a ajuns la situaia n care populaia srac s considere drept necesar plata suplimenar. Este nclcat aadar att principiul echitii ct i cel al continuitii, elementul financiar reprezentnd un obstacol n ndeplinirea acestor principii. n afara problemelor legate de resursele financiare mai exist i alte cauze ce conduc la limitarea echitii, calitii i accesibilitii serviciului cu efect asupra ntrzierii rezolvrii problemelor de sntate ale populaiei. Conform unui studiu realizat de ICCV i Facultatea de Sociologie106 n Romnia au fost segmente de populaie defavorizate din punct de vedere social i economic:

Ioan Mrginean, Polarizarea serviciilor de sntate i educaie ca surs a srcirii n viitor, 2003., disponibil la http://www.revistacalitateavietii.ro/2005/CV-3-4-05/11.pdf
106

60

a. Un segment din populaie care este neasigurat datorit neplii contribuiei la asigurrile de sntate sau are un acces limitat datorit veniturilor insuficiente pentru costurile medicale. b. Un segment din populaie chiar dac este asigurat nu reuete s acceseze complet serviciile medicale, n special cele preventive datorit unei educaii insuficiente.
c. Un segment din populaie dei este asigurat nu poate beneficia de serviciile medicale

necesare, datorit inexistenei sau insuficienei furnizorilor n aria geografic de domiciliu. Regula continuitii n acest caz este ncalcat existnd astfel zone geografice n care serviciul medical nu este asigurat permanent, populaia fiind nevoit s se deplaseze ctre alte uniti medicale. Timpul utilizat n vederea transportului conduce la o deteriorare a strii pacientului. Accesul populaiei la serviciile medicale se face n prezent prin plata unei cotizaii lunare. Exist unele cazuri n care segmente de populaie nu beneficiaz dect de servicii medicale de urgen deoarece nu sunt asigurate. Se ncadreaz n aceste categorii persoanele cu un venit mic din mediul urban sau rural( familii care i obin subzistena din agricultur), liber profesioniti, persoane ce nu sunt ncadrate pe piaa muncii. Dei sunt asigurate, multe persoane pe fondul insuficienei financiare au acces limitat la asistena medical. Acestea nu i permit efectuarea unor co-pli n vederea achiziionrii de medicamente sau achitarea unor costuri de transport n situaia n care nu au nicio unitate sanitar specializat n zona de domiciliu.

Percepia populaiei asupra accesului la asistena medical secundar i teriar. Urmtoarele aspecte reprezint sau nu o problem, n privina accesului la serviciile medicale oferite de alte instituii dect medicul de familie? Rspuns Da % din total Posibilitatea de transport pn la instituie Costul transportului
61

Da% din populaia din urban 17 21

Da % din populaia din rural 34 45

populaie 25 31

Programul medicilor Timpul de ateptare Atitudinea cadrelor medicale Costul consultaiei, al tratamentului Faptul c trebuie s dau bani, cadouri altele

25 38 22 52 39 7

22 41 26 56 39 7

28 37 19 48 39 7

Sursa: Barometrul de opinie privind serviciile de sntate, realizat n rndul populaiei din Romnia,2003, Centrul pentru politici i servicii de sntate.

Conform studiului o mare parte din populaie nu este informat cu privire la drepturile i obligaiile privind asigurarea medical. Exist de asemenea diferene majore ntre mediul urban i cel rural n privina infrastructurii. n anumite zone rurale populaia nu are acces la dispensare pentru servicii medicale primare, sau dac aceste dispensare exist nu au medici permaneni care s asigure continuitatea serviciului medical sau nu au dotri adecvate i moderne. Astfel de zone sunt n necesitate mai mare pentru funcionarea permanent a acestui serviciu public. Numrul medicilor atrai de aceste zone defavorizate este tot mai mic. Exist n acest sens discrepane majore ntre judeele srace i bogate, n ceea ce privete medicii i de asemenea fondurile provenite din colectarea caselor de asigurri din judeele srace sunt mult mai mici. Insuficiena financiara conduce la o scdere a calitii serviciului public medical, locuitorii nefiind tratai corespunztor sau la timp. n vederea ameliorrii acestei situaii au fost constituite centrele de permanen. Asigurarea asistenei medicale n centrele de permanen este o necesitatea n mediul rural unde acoperirea cu asisten medical este deficitar. Aceste centre au fost nfiinate i datorit faptului c Ministerul Sntii a decis nchiderea a zeci de spitale din ar. Aceast decizia a generat nemulumiri n rndul cetenilor care au fost nevoii s fac naveta n alte orae pentru a fi consultai de un medic. Unele spitale au fost nchise permanent, n timp ce altele ateapt avizul pentru a fi transformate n centre de permanen sau n azile de btrni.

62

Un caz concret l reprezint cele dou centre de permanen din judeul Timi, unde unitile sanitare Buzia i Ciacova au fost nchise. Astfel centrul de sntate din Ciacova a fost transformat n centru de permanen. De asemenea spitalul din Buzia a devenit punct de lucru pentru Urgene. Spitalul deservea aproximativ 20.000 de persoane din oraul Buzia i din satele i comunele apropiate. Potrivit ziarului Opinia Timioarei 107 primarul din localitate a declarat urmtoarele: S-a nchis doar Centrul de Sntate, nu i punctul de lucru al Urgenelor, care are gard permanent. La etaj am deschis o Policlinic. Astfel, dei au fost desfiinate cele dou spitale, populaiei i-a fost respectat dreptul la un serviciu medical continuu. Singurul dezavantaj este c cetenii comunelor i satelor nu dispun n localitatea lor de un centru de permanen. n anul 2011 Ministerul Sntii a alocat 21 de milioane pentru funcionarea centrelor de permanen. Cele mai multe centre de permanen au fost deschise n judeul Botoani (7) i Satu Mare(6). n Teleorman au fost nfiinate 4 centre n timp ce n judeele Hunedoara, Braov i Vlcea au fost organizate cte 3. n Mure, Galai i Slaj cte 2, iar n Giurgiu, Brila, Cluj, Arge si Bihor cte 1. n Romnia exist pn acum 100 de centre de permanen n care activeaz 775 de medici. Urmeaz s se mai nfiineze nc 60. Au fost suplimentate i veniturile medicilor i a asistenilor medicali care asigur continuitatea asistenei medicale primare n regim de gard. Centrele de permanen funcioneaz ntre orele 18:00 i 07:00 i de asemenea n fiecare week-end i de srbtorile legale exist personal non-stop. Aceste centre vin cu o noutate n privina pacienilor tratnd att asiguraii ct i neasiguraii sistemului de asigurari de sntate i tratamentele de urgen se ofer n mod gratuit. nfiinarea centrelor de permanen n vederea asigurrii continuitii serviciilor medicale este o soluie ce nu a funcionat n toate judeele. Dac n anumite judee activitatea

107

http://www.opiniatimisoarei.ro

63

centrelor de permanen a reprezentat un succes altele au ajuns s fie nchise sau s funcioneze doar pe hrtie. Un astfel de exemplu l reprezint centrul de permanen de la Blceti care a fost nchis n cteva zile de la nfiinarea sa. Acesta deservea o populaie de 45.200 locuitori i a fost nfiinat la data de 1.06.2011 n acte, fiind suspendat la cteva zile Centrul de permanen Blceti figureaz pe hart ca centru de permanen fix, n localitatea Blceti aparinnd primriei. Rolul acestuia era de a deservi 14 localiti din mediul rural. Primria din ora a achiziionat n acest sens aparatur n valoare de 4 miliarde de lei vechi, prin Banca Mondial i de asemenea, a investit 6 miliarde de lei vechi n reabilitarea cldirii. Paii pentru deschiderea acestui centru au fost parcuri, s-au obinut toate avizele de funcionare dar funcionarea lui a fost blocat de ordonana ce prevedea blocarea angajrilor. Astfel s-a ajuns ca nfiinarea centrului s fie suspendat din lipsa personalului specializat. Populaia celor 14 localiti a fost nevoit s se adreseze centrului de permanen din Galicea i al celui din Bile Govora. Pn n prezent centrul de la Blceti nu a fost deschis cetenilor din aceast localitate, fiindu-le ncalcat dreptul la un serviciu medical permanent. Un al doilea caz l reprezint centrele de permanen din Bistria Nsud. La aceast situaie s-a ajuns datori faptului c medicii i asistentele medicale nu i-au mai primit salariile de cteva luni de zile i sunt hotri s demisioneze. n acest caz locuitorii din zona rural a judeului vor rmne din nou fr asisten medical. Dar continuitatea serviciului medical nu reprezint doar existena unor spitale sau centre de permanen. Ea mai const i n acordarea tratamentului necesar bolnavului atta vreme ct acesta este asigurat. Un caz concret l reprezint tefan Panaiescu, romnul care a decedat deoarece statul romn nu i-a recunoscut acestuia dreptul la tratament gratuit. n anul 2002 instanele din Romnia au recunoscut dreptul lui Panaiescu la medicamente i accesul prioritar la servicii medicale pentru c se ncadra n categoria persoanelor persecutate etnic ntre anii 1940-1945. n anul 2005 acesta a fost diagnosticat cu cancer, fiind operat. n urma operaiei pacientul a fost tratat numai cu vitamine i o soluie standard dei statul era obligat s i asigure tratamentul.
64

Acestuia i este sugerat s plteasc tratamentul din venituri proprii astfel fiindu-i nclcat dreptul asigurrii continuitii serviciului medical. n anul 2005 tefan Panaiescu a dat n judecat sistemul de sntate romn pentru rambursarea cheltuielilor fcute i pentru asigurarea tratamentului. Dar instanele se opun executrii deciziei instanei. n decizia pronunat pe 10 aprilie, la Strasbourg, CEDO reamintete faptul c, potrivit art.2 din Convenie-dreptul la via, statele au obligaia nu doar de a se abine de a provocarea intenionat a morii unei persoane, ci sunt obligate totodat, s ia toate msurile necesare pentru protejarea vieii persoanelor aflate sub jurisdicia lor.108 Astfel Curtea European a Drepturilor Omului a decis c statul romn trebuie s plteasc 20.000 de euro daune materiale n cazul lui tefan Panaiescu care a murit n anul 2006 din cauza autoritilor care nu au recunoscut dreptul acestuia la tratament gratuit.109 Pentru mbuntirea sistemului de sntate n Romnia sunt necesare o serie de politici care s inteasc prin implicare financiar crescut, rezolvarea principalelor puncte slabe ale strii de sntate. Continuitatea serviciului medical este o dimensiune a calitii serviciului ce nu trebuie ignorat. Delsarea sau ignorana poate conduce la grave tulburri n rndul populaiei. Accesul nelimitat la serviciul medical reprezint un drept al ceteanului ce nu poate fi amnat sau nclcat. Asigurarea continuitii asistenei medicale primare prin centrele de permanen a reprezentat o soluie optim n special pentru zonele rurale unde populaia nu beneficia de asisten medical permanent. n opinia mea acest drept va fi pe deplin respectat n momentul n care fiecare zon urban sau rural va beneficia de un spital sau cel puin de un centru de permanen

108 109

http://asdcdo.org/blog/?p=585 http://www.adevarul.ro/adevarul_europa/CEDO-sistemul_sanitar-cancer-spitale_Romania-CNASasigurari_de_sanatate-dreptul_la_viata-drepturile_omului-tratament_medical_UE-StrasbourgAdevarul_europa_0_680332128.html

65

Concluzii

Prin nfiinarea unui serviciu public, autoritile publice recunosc existena unei anumite nevoi a cetenilor i prin urmare asigur satisfacerea acesteia n mod permanent.

66

n doctrina de specialitate se susine c principiul continuitii este unul din cele mai importante principii deoarece acesta conduce la satisfacerea fr ntreruperi a nevoii sociale. n Romnia i s-a dat valoare constituional pentru prima dat n anul 1979 printr-o decizie, urmnd ca n anul 1981 s fie recunoscut i de Tribunalul de Mare Instan. n lucrarea de fa mi-am propus s conturez i s exemplific importana funcionrii acestui principiu pentru cetenii unui stat. Societatea are nevoie ca ntr-un serviciu public vital s nu existe dereglri i funcionarea acestuia s fie permanent. n partea teoretic am pornit de la definiiile clasice ale noiunii de serviciu public i am continuat prin a explica principiile unui serviciu public oprindu-m prin a analiza principiul continuitii serviciului public. Studiul de caz conine o analiz a aspectelor sistemului sanitar din Romnia i o prezentare a principiului continuitii a serviciului medical. Am nceput prin a explica cele trei tipuri de continuitate: informaional, relaional i cea a managementului bolii. n continuarea studiului am prezentat ce modificri au adus reformele din sistemul sanitar si cum au afectat acestea continuitatea serviciului medical. M-am folosit n acest scop i de un studiu efectuat de ctre Facultatea de Sociologie i ICCV cu privire la segmentele de populaie defavorizate din punct de vedere social i economic. n urma acestuia am putut observa c reformele din acest sistem nu au adus modificri majore i c populaia dei n multe cazuri este asigurat nu poate beneficia de servicii medicale deoarece nu exist sau sunt insuficieni furnizori n aria de domiciliu. Am sesizat de asemenea, c exist o diferen major ntre zonele de mediu urban i cele de mediul rural, cele din urm fiind defavorizate. Aici populaia nu dispune de un serviciu medical permanent din cauza lipsei dispensarelor sau a personalului medical specializat care este tot mai puin atras de aceste zone. De asemenea un alt factor ce a condus la nfiinarea centrelor de permanen a fost desfiinarea a zeci de spitale din ar. Astfel, populaia din zonele rurale, n special, s-a vazut nevoit s apeleze la serviciile medicale oferite de alte localiti. Lipsa unui serviciu medical n zona geografic de locuire poate reprezenta n multe cazuri un dezavantaj, starea pacientului fiind posibil s se agraveze datorit timpului utilizat
67

pentru transport. Asigurarea continuitii serviciului medical reprezint un drept al populaiei ce trebuie respectat. Ca o soluie la aceaste probleme actuale n anul 2011 au fost nfiinate 11 centre de permnen ce au rolul de a asigura continuitatea serviciului medical. Dei aceste centre au reprezentat o soluie optim pentru anumite zone nfiinarea lor reprezentnd un succes, n altele acestea au euat datorit lipsei de fonduri, a birocraiei sau a personalului specializat. De asemenea multe din spitalele desfiinate nu au fost transformate n centre pentru btrni sau centre de permanen datorit faptului c nu au primit avizele nici pn n prezent. Aadar zone din ar sunt n continuare lipsite de un serviciu medical permanent. Exist cazuri de centre de permanen care la cteva luni de la deschidere au fost desfiinate datorit lipsei resursei financiare. Medicii de familie care i prestau serviciile medicale n centrele de permanen au demisionat nesatisfcui de salariu. n opinia mea sistemul sanitar din Romnia este n continuare un sistem ce necesit o nou reform i acordarea unor fonduri financiare pentru a putea motiva personalul medical financiar i pentru a asigura continuitatea serviciului prin spitale sau centre de permanen. Astfel problemele legate de asigurarea funcionrii permanente a servciului medical n Romnia nu sunt pe deplin satisfcute.

68

Bibliografie
Academia Romn, Dicionarul explicativ al limbii romne, ediia aIIIa, revizuit i adugit, editura Universul Enciclopedic, 2009. Alexandru, Ioan i Matei Lucica, Servicii publice, editura Economic, Bucureti, 2000. Alexandru, Ioan i Matei Lucica, Servicii publice: abordarea juridico-administrativ. Management. Marketing, editura Economic, Bucureti, 2000. Alexandru, Ioan i colectivul, Drept administrativ, editura Economic, Bucureti, 2003. Androniceau, Antonia, Management public, editura Economic, Bucureti, 1999. Belecciu, Liliana, Contractul de concesiune, Chiinu, 2007. Debbasch, Charles, Institutions Administratives, Paris, 1972 Dinc, Drago, Managementul serviciilor publice, Snspa, 2008. Drgoescu, Antoneata, Studiu privind continuitatea, ca dimensiune a calitii serviciilor medicale la nivelul seciilor de medicin intern din spitalele orsneti, Bucureti, 2011. Dumitriu, Raluca, Particulariti ale dialogului n cadrul autoritilor i instituiilor publice, Revista Transilvan de tiine Administrative 3 (27)/2010

69

De Laubadre, Andr i Claude-Venezia, Jean i Gaudament, Yves, Trait de droit administratif, Tome 1, Droit administratif general, 15e edition, L.G.D.F., 1999 Duguit, Leon, Les transformations de droit public, Paris, 1913. Dupuis, G. i J.M. Guedan, Droit administratif, Paris, 1991. Grigorescu, Constantin i Mihai, tefan, Dezvoltarea i specializarea serviciului, editura Academiei Romne, Bucureti, 1992 Kotler, Philip, Managementul marketingului, ediia aIIIa, editura Teora, 2003. Iordan, Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Editura All Beck, Bucuresti, 2003. Iorgovan, Anton, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, Bucureti, 1996 Iorgovan, Anton, Drept administrativ, Tratat elementar, Editura Proarcadia, vol. III, Bucureti, 2003. Matei Lucica, Management Public, ediia a II-a, Editura Economic, 2006. Matei Lucica, Servicii publice, Editura Economic, Bucureti, 2004. Negulescu Paul, Tratat de drept administrativ, vol.I, Editura a IV a, Mrvan, Bucureti, 1934. Oroveanu, Mihai, Tratat de drept administrativ, Editura Cerna, Bucureti, 1994. Parlagi Anton, Plumb Ioan, Managementul administraiei publice locale - Serviciile publice, Editura Economic, Bucureti, 2001 Parlagi, Anton, Margareta Csotea, Ioan Plumb, Radu Dobrescu, Managementul administraiei publice, Servicii publice, editura Economic, 1999. Pavelescu Tiberiu, Tratat elementar de drept administrativ, Editura Sitech, Craiova, 2007. Plumb Ion, Androniceanu Armenia, Managementul serviciilor publice , Editura ASE, Bucureti, 2003 Programul Naiunilor Unite pentru dezvoltare, New York, 2000.

70

Revue de droit public et de la sciene politique en France, Paris, 1907 Stein, Ernesto Hugo, Fiscal descentralisation and government in Latin America, 1998 Tarangul Erast Diti, Tratat de drept administrativ romn, Cernui, Editura Glasul Bucovinei, 1944. Zamfir Ctlin , Vlsceanu Lazr, Dicionar de sociologie, Editura Babel, Bucureti.

Legea nr. 188/1999, 08.12.1999 privind Statutul functionarilor publici, republicata in Monitorul Oficial, Partea I nr. 365 din 29.05.2007. Legea nr. 325 din 14 iulie 2006 privind serviciul public de alimentare cu energie termic, publicat n Monitorul Oficial 651 din 27 iulie 2006. Legea 241 din 22 iunie 2006 privind serviciul de ap i de canalizare, publicat n Monitorul Oficial 562 din 29 iunie 2006. Legea 263 din 16 iunie 2004 privind asigurarea continuitii asistenei medicale primare prin centrele de permanen, publicat n Monitorul Oficial nr.568 din data de 28.06.2004, moficat i completat prin Ordonana nr.11/2008. Legea nr. 215/2001 privind administraia public local, publicat n Monitorul Oficial nr.204 din 23 aprilie 2001. Decizia nr. 1225/2007, publicat n Monitorul Oficial nr. 100 din 8 februarie 2008. www.cadranpolitic.ro
http://www.opiniatimisoarei.ro
http://www.umk.ro/fr/buletin-stiintific-cercetare/arhiva-buletinstiintific/156-buletin-stiintific-nr-18-2009/264certain-aspects-regarding-the-right-of-public-servants-in-the-european-union-to-strike-positive-statutory-regulationof-the-right-to-strike-in-romanian-law-.html

http://www.revistacalitateavietii.ro/2005/CV-3-4-05/11.pdf http://asdcdo.org/blog/?p=585

71

http://www.adevarul.ro/adevarul_europa/CEDO-sistemul_sanitar-cancerspitale_Romania-CNAS-asigurari_de_sanatate-dreptul_la_viata-drepturile_omuluitratament_medical_UE-Strasbourg-Adevarul_europa_0_680332128.html

72