1

ADMINISTRAIE PUBLIC
suport de curs
TIINE POLITICE

CUPRINS

1. NOIUNI I CONCEPTE.....................................................................................................4
1.1. CONCEPTUL DE SOCIETATE........................................................................................4
1.2. CONCEPTUL DE SISTEM SOCIAL................................................................................5
1.3. DESPRE STAT...................................................................................................................6
1.4. NOIUNEA DE PUTERE EXECUTIV.........................................................................9
1.5. CONCEPTUL DE ADMINISTRAIE PUBLIC..........................................................11
1.6. NOIUNEA DE INSTITUIE........................................................................................15
2. ROLUL ADMINISTRAIEI PUBLICE.............................................................................18
2.1. CARACTERISTICI GENERALE ALE ADMINISTRAIEI PUBLICE......................18
2.2. FUNCIILE ADMINISTRAIEI PUBLICE N STATUL DE DREPT.....................22
2.3. RAPORTURILE DINTRE ADMINISTRAIA PUBLIC I........................................24
PRINCIPALELE ELEMENTE ALE SISTEMULUI SOCIAL......................................24
3. PRINCIPALELE INSTRUMENTE DE INVESTIGARE..................................................30
ALE FENOMENULUI ADMINISTRATIV...........................................................................30
3.1. DREPTUL ADMINISTRATIV. NOIUNE. OBIECT....................................................30
3.1.1. Normele de drept administrativ..................................................................................30
3.1.2. Izvoarele dreptului administrativ...............................................................................31
3.1.3. Raportul de drept administrativ..................................................................................33
3.2. TIINA ADMINISTRAIEI.......................................................................................35
4. ORGANIZAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE...............................................................40
4.1. CONSIDERAII GENERALE........................................................................................40
4.1.1. Noiunea de structur a administraiei publice...........................................................41
4.1.2. Centralizarea administrativ-teritorial........................................................................46
4.1.3. Desconcentrarea administrativ-teritorial..................................................................47
4.1.4. Descentralizarea administrativ-teritorial..................................................................48
4.1.5. Sistemul de relaii n care sunt implicate autoritile administraiei publice.....52
4.2. SERVICIILE PUBLICE................................................................................................58
4.2.1. Noiuni generale.......................................................................................................58
4.2.2 Serviciile locale...........................................................................................................61
4.2.3. Serviciile publice i autonomia local.......................................................................62
4.3. POLIIA ADMINISTRATIV........................................................................................63
5. AUTORITILE ADMINISTRAIEI PUBLICE..............................................................69
5.1. CONSIDERAII GENERALE........................................................................................69
5.2. PREEDINTELE ROMNIEI........................................................................................76
5.3. GUVERNUL ROMNIEI................................................................................................81
5.4. ADMINISTRAIA PUBLIC CENTRAL DE SPECIALITATE N ROMNIA.
CONSIDERAII GENERALE........................................................................................88
5.5. ADMINISTRAIA PUBLIC TERITORIAL..............................................................93
5.6. ADMINISTRAIA PUBLIC LOCAL.......................................................................101
 2

5.6.1. CONSILIUL LOCAL...............................................................................................103

5.6.2. PRIMARUL.............................................................................................................108
5.6.3. Secretarul..................................................................................................................112
5.6.4. Consiliul judeean.....................................................................................................113
5.6.5. Bunurile i lucrrile publice.....................................................................................116
6. MIJLOACE DE REALIZARE A ADMINISTRAIEI PUBLICE...................................120
6.1. POLITICA DE PERSONAL..........................................................................................120
6.1.1.Formarea personalului din administraia public......................................................122
6.1.2. Recrutarea i promovarea personalului din administraia public...........................124
6.1.3. Conducerea personalului din administraia public.................................................126
6.2. FUNCIONARII PUBLICI...........................................................................................127
6.2.1. Funcie funcionar. Concepte.................................................................................127
6.2.2. Statutul funcionarilor publici:.................................................................................130
6.2.3. Legea nr.188/1999 privind statutul funcionarilor publici........................................131
6.3. RESURSELE MATERIALE I FINANCIARE ALE...................................................141
ADMINISTRAIEI PUBLICE.......................................................................................141
7. ACTELE ADMINISTRATIVE.............................................................................................144
7.1. NOIUNEA I TRSTURILE CARACTERISTICE ALE ACTELOR
ADMINISTRATIVE........................................................................................................144
7.2.COMPARAIE INTRE ACTUL ADMINISTRATIV I................................................147
ALTE ACTE JURIDICE.................................................................................................147
7.3. CATEGORII DE ACTE ADMINISTRATIVE...............................................................148
7.4. LEGALITATEA ACTELOR ADMINISTRATIVE........................................................150
7.5. CONDIII DE VALABILITATE PRIVIND EMITEREA ACTELOR
ADMINISTRATIVE.......................................................................................................151
7.6. APLICAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE.............................................................153
7.7. SUSPENDAREA, RETRAGEREA I DESFIINAREA ACTELOR
ADMINISTRATIVE.......................................................................................................155
8. CONTRACTELE ADMINISTRATIVE I OPERAIUNILE ADMINISTRATIVE....160
8.1. CONTRACTELE ADMINISTRATIVE.........................................................................160
8.2. OPERAIUNILE ADMINISTRATIVE I ALTE OPERAIUNI MATERIALE.......164
9. RSPUNDEREA N DREPTUL ADMINISTRATIV........................................................166
9.1. RESPONSABILITATEA I RSPUNDEREA.............................................................166
9.2. RSPUNDEREA POLITIC I RSPUNDEREA JURIDIC A AUTORITILOR
ADMINISTRAIEI PUBLICE......................................................................................167
9.3. FORMELE DE RSPUNDERE SPECIFICE DREPTULUI ADMINISTRATIV.....170
9.3.1. Fundamentul rspunderii n dreptul administrativ...................................................170
9.3.2. Rspunderea administrativ-disciplinar...................................................................173
9.3.3. Rspunderea contravenional..................................................................................174
10. DOMENIUL PUBLIC.........................................................................................................193
10.1. NOIUNEA DE DOMENIU PUBLIC........................................................................193
10.2. CARACTERISTICILE DOMENIULUI PUBLIC......................................................194
10.3. CLASIFICAREA BUNURILOR APARINND.......................................................195
DOMENIULUI PUBLIC.............................................................................................195
10.4. REGIMUL JURIDIC AL DOMENIULUI PUBLIC..................................................196
10.5. EXPROPRIEREA PENTRU CAUZ DE UTILITATE PUBLIC ..........................199
10.6. CONCESIONAREA DOMENIULUI PUBLIC...........................................................201
11. CONTROLUL ACTIVITII AUTORITILOR........................................................204
ADMINISTRAIEI PUBLICE..........................................................................................204
11.1. NOIUNEA I NECESITATEA CONTROLULUI....................................................204
11.2. ELEMENTELE COMPONENTE ALE CONTROLULUI.........................................205
11.3. FORMELE DE CONTROL.........................................................................................206
11.3.1. Controlul realizat din interiorul sistemului autoritilor administraiei publice.....206
11.3.2. Controlul exercitat de autoritile legislative.........................................................210
 3

12. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV.............................................................................212

12.1. CONSIDERAII INTRODUCTIVE...........................................................................212
12.2. CONDIIILE DE FOLOSIRE A ACIUNII N
CONTENCIOS ADMINISTRATIV.............................................................................213
12.3. ACTELE ADMINISTRATIVE EXCEPTATE DE LA CONTROLUL
JUDECTORESC POTRIVIT LEGII NR. 29/1990.................................................215
12.4. SOLUIONAREA ACIUNII N CONTENCIOS ADMINISTRATIV.....................217
12.4.1. Instanele judectoreti competente........................................................................217
12.4.2. Condiia folosirii prealabile a controlului administrativ naintea introducerii aciunii
n justiie.................................................................................................................218
12.4.3. Formularea aciunii n contencios administrativ....................................................218
12.4.4. Judecarea aciunii n contencios administrativ.......................................................220
12.4.5. Soluionarea aciunii n contencios administrativ..................................................221
12.4.6. Hotrrea judectoreasc prin care se soluioneaz aciunea n contencios
administrativ...........................................................................................................222
12.4.7. Efectele hotrrii judectoreti pronunat n contencios administrativ................224
12.5. CONTROLUL INSTANELOR JUDECTORETI ASUPRA LEGALITII
ACTELOR ADMINISTRATIVE PE CALEA EXCEPIEI DE ILEGALITATE......225
13. ADMINISTRAIA PUBLIC I INTEGRAREA EUROPEAN............................228
13.1. IDEALUL MODELULUI EUROPEAN DE ADMINISTRAIE PUBLIC.........228
13.2. REGIONALIZAREA I COOPERAREA INTERREGIONAL N PROCESUL
DE INTEGRARE EUROPEAN..............................................................................234
 4

1. NOIUNI I CONCEPTE

1.1. CONCEPTUL DE SOCIETATE

Societatea este un mod organizat de existen n sfera fenomenelor vieii. Societatea
presupune existena comunitar a unor indivizi articulai n ansambluri mai mult ori mai puin
persistente, aadar ea este proprie nu numai lumii umane dar, n grade diferite, i multor specii
din lumea animal. Etologia i sociologia au confirmat c, ntr-adevr, chiar i la nivelul unor
specii inferioare, acestea i organizeaz comportamentul n forme care amintesc de ceea ce n
sfera umanului se numete familie, proprietate, ierarhie, teritoriu comun, ntrajutorare, altruism1.
Definirea conceptului de societate subsumeaz dou categorii de sensuri:
cristalizri specifice de relaii ntre indivizii umani i instituii (societate capitalist,
societate rural .a.);
caracterul de unitate (entitate) pe care l dobndesc relaiile sociale relativ
hotrnicite (societatea romneasc, german, european); tot n aceast categorie de sensuri se
ncadreaz i comunitile mici, care sunt reprezentative pentru o zon determinat (avnd
valoare de eantion) i care servesc drept baze de cercetri etnografice.
Conceptul de societate, n limbajul comun (joc de societate, om de societate), nu-i
realizeaz operaionalizarea analitic dect sub forma altor concepte precum: sistem social,
structur social, comunitate. De regul, se folosete termenul de societate pentru a desemna
ntregul cmp de aciune uman: sistemul social, organismul comportamental, personalitatea
individului, mediul fizic-organic i sistemul cultural fiind principalele subsisteme ale societii.
Societatea este constituit att dintr-un sistem normativ de ordine, ct i din statusuri,
drepturi i obligaii aparinnd membrilor, care pot varia pentru diferite subgrupuri n cadrul
comunitii. Pentru a supravieuiri i a se dezvolta, comunitatea social trebuie s menin
integritatea unei orientri culturale comun mprtite (n general, dar nu n mod necesar uniform i
unanim) de ctre membrii si, ca baz pentru identitatea social.
n legtur cu noiunea de societate, pot fi puse n discuie:
legitimarea ordinii normative a societii. Este ndeobte recunoscut faptul c
sistemele de legitimare definesc cadrul pentru drepturile membrilor i pentru prohibiiile bazate
pe ele. Mai presus de orice, folosirea puterii cere legitimare. Conceptul modern al legitimrii
necesit implicarea adjectivului moral2;
existena unui conformism - de cele mai multe ori incomplet - cu ateptrile
comportamentale stabilite prin norme i valori. Condiia unui asemenea conformism este
internalizarea valorilor i normelor unei societi de ctre membrii ei, pentru c o asemenea
socializare susine baza consensual a oricrei comuniti. Aceasta este ntrit atunci cnd paleta
de interese proprii ale membrilor societii se bazeaz pe solidaritate, credine i obligaii
internalizate;
nevoia unui mecanism de constrngere, nevoie legat de necesitatea unei interpretri
autoritare a obligaiilor normative instituionalizate. Prin urmare, toate societile au cte un tip
de procedee legale, cu ajutorul crora se poate decide ce este just sau nejust, fr a se recurge la
violen, persoanele putnd fi constrnse s nu acioneze asupra interpretrilor, intereselor sau
sentimentelor, unele n detrimentul altora;
controlul asupra activitilor n cadrul zonelor teritoriale, din cauza implicaiilor
privind reedina, munca, activitile religioase, organizarea politic .a.. Funcia guvernrii trebuie
s includ responsabilitatea pentru integrarea n plan teritorial a ordinii normative a societii.

1
S.Mennell, Sociological Theory. Uses and Unities, New York, Washington Praeger Publishers, 1974
2
S.Mennell, op.cit., p.124
 5

Acest imperativ are o referin att intern, ct i extern. Prima referin are n vedere condiiile
de ntrire a normelor generale i de facilitare a performanei funciilor eseniale de ctre diferitele
componente ale societii. A doua referin privete mpiedicarea interferenelor distructive din
partea nemembrilor comunitii. n virtutea exigenelor organic-locaionale, cele dou referine au
un lucru comun: recurgerea la fora fizic este prevenirea in extremis a aciunii distructive.
Folosirea forei mbrac dou forme: aprarea teritoriului i privaiunea de libertate (n
interior). Controlul sau neutralizarea folosirii organizate a forei este o necesitate funcional a
meninerii unei comuniti societale. n societile difereniate, folosirea forei social-organizate,
implic ntotdeauna un anumit grad de monopolizare din partea autoritilor.
Aadar, putem aprecia societatea ca fiind un sistem de relaii stabilite ntre oameni
n procesul existenei i activitii lor. Acest sistem este determinat istoric i, n cadrul su,
relaiile economice ocup locul de baz3.

1.2. CONCEPTUL DE SISTEM SOCIAL

Sistemele sociale pot fi privite ca entiti dinamice, n interaciune, n continu
transformare i n permanent legtur cu mediul nconjurtor de la care se influeneaz i pe
care l modific, la rndul lor, nemijlocit4.
V. Pareto este considerat primul sociolog care a formulat n mod explicit conceptul de
sistem social i l-a dezvoltat n teoria sa despre societate5. Analiza sistemului social al lui
Pareto pornete de la premisa c societatea este determinat de toate elementele care acioneaz
asupra sa i ca urmare ea reacioneaz asupra elementelor 6. Caracterul dinamic al sistemului
social este exprimat de Pareto prin faptul c, forma i caracterul sistemului social se schimb
continuu.
Sistemul administraiei publice, privit ca multitudine de forme organizatorice, care
grupeaz categorii de oameni ce formeaz personalul administraiei publice, este un sistem de
organizare social bazat pe relaiile ce exist ntre cei ce realizeaz un anumit gen de activitate,
denumit administraie public.
Sistemul administraiei publice ca sistem de organizare social, exist i funcioneaz n
cadrul sistemului social global.
n cadrul sistemului administraiei publice se formeaz o serie de relaii sociale care au o
reglementare juridic, dar i unele raporturi nereglementate juridic, ns ambele categorii privesc
comportamentul oamenilor ce realizeaz administraia public i au importan pentru
ndeplinirea sarcinilor ce revin sistemului administraiei publice.
Legturile care exist ntre societatea global, cu structurile i stratificrile ei, i sistemul
administraiei publice, exprim ceea ce sociologii denumesc socialitatea i sociabilitatea
administraiei7.
1. Socialitatea sistemului administraiei publice exprim trsturile care particularizeaz
un anumit tip de administraie public n raport cu mediul social n care este organizat i
funcioneaz, prile componente ale sistemului administraiei publice fiind constituite n aa fel
nct activitile dispozitive sau prestatoare s fie accesibile mediului social n care se
desfoar.

3
A se vedea i A. Popescu, Drept, Legislaia muncii, Ed. Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti
1996, p. 7
4
S. Guu, Sisteme informatice n administraie, Ed. tiinific i enciclopedic, Bucureti 1984, p. 12.
5
L. Vlsceanu, Metodologia cercetrii sociologice, Ed. tiinific i enciclopedic, Bucureti 1982, p.
79-80
6
V. Pareto, Trait de sociologie gnrale, Paris, Librairie Payot, 1919, p. 1306-1308
7
Claude Gayard, Le milieu social, Traite de science administrative, Mouton, Paris, 1966, p. 152 i
urm.
 6

Sistemul administrativ exist n timp i spaiu, n raport cu un anumit tip de societate care
i pune amprenta structurilor sale asupra sistemului administraiei publice.
Din acest punct de vedere, nu se poate vorbi de un sistem abstract de administraie
public, ci de un tip istoric concret de administraie public ntr-o ar sau alta.
Astfel, structura i funcionalitatea sistemului administraiei publice sunt strns legate de
particularitile gruprilor sociale n teritoriul statului, n legtur cu mediul geografic,
ndeletnicirile economice i tradiiile cultural-istorice ale oamenilor ce alctuiesc gruprile
sociale.
2. La rndul ei sociabilitatea administrativ reliefeaz n ce msur sistemul
administraiei publice este ntreptruns de mediul social, i n raport cu aceasta, dac este sau nu
compatibil cu societatea global.
n cazul n care oamenii care compun un anumit tip de administraie public sunt doar
reprezentani ai unor anumite clase sociale, acel tip de administraie public este incompatibil cu
mediul social din punct de vedere al compoziiei sociale, ducnd la funcionarea defectuoas a
sistemului administraiei publice i la neadaptarea administraiei publice la mediul social.
Dimpotriv, dac n administraia public ptrund persoane de diferite categorii sociale,
din diferite regiuni geografice, i se accept participarea la realizarea sarcinilor administraiei
publice a diferitelor organizaii civile, avem de-a face cu un raport de compatibilitate ntre
sistemul administraiei publice i societatea global, specific statelor democratice.
Pentru compatibilitatea cu mediul social, sistemul administraiei publice trebuie s se
autoregleze, sub aspectul structurilor i modalitilor de aciune, nevoilor societii (de exemplu,
stabilirea orarului de funcionare al unei instituii publice n funcie de timpul pe care l au la
dispoziie cetenii arondai acestei instituii).
Societatea ca sistem social global, exercit determinri i influene asupra sistemului
administraiei publice, dar se evideniaz i un rol activ al acestui sistem asupra societii, prin
activitile cu caracter dispozitiv i mai ales prin prestaiile cu caracter economic, social,
cultural-educativ, pe care le desfoar componentele sistemului administraiei publice i care
contribuie la creterea calitii vieii membrilor societii, la dezvoltarea societii din punctul de
vedere amintit.
Legtura sistemului administraiei publice cu mediul social se materializeaz i n
participarea social la decizia administrativ i care exprim caracterul democratic al statului8.
Astfel, autoritile administraiei publice, ndeosebi cele locale, consult n procesul lurii
deciziei administrative organizaii ceteneti sau grupe de ceteni interesai n legtur cu
decizia ce va fi luat, ocazie cu care se cunoate opinia cetenilor cu privire la decizia respectiv
i se creeaz totodat, condiii deosebite pentru executarea contient i liber consimit a
respectivei decizii administrative.

1.3. DESPRE STAT

Statul este privit n doctrina de specialitate dintr-un ntreit punct de vedere: juridic, politic
i social-economic9.
Conceptul juridic al Statului l ntlnim n formulrile unor gnditori de seam, dup
cum urmeaz:
Savigny vedea n Stat reprezentarea material a poporului sau consider formaiunea
Statului ca o form a creaiuni dreptului.
Bluntschi, n Thorie gnrale de lEtat, definete Statul ca personificarea poporului
sau persoana politic organizat, a unei naiuni, ntr-o ar determinat.
8
Al. Negoi, Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureti, 1996, p. 123, 124
9
Ioan Alexandru, Introducere n teoria administraiei publice, Ed.Sylvi, Bucureti, 1997, p.21 i urm.
 7

Kant, n Metapshysische Anfangsarunde der Rechtshehre, definete Statul ca

gruparea oamenilor supui regulilor de drept.
Jelhinek, n Das Recht des modernen Staates, concepe Statul ca o unitate final, ca
o unitate asociativ sau ca un ansamblu al uniunilor umane.
Esmein, n Droit constitutionnel, definete Statul ca personificarea juridic a
naiunii.
Carr de Malberg, n Contributions la thorie gnrale de lEtat, privete Statul ca
o fiin de drept n care se rezum n mod abstract colectivitatea naional.
Hauriou, n lucrarea sa Prcis de droit administratif et le droit public gnral,
formuleaz o definiie abstract: Statul nu este dect organizarea raional a umanitii
publice. Dei introduce n formula sa asupra Statului noiunea umanitii publice, definiia
aceasta are un caracter abstract-juridic i nu realist-politic.
Importana conceptului abstract-juridic al Statului este necontestat. Cu ajutorul lui se
pot explica relaiile i situaiile multiple care se stabilesc ntre Stat, ca persoan juridic, subiect
activ i pasiv (subiect de drepturi i obligaiuni) i celelalte grupri sociale, sau ntre Stat i
persoanele fizice (indiviziii), se poate analiza coninutul propriu al regulilor juridice ale Statului.
Problema personalitii juridice a Statului, att de complicat i mult discutat, este un
aspect de reinut n acest cadru al conceptului juridic asupra Statului. De asemenea, ideea de
comand, imperium, Herrschaft - dreptul de constrngere, element dominant n organizarea de
Stat, este un alt aspect important, nfiat n conceptul juridic al Statului, ca o trstur esenial.
Cu ajutorul conceptului abstract-juridic al Statului se lmuresc structurile n care se poate
gsi Statul, deintor al unui domeniu public sau al unui domeniu privat, contractnd, ca atare, fa de
persoanele particulare, drepturi i obligaii, se lmuresc i se interpreteaz atribuiile Statului, se
evideniaz capacitatea lui de a face acte juridice ca orice particular.
Totodat, cu ajutorul conceptului abstract-juridic al Statului, se formuleaz conceptul Statului
de drept. Pe ideea de autolimitare a drepturilor statului, acesta i reglementeaz activitatea, i
stvilete excesul i arbitrarul, i fixeaz lui nsui norme de conduit.
Conceptul politic asupra Statului l ntlnim n formulrile unor gnditori cu privire la
originea i formarea Statului, evoluia lui i nelesul su actual, n funcie de realitile politice:
Duguit10 i dup el Jeze11 i Bonnard concep Statul n mod realist: ansamblul serviciilor
publice. Gruprile sociale denumite State se caracterizeaz printr-un acelai fenomen de
dominare, de constrngere exercitat fie pe cale material, fie spiritual, moral, religioas,
economic sau pur politic. Grupul celor tari domin pe cei slabi.
Ch.Turgeon12 formuleaz, de asemenea, un concept realist-politic. Statul este naiunea
nsi, n forele, tendinele i drepturile ei, este organismul politic, reprezentarea oficial,
agenia conductoare, sindicatul intereselor generale ale naiunii. Este ansamblul puterilor
publice, n scopul satisfacerii intereselor de moment i idealul social i politic al unei naiuni.
Este ansamblul puterilor publice constituite n vederea promovrii drepturilor, intereselor i
aspiraiunilor grupului naional.
Novicov consider c Statul este un organism viu, n care se stabilesc curente de
voliiuni i de contiine cu caracter economic, politic, intelectual, religios, moral, n care se
produc manifestri de via social, care fac s presupunem ca absolut necesar contiina
superioar a unui macrocosmos.
Oppenheimer13 concepe Statul ca pe un organism politic. El l definete att din punctul
de vedere al originii, ct i din punctul de vedere al nchegrii i naturii lui, n primele stadii ale
10
Leon Duguit, Trait de Droit constitutionnel, vol. I, 1921
11
G. Jeze, Les principes gnraux au droit administratif, ed. III, 1925
12
n Revue du droit public et de Sciences politigues, Janvier, 1948
13
Oppenheimer, L`Etat, ses origines et son avenir, 1913
 8

existenei, ca o organizaie social impus de ctre un grup nvingtor, organizaie al crei unic
scop este de a reglementa dominaia primului asupra celui de-al doilea, aprnd autoritatea sa
contra revoltelor interioare i atacurilor din afar, i aceast dominaie niciodat nu a avut alt
scop dect exploatarea economic a nvinsului de ctre nvingtor. Mai departe, Oppenheimer,
deosebind mijlocul economic (schimbul echitabil al muncii personale cu munca altuia) de
mijlocul politic, prin care nelege apropierea fr nici o compensaie a muncii altuia, spune:
Statul este organizaia mijlocului politic. Un Stat nu poate s ia natere dect atunci cnd
mijlocul economic a adunat o anume cantitate de obiecte, destinate satisfacerii nevoilor i
susceptibile de rapt cu minile narmate.
n sfrit, dup Gumplovicz, Statul este organizaia stpnirii minoritii asupra
majoritii.
Importana conceptului politic const n diferenierea ntre conductori i condui,
aprut, ntr-o viziune sociologic, atunci cnd unii membri ai grupului au putut s fac anumite
servicii celorlali membri ai grupului. Acest fapt politic contureaz conceptul Statului: pe de o
parte fora conductoare, puterea public posedat de o anumit grup social n scop de a
guverna, pe de alt parte, lupta continu i aprig de a cuceri puterea i a o menine.
Conceptul social-economic. Printre cei care au mbriat acest concept, amintim:
Ludvig Stein, n La question sociale au point de vue philosophique, arta c: noi
vedem n Stat, mai ales n Statul civilizat modern, un solid sistem de organizare a nestabilei
subordonri i supraordonri a indivizilor i grupelor sociale din el, n scop de a stabili un
echilibru de interese ntre nevoile personale legitime ale particularilor i interesele obtei n
coliziune cu acestea din urm, mai nti ale naiunii i apoi ale ansamblului umanitii.
Gabriel Hanotaux, n La dmocratie et le travail, arat c funcia esenial a Statului
este de a menine limita ntre nelinitile particulare i stabilitata general - nainte de toate
instrument de echilibru.
Schaefle, n Bau und Leaben des socialen Korpers i Lilianfeld n Gedanken uber
eine Socialwissenschaft der Zukunft, privesc Statul nu ca pe o abstraciune comod, ci ca pe o
realitate, nvedernd elementul social predominant al formaiunii i coninutului su.
O abordare modern, cu totul aparte, a conceptului de Stat, o realizeaz Georges Riero n
Rflexions dsordonnes sur lEtat "14, n care arat c Statul este o necesitate rezonabil i l
calific printr-o terminologie extrem de peiorativ: monstruos, ndeprtat, inuman, rece,
indiferent (). Odat constituit, acest Stat funcioneaz ca un sistem. El se reproduce,
reproducnd raporturile de dominaie; el dispune de o putere de constrngere nelimitat asupra
cetenilor; el poate, de aceea, s paralizeze toate iniiativele lor. Nu exist stat bun; astzi,
orice Stat nu poate s ating acest fini logic: modul de producie statal.
Curente i reele afective parcurg n profunzime corpul statului: la suprafa, nu se vd
dect regulamente, texte, rutin i conformism. Eroare: aceast manier afectiv care strbate
Statul constituie substana sa i nu accesorii; aceast transversalitate pasional nu este un
supliment de suflet, ci sursa nsi a aciunii i expansiunii Statului Aceste reele pasionale
sunt realmente transversale n raport cu ierarhiile administrative. n aciune, ele funcioneaz ca
reele de inteligen i, uneori, de complicitate i aceasta la toate nivelurile Statului, de la baz
la vrf
Atunci Statul nseamn via?
Aadar, exist o diversitate de concepii asupra Statului datorit, desigur, n mare msur,
ideilor personale ale diferiilor autori asupra origini i evoluiei Statului 15, dar, mai ales, asupra
14
G. Rivero, Rflexions dsordonnes sur lEtat, n Revue du droit public - T.C.no.2
15
A se vedea i I.Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Bucureti, 1991, Ioan Muraru,
Drept constituional i instituii politice, Ed. Actami, Bucureti, 1993, C.Dissescu, Drept
constituional, Bucureti, 1915, Paul Negulescu, Curs de drept constituional romn, Genoveva
Vrabie, Drept constituional i instituii politice contemporane, Ed.Chemarea, Iai, 1992
 9

Statului ideal. n tot cazul, aceste definiii date Statului nvedereaz dou tendine fundamentale:
una abstract, alta realist. Una preocupat de a face din Stat o fiin a lumii juridice, un subiect
activ i pasiv de drepturi, alta de a cerceta realitile care au format Statul, care l menin i care
l conduc n viitor.
Din punctul nostru de vedere, termenul de Stat desemneaz o colectivitate uman,
situat pe un teritoriu i supus unei autoriti suverane. El desemneaz, de asemenea, un
aparat de instituii, care i permite s comande i s acioneze.
Sub instituiile politice exist instituii administrative; ele permit sistemului s
funcioneze i s satisfac nevoile comune ale grupului, conform deciziilor care se degaj
din jocul instituiilor publice.

1.4. NOIUNEA DE PUTERE EXECUTIV

S ne amintim, n primul rnd, c Montesquieu a fost cel care a formulat clar principiul
separaiunii puterilor n stat, inspirat att de anticul Aristotel, ct i de filozoful englez Locke.
Mai exact, el a avut modelul regimului englez, care a cunoscut separaiunea puterilor nc din
sec. al XIII-lea.
Acest principiu al separaiunii puterilor este indispensabil legat de regimul parlamentar.
n lucrarea sa De lesprit des lois, Montesquieu realiza un tip de regim politic n care se punea
n valoare o guvernare moderat, prin asigurarea separaiunii puterilor i a libertilor politice. El
afirma c libertile politice nu se pot exercita dect ntr-o guvernare unde puterea este limitat:
Tout homme qui a du pouvoir est port en abuser Il faut que le pouvoir arrte le pouvoir.
Montesquieu distingea trei tipuri de putere: legislativ, executiv i judectoreasc:
Tout serait perdu si le mme homme, o le mme corps des principaux, o des nobles, o du
peuple exeraient ces trois pouvoirs: celui dexcuter des rsolutions publiques et celui de juger
les crimes o les diffrends de particuliers.
nsuindu-ne explicaiile, pertinent formulate de Prof. Univ. Dr. Ioan Vida n lucrarea
Puterea executiv i administraia public 16, putem reine c puterea executiv se definete ca
o funcie distinct a statului, alturi de cea legislativ i de funcia judectoreasc.
n coninutul acestei funcii se regsesc anumite atribuii care constituie obiectul
activitii unor autoriti publice distincte. n rndul acestor atribuii, Jacques Cadart17
nominalizeaz:
definirea politicii generale a rii;
elaborarea proiectelor de legi necesare nfptuirii acestei politici;
adoptarea actelor normative i individuale necesare aplicrii legilor;
luarea deciziilor necesare funcionrii serviciilor publice;
ntreprinderea unor msuri de executare material, n materie de ordine public;
dispunerea teritorial a forelor armate i a celor de poliie;
conducerea relaiilor internaionale.
Aceste atribuii se exercit, n viziunea aceluiai autor, de ctre diverse organe care
formeaz fie un executiv monocratic, fie un executiv colegial, ori reprezint o combinaie a
acestora.
ntr-o alt opinie18, noiunea de putere executiv sau executiv este o noiune vag,
datorit complexitii fenomenului la care se raporteaz, a dublei sale accepiuni - materiale i
16
Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Ed. Monitorul Oficial, Bucureti, 1994, p.29-37
17
J.Cadart, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, vol.I, Economica, Paris, 1990, p.342
18
Ch.Debbasch, J.Bourdon, J.M.Ponter, J.C.Ricci, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, 3e
dition, Economica, Paris, 1990, p.110
 10

organice - precum i datorit concepiilor diferite care o reflect. Elementele contradictorii

existente ntre sensul etimologic al cuvntului executiv, care presupune ideea de subordonare, de
execuie a legii, i sensul real al noiunii care se revendic din spectrul autoritii pe care o
exercit, pun alte probleme n configurarea conceptual a puterii executive, unele fiind legate de
autonomia noiunii de executiv.
Cu toate acestea, executivul cuprinde, n mod tradiional, dou categorii de organe:
eful statului i guvernul, indiferent c acestea coexist sau nu, atunci cnd coexist avnd
funcii partajate i responsabiliti diferite.
Spre deosebire de majoritatea reprezentanilor dreptului constituional, unii autori de
drept administrativ19 exclud ideea de executiv, nlocuind-o cu cea de funcie administrativ. n
nelesul acestora, funcia administrativ este considerat n mod tradiional ca una din cele trei
funcii ale statului, alturi de funcia legislativ i de funcia jurisdicional.
n concepia constituional clasic20, administraia reprezint aciunea puterii executive,
bazat pe procedee de putere public. n aceast optic, administraia nu este singura sarcin a
executivului, dar este o sarcin exclusiv a acestuia. n argumentarea acestei susineri se arat c
executivul are o serie de sarcini extra-administrative, exercitate n raporturile constituionale cu
Parlamentul sau n relaiile internaionale. n acelai timp, administraia este sarcina exclusiv a
executivului, ea neputnd fi exercitat nici de puterea judectoreasc, nici de cea legislativ, n
virtutea principiului separaiei puterilor n stat.
ntr-o alt opinie, Jean Rivero21 admite ideea unei diferenieri ntre guvern i
administraie, dei delimitarea celor dou noiuni nu este uor de efectuat. n aceast opinie, a
guverna nseamn a lua decizii eseniale care angajeaz viitorul naional, n timp ce administraia
este o sarcin cotidian care nu are proporiile misiunii de a guverna.
Din aceste opinii se poate trage concluzia c ntre specialitii n drept constituional i
specialitii n drept administrativ nu exist ntotdeauna puncte de vedere convergente 22. n opinia
primilor, funcia executiv a statului nu se confund cu autoritile care exercit puterea
executiv. n rndul celei de a doua categorii, administraia de stat i executivul reprezint o
unitate structural unic, n ale crei sarcini intr ntregul coninut al funciei executive.
Ceea ce se poate desprinde din aceste opinii, n pofida contradictorialitii lor, este
faptul c puterea executiv sau executivul ndeplinete funcii administrative, fr ca prin
aceasta s se confunde cu administraia public sau s se limiteze la conducerea acesteia.

n sensul cel mai general al termenului, executivul sau puterea executiv

desemneaz acea funcie a statului care organizeaz i asigur executarea legii. Aceast
funcie statal nglobeaz astzi activiti extrem de diverse:
exercitarea funciei de ef al statului;
coordonarea aciunii administraiei publice pentru punerea n aplicare a legii;
desfurarea unor aciuni directe de aplicare a legii sau de organizare a aplicrii legii;
exercitarea unor atribuii care privesc impulsionarea procesului legislativ;
conducerea general a statului.
Din punct de vedere structural, executivul se subsumeaz autoritilor publice care
exercit funcia executiv i nu se confund cu administraia public. innd seama de
structurarea executivului, se poate face distincie ntre un executiv monocratic sau monist i un
executiv dualist.
19
A.de Laubadre,Trait de Droit Administratif,L.G.D.J., Paris, 1980, p.229
20
G.Vedel, P.Delvolv, Droit Administratif, 10e dition, P.U.F., Paris, 1988, p.56 i urm.
21
J.Rivero, Droit Administratif, 12e dition, Dalloz, Paris, 1987, p.15
22
A.Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, I, Ed.Hercules, 1993, p.9 i urm.
 11

a. Executivul monocratic. Regimul executivului monocratic sau monist reprezint o

reminiscen a antichitii imperiale i a absolutismului monarhic, adaptat la regulile
constituionale. Astfel, apariia teoriei separaiei puterilor n stat, mai nainte n Anglia i apoi n
Frana, a dus la transformarea monarhiei absolute n monarhie limitat i la gsirea, mai apoi, a
formelor executivului supus regulilor democraiei parlamentare.
Este demn de subliniat c n trecerea de la monarhia absolut la cea limitat de
Constituie, monarhul i-a pierdut n bun msur atotputernicia atribuiilor, lui revenindu-i
exercitarea n exclusivitate a funciei executive, n concuren cu cea legislativ, la a crei
exercitare particip alturi de Parlament. Acest model este valabil i astzi n multe state, dar, n
unele, rolul monarhului a devenit aproape formal.
Executivul monocratic se caracterizeaz prin deinerea funciei executive de ctre o
singur entitate statal. Aceasta poate purta denumirea de rege, preedinte, n cazul republicilor
parlamentare i prezideniale, sau poate fi un dictator, care, prin prerogativele pe care i le
asum, anihileaz principiul separaiei puterilor n stat.
b. Executivul dualist reprezint o structur caracteristic, n primul rnd, regimurilor
parlamentare, n cadrul crora funcia executiv este ncredinat unei persoane i unui organ
colegial, care au atribuii pe care le exercit n mod relativ autonom; persoana ndeplinete
funcia de ef de stat, iar organul colegial poart denumirea de Cabinet ministerial, Guvern,
Consiliu de minitrii etc.. Prin natura sa, executivul dualist comport nuanri de la stat la stat i,
n cadrul aceluiai stat, n funcie de natura concret a raporturilor dintre eful statului i organul
colegial.
Regimurile parlamentare sunt, prin esena lor, dualiste, ele dispun de un ef de stat,
desemnat de parlament, i de un guvern, care are n fruntea sa un premier, care exercit funcia
de ef al executivului. Funcia efului de stat, desemnat de parlament, este contorsionat de rolul
partidelor politice n desemnarea acestuia, dup cum cea de ef al guvernului este supus
regulilor majoritii parlamentare.

1.5. CONCEPTUL DE ADMINISTRAIE PUBLIC

Termenul de administraie provine din limba latin, administer traducndu-se prin:
agent, ajuttor, servitor, sau ntr-un alt sens, instrument. Verbul administro nseamn a da o
mn de ajutor, a conduce sau a dirija. Cuvntul administer aproape sinonim cu minister -
care nseamn: servitor, ngrijitor, ajuttor - s-a format din rdcina minus - minor, care
nseamn mai puin i din prefixul ad, care arat direcia, sensul i subliniaz starea de
inferioritate n raport cu magister, ce se traduce prin cel care comand, superiorul, eful -
cuvnt care s-a format din magis, care nseamn mai mult.
Dictionary of American Government and Politics23, editat la The Dorsey Press-
Chicago, Illinois, n anul 1988, sub ngrijirea prof. Jay M.Shafritz de la University of Pittsburgh,
reine pentru cuvntul administration mai multe sensuri, i anume:
1.Conducerea i ndrumarea afacerilor guvernelor i instituiilor;
2. Termen colectiv pentru toi oficialii din aparatul guvernamental;
3. Executarea i implementarea politicii publice;
4. Timpul n care se afl n funcie un ef executiv, precum preedinte, guvernator sau
primar;
5. Supravegherea averii unei persoane decedate pentru a se plti taxele i a se repartiza
bunurile i averea ctre motenitori.
n limbajul curent termenul administraie este utilizat n mai multe sensuri:

23
Editat la The Dorsey Press-Chicago, Illinois, n anul 1988, sub ngrijirea prof.Jay M.Shafritz de la
University of Pittsburgh
 12

coninutul principal al activitii puterii executive a statului;

sistemul de autoriti publice care nfptuiesc puterea executiv;
conducerea unui agent economic sau instituii social-culturale;
un compartiment (direcie, secie, sector, serviciu, birou) din unitile direct productive
sau instituii social-culturale, care nu desfoar nemijlocit o activitate direct productiv.
Dintre multiplele sensuri ale termenului de administraie, preocuprile teoretice s-au axat
n principal pe clarificarea noiunii de administraie public, luat ca form de exercitare a
puterii executive n stat, mai ales datorit importanei pe care o reprezint cunoaterea exact a
acestei activiti n esena ei; a modului n care trebuie s fie organizat realizarea ei n practic,
aspect deosebit de important, de care depinde n mare msur nfptuirea rolului statului n
organizarea i conducerea societii24.
n Dictionary of American Government and Politics se reine pentru sintagma public
administration urmtoarele explicaii:
1. Funcia executiv n guvern;
2. Executarea (aplicarea) politicii publice;
3. Organizarea i conducerea poporului i a altor resurse pentru atingerea obiectivelor
guvernrii;
4. Arta i tiina conducerii aplicat la sectorul public. Administraia public este un
termen mai larg dect conducerea public (managementul public), pentru c nu se limiteaz la
management, ci include i mprejurrile politice, sociale, culturale i legale care afecteaz
conducerea instituiilor publice.
David H.Rosenbloom, n lucrarea sa Public Administration 25 , releva faptul c
Administraia public, ca multe alte strdanii umane, este dificil de definit, dar oamenii au cu
toii un sens al acesteia, dei sunt preri diferite despre cum ar putea fi realizat.
Administraia public este o categorie att de abstract i variat, nct poate fi descris n
termeni diferii. Totui, o definire a administraiei publice este necesar. Pentru aceasta, se
impune:
s se stabileasc care sunt graniele generale ale acesteia i s fie exprimate principalele
concepte ale disciplinei i practicii administraiei publice;
definirea administraiei publice ajut la ncadrarea acestui domeniu ntr-un larg context
politic, economic i social;
luarea n considerare a definiiilor majore ale administraiei publice relev faptul c
exist trei abordri distincte pentru acest domeniu. Din acest punct de vedere este de menionat
c de-a lungul anilor s-a manifestat tendina teoreticienilor i practicienilor de a accentua una sau
alta din aceste abordri, fiecare abordare tinznd s reliefeze diferite valori, diferite moduri de
organizare, diferite metode de dezvoltare informaional i puncte de vedere.
Dintr-o mare varietate de definiii menionm cteva, prezentate de Richard Stillman n
Public Administration: concepts and cases26, definiii formulate de diferii autori americani,
dup cum urmeaz:
1. John J.Corson i J.P.Harris definesc concis administraia public drept activitatea
prin care se realizeaz scopurile i obiectivele guvernului;

24
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, Institutul de Arte Grafice, E.Marvan, Bucureti,
1934
25
Understanding Management, Politics and Law in the Public Sector, Random House, New-York, 1989,
p.3-36
26
Richard Stillman, Public Administration: concepts and cases, Boston, Houghlon Wifflin, 1978
 13

2. John Pfiffner i Robert Presthus relev c administraia public, ca domeniu de

activitate, este, n principal, preocupat de mijloacele pentru implementarea valorilor politice;
3. James W. Davis precizeaz c administraia public poate fi cel mai bine identificat
cu ramura executiv a guvernrii;
4. Nicholas Henry formuleaz complex definiia administraiei publice, n sensul c
aceasta diferind de tendinele politice, att prin accentuarea comportamentului birocratic dar,
mai ales, prin sistemul structurilor proprii i metodologiilor aplicate pentru realizarea scopurilor
guvernamentale;
5. Dwight Waldo releva c procesul administraiei publice const n aciunile de
realizare a inteniei sau dorinei guvernului. Este, din aceast cauz, activitatea activ, continu,
cea de afaceri a guvernului, preocupat cu punerea n aplicare a legii, care este realizat de
corpurile legislative (sau alte autoriti) i interpretat de curile de judecat, prin procesul de
organizare i conducere;
6. Felix i Loyd Nigro dezvolt definiia administraiei publice n cinci puncte: a) este un
efort al unui grup care coopereaz ntr-un cadru public; b) acoper cele trei ramuri - executiv,
legislativ i juridic i relaiile dintre ele; c) are un rol important n formularea politicii publice i
este de aceea o parte a procesului politic; d) este diferit de administraia privat prin trsturi
semnificative i e) este asociat de aproape cu numeroase grupuri private i de indivizi.
David H.Rosenbloom, n lucrarea citat, se ntreab ce concluzii pot fi trase din aceast
varietate de definiii ale administraiei publice. Rspunsul este larg i nscris pe puncte, astfel:
1. Administraia public are pentru diferii observatori diferite sensuri, lipsind un neles
general, semnificativ teoretic i practic.
Faptul c nu se poate defini n mod clar substana i procesul administraiei publice este o
scuz greu de acceptat, dar fenomenul exist i societatea caut s-i mbunteasc sistemul de
birocraie public;
2. Administraia public, n mod paradoxal, nu este o disciplin de sine stttoare,
deoarece studiul acesteia se suprapune peste alte discipline, incluznd tiinele politice,
sociologia, economia, psihologia i administrarea afacerilor (business administration). Dei
aceast abordare conine un mare grad de adevr, n practic se consider nesatisfctoare, pentru
c las fr posibilitatea de a analiza, n mod coerent, un aspect major al vieii publice americane
contemporane, i anume: intensa i puternica birocraie guvernamental.
Din cele de mai sus se poate trage concluzia c toate definiiile prezentate sunt de ajutor
pentru c administraia public implic activitate, are contingen cu politica, tinde s fie
concentrat n ramura executiv a guvernrii, difer de administraia privat i este preocupat de
aplicarea legii.
ntr-un mod propriu, se poate defini administraia public n felul urmtor:
Folosirea teoriilor i proceselor manageriale, politice i juridice n vederea realizrii
mandatelor guvernrii legislative, executive i judectoreti, pentru a asigura reglementrile
i serviciile pentru societate n ansamblu, ct i pentru segmentele acesteia.

nelegnd astfel, prin administraie public acea activitate care const, n principal, n
organizarea i asigurarea executrii, dar i n executarea nemijlocit a prevederilor
Constituiei, ale tuturor actelor normative i ale celorlalte acte juridice emise de autoritile
statului de drept n conformitate cu legea, activitate realizat de ctre autoritile administraiei
publice, desprindem pe de o parte poziia administraiei publice n cadrul diferitelor activiti ale
autoritilor statale sau ale colectivitilor locale, iar, pe de alt parte, descifrm cele dou
 14

elemente componente eseniale i indispensabile ale administraiei publice, i anume elementul

structural-organic i elementul funcional27.
Spre deosebire de administraia statului totalitar, unde aceasta este ntotdeauna la
dispoziia exclusiv a puterii unice, fiind organizat centralizat i unitar la nivelul ntregii
colectiviti naionale i, pe cale de consecin, constituie ntotdeauna o administraie de stat,
n condiiile statului de drept, n care separaiunea puterilor, descentralizarea serviciilor
administrative i autonomia administrativ constituie coordonate fundamentale, structurile
organizatorice i funcionale ale administraiei sunt amenajate att la nivelul statului, deci al
colectivitii naionale, situaie n care avem administraia public central sau teritorial de stat,
ct i la nivelul colectivitilor locale, unde este organizat i funcioneaz administraia public
local.
Subordonat guvernului, administraia posed o anumit autonomie, al crei grad este
variabil dup epoci, naiuni, regimuri.
Administraia exercit o anumit influen asupra guvernului, sugerndu-i anumite
atitudini. Administraia are putere pentru c ea nsi este o for, o putere.
ntr-o form general, permanena actual a funcionarilor, continuitatea administraiei,
estompeaz amploarea schimbrilor politice, schimbri care rezult din deplasri n majoritatea
parlamentar, din ascensiunea la putere a unor partide aflate n opoziie sau chiar necunoscute.
n administraie, anumite autoriti, anumite servicii, exercit n domeniile care le sunt
proprii o anumit influen special. Diferii funcionari din ministere i din alte autoriti i
instituii publice, diferii lucrtori, au cuvnt greu asupra voinei oamenilor politici.
Exist chiar o tendin a administraiei de a deveni independent fa de puterea politic,
de a nesocoti, uneori, autoritatea acesteia.
Guvernul, dintotdeauna i n toate rile, s-a preocupat de a ine n mn administraia,
de a se proteja mpotriva nesupunerii i a forei excesive a funcionarilor.
De aceea, i-a rezervat mijloacele de aciune, el fiind cel care-i numete, avanseaz i
revoc pe funcionarii superiori din administraia de stat, exercit puterea ierarhic i puterea
disciplinar.
Uneori, guvernul este slab narmat pentru aceasta (de ex., prin acordarea dreptului la
grev al funcionarilor n unele ri).
Funcionarii profit de avantajele ataate funciei i doresc ca ele s se reflecte n aceasta.
Dar administraia nu poate de regul, s exercite activitatea n propriul su interes economic, nici
n interesul agenilor si, nici n interesul prinului, adic al puterii suverane.
Ea este destinat, n toate rile moderne, rezolvrii treburilor publice, este legat de
sistemul statal i trebuie s acioneze pentru binele comun, fiind investit cu autoritate, dar, n
acelai timp, ea trebuie s colaboreze cu publicul; ea este nvestit cu mijloacele de constrngere,
pe care, n practic, le ntrebuineaz pe cale de excepie.
Termenul de administraie se aplic, ntr-unul din sensuri, ansamblului aparatului
administrativ, dar n administraie exist de fapt mai multe administraii. Acestea prezint de
la una la alta diferene, nu au aceleai trsturi, aceleai procedee n cadrul aceleiai ri.
Cu toate acestea, fr s ne oprim la sistemele de relaii, administraiile aceleiai ri sunt
animate de spirit identic, au anumite caractere comune, optnd pentru aceleai reguli generale,
astfel c principalele sisteme administrative constituie, fiecare n parte, un tot. Aa cum vom
vedea mai departe n cursul nostru, instituiile administrative, sistemul administrativ al unei
naiuni, nu formeaz un ansamblu izolat, o instituie nchis, independent de mediul n care
exist.

27
A.Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, vol. I, Ed.Hercules, 1993, p.1-3, 80-83
 15

Din aceast cauz, n fiecare ar i n fiecare moment al istoriei, regimul administrativ este
rezultatul unei serii de cauze, n cea mai mare parte exterioare lui; el reflect regimul politic,
economic, social al poporului n care el se aplic, din epoca n care se plaseaz; el este marcat de
voine, rspunde la aspiraii i nevoi.
Fr ndoial c orice sistem administrativ are n el o anumit parte de motenire, de
tradiie, care-i este inerent, de aceea nu trebuie s uitm s-l analizm n funcie de timpul i
mediul n care exist i din care a ieit.
Trebuie notat, ns, c regimul administrativ al unui popor exercit influene asupra
vieii politice, economice i sociale a poporului respectiv. Astfel, sistemul administrativ englez,
n aspectul su clasic, favorabil colectivitilor locale i care pune administraia i pe cei
administrai pe picior de egalitate n faa puterii judiciare, a contribuit la dezvoltarea n viaa
local a unui anumit apetit pentru participare la afacerile publice i a fcut s creasc la cetean
sensul libertii. Alte sisteme, care nu procur astfel de garanii eficace, antreneaz toropeala
cetenilor, pasivitatea lor. Aceasta condiioneaz eecul n administraia diferitelor naiuni.
Aadar, un regim administrativ ntr-o ar nu este numai un rezultat, ci este i o cauz.

1.6. NOIUNEA DE INSTITUIE

Termenul de instituie provine din limba latin, institutio - aezmnt, ntemeiere,
nfiinare, dar i obicei, regul de purtare, deprindere28.
Prin instituii, o colectivitate uman trece de la starea de component al naturii, de la
aciuni individuale, spontane i uneori egoiste i agresive, la starea social, la organizaii create
de o autoritate exterioar intereselor individuale, dar recunoscut ca necesar pentru satisfacerea
acestor interese, pentru meninerea unei colectiviti sociale durabile.
n limbajul cotidian, cuvntul instituie pstreaz sensul iniial, juridic, desemnnd
organizaiile care au un statut, reguli de funcionare stabilite prin acte normative, avnd rolul de a
satisface anumite nevoi sociale. Exemplul tipic de instituie n acest sens este statul cu
organizaiile sale administrative, politice, militare etc..
Instituia definete regulile de influenare i control social al comportamentelor
individuale, modelele specifice i stabile de organizare i desfurare a interaciunilor dintre
indivizi i grupuri sociale orientate spre satisfacerea unor nevoi de baz, valori i interese cu
importan esenial, strategic, pentru meninerea colectivitilor sociale.
Scopurile unei instituii sunt definite n raport cu anumite valori. Ansamblul valorilor i
scopurilor, precum i al normelor existente, caracterizeaz finalitatea instituiei cmpul su
axiologic.
Autonomia unei instituii este cu att mai ampl cu ct competena de care ea dispune, n
stabilirea propriului cmp axiologic, este mai mare. Competena axiologic atinge nivelul cel
mai mare n societile globale, unde este exprimat prin independen i suveranitate. n
estimrile unor sociologi profilarea unei societi planetare, sau cel puin europene, tinde s
reduc suveranitatea la nivelul unei simple autonomii.
Activitile unei instituii sunt de ordin material sau informaional i ele intervin n mediul
nconjurtor n vederea modificrii acestuia n conformitate cu scopurile sale. Se pot distinge trei
categorii de activiti la nivel societal:
activiti realizatoare - prin care sunt atinse scopurile sistemului; transform mediul i
realizeaz obiectivul instituiei;
activiti de conducere - asigur convergena activitilor realizatoare n vederea
atingerii scopului. Au un caracter auxiliar n raport cu cele anterioare (se numesc i activiti
indirect productive), chiar dac agenii sau organele care le exercit sunt ierarhic superioare

28
C.Zamfir, I.Vlsceanu i colab., Dicionar de sociologie, Bucureti, Ed.Babel, 1993, p.30
 16

acelora ce exercit activiti realizatoare. Activitile de conducere sunt nemateriale. Ele constau
n tratarea informaiei;
activiti axiologice - sunt legate de cunoaterea valorilor i de determinarea scopului,
de finalitatea instituiei. Sunt, de asemenea, de natur informaional, fiind activiti semantice
iniiale29 (caracterul iniial este legat de sistemul considerat). Au caracter esenial; chiar dac
activitile conduse traduc ideea n act, ele nu-i au sensul dect n raport cu finalitatea instituiei.
Structura unei instituii reprezint o reea relativ stabil n spaiu i timp i se poate defini
printr-un numr de elemente i relaii: funciunile diferitelor organe i legturile existente ntre
acestea, condiiile diviziunii muncii i repartizarea autoritii. Diferitelor tipuri de activiti le
corespund principalele grupe de organe: de realizare (direct productive), de conducere (indirect
productive) i de reglementare (organe axiologice).
Exist mai multe modaliti convenionale de a descrie o instituie. Ea poate fi definit ca:
structur, grup, politic, agent, cultur, sistem.
Instituia ca structur. Structuralismul, ca teorie sociologic, este centrat pe dou
noiuni cheie: structur i funcie. Identificarea funciilor latente i manifeste ale instituiilor,
analiza determinanilor structurii i interaciunea dinamic a structurii i funciei sunt teme
abordate n studii de referin. Dubla centrare pe structur i funcie a condus la sesizarea
problemei rigiditii i flexibilitii structurale n legtur cu dezvoltarea organizaional, la
analiza i alctuirea tipologiilor structural-funcionale.
n acest cadru teoretic, o intervenie organizaional, definit ca asistena procesului de
adaptare la schimbare, are ca obiect schimbarea structurii, sau restructurarea, ca rspuns la
modificrile mediului ambiant. Din punct de vedere al interveniei, adaptarea organizaional se
refer la modalitile n care membrii instituiei sunt capabili s opteze pentru structuri care
rspund mai eficient la condiii schimbate ale mediului sau s creeze un mediu mai prielnic.
Instituia ca sistem. A privi instituiile ca sisteme nseamn, n primul rnd, a le
considera entiti cu autoreglare, entiti care i menin constante anumite caracteristici de baz,
prin intermediul unor cicluri de aciune n care erorile sunt detectate i corectate natural. Dei
erorile pot aprea natural, ca urmare a constrngerilor reciproce dintre componentele sistemului
instituional, detectarea i corectarea lor, de ctre membrii instituiei, nu se dezvolt la fel de
natural. Ele in de anumite competene ale membrilor (n special, n domeniul managementului),
de a crea o lume comportamental, un subsistem, care s favorizeze detectarea i corectarea
erorilor.
Instituia ca grup. Din perspectiva psihologiei sociale instituiile sunt grupuri de
persoane care interacioneaz n baza unor reguli sau norme i care au o identitate colectiv. Cu
toate c, n ultimii ani, referirile la aceast abordare sunt mai frecvente, integrarea problematicii
grupului social n context organizaional este, n general, mai evident n domeniul
comportamentului grupului n relaie cu alte grupuri.
Instituia ca politic. Atunci cnd relaiile dintre grupuri iau forma unor jocuri de interese
contradictorii, cu puteri asociate acestor interese, instituia se relev ca politic. Grupurile se
confrunt pentru a obine controlul resurselor, teritoriilor, informaiei, canalelor de comunicare,
temelor din ordinea de zi sau din agenda discuiilor de grup.
Confruntrile de tip politic, de lupt pentru dobndirea controlului, sunt favorizate de
incertitudinea unui mediu n schimbare, de ambiguitatea scopurilor sau de deciziile intempestive.
Instituiile sunt alctuite din pri contradictorii i pentru a le nelege comportamentul
trebuie s nelegem natura conflictelor interne i externe, distribuia puterii ntre grupuri i
procesele prin care conflictele de putere au ca rezultat dominarea, supunerea, compromisul etc.

29
Se refer la scopuri, deoarece ntr-o instituie social se ncepe prin a formula scopurile. Activitile
constau n a exercita autoritatea, a comanda. Arhi nseamn n grecete att nceput, ct i comand
 17

Instituia ca agent. Prin termenul de agent instituia este perceput ca instrument de

realizare a scopurilor sociale.
Dei nu exist instituie fr o colectivitate de indivizi, ea nu poate fi redus la suma
membrilor si i nici chiar la interaciunile dintre ei. Instituia este, ea nsi, un subiect receptiv,
activ, inteligent i orientat spre un scop. Aceasta este o perspectiv instrumental i raional
totodat.
n efortul de a-i realiza scopurile, instituia selecteaz cele mai judicioase i potrivite
mijloace. Studiile dezvoltate n acest cadru se centreaz pe dobndirea i aplicarea de cunotine
utile realizrii eficiente a sarcinilor organizaionale, lumea organizaional fiind considerat ca
fundamental cognoscibil i controlabil prin mijloace tiinifice.
Temele predilecte ale studiilor sunt comunicarea i luarea deciziilor. ntruct instituia
funcioneaz prin deciziile luate de indivizii aflai n roluri cheie, intervenia organizaional este
neleas ca o instruire a managerului n raionalitate instrumental i inginerie.
Pentru a putea ndeplini eficient funciile sale organizaionale (planificarea obiectivelor,
analiza sarcinilor, selecia i instruirea personalului, controlul prin administrarea recompenselor
i sanciunilor) managerul trebuie pregtit s vad designul muncii i realizarea ei de ctre
subordonai ca o problem de inginerie. Observarea i experimentarea sunt metodele tiinifice
de design al postului de munc i de instruire a lucrtorului.

Aplicaii:
Prezentai elementele unei societi.
Prezentai conceptul juridic asupra statului.
Precizai importana conceptului politic asupra statului.
Care sunt adepii conceptului social-economic asupra statului?
Ce reprezint administraia public n concepia constituional clasic?
Ce nglobeaz funcia executiv a statului?
Prezentai sensurile noiunii de administraie.
Care sunt tipurile de activiti de la nivel societal?
Ce reprezint structura unei instituii?
Descriei instituia ca sistem.
Care este relaia dintre administraia public i sistemul social global?

2. ROLUL ADMINISTRAIEI PUBLICE

2.1. CARACTERISTICI GENERALE ALE ADMINISTRAIEI PUBLICE

Administraia public are ca obiect realizarea valorilor politice care exprim interesele
generale ale societii organizate n stat i care sunt formulate n legi de ctre organele puterii
legiuitoare, precum i executarea hotrrilor judectoreti, date n temeiul legii.
 18

Caracteriznd administraia public drept o activitate n principal organizatoric,

desprindem poziia sa de intermediar ntre planul conducerii politice i planul n care se
realizeaz valorile politice, deciziile politice
Fr a le detalia, redm caracteristicile generale ale administraiei publice, astfel cum au
fost ele formulate de Henry Puget30.
a) Administraia constituie un corp intermediar, creat n vederea aciunii, ea este
fcut pentru a aciona i de aceea este subordonat;
n calitate de corp intermediar creat pentru aciune, administraia este subordonat. Iat
prima caracteristic: ea este totdeauna subordonat guvernului, care i prescrie ce trebuie s fac,
i numete efii i i furnizeaz mijloacele.
ntr-o societate veritabil civilizat, ea este subordonat dreptului, legii, care i stabilete
obiectivele, i fixeaz limitele, i impune respectul unor garanii.
Ea triete sub o autoritate, nefiind un organism independent sau, mai bine spus,
administraia nu este n ntregime un organism autonom.
Cu toate acestea, chiar subordonat, administraia pstreaz, aa dup cum am mai spus,
o parte din putere, care i este proprie.
Legile, regulamentele, stvilesc arbitrariul administraiei, ea este supus legilor generale.
Peste tot exist reguli care stabilesc organizarea i determin principiile de funcionare a
serviciilor, peste tot exist un drept administrativ descriptiv.
Administraia, instrumentul Statului, respectiv al colectivitilor locale, posed totdeauna
puteri de care nu dispun particularii: puterea de rechiziie asupra oamenilor i lucrurilor, puterea
de a percepe impozite, de a utiliza oamenii pentru serviciul militar, de a lua bunuri imobiliare
prin procedura de expropriere.
Astfel de puteri sunt adesea stabilite prin lege, amploarea lor variaz, rigoarea controlului
este diferit. ns administraia pstreaz totdeauna o marj de libertate, ea are aprecierea
oportunitii, trebuie s se conformeze legii, dar i aparine i aprecierea dac, n circumstanele
care se prezint, ea trebuie s acioneze sau s se abin.
Ori de cte ori nu are prescripii imperative i ori de cte ori survin evenimente
excepionale, posibilitile sale se lrgesc.
Administraia se mic ntr-o reea de legi. Ea are totui o anumit iniiativ i o
competen decizional limitat.
Administraia ndeplinete dou mari categorii de sarcini: unele de execuie, altele de
elaborare.
Executarea implic interpretarea unor texte, cutarea mijloacelor i executarea,
coordonarea ntre activitile diverse i procedee diferite, adaptarea mijloacelor i procedurilor la
mprejurri.
Elaborarea comport pregtirea de ctre administraie a textelor care devin obligatorii
pentru aceast administraie, odat ce sunt acceptate de guvern sau organele legislative. Ea
pregtete texte apoi, n cadrul dispoziiilor n vigoare, stabilete liniile generale fa de care i
conformeaz aciunea, pregtete alegerea unei politici administrative.
n sferele sale superioare, administraia orienteaz activitatea de executare pe care
ansamblul autoritilor i agenilor si trebuie s o realizeze. n orice caz, administraia este
supus legii, ea este dependent de guvern, ea trebuie s se conformeze opiunilor Parlamentului,
posednd totui o autoritate secundar; nu este numai subordonat, ci i puternic.

30
Henry Puget, Les institutions administratives trangres, 1969
 19

Administraia d un ajutor tehnic efului Statului, Parlamentului, minitrilor, colabornd

cu acetia; ea face cunoscute nevoile i posibilitile i poate contracara, n mediul su de
aciune, excesul.
Ea trebuie inut n mn de puterea politic, prin vigilena cetenilor i graie jocului
contradiciilor i libertilor publice. Cnd administraia nceteaz s serveasc i vrea s domine,
se ajunge la abuz. Astfel, administraia are ca prim caracteristic aceea de a fi subordonat i nu
de a se dovedi puternic.

b) A doua caracteristic pe care o prezint administraia este aceea de a fi

ierarhizat i ordonat;
Administraia este ierarhizat, adic divizat pe vertical i n trane orizontale, n grade
sau etaje; organul situat la unul din aceste etaje exercit o autoritate asupra organelor situate la
etajele inferioare i este, la rndul su, supus autoritii organului superior, dac acesta exist.
Ierarhia administrativ, care imit ierarhia militar, este un procedeu pentru a asigura
coeziunea i disciplina administraiei; ea permite guvernului s conduc administraia iar, n
interiorul administraiei, faciliteaz transmiterea ordinelor prin relee succesive, repartizarea
responsabilitilor i supravegherea executrii.
n acest cadru ierarhic se exercit puterea de comandament, de control i disciplin.
Aceste puteri derivate din ierarhie se manifest mai energic asupra funcionarilor numii.
Exist i ageni ai administraiei care sunt alei.
Puterile autoritilor superioare sunt exercitate uneori asupra personalului, dar de cele
mai multe ori puterea autoritii superioare se manifest asupra actelor emise de autoritatea
inferioar.
Aceast putere ierarhic, prin intermediul controalelor, care sunt o consecin i o
manifestare a ei, tinde spre asigurarea unitii de aciune a aparatului administrativ.
Controlul care se exercit asupra administraiei este de natur diferit; el poate fi pur
administrativ, operat din interiorul administraiei nsi i direct legat de puterea ierarhic, dar el
poate fi executat i de un judector, caz n care se ataeaz de ideea puterii suverane de control i
justiie, care aparine suveranului sau poporului i este delegat tribunalelor.

c) n toate rile, administraia nu este numai subordonat i ierarhizat ea este, de

asemenea, remunerat, civil, laic, egalitar;
Administraia este remunerat. Exist doar puini ageni ai administraiei care nu
primesc o retribuie, un salariu din bugetul public. Funciile publice gratuite sunt o excepie.
Administraia este n mare parte civil. Exist, ns, n toate rile o armat i o
administraie militar, acestea servind sarcinilor speciale pe care le are armata.
Nevoile publice, altele dect cele pe care le implic forele armate, sunt rezolvate prin
administraia civil. n societile moderne nu exist dect n mod excepional o confuziune ntre
funciile civile i cele militare.
n cazuri excepionale, autoritatea militar intervine legalmente n materie civil, n urma
unei relaii deschise de autoritatea civil, sau dup proclamarea strii de urgen.
Unii militari sunt nsrcinai cu funcii civile, n special n funcii de autoritate, n
perioadele de criz sau de dictatur.
Administraia este laic, pentru c ea folosete un personal care nu este clerical i care
nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase.
 20

Exist, totui, nc, ri n care laicitatea nu se manifest n ntregime, unde cultul are un
caracter de serviciu public, chiar de nvmnt. n Anglia, biserica anglican este recunoscut ca
biseric de Stat. Italia i Spania au un organ concordiar.
Administraia este egalitar, n sensul c ea furnizeaz servicii tuturor, fr a face
distincie de origine, de ras, de partide politice, principiu care nu este ntotdeauna i pretutindeni
aplicabil.

d) Administraia este n toate rile formalist, scris i birocratic;

Administraia acioneaz dup anumite proceduri, conform unor precedente. Exist un
tradiionalism administrativ care poate antrena rutina i care duce la un ritm lent.
Administraia este scris, ea are la baz documente, fapte, decizii, consemnate n
documente conservate n scris.
Administraia acioneaz din birourile sale, adic din interiorul localurilor unde este
instalat i unde personalul su este instalat n mici grupe, denumite birouri. Formalismul i
birocratismul sunt proprii, fie c vrem sau nu, oricrei administraii dezvoltate; este variabil
numai gradul i trebuie evitate exagerrile care au ca rezultat instaurarea unui regim birocratic.

e) Administraia este permanent, ea necesit, din ce n ce mai mult, cunoatere i

tehnicitate;
Administraia face loc reprezentanilor alei ai populaiei, ea folosete auxiliari, ageni
temporari, dar folosete, mai ales, funcionari permaneni; prin aceast permanen a
funcionarilor, administraia are o continuitate, formeaz corpuri.
Deoarece sarcinile administraiei au devenit din ce n ce mai delicate, necesitatea
cunoaterii, a competenei, a tehnicitii speciale este imperioas.
Administraia, cu multiplele sale specialiti, trebuie s foloseasc veritabili tehnicieni;
ingineri, medici, juriti, economiti, psihologi etc., dar chiar personalul pur administrativ trebuie
s aib, cel puin la ealoanele superioare, o formaie extrem de solid i trebuie s-i nsueasc
n serviciul pe care-l ocup o parte din tehnicitate.

f) Administraia este compartimentat vertical i orizontal;

Dup cum vom vedea n partea de analiz destinat structurilor, administraia este
divizat n grupe de servicii, astfel: pe ministere, n fiecare minister pe direcii i n cadrul
direciilor pe birouri; alturi de ministere sunt stabilimente publice, agenii independente,
societi naionale sau corporaii publice, cu serviciile din cadrul lor, cu birourile lor.
Administraia este mprit apoi prin trane orizontale, administraii centrale, servicii
exterioare sau in-the-field, serviciile colectivitilor locale.
Aceast compartimentare i aceste diviziuni verticale i orizontale face s se nasc mari
probleme de coordonare i comunicare, de centralizare i descentralizare, de concentrare i
desconcentrare.

g) Administraia public este ntr-o continu expansiune

Alturi de aspectele eseniale ale administraiei publice nsi, se produce un fenomen de
ordin general: administraia se dilat, ea este n expansiune.
 21

De peste o jumtate de secol, n toate rile lumii, administraia se dezvolt, se extinde:

exist o cretere a serviciilor publice. Pretutindeni Statul intervine din ce n ce mai mult n viaa
naiunii.
S-a trecut de la Statul-jandarm la Statul-providen; corelativ, serviciile publice au
crescut n numr i n volum. Vechile servicii publice se lrgesc, se amplific, aa, de exemplu,
aprarea naional, pota, transporturile.
Anterior secolului XX, nu exista, practic, un serviciu public de nvmnt sau de
asisten. Acum au aprut servicii publice noi, servicii publice de aviaie civil i militar,
servicii de cercetare atomic. Multe alte domenii, care n trecut erau o chestiune particular,
astzi s-au organizat n servicii publice.
n fine, au aprut noi servicii sociale i servicii economice. Alturi de serviciile publice
ale Statului, exist numeroase servicii ale colectivitilor locale.
Expansiunea administrativ rezult dintr-o tendin intern a administraiei, o tendin
natural de a se extinde, de a prolifera; este tendina general pe care o semnala Spinoza: totul
tinde a persevera n eul su i de a mri acest eu.
Orice ef de birou aspir s devin ef de serviciu, eful de serviciu s devin director,
mrete numrul funcionarilor publici, lrgete cmpul activitilor, pentru a justifica mrirea
serviciilor, avansarea conductorilor acestora. Aceasta este ns o cauz accesorie i o explicaie
insuficient.
Cauza vine din tendina Statului de a face fa unor noi nevoi sociale, de a oferi condiii de
via mai bune membrilor si, mpotriva diferitelor riscuri ale vieii.
Lumea ntreag a parvenit la o vrst administrativ.
Aceast vrst se caracterizeaz prin numrul i volumul serviciilor publice i prin
complexitatea administraiei.
De altminteri, procedeele administrative proprii nu sunt singurele utilizate. Administraia,
i mai ales administraia economic, recurge la procedee de drept privat.
Dezvoltarea serviciilor publice are consecine majore. Numrul agenilor, numrul
funcionarilor a crescut. Cheltuielile pentru servicii au crescut i, deci, trebuie gsite resurse,
trebuie extinse serviciile financiare.
Contactele administraiei cu cei administrai s-au multiplicat prin faptul c administraia
i-a asumat noi sarcini i intervenii n viaa particularilor.
Buna funcionare a administraiei, a serviciilor publice, a devenit un element de linite,
dup cum proasta stare i mersul defectuos al serviciilor publice este la originea multor crize
politice i chiar revolte populare.
Statul trebuie s se preocupe din ce n ce mai mult de numrul mare de ageni i, n
acelai timp, nu trebuie s uite c atunci cnd administraia este prea dezvoltat, ea constituie o
putere i caut s obin avantaje.
Statul modern, prevzut cu un aparat administrativ enorm, trebuie s fie tare, s nu piard
controlul administraiei, s nu fie lovit de neputin, n ciuda gigantismului su, sau tocmai din
cauza acestuia.
Mai mult ca oricnd, n lumea actual trebuie s fie asigurate caracterul egalitar i
neutralitatea administraiei.

2.2. FUNCIILE ADMINISTRAIEI PUBLICE N STATUL DE DREPT

Administraia public fiind o activitate n principal organizatoric, aceasta are, aa cum
am mai artat, poziia de intermediar ntre planul conducerii politice i planul unde se realizeaz
valorile politice, deciziile politice. Aceast caracteristic nu exclude activitatea de conducere n
 22

administraia public - ca activitate creatoare - ci, dimpotriv, o presupune la anumite dimensiuni

i n cadrul unor limite.
Astfel, se poate aprecia c activitatea de conducere realizat de ctre administraia
public se desfoar la un nivel subordonat, inferior conducerii realizate prin Parlament, dar
superior conducerii ce se realizeaz la nivelul regiilor autonome sau societilor comerciale care
au drept obiect activiti productive de prestri servicii sau social-culturale, n calitate de
productori direci ai valorilor materiale i spirituale.
Pornind de la asemenea observaii de ordin general, vom descifra urmtoarele funcii ale
administraiei publice n cadrul sistemului social global31:
a) n prim plan (determinat de poziia pe care o are administraia n raport cu puterea
politic) se afl funcia de mecanism intermediar de execuie, ce are menirea de a organiza i
a asigura execuia - n ultim instan folosind autoritatea sa sau chiar constrngerea. Aceast
funcie primar are mai multe laturi, i anume:
funcia de pregtire a deciziilor politice sau chiar de colaborare la adoptarea lor;
funcia de organizare a executrii deciziilor politice;
funcia de executare direct, n concret a deciziilor politice;
funcia de asigurare a executrii deciziilor politice, care se realizeaz fie prin
convingere, fie la nevoie, folosind fora de constrngere;
funcia de purttor al cererilor, dorinelor i necesitilor membrilor societii n faa
autoritilor competente s adopte decizii asupra acestora.
Toate aceste funcii, care nu reprezint altceva dect demultiplicri ale funciei primare
pe care o are administraia public, de mecanism intermediar de execuie al valorilor politice,
subliniaz rolul administraiei publice de colaborator al puterii politice n organizarea societii i
reglementarea funcionrii ei.
b) Pe un plan mai ndeprtat, pot fi conturate funciile derivate ale administraiei publice,
care se refer la scopurile aciunilor desfurate de aceasta. n condiiile statului de drept
administraia public are drept scop nfptuirea deciziei politice, reflectat n legi i celelalte
acte normative ale autoritilor statului i ale colectivitilor locale. n acest plan putem
distinge:
- funcia de instrument de conservare a valorilor materiale i spirituale ale societii.
Aceast funcie asigur continuitatea i perenitatea societii. Prin aceast funcie, teoretic,
administraia poate fi supus unei anumite inerii i tendine de imobilism, n sensul c poate
manifesta spirit refractar fa de nou, fiind favorabil meninerii ordinii stabilite;
- funcia de organizare i coordonare a adaptrilor ce se impun datorit
transformrilor ce se produc inerent n evoluia diferitelor componente ale societii, n
special, n structura economic a acesteia.
Problematica funciilor administraiei publice a fost i poate fi abordat din multiple puncte
de vedere32. Ceea ce credem c se degaj din toate aceste analize este faptul c administraia
public ndeplinete importante funcii cu caracter politic, legate de existena, organizarea i
funcionarea statului i a colectivitilor locale, fr de care nu se poate concepe o societate
modern; n epoca contemporan, mai ales - ea are funcii cu un pronunat caracter de ocrotire a
colectivitilor umane, n ultim instan, a fiecrui membru al societii. Dup unii autori, funcia
administrativ a ocrotirii existenei omului duce la posibilitatea unei antropologii a administraiei33.

31
Bernard Gournay, Introduction la Science Administrative, Presse de la Fondation Nationale des
Sciences Politiques, Paris, 1978
32
Ioan Deleanu, Separaia puterilor n stat, dogm sau realitate, Revista Dreptul nr.2-3/1991
33
M.T.Oroveanu, Introducere n tiina administraiei de stat, Editura Enciclopedic romn, Bucureti,
1975
 23

Pentru a-i realiza funciile sale, n coninutul procesului de conducere din administraia
public, se regsesc - n proporii diferite, determinate de nivelul ierarhic al administraiei
respective - toate atributele conducerii. Astfel, pornind de la doctrina administrativ a lui Henri
Fayol, care afirm c administrer cest prvoir, commander et contrler34, vom observa c i
administraia public, n realizarea funciilor sale, trebuie s prevad i s programeze; s
organizeze procesul de execuie; s decid, dar s i pregteasc variante de decizii pentru
decidentul politic; s coordoneze procesul de execuie i, n sfrit, s controleze ntreaga
activitate de punere n executare i realizare a valorilor politice.
Atribuiile administraiei publice privind previziunea i programarea sau planificarea se
reduc - din punct de vedere teoretic - la pregtirea proiectelor, decizia n aceast materie fiind
atributul puterii politice. n practica social se poate remarca ns, de la etap la etap, i n
funcie de regimul politic i forma de guvernmnt, o influen mai mare sau mai mic a
administraiei asupra programelor de dezvoltare ce se stabilesc pe termen lung, mediu sau scurt.
Aa dup cum spuneam, administraia public este supus regulilor continuitii, una din
funciile ei fiind asigurarea continuitii i perenitii societii. De aceea, putem afirma c - n
mare msur i datorit mijloacelor material-tehnice i umane de care dispune, administraia
public influeneaz stabilirea prognozelor i a programelor. Trebuie, de asemenea, avut n
vedere tentaia administraiei de a prezenta opiunea pentru viitor ntr-o variant unic,
considerat ca fiind optim.
Atribuiile administraiei publice n materie de organizare reprezint n mod indiscutabil
- din punct de vedere cantitativ i calitativ - una din cele mai importante laturi prin care
administraia i realizeaz funciile sale n cadrul sistemului social 35. Cunoscut fiind faptul c
limitele i coninutul activitii administrative deriv din atribuiile autoritilor publice stabilite
prin Constituie i alte acte normative i observnd natura acestora, vom putea constata c, n
cadrul administraiei publice, activitile ce in de latura organizatoric au o pondere mai mare n
raport cu celelalte laturi sau atribute ale procesului de conducere36.
n acest sens, Constituia Romniei precizeaz n art.101(1) c principala atribuie a
Guvernului este asigurarea realizrii politicii interne i externe a rii i exercitarea conducerii
generale a administraiei publice, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament.
Legea pentru organizarea i funcionarea Guvernului i a ministerelor nr. 90/2001, precum i
Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 prevd, de asemenea, importante atribuii de
organizare pentru autoritile administraiei publice centrale de specialitate i pentru autoritile
administraiei publice locale.
Atributul de comand se regsete n activitatea administraiei publice n dou planuri:
administraia public colaboreaz la adoptarea deciziilor politice prin pregtirea
acestora;
administraia public adopt deciziile administrative care au ca obiect crearea cadrului
organizatoric i a condiiilor concrete n vederea implementrii deciziilor politice.
n legtur cu primul aspect este necesar s menionm mai nti c administraia public
are sarcina de a informa sistematic, ritmic i complet, puterea politic asupra strii sistemului n
ansamblul su. Informaiile trebuie - datorit cantitii i complexitii lor - s fie prelucrate i
transformate n informaii utilizabile. Culegerea i prelucrarea informaiilor trebuie s se
desfoare potrivit exigenelor stabilite de cei care le ntrebuineaz, ns n orice caz

34
H.Fayol, Administration Industrielle en gnrale. Prvoyance, organisation, commendement,
coordonation, contrle, n Buletin de Socit de lIndustrie minrale, 1916; La doctrine administrative
dans lEtat, confrence au 2 me Congrs des Sciences adminis-tratives, Bruxelles, Goemere Bruxelles,
1923
35
M.T.Oroveanu, Organizare i metode n administraia de stat, Editura tiinific i enciclopedic,
Bucureti, 1978
36
Al.Negoi, Judicioasa stabilire i buna realizare a sarcinilor administraiei de stat n contextul
tiinei administrative, n Revista romn de drept nr.7, 1971
 24

administraia public, realiznd acest atribut, nu trebuie s se transforme ntr-un filtru-obstacol n

faa efortului puterii politice de a cunoate realitile mediului social37. Informaia realizat de
administraie trebuie s faciliteze puterii politice opiuni documentate. Informaia colectat i
prelucrat de administraia public - cu scopul de a o face utilizabil, accesibil - trebuie s fie
pus la dispoziia ntregii societi (a se vedea art.31 din Constituie). Mai ales, n condiiile
declanrii unei reforme politice i administrative, fiecare cetean are dreptul de a cunoate cum
se deruleaz procesul de organizare a executrii i de executare n concret a opiunilor politice,
transpuse n legi i alte acte normative. Avem astfel n vedere c Romnia este un stat de drept,
democratic i social, n care demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera
dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i pluralismul politic reprezint valori supreme i
sunt garantate (art.1 din Constituie).
Referindu-ne la cel de-al doilea aspect, pe care l reprezint atributul de comand n
activitatea administraiei publice, consemnm c aceasta adopt decizii administrative care au
drept obiect crearea cadrului organizatoric i a condiiilor concrete n vederea finalizrii
deciziilor politice.
Coordonarea ca atribut al conducerii n cadrul administraiei publice se regsete
aproape la toate nivelurile structurilor administrative i const n armonizarea i sincronizarea
aciunilor desfurate n vederea organizrii executrii i de executare n concret a deciziilor
politice transpuse n legi i alte acte normative. Fr coordonare nu este posibil aciunea
eficient a diferitelor elemente ale mecanismului administrativ, iar realizarea funciilor
administraiei ar fi periclitat, lucru ce ar avea repercusiuni asupra ntregului sistem social.
Coordonarea asigur integrarea dinamic a aciunilor diferitelor elemente ale
administraiei publice, n scopul realizrii acestora n mod ritmic, proporional i eficient.
Controlul constituie, de asemenea, un aspect important al activitii administrative; el are
menirea de a msura rezultatele aciunii administrative n aplicarea deciziilor politice i de a
reprograma activitile, fcnd coreciile necesare. Controlul trebuie s determine o intensificare
a realizrii aciunilor administrative de natur a asigura ndeplinirea funciilor administraiei
publice38.

2.3. RAPORTURILE DINTRE ADMINISTRAIA PUBLIC I

PRINCIPALELE ELEMENTE ALE SISTEMULUI SOCIAL
Administraia public, constituind un proces continuu, este supus regulilor actualizrii
funciilor, ca o garanie a adaptrii sale la condiiile permanent dinamice oferite de mediul social.
De aceea, administraia public - nu trebuie s constituie un scop n sine, ea trebuie s serveasc
realitile sociale n dinamica lor. De aici, observaia c administraia public nu nseamn
oriunde sau oricnd acelai lucru.
Avnd n vedere vastitatea problematicii influenelor reciproce ntre administraia public
i celelalte elemente ale sistemului social, ne vom limita a sublinia, pe de o parte, raporturile
ntre administraia public i principalele elemente ale sistemului politic iar, pe de alt parte,
raporturile administraiei publice cu mediul juridic.
A. Analiznd raporturile dintre administraia public i principalele elemente ale
sistemului politic ncercm a descifra cteva repere ce pot particulariza modalitile de realizare
a funciilor administraiei publice n Romnia contemporan, n condiiile reconstruciei
democratice a statului de drept.
a) Fr a intra n prezentarea detaliat a sistemului politic, ne vom opri mai nti asupra
raporturilor dintre administraia public i partidele politice, astfel cum acestea sunt

37
Charles Debbasch, Fonction administrative et missions dadministration, Paris, Libr. Dalloz, 1975
38
Ioan Alexandru, Teze i propuneri referitoare la controlul activitii organelor administraiei de
stat, n Revista Romn de Drept, nr.11/1978
 25

reflectate n Constituie i celelalte acte normative ce guverneaz organizarea i funcionarea

administraiei publice.
Este de menionat mai nti c suveranitatea naional aparine poporului romn i c
acesta o exercit prin organele sale reprezentative i prin referendum i c nici un grup i nici o
persoan nu pot exercita suveranitatea n nume propriu (art.2 Constituie).
n condiiile n care pluralismul reprezint o garanie i o condiie a democraiei
constituionale, partidele politice se constituie i i desfoar activitatea numai n condiiile
legii, ele fiind menite a contribui la definirea i la exprimarea voinei politice a cetenilor,
respectnd cu strictee suveranitatea naional, integritatea teritorial, ordinea de drept i
principiile democraiei (art.2 din Constituie).
Dac mai amintim i prevederile art.29 din Constituie, potrivit crora libertatea gndirii
i a opiniilor nu poate fi ngrdit i c nimeni nu poate fi constrns s adopte o opinie contrar
convingerilor sale, precum i prevederile art.37 din Constituie, care consacr dreptul de asociere
liber n partide politice, mai puin pentru unele partide care militeaz mpotriva pluralismului
politic, vom putea formula o prim observaie important, i anume aceea c partidele i
formaiunile politice ca elemente ale sistemului politic nu se supraordoneaz administraiei
publice, aa cum se petreceau lucrurile n statul totalitar. Dei se declara n textele Constituiei
c ntreaga putere politic aparine poporului, se preciza apoi rolul conductor al clasei
muncitoare i al partidului unic n conducerea ntregii societi, situaie n care ntreaga activitate
a administraiei avea drept obiectiv realizarea voinei politice a partidului unic.
Aadar, voina partidelor politice nu se poate impune administraiei publice dect
filtrat prin sita prevederilor Constituiei, a legilor i celorlalte acte normative, din care reiese
tehnologia transformrii opiunilor politice n decizii politice iar apoi n norme juridice, acestea
din urm fiind singurele obligatorii pentru administraia public.
n ipoteza n care un partid devine prin alegeri majoritar n Parlament i, prin urmare, se
poate forma un guvern monocolor, opiunile politice ale acestui partid pot relativ uor s se
metamorfozeze n norme de drept, devenind astfel obligatorii pentru administraia public, dar va
trebui s nu se uite c prin norm imperativ Constituia stabilete c deputaii i senatorii, n
exercitarea mandatului, sunt n serviciul poporului (art.66 Constituie) i nu doar a partidului din
care provin (este vorba de un mandat reprezentativ i nu unul imperativ). Primul-ministru i
membrii Guvernului nu-i pierd calitatea de deputai sau senatori (art.68 Constituie), prin
urmare nu sunt doar n slujba partidului lor, ci a ntregului popor, aa cum rezult, de altfel, i din
textul jurmntului pe care sunt obligai a-l depune pentru a fi validai (art.103 raportat la art.82
din Constituie).
n mod similar, consilierii locali i primarii sunt validai dup depunerea jurmntului,
potrivit cruia slujesc Constituia, legile i binele locuitorilor care i-au ales.
Toate aceste reguli juridice care se constituie, alturi de altele, n principii fundamentale
ale statului de drept, trebuie cu sfinenie respectate pentru a se obstacula tentaia pe care ar putea-
o avea un partid politic, devenit majoritar n Parlament i constituind un guvern monocolor, de a-
i transforma aleii n activiti ai partidului sau structurile administraiei publice centrale sau
locale n organe de partid, centrale sau locale.
b) Relaiile dintre administraia public i sistemul politic includ ns, pe lng relaia
partid-administraie public i relaiile dintre aceasta i puterea legislativ.
n condiiile statului de drept, aa dup cum artam mai sus, puterea aparine poporului,
care o exercit suveran prin organele sale reprezentative i prin referendum (art.2 Constituie).
Organul reprezentativ suprem i unica autoritate legiuitoare a rii este Parlamentul, alctuit din
Camera Deputailor i Senat, astfel c, din punct de vedere funcional, putem aprecia c
administraia public se subordoneaz autoritii legiuitoare, administraia public fiind chemat
s execute legea nemijlocit sau s organizeze executarea acesteia.
 26

Pentru aceasta, legislativul este autorizat s stabileasc structurile organizatorice i modul

de funcionare al administraiei, alegnd sau numind autoritile administraiei publice,
conducerile acestora; adopt norme de organizare i funcionare pentru toate autoritile
administraiei publice, n msur a rspunde scopurilor pentru care fiineaz administraia,
funciilor acesteia. n acest fel, puterea legislativ se comport ca un element prin care se
realizeaz integrarea tuturor sferelor administraiei publice.
Aciunea legislativului asupra administraiei se poate exprima n diverse forme, cum ar fi:
stabilirea unor reglementri directe, forma unor interdicii, recomandri etc..
Ceea ce se poate constata - i experiena a demonstrat - este faptul c ntrirea puterii
legislative constituie o condiie esenial a realizrii unei administrri eficiente a treburilor
statului i societii.
B. Raporturile dintre administraia public i grupele de presiune. Grupele de presiune
sunt grupuri sociale organizate, care urmresc realizarea unor obiective proprii. Cnd autoritile
componente ale sistemului administraiei publice iau anumite decizii care privesc aceste grupri
sociale, acestea exercit o anumit presiune asupra lor.
C. Prezentarea unor aspecte privind raportul dintre administraia public i mediul
juridic sau, cu alte cuvinte, cadrul juridic al administraiei publice, ne va permite s caracterizm
i mai exact modul n care se realizeaz funciile administraiei n cadrul statului de drept39.
Pornind de la ideea - potrivit creia limitele i caracterul administraiei, reflectate n
funciile sale, depind n mod necesar att de regimul politic i forma de guvernmnt, ct i de
nivelul dezvoltrii relaiilor economice, vom observa mai nti c administraia public nu poate
fi conceput n afara organizrii statale a societii. Pentru acest motiv, este imposibil ca
administraia public s fie separat de drept. Abordarea sistemic presupune cuprinderea cvasi-
integral a tuturor verigilor administraiei publice n cadrul unei structuri relativ unitare,
amenajat n funcie de colectivitatea uman pe care o servete.
Astfel stnd lucrurile, se poate aprecia c n statul de drept administraia public poate
determina crearea unor condiii favorabile de gestionare a tuturor colectivitilor locale, a
serviciilor social-culturale i economice, potrivit intereselor i nevoilor celor administrai.
Principiile fundamentale ce stau la baza statului de drept presupun un anume cadru
normativ, prin care se realizeaz organizarea i funcionarea administraiei publice i prin care se
stabilete n primul rnd sistemul principial-juridic ce guverneaz ntreaga administraie
public40.
Avnd n vedere c administraia public este prin esena sa o aciune ndreptat spre un
anumit scop, iar scopurile - prin urmare i funciile ei - se stabilesc contient pe baza legitilor
dezvoltrii sociale i a intereselor cetenilor, vom observa c acestea (scopurile, funciile)
primesc de cele mai multe ori o confirmare juridic.
Mai mult, dreptul este chemat s stabileasc cu precizie modul de derulare a aciunii
administraiei publice n vederea atingerii scopurilor, deci cadrul normativ ce statueaz
tehnologiile, procedurile potrivit crora administraia public acioneaz n vederea realizrii
funciilor, scopurilor sale.
Astfel, administraia public, acionnd n vederea realizrii funciilor sale, trebuie s
prevad i s programeze, s organizeze procesul de execuie, s decid, dar s i pregteasc
variante de decizii pentru decidentul politic, s coordoneze procesele de execuie i, n sfrit, s
controleze ntreaga activitate de realizare a valorilor politice transpuse n norme juridice; toate
acestea constituie un proces administrativ unic, ntre aciunile administraiei existnd o riguroas
succesiune i interaciune, stabilite prin norme juridice.

39
J.M.Aubry, Le milieu juridique. Trait de science administrative, Mouton, Paris, 1966
40
N.Popa, Teoria general a dreptului, Ed.Actami, Bucureti, 1996; Ilie Iovna, Drept administrativ i
elemente ale tiinei administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977
 27

Rezult astfel c, n ntreaga sa activitate, administraia public se subordoneaz

normelor juridice, raiunea existenei sale fiind organizarea executrii i asigurarea
nfptuirii acestora.
Fa de multitudinea i complexitatea problematicii posibile ntr-o analiz detaliat a
raporturilor dintre administraia public i mediul juridic, optm n acest cadru pentru prezentarea
sistematic a principiilor de baz ce se desprind din legislaia noastr cu privire la amenajarea i
funcionarea administraiei publice, principii care stau la baza ntregii activiti administrative a
statului i a colectivitilor locale.
Principiul suveranitii naionale, trebuie neles n sensul c puterea politic aparine
i trebuie s aparin poporului41. Dac primele dou elemente definitorii ale statului - teritoriul
i populaia - au un caracter obiectiv-material, cel de-al treilea element esenial, i anume
suveranitatea naional, are un caracter subiectiv-voliional i nseamn c dreptul de comand
aparine poporului.
Aa cum se precizeaz n art.2(1) din Constituie, Suveranitatea naional aparine
poporului romn, care o exercit prin organele sale reprezentative i prin referendum.
Dac n cazul referendumului suntem n prezena unei forme de comand direct, de
guvernare direct de ctre popor, n cazul exercitrii suveranitii naionale prin organele sale
reprezentative putem vorbi de o guvernare indirect sau reprezentativ, ceea ce nseamn c
poporul, deleag dreptul de comandament unor puteri delegate, care sunt puterea legislativ,
puterea executiv i puterea judectoreasc.
Separaia puterilor - constituie un principiu fundamental al statului de drept, el
deducndu-se din ntreaga economie a textelor din Constituie i legile organice, din distribuirea
competenelor, a atribuiilor ntre autoritile publice42.
n virtutea acestui principiu, celor trei puteri le corespund categorii diferite de autoriti
publice, i anume: puterea legislativ se exercit prin Parlament; puterea executiv prin
Preedinte, Guvern, autoriti administrative centrale i locale, iar puterea judectoreasc prin
Curtea Suprem de Justiie, Curi de apel, tribunale i judectorii.
Diviziunea tripartit, n cele trei puteri, respectiv n cele trei categorii de autoriti
publice, nu trebuie apreciat ca avnd caracter rigid, n sensul c activitatea fiecreia are loc
separat, rupt total de celelalte. Dimpotriv, ntre ele exist zone de interferen, de colaborare
sau de control reciproc.
Formele i modalitile de realizare a acestui principiu n activitatea administraiei
publice sunt prevzute n Constituie i legile organice.
Principiul supremaiei Constituiei sau legalitii, fixeaz cadrul activitii autoritilor
statului n limita legilor, asigur stabilitatea juridic, drepturile i libertile omului i nseamn
subordonarea tuturor activitilor autoritilor publice, voinei supreme a poporului, consemnat
n principiile i normele pactului fundamental statuat n Constituie.
Dac pentru puterea legiuitoare voina juridic suprem n care trebuie s se ncadreze
propria activitate este Constituia, pentru celelalte activiti ale statului exercitate prin puterea
executiv i cea judectoreasc, cadrul de legalitate, peste care nu se poate trece, l constituie att
Constituia ct i legile.
Aadar, statul nsui i ngrdete activitatea sa. Aciunea statului trebuie s fie conform
regulilor de drept, statul legal fiind acela n care activitatea diferitelor autoriti este subordonat
legilor.
Ca o garanie a principiului supremaiei Constituiei i a legii, pot fi amintite alte dou
principii derivate i anume acela al controlului constituionalitii legilor, exercitat prin Curtea
41
N.Popa, Op.cit., Ion Craioveanu, Teoria general a dreptului, ed.II, 1998, M.Vraru, Tratat de drept
administrativ romn, Editura Librriei Socec & Co., Bucureti, 1928
42
Fl.Vasilescu, Separaia puterilor n regimurile politice contemporane, Revista Dreptul nr.8/1990
 28

Constituional (art.140 din Constituie) i principiul controlului jurisdicional al aciunii

administraiei publice43.
O ultim problem ce dorim s o menionm n legtur cu aplicarea principiului
supremaiei Constituiei sau al legalitii, de natur a explica coninutul acestuia, formele de
concretizare a lui n activitatea administrativ a statului, este aceea a publicitii actelor
normative i realizrii cerinelor de tehnic legislativ n redactarea lor.
Prin publicitatea acestor acte trebuie s nelegem nu numai aducerea la cunotina
cetenilor, ci i explicarea detaliat i competent a acestor acte normative tuturor celor chemai
s le transpun n via.
Cerina publicitii actelor normative este reglementat att prin art.78 din Constituie, ct
i prin alte acte normative. Nepublicarea acestor acte constituie o practic ilegal i se poate
transforma ntr-un obstacol n calea aplicrii eficiente a legii. Asigurarea publicrii actelor
normative constituie o garanie a aplicrii prezumiei nemo censetur ignorare legem (nimeni nu
poate invoca necunoaterea legii). Prin urmare, necunoaterea legii nu poate fi invocat drept
cauz a nclcrii normei de drept.
Egalitatea n drepturi a cetenilor n faa legilor i a autoritilor publice, fr
privilegii i discriminri, este un principiu prin care se stabilete c nimeni nu este mai presus de
lege (art.16 din Constituie) i, de aceea, n ntreaga lor activitate, autoritile administraiei
publice, alturi de celelalte autoriti publice, sunt chemate s asigure deplina egalitate n
drepturi n toate domeniile vieii economice, politice, juridice, sociale i culturale pentru toi
cetenii rii, fr deosebire de ras, de naionalitate, de origine etnic, de limb, de religie, de
sex, de opinie, de apartenen politic, de avere sau de origine social. n acest fel se garanteaz
posibilitatea participrii tuturor cetenilor la viaa politic, economic, social i cultural.
Unitatea poporului, ca fundament al statului, unitate generat de egalitatea ntre ceteni
i consacrarea pluralismului n societatea romneasc, ca o condiie i n acelai timp o garanie a
democraiei constituionale, formeaz un alt principiu ce se degaj din prevederile Constituiei
(art.4 i 8 din Constituie).
Aadar, manifestarea pluralismului i activitatea partidelor politice trebuie s se
desfoare n condiiile legii, Partidele sunt acele forme de asociere politic chemate s
contribuie la definirea i la exprimarea voinei politice a cetenilor, dar numai n condiiile
respectrii suveranitii naionale, a integritii teritoriale, a ordinei de drept i principiilor
democraiei44.
Activitatea partidelor politice, ca de altfel i a altor forme de asociere politic sau
apolitic, trebuie s contribuie la asigurarea unitii poporului, ca fundament al statului; n caz
contrar, activitatea acestora fiind anticonstituional, este supus rigorilor legii, de a crei
aplicare este rspunztoare administraia public, potrivit prerogativelor sale de putere executiv.

Aplicaii:
Precizai caracteristicile administraiei publice.
Gsii argumente n favoarea necesitii apropierii administraiei publice de cetean.
Identificai elementele prin care se poate realiza informarea cetenilor de ctre
administraie, precum i cele prin care acetia pot fi consultai i se pot implica n activitatea
comunitii.

43
Ioan Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Bucureti, 1991; F.B.Vasilescu,
Constituionalitate i constituionalism, Ed.Naional, Colecia juridic, Bucureti, 1998
44
Ioan Muraru, Constituia Romniei - comentat i adnotat, Regia Autonom Monitorul Oficial,
Bucureti, 1992; M.Constantinescu, I.Muraru, Drept parlamentar, Ed.Grammar, Bucureti, 1994
 29

Comentai urmtoarea afirmaie a administra nseamn a conduce cu oameni, o

activitate determinat n folosul altor oameni (Pierre Escoube)
Care este relaia dintre administraia public i puterea politic?
Caracterizai administraia public n ipostaza de mecanism intermediar de execuie.
Prezentai principiul permanenei administraiei publice.
Precizai atribuiile administraiei publice n materie de organizare.
Prezentai principiile de baz ce se desprind din legislaia noastr cu privire la amenajarea
i funcionarea administraiei publice.
 30

3. PRINCIPALELE INSTRUMENTE DE INVESTIGARE

ALE FENOMENULUI ADMINISTRATIV

3.1. DREPTUL ADMINISTRATIV. NOIUNE. OBIECT.

Dreptul administrativ este o ramur a sistemului unitar al dreptului romn. Dreptul
romn se constituie din ansamblul regulilor de conduit instituite sau sancionate de stat, reguli
ce reflect voina poporului exprimat prin intermediul puterii legislative, reguli a cror
respectare i aplicare obligatorie se asigur prin contiina juridic a cetenilor iar, la nevoie, cu
ajutorul forei coercitive a statului. Aceste reguli de conduit - cu caracter general obligatoriu -
norme juridice, orict ar fi de variate, de deosebite unele de altele, prin coninutul i forma lor,
reprezint n cadrul fiecrui stat o unitate, un ansamblu, fiind organizate ntr-un anumit sistem.
Ca ramur distinct de drept, n cadrul sistemului dreptului nostru, dreptul administrativ
reglementeaz o grupare specific de raporturi sociale, care se constituie n obiectul su.
n literatura de specialitate au fost exprimate numeroase opinii cu privire la aceste
raporturi sociale45. n ceea ce ne privete, considerm c obiectul dreptului administrativ l
formeaz acele raporturi sociale care constituie obiectul activitii administrative a statului i a
colectivitilor locale, realizat, deci, n principal, de ctre autoritile administraiei publice
potrivit normelor legale, cu excepia raporturilor sociale care se nasc n procesul realizrii
activitii financiare a statului i a colectivitilor locale.
Aadar, trebuie observat, n primul rnd, c obiectul dreptului administrativ nu l
formeaz toate raporturile sociale n care sunt implicate autoritile administraiei publice prin
diferite fapte juridice, ci numai acelea n care autoritile administraiei publice nfptuiesc
puterea executiv, fiind purttoare a autoritii publice.
n al doilea rnd, din aceast grupare de raporturi sociale, desprindem pe acelea care se
nasc n procesul realizrii activitii financiare, deoarece datorit specificului puternic al
acestora, ele fac obiectul unei ramuri distincte de drept - dreptul financiar.

3.1.1. Normele de drept administrativ

Fa de cele precizate n legtur cu noiunea i obiectul dreptului administrativ, putem

deduce c norma de drept administrativ face parte din acea categorie de norme juridice care
reglementeaz, ordonnd i organiznd, raporturile sociale care constituie obiectul activitii
administrative a statului i a colectivitilor locale, cu excepia raporturilor sociale care se nasc n
procesul realizrii activitii financiare46.
Normele de drept administrativ pot fi emise att de ctre Parlament, ca autoritate public
ce deine puterea legislativ, ct i de Preedintele Republicii, Guvern i celelalte autoriti ale
administraiei publice centrale sau locale.
De asemenea, nu trebuie s confundm noiunea de norm de drept administrativ - care se
poate gsi att ntr-un act juridic normativ emis de Parlament ca autoritate public ce deine
puterea legislativ, ct i ntr-un act juridic normativ emis de o autoritate a administraiei publice
centrale sau locale ce in de puterea executiv - cu noiunea de act administrativ cu caracter
normativ, care este un act juridic ce cuprinde norme de conduit i care este emis numai de ctre
o autoritate a administraiei publice centrale sau locale.
45
A.Iorgovan, Op.cit., p.123-130 i R.Ionescu, Drept administrativ, Editura didactic i pedagogic,
Bucureti, 1970
46
Al.Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Ateneum, Bucureti, 1991 i Editura
Atlas Lex SRL, Bucureti, 1993
 31

Formnd o categorie special de norme juridice, deoarece reglementeaz o anumit

grupare de raporturi sociale, normele de drept administrativ se pot referi la o secven sau alta a
activitii administrative a statului sau a colectivitilor locale. Astfel exist:
- Norme care reglementeaz organizarea autoritilor i instituiilor administraiei
publice centrale sau locale i care compun cadrul normativ al nfiinrii, stabilirii structurilor
organizatorice i desfiinrii acestora;
- Norme care reglementeaz funcionarea autoritilor administraiei publice i care
compun, pe de o parte, cadrul normativ al competenelor, precum i procedurile de realizare a
acestora iar, pe de alt parte, unele norme privind rspunderea att a autoritilor administraiei
publice, ct i a funcionarilor;
- Norme care reglementeaz relaiile autoritilor administraiei publice cu persoane
fizice i organisme non-guvernamentale, mai exact drepturile i obligaiile cetenilor i a
organismelor non-guvernamentale n raporturile lor de drept administrativ cu autoritile
administraiei publice.
ncercnd o particularizare a normei de drept administrativ, observm c, n general,
structura logico-juridic a acestei norme cuprinde cele trei elemente ale normei juridice.
Din necesitatea ca aceste norme s fie ct mai clare, n majoritatea acestora, ipoteza este
mai ampl, cu scopul de a se preciza ct mai exact parametrii n limita crora acioneaz norma
n cazurile concrete. n ceea ce privete dispoziia, aceasta se prezint n majoritatea cazurilor
sub form imperativ: cele mai multe norme de drept administrativ, sunt, aadar, imperative sau
categorice, stabilind o obligaie in faciendo de a proceda ntr-o anumit manier. Norme de
interzicere coninnd obligaia de a se abine de la o anumit aciune, deci in abstinendo, sunt
mai puine, iar norme permisive, care acord subiectului posibilitatea opiunii ntre aciune i
inaciune - n dreptul administrativ - sunt n numr foarte redus.
n sfrit, se poate sesiza c, de regul, sanciunea nu este expres exprimat, ea fiind de
cele mai multe ori prezumat sub forma nulitii absolute a tuturor actelor ntocmite, cu
ignorarea condiiilor exprimate n ipotez i dispoziie.
Acele norme de drept administrativ ce reglementeaz rspunderea autoritilor
administraiei publice, a funcionarilor sau relaiile acestora cu persoanele fizice i organismele
non-guvernamentale, mai exact drepturile i obligaiile acestora n raporturile lor de drept
administrativ cu autoritile administraiei publice, prevd n mod expres sanciunea.

3.1.2. Izvoarele dreptului administrativ

Noiunea de izvor de drept are dou nelesuri.

n sens material prin izvor de drept se neleg condiiile materiale de existen care
determin voina membrilor societii, exprimat n normele juridice, iar n al doilea sens, se
nelege forma specific de exprimare a normelor juridice.
Acest al doilea sens, tehnic-juridic, al expresiei izvor de drept, este cel pe care l avem n
vedere n cele ce urmeaz i care mai este exprimat n formula izvor formal de drept.
Avnd n vedere cele de mai sus, izvorul de drept administrativ poate fi definit ca forma
specific de exprimare a normelor de drept administrativ.
Deoarece nu exist numai o singur form de exprimare a normelor dreptului
administrativ, ci mai multe, se vorbete despre izvoarele dreptului administrativ (actele
normative care de altfel, n ansamblu, formeaz un sistem).
n cadrul sistemului, ierarhia izvoarelor dreptului administrativ privete raportul dintre
diferitele acte normative i are la baz supremaia legii.
 32

Indiferent de felul actului administrativ, fora juridic obligatorie este aceeai, iar actele
normative subordonate sunt n consens cu cele fa de care trebuie s se conformeze.
Aa cum am artat, principiul legalitii administraiei publice impune ca normele
privitoare la organizarea i activitatea administraiei publice s provin de la autoritile puterii
legiuitoare, prin aceasta manifestndu-se subordonarea administraiei publice n misiunea
acesteia de executare a legii47.
Cu toate acestea, n activitatea de executare a legii, autoritile administraiei publice
trebuie s aib posibilitatea de a emite acte normative.
n afara normelor juridice care au ca izvor acte ce provin de la puterea legiuitoare, exist
deci i izvoare ale dreptului administrativ care provin de la autoriti ale administraiei publice
i aceasta constituie o particularitate a dreptului administrativ.
Competena autoritilor administraiei publice de a emite acte normative comport dou
aspecte care justific i limiteaz totodat aceast competen.
Este vorba, n primul rnd, de emiterea unor acte normative cu aplicaie n interiorul
administraiei publice i care au ca obiect organizarea luntric a structurilor i aciunilor
administraiei publice.
Alte acte normative provenind de la autoritile administraiei publice cuprind norme de
drept ce reglementeaz activitatea administraiei publice n raport cu terii.
Autoritile administraiei publice, atunci cnd emit acte normative, acioneaz n baza
i executarea legii, potrivit specializrii pe care o au n diferite domenii sau ramuri de activitate
fr a crea valori politice noi, necuprinse n lege 48, cu excepia ordonanelor date n baza
Constituiei sau a legii de abilitare.
Rezult c ntotdeauna actele normative care provin de la autoritile administraiei
publice sunt subordonate Constituiei i legii n sens restrns i sunt emise pe baza i n
executarea legii.
Cel mai important izvor formal al dreptului administrativ l constituie Constituia care
este legea fundamental.
Constituia este cel mai important izvor al dreptului administrativ nu prin aspectul
cantitativ al normelor dreptului administrativ pe care le cuprinde, n raport de alte izvoare de
drept, ci prin fora juridic superioar a normelor de drept administrativ de ordin constituional.
Sunt, astfel, cuprinse n Constituie norme privind organizarea i funcionarea celor mai
importante autoriti ale administraiei publice, norme privind drepturile i ndatoririle
fundamentale ale cetenilor a cror realizare este o sarcin a autoritilor administrative, precum
i norme referitoare la raporturile autoritilor administrative cu celelalte autoriti, instituii etc.
Alte izvoare ale dreptului administrativ sunt legile constituionale (de revizuire a
Constituiei), legile organice i cele ordinare, atunci cnd conin norme ce reglementeaz
raporturi de drept administrativ (de exemplu: Legea nr. 90/2001 privind organizarea i
funcionarea Guvernului i a ministerelor, Legea nr. 70/1991 privind alegerile locale etc.).
Aa cum s-a mai artat o lege poate fi un izvor al dreptului administrativ i al altor ramuri
de drept, aa cum este Legea nr. 114/1996 a locuinei care cuprinde att norme de drept
administrativ ct i norme de drept civil.
Un alt izvor al dreptului administrativ este Decretul-Lege care eman, de regul, de la
eful statului, i de aceea este denumit Decret, i nu de la Parlament, dar, cu toate acestea, are
putere de lege, reglementnd relaii sociale din domeniul legii, pe care o poate modifica sau
nlocui49.

47
Al. Negoi, op. cit., p. 37
48
Al. Negoi, op. cit., p. 38
 33

Datorit schimbrilor intervenite dup Revoluia din 1989, n ara noastr au fost emise
astfel de acte normative, dintre care amintim, cu titlu de exemplu, Decretul-Lege nr.
10/10.01.1990, care reglementeaz regimul paapoartelor i al cltoriilor n strintate, i
Decretul-Lege nr. 88/1990 privind unele msuri de ocrotire a organelor statului, instituiilor, a
linitii cetenilor i a ordinii de drept.
Hotrrile i ordonanele Guvernului, ordinele i instruciunile minitrilor i actele
celorlalte autoriti centrale de specialitate ale administraiei publice (hotrri, decizii, ordine,
dispoziii), precum i cele elaborate de unitile economice i instituiile publice n msura n
care conin norme de drept administrativ, sunt i ele izvoare ale ramurii drept administrativ.
Conveniile internaionale care sunt direct executorii n ordinea juridic intern sunt
considerate de unii autori izvoare ale dreptului administrativ.
Ct privete principiile generale ale dreptului administrativ, desprinse prin
generalizare din prevederile mai multor acte normative, acestea capt valoarea unor izvoare
distincte de actele administrative respective (de exemplu, principiul revocabilitii actelor
administrative).
Unele precizri trebuie fcute n legtur cu unele denumiri ale unor acte normative care
sunt deosebite de cele amintite.
Astfel, denumirea de cod desemneaz o lege i reglementeaz complet i sistematic o
activitate ntr-un domeniu foarte important (de exemplu, codul silvic i codul aerian cuprind
multe norme de drept administrativ).
Frecvent, se folosete denumirea de regulament pentru un act normativ ale crui norme
reglementeaz raporturi juridice administrative.
Denumirea de regulament o poate purta o lege (regulamentul de funcionare a camerelor
Parlamentului), o hotrre a Guvernului, un ordin ministerial sau al conductorului unei instituii
(regulamentul de funcionare sau cel de ordine interioar).
Unele acte normative poart denumirea de statut, altele de condiii fundamentale iar
acestea constituie izvoare ale dreptului administrativ dar nu izvoare deosebite de actele
normative pe care le desemneaz denumirile respective.
Cu privire la practica judiciar i la doctrin, teza unanim acceptat n ara noastr este
n sensul c acestea nu constituie izvoare de drept, cu toate c au un rol important n elucidarea
sensului legii i n aplicarea uniform a acesteia.

3.1.3. Raportul de drept administrativ

Raporturile de drept administrativ pot fi considerate acele raporturi juridice care apar prin
intervenia normei juridice asupra raporturilor sociale care constituie obiectul activitii
administrative a statului - sau a colectivitilor locale - realizat aadar, de ctre autoritile
administraiei publice potrivit normelor legale, cu excepia raporturilor sociale care se nasc n
procesul realizrii activitii financiare50.
ncercnd o particularizare a raportului de drept administrativ, ne vom opri asupra unor
caracteristici juridice specifice a elementelor sale: subiectul, obiectul i coninutul.
Referindu-ne la subiecii raportului de drept administrativ, trebuie artat c ntotdeauna
cel puin unul este o autoritate a administraiei publice. Naterea, modificarea sau stingerea
raportului de drept administrativ este expresia manifestrii unilaterale de voin a autoritii

49
A se vedea Ivan Stelian, Drept administrativ, Ed. Fundaiei Andrei aguna, Constana, 1998, p. 25,
26
50
Antonie Iorgovan, Drept administrativ, vol. I, Editura Atlas Lex, Bucureti, 1994 p.138-152; Al.Negoi,
Drept administrativ, Ed.Sylvi, Bucureti, 1996, p.40-51
 34

administrative purttoare a autoritii publice (de stat sau a colectivitilor locale). n acest sens,
distingem mai multe posibiliti. Astfel, un raport de drept administrativ se poate stabili ntre:
dou autoriti ale administraiei publice;
o autoritate a administraiei publice sau o alt autoritate public (n ceea ce privete
natura juridic a raporturilor dintre Parlament i autoritile administraiei publice, suntem de
prere c acestea, de regul, sunt raporturi de drept constituional);
o autoritate a administraiei publice i un organism non-guvernamental;
o autoritate a administraiei publice i o instituie social-cultural sau un agent economic
(regie autonom sau o societate comercial);
o autoritate a administraiei publice i o persoan fizic.
Ca n orice raport juridic, obiectul raportului de drept administrativ l formeaz aciunea
sau inaciunea prilor. Specificitatea const n aceea c aciunea sau inaciunea subiecilor se
ncadreaz n activitatea administrativ a statului sau a colectivitilor locale, deci n cadrul
exercitrii puterii executive.
Particulariznd coninutul raportului de drept administrativ, trebuie subliniat c
exercitarea drepturilor i obligaiilor nu este lsat la latitudinea prilor, ci constituie o obligaie
legal pentru acestea. Naterea, modificarea sau stingerea raportului de drept administrativ nu
depind de voina subiectiv a prilor, ci constituie o ndatorire legal chiar i pentru autoritile
administraiei publice, a cror raiune de a fi const tocmai n realizarea obligatorie a atribuiilor,
a competenelor cu care au fost nvestite.
Aadar, coninutul raportului juridic este reprezentat de drepturile i obligaiile
subiectelor ntre care se desfoar relaia social reglementat de norma juridic.
O caracteristic de baz a coninutului raportului juridic este aceea c drepturile i
obligaiile nu sunt separate unele de altele ci sunt corelative.
O mare parte a raporturilor de drept administrativ se formeaz n cadrul sistemului
administraiei publice, privind organizarea i funcionarea acestuia.
Dup coninutul raporturilor juridice de drept administrativ, deci al drepturilor i
obligaiilor pe care le au subiectele participante, putem distinge n cadrul raporturilor mai sus
amintite urmtoarele categorii51:
- raporturi de subordonare ierarhic. Sunt raporturi de autoritate care se stabilesc ntre
structuri ale sistemului administraiei publice aflate ntr-o ierarhie administrativ. Subiectul activ
al acestui raport are n competen dreptul de a conduce, ndruma, controla activitatea subiectului
pasiv cruia i incumb obligaia de subordonare. De asemenea, subiectul activ are putere
disciplinar asupra subiectului pasiv.
- raporturi de colaborare i participare, care se realizeaz ntre subiecte ntre care nu
exist subordonare ierarhic. Titularii diferitelor competene pot colabora sau participa la
realizarea unor sarcini ale administraiei publice.
Alt categorie de raporturi juridice de drept administrativ sunt cele care se stabilesc ntre
subiectele de drept care aparin sistemului de administraie public i subiecte de drept care se
situeaz n afara acestui sistem.

n aceast categorie se includ:

- raporturi juridice de subordonare. Sunt raporturi juridice n care subiectele active n
baza competenei legale pot stabili unilateral drepturi i obligaii pentru persoane fizice sau

51
n ceea ce privete clasificarea raporturilor juridice, a se vedea i Al. Negoi, op. cit., p. 44-52
 35

juridice aflate n afara sistemului administraiei publice. Acestea din urm sunt obligate s se
conformeze exigenelor stabilite n mod unilateral de ctre organele administraiei publice.
- raporturi juridice de supraveghere i control a respectrii legii de ctre subiecte de
drept din afara sistemului administraiei publice.
- raporturi juridice de colaborare i participare a unor persoane fizice sau subiecte
colective de drept la realizarea sarcinilor administraiei publice.
Este cazul organizaiilor nestatale care realizeaz activiti de interes public, contribuind
la ndeplinirea sarcinilor administraiei publice : Baroul de avocai, Corpul experilor contabili i
al contabililor autorizai, uniti de nvmnt particulare .a.
- raporturi juridice de utilizare a serviciilor publice n care subiectele active acioneaz
pentru a realiza activiti cu caracter prestator pentru satisfacerea unor nevoi de interes public.

3.2. TIINA ADMINISTRAIEI

Prezentarea sintetic a principalelor concepii privind tiina administraiei are drept scop
mai buna nelegere a obiectului i importanei acestei tiine, n condiiile amplificrii rolului pe
care administraia public l are ca principal instrument de edificare a statului de drept.
nc din secolul al XVII-lea ntlnim, n cadrul nvmntului universitar german i
austriac, discipline privind tiinele camerale sau cameraliste52.
Reprezentantul cel mai de seam a fost Lorenz von Stein, autorul uneia din primele lucrri
n acest domeniu, intitulat Teoria administraiei. Prima lucrare reprezentativ apare ns n Frana,
la 1845, autor fiind Alexandre-Franois Vivien, care, alturi de Charles-Jean Bonin, sunt
ntemeietorii tiinei administraiei n Frana.
tiina administraiei este calificat drept o tiin a principiilor raionale ale
administraiei. Formulat pentru ntia oar de doctrinarii francezi, a fost preluat i dezvoltat n
ara noastr de profesorul Constantin Dissescu de la Facultatea de drept din Bucureti53.
Aparinnd unor specialiti n dreptul administrativ, aceast concepie separ totui
dreptul administrativ de tiina administraiei care, avnd un caracter pluridisciplinar, cerceteaz
administraia n dinamica ei, urmrind stabilirea unor reguli, a unor principii raionale, potrivit
crora ar urma s se desfoare procesul de administraie, de gestionare a intereselor publice.
ntr-o alt concepie, tiina administraiei este considerat o tiin politic. n lucrarea
sa Teoria administraiei, Lorenz von Stein, considernd tiina administraiei ca o tiin
politic, apreciaz c dreptul administrativ reprezint doar o seciune din teoria administraiei,
care are o esen politic i care determin n mod necesar abordarea problematicii
administrative prin intermediul unor criterii complete politico-juridice. Considernd tiina
administraiei drept pandectele tiinelor politice, acest autor este de prere c teoria
administraiei i propune explicarea tuturor forelor, tendinelor i legitilor ce guverneaz
realitile vieii statului sub toate aspectele sale.

52
Tratarea detaliat a acestor concepii n Mihai T.Oroveanu, n Op.cit., Ilie Iovna, Op.cit., A.Iorgovan,
Drept administrativ, E.Hercules, 1995, p.160-205
53
Printre ntemeietorii acestei concepii amintim: Joseph-Marie de Gerando, Institutes du droit
administratif franais o lments du code administratif vol.6, Paris, Nve, 1829-1836, p.12-14 ;
Louis-Antoine Macarel, Cours de lAdministration et du droit administratif, vol.2, Paris, Thorel, ed.2-a,
1852-1857, p.462 i urm.
 36

n aceeai optic, unii autori sunt de prere c teoria administraiei ar fi o ramur a

tiinei politice54, iar alii defineau tiina politic drept o tiin a activitii statului, compus din
dou pri: tiina legislaiei i tiina administraiei55.
O concepie asemntoare a avut-o i profesorul Paul Negulescu, care susinea c tiina
administraiei, fiind o tiin politic, nu are caracter juridic, ci urmrete analiza critic a
administraiei din punct de vedere al resurselor, mijloacelor i rezultatelor, formulnd, pe baza
descoperirilor fcute n mecanismul administrativ, reguli care, aplicate n activitatea administrativ,
s conduc la creterea eficienei acesteia. n cursul de politic administrativ Paul Negulescu aprecia
c tiina administraiei are un caracter pluridisciplinar: politic, tehnic i organizatoric.
ntr-o alt viziune se considera c tiina administraiei este o tiin social i
economic, constituind o tiin a aciunii sociale a statului. Alii sunt de prere c ar fi o
parte a sociologiei sau, cu alte cuvinte, o sociologie a administraiei56, iar unii c ar fi o economie
politic aplicat57. Fr a ne mai opri i asupra altor concepii pe larg prezentate de diveri autori
n lucrrile citate, dorim s menionm i concepiile negativiste ale unor autori, care contest
existena tiinei administraiei, ca tiin autonom, i care susin c nu se pot separa dou
discipline distincte: dreptul administrativ i tiina administraiei58.
Precizarea obiectului de cercetare al tiinei administraiei ne oblig s reamintim c
noiunea de administraie are mai multe sensuri, dintre care n preocuparea noastr intr
administraia public, expresie a realizrii puterii executive, care const, n principal, n
organizarea i asigurarea executrii, dar i n executarea nemijlocit a prevederilor Constituiei,
ale tuturor actelor normative i ale celorlalte acte juridice emise de autoritile statului de drept,
activitate realizat de ctre autoritile administraiei publice.
Aadar, obiectul de cercetare al acestei tiine este tocmai studierea administraiei
publice, n ansamblul su, cu toate implicaiile, relaiile i corelaiile acesteia cu celelalte
elemente ale sistemului social59. Particularitile, specificitatea acestei activiti, rezult din
particularitile faptelor sociale ce se produc cu prilejul realizrii ei. Descifrarea acestor
particulariti ne conduce la conturarea noiunii de fapt administrativ60 ca fapt social distinct n
raport cu celelalte fapte sociale; noiunea faptului administrativ constituie punctul de plecare al
cercetrilor asupra administraiei publice.
Avnd permanent n vedere trsturile activitii administrative a statului i a
colectivitilor locale, se pot formula unele caracteristici ale faptului administrativ. Astfel:
- faptul administrativ este un fapt social, el constituind o aciune ce nu se realizeaz
dect n cadrul unei colectiviti umane organizate. De aici, un ir de caracteristici ale faptului
administrativ, n funcie de dimensiunile colectivitii umane n care se produce, de natura
relaiilor de producie, regimul politic i forma de guvernmnt n care se realizeaz
administraia respectiv;
- faptul administrativ este o activitate subordonat unor valori superioare i
exterioare. Aa dup cum am vzut, sarcinile administraiei, scopurile sale, sunt stabilite n sfera
54
Karl-Theodor von Inama Sternegg, Die Entwicklung der Verwaltungslehre und des
Verwaltungsrechts nach dem Tode von Loren von Stein, 1903
55
Giorgio del Vechio, Leciuni de filosofie juridic, trad.de Constantin Drgan, Bucureti, 1943, ed.4-a,
p.15
56
Royo Villanova, Elementes de derecho administrativo, Madrid, 1926
57
M.Block, Dictionnaire de ladministration, Paris, 1862
58
Antonio Longo, La distinction entre le droit administratif et la science de ladministration en Italie ,
n Revue de droit public, 1894, p.424 i urm.; Codacci Pisanelli, Come si distingue il diritto
amministrativo del diritto constituzionale e che cosa e la scienza amministrazione, n Filangieri,
vol.12, p.15 etc.
59
Al.Negoi, Consideraii cu privire la obiectul tiinei administraiei, n Analele Universitii
Bucureti, tiine juridice, 1970, nr.2, p.35-39; M.T.Oroveanu, Cu privire la obiectul tiinei
administraiei, n Studii i cercetri juridice, 1971, nr.2, p.285
60
A se vedea i P. Bandet et Lucien Mehl, Le fait administratif nature, origine et developpement
Trait de science administrative, Mouton, Paris, 1966, pag. 81 i urm.
 37

politicului, n exteriorul administraiei i constituie valori politice care se supraordoneaz

administraiei;
- faptul administrativ se situeaz ntre valoarea pe care trebuie s-o nfptuiasc i
executarea propriu-zis a acestei valori, ntre faptele sociale prin care se stabilesc valori politice
i faptele sociale care realizeaz direct aceste valori;
- faptul administrativ implic n mod necesar organizarea, activitatea administrativ a
statului sau a colectivitilor locale constnd n principal n organizarea realizrii valorilor
politice.
Aceste fapte administrative, aceast activitatea administrativ ca expresie a exercitrii
puterii executive, constituie obiectul tiinei administraiei.
n ceea ce privete metoda de studiere a faptului administrativ, teoria i practica au
conturat dou modaliti de abordare a activitii administraiei publice:
o modalitate propune cunoaterea faptului administrativ, a administraiei de stat i a
administraiei colectivitilor locale prin studierea cu ajutorul analizei juridice a normelor
juridice care le reglementeaz; acest mod de abordare tinde s limiteze cunoaterea doar la
aspectele juridice;
o alt modalitate este abordarea global-concret a faptului administrativ, care se
realizeaz nu numai din punct de vedere juridic, ci urmrete surprinderea i explicarea i a
aspectelor nejuridice. Aceast modalitate de abordare presupune utilizarea unui complex de
metode de investigare foarte variate, specifice i altor tiine cu care tiina administraiei se
interfereaz, n special, cele de tip sociologic, cum ar fi: metoda statistic, a anchetelor,
interviurilor etc., care permit n final, prin metoda inductiv, s se formuleze concluzii care pot fi
general-utilizabile, uneori n urma unei experimentri sociale pariale, ca mijloc de verificare a
valabilitii soluiilor propuse de cercetare.
n ceea ce privete posibilitatea de a se formula principii proprii tiinei administraiei,
se poate aprecia c studiile efectuate pn n prezent permit descifrarea unor principii care
constituie n acelai timp instrumente specifice de cercetare n acest domeniu i care, alturi de
obiectul i metodele amintite, sunt n msur s determine particularizarea, autonomia tiinei
administraiei n raport cu celelalte tiine sociale. Astfel, doctrina de specialitate desprinde dou
mari categorii de principii: principii generale i principii speciale.
Principiile generale sau fundamentale (asupra crora deja ne-am oprit), sunt: principiul
suveranitii naionale, separaia puterilor statului, principiul supremaiei Constituiei sau al
legalitii, publicitatea actelor normative. La acestea se mai pot aduga:
administraia public este n serviciul omului, ceea ce nseamn c i finalitatea tiinei
administraiei const n mai buna organizare i funcionare a autoritilor administraiei publice
n vederea mai bunei serviri a omului;
conturarea exigenelor reale i posibile, actuale i n perspectiv, n vederea adaptrii
organizrii i funcionrii administraiei publice potrivit acestor exigene.
Principii speciale, specifice administraiei publice, implicit tiinei administraiei, sunt:
organizarea i conducerea unitar constituie un principiu special, care atrage atenia
asupra necesitii evitrii tendinelor divergente ce se pot manifesta n ceea ce privete
organizarea i conducerea administraiei publice;
autonomia de organizare, principiu generat de caracterul autoreglabil al structurilor
sociale; se armonizeaz cu organizarea unitar, permind, n acelai timp, o autonomie relativ a
elementelor componente ale sistemului autoritilor administraiei publice;
adaptabilitatea organizrii i funcionrii administraiei publice constituie un principiu
special, care trebuie avut n vedere la studierea acestui domeniu. Adaptabilitatea n condiiile
 38

unei stabiliti relative, permite administraiei publice s rspund prompt i eficient comenzilor
sociale permanent dinamice;
simplificarea i raionalizarea structurilor organizatorice i funcionale ale administraiei
publice constituie un principiu care st la baza efecturii unor studii ce urmresc ameliorarea
raportului ntre cheltuielile ce se fac i rezultatul activitilor administrative ale statului, sau ale
colectivitilor locale. n lumina acestui principiu, se urmrete construirea unor structuri
administrative suple, cu un numr ct mai redus de posturi i niveluri ierarhice, care s rspund
operativ i de bun calitate sarcinilor pe care le au;
perfecionarea stilului, a metodelor i tehnicilor, att la nivel de comand, ct i de
execuie. Acest imperativ al societii moderne constituie un principiu important al administraiei
publice, al tiinei administraiei, chemat s gseasc, n acest sens, soluiile corespunztoare.
Fa de succintele observaii de mai sus n legtur cu obiectul, metodele i principiile,
considerm c putem defini tiina administraiei drept o tiin social-politic, care are drept
obiect studierea global a activitii administrative a statului i a colectivitilor locale, cu toate
implicaiile, relaiile i corelaiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social, n vederea
eficientizrii ei, cu scopul realizrii n condiii optime a funciilor ce le are n cadrul sistemului
social-global.
nainte de a aborda problematica relaiilor dintre dreptul administrativ i tiina
administraiei i relaiile acestora cu celelalte tiine, este necesar s precizm c prin Drept
administrativ se poate nelege, pe de o parte, o ramur a sistemului nostru de drept, care
reglementeaz anumite raporturi sociale, iar, pe de alt parte, tiina dreptului
administrativ, tiin juridic ce are drept obiect de cercetare aceast ramur a sistemului
nostru de drept.
Relaiile dintre dreptul administrativ i tiina administraiei se bazeaz att pe
autonomia acestor dou discipline tiinifice, ct i pe imperativul utilizrii ambelor n studiul
fenomenului administrativ.
Avnd un obiect comun - activitatea administrativ a statului i a colectivitilor locale -
dar metode i principii sensibil diferite, ambele discipline trebuie s colaboreze n studierea
complet, global, a fenomenologiei administrative.
Dac juridicizarea activitii administrative ar fi o frn n buna organizare i funcionare
a autoritilor administraiei publice, deoarece ar reduce activitatea administrativ la aspectul
normativ, formal - eludndu-se astfel coninutul, relaiile interne ale mecanismului administrativ
- negarea rolului dreptului administrativ, al normei juridice n general, poate s duc la concluzii
teoretice i atitudini practice de genul celor care consider c legalitatea constituie o piedic n
creterea eficienei administraiei61.
Apreciem c un asemenea punct de vedere este nefundamentat tiinific; legalitatea nu se
contrapune aciunii eficiente ci, dimpotriv, respectarea legii este o condiie a obinerii eficienei
economice i sociale. Studiile efectuate pn n prezent, practica politico-administrativ, au
demonstrat nu numai c legalitatea i eficiena nu sunt incompatibile ci, mai mult, c ele se
intercondiioneaz reciproc.
Dreptul administrativ i tiina dreptului administrativ au legturi cu toate celelalte ramuri
ale dreptului, respectiv cu celelalte tiine juridice. Astfel:
dreptul administrativ are relaii de interdependen organic cu dreptul constituional,
care reglementeaz organizarea i funcionarea statului n ansamblul su;
dreptul administrativ i dreptul financiar sunt, de asemenea, n relaii foarte strnse, mai
ales n domeniul normelor administrativ-financiare, care, din punct de vedere al metodei de

61
Gerard Timsit, Thorie de lAdministration Ed. Economica, Paris, 1986 i H. Buch, La dcision, n
Trait de science administrative, Mouton, Paris, 1966
 39

reglementare i al unor principii, ar putea aparine dreptului administrativ, care avnd un obiectiv
specific - raporturile financiare - sunt incluse n dreptul financiar.
Diferena ntre cele dou ramuri de drept se reflect i n aceea c dreptul financiar
excede reglementarea raporturilor financiare ce se nasc n administraia public, exprimndu-se
i asupra raporturilor financiare n care sunt implicate organismele non-guvernamentale,
societile comerciale i chiar cetenii;
dreptul administrativ are, de asemenea, legturi i cu celelalte ramuri de drept, cum ar fi
dreptul proteciei sociale, dreptul civil, dreptul penal, dreptul procesual civil.
Relaiile dintre tiina administraiei i management sunt de tipul relaiilor parte-
ntreg sau specie-gen. Dac managementul general se contureaz a fi tiina care se ocup cu
studierea i descifrarea regulilor generale de conducere eficient a unui sistem social, tiina
administraiei ne apare ca o ramur a acestuia, care are drept obiect studierea unui singur element
al sistemului social (bineneles n strns legtur cu celelalte), i anume administraia public.
O legtur strns exist ntre tiina administraiei i politologie. Aceste legturi,
teoretice i practice, sunt determinate de poziia de subordonare pe care o are administraia
public fa de puterea politic. n acelai timp, trebuie subliniat i deosebirea dintre ele,
deoarece ntre politologie, care studiaz forele politice, instituiile politice propriu-zise i tiina
administraiei, care studiaz structurile organizatorice i funcionale ale administraiei, exist o
delimitare care, chiar dac nu poate fi realizat riguros, justific autonomia celor dou tiine,
permind fiecreia un larg cmp de cercetare.
ntre tiina administraiei i sociologie exist, de asemenea, o legtur foarte strns,
determinat de imposibilitatea existenei administraiei n afara mediului social. Aa dup cum
am mai artat, mediul social exercit o influen hotrtoare asupra administraiei.
Pornind tocmai de la aceast legtur, se pune problema necesitii crerii unei sociologii
i a unei psihologii a administraiei, aa cum exist o sociologie urban, o sociologie rural sau o
sociologie juridic. Pentru tiina administraiei, legturile cu sociologia sunt determinante,
deoarece, pentru a putea cunoate fenomenul administrativ n profunzime, este necesar a vedea
cum mediul social reacioneaz n raport cu acesta. De aceea, tiina administraiei nu se poate
lipsi de rezultatele cercetrilor ce se fac de sociologia politic, sociologia economic sau
sociologia muncii.
Nu putem ncheia aceast parte a lucrrii fr a preciza c tiina administraiei are
strnse relaii i cu celelalte tiine sociale care studiaz segmente ale mecanismului
administrativ prin unghiul de vedere specific lor. Astfel, amintim legturile tiinei administraiei
cu psihologia (psihologia muncii, resurse umane, ergonomie), demografia, etnologia, economia,
istoria, geografia etc.
Aplicaii:
Precizai care sunt principalele instrumente de investigare a fenomenului administrativ.
Ce nelegei prin obiect al raportului de drept administrativ?
Prezentai trsturile normei juridice de drept administrativ.
Identificai izvoarele dreptului administrativ.
Caracterizaii subiecii, obiectul i coninutul raportului de drept administrativ.
Prezentai concepiile asupra tiinei administraiei.
Caracterizai faptul administrativ.
Precizai metodele de studiere a faptului administrativ.
Precizai care sunt ramurile de drept nrudite cu dreptul administrativ.
 40

4. ORGANIZAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE

4.1. CONSIDERAII GENERALE

nelegnd prin administraie public acea activitate care const n principal n

organizarea i asigurarea executrii, dar i n executarea nemijlocit a prevederilor Constituiei,
ale tuturor actelor normative i ale celorlalte acte juridice emise de autoritile statului de drept,
activitate realizat de ctre autoritile administraiei publice, desprindem pe de o parte poziia
administraiei publice n cadrul diferitelor activiti ale autoritilor statale sau ale colectivitilor
locale, iar, pe de alt parte, descifrm cele dou elemente componente eseniale i indispensabile
ale administraiei publice, i anume elementul structural-organic i elementul funcional.
Elementul structural-organic desemneaz totalitatea acelor autoriti sau organe ale
statului reunite, de regul, ntr-un sistem unitar corespunztor puterii executive pe care o exercit
i a atribuiilor comune acesteia pe care le ndeplinesc.
Elementul funcional este reprezentat de un anumit tip de activitate fundamental prin
care se realizeaz sau se exercit puterea public numit i activitate administrativ sau
executiv.62
Datorit faptului c administraia public - ca activitate - se realizeaz printr-o multitudine
de forme organizatorice care grupeaz categorii ntregi de oameni (personalul), sistemul
administraiei publice este un sistem de organizare social bazat pe relaii care exist ntre aceti
oameni ce realizeaz o activitate specific.
Acest sistem de organizare social, exist i funcioneaz n cadrul unui macrosistem de
organizare social a societii globale, considerat la nivel naional sau la nivelul unor uniti
teritorial-administrative.
n cadrul acestui sistem macrosocial exist i funcioneaz diferite alte forme de
organizare n afara sistemului administraiei publice, constituind, pentru acesta din urm, mediul
social n care exist i funcioneaz.
Raporturile sociale n cadrul sistemului administraiei publice i ntre acest sistem i
societatea global, dau dimensiuni sociologice specifice administraiei publice. Trebuie luate n
considerare raporturile care exist ntre sistemul administraiei publice i societatea global,
urmrindu-se determinrile i influenele societii globale ca mediu social asupra sistemului
administraiei publice i rolul pe care acest sistem l are n evoluia societii globale.
Astfel, aa cum reine doctrina, sistemul administraiei publice se construiete pentru
realizarea unor activiti de organizare a executrii i de executare a legii, care se refer la
ntreaga populaie a rii i se aplic pe ntreg teritoriul statului i n unitile teritorial-
administrative ale acestuia. n acest sens, sistemul administraiei publice se va construi pentru a
realiza activiti care intereseaz ntreaga populaie, comuna, oraul, municipiul i judeul,
pentru realizarea unor activiti care privesc colectivitile sociale constituite n respectivele
uniti teritorial-administrative63.
Felul n care se organizeaz realizarea administraiei publice ca activitate se reflect n
structura sistemului administraiei publice.

4.1.1. Noiunea de structur a administraiei publice

62
Asupra elementelor strutural organic i funcional, a se vedea i Al. Negoi, Dreptul administrativ
i elemente ale tiinei administraiei. T.U.B., Bucureti 1988,.p.5, precum i R. Ionescu, Drept
administrativ, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti 1970, p.4
63
Al. Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. Atlas Lex, Bucureti, 1993
 41

Termenul de structur provine din cuvntul latin struere, care nseamn a construi, a
cldi. Prin structur se nelege o anumit modalitate de alctuire, de construcie, de organizare a
unui corp sau a unui domeniu de activitate.
nelegnd prin structur att modul n care sunt ordonate elementele unui sistem ct i
relaiile ce se stabilesc ntre acestea, n procesul realizrii funciilor sistemului respectiv, teoria i
practica au sugerat numeroase tipuri de structuri. Reinem pentru interesul acestei lucrri faptul
c un sistem se poate organiza sub forma urmtoarelor tipuri de structuri:
structura linear (ierarhic), ce asigur n principal unitatea (coeren) n conducere;
structura funcional care determin pluralitatea conducerii;
structura mixt (ierarhic-funcional), care mbin dou tipuri de structuri i este mai
rspndit n realitatea practicii - administrative i economico-sociale.
n ceea ce privete administraia public, multitudinea autoritilor administrative ale
statului i ale colectivitilor locale determin ordonarea lor, n vederea realizrii funciilor pe
care acestea le au, n baza a dou criterii i anume: criteriul teritorial, cruia i corespunde
structura ierarhic i criteriul competenei materiale sau funcional, cruia i corespunde structura
funcional.
Criteriul teritorial
ntr-o viziune tradiional, acest criteriu st la baza mpririi autoritilor administraiei
publice n autoriti centrale i autoriti locale, dup raza teritorial n care poate aciona
autoritatea public respectiv.
ntr-o concepie relativ mai nou, motivarea structurii teritoriale a administraiei publice o
constituie colectivitatea de ceteni pentru care acioneaz, ale cror interese le gestioneaz
respectiva autoritate a administraiei publice.
Astfel, autoritile administraiei publice centrale acioneaz n interesul ntregii
colectiviti umane existente n sistemul social global, deci la nivelul statului, iar autoritile
administraiei publice locale au n vedere soluionarea intereselor colectivitilor locale, deci ntr-
o anumit parte a teritoriului, interese care, bineneles, sunt armonizate cu interesele generale.
Avnd n vedere acest raionament, ne putem da seama mai bine care este deosebirea
dintre autoritile administraiei publice locale (consiliile locale i primari) i diversele servicii
publice desconcentrate ale administraiei publice centrale de specialitate (ministere i alte organe
de specialitate) care acioneaz ntr-o anumit zon teritorial i care sunt structuri exterioare
(teritoriale) ale anumitor autoriti administrative centrale (de stat).
Fa de aceast explicaie este necesar s precizm c n cadrul structurii teritoriale a
autoritilor administraiei publice nu este recomandabil a se cultiva o departajare strict ntre
autoritile administraiei publice locale i cele centrale, respectiv serviciile publice desconcentrate.
Relaiile dintre aceste autoriti sunt foarte variate, ele exprimnd fie o centralizare
accentuat, fie o autonomie difereniat. Caracteristica pregnant, esenial, este ns colaborarea
ntre ele, asigurat n principal prin prefect, autoritate a administraiei publice creat n acest scop.
Organizarea administrativ-teritorial constituie o problem important n ceea ce
privete criteriul teritorial, necesar a fi abordat n contextul studierii structurilor administraiei
publice64.
Orice organizare administrativ-teritorial are menirea de a asigura creterea eficienei
activitii autoritilor publice, sporirea iniiativei i operativitii acestora n serviciul public,
mbuntirea legturilor dintre autoritile centrale i locale, n special cu unitile de baz,

64
N.Cicu, I.Alexandru, Perfecionarea continu a aparatului de stat i reflectarea sa pe plan
legislativ, n Drept romnesc contemporan, Ed.tiinific i Enciclopedic, Bucureti 1977
 42

asigurarea unui control mai eficient i a unui sprijin mai competent unitilor administrativ-
teritoriale65.
Viaa a demonstrat c progresul general al societii este indisolubil legat de organizarea
judicioas a teritoriului i a administraiei locale, care favorizeaz amplasarea raional a
investiiilor publice pe cuprinsul rii, dezvoltarea armonioas a diferitelor zone i localiti.
Organizarea administrativ a teritoriului rii intereseaz nu numai administraia public,
ci ntregul sistem de autoriti i servicii publice. Modul n care este nfptuit organizarea
administrativ-teritorial influeneaz profund nsui coninutul activitii diferitelor autoriti
publice.
O delimitare corespunztoare a unitilor administrativ-teritoriale asigur condiiile
necesare pentru accesul i participarea populaiei la activitatea autoritilor publice, pentru
raionalizarea i simplificarea aparatului birocratic.
Criteriul funcional sau al competenei materiale
Acest criteriu st la baza mpririi autoritilor administraiei publice n autoriti cu
competen general i autoriti cu competen de specialitate, determinnd astfel o alt
structur a administraiei publice, i anume structura funcional a acesteia.
Activitatea administrativ a statului, dar i a colectivitilor locale, cuprinde o multitudine
de sarcini, care se pot realiza (din punct de vedere teoretic) fie printr-o singur grupare de
funcionari, fie prin amenajarea mai multor grupri specializate funcional 66. n cea de-a doua
situaie, se realizeaz o distribuie funcional, specializat, a sarcinilor autoritilor
administraiei publice, atribuindu-li-se o competen specific, astfel nct fiecare autoritate are
obiectul su de activitate.
Bineneles, c problema structurrii pe specific de activitate (structur funcional) se
pune att pe plan central ct i pe plan local. Astfel, ct privete administraia de stat, pe plan
central avem ministerele i celelalte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului i
ministerelor sau care funcioneaz ca autoriti administrative autonome, iar pe plan local avem
serviciile publice descentralizate67 ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale, a cror
activitate este condus de prefect, ca reprezentant al Guvernului n teritoriu.
Structura pe specific de activitate (structur funcional) a sistemului autoritilor
administraiei publice are o nsemntate deosebit, deoarece, n mare msur, de modul cum este
aezat aceast structur depinde eficiena activitii acestora.
Spre exemplu, se consider a fi deosebit de important, n aceast ordine de idei,
problema stabilirii numrului optim, ct mai apropiat de nevoile reale, de ministere i organe
centrale de specialitate ale administraiei publice, cunoscut fiind faptul c att un numr prea
mic, ct i un numr prea mare de ministere poate crea dificulti n capacitatea de administrare a
autoritilor administraiei publice.
Aadar, autoritile administraiei publice alctuiesc n statul de drept un subsistem n
cadrul sistemului autoritilor publice, astfel cum acesta a fost stabilit prin Constituie, pe
criteriul separaiunii celor trei puteri, legislativ, executiv i judectoreasc i crora le
corespund trei categorii de autoriti publice.
n principiu, structura organizatoric i funcional a sistemului autoritilor
administraiei publice este alctuit prin subordonarea - din treapt n treapt a diverselor
autoriti care realizeaz activitatea administrativ a statului sau a colectivitilor locale, fa de o
65
V.Ptulea, Coordonatele juridice de evoluie a instituiei descentralizrii administrative, n revista
Dreptul nr.9/1991; I.Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative. Analiz
comparativ, vol.I, ed.II, Ed.Sylvi, Bucureti, 1996
66
Paul Meyer, Systemic Aspects of Public Administration, G.E.C., Gad Publishers, Copenhagen,
1973
67
n Constituie se folosete impropriu, pentru aceste autoriti, termenul descentralizare, n loc de
desconcentrare, aa cum vom arta ntr-un alt paragraf.
 43

autoritate de vrf - Guvernul, ca autoritate central a puterii executive, care asigur exercitarea,
n conformitate cu legea, a administraiei publice pe ntreg teritoriul rii.
Analiza criteriilor de construire a structurilor administraiei publice ne conduce la
urmtoarea structur organizatoric a sistemului autoritilor administraiei publice:
Din punct de vedere Autoriti centrale, pentru care, competena se ntinde
al competenei teritoriale asupra ntregului teritoriu al rii: Guvernul, ministerele i
(criteriul teritorial), celelalte organe centrale ale administraiei publice;
gsim urmtoarele Autoriti teritoriale, pentru care competena se ntinde
autoriti: asupra unei pri din teritoriul naional. Acestea sunt serviciile
publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe
centrale;
Autoriti locale, pentru care competena se ntinde
asupra unei uniti administrativ-teritoriale (jude, ora,
comun). Acestea sunt consiliile locale i primarii
Din punct de vedere Autoriti cu competen general, care exercit
al competenei materiale administraia public n orice domeniu de activitate: Guvernul,
(criteriul funcional), consiliile locale i primarii;
ntlnim: Autoriti ale administraiei publice de specialitate,
care realizeaz administraia public ntr-o anumit ramur sau
domeniu de activitate: ministerele i celelalte organe centrale de
specialitate ale administraiei publice subordonate Guvernului sau
autonome, precum i serviciile publice descentralizate ale
acestora, din teritoriu;
Aadar, din punct de vedere al structurii organizatorice, subordonarea autoritilor
administraiei publice fa de autoritatea de vrf - Guvernul - se face, de regul, din treapt n
treapt pe dou linii, care corespund la dou subsisteme ce compun sistemul autoritilor
administraiei publice, i anume: prin subsistemul autoritilor administraiei publice cu
competen general i prin subsistemul autoritilor specializate ale administraiei publice.
Precizm ns, c pentru autoritile locale, alese, autonome, nu este vorba de
subordonarea ierarhic, de aceea controlul activitii lor este unul de tutel administrativ i nu
un contro ierarhic.
44
45
 46

4.1.2. Centralizarea administrativ-teritorial

Teritoriul apare n teorie ca i n practica normativ-juridic drept un spaiu al puterii care

reuete s nrdcineze prin el i asupra lui mijloacele dominrii i perpeturii sale. Aceast
putere, asimilat n societile moderne cu statul, este supus unei logici de centralizare. Hans
Kelsen68 consider c teritoriul i autoritile sale sunt supuse unei ordini de constrngere
relativ centralizat, ordine care este chiar statul, principiu cruia i rspunde postulatul de
centralizare statal a lui Jacques Chevallier69.
Dar aceast dimensiune static de centralitate a cunoscut de-alungul istoriei, o dinamic
particular: centralizarea administrativ. Dincolo de aparene, aceast centralizare nu este o
rmi a vechilor structuri politice, ci se adapteaz n permanen la evoluiile mediului su.
Societatea i puterea fiind n permanent proces de transformare, centralizarea ar putea foarte bine
s dispar, dar persist, dei defimat este totui practicat. Se poate vorbi chiar de un adevrat
complex de centralizare, altfel spus un proces continuu de centralizare care evolueaz n
funcie de context.
Organizarea administraiei publice se realizeaz n scopul ndeplinirii sarcinilor
sistemului, cu mijloacele de care dispune, pentru satisfacerea intereselor generale i locale ale
colectivitilor, interese care sunt de o mare complexitate i diversitate.
Centralizarea concentreaz ansamblul sarcinilor administrative din teritoriul naional n
persoana statului, sarcini a cror ndeplinire o asigur printr-o administraie ierarhizat i
unificat.
Cnd ntr-un stat toate normele juridice se aplic pe ntregul teritoriu dintr-un centru unic,
se realizeaz o centralizare complet.
Asemenea regimuri pure, nu exist, ns, n realitate, statele utiliznd un regim centralizat
sau descentralizat doar parial. Astfel, n practic, reglementarea satisfacerii intereselor generale
se face prin legi aplicabile pe tot teritoriul statului, iar reglementarea satisfacerii intereselor
locale se face prin norme juridice locale, aplicabile numai n anumite uniti (circumscripii)
administrativ-teritoriale.
Prin centralizare se definete att problema raportului statului cu colectivitile umane
locale, ct i o metod de organizare a administraiei statului.
Dac un stat este astfel organizat nct satisfacerea intereselor locale sau naionale se face
prin servicii publice, depinznd direct de autoritatea public central i ai cror titulari sunt
numii de ctre aceasta, acel stat este centralizat.
Prin centralizare se nelege regimul administrativ n care autoritile publice de
specialitate i cele locale sunt numite de autoritatea public central, fiind subordonate acesteia.
n sistemul centralizrii, autoritatea public central ia deciziile i exercit conducerea,
iar autoritile locale raporteaz i execut deciziile primite de la centru70.
Sub forma sa cea mai riguroas, centralizarea nu recunoate colectivitilor umane locale
dreptul de a se administra; numai statul, prin funcionarii si publici i prin bugetul su, i
asum, pentru ntreg teritoriul naional satisfacerea cerinelor de interes general.
Acest sistem nu exclude organizarea teritoriului statal n circumscripii administrative.
Nu trebuie s se confunde circumscripiile administrative, delimitri teritoriale destinate s

68
Hans Kelsen , Thorie pure du droit, Dalloz 1962, p. 380
69
Jacques Chevallier , Science administrative, PUF-Thmis, Coll. Science politique, Paris 1986, p.95
70
C.L. Popescu, Principiul autonomiei reflectat n documentele internaionale adoptate n cadrul
Consiliului Europei, Comunicare Congres Jubiliar ISAR, Sibiu, 1995
 47

permit o organizare raional a serviciilor publice ale statului pe ansamblul teritoriului, cu

colectivitile locale, care sunt comuniti umane preexistente.
ntr-un regim centralizat, se organizeaz circumscripii teritoriale dar nu se acord
autonomie administrativ colectivitilor locale.
n practic, n sistemul centralizat trebuie s se in seama de realitile sociale: comune,
orae, centre de via natural rezultate ale istoriei pe care regimul administrativ urmeaz s le
serveasc. Statul centralizat recunoate existena colectivitilor umane ca avnd cerine
specifice, dar el numete i conduce funcionarii publici i instituiile care administreaz
colectivitile locale.
n cadrul sistemului centralizat, administraia statului este riguros ierarhizat.
Dreptul de decizie este concentrat la vrful ierarhiei administrative. Nivelele subordonate
nu fac dect s transmit problemele circumscripiilor administrativ- teritoriale la autoritatea
competent s le soluioneze, s primeasc decizia luat i s execute ordinele primite. Astfel,
prin centralizare, o voina unic, pornind de la centrul statal, se transmite pn la cele mai
ndeprtate circumscripii administrativ-teritoriale ale rii.
Efectele construciei centralizate a administraiei sunt reprezentate de uniformizarea
acesteia. Indiferent de zona de provenien, cetenii sunt tratai la fel, aceleai rspunsuri
pentru aceleai probleme, fapt ce favorizeaz corporatismul, scderea rspunderii agenilor
administrativi, o proast preluare a informaiei, o frnare a competenelor. Prin acest sistem
care ofer aceleai garanii pentru toi cetenii, funcionarii sunt pui la adpost de orice
presiune i de orice putere discreionar, ajungndu-se treptat la imobilismul acestora.
Neavnd la dispoziie prghii reale de decizie, puterea unitilor administrativ- teritoriale
se ndreapt spre vrfurile ierarhiei, ajungndu-se ca informaia de la baz s se piard, iar
decizia centrului s nu mai aib nici o legtur cu nivelul inferior.
Uneori, cerinele practice au determinat o atenuare a sistemului centralizat acordndu-se
unor servicii i unor funcionari publici ai statului dreptul de a soluiona ei nii, n cadrul
circumscripiilor administrativ-teritoriale, problemele, care nu mai sunt naintate centrului spre
rezolvare.

4.1.3. Desconcentrarea administrativ-teritorial

Prin desconcentrare administrativ se nelege transferul unor atribuii care revin

autoritilor centrale, unor autoriti din subordine, ce funcioneaz n teritoriu.
Aadar, desconcentrarea administrativ reprezint deplasarea n teritoriu a unei pri
importante a activitii administraiei publice centrale, fiind o form de descentralizare
controlat.

n cazul unui regim centralizat, n teritoriu acioneaz numai ageni ai autoritilor

centrale ale statului. Ei sunt numii, revocai i rspund exclusiv n faa acestora. Sunt simpli
ageni administrativi, nu au nici un fel de competen proprie de decizie, avnd doar dou
obligaii:
s informeze centrul cu privire la situaia local;
s execute n teritoriu deciziile centrului.
n cazul desconcentrrii administrative pe baze teritoriale, n teritoriu exist nu doar
simpli ageni, ci organe (instituii) administrative. Acestea sunt organe ale administraiei statului,
 48

numite, revocabile i rspunztoare n faa autoritilor administraiei centrale de stat. Ele sunt
nzestrate cu competen proprie de decizie. Organele administrative desconcentrate teritorial
rmn organe ale statului, subordonate ierarhic, chiar dac au dobndit competen proprie.
Desconcentrarea se definete n mod clasic ca transfer al exerciiului puterii
autoritilor centrale ale statului ctre alte autoriti care sunt ierarhic subordonate71.
n evoluia puterii centralizate, desconcentrarea apare strns legat de centralizare,
concentrarea puterilor realizat de monarhie fiind nsoit de o delegare a puterilor ctre anumite
autoriti periferice, nsrcinate cu gestiunea, pentru centru, a anumitor probleme locale.
Evoluia istoric a permis distingerea mult mai repede i sigur a desconcentrrii,
comparativ cu descentralizarea. Dar etapele recunoaterii sale, atitudinile oficiale i modalitile
de realizare, dezvluie n fapt o problematic ce atinge n egal msur raporturile sale cu
centralizarea i descentralizarea.
Definirea desconcentrrii nu se limiteaz doar la delegarea puterilor ctre autoritile
administrative locale. De aceea, n acest cadru, se disting n mod egal desconcentrarea
orizontal i vertical:
n primul caz, se ncredineaz unui reprezentant unic al statului responsabilitatea
serviciilor desconcentrate ale diferitelor ministere,
n cel de-al doilea caz, se ornduiesc aceste servicii dup o ierarhie direct n care eful
serviciului depinde doar de ministrul de resort.
Desconcentrarea este destinat echilibrrii, pe de o parte, a tendinelor centralizatoare
care vor s concentreze toate deciziile etatice n cadrul administraiei centrale i, pe de alt parte,
proiectelor de teritorializare a puterilor prin care se dorete apropierea de nevoile reale ale unei
ri.

4.1.4. Descentralizarea administrativ-teritorial

Teritorializarea puterilor centrale poate cunoate o alt form care presupune nu numai
reorganizarea intern a administraiei centrale, ci chiar o tendin de a se acorda puterea, n
anumite domenii, colectivitilor locale.
Aceast descentralizare teritorial se distinge de descentralizarea numit tehnic sau
descentralizarea prin servicii (diferenierea se fundamenteaz pe distincia colectivitate
teritorial / stabiliment public). Numeroi autori privesc descentralizarea prin servicii ca o
tehnic de gestiune administrativ apropiat de desconcentrare72 sau ca un procedeu de gestiune a
serviciilor publice deosebit de descentralizare sau desconcentrare 73. Aceast opoziie nu este
ntotdeauna determinant n materie de descentralizare.
Descentralizarea rspunde unui spaiu geografic determinat, care nglobeaz de fapt
toi administraii care se gsesc aici i permite colectivitilor locale s realizeze activiti
diferite, ncredinate prin lege pentru a administra interesele populaiilor din aceste
circumscripii.
Aceast descentralizare poart n ea toat problematica ce se gsete chiar n denumirea
sa. Spre deosebire de vocabularul englez care utilizeaz termenul de self-government altfel
spus autoguvernare local, sau n german selbsverwaltung, termenul romn (ca i cel
francez) de descentralizare vizeaz direct contrariu su centralizarea.

71
Olivier Diederichs i Ivan Luben, La dconcentration, PUFF cool. Que-sais-je? Nr. 2854, Paris 1991,
p. 3
72
Rene Chapus, Droit administrative gnral, Ed. Montchrestien, coll. Domat Droit public, ediia a 4-
a, 1988, volumul I, p. 263
73
Olivier Dugrip i Luc Saidj , Les tablissements publics nationaux, L.G.D.J., 1992, p. 15 i 54
 49

Aceast terminologie indic astfel, un prim element asupra cadrului care i este rezervat.
Politic a centrului, descentralizarea este construit n funcie de sistemul opus care a stat la baza
apariiei sale. Nu este o noiune autonom i rmne condiionat de o dialectic ce o apropie de
statul central din punct de vedere mai mult politic dect juridic. Astfel, definiia descentralizrii
cunoate nuane susceptibile de controverse doctrinare, controverse accentuate de formele pe
care descentralizarea le poate mbrca n timp i care traduc n fapt, aceeai grij a centrului fa
de societatea angrenat n structurile sale.
Dintre aceste definiii, amintim:
Maurice Hauriou afirma c descentralizarea este o manier de a fi a statului, ca i
centralizarea de altfel, neavnd trecere dect fa de administraie74. Principiul statului unitar
implic ntr-adevr, refuzarea deinerii unei anumite suveraniti de ctre colectivitii publice
infra-etatice.
Descentralizarea nu se construiete astfel, dect din punct de vedere administrativ, ca
organizare juridic particular a colectivitilor statale. Astfel, arta c din punct de vedere al
dreptului, descentralizarea este caracterizat prin faptul c statul se rezum la un anumit numr
de persoane administrative care au caracteristica de putere public i care asigur funcionarea
serviciilor publice exercitnd aceste drepturi, altfel spus realiznd acte administrative75.
Jean Gicquel definea descentralizarea ca o delegare a anumitor atribuii ale puterii
centrale pe plan local, n beneficiul reprezentanilor alei de ctre ceteni76, dar punnd
accentul pe un transfer de competene administrative condiionate de alegerea reprezentanilor
locali. Acest autor omite, ns, numeroase situaii, ndeosebi cele n care colectivitile locale,
dotate cu competene proprii, sunt administrate de organe numite n tot sau n parte de puterea
central.
Francois i Yves Luchaire consider c descentralizarea const n transferul anumitor
atribuii ale guvernului sau agenilor si, reprezentanilor colectivitilor teritoriale care nu
depind nici de guvern, nici de agenii si77.
Nelund n calcul alegerea ca surs a independenei reprezentanilor locali, aceti autori
integreaz n descentralizare situaii prea largi. Intervenia centrului n problemele colectivitilor
locale se poate realiza fr probleme dac independena acestor colectiviti fa de centru este
prevzut n statutele lor.
Numeroi autori au definit descentralizarea n funcie de tutela exercitat asupra actelor
organelor colectivitilor78. Detandu-se de puterea ierarhic ce caracterizeaz relaiile interne
ale unei administraii, tutela presupune ntr-adevr disocierea de centru i de colectivitile
teritoriale i exercitarea de competene de ctre acestea din urm, bineneles sub controlul
statului.
Maurice Hauriou consider chiar c descentralizarea poate coexista cu o tutel foarte
puternic79, iar Maspetiol i Laroque vd n lucrrile lor aceast tutel ca o instituie a
libertii favorabil colectivitilor, prevznd c acestea vor fi mai puternice dect autoritile
locale devenite libere.

74
Maurice Hauriou, Etude sur la dcentralization, Ed. P. Dupont, extras din Rpertoire du Droit
administrative, Paris 1992, p. 482
75
idem, pag.483
76
Jean Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, Ed. Montchrestian, coll. Precis Domat
-Droit public, 1993, p. 65
77
Franois i Yves Luchaire , Le droit de la dcentralisation, PUF, coll. Thmis Droit, Paris 1983, ed.2,
p. 26
78
A se vedea R. Maspetiol i P. Laroque, La tutelle administrative, Sirey 1930, J. Boulois, La
dcentralisation administrative, n Rpertoire de Droit Public et administratif, Dalloz, p. 627, sau M.
Waline, Manuel elementaire de Droit administrativ, Ed. a 4-a, Sirey, 1946
79
Maurice Hauriou, Repertoire de Droit Administratif, op. cit., p. 11, dar vede existena acestei
coexistri legat de alegerea popular a autoritii locale.
 50

n acest ansamblu de definiii echivoce, descentralizarea apare ca o adevrat problem.

Pentru moment, nu este necesar s se constate precum o face Leon Duguit c existena ntr-o
ar a colectivitilor teritoriale distincte de Stat i investirea acestora cu drepturi de putere
public este n contradicie cu concepia francez de suveranitate unic i indivizibil 80 i s se
mping, astfel, descentralizarea ntr-o nebuloas juridic. Dimpotriv, bazele definirii
descentralizrii sunt cunoscute, dar chiar simplitatea lor conduce la o dezvoltare a complexitii
analizei care le poate anula semnificaia.
Dincolo de toate aceste opinii, definim descentralizarea ca fiind:
Acel sistem potrivit cruia administrarea intereselor locale, comunale, oreneti sau
judeene se realizeaz de ctre autoriti liber alese de ctre cetenii colectivitii respective.
Avnd la dispoziie, mijloace financiare proprii i beneficiind de putere autonom de decizie,
acest sistem rspunde ideii de libertate.
Dac centralizarea corespunde imperativelor de unitate, descentralizarea administrativ
corespunde celor de diversitate. Organizarea administrativ nu s-a realizat niciodat, ntr-o
manier categoric, pe o singur dimensiune.

Descentralizarea prezint certe avantaje pentru prosperitatea unei ri81. Astfel:

o asigur climatul prielnic ca intersele locale s se dezvolte n mod natural, n

conformitate cu obiceiurile localnicilor i n concordan cu cerinele reale ale
acestora, care nu pot fi cunoscute mai bine de nimeni alii dect de ei nii;
o genereaz spiritul de iniiativ individual, (centralizarea reduce rolul
locuitorilor doar la acela de administrai, intreinnd n colectivitile locale o
indiferen fa de administraia local, incompatibil cu progresul
localitilor);
o genereaz sistemul de libertate local, interesul pentru binele obtesc, care
determin dezvoltarea multilateral a colectivitilor umane i valoarea
ntregii naiuni.

O via local intens constituie fora popoarelor libere. La nivelul colectivitilor locale
se dezvolt solidaritatea i sunt organizate n mod democratic numeroase activiti, n serviciul
populaiei.
Locuitorii unei colectiviti locale sunt n msur, n cel mai nalt grad, de a realiza
educaia civic, de a se ocupa mpreun de avutul public, de a simi, zi de zi, c binele fiecruia
depinde de binele ntregii colectiviti, de a nelege c triesc ntr-o societate i c viaa n cadrul
unui grup, unei colectiviti cere solidaritate, reciprocitate, devotament i chiar sacrificiu.
Autonomia local este o form de exprimare a principiului descentralizrii
administrative. Aceasta este asociat cu stabilirea unui statut distinct al colectivitilor locale, al
autoritilor acestora, n raport cu administraia de stat i cu autoritile care exercit funciile
acestuia n unitile administrativ-teritoriale.
Esena acestui principiu este legat de colectivitile locale care, n Carta European:
Exerciiul autonom al puterii locale, adoptat de Consiliul Europei la 15.10.1985, sunt definite,
80
Leon Duguit , Trait de droit constitutionnel, Ed. de Broccard, 1928, vol. II, p. 120
81
A se vedea i Mihai T. Oroveanu , Tratat de drept administrativ, Ed. Cerma, Bucureti 1994, p.400-
401
 51

inndu-se cont de reglementrile naionale, ca fiind colectiviti locale de baz (comune,

districte, departamente), dar i colectiviti regionale, n msura n care statele pri la aceasta
convenie nu recurg la rezervele pe care Carta le permite.
Prin art. 4 din "Carta European: Exerciiul autonom al puterii locale, se instituie
principiul subsidiaritii, stipulndu-se c aceste colectiviti locale dispun, n cadrul legii, de
ntreaga competen de a lua iniiativa pentru orice chestiune care nu este exclus din domeniul
competenelor lor sau care nu este atribuit unei alte autoriti, c exerciiul puterii publice
trebuie, de o manier general, s revin acelor autoriti care sunt cele mai apropiate de
ceteni i c puterile, competenele, ncredinate colectivitilor locale trebuie s fie n mod
normal depline i ntregi.
Aadar, subsidiaritatea presupune ca accentul, greutatea, n luarea deciziilor de interes
public, s coboare ct mai spre nivelul de baz, s nu mai constituie un monopol sau o regul
pentru administraia de stat.
De aceea, regula n materie de competen pentru satisfacerea interesului public trebuie
s o constituie autoritile locale autonome la nivelul de baz (comuna i oraul), care sunt cele
mai apropiate de nevoile cetenilor i sunt alese de acetia, iar excepiile trebuie s le reprezinte
autoritile administraiei publice autonome de la nivelul intermediar i autoritile administraiei
de stat.
Principiul subsidiaritii, aplicat n administraia public, nu nseamn, ntr-un stat
unitar, o delegare sau o diminuare de suveranitate, ntruct autonomia local este
prevzut de Constituie i de legile statului unitar i se exercit n condiiile i n limitele
prevzute de acestea.
Descentralizarea administrativ-teritorial este legat de recunoaterea colectivitilor
locale i a dreptului acestora de a se administra. Descentralizarea administrativ privete numai
rezolvarea unor probleme locale de ctre autoriti administrative locale.
Potrivit art.3 din "Carta European: Exerciiul autonom al puterii locale, prin autonomie
local se nelege dreptul i capacitatea efectiv ale autoritilor administraiei publice locale de a
soluiona i de a gestiona, n cadrul legii, n nume propriu i n interesul populaiei locale, o parte
important a treburilor publice.
Elementele componente ale descentralizrii administrative, pe baza principiului
autonomiei locale sunt82:

o Existena unei colectiviti teritoriale locale

Descentralizarea administrativ pe baza autonomiei locale se face n legtur cu existena

unor colectiviti sociale locale, constituite n circumscripii administrative care coincid sau
difer de unitile administrativ-teritoriale ale statului.
Aceste colectiviti sociale locale, componente ale colectivitii naionale, au nevoi
specifice care i solidarizeaz pe membrii lor.
Nevoile i interesele locale sunt legate de specificul colectivitii respective i se disting
de nevoile generale ale colectivitii naionale. Aa de exemplu, sunt considerate nevoi rezolvate
prin servicii locale: aprovizionarea cu ap, cldura, salubritatea, iluminatul public,
construcia i ntreinerea unor drumuri etc..
Pe de alt parte, statul nu poate s soluioneze, prin mijloacele de care dispune i n
condiii de operativitate i eficien, ansamblul acestor nevoi i interese. De aceea, statul este cel
care stabilete care dintre probleme vor fi de competena serviciilor publice statale i care vor

82
A se vedea Andre de Laubadere, Traite de droit administratif, 8-e edition, L.G.D.J., Paris, p.90,
Jacques Cadart, Institutions politiques et Droit constitutionnel, L.G.D.J., Paris, 1957, p. 57 i urm.
 52

intra n sfera de competen a autoritilor locale. De regul, sfera problemelor locale este
stabilit sau delimitat prin Constituie sau prin lege.
o Recunoaterea responsabilitii colectivitilor locale n
gestionarea nevoilor specifice, precum i existena unor resurse
proprii

Pentru existena autonomiei locale este necesar ca problemele specifice colectivitilor

locale, recunoscute ca atare de lege, s fie rezolvate de aceste colectiviti. Existena nevoilor i
intereselor locale presupune i existena unor mijloace materiale de realizare a acestora, cum ar fi
patrimoniul propriu, un corp de funcionari care s gestioneze treburile publice, o anumit
autonomie financiar care se bazeaz pe existena unui buget propriu.

o Colectivitatea local s dispun de autoriti administrative

proprii, autonome faa de stat

Autoritile locale, structuri de conducere administrativ ale colectivitilor locale, sunt

cele care soluioneaz problemele specifice.
Pentru a ne gsi n situaia descentralizrii administrative este necesar ca aceste autoriti
locale s fie reprezentantele colectivitilor locale i nu reprezentante ale statului plasate n
fruntea colectivitii. Aceasta presupune ca autoritile locale s rezulte din alegeri libere,
desfurate n circumscripiile colectivitilor teritoriale.
Pentru rezolvarea operativ a treburilor locale este necesar ca aceste autoriti s dispun
de o competen care s le confere autonomia fa de autoritile administraiei publice a statului.
Aceast autonomie nu nseamn independena autoritilor administraiei publice locale
fa de autoritile centrale ale puterii executive.
o Supravegherea activitii colectivitii locale de ctre autoritile
puterii executive

n virtutea dependenei colectivitii locale fa de statul n care sunt organizate,

autoritile publice centrale i rezerv dreptul de a supraveghea activitatea colectivitilor locale,
exercitnd asupra acestora un anumit tip de control.

4.1.5. Sistemul de relaii n care sunt implicate autoritile

administraiei publice
Categorii de relaii n care sunt implicate autoritile administraiei publice
Potrivit criteriilor de constituire n sistem a autoritilor administraiei publice i
corespunztor tipurilor de structuri analizate n aceast lucrare, considerm c n administraia
public actual avem urmtoarele tipuri de relaii ntre diferitele autoriti:
a) Relaii de autoritate, care pot fi:
relaii ierarhice, determinate de structura ierarhic;
relaii funcionale, determinate de structura dup competena specific, i care, de
regul, se realizeaz n sprijinul celei dinti.
b) Relaii de cooperare, care pot fi:
formalizate (obligatoriu prin acte normative);
 53

neformalizate (facultative).
c) Relaii de reprezentare (iau natere, n special, n raport cu elementele exterioare
sistemului autoritilor administraiei publice).
d) Relaii de control, determinate de delegare (deci nu relaii de control, consecin a
subordonrii ierarhice sau funcionale).
e) Relaii de prestri servicii (cu pondere n raporturile cu cetenii).
Sumar, referindu-ne la responsabilitile determinate de aceste tipuri de relaii, remarcm
i diferenierea tipurilor de responsabiliti. De exemplu, relaiile ierarhice care au la baz o
autoritate direct, determin o responsabilitate general, total; relaiile funcionale care au la
baz o autoritate indirect, potrivit competenei specifice, determin o responsabilitate specific,
specializat.
Relaii n cadrul sistemului autoritilor administraiei publice
n cadrul acestei grupri distingem mai multe categorii de relaii, i anume:
A. Relaiile dintre autoritatea de vrf a administraiei publice i celelalte autoriti ale
administraiei publice. Dintre acestea, amintim:
Relaii ntre autoritatea de vrf a administraiei publice i ministere sau alte organe de
specialitate ale administraiei publice centrale, care sunt determinate de raportul de subordonare
orizontal ntre Guvern - ca autoritate de vrf i ministere sau alte organe centrale de specialitate
ale administraiei publice centrale.
Potrivit acestui raport, Guvernul, conform programului su de guvernare, acceptat de
Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a
administraiei publice, iar ministerele i organele de specialitate ale administraiei publice
centrale, fiecare n ramura sau domeniul de activitate specific, traduc practic aceste msuri.
Aceast subordonare orizontal, datorat faptului c att Guvernul ct i ministerele i
celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale acioneaz pe acelai teritoriu,
determin totui relaii de autoritate-ierarhice, care se exprim prin competena Guvernului de a
controla activitatea ministerelor i a celorlalte organe centrale de specialitate ale administraiei
publice i de a emite acte juridice obligatorii pentru acestea.
b) Relaiile ntre autoritatea de vrf a administraiei publice i autoritile locale ale
administraiei publice cu competen general - consilii judeene, locale i primari - sunt tot
relaii de autoritate ierarhic, generate de competena general pe care o are Guvernul de a conduce
ntreaga administraie public la nivel naional. Expresia acestui tip de relaii este dreptul de
control al legalitii pe care l are prefectul ca reprezentant al Guvernului n teritoriu, precum i
dreptul Guvernului de a emite acte juridice obligatorii pentru aceste autoriti locale. Este de
remarcat ns, c autoritatea Guvernului asupra consiliilor locale trebuie exercitat strict n limitele
legii i cu respectarea autonomiei funcionale a acestora, principiul autonomiei administrative i al
descentralizrii serviciilor publice fiind nscrise n Constituie.
c) Relaii ntre autoritatea de vrf a administraiei publice i autoritile locale
(teritoriale) de specialitate ale administraiei publice sunt relaii de autoritate-ierarhice,
determinate de structura unitar a subsistemului autoritilor administraiei publice de stat. Acest
tip de relaie rezult din dreptul de control general pe care l are Guvernul.
n practica administrativ relaiile de autoritate ierarhic, de tip general, nu se realizeaz
ntotdeauna direct, avnd n vedere c ntre Guvern i serviciile publice descentralizate ale
ministerelor i ale celorlalte organe centrale de specialitate ale administraiei publice exist o
treapt ierarhic intermediar - prefectul sau ministrul de resort. Relaiile de autoritate ierarhic
se stabilesc doar atunci cnd autoritatea de vrf a administraiei publice - Guvernul - adopt
msuri generale privind funcionarea autoritilor locale de specialitate ale administraiei publice
(acte normative).
 54

Guvernul, n virtutea poziiei i rolului su, este chemat, de asemenea, s arbitreze i s

soluioneze abaterile ce se produc n sistemul de relaii ntre autoritile administraiei publice cu
competen general de nivel judeean (consiliile judeene) i ministere i celelalte organe
centrale de specialitate ale administraiei publice, n ideea respectrii stricte a Constituiei i a
celorlalte acte normative, n special pentru evitarea centralismului excesiv i a asigurrii
autonomiei funcionale a autoritilor administraiei publice locale.
B. Relaiile ntre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice
centrale i autoritiile locale sau teritoriale ale administraiei publice:
a) Relaii ntre ministere i celelalte organe centrale de specialitate ale administraiei
publice i autoritile locale ale administraiei publice cu competen general (consilii judeene,
locale i primari) sunt determinate de poziia acestor autoriti n sistemul general al administraiei
publice. Ele sunt situate n subsisteme diferite, determinate de criteriul fundamental al
competenelor.
Pornind de la aceast observaie, putem deduce c autoritile administraiei publice locale,
cu competen general nu sunt subordonate ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale
administraiei publice centrale.
Prin urmare, nu suntem n prezena unor relaii de autoritate ci, dup prerea noastr, n
prezena unor relaii de cooperare n cea mai mare parte formalizate prin diverse acte normative.
De asemenea, ntre unele ministere sau organe de specialitate ale administraiei publice
centrale i autoritile administraiei publice locale cu competen general se nasc relaii de
control, determinate de delegarea pe care o au anumite ministere i organe ale administraiei
publice centrale de a controla o anumit activitate, i nu de subordonare ierarhic sau funcional.
b) Relaii ntre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice
centrale i serviciile publice descentralizate ale acestora sunt relaii de autoritate de natur
funcional, determinate de structura pe specific de activitate (funcional).
Aceste relaii se realizeaz n sprijinul relaiilor de autoritate ierarhic, care exist ntre
prefect ca reprezentant al Guvernului, abilitat s conduc mijlocit serviciile publice
descentralizate din teritoriu i aceste autoriti.
Astfel, serviciile publice descentralizate, ca autoriti ale administraiei publice de
specialitate, sunt subordonate vertical organelor centrale de resort, care au competen s le
suspende dispoziiile ilegale, i s le dea indicaii obligatorii, dar funcioneaz sub directa
conducere a prefectului.
Un alt tip de relaii ce se nasc ntre ministere i celelalte organe de specialitate ale
administraiei publice centrale i serviciile publice descentralizate ca autoriti ale administraiei
publice din teritoriu, sunt relaiile de control determinate de delegare - nu pe structur, ci pe
specific de activitate.
C. Relaii ntre autoritile administraiei publice locale
a) Relaiile dintre administraia public judeean i cea local au la baz principiile
autonomiei, legalitii, responsabilitii, cooperrii i solidaritii n rezolvarea problemelor
ntregului jude. n relaiile dintre autoritile administraiei publice locale i consiliul judeean
nu exista raporturi de subordonare.
b) Relaiile dintre consiliul local i primar pot fi apreciate pornind de la observaia c
primarii sunt autoriti executive i nu deliberative, ceea ce nseamn c dintr-un anumit punct de
vedere ar exista o relaie de autoritate ntre consiliu i primar (a se vedea i procedura validrii
primarului, jurmntul etc.).
n acelai timp, din punct de vedere al modului de formare, ambele autoriti sunt
constituite prin votul direct al cetenilor, ceea ce le confer n egal msur legitimitate,
deosebirea dintre ele nefiind de natur juridic (ambele autoriti aparin administraiei publice).
 55

Am putea vorbi aadar, de existena, n primul rnd, a unor relaii de cooperare i de control prin
delegare, att consiliul local avnd competene de control asupra primarului, ct i acesta, la
rndul su, asupra consiliului local prin competenele pe care le are n virtutea dublului su rol de
autoritate administrativ local i, n acelai timp, agent al statului (controlul de legalitate i
dreptul de a sesiza prefectul).

Relaii cu elementele exterioare sistemului autoritilor administraiei publice

A doua grupare mare de relaii n care sunt implicate autoritile administraiei publice
sunt relaiile cu elementele exterioare acestui sistem. n cadrul acestora vom analiza:

A. Relaiile cu autoritile publice care exercit puterea legislativ

Analiza tipurilor de relaii la care particip autoritile administraiei publice, implic
precizarea unor aspecte n legtur cu raporturile dintre autoritile administraiei publice i cele
care exercit puterea legislativ (Senat i Camera Deputailor), aspecte care nu au fost artate la
momentul n care am analizat raporturile dintre administraie i mediul politic.
a) Guvernul, ca autoritate public de vrf a puterii executive i rspunztor pentru
conducerea general a administraiei publice, chemat s asigure realizarea politicii interne i
externe a rii, coopereaz n ndeplinirea atribuiilor sale cu organismele interesate (art.101 alin.
(2) din Constituie).
Potrivit principiului separaiunii puterilor statului, reflectat n Constituie prin
mecanismul de formare i funcionare a Guvernului, nu se poate afirma c ntre autoritile
publice care exercit puterea legislativ (Senat i Camera Deputailor) i Guvern ar exista relaii
de subordonare, de autoritate ierarhic.
Aceste relaii sunt, n primul rnd, de cooperare, aa cum am artat mai sus, dar i de
control, determinat de delegarea expres prin Constituie, care atribuie Parlamentului competena
de a realiza controlul parlamentar (art.110 din Constituie) i, chiar mai mult, de a retrage
ncrederea acordat Guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur n condiiile stabilite de
Constituie, ceea ce poate conduce la demiterea Guvernului.
b) Ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale
stabilesc cu autoritile publice care exercit puterea legislativ (Senat i Camera Deputailor)
relaii de cooperare sau de control prin delegare, nu numai indirect prin Guvern, ci i n mod
direct (art.110 alin.(1) din Constituie).
c) Consiliile judeene, locale i primarii sunt autoriti ale administraiei publice locale
prin care - potrivit prevederilor Constituiei - se realizeaz autonomia local la nivelul unitilor
administrativ-teritoriale, iar n aceast calitate relaiile dintre ele i autoritile publice care
exercit puterea legislativ sunt similare cu ale celorlalte autoriti ale administraiei publice.
Caracterul de autoriti deliberative al consiliilor locale, nu schimb natura juridic a
acestora, iar autonomia este pur administrativ, adic ea privete organizarea i funcionarea
administraiei publice locale i gestionarea sub proprie rspundere a intereselor colectivitilor pe
care le reprezint.

B. Relaiile cu autoritile publice care exercit puterea judectoreasc

Pot fi relaii de cooperare, de reprezentare sau de control. Astfel, pentru realizarea
activitii de asigurare a legalitii, autoritile administraiei publice intr n relaii de cooperare
cu autoritile judectoreti i cu ministerul public.
 56

Relaii de control prin delegare se creeaz atunci cnd o autoritate a administraiei

publice, de regul un minister sau un organ central de specialitate al administraiei publice,
controleaz o autoritate judectoreasc, sub alte aspecte dect cel al nfptuirii justiiei. De
exemplu, controlul financiar al Ministerului de Justiie controleaz modul de execuie al
bugetului unui tribunal judeean. n acest caz, relaiile de control sunt consecina delegrii, nu a
subordonrii ierarhice sau funcionale.

C. Relaiile cu organizaiile non-guvernamentale sunt relaii de cooperare (de cele mai

multe ori formalizate, adic obligatorii, potrivit unor dispoziii legale) sau relaii de reprezentare.
Astfel, autoritile administraiei publice sunt obligate s intre n relaii de cooperare cu
sindicatele pentru realizarea unor obiective legate de protecia muncii, omaj, asigurarea timpului
de odihn etc.
n alte situaii, autoritile administraiei publice au reprezentani n diferite organizaii
non-guvernamentale, sau acestea din urm au reprezentani pe lng autoritile administraiei
publice; acest sistem asigur o legtur permanent ntre aceste organisme.

D. Relaiile autoritilor administraiei publice cu cetenii

Toi cetenii intr, sub forme variate, n relaii cu autoritile administraiei publice,
deoarece calitatea de cetean scoate n eviden competena autoritilor administraiei publice,
n privina acestora.
Relaiile ce se stabilesc ntre autoritile administraiei publice i ceteni pot fi: relaii de
cooperare (colaborare); relaii de utilizare a serviciilor publice (deci, de prestaii din partea
administraiei ctre ceteni) i relaii de autoritate (sau de subordonare a cetenilor fa de
autoritile administraiei publice). Analiznd aceste categorii de relaii, vom evidenia
necesitatea democratizrii permanente a administraiei publice, n ideea stabilirii unei legturi
sistematice ntre ceteni i administraie.
Trecnd la analiza acestor categorii de relaii vom preciza urmtoarele:
a) Relaiile de cooperare (de colaborare) ntre autoritile administraiei publice i
ceteni, care trebuie s ocupe rolul cel mai important, att din punct de vedere al ponderii, ct i
al valorii coninutului lor.
Aceste relaii subliniaz n primul rnd sprijinul pe care cetenii sunt chemai s l dea
administraiei publice n vederea realizrii misiunii acesteia, iar pe de alt parte, ele trebuie s
reflecte existena unei legturi absolut necesare ntre administraia public i cei administrai.
Relaiile de cooperare administraie public-cetean sunt o expresie a accesului
participativ al populaiei la realizarea treburilor publice, n ultim instan, o dovad a existenei
sau inexistenei unei societi democratice. Ele pot fi grupate n dou subcategorii, i anume:
- Relaiile de cooperare direct, n care cetenii n mod individual sau grupai, particip
la realizarea unui interes general, la finalizarea unor aciuni, la fel ca aparatul, ca structurile
administraiei publice. De exemplu, sarcinile privind gospodrirea localitilor, se realizeaz att
prin structurile proprii autoritilor administraiei publice (sectorul de gospodrie comunal, de
arhitectur sau de investiii), ct i prin ceteni, luai individual sau grupai n diverse forme de
organizare.
- Relaiile de cooperare indirect, apar n cazul n care cetenii sprijin aciunea
autoritilor administraiei publice fr s participe la respectiva activitate n mod direct. De
exemplu, oferta pe care o fac cetenii, n sprijinul aciunii administraiei prin modalitile de
care dispun (contractele de furnizare de produse cerealiere sau animaliere; ajutorul n caz de
incendiu sau inundaii etc.).
 57

b) Relaiile de prestri de servicii ale administraiei publice ctre ceteni constituie al

doilea tip de relaii ntre administraia public i ceteni.
Este evident c administraia public nu se limiteaz prin autoritile sale, la organizarea
realizrii n concret a legii, ci ea are drept mobil i organizarea unor servicii publice ntr-o gam
variat i complex de probleme, servicii publice care s presteze activiti cetenilor. Acest
aspect, al atribuiilor de servire a populaiei, este mai evident la autoritile administraiei publice
locale, n special, la cele din municipii, orae i comune, dar i la serviciile desconcentrate ale
autoritilor administraiei publice centrale. Importana unei bune serviri a populaiei credem c
nu mai este necesar s o subliniem, fiind de la sine neles c realizarea unei serviri
necorespunztoare a cetenilor determin grave consecine sociale i politice, cu posibile
repercusiuni att asupra persoanelor, ct i asupra statului.
Aadar, serviciile aduse cetenilor de administraia public, prin natura lor, au o
specializare difereniat, ceea ce determin o pregtire corespunztoare a personalului din acest
domeniu. Slaba calitate a prestaiilor efectuate de autoritile administraiei publice ctre ceteni
lezeaz nu numai interesele acestuia, ci i ale altor ceteni, n ultim instan, ale statului.
Referindu-ne pe scurt la coninutul acestor prestaii, amintim c administraia public
trebuie s rspund, n limita legilor, la toate interesele i nevoile cetenilor, cum ar fi:
eliberarea de acte (certificate, dovezi, adeverine); ntocmirea de acte utile (de natere, cstorie,
deces, notariale); s apere drepturile i interesele cetenilor prin msuri de ocrotire social
(instituiri de tutele, curatele, ocrotirea familiei, ajutoare sociale diferite etc.).
Din punct de vedere juridic, relaiile dintre administraia public i ceteni pentru
prestarea de servicii publice pot fi de dou tipuri:
Relaii ce se statornicesc n baza normelor de drept administrativ (regim juridic
administrativ);
Relaii ce se statornicesc n baza normelor de drept civil (regim juridic civil).
Relaiile de tip administrativ se bazeaz pe norma juridic, pe actul normativ ce stabilete
competenele autoritilor administraiei publice.
n aceast situaie, ceteanul are dreptul s se adreseze administraiei publice n temeiul
respectivului act normativ. Spre exemplu, utilizarea serviciului public al nvmntului de toate
gradele sau al ocrotirii sntii, rezult din actele normative n materie. Exist aadar, un drept
legitim al ceteanului de a se adresa administraiei publice pentru satisfacerea unui interes
personal.
n legtur cu aceast problem, se pot ivi mai multe posibiliti, i anume: administraia
public este obligat s satisfac cererea ceteanului, n urma ntrunirii unor condiii din partea
celui care solicit (de exemplu, acordarea unui paaport sau a unui permis de circulaie auto);
ceteanul intr n mod obligatoriu n relaii de prestaii de servicii cu autoritile administraiei
publice, apare deci o subordonare a ceteanului (de exemplu, obligaia la vaccinare etc.).
c) Relaii de autoritate (de subordonare a cetenilor fa de autoritile administraiei
publice). Aceste relaii sunt determinate n mod evident de voina unilateral a autoritilor
administraiei publice, ele sunt impuse cetenilor, nefiind necesar acceptul celor care sunt
chemai s participe n aceste relaii.
Astfel, obligaiile cetenilor pot fi: de a face (de exemplu, verificarea periodic a
instalaiilor de nclzire), de a nu face (de exemplu, s nu produc zgomot n locuin ntre
anumite ore), de a da (de exemplu, plata unor taxe).
Aceste obligaii ale cetenilor decurg fie din situaia material a cetenilor (spre
exemplu, impozitul pe venituri), fie din situaia subiectiv a ceteanului (de exemplu, obligaiile
personale, cum ar fi satisfacerea serviciului militar).
 58

Corecta desfurare a relaiilor ntre autoritile administraiei publice i ceteni fiind o

condiie i, n acelai timp, o expresie a democratismului statului de drept, este garantat printr-
un complex de acte normative i instituii juridice special create n scopul asigurrii accesului
efectiv, din ce n ce mai amplu, al cetenilor la nfptuirea administraiei.

4.2. SERVICIILE PUBLICE

4.2.1. Noiuni generale

Pentru satisfacerea cerinelor (hran, locuin, transport, cultur, sntate), membrilor

unei colectiviti umane sunt nfiinate anumite organisme sociale, care poart denumirea de
servicii publice.
Termenul de serviciu public este utilizat att n sens organizatoric, de organism social, ct
i n sens funcional, de activitate desfurat de acest organism83.
Dat fiind complexitatea cerinelor sociale, exist i o mare varietate de servicii publice.
De aceea, se impune a se face distincie ntre serviciu public i serviciu de utilitate
public.
Distincia ntre cele dou servicii const n faptul c primul este nfptuit de o organizaie
statal, iar cel de-al doilea de o organizaie nestatal (asociaie, fundaie etc.).
n cazul organizaiilor mixte, de stat i particulare, ne aflm n prezena unui serviciu
public, deoarece la acea organizaie particip i statul, fie ca autoritate public, fie ca persoan
juridic.
Literatura de specialitate distinge, ca servicii publice, serviciul de legiferare, la care
particip Parlamentul (Camera Deputailor i Senatul), serviciul public judiciar, nfptuit de
instanele judectoreti i serviciile publice administrative.
Serviciul public de legiferare are ca scop adoptarea de norme juridice obligatorii, care s
reglementeze, n mod uniform, la nivelul ntregii ri, raporturile sociale; serviciul judiciar
soluioneaz, cu putere de adevr legal, conflictele juridice i sancioneaz pe cei care ncalc
legea; serviciile administrative asigur executarea legilor i a hotrrilor judectoreti, ordinea
public, sigurana naional i creeaz condiiile de desfurare a activitii n domenii privind
sntatea, instrucia public, cultur, transport etc..
Serviciul public poate fi organizat fie la nivel naional, pentru ntreaga ar (serviciul
public al transportului aerian, feroviar), fie la nivel local (transportul n comun n cadrul unei
localiti).
Pentru a fi n prezena unui serviciu public, sunt necesare urmtoarele condiii:
satisfacerea cerinelor membrilor societii;
nfiinarea lor s se fac prin acte de autoritate. Astfel, ministerele se nfiineaz prin
lege, organele de specialitate din subordinea Guvernului se nfiineaz prin hotrre a
Guvernului, iar cele din subordinea ministerelor prin ordin al ministrului; potrivit Legii
administraiei publice locale nr. 215/2001, consiliile judeene pot nfiina prin hotrre, instituii
social-culturale i sanitare de interes judeean etc.;
activitatea lor se desfoar n realizarea autoritii publice, personalul lor avnd, n
principal, calitatea de funcionar public;
sunt persoane juridice, avnd toate drepturile i obligaiile specifice ale acestora;

83
n acest sens A.Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, 1994; Al.Negoi, Drept
administrativ, 1997; I.Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative, 1996, Bucureti
 59

mijloacele lor materiale sunt asigurate fie prin subvenii bugetare, fie din venituri
proprii.

De aceea, serviciul public poate fi definit ca fiind acea organizaie de stat

sau a colectivitii locale, nfiinat de autoritile competente, cu scopul de a asigura
satisfacerea unor cerine ale membrilor societii, n regim de drept administrativ sau
civil, n procesul de executare a legii.

Serviciile publice poart denumiri diferite ca, de exemplu, secretariate, agenii, institute,
administraii, secii, oficii, spitale, coli, regii autonome, societi.
Organizaiile care presteaz servicii publice pot fi grupate n trei categorii:
1. autoriti ale administraiei publice;
2. instituii publice;
3. regii autonome de interes public.
Aceast grupare se ntemeiaz pe o serie de deosebiri, i anume:
activitatea autoritilor administraiei publice se caracterizeaz prin adoptarea sau
emiterea de acte administrative, activitatea instituiilor publice prin aceea c este mai mult o
activitate intelectual, iar cea a regiilor autonome este preponderent economic;
mijloacele financiare necesare desfurrii activitii autoritilor administraiei publice
i, n mai mic msur a instituiilor publice, se asigur de la bugetul statului, iar regiile
autonome de interes public i asigur mijloacele bneti, n mare parte, din veniturile obinute
din activitatea proprie;
autoritilor administraiei publice i instituiile publice i desfoar activitatea, de
regul, n mod gratuit, regiile autonome, de regul, contra cost;
n activitatea autoritilor administraiei publice preponderent este emiterea de acte
administrative; n activitatea instituiilor publice aceasta este mai redus, iar n activitatea regiilor
autonome de interes public i mai redus.
n legtur cu regiile autonome de interes public trebuie precizat c unele au fost create
pentru a satisface unele cerine ale populaiei ca, de exemplu, Societatea Naional a Cilor
Ferate, RENEL, RomTelecom etc..
Aadar, administraia presteaz servicii care satisfac nevoile publice, dar mai ales ea
instituie i amenajeaz serviciile, adic organismele pentru satisfacerea nevoilor publice.
Aceste organisme au o nfiare mai mult sau mai puin de tip pur administrativ, cu ct
se ndeprteaz mai mult sau mai puin de ntreprinderile particulare.
Administraia i propune a satisface nevoi foarte variate, pentru care se apreciaz
insuficient sau criticabil iniiativa particular.
De regul, puterea politic este aceea care determin nevoile crora li se recunoate un
caracter public i pentru satisfacerea crora nu se apeleaz la iniiativa particular.
Lista nevoilor a cror satisfacere trebuie asigurat prin intervenia administraiei publice
sau direct prin aceast administraie este fixat n funcie de curentele ideologice, situaia
economic i social, posibilitile financiare i tehnice ale locului i momentului.
Intervenia autoritii publice n vederea satisfacerii unei nevoi recunoscute ca public
este mai mult sau mai puin profund. Ea poate consta n acordarea unor subvenii ctre unele
 60

ntreprinderi particulare, antrennd un control asupra acestor ntreprinderi. Poate apoi, alturi de
acest ajutor, s acorde anumite atribuii administrative ntotdeauna sub controlul administraiei,
dar toate acestea presupun autoritatea unui personal administrativ.
Mergnd mai departe, autoritatea public poate decide crearea unor organisme care s
depind de ea, s fie emanaia acesteia pentru realizarea sarcinii publice.
Ea creeaz un veritabil serviciu public, cruia i ncredineaz gestiunea organismelor
publice i semipublice. Cu alte cuvinte, ea recurge fie la organisme care se nscriu strict n cadrul
administrativ obinuit i funcioneaz n ntregime dup procedee administrative, fie la organisme
care au numai caracter administrativ prin originile lor, prin prezena unei mari pri din capitalul
folosit, prin anumite reguli de funcionare, prin controlul la care ele sunt supuse, dar care, n mai
multe puncte, se apropie de ntreprinderile comerciale i industriale obinuite.

Se mai poate spune c serviciile publice, nelese n sens larg, sunt

ansambluri de persoane i bunuri create n vederea satisfacerii unei nevoi publice de
ctre o colectivitate public, supuse autoritii i controlului acesteia.

Aceast definiie, nsuit de majoritatea autorilor n materie, face s apar ideea de

ansamblu de mijloace avute n vedere pentru satisfacerea unui scop.
Este vorba de mijloace de personal i materiale, completate cu posibilitatea utilizrii,
uneori, a procedurilor juridice excepionale.
Cheltuielile serviciilor sunt, n principiu, suportate de ctre colectivitatea care a instituit
i organizat serviciul. Ele pot fi acoperite total sau parial din veniturile provenite din
funcionarea serviciului sau cu concursul particularilor i sunt ntotdeauna sub control i sub
dependena colectivitii care le-a creat.
Exist, n diferite ri, diferite categorii de servicii publice i este posibil o clasificare a
acestora dup diferite criterii, cum ar fi natura lor sau colectivitile publice de care depind.
Astfel:
Putem distinge servicii publice interne i extra-teritoriale. ntr-o manier general, toate
serviciile sunt n cadrul geografic al statului, dar sunt unele care se prelungesc n exterior (de
exemplu: afacerile externe au o administraie central i organe i ageni n exterior; serviciul
marin-aviaie, care se execut i n afara granielor). Cu toate acestea, distincia prezint puin
interes din punct de vedere al structurii generale i al regulilor de funcionare a serviciilor;
Mai important este distincia ntre serviciile civile i cele militare. Cele din urm sunt
supuse unei discipline foarte stricte, organizate i conduse dup reguli care, parial, le sunt
proprii. n multe ri, ele dispun, chiar n timp de pace, de puterea de rechiziie a oamenilor
obligai s petreac un anumit timp sub drapel i de anumite puteri de rechiziie a bunurilor;
Serviciile sunt exploatate n regie i alteori direct de ctre administraie sau de ctre
un prepus general, pe care ea l supravegheaz, l numete sau l demite;
Condiiile de funcionare, regulile aplicabile sunt foarte diferite. Unele servicii sunt
conduse de indivizi, altele de consilii, de colegii;
Putem distinge serviciile de administraie general n opoziie cu cele tehnice;
Dup colectivitile angajate n conducerea acestor servicii, ele pot fi grupate n trei
categorii: servicii naionale, regionale i locale.
Serviciile locale (create n cadrul legii) rspund unor nevoi locale sau regionale, cele
naionale unor interese generale.
 61

n cazul n care lum n considerare amenajarea serviciilor tehnice, trebuie s distingem

organisme de direcie i de execuie.
Apoi, pentru serviciile statului exist administraii centrale i, pe de alt parte, servicii
desconcentrate.

4.2.2 Serviciile locale

n afara serviciilor de stat (centrale i exterioare) exist n diferite ri servicii ale

colectivitilor intermediare (regiuni, departamente, provincii, comitate).
Numrul i importana acestora sunt variabile, dup ri. Domeniile sunt, de asemenea,
diferite: drumuri publice, asisten, educaie, iar uneori n i mai multe materii.
Pentru a fi vorba de un serviciu public, trebuie s existe o autoritate public nsrcinat
cu organizarea acestuia. Prin organizare, sunt vizate diferite configuraii: determinarea regulilor
de organizare i funcionare, atribuiile, dreptul de exploatare, controlul condiiilor de exercitare
a acestui drept.
Anumite servicii se preteaz a fi prestate la nivel local, altele, la nivel central sau
intermediar. Serviciile urbane i serviciile de distribuie (ap, gaz, electricitate), sunt mai
potrivite unui sistem de responsabilitate local. n schimb, marile reele de transport,
asigurrile sociale, producia de energie sunt de competen naional.
Astfel, Seciunea a 2-a a Capitolului IV al Legii administraiei publice locale nr.
215/2001, este intitulat: Serviciile publice ale comunei, oraului i aparatul propriu de
specialitate al autoritilor administraiei publice locale, iar n cuprinsul articolelor din
aceast seciune, sunt utilizate sintagmele servicii publice ale comunei sau oraului. Precizarea
din titlul seciunii, ne determin s considerm ca n realitate este vorba despre dou categorii de
servicii publice locale:
servicii publice organizate de autoritile administraiei publice locale;
servicii publice subordonate autoritilor administraiei publice locale.
n prima categorie intr serviciile publice organizate ca regii autonome, societi
comerciale sau alte forme publice sau private care realizeaz un serviciu public pentru comun
sau ora.
n cea de-a doua categorie intr numai acele servicii publice locale care sunt cuprinse n
organigrama consiliului local. Numai n aceast din urm situaie, consiliul local aprob
regulamentele de organizare i funcionare a serviciilor publice, stabilete competena i
salarizarea personalului, n condiiile prevzute de lege.
Conform Legii administraiei publice locale, consiliile locale i judeene pot contracta, n
condiiile legii, lucrri i servicii de utilitate public, n limita sumelor aprobate din bugetul local
i judeean.
De asemenea, autoritile administraiei publice locale pot hotr i asupra concesionrii
sau nchirierii de servicii de interes local, precum i a participrii, cu capital social sau bunuri, la
societile comerciale, pentru realizarea de lucrri i servicii de interes public local, n condiiile
legii.
 62

4.2.3. Serviciile publice i autonomia local

Aa cum am artat, descentralizarea reprezint un sistem de organizare administrativ

care permite colectivitilor umane sau serviciilor publice s se administreze ele nsele, sub
controlul statului, care le confer personalitate juridic, le permite constituirea unor autoriti
proprii i le doteaz cu resursele necesare.
Descentralizarea cunoate dou forme: descentralizarea administrativ-teritorial, ce
privete colectivitile locale, i descentralizarea tehnic, ce privete serviciile administraiei
publice84.
Descentralizarea administrativ-teritorial nseamn construcia pe plan local a unei
administraii publice diferite de cea de stat.
Descentralizarea tehnic nseamn o deplasare n teritoriu a unor organe componente ale
administraiei publice de stat.
Administraia public, n sensul de activitate, se realizeaz prin activiti executive cu
caracter de dispoziie i prin activiti executive cu caracter de prestaie. Administraia public
poate fi considerat, att din punct de vedere formal-organizatoric, ct i material-funcional, ca
o totalitate de servicii publice menite s satisfac interesele i variatele nevoi ale cetenilor i ale
societii.
Toate aceste servicii publice, pe plan local, se sprijin pe resursele financiare ale
colectivitilor locale.
Autonomia local este forma modern de exprimare a principiului descentralizrii, definit
n Carta European: Exerciiul autonom al puterii locale, din 15 octombrie 1985, a Consiliului
Europei.
Potrivit Cartei Europene, colectivitile locale au dreptul la resurse financiare proprii i
suficiente pentru a-i exercita, n mod liber, competenele recunoscute de lege. Resursele
financiare trebuie s fie proporionale cu atribuiile stabilite de lege.
Aa cum am artat, serviciul public este orice activitate a autoritilor publice pentru
satisfacerea unei nevoi de interes general, care este att de important, nct serviciile publice
trebuie s funcioneze n mod continuu.
Pornind de la aceast definiie, criteriile de clasificare a serviciilor publice ar fi:
interesul satisfcut (interes naional sau local);
natura serviciilor publice (administrative, industriale, comerciale etc.);
reguli juridice aplicabile (regim administrativ sau mixt de drept administrative i de
drept privat);
modul de organizare (ca autoriti ale administraiei publice, ca instituii publice etc.).
Descentralizarea nu privete toate serviciile publice. Cele care sunt de interes naional sau
exclusiv ori preponderent naional nu se descentralizeaz (de exemplu, aprarea naional,
sigurana naional). Acestea pot fi doar desconcentrate la nivel local, rmnnd ns n
structura, ierarhia i subordonarea centrului.
Alte servicii publice se organizeaz numai la nivel local.
Pentru descentralizare intervine opiunea politic ce are n vedere att costurile
descentralizrii, ct i eficiena social a acesteia. Interesul este unul singur, anume ca aceste
84
n acest sens a se vedea i I. Vida, Puterea Executiv i administraia public, Ed. Monitorul
Oficial, Bucureti 1995, p. 20,21
 63

servicii publice s rspund ct mai bine necesitilor locuitorilor, indiferent la ce nivel

funcioneaz.
Teoretic, toate serviciile publice, cu excepia aprrii naionale, ar putea fi furnizate de
administraia public local, cu condiia s aib resurse suficiente. Aceasta ar fi o situaie ideal
deoarece, din pcate, autoritile locale, n general, duc lips de resurse financiare pentru
realizarea serviciilor publice.
De aceea, administraia central trebuie s joace un rol important n finanarea i
furnizarea de servicii publice. Guvernele dein nc un rol major n managementul local, n multe
ri, prin responsabilitile lor funcionale, prin controlul asupra accesului, ntr-o msur mai
mare, la finane pentru investiii, prin puterile legale asupra activitii autoritilor locale.
O preocupare important a guvernelor este ca aceste servicii publice locale s fie oferite
tuturor n condiii de echitate. Astfel, administraia public local, ca furnizor de servicii publice,
ar putea s nu ofere aceste servicii n mod echitabil, pentru toat colectivitatea local, din lips
de resurse financiare sau din nclinaii politice. De aceea, administraia central trebuie s
vegheze asupra modului cum sunt furnizate serviciile publice ctre populaie i s mpart
resursele financiare n mod echitabil.
Pentru a face administraia public local puternic i un furnizor de servicii publice
eficient, pot fi identificate patru funcii ale autoritilor locale:
s creeze infrastructura necesar unei eficiente organizri a executrii legii;
s asigure resurse umane pentru servicii publice de o calitate superioar, s
creasc productivitatea i nivelul de trai al cetenilor rezideni;
s regleze serviciile private ce contribuie la bunstarea, sntatea i sigurana
populaiei;
s furnizeze servicii i faciliti pentru sprijinirea activitilor productive i s
permit ntreprinztorilor particulari s-i desfoare activitatea eficient.
Pentru a-i putea ndeplini aceste funcii, autoritile locale n relaiile cu cele centrale,
trebuie s defineasc trei lucruri:
pentru fiecare nivel de organizare a administraiei publice s se cunoasc foarte bine
competena i responsabilitile;
sursele de venit s corespund competenei i responsabilitilor (s fie suficiente);
autoritile centrale s conceap un sistem de eviden a finanelor publice la toate
nivelurile i s ofere stimulente pentru autoritile locale n cazul unei activiti corespunztoare
a acestora.

4.3. POLIIA ADMINISTRATIV85

Scopul activitii statului, precum i a celorlalte subiecte de drept administrativ const n

satisfacerea interesului general, care include asigurarea, n ultim instan, a necesitilor fiecrei
persoane. Pentru nfptuirea acestei finaliti, administraia utilizeaz dou forme principale de
activitate: poliia administrativ i serviciul public.
Interesul general cere ca iniiativele libere ale particularilor s nu prejudicieze ordinea,
condiie necesar oricrei viei sociale. De aceea, revine administraiei misiunea de a impune
regulile necesare pentru asigurarea ordinii, iar acestui scop i corespunde exercitarea poliiei
administrative.86

85
A se vedea mai pe larg, Ivan Stelian, Ioni Tudor, Drept poliienesc, Editura Romfel, Bucureti,
1993,
 64

Pe de alt parte, autoritatea public preia direct sarcina satisfacerii unor cerine de interes
general, asigurnd fie colectivitii umane n general, fie particularilor, n mod individual,
prestaii sau avantaje corespunztoare prin serviciul public.
Cerinele sociale au impus o evoluie a celor dou forme principale ale activitii
administraiei, n sensul c aciunea interesului general se extinde i n alte domenii, ns poliia
administrativ i serviciul public reprezint, n esen, principalele forme de activitate, de
aciune, ale administraiei.
Dac prin serviciul public, autoritatea asigur satisfacerea unei cerine de interes general,
asigurnd colectivitii sau particularilor, prestaii corespunztoare, n cazul poliiei
administrative, activitatea se exercit, n principal, prin edictarea unor reguli generale sau decizii i a
unor msuri cu caracter obligatoriu, imperativ.
Poliia administrativ, care stabilete activitii private cadrul i limitele sale juridice i
serviciul public (persoana juridic de drept public), ce preia sarcina de a procura particularilor
ceea ce activitatea privat nu le poate oferi, reprezint cele dou modaliti principale i diferite
ale activitii administraiei.
Noiunile de poliie administrativ i serviciu public se aseamn fundamental, prin aceea
c ele asigur satisfacerea nevoilor particularilor. De altfel, chiar meninerea ordinii publice de
ctre poliie reprezint o prestaie, un serviciu adus publicului.
Cu toate aceste asemnri, cele dou moduri de activitate rmn ns diferite.
Cuvntul poliie provine din latinescul politia care reprezint organizarea politic,
administrativ, precum i din grecescul: politeia care nseamn cetate. ntr-adevr, n
antichitate oraele se confundau, cu adevrate state, iar serviciile publice se exercitau de o
anumit categorie de funcionari ca slujbai ai cetii. De aici rezult i denumirea de poliist,
care ns s-a pstrat doar pentru o anumit sfer a funcionarilor administraiei publice.
Conceptul de poliie administrativ se fundamenteaz pe faptul c libera activitate a
particularilor ntr-o colectivitate organizat are, n mod necesar, limite pe care administraia
trebuie s le stabileasc, altfel spus, poliia administrativ este o form de intervenie pe care o
exercit anumite autoriti administrative i care const n a impune, n vederea asigurrii
ordinii publice, limitarea libertii indivizilor.87
Interesul comunitar impune ca iniiativele particularilor s nu prejudicieze ordinea i
linitea, condiie necesar oricrei viei sociale normale. De aceea, revine administraiei misiunea
de a impune i a asigura respectarea normelor necesare ordinii i linitii publice.
Noiunea de poliie administrativ are un sens totui restrns, referindu-se la limitele
impuse liberei activiti a particularilor n societatea organizat i pe care organele care
realizeaz funcia executiv o stabilesc i o impun celorlali, deci tuturor. Poliia administrativ
reglementeaz activitile persoanelor fizice i juridice, particulare, dar i a funcionarilor
administraiei, deoarece i ei trebuie s se conformeze normelor de poliie administrativ.
De principiu, poliia administrativ acioneaz n scop preventiv avnd ca preocupare
organizarea, controlul i meninerea ordinii publice prin msuri specifice. Aici este locul de a stabili
deosebirea ntre poliia administrativ i cea judiciar. Poliia judiciar intervine atunci cnd s-a
svrit o infraciune sau o alt fapt.
Deosebirea dintre poliia administrativ i cea judiciar are o deosebit importan n
statul de drept. ntr-adevr, prima se ncadreaz n funcia executiv a statului, iar contenciosul
su face parte din jurisdicia administrativ, pe cnd cea de a doua face parte din funcia
judectoreasc a statului.88
86
Mihai D.Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir,
Facultatea de tiine juridice i administrative, Bucureti, 1994, p.273.
87
Andr de Lobadre, Tratat elementar de drept administrativ, Librria general de drept i
jurispruden, Paris, 1963,p.505
88
Georges Vedel, Pierre Delvolve, Drept administrativ, P.U.F., Paris 1984, p.1058
 65

Poliia administrativ urmrete s menin ordinea, fr a se implica direct n

represiunea faptelor antisociale.
n practic, deosebirea dintre cele dou forme de activitate este uneori dificil de fcut,
deoarece personalul acestora poate fi oarecum identic, n sensul c agenii de poliie
administrativ pot fi totodat i ageni de poliie judiciar89.
Se poate da ca exemplu, cazul agentului de poliie care, atunci cnd dirijeaz circulaia,
se plaseaz n domeniul poliiei administrative, pe cnd n cazul n care ncheie proces-verbal de
contravenie, trece din domeniul poliiei administrative n acela al poliiei judiciare. Mai concret,
dac un funcionar al poliiei particip la un baraj n cursul unei demonstraii ori manifestri
publice, el este un agent al poliiei administrative, iar dac intervine pentru a prinde un rufctor
este agent al poliiei judiciare.
n toate statele exist o poliie administrativ general i o poliie administrativ special.
Autoritatea public - individual sau colectiv, numit sau aleas - aflat ntr-un anumit
teritoriu rspunde de asigurarea administraiei locale, respectarea drepturilor i libertilor
ceteneti, a ordinii i linitii publice i de aceea dispune de un ansamblu de competene i de
mijloace de aciune, ceea ce constituie poliia general. Aceasta aparine statului, judeului,
oraului sau comunei i acioneaz ca subiecte de drept public. n acest sens, putem da ca
exemplu prefectul, reprezentantul guvernului n jude, care potrivit Legii administraiei publice
locale nr. 215/2001, asigur realizarea intereselor naionale, respectarea legilor i a ordinii
publice i exercit controlul cu privire la legalitatea actelor administrative ale autoritilor
publice locale i judeene.
De asemenea, primarul, ca ef al administraiei publice locale asigur respectarea
drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, a prevederilor Constituiei i ale legilor
rii, ale decretelor Preedintelui Romniei, ale hotrrilor Guvernului, ale actelor emise de
minitri i alte autoriti ale administraiei publice centrale, ale hotrrilor consiliului judeean i
consiliului local. Tocmai de aceea, se preconizeaz trecerea poliiei n subordinea consiliilor
locale.
n unele domenii bine definite i riguroase, sunt constituite poliii administrative speciale
al cror obiect l reprezint fie o categorie anumit de persoane, de pild conductorii auto ori
strinii, fie o ramur de activitate, precum economia vnatului, pescuitul, mediul nconjurtor
sau organizarea i desfurarea manifestrilor publice.90
Poliia administrativ general i realizeaz atribuiile prin cel puin trei modaliti:
reglementare, adic prin edictarea unor norme generale, care trebuie s fie raionale i
eficiente. Prin modalitatea de reglementare, autoritatea de poliie poate impune tuturor
persoanelor dispoziii generale restrictive ale libertii i prevzute ca sanciuni. Existena
sanciunii confer regulamentului de poliie administrativ caracteristica sa specific.
Reglementarea poate consta: a) dintr-o interzicere general; b) dintr-o autorizaie prealabil c)
dintr-o declaraie prealabil i d) din organizarea activitii;
a doua modalitate prin care poliia administrativ general i realizeaz atribuiile o
constituie deciziile sau msurile individuale. Desigur, ele au la baz o norm cu caracter general,
anume legea. n ce privete deciziile, acestea pot fi scrise, orale sau chiar reduse la un gest, cum
ar fi semnalizarea unui agent de circulaie;
a treia modalitate const n constrngere. n acest sens, autoritatea de poliie poate pune
n aplicare fora material pentru a preveni sau a determina ncetarea unei dezordini. 91 Msurile
mai grave de intervenie prin utilizarea armelor sau prin participarea armatei la meninerea
ordinii publice, trebuie s fie precis reglementate. n scopul nfptuirii misiunii sale de aprare i
89
Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Ed. Cerma, Bucureti 1994, p.254
90
Ivan Stelian, Drept administrativ romn, Fundaia romn de tiinte i arte Gh.Cristea, Facultatea
de drept, Bucureti, 1998, p.78.
91
Jean Michel de Forges, Drept administrativ, P.U.F, Paris 1991, p.225.
 66

meninere a ordinii publice, n organizarea activitii de poliie exist autoritile de poliie, adic
organe competente s adopte reglementri privind activitatea poliiei.
Statul apr i asigur meninerea ordinii pe ansamblul teritoriului, lsnd autoritilor
locale grija de a lua msuri specifice pe teritoriul lor de competen.
n ce privete diferitele autoriti de poliie, n practic cel mai frecvent exercit atribuii
de poliie administrativ urmtoarele:
- Guvernul, care reglementeaz, activitatea cu caracter general de poliie, administrativ,
adoptnd norme generale aplicabile pe ansamblul teritoriului naional;
- Prefectul, ca reprezentant al Guvernului asigur respectarea ordinii publice n jude i
dispune luarea msurilor corespunztoare pentru aprarea drepturilor i libertilor cetenilor,
prin organele legal constituite;
- Primarul oraului sau comunei n care a fost ales asigur ordinea public i linitea
locuitorilor personal sau cu ajutorul poliiei, ndrum i supravegheaz activitatea gardienilor
publici, ia msuri de interzicere sau de suspendare a spectacolelor, reprezentaiilor sau a altor
manifestri publice care contravin ordinii de drept ori atenteaz la bunele moravuri, la ordinea i
linitea public. Tot el controleaz igiena i salubritatea localurilor publice i a produselor
alimentare puse n vnzare pentru populaie, ori ia msuri pentru prevenirea, combaterea sau
nlturarea consecinelor unor fenomene periculoase (inundaii, cutremure, incendii, epidemii
etc.). Ca autoritate de poliie, primarul poate aciona personal, nemijlocit, dar poate s delege
unii funcionari ai primriei.
Atribuiile n materie de poliie permit administraiei s reglementeze activitile
individuale, dar aceast reglementare nu este absolut, ea se desfoar n cadrul unor limite
explicit prevzute de lege.
Mai nti, orice activitate a administraiei n exercitarea atribuiilor de poliie este supus
principiului legalitii i controlului judectoresc. Drept urmare, toate deciziile administrative n
materie de poliie, ca n orice materie, trebuie s fie legale.
Administraia nu poate aciona dect n cadrul legii i o msur de poliie, ca i oricare
decizie administrativ, nu poate nclca dispoziiile legii sau vreun principiu general de drept.
n al doilea rnd, exist anumite limite n care libertile persoanelor ar putea fi reduse
prin reglementarea poliiei administrative. O msur a poliiei administrative atunci cnd
restrnge o libertate public nu se poate justifica dect dac este oportun. De aceea, instana de
judecat sesizat pentru a aprecia legalitatea unei msuri a poliiei, urmeaz a analiza
oportunitatea acesteia.
n domeniul libertilor publice autoritatea de poliie nu are temei de a reglementa sau
interzice dect dac a epuizat toate celelalte mijloace. De exemplu, nu este suficient pentru a
legitima interzicerea unei ntruniri ca autoritatea de poliie s se team de eventualele tulburri
determinate de aceast ntrunire, mai trebuie ca autoritatea s nu dispun de mijloacele necesare
pentru a face fa acelor tulburri.
Controlul legalitii asupra msurilor de poliie este exercitat92:
de ctre instana de contencios administrativ, urmrindu-se anularea actului ilegal i
tragerea la rspundere pentru pagubele cauzate n exercitarea atribuiilor de poliie;
n temeiul competenelor generale, instana civil poate s statueze i n domeniul
activitii poliieneti, ca de exemplu n materie contravenional;
instana penal poate, la rndul su, s aprecieze legalitatea reglementrilor, a deciziilor
sau msurilor individuale luate de poliie, atunci cnd n cadrul unui proces penal, partea
prejudiciat invoc nelegalitatea acestora.
92
Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Ed. Cerma, Bucureti 1994, p.265
 67

Aplicaii:
Prezentai tipurile de structur.
Ce reprezint structura funcional a administraiei publice?
Prezentai caracteristicile centralizrii administrative.
Realizai o comparaie ntre centralizare, desconcentrare i descentralizare.
Identificai elementele descentralizrii administrativ teritoriale n Romnia pe baza
principiului autonomiei locale.
Identificai relaiile existente ntre subsistemul administraiei statale i subsistemul
administraiei locale.
Cum particip societatea civil la realizarea sarcinilor administraiei publice?
Exemplificai.
Prezentai legturile administraiei publice cu puterea legiuitoare.
Cum se reflect valorile politice n aciunile administraiei publice?
Precizai care dintre urmtoarele categorii de aciuni fac parte din coninutul
administraiei publice:
educaia naional;
serviciile publice;
ordinea public;
aprovizionarea populaiei;
stingerea incendiilor;
referendumul popular;
Care sunt coordonatele fundamentale ale unei activiti legale a administraiei publice?
Puterea administraiei publice este:
absolut;
discreionar;
arbitrar;
unilateral.
Motivai rspunsul.
Ce coninut dai conceptului de continuitate a administraiei publice?
Cum se manifest principiul subsidiaritii n administraia public?
Ce legturi se pot stabili ntre legalitate, subsidiaritate i continuitate ca principii de
baz ale administraiei publice?
Criteriile care stau la baza construirii sistemului administraiei publice sunt:
criteriul politic;
criteriul teritorial;
criteriul funcional;
criteriul subsidiaritii.
Alegei rspunsul (le) corect(e) i argumentai alegerea fcut.
 68

Ce nelegei prin serviciu public?

Analizai caracteristicile unui serviciu public. Prezentai caracteristicile serviciilor
publice locale.
Care este diferena dintre serviciile publice i cele de utilitate public?
Stabilii criteriile de organizare a serviciilor publice.
Alctuii o list a factorilor care influeneaz prestarea serviciilor publice.
Prezentai criteriile de clasificare a serviciilor publice.
Ce se nelege prin descentralizare a serviciilor publice? Comentai art. 119 din
Constituia Romniei, care prevede c Administraia public din unitile administrativ-
teritoriale se ntemeiaz pe principiul autonomiei locale i pe cel al descentralizrii serviciilor
publice.
Apreciai rolul administraiei publice centrale n prestarea optim a serviciilor publice la
nivel local.
Definii autonomia local conform Cartei Europene: Exerciiul autonom al puterii
locale .
 69

5. AUTORITILE ADMINISTRAIEI PUBLICE

5.1. CONSIDERAII GENERALE

Termenul de autoritate provine din latinescul auctoritas care deriv de la augere ce
nseamn "a crete , a spori, a consolida93.
Constituia Romniei, adoptat prin referendum n anul 1991, se refer n Titlul III, la
autoritile publice. Astfel, sunt cuprinse n acest titlu urmtoarele organisme, calificate de
constituant drept autoriti publice:

Parlamentul (capitolul I);

Preedintele Romniei (capitolul II);
Guvernul (capitolul III);
Autoritile administraiei publice centrale de specialitate (capitolul V ,
seciunea 1) ministere, alte organe de specialitate din subordinea
Guvernului, autoriti administrative autonome;
Autoritile administraiei publice locale (capitolul V, seciunea a 2-a)
consiliile locale, judeene i primarii;
Autoritatea judectoreasc (capitolul VI) instanele judectoreti, Ministerul
Public, Consiliul Superior al Magistraturii.

Se observ c fiecrei puteri n stat i corespund autoriti care realizeaz sarcinile

acesteia.
Astfel, sarcinile puterii legislative, de adoptare a legilor, se realizeaz de ctre cele dou
Camere ale Parlamentului (Camera Deputailor i Senatul), sarcinile puterii judectoreti, de a
soluiona cu putere de adevr legal, conflictele juridice care apar n societate, se realizeaz de
ctre instanele judectoreti (judectorii, tribunale judeene i al municipiului Bucureti, curi
de apel i Curtea Suprem de Justiie), iar sarcinile puterii executive sunt realizate de Preedinte
i de Guvern, acesta din urm avnd conducerea general a administraiei publice.
De-a lungul timpului, practica democratic a impus necesitatea unor autoriti la nivel
central, cu sarcini de coordonare sau de control, inclusiv jurisdicional, care s fie independente
fa de Guvern, uneori chiar fa de eful statului.
Dintre acestea, unele, fie prin Constituie, fie prin legi speciale, au fost instituite ca
autoriti (de natur administrativ) dependente de Parlament, altele nu.
Autoritile de stat care prin atribuiile lor nu pot fi ncadrate nici n categoria autoritilor
legislative i nici n aceea a instanelor judectoreti, trebuie s fie ncadrate, cu tot specificul lor,
n categoria autoritilor executive, administrative, pentru c ceea ce este esenial la aceste
autoriti este faptul c ntreaga lor activitate se desfoar pe baza legii i n vederea executrii
legii. Faptul c unele din aceste autoriti prezint anual Parlamentului rapoarte asupra activitii
desfurate sau c organele lor de conducere sunt desemnate de ctre Parlament, nu sunt
93
A se vedea i S. Cristea, Noiunea de autoritate public, n Revista Studii de Drept Romnesc, Ed.
Academiei Romne, nr. 1-2/1997, p. 19 i urm
 70

argumente care s le schimbe natura lor juridic de autoriti administrative autonome, aa

cum le numete Constituia n art.115 (2).
Raportndu-ne la autoritile publice consacrate de Constituia Romniei, se pot reine ca
autoriti administrative autonome:
Consiliul Suprem de Aprare a rii;
Curtea de Conturi;
Avocatul Poporului;
Consiliul Legislativ.
Mai pot fi incluse n categoria acestor autoriti, avnd un statut legal: Serviciul Romn
de Informaii, Banca Naional a Romniei, Consiliul Naional al Audiovizualului, .a..
Apoi, sunt autoriti autonome locale, alese, precum consiliul judeean, consiliile locale i
primarii.
Prin urmare, putem aprecia c autoritatea administrativ reprezint acea categorie a
autoritilor publice care are o structur stabil i o activitate continu, nzestrat cu capacitate
juridic ce-i permite participarea n nume propriu, la nfptuirea puterii executive n limitele
competenei legal specifice. 94
Din cele prezentate reiese c noiunea de autoritate public este mai larg dect cea de
autoritate administrativ, pe care o include. De altfel, prin Decizia nr. 197/1997 a Curii
Constituionale, s-a statuat c n ceea ce privete noiunea de autoritate administrativ, prevzut
de art. 1 din Legea nr. 29/1990 95, aceasta a fost nlocuit cu noiunea de autoritate public,
prevzut de art. 48 alin. 1 din Constituie i c noiunea de autoritate public are o sfer mai
larg dect cea de autoritate administrativ, fr a se art de Curtea Constituional, sensul i
sfera celor dou noiuni.
n literatura juridic96, s-a susinut i ideea c, dimpotriv, noiunea de autoritate
administrativ are o sfer mai larg dect noiunea de autoritate public.
Din rndul autoritilor administrative, unele sunt considerate autoriti ale administraiei
publice pentru c acestea fac parte din sistemul administraiei publice.
n Constituie se utilizeaz i noiunea de organ97: n art. 58 alin. (10), chiar dac se
prevede c Parlamentul este unica putere legiuitoare a rii, el este calificat, mai nti, ca
fiind, organul reprezentativ al poporului romn . De asemenea, n art. 115 se prevede c
alte organe de specialitate se pot organiza n subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca
autoriti administrative autonome , iar potrivit art. 116 alin. (2), Guvernul i ministerele pot
nfiina organe de specialitate n subordinea lor . Art. 122 alin. (2), referindu-se la prefect,
prevede c acesta conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte
organe centrale, din unitile administrativ-teritoriale .
Din analiza prevederilor constituionale, se remarc faptul c sunt utilizate att noiunea
de autoritate ct i cea de organ, ambele cu privire la structuri organizatorice din sfera celor trei
puteri ale statului legislativ, executiv i judectoreasc, dar predomin dispoziiile cu privire
la autoriti , noiune care are o sfer de cuprindere mai ntins dect cea de organ .
Noiunea de organ , este utilizat numai n legtur cu unele autoriti statale
subordonate, mai puin pentru Parlament, caz n care noiunea de organ a fost prevzut de
Constituie, dei nu este vorba de o autoritate subordonat.

94
I.Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. RISOPRINT Cluj-Napoca, 1998, p.59-68
95
Publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 122/08.11.1990
96
Al. Negoi, op. cit., p. 13 i 240-242
97
A se vedea i M Preda, Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2000, p.18
 71

Pentru autoritile administrative, reinem urmtoarele caracteristici98:

sunt o categorie de autoriti publice, adic forme organizatorice constituite n sistemul
autoritilor publice;
sunt forme organizatorice stabile, ca structur i activitate, determinate de permanena
i consistena sarcinilor ce trebuie s le ndeplineasc, ceea ce nu exclude posibilitatea
ncredinrii temporare de sarcini sau chiar a crerii de organe cu caracter temporar, dat fiind
provizoratul sarcinilor;
dispun de capacitate juridic cu caracter special, care le confer calitatea de a
participa la raporturile juridice, respectiv aptitudinea limitat de a avea i de a exercita drepturi
i, dup caz, de a ndeplini obligaii n nume propriu. Precizm c, dei n general capacitatea
confer calitatea de a participa n nume propriu la raporturile juridice ca subiect de drept, totui,
trebuie s remarcm c n cazul dreptului administrativ, se ntlnesc organe avnd competene
dintre cele mai diferite (decizional sau de execuie, proprie sau delegat, principal sau
auxiliar)99 care nu pot participa n nume propriu - ci doar n numele altora - la realizarea puterii
publice;
prin atribuiile exercitate, autoritile administrative contribuie la realizarea activitii
executive a statului, ca forma fundamental de activitate 100 sau funcie esenial a acestuia. Din
aceasta cauz, orice autoritate statal care desfoar n subsidiar i activiti administrative - dei
nu face parte din sistemul administraiei publice101 - precum i organele care sunt n subordinea
altor categorii de puteri ale statului, pot s fie totui i autoriti administrative prin atribuiile
ndeplinite i prin natura actelor de putere public emise.
Locul pe care l ocup administraia n sistemul autoritilor publice102 este determinat de
modul de constituire, organizare i funcionare, precum i de atribuiile ce i revin n realizarea
sarcinilor specifice, comparativ cu celelalte puteri sau sisteme de autoriti.
Autoritile administrative se caracterizeaz prin:
sunt, de regul, alctuite din persoane numite i, mai rar, alese 103 n funcie, spre
deosebire de componentele puterii legislative (Camera Deputailor i Senatul) alctuite numai
din persoane alese;
funcionarii acestor autoriti sunt subordonai ierarhic, fiind revocabili din funcie,
comparativ cu magistraii104 care, n cazul judectorilor, sunt independeni n activitate i
inamovibili n funcie, iar procurorii dispun de stabilitate n funcie;
prin activitatea lor, autoritile administrative asigur punerea n executare i executarea
n concret a legilor, procesul activitii executive incluznd, astfel, adoptarea sau emiterea de acte
cu caracter normativ, emiterea actelor cu caracter individual, executarea i controlul ndeplinirii
acestora. Spre deosebire de reglementarea legislativ, cea administrativ are (de regul) un caracter
secundar i derivat, ntemeindu-se pe lege, neputnd interveni n domenii rezervate exclusiv
legislativului, cum este cazul legilor organice. Aplicarea actelor administrative individuale nu
implic, spre deosebire de aplicarea judiciar a legii prin hotrrea judectoreasc, aspectul de
soluionare a unui conflict dedus judecii n urma nclcrii legii, cu putere de adevr legal sau cu
98
A se vedea i I.Santai, op. cit., p.53-54
99
De exemplu, pe lng Guvern funcioneaz, ca organe centrale de specialitate ale administraiei de
stat, comisii naionale i alte organe asimilate acestora, cum sunt departamentele, agenii, oficii,
secretariate i subsecretariate de stat, care se nfiineaz potrivit legii (Legea nr.90/2001 pentru
organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor).
100
Asupra noiunii de form fundamental de activitate a statului, T.Drganu, Drept constituional, Ed.
Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1973, p.251.
101
De pild, organele de conducere din cadrul Parlamentului, emit acte administrative de autoritate
nesupuse controlului judectoresc (art.2 lit.a teza a II-a) conform Legii contenciosulul administrativ nr.
29/1990.
102
R.Ionescu, op.cit, p.100 i urm.
103
De exemplu, primarii, conform Legii administraiei publice locale nr. 215/2001
104
A se vedea art.123 (1), 124 (1) din Constituie.
 72

autoritatea lucrului judecat, ci de executare concret a regulilor juridice n procesul realizrii lor
curente, eventual sancionarea abaterilor contravenionale (de gravitate totui redus). Numai n
mod cu totul excepional, executivului i se poate ncredina prin lege judecarea unor nclcri ale
legii n cadrul jurisdiciilor administrative organizate n cadrul su.
Aadar, puterea executiv i sistemul de autoriti administrative ocup un loc
intermediar - dei pe acelai plan sau nivel al puterii n stat.

Prile componente ale autoritilor administrative, respectiv elementele ce le alctuiesc

structura, sunt formate din personalul acestora, mijloacele materiale i cele financiare cu care
sunt nzestrate, precum i competena de care dispun105, dup caz, capacitatea juridic pe care o
au i o exercit.
Studiul acestor componente structurale se face att de tiina dreptului administrativ, mai
ales sub aspectul juridic al problematicii funciei, competenei i capacitii administrative, ct i
de tiina administraiei sub aspectul recrutrii, repartizrii i promovrii personalului, al sarcinilor
autoritilor administrative i al mijloacelor materiale din dotare, n timp ce tiina dreptului
financiar i unele tiine economice abordeaz aspectele economico-financiare ale acestor instituii
bugetare.
Sarcinile administraiei publice reprezint obiectivele pe care aceste autoriti
administrative trebuie s le realizeze n cadrul activitii executive pe care o desfoar.106
Aceste obiective sau scopuri determinate au la baz anumite interese corespunztoare
nevoilor sociale reale. Astfel, de pild, nevoilor locative ale individului uman le corespunde
interesul autoritilor administrative pentru dezvoltarea construciilor de locuine dintr-o unitate
administrativ-teritorial, ca sarcin administrativ specific. n vederea realizrii ei, administraia
public are anumite atribuii legale, adic complexul de drepturi i obligaii de care dispune
administraia107 sau sfera de autoritate ori mputernicirile cu care a fost nvestit i care, n cazul
dat, constau n stabilirea orientrilor generale privind organizarea i dezvoltarea urbanistic a
localitilor, precum i amenajarea teritoriului.
Clasificarea sarcinilor administrative
a. Dup natura lor108 distingem sarcini de conducere i organizare, pe de o parte i
sarcini de prestaie, pe de alt parte. Primele se realizeaz prin aciuni de organizare a executrii
legilor i a altor acte, constnd din emiterea de acte normative sau de prescripii n diverse
domenii de interes naional sau local.
Cele din a doua categorie vizeaz sarcini privitoare la satisfacerea unor nevoi sociale
concrete ale unei colectiviti sau ale membrilor ei, realizate pe cale aplicativ, concret,
individual, fie prin acte juridice (de pild, organizarea de servicii publice, eliberarea de
autorizaii necesare efecturii diverselor activiti private, ncheierea de contracte) ori prin
operaiuni administrative sau materiale (de pild, recensmntul populaiei, vaccinarea acesteia,
colarizarea obligatorie prin nvmntul general etc.).
b. Dup sfera lor de cuprindere distingem sarcini generale i sarcini speciale109. Primele
se grupeaz, la rndul lor, n sarcini de concepie i sarcini de direcie.110

105
R.Ionescu, op.cit., p.110; I.Iovna, op.cit., p.173; Al.Negoi, op.cit., p.104; A.Iorgovan. op.cit., p.26-27.
106
I.Vntu, M.Lepdtescu, I.Merlescu, M.Anghene, Sfaturile populare, organe locale ale puterii de
stat n R.P.R., Editura Academiei, Bucureti, 1964, p.91.
107
Idem, op.cit.
108
Al.Negoi, Drept administrativ i elemente de tiina administraiei, T.U.B., Bucureti, 1989, p.83 i
urm.
109
Al.Negoi, tiina administraiei, op.cit. p.55 i urm.
110
R.Drago, Les missions de ladministration, Trait de science administrative, Paris, Mouton, 1966,
p.239 i urm.
 73

Sarcinile de concepie vizeaz obiectivele cu caracter general de politic administrativ,

incluznd sarcini de informare, de prevedere, de planificare i de organizare.
Activitatea de informare vizeaz cunoaterea nevoilor sociale reale care impun o anumit
conduit administrativ, constituind baza informaional a viitoarelor decizii administrative.
Informarea se realizeaz prin intermediul serviciilor de specialitate ale unei autoriti - de pild,
de informare, de studii, de sintez etc. - i se ntemeiaz pe diverse surse, cum sunt solicitrile
adresate autoritilor administraiei publice n scris sau oral (cereri, reclamaii, sesizri, propuneri
etc.), pe semnalrile din presa scris i audio-vizual, pe constatrile oficiale concretizate n
rapoarte i referate, pe comunicrile altor autoriti, anchete sociologice etc..
Sarcinile de prevedere vizeaz anticiparea evoluiei cerinelor sociale crora administraia
va trebui s le fac fa, cum ar fi, de pild, evoluia demografic, gradul de ocupare a populaiei,
fluctuaia forei de munc, fenomenul navetismului i migraiei demografice, construcia de
locuine etc..
Sarcinile de planificare se refer la alocarea mijloacelor materiale i financiare, precum i
a resurselor umane necesare realizrii n acord cu sarcinile de prevedere. Ele tind s concretizeze
soluii n vederea realizrii obiectivelor.
Sarcinile organizatorice relev rolul ordonator al administraiei, fiind numeroase i
variate, viznd att realizarea cadrului instituional ct i a celui acional al activitii
administrative pentru nfptuirea sarcinilor ei specifice.
Sarcinile de direcie ale administraiei pun n eviden aciunea directoare sau de
orientare a acesteia, asigurndu-se unitatea de comand i de aciune executiv la cele mai
diferite nivele i structuri administrative, inclusiv realizarea controlului utilizrii mijloacelor i al
executrii dispoziiilor.
Sarcinile speciale sau tehnice ale administraiei se circumscriu unor obiective concrete,
precis determinate, la nivelul fiecrei autoriti, iar dup coninutul lor, constau n sarcini
economico-financiare, sociale, sanitare, cultural-educative i de instruire, de aprare, de
reprezentare, iar dup aria de cuprindere sunt naionale i locale.
Sarcinile economico-financiare, sociale, culturale, de nvmnt se constituie n grupa
sarcinilor de gestiune de nivel naional sau local realizate prin intermediul serviciilor publice
(nvmnt, sntate, cultur, cu instituiile aferente), ct i prin intermediul regiilor autonome
(transportul feroviar, telecomunicaiile, distribuia energiei electrice, termice, a gazului metan, a
apei etc.).
Competena este ansamblul activitilor cu i fr semnificaie juridic svrite de o
autoritate n vederea realizrii atribuiilor sale. n sens juridic larg, ea reprezint activitatea
(actele i faptele) cu caracter juridic, iar n sens restrns cuprinde numai ansamblul actelor
juridice pe care le poate emite autoritatea n condiiile sau cazurile prevzute de lege. Cu titlu de
exemplu, amintim c Guvernul are competena de a elabora proiecte de legi, viznd regiile
autonome i societile comerciale sau impozitul pe venituri etc., iar la nivel local se emit
autorizaii administrative pentru ntreprinztori111.
Competena are urmtoarele trsturi112:
un caracter legal, fiind prevzut de lege sau de acte normative inferioare;
un caracter propriu, numit i autonom sau personal, deoarece aparine numai autoritii
creia i-a fost conferit, neputnd fi transmis altei autoriti, dup cum un organ nu se poate
substitui n competena altuia, dect n cazuri expres prevzute de lege i n mod excepional (de
pild, n ipoteza delegrii de atribuii sau a nlocuirii n funcie);

111
M.Anghene, Competena organelor administraiei de stat, n Studii i cercetri juridice, nr.4/1965,
p.622-624;
112
I.Iovna, op.cit., p.122-124; T.Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti,
1959, p.108-114; A.Iorgovan, op.cit., p.66-67.
 74

un caracter obligatoriu, ceea ce nseamn c, de regul, exercitarea ei nu este o facultate

pentru titular, de genul dreptului subiectiv, deoarece drepturile conferite autoritii fa de cellalt
subiect al raportului juridic sunt adevrate ndatoriri fa de lege, autoritatea trebuind s-i
manifeste competena, ntr-un fel sau altul (chiar n cazul n care i-a fost adresat o solicitare fa
de care ar avea, de pild, un drept de apreciere legal recunoscut);
de regul, are un caracter permanent, n sensul c odat ncredinat, este exercitat n
mod continuu i necondiionat, exceptnd cazurile de competen temporar sau ale autoritilor
temporare ce au o competen similar.
n privina clasificrii competenei autoritilor administrative, aceasta se face dup
diverse criterii:113
Dup coninutul de cuprindere, sfera de ntindere i incidena ei, competena poate fi
material, teritorial, personal i temporal.
a. Competena material (ratione materiae) este forma de competen ce are n vedere
natura raporturilor sociale intrate n cmpul de activitate al unei autoriti administrative. Aceast
competen poate fi, la rndul ei, general atunci cnd autoritatea care o exercit poate decide n
toate problemele eseniale ale activitii executive n ansamblul ei sau n diversele sale laturi
specifice, att la nivel naional ct i la cel local, cu excluderea situaiilor n care competena s-a
atribuit expres altei autoriti, sub un anumit aspect. n aceasta categorie se cuprind Guvernul i
consiliile locale.
Competena special reprezint situaia n care autoritatea poate aciona ntr-un mod
foarte limitat - pe ramur sau domeniu - n probleme ale activitii administrative centrale i
locale riguros determinate. n aceast categorie intr ministerele, alte organe centrale ale
administraiei publice, numeroase organe din teritoriu ale autoritilor centrale, precum i
instituii de specialitate ale administraiei publice locale.
Competena general nu trebuie neleas ca o sum aritmetic a competenelor speciale,
deoarece ceea ce aparine uneia nu se poate exercita de ctre cealalt, ci doar ca o rezultant
sintetizatoare necesar asigurrii unei conduceri administrative generale a ntregii activiti
executive n mod unitar la acelai nivel al organizrii de stat.
b. Competena teritorial (ratione loci) desemneaz limitele spaiale sau geografice n
care se manifest competena material a unei autoriti publice, sens n care distingem o competen
central sau naional cuprinznd ntreg teritoriul statului i o competen local limitat la anumite
poriuni din teritoriu, de regul, corespunztoare unitilor administrativ-teritoriale (jude, ora,
comun) sau n funcie de alte criterii (de pild, regionale C.F.R., delimitate pe criterii interjudeene).
c. Competena personal (ratione personae) este determinat de calitatea persoanei
sau a subiectului de drept n funcie de care se declaneaz incidena aciunii normei i a
autoritii (cetean sau strin, major sau minor, civil sau militar etc.). Astfel, n materia
sanciunilor contravenionale calitatea de militar n termen114 este hotrtoare n privina
modului de aplicare a sanciuni care nu se aplic de organul administrativ constatator, procesul-
verbal constatator fiind trimis comandantului unitii din care face parte contravenientul, spre a i
se aplica, dac este ntemeiat, msuri disciplinare.
d. Competena temporal (ratione temporis) desemneaz limitele n timp ntre care o
autoritate i desfoar activitatea. n acest sens competena este permanent atunci cnd nu se
stabilesc asemenea limite, cum este cazul majoritii autoritilor administrative i temporar
atunci cnd exist asemenea limite fixate n activitatea unui organ.
Competena temporar nu se confund cu autoritile temporare i nici cu actele
temporare. n acest sens, o autoritate cu activitate permanent poate primi i competene
temporare. Exist i autoriti administrative temporare, anume create pentru soluionarea unor
113
R.Ionescu, op.cit., p.110-112; I.Iovana, op.cit., p.123-125; A.Iorgovan, op.cit., p.68-69 Al.Negoi,
op.cit, p.66-68, 106-107.
114
Art.44 din Legea nr.32/1968 privind stabilirea i sancionarea contraveniilor.
 75

sarcini provizorii, care au ntotdeauna o competen numai temporar, cum ar fi, de pild,
diversele comisii de recensmnt, ori cele n materie electoral, care i nceteaz activitatea la
realizarea activitilor pentru care au fost nfiinate ori la data fixat prin lege.
Dup caracterul i principiile care i stau la baz, competena autoritilor administrative
poate fi contencioas sau jurisdicional, cnd ea soluioneaz un conflict, emind un act
jurisdicional, avnd stabilitatea unei hotrri judectoreti, dar mai avnd i competen
nejurisdicional, necontencioas, sau de administraie activ i limitat la organizarea aplicrii i
aplicarea n concret a legii.
Capacitatea juridic administrativ reprezint aptitudinea conferit de lege unei
autoriti publice, de regul din sfera puterii executive, de a avea drepturi i obligaii exercitate
sau ndeplinite n mod limitativ i n nume propriu n cadrul realizrii puterii publice.
n raport de capacitate, ca aptitudine, competena este cea care i determin coninutul i
limitele, deoarece spre deosebire de persoanele fizice care au o capacitate general - ca
aptitudine nelimitat n dobndirea drepturilor i obligaiilor de orice fel, cu excepia
interdiciilor expres prevzute - capacitatea autoritilor publice, n cazul dat a celor
administrative, este special, adic limitat numai la actele i faptele prevzute de lege i strict
determinate de drepturile i obligaiile atribuite.
Capacitatea juridic, confer calitatea de subiect de drept, distinct de cea de simpl parte
a raportului juridic, adic de a fi titularul unor anumite drepturi i obligaii care se cer a fi
ntrunite unei anumite autoriti - administrative n cazul dat - dar prin care aceasta se i
difereniaz de o alt autoritate public i, cu att mai mult, de persoanele fizice i juridice fa
de care se prezint ca un subiect calificat al raportului administrativ.
Capacitatea juridic administrativ are unele trsturi115:
este proprie numai respectivei autoriti vzut ca entitate administrativ distinct, n
vreme ce competena se ntlnete i la nivelul structurilor sau diviziunilor interne ori al
funcionarilor care i au competenele specifice atribuiilor i funciilor exercitate, derivate din
cele ale autoritii din care fac parte, dar subsumate acestora;
nu poate fi transmis sau delegat, avnd un caracter exclusiv, spre deosebire de
competen, pentru c altfel s-ar pierde nsi calitatea de subiect de drept la care nu se poate
renuna. Capacitatea juridic fiind aptitudinea de a aciona n nume propriu ca subiect, se
deosebete de competen, care nu presupune o astfel de calitate, i de aceea poate fi exercitat i
n numele altuia.
Sarcinile, atribuiile, competena i capacitatea juridic definesc statutul propriu al
autoritii publice respective.
Alturat capacitii juridice administrative, autoritile administrative pot avea i alte
capaciti juridice, cum sunt cele de natur civil, de dreptul muncii, ceea ce i confer i
calitatea de persoan juridic sau de subiect al raportului de drept civil sau raportului de munc,
de unde i competena de a ncheia contracte civile i de munc. Nu este obligatoriu ca toate
autoritile administrative s aib n paralel i asemenea capaciti distincte, dar din moment ce o
autoritate public dispune de asemenea capaciti juridice neadministrative, ea trebuie s aib n
mod obligatoriu i capacitatea juridic administrativ. Situaia contrar nu este ns obligatorie,
adic faptul c o autoritate este nzestrat cu capacitate administrativ, nu presupune ca ea s
aib i capacitate civil sau de dreptul muncii, putnd avea, de pild, doar unele elemente ale
acestora (de exemplu, poate ncadra n anumite funcii de execuie, sau nu poate desface
contractul de munc, poate ncheia anumite contracte civile i pn la o anumit valoare etc.).

5.2. PREEDINTELE ROMNIEI

115
R.Ionescu, op.cit., p.145 i urm.
 76

Natura juridic a funciei de Preedinte al Romniei

Preedintele Romniei reprezint statul romn i este garantul independenei naionale, al
unitii i al integritii teritoriale a rii. Preedintele Romniei vegheaz la respectarea
Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice. n acest scop, Preedintele exercit
funcia de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate.116
Aceste dispoziii constituionale sunt de natur s genereze opinii diverse, chiar o
confruntare de idei, mai ales dac le raportm la alte prevederi ale Constituiei117.
Astfel, n art. 58, se arat c "Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului
romn...", fiind ales prin vot universal i direct.
Pe de alt parte, n art. 80 se consacr faptul c "Preedintele Romniei reprezint statul
romn...", alegerea sa efectundu-se tot prin vot universal i direct.
Aadar, reprezentnd statul romn i fiind ales la fel ca i Camera Deputailor i Senatul
prin vot universal i direct, Preedintele Romniei este i el un organ reprezentativ suprem dar,
dependent ntr-o oarecare msur de Parlament, n sensul c Senatul i Camera Deputailor, ntr-
o edin comun, pot pune sub acuzare pe Preedintele Romniei pentru nalt trdare sau pot
chiar s-l suspende din funcie, pentru nclcarea grav a Constituiei (art. 84, pct. 1 i art. 95,
pct.1 din Constituie).
Pe de alt parte, Preedintele Romniei poate, n anumite condiii, s dispun dizolvarea
Parlamentului (art. 89 din Constituie).
Este o dependen reciproc ntre dou organe reprezentative supreme, ambele
ocupnd cea mai nalt poziie n stat.
O prim problem se refer la locul Preedintelui Romniei n cadrul sistemului
autoritilor statului.
n art. 80, al.2 al Constituiei Romniei se arat c Preedintele Romniei exercit funcia
de mediere ntre puterile statului. Astfel, s-ar putea spune c Preedintele nu face parte din nici
una din cele trei puteri (puterea legislativ, puterea executiv i puterea judectoreasc),
deoarece dac ar face parte din una din ele, n-ar mai putea s fie mediator ntre puterea public
din care face parte i o alt putere.
Prin urmare, se pune problema locului pe care l ocup Preedintele n sistemul
autoritilor statului, dac inem seama i de prevederile art. 80, al.1, din Constituie, potrivit
crora Preedintele Romniei este garantul independenei naionale, al unitii i al integritii
teritoriale a rii118.
Or, ca s poat fi n mod real acest garant, Preedintele Romniei trebuie s exercite
autoritatea statal la cel mai nalt nivel, cum de altfel i rezult din atribuiile pe care Constituia
i le confer.
O alt problem privete raporturile dintre Preedintele Romniei i primul-ministru al
Guvernului.
Potrivit art. 99, pct. 2 din Constituia Romniei, unele decrete ale Preedintelui, i dintre
cele mai importante, trebuie s fie contrasemnate de ctre primul-ministru. Ce se ntmpl n
cazul n care primul-ministru refuz s contrasemneze decretul n cauz? Constituia nu d nici
un rspuns la aceast problem, dar, interpretnd dispoziiile constituionale, se ajunge la
concluzia c decretul respectiv nu se va putea pune n aplicare, deoarece i lipsete un element de
validitate, anume contrasemntura primului-ministru.

116
Constituia Romniei, art.80
117
Brezoianu Dumitru, Drept administrativ romn, Ed. Lucreius, Bucureti 1997
118
A se vedea I. Vida, op. cit., p. 38-40
 77

Aceste prevederi ale Constituiei credem c tirbesc mult din autoritatea Preedintelui
Romniei, fcndu-l dependent de bunvoina primului-ministru, pe care nsui Preedintele l
propune n aceast funcie.
Pe de alt parte, aceste dispoziii ale Constituiei vin n contradicie cu alte prevederi
constituionale.
Astfel, conform art. 92, pct.1 din Constituia Romniei, Preedintele Romniei este
comandatul forelor armate i ndeplinete funcia de preedinte al Consiliului Suprem de
Aprare a rii.
n aceast calitate, Preedintele Romniei poate declara mobilizarea parial sau general
a forelor armate i s ia msuri n caz de agresiune armat mpotriva Romniei, pentru
respingerea agresiunii.
Or, n ambele situaii, potrivit Constituiei, decretele Preedintelui trebuie s fie
contrasemnate de ctre primul-ministru.
n aceste condiii, prerogativele Preedintelui Romniei, n calitate de comandant al
forelor armate, se dovedesc a fi pur formale, din moment ce, n exercitarea prerogativelor
respective, Preedintele are nevoie de consimmntul primului-ministru care, n ierarhia
organizrii statale, ocup o poziie inferioar Preedintelui Romniei.
Alegerea i validarea mandatului Preedintelui Romniei
Preedintele Romniei este ales prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat.
Alegerea se desfoar n dou tururi de scrutin.
n primul tur de scrutin este declarat ales candidatul care obine cel puin jumtate plus
unu din numrul voturilor alegtorilor nscrii n listele electorale.
Dac nici unul dintre candidai nu ntrunete aceast majoritate, se organizeaz al doilea
tur de scrutin ntre primii doi candidai care au obinut cel mai mare numr de voturi n primul
tur de scrutin.
n al doilea tur de scrutin este declarat ales candidatul care obine cel mai mare numr de
voturi.
Aceeai persoan nu poate ocupa funcia de Preedinte al Romniei dect cel mult pentru
dou mandate.
Mandatul Preedintelui este de cinci ani de la data depunerii jurmntului i dureaz pn
la depunerea jurmntului de ctre noul Preedinte.
Prin lege organic mandatul poate fi prelungit n caz de rzboi sau de catastrof.
Rezultatul alegerilor pentru funcia de Preedinte al Romniei este validat de Curtea
Constituional.
Candidatul a crui alegere a fost validat depune n faa Camerei Deputailor i a
Senatului, n edin comun, urmtorul jurmnt:
"Jur s-mi druiesc toat puterea i priceperea pentru propirea spiritual i material
a poporului romn, s respect Constituia i legile rii, s apr democraia, drepturile i
libertile fundamentale ale cetenilor, suveranitatea, independena, unitatea i integritatea
teritorial a Romniei.
Aa s-mi ajute Dumnezeu!

Incompatibiliti i imuniti
 78

n timpul mandatului, Preedintele Romniei nu poate fi membru al unui partid politic i

nu poate ndeplini nici o alt funcie public sau privat.
Preedintele Romniei se bucur de imunitate. El nu poate fi tras la rspundere pentru
opinia exprimat n exercitarea mandatului.

Atribuiile Preedintelui Romniei

Atribuii n raporturile cu Parlamentul
a) Dup consultarea preedinilor celor dou Camere i a liderilor grupurilor
parlamentare, Preedintele Romniei poate s dizolve Parlamentul, dac acesta nu a acordat
votul de ncredere pentru formarea Guvernului n termen de 60 de zile de la prima solicitare i
numai dup respingerea a cel puin dou solicitri de nvestitur.
n cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat doar o singur dat.
Parlamentul nu poate fi dizolvat:
n ultimele 6 luni ale mandatului Preedintelui;
n timpul strii de asediu;
n timpul strii de urgen.
b) Preedintele Romniei adreseaz Parlamentului mesaje cu privire la principalele
probleme politice ale naiunii.
Atribuii n raporturile cu electoratul
Preedintele Romniei, dup consultarea cu Parlamentul, poate cere poporului s-i
exprime, prin referendum, voina cu privire la probleme de interes naional.
Atribuii n raporturile cu Guvernul
Preedintele Romniei desemneaz un candidat pentru funcia de prim-ministru;
Preedintele Romniei numete Guvernul pe baza votului de ncredere acordat de ctre
Parlament;
n caz de remaniere guvernamental sau de vacan a postului, Preedintele revoc i
numete, la propunerea primului-ministru, pe unii membri ai Guvernului;
Preedintele Romniei poate consulta Guvernul cu privire la probleme urgente i de
importan deosebit;
Preedintele Romniei poate lua parte la edinele Guvernului n care se dezbat probleme
de interes naional cu privire la politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice.
La cererea primului-ministru, poate participa la edinele Guvernului i n alte situaii.
Preedintele Romniei prezideaz edina Guvernului la care particip.
Atribuii privind adoptarea de msuri excepionale
Preedintele Romniei poate institui starea de asediu i starea de urgen, n ntreaga ar,
ori n unele localiti i solicit Parlamentului ncuviinarea msurii adoptate, n cel mult cinci
zile de la luarea acesteia.
Dac Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac de drept, n cel mult 48 de ore de
la instituirea acestor msuri i funcioneaz pe durata lor.

Atribuii n domeniul aprrii

 79

Preedintele Romniei este comandatul forelor armate i ndeplinete funcia de

preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii;
Preedintele Romniei poate declara, cu aprobarea prealabil a Parlamentului,
mobilizarea parial sau general a forelor armate. n cazuri excepionale, Preedintele poate
adopta aceast msur, dar o va supune aprobrii Parlamentului n cel mult 5 zile de la adoptare;
n caz de agresiune armat mpotriva rii, Preedintele ia msuri pentru respingerea
agresiunii, pe care le aduce de ndat la cunotina Parlamentului, printr-un mesaj. Acesta este
convocat n 24 de ore de la declanarea agresiunii.
Atribuii n domeniul relaiilor internaionale
Preedintele Romniei ncheie tratate internaionale n numele Romniei, negociate de
ctre Guvern, pe care le supune spre ratificare Parlamentului n cel mult 60 de zile;
Primete scrisorile de acreditare i rechemare a reprezentanilor diplomatici ai altor state;
La propunerea Guvernului:
acrediteaz i recheam reprezentanii diplomatici ai Romniei;
aprob nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice.
Alte atribuii:
Confer decoraii i titluri de onoare;
Acord gradele de mareal, general i amiral;
Numete n funcii publice;
Acord graierea individual.

Actele Preedintelui Romniei

n exercitarea atribuiilor ce-i revin, preedintele emite acte juridice - decrete i acte cu
caracter politic mesaje119.
Decretele sunt acte juridice cu caracter normativ sau individual, avnd o for juridic
inferioar Constituiei i legilor, dar superioar actelor Guvernului.
De regul, decretele se contrasemneaz de ctre primul-ministru i se public n
Monitorul Oficial, nepublicarea atrgnd inexistena actului. Cele cu caracter individual se
comunic celor interesai.
Trebuie s fie contrasemnate de primul-ministru, decretele n legtur cu:
ncheierea de tratate internaionale;
acreditarea i rechemarea reprezentanilor diplomatici ai Romniei;
nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice ale Romniei;
mobilizarea parial sau general a forelor armate;
msuri n caz de agresiune armat;
msuri privind declararea strii de asediu sau a strii de urgen;
conferirea de decoraii i titluri;
acordarea gradului de mareal, general i amiral;
acordarea graierii individuale.

119
A se vedea I. Vida, op. cit., p. 68 i urm., I. Santai, op. cit., p.135
 80

Astfel, decretele prezint urmtoarele trsturi distincte120:

reprezint manifestri unilaterale de voin n vederea producerii de efecte juridice;
apar ca urmare a exercitrii atribuiilor reglementate n Constituie i legi;
unele din ele se contrasemneaz de primul-ministru;
se public obligatoriu n Monitorul Oficial;
au caracter executoriu.

Demiterea Preedintelui i vacana funciei

Camera Deputailor i Senatul, n edin comun, pot hotr punerea sub acuzare a
Preedintelui Romniei pentru nalt trdare, cu votul a cel puin dou treimi din numrul
deputailor i senatorilor.
Competena de judecat aparine Curii Supreme de Justiie.
Preedintele Romniei este demis de drept la data rmnerii definitive a hotrrii de
condamnare.
n cazul svririi unor fapte grave, prin care ncalc prevederile Constituiei,
Preedintele Romniei poate fi suspendat din funcie de ctre Camera Deputailor i Senat, n
edin comun, cu votul majoritii deputailor i senatorilor, dup consultarea Curii
Constituionale, Preedintele putnd s dea Parlamentului explicaii cu privire la faptele ce i se
imput.
Propunerea de suspendare poate fi iniiat de cel puin o treime din numrul deputailor i
senatorilor i se aduce imediat la cunotina Preedintelui Romniei.
Dac propunerea de suspendare din funcie este aprobat, n cel mult 30 de zile se
organizeaz un referendum pentru demiterea Preedintelui.
Vacana funciei de Preedinte al Romniei intervine:
n caz de demisie;
n caz de demitere din funcie;
n caz de imposibilitate definitiv de exercitare a atribuiilor;
n caz de deces.
n termen de 3 luni de la data la care a intervenit vacana funciei de Preedinte al
Romniei, Guvernul va organiza alegeri pentru un nou Preedinte.
n cazul n care Preedintele Romniei este suspendat din funcie, se afl n imposibilitate
temporar de a-i exercita atribuiile sau de vacan a funciei, interimatul se asigur, n ordine, de
preedintele Senatului sau de preedintele Camerei Deputailor care, ns, nu pot, n aceast
calitate, s adopte hotrri privind dizolvarea Parlamentului sau organizarea unui referendum.
Dac persoana care asigur interimatul funciei de preedinte svrete fapte grave, prin
care se ncalc prevederile Constituiei, se aplic aceleai dispoziii constituionale privind
suspendarea i demiterea, ca i n cazul Preedintelui.
Indemnizaia i celelalte drepturi ale Preedintelui se stabilesc prin lege.

120
M. Nedelcu, Drept administrativ, Fundaia European Nicolae Titulescu, Craiova, 2000
 81

Administraia prezidenial121
Pentru exercitarea de ctre Preedintele Romniei a prerogativelor care i sunt stabilite
prin Constituia Romniei i alte legi, a fost organizat Administraia prezidenial, instituie
public cu personalitate juridic.
Prin Administraia prezidenial se neleg serviciile publice aflate la dispoziia
Preedintelui Romniei pentru ndeplinirea atribuiilor sale.
Compartimentele i funciile din structura Administraiei prezideniale, organizarea,
funcionarea i atribuiile acestora se stabilesc prin Regulamentul de organizare i funcionare a
Administraiei prezideniale, care se aprob de Preedintele Romniei.
Funciile de conducere specifice din cadrul Administraiei prezideniale sunt urmtoarele:
consilier prezidenial, cu rang de ministru;
consilier de stat cu rang de secretar de stat.
Numirea i eliberarea din funcie a consilierilor prezideniali se face de ctre Preedintele
Romniei.
Numirea i eliberarea din celelalte funcii ale compartimentelor Administraiei
prezideniale se fac potrivit prevederilor Regulamentului de organizare i funcionare a
Administraiei prezideniale.
Finanarea cheltuielilor de funcionare a Administraiei prezideniale se asigur de la
bugetul de stat i din venituri extrabugetare.
n cadrul serviciilor Administraiei prezideniale funcioneaz:
Departamentul de analiz politic;
Secretariatul general, Cabinetul Preedintelui;
Direcia de protocol;
Direcia de documentare i informare.
Preedintele Romniei stabilete numrul de posturi.

5.3. GUVERNUL ROMNIEI

Rolul i funciile Guvernului

Guvernul este autoritatea public a puterii executive, care funcioneaz n baza votului de
ncredere acordat de Parlament i care asigur realizarea politicii interne i externe a rii i
exercit conducerea general a administraiei publice122.
Guvernul are rolul de a asigura funcionarea echilibrat i dezvoltarea sistemului
naional economic i social, precum i racordarea acestuia la sistemul economic mondial n
condiiile promovrii intereselor naionale.
Guvernul se organizeaz i funcioneaz n conformitate cu prevederile constituionale,
avnd la baz Programul de guvernare acceptat de Parlament.
Numirea Guvernului se face de Preedintele Romniei pe baza votului de ncredere
acordat de Parlament i exprimat prin Hotrrea Parlamentului.

121
Legea nr. 47/11 iulie 1994, privind organizarea i funcionarea Preediniei Romniei, modificat prin
OUG nr. 1/2001, publicat n M. Of. Nr. 12 din 10.01.2001
122
Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, publicat
n M.Of. nr. 164 din 4.02.2001
 82

Componena Guvernului
Potrivit art. 2 al Legii nr. 90/2001, pot fi membri ai Guvernului persoanele care:
au numai cetenia romn i domiciliul n ar;
se bucur de exerciiul drepturilor electorale;
nu au suferit condamnri penale i nu se gsesc n unul dintre cazurile de
incompatibilitate.
Guvernul este alctuit din primul-ministru i minitri. Din Guvern pot face parte i
minitri-delegai, cu nsrcinri speciale pe lng primul-ministru, prevzui n lista Guvernului
prezentat Parlamentului pentru votul de ncredere123.
Preedintele Romniei desemneaz un candidat pentru funcia de prim-ministru, n urma
consultrii partidului care deine majoritatea absolut n Parlament, ori dac nu exist o
asemenea majoritate, a partidelor reprezentate n Parlament.
Candidatul pentru funcia de prim-ministru va cere, n termen de 10 zile de la desemnare,
votul de ncredere al Parlamentului asupra programului i a ntregii liste a Guvernului.
Programul i lista Guvernului se dezbat de ctre Camera Deputailor i Senat, n
edin comun. Parlamentul acord ncredere Guvernului cu votul majoritii deputailor i
senatorilor.
Pe baza votului de ncredere acordat de ctre Parlament, Preedintele Romniei
numete Guvernul.
Primul-ministru i ceilali membri al Guvernului depun individual, n faa
Preedintelui Romniei, jurmntul de credin fa de ar i popor.
Guvernul n ntregul su i fiecare membru n parte i exercit mandatul, ncepnd de la
data depunerii jurmntului.
Funcia de membru al Guvernului este incompatibil cu:
a) exercitarea altei funcii publice de autoritate, cu excepia celei de deputat sau de
senator;
b) exercitarea unei funcii de reprezentare profesional salarizat n cadrul
organizaiilor cu scop comercial;
c) exercitarea de acte de comer, cu excepia vnzrii sau cumprrii de aciuni ori alte
titluri de valoare;
d) exercitarea funciei de administrator ori de cenzor la societile comerciale sau de
reprezentant al statului n adunrile generale ale unor asemenea societi ori de membru al
consiliilor de administraie ale regiilor autonome, companiilor naionale i societilor
naionale;
e) exercitarea unei funcii publice n serviciul unei organizaii strine, cu excepia acelor
funcii prevzute n acordurile i conveniile la care Romnia este parte.
Constatarea strii de incompatibilitate se face de primul-ministru, care va dispune
msurile necesare pentru ncetarea acesteia.
Funcia de membru al Guvernului nceteaz n urma:
demisiei;
revocrii;
pierderii drepturilor electorale;
strii de incompatibilitate;
123
Conform HPL nr. 39/2000, actualul Guvern are un numr de 24 de minitrii i 2 minitrii delegai.
 83

decesului;
demiterii.
Demisia din funcia de membru al Guvernului se anun public, se prezint n scris
primului-ministru i devine irevocabil din momentul n care s-a lua act de depunerea ei, dar nu
mai trziu de 15 zile de la data depunerii.
Revocarea din funcia de membru al Guvernului se face de Preedintele Romniei, prin
decret, la propunerea primului-ministru. Revocarea are loc n caz de remaniere guvernamental.
n cazul n care ncetarea calitii de membru al Guvernului intervine ca urmare a
demisiei, a pierderii drepturilor electorale, a incompatibilitii, a decesului i n alte situaii
prevzute de lege, Preedintele Romniei, la propunerea primului-ministru, ia act de aceasta i
declar vacant funcia de membru al Guvernului.
n cazul n care un membru al Guvernului a fost condamnat penal printr-o hotrre
judectoreasc definitiv sau averea sa a fost declarat, n tot sau n parte, ca fiind dobndit n
mod ilicit, printr-o hotrre judectoreasc irevocabil, el este demis de Preedintele Romniei,
la propunerea primului-ministru.

Atribuiile Guvernului
Guvernul, ca de altfel ntreaga administraie public, are sarcina de a aduce la ndeplinire
politica intern i extern a statului.
n vederea realizrii acestei sarcini, Guvernul exercit o serie de atribuii, care pot fi
grupate n dou categorii:

A. Atribuii generale
exercit conducerea general a administraiei publice;
asigur executarea de ctre administraia public, n accepiunea de sistem de
organe, adic n sens organizatoric, a legilor i a celorlalte dispoziii normative date n aplicarea
acestora;
conduce i controleaz activitatea ministerelor i a celorlalte organe centrale precum i
ale autoritilor locale ale administraiei publice;
asigur administrarea proprietii publice i private a statului.

B. Atribuii de specialitate
a) Atribuii n domeniul normativ
elaboreaz proiecte de legi i le supune spre adoptare Parlamentului i dezbate
propunerile legislative care privesc activitatea executiv primite din partea Parlamentului;
emite hotrri pentru organizarea executrii legilor, ordonane n temeiul unei legi
speciale de abilitare i ordonane de urgen potrivit Constituiei;
elaboreaz proiectul legii bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat i le
supune spre adoptare Parlamentului;
aprob strategiile i programele de dezvoltare economic a rii, pe ramuri i domenii de
activitate i le supune spre adoptare Parlamentului.
b) Atribuii n domeniul economic
aprob balana comercial i de pli externe, precum i planurile de ncasri i pli n
numerar;
 84

aprob programele pentru modernizarea capacitilor de producie ce se realizeaz prin

subvenii de stat;
stabilete msuri pentru introducerea i dezvoltarea mecanismelor economiei de
pia, n condiiile prevzute de lege;
asigur reorganizarea activitii economice, potrivit cerinelor economiei de pia, precum
i adoptarea msurilor de privatizare a unor activiti n condiiile stabilite de lege;
aprob regimul preurilor i tarifelor la produsele, lucrrile i serviciile pentru care
preul i tariful se stabilete potrivit legii, de ctre Guvern;
aprob potrivit legii, amplasarea obiectivelor de investiii i scoaterea terenurilor din
producia agricol ori din fondul forestier, precum i defriarea unor suprafee mpdurite, n
vederea realizrii de obiective de investiii.
c) Atribuii n domeniul social
asigur realizarea politicii n domeniul social potrivit Programului de guvernare.
d) Atribuii n domeniul legalitii i aprrii rii
asigur, aprarea ordinii de drept i linitii publice, a drepturilor i libertilor
ceteneti, n condiiile prevzute de lege;
aduce la ndeplinire msurile adoptate, potrivit legii, pentru aprarea rii, scop n care
organizeaz i nzestreaz forele armate;
stabilete msurile de aplicare a reglementrilor legale privind aprarea secretului de
stat;
organizeaz desfurarea, n bune condiii, a alegerilor pentru Preedintele Romniei,
Parlament i autoritile locale.
e) Atribuii n domeniul relaiilor externe
adopt msuri cu privire la negocierea de tratate, acorduri i convenii internaionale,
care angajeaz statul romn i le nainteaz, potrivit legii, Preedintelui Romniei;
aprob acordurile interguvernamentale, care se vor putea semna numai din
mputernicirea primului-ministru.
f) Alte atribuii
ndeplinete orice alte atribuii prevzute de lege.
Pentru rezolvarea unor probleme din competena sa, Guvernul poate constitui organisme
cu caracter consultativ. n scopul elaborrii, integrrii, corelrii i monitorizrii de politici,
Guvernul poate constitui consilii, comisii i comitete interministeriale.

Primul-ministru
Primul-ministru conduce Guvernul i coordoneaz activitatea membrilor acestuia, cu
respectarea atribuiilor legale care le revin.
Primul-ministru reprezint Guvernul n relaiile acestuia cu Parlamentul, Preedintele
Romniei, Curtea Suprem de Justiie, Curtea Constituional, Curtea de Conturi, Consiliul
Legislativ, Ministerul Public, celelalte autoriti i instituii publice, partidele i alianele
politice, sindicatele, cu alte organizaii neguvernamentale, precum i n relaiile internaionale.
Primul-ministru este vicepreedintele Consiliului Suprem de Aprare a rii i
exercit toate atribuiile care deriv din aceast calitate.
Primul-ministru numete i elibereaz din funcie:
 85

a) conductorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepia

persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului;
b) secretarul general i secretarii generali adjunci ai Guvernului, n cazul utilizrii
acestor funcii;
c) personalul din cadrul aparatului de lucru al primului-ministru;
d) secretarii de stat;
e) alte persoane care ndeplinesc funcii publice, n cazurile prevzute de lege.
Primul-ministru prezint Camerei Deputailor i Senatului rapoarte i declaraii cu
privire la politica Guvernului i rspunde la ntrebrile ori interpelrile care i sunt adresate de
ctre deputai sau senatori.
Primul-ministru poate desemna un membru al Guvernului s rspund la ntrebrile i
interpelrile adresate Guvernului de ctre deputai sau senatori, n funcie de domeniul de
activitate ce formeaz obiectul interpelrii.
Primul-ministru contrasemneaz decretele emise de Preedintele Romniei, n cazul n
care Constituia prevede obligativitatea contrasemnrii acestora.
n scopul rezolvrii unor probleme operative, primul-ministru poate constitui, prin
decizie, consilii, comisii i comitete interministeriale.

Organizarea aparatului de lucru al Guvernului

Aparatul de lucru al Guvernului este alctuit din aparatul de lucru al primului-ministru,
Secretariatul General al Guvernului, departamente i alte asemenea structuri organizatorice cu
atribuii specifice stabilite prin hotrre a Guvernului.
Aparatul de lucru al primului-ministru este alctuit din:
a) corpul de consilieri ai primului-ministru;
b) corpul de control al primului-ministru;
c) aparatul tehnic al corpului de consilieri;
d) cabinetul primului-ministru;
e) cancelaria primului-ministru;
f) compartimentul cu probleme speciale;
g) compartimentul documente secrete;
h) compartimentul care asigur protocolul primului-ministru.
Guvernul are un Secretariat General124 condus de secretarul general al Guvernului, care
poate avea rang de ministru, ajutat de unul sau mai muli secretari generali adjunci, care pot
avea rang de secretar de stat, numii prin decizie a primului-ministru.
Secretariatul General face parte din aparatul de lucru al Guvernului i asigur derularea
operaiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice,
juridice, economice i tehnice ale activitii Guvernului, precum i reprezentarea Guvernului n
faa instanelor judectoreti.
Secretariatul general al Guvernului asigur, prin aparatul propriu, continuitatea derulrii
operaiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, constituind elementul de legtur i
stabilitate al guvernrii.

124
Legea 255/2001,publicat n M.Of.nr. 266 din 23/05/2001, privind reorganizarea i funcionarea
Secretaritului General al Guvernului
 86

Departamentul este o structur organizatoric fr personalitate juridic i fr uniti n

subordine, subordonat primului-ministru, avnd rolul de coordonare i sintez n domenii de
interes general, n conformitate cu atribuiile Guvernului.
Departamentul este condus de un demnitar. n exercitarea atribuiilor ce i revin
conductorul departamentului emite ordine cu caracter individual.

Funcionarea Guvernului
Guvernul se ntlnete, de regul, sptmnal sau ori de cte ori este nevoie, la
convocarea primului-ministru.
Preedintele Romniei poate participa la edinele Guvernului care au ca obiect probleme
de interes naional privind politica extern a Guvernului, aprarea rii, asigurarea ordinii
publice.
n cazul n care este prezent, Preedintele Romniei prezideaz edina Guvernului.
Dei prezideaz edina, prin aceasta Preedintele Romniei nu devine, n acea situaie, i
membru al Guvernului. Preedintele Romniei, chiar dac prezideaz edina, nu particip la
adoptarea hotrrilor Guvernului, cnd acestea sunt supuse votului membrilor Guvernului, ci
doar i exprim opinia cu privire la acele msuri.
La edinele Guvernului pot participa ca invitai efi de departamente, secretari de
stat ce nu sunt membri ai Guvernului, precum i orice alte persoane a cror prezent se apreciaz
a fi util, potrivit deciziei primului-ministru.
Membrii Guvernului pot propune proiecte de hotrri privind ramura sau domeniul de
activitate de care rspund.

Actele Guvernului
Guvernul emite dou categorii de acte:
- hotrri;
- ordonane.
Actele specifice activitii Guvernului sunt hotrrile, prin care acesta pune n executare
legile adoptate de ctre Parlament.
Hotrrile se emit pentru organizarea executrii legilor, ceea ce nseamn c nu pot
cuprinde reglementri primare ale relaiilor sociale, hotrrile avnd un caracter secundum
legem.
Constituia Romniei din 1991 a introdus o categorie de acte, care pn n acel moment
nu au existat, i anume, ordonanele. n crearea acestei categorii de acte s-a pornit de la ideea c
Parlamentul i desfoar activitatea n dou sesiuni parlamentare anuale, fiecare avnd o durat
determinat de timp. ntre aceste sesiuni, exist o perioad de vacan parlamentar, n intervalul
creia cele dou Camere ale Parlamentului i nceteaz activitatea.
S-a considerat c, n aceast perioad, cnd Parlamentul nu funcioneaz, ar putea s
apar necesitatea de a se adopta acte normative cu o for juridic egal cu aceea a legilor, prin
care s se reglementeze relaiile sociale care, de regul, sunt de competena Parlamentului.
Hotrrile Guvernului, ca i ordonanele de altfel, se semneaz de primul-ministru i se
contrasemneaz de ctre minitrii care au obligaia punerii lor n executare.
Att hotrrile, ct i ordonanele sunt supuse obligaiei de publicare n Monitorul
Oficial, cu excepia celor cu caracter militar, care se comunic numai instituiilor interesate.
Sanciunea nclcrii obligaiei de publicare este inexistena actului.
 87

Prin urmare, publicarea constituie o condiie de validitate a actului, n sensul c

hotrrea sau ordonana, chiar legal adoptate sunt valabile i pot fi aplicate numai dup
ndeplinirea procedurii publicrii.
Parlamentul poate adopta o lege special de abilitare a Guvernului pentru a emite
ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice, procednd la ceea ce se numete
delegarea legislativ (art.114 din Constituie).
Legea de abilitare trebuie s stabileasc n mod obligatoriu, domeniul i data pn la care
se pot emite ordonane. Dac legea de abilitare o cere, ordonanele se supun aprobrii
Parlamentului, potrivit procedurii legislative, pn la mplinirea termenului de abilitare.
Nerespectarea termenului atrage caducitatea i ncetarea efectelor ordonanei.
Hotrrea Guvernului i ordonana reprezint acte administrative care pot face obiectul
controlului de legalitate pe calea Contenciosului administrativ. n cazul ordonanei, acest lucru
este posibil numai pe perioada de abilitare a Guvernului, deoarece, dup aceea intr n sfera
actelor care privesc raporturile dintre Parlament i Guvern, fiind exceptate, potrivit art.2 lit. a din
Legea nr.29/1990, de la competena instanelor de contencios administrativ.
Alturi de delegarea legislativ de ordin legal, Constituia Romniei reglementeaz, n
art.114 alin.(4) i delegarea de ordin constituional, care opereaz n cazul unor situaii
excepionale, n care Guvernul poate adopta ordonane de urgen.
Acestea intr n vigoare numai dup depunerea lor spre aprobare la Parlament. Dac
Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac n mod obligatoriu.
Condiia publicitii, prevzut de art.107 din Constituie se aplic i n cazul
ordonanelor de urgen.
n afara actelor adoptate de ctre Guvern, primul-ministru, personal, poate adopta
acte, denumite decizii, ca de exemplu, Decizia nr.44/1991, privind constituirea Comitetului
interministerial pentru probleme de emigraie est-vest.

Raporturile Parlamentului cu Guvernul

Primul-ministru prezint Camerei Deputailor sau Senatului rapoarte i declaraii cu

privire la politica Guvernului, care se dezbat cu prioritate.
Totodat, Guvernul i celelalte autoriti ale administraiei publice sunt obligate s
prezinte informaiile i documentele cerute de Camera Deputailor, de Senat sau de ctre
comisiile parlamentare, prin intermediul preedinilor acestora.
Membrii Guvernului au acces la lucrrile Parlamentului. Dac li se solicit prezena,
participarea lor este obligatorie.
Guvernul i fiecare dintre membrii si sunt obligai s rspund la ntrebrile i
interpelrile formulate de deputai sau de senatori.
Camera Deputailor sau Senatul pot adopta o moiune prin care s-i exprime poziia cu
privire la problemele ce au fcut obiectul interpelrii.
Guvernul rspunde politic n faa Parlamentului pentru ntreaga sa activitate. Fiecare
membru al Guvernului rspunde politic solidar cu ceilali membri pentru activitatea Guvernului
i pentru actele acestuia.
Camera Deputailor i Senatul, n edin comun, pot retrage ncrederea acordat
Guvernului, prin adoptarea unei moiuni de cenzur, cu votul majoritii deputailor i
senatorilor.
 88

Moiunea de cenzur poate fi iniiat de cel puin o ptrime din numrul total al
deputailor i al senatorilor i se comunic Guvernului la data depunerii.
Moiunea de cenzur se dezbate dup 3 zile de la data cnd a fost prezentat n edin
comun a celor dou Camere.
Guvernul se consider demis dac moiunea de cenzur este adoptat cu votul majoritii
deputailor i senatorilor.
n cazul n care moiunea de cenzur a fost respins, deputaii i senatorii care au semnat-
o nu mai pot iniia, n aceeai sesiune, o nou moiune de cenzur, cu excepia cazului cnd
Guvernul i angajeaz rspunderea.
Guvernul i poate angaja rspunderea n faa Camerei Deputailor i a Senatului, n
edin comun, asupra unui program, a unei declaraii de politic general sau a unui proiect de
lege.
Dac acestea sunt respinse printr-o moiune de cenzur, depus n termen de 3 zile de la
prezentarea programului, a declaraiei de politic general sau a proiectului de lege, Guvernul se
consider demis, urmnd s fie desemnat un nou prim-ministru i s fie ales un nou Guvern.
Dac moiunea de cenzur este respins, proiectul de lege prezentat este socotit ca fiind
adoptat, iar programul sau declaraia de politic general devine obligatoriu pentru Guvern.
n situaia n care Preedintele Romniei cere reexaminarea legii adoptate, dezbaterea
acesteia se face n edin comun a celor dou Camere.

Rspunderea membrilor Guvernului

Camera Deputailor, Senatul i Preedintele Romniei au dreptul s cear urmrirea

penal a membrilor Guvernului pentru faptele svrite n exerciiul funciei lor.
Competena de judecat aparine Curii Supreme de Justiie.
Trimiterea n judecat a unui membru al Guvernului atrage suspendarea acestuia din
funcie, de ctre Preedintele Romniei.
Cazurile de rspundere i pedepsele ce se pot aplica membrilor Guvernului sunt
reglementate prin Legea responsabilitii ministeriale nr. 115/1999, modificat prin Legea
31/2001125.

5.4. ADMINISTRAIA PUBLIC CENTRAL DE SPECIALITATE N

ROMNIA. CONSIDERAII GENERALE.

Constituia Romniei reglementeaz aceast materie n Seciunea I, a cap. V -

Administraia public, din cadrul Titlului III - Autoritile publice (art.115-118).
In sistemul constituional actual, administraia public central de specialitate are doua
componente, i anume:

- administraia public subordonat Guvernului, alctuit din structuri

administrative subordonate direct acestuia sau aflate n subordinea
ministerelor;
- .autoritile administrative autonome, constituite conform art.116
125
Publicat n Monitorul Oficial nr. 116 din 7/03/2001
alin.3 din Constituie.
 89

Administraia ministerial desemneaz structurile administrative subordonate direct

Guvernului, numite ministere sau purtnd alte denumiri: agenii, departamente, oficii,
comitete, consilii etc., indiferent dac cei care le conduc fac sau nu parte din Guvern (potrivit
art.101 alin.(3) din Constituie, Guvernul este alctuit din prim-ministru, minitri i ali membri
stabilii prin lege organic).
n Capitolul V al Titlului III din Constituie sunt avute n vedere autoriti publice care
desfoar exclusiv o activitate de natur administrativ. Aa cum s-a artat, Guvernul, emite pe
lng acte de guvernare specifice executivului, i acte administrative, realiznd administraie
statal, ca dimensiune a administraiei publice.
Administraia public central de specialitate se realizeaz numai ca administraie
statal, iar structura acesteia cuprinde autoriti guvernamentale subordonate i autoriti
autonome. Cele guvernamentale, la rndul lor, se mpart n dou categorii, dup cum
raporturile de subordonare fa de Guvern sunt directe sau indirecte (prin intermediul
unui minister).
Orict de mult autonomie ar avea autoritile administrative autonome centrale, acestea
fiind autoriti de stat, actele lor fac obiectul aciunii n justiie, conform dispoziiilor art. 48 din
Constituie i ale Legii nr.29/1990 privind contenciosul administrativ.

Ministerele
Ministerele sunt organe de specialitate ale administraiei publice centrale care
realizeaz politica guvernamental n domeniile de activitate ale acestora.
Ministerele se organizeaz i funcioneaz numai n subordinea Guvernului, potrivit
prevederilor Constituiei i Legii nr. 90/2001.
Numrul, denumirea i competena ministerelor nu sunt stabilite n mod expres nici prin
Constituie i nici printr-o lege cadru126.

126
Actualul Guvern cuprinde urmtoarele ministere:
Ministerul Afacerilor Externe (HG nr. 284, publicat n M.Of. nr. 100 din 27.02.2001), Ministerul
Integrrii Europene (HG nr. 14, publicat n M.Of. nr. 16 din 10.01.2001), Ministerul Finanelor
Publice (HG nr. 18, publicat n M.Of. nr. 15 din 10.01.2001), Ministerul Justiiei (HG nr. 212,
publicat n M.Of. nr. 59 din 5.02.2001), Ministerul Aprrii Naionale, Ministerul de Interne,
Ministerul Dezvoltrii i Prognozei (HG nr. 16, publicat n M.Of. nr. 13 din 10.01.2001),
Ministerul Muncii i Solidaritii Sociale (HG nr. 4, publicat n M.Of. nr. 14 din 10.01.2001),
Ministerul Industriei i Resurselor (HG nr. 19, publicat n M.Of. nr. 17 din 10.01.2001),
Ministerul Agriculturii, Alimentaiei i Pdurilor (HG nr. 12, publicat n M.Of. nr. 16 din
10.01.2001), Ministerul Apelor i Proteciei Mediului (HG nr. 17, publicat n M.Of. nr. 14 din
10.01.2001), Ministerul Lucrrilor Publice, Transporturilor i Locuinei (HG nr. 3, publicat n
M.Of. nr. 14 din 10.01.2001), Ministerul Turismului (HG nr. 24, publicat n M.Of. nr. 16 din
10.01.2001), Ministerul pentru ntreprinderile Mici i Mijlocii i Cooperaie (HG nr. 15, publicat
n M.Of. nr. 13 din 10.01.2001), Ministerul Educaiei i Cercetrii (HG nr. 23, publicat n M.Of. nr.
18 din 11.01.2001), Ministerul Culturii i Cultelor (HG nr. 28, publicat n M.Of. nr. 16 din
10.01.2001), Ministerul Sntii i Familiei (HG nr. 22, publicat n M.Of. nr. 16 din 10.01.2001),
Ministerul Tineretului i Sportului (HG nr. 6, publicat n M.Of. nr. 14 din 10.01.2001), Ministerul
Comunicaiilor i Tehnologiei Informaiilor (HG nr. 20, publicat n M.Of. nr. 102 din 28.02.2001),
Ministerul Administraiei Publice, Ministerul Informaiilor Publice, Ministerul pentru Relaia cu
Parlamentul (HG nr. 10, publicat n M.Of. nr. 14 din 10.01.2001), Ministerul pentru Privatizare.
Cu excepia minitrilor, conductori ai ministerelor amintite, componena Guvernului este completat
cu Ministrul Coordonator al Secretariatului General al Guvernului, Ministrul delegat negociator ef
al Romniei la UE i Ministrul delegat la Ministerul Educaiei i Cercetrii.
 90

De la un guvern la altul acestea pot s varieze, n funcie de obiectivele urmrite de

guvernul respectiv, de cerinele sociale pe care trebuie s le satisfac statul n acea perioad.
Aa de exemplu, actualul Minister al Apelor i Proteciei Mediului, ntr-o perioad
anterioar, era denumit Ministerul Mediului, avnd organizarea i competena corespunztoare
denumirii.
Pot s fie create ministere prin contopirea unor ministere existente, ca de pild,
contopirea Ministerului Lucrrilor Publice i a Ministerului Transporturilor ntr-un singur
minister, denumit Ministerul Lucrrilor Publice, Transporturilor i Locuinei sau, pot s apar
ministere noi, inexistente anterior, cum este cazul Ministerului pentru ntreprinderile Mici i
Mijlocii i Cooperaie.
Ministerele i minitrii se aprob de ctre Parlament, prin acordarea votului de ncredere
asupra Programului de guvernare i ntregii liste a Guvernului, la nvestitur.
Primul-ministru poate cere Parlamentului modificarea structurii Guvernului prin
nfiinarea, desfiinarea sau, dup caz, divizarea ori comasarea unor ministere.
Ministerele au personalitate juridic i au sediul n municipiul Bucureti.

Organizarea ministerelor
Rolul, funciile, atribuiile, structura organizatoric i numrul de posturi ale ministerelor
se stabilesc n raport cu importana, volumul, complexitatea i specificul activitii desfurate i
se aprob prin hotrre a Guvernului.
n fiecare minister se organizeaz cabinetele demnitarilor, cu personal propriu, cruia nu i
se aplic prevederile legii privind statutul funcionarului public.
n funcie de natura atribuiilor, unele ministere pot avea n domeniul lor de activitate
compartimente n strintate, stabilite prin hotrre a Guvernului.
Ministerele pot nfiina n subordinea lor organe de specialitate, cu avizul Curii de
Conturi.
Ministerele pot avea n subordinea lor servicii publice, care funcioneaz n unitile
administrativ-teritoriale.
nfiinarea sau desfiinarea serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale
celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale, obiectul de activitate, structura
organizatoric, numrul i ncadrarea personalului, criteriile de constituire a compartimentelor i
funciile de conducere ale acestora se aprob prin ordin al ministrului, respectiv al
conductorului organului de specialitate n subordinea cruia aceste servicii sau organe i
desfoar activitatea.
Ministrul numete i elibereaz din funcie conductorii organelor de specialitate din
subordinea ministerului.
Conductorii serviciilor publice descentralizate se numesc i se elibereaz din funcie de
ctre ministru, cu avizul consultativ al prefectului.

Conducerea ministerelor
Conducerea ministerelor se exercit de ctre minitri.
Ministrul reprezint ministerul n raporturile cu celelalte autoriti publice, cu persoanele
juridice i fizice din ar i din strintate, precum i n justiie.
 91

n exercitarea atribuiilor ce i revin ministrul emite ordine i instruciuni, n condiiile

legii.
n activitatea de conducere a ministerului, ministrul este ajutat de unul sau mai muli
secretari de stat, potrivit hotrrii Guvernului de organizare i funcionare a ministerului.
Secretarii de stat exercit atribuiile ncredinate de ctre ministru.
Secretarul general al ministerului este funcionar public de carier, numit prin concurs
sau examen, pe criterii de profesionalism. Acesta asigur stabilitatea funcionrii ministerului,
continuitatea conducerii i realizarea legturilor funcionale ntre structurile ministerului.
Principalele atribuii i responsabiliti ale secretarului general sunt urmtoarele:
a) coordoneaz buna funcionare a compartimentelor i activitilor cu caracter funcional
din cadrul ministerului i asigur legtura operativ dintre ministru i conductorii tuturor
compartimentelor din minister i unitile subordonate;
b) colaboreaz cu compartimentele de specialitate din cadrul Secretariatului General al
Guvernului, cu secretarii generali din celelalte ministere, precum i cu secretarii judeelor i cu
directorii generali de prefectur, n probleme de interes comun;
c) primete i transmite spre avizare ministerelor proiectele de acte normative iniiate de
minister i asigur avizarea actelor normative primite de la ali iniiatori;
d) transmite Secretariatului General al Guvernului proiectele de acte normative iniiate de
minister, pentru a fi discutate n edina Guvernului;
e) urmrete i asigur finalizarea actelor normative aprobate de Guvern, care au fost
iniiate de minister;
f) monitorizeaz i controleaz elaborarea raportrilor periodice, prevzute de
reglementrile n vigoare;
g) coordoneaz ntregul personal al ministerului, activitatea de elaborare a politicilor de
personal i principiile directoare pentru managementul de personal din cadrul compartimentelor.
Secretarul general al ministerului poate ndeplini i alte nsrcinri prevzute de
regulamentul de organizare i funcionare a ministerului ori ncredinate de ministru.
n realizarea atribuiilor ce i revin, secretarul general poate fi ajutat de unul sau doi
adjunci. Secretarii generali adjunci sunt funcionari publici de carier, numii prin concurs sau
examen.
Pe lng ministru funcioneaz, ca organ consultativ, colegiul ministerului. Componena
i regulamentul de funcionare a colegiului ministerului se aprob prin ordin al ministrului.
Colegiul ministerului se ntrunete, la cererea i sub preedinia ministrului, pentru dezbaterea
unor probleme privind activitatea ministerului.

Atribuiile generale ale minitrilor

Minitrii ndeplinesc n domeniul lor de activitate, urmtoarele atribuii generale:
a) organizeaz, coordoneaz i controleaz aplicarea legilor, ordonanelor i hotrrilor
Guvernului, a ordinelor i instruciunilor emise potrivit legii, cu respectarea limitelor de
autoritate i a principiului autonomiei locale a instituiilor publice i a agenilor economici;
b) iniiaz i avizeaz proiecte de lege, ordonane, hotrri ale Guvernului, n condiiile
stabilite prin metodologia aprobat de Guvern;
c) acioneaz pentru aplicarea strategiei proprii a ministerului, integrat celei de
dezvoltare economico-social a Guvernului;
 92

d) fundamenteaz i elaboreaz propuneri pentru bugetul anual, pe care le nainteaz

Guvernului;
e) urmresc proiectarea i realizarea investiiilor din sistemul ministerului, n baza
bugetului aprobat;
f) reprezint interesele statului n diferite organe i organisme internaionale, n
conformitate cu acordurile i conveniile la care Romnia este parte i cu alte nelegeri stabilite
n acest scop, i dezvolt relaii de colaborare cu organe i organizaii similare din alte state i cu
organizaii internaionale ce intereseaz domeniul lor de activitate;
g) iniiaz i negociaz, din mputernicirea Preedintelui Romniei sau a Guvernului, n
condiiile legii, ncheierea de convenii, acorduri i alte nelegeri internaionale propun
ntocmirea formelor de aderare la cele existente;
h) urmresc i controleaz aplicarea conveniilor i acordurilor internaionale la care
Romnia este parte i iau msuri pentru realizarea condiiilor n vederea integrrii n structurile
europene sau n alte organisme internaionale;
i) coordoneaz i urmresc elaborarea i implementarea de politici i strategii n
domeniile de activitate ale ministerului, potrivit strategiei generale a Guvernului;
j) avizeaz, n condiiile legii, nfiinarea organismelor neguvernamentale i coopereaz
cu acestea n realizarea scopului pentru care au fost create;
k) colaboreaz cu instituiile de specialitate pentru formarea i perfecionarea pregtirii
profesionale a personalului din sistemul lor;
l) aprob, dup caz, editarea publicaiilor de specialitate i informare.
Minitrii ndeplinesc n domeniul lor de activitate i alte atribuii specifice stabilite prin
acte normative.
Minitrii i ndeplinesc atribuiile ce le revin folosind aparatul propriu al ministerelor,
precum i prin instituiile aflate n subordonarea, coordonarea sau autoritatea ministerelor.
Ministrul conduce aparatul propriu al ministerului, stabilit prin hotrre a Guvernului,
numete i elibereaz din funcie personalul acestuia.

Alte organe centrale de specialitate

n afar de ministere, n cadrul administraiei publice centrale funcioneaz i alte organe,
cu competen de specialitate, purtnd diverse denumiri, ca de exemplu:
agenii (Agenia Romn de Dezvoltare);
comisii (Comisia Naional pentru Controlul Activitilor Nucleare);
institute (Institutul Romn de Standardizare);
oficii (Oficiul de Stat pentru Invenii i Mrci);
centre (Centrul "Euroatlantic" Bucureti);
fundaii (Fundaia Cultural Romn);
administraii (Administraia Naional a Rezervelor Materiale);
comitete (Comitetul Naional pentru Protecia Copilului);
secretariate (Secretariatul se Stat pentru Persoane cu Handicap);
birouri (Biroul Romn de Metrologie Legal) etc.
 93

5.5. ADMINISTRAIA PUBLIC TERITORIAL

Prefectul
Constituia Romniei din anul 1991 se refer la prefect fr s prevad o instituie cu
denumirea de prefectur.
Potrivit acestei Constituii (art.122), prefectul este un organ unipersonal,
competent s emit, n exercitarea prerogativelor sale i n condiiile prevzute de
lege, pe calea unor manifestri de voin unilaterale, acte juridice obligatorii .

Dei organ unipersonal, aa cum se ntmpl n cazul celor mai multe organe de acest fel,
n practic, i prefectul, pentru a-i ndeplini atribuiile, este ncadrat ntr-o structur
organizatoric, format n cea mai mare parte din funcionari publici, dotat cu mijloace
materiale i financiare, a crei sarcin este s desfoare o activitate de pregtire a msurilor
luate de el sau s contribuie la punerea lor n executare, fr ca aceti funcionari s fie investii
cu competena de a emite ei nii, pe cale unilateral, acte obligatorii, n numele organului pe
lng care funcioneaz127.
Aceast structur organizatoric, format dintr-un numr de servicii funcionale,
avnd n frunte pe prefect, creia i revine sarcina de a sta la dispoziia prefectului, n vederea
ndeplinirii atribuiilor care i revin conform Constituiei i legii organice, formeaz instituia
prefecturii128.
Prefectura nu poate fi conceput ca ceva separat de prefect. Ceea ce a determinat
formarea, pe lng prefect i sub directa lui conducere, a unui colectiv de funcionari, a fost o
nevoie de ordin practic: aceea de a-i facilita ndeplinirea atribuiilor. Procedndu-se astfel nu s-a
urmrit crearea unei instituii noi, distinct de cea consacrat de Constituie, ci doar s se prevad
o armtur organizatoric chemat s asigure buna desfurare a activitii prefectului.
Acest aparat are sarcina de a asigura ndeplinirea atribuiilor prefectului avnd ca obiect
controlul actelor autoritilor publice locale, precum i coordonarea serviciilor publice
desconcentrate ale administraiei publice centrale.
Apreciem prefectura ca fiind o instituie public, iar prefectul organ al acesteia,
prin care se manifest autoritatea public.
Prefecturile sunt instituii publice, conduse de prefeci. Organizarea i rolul prefecturilor
se dezvolt pornind de la un personaj central, situat la confluena aciunii politice cu cea
administrativ prefectul.
Acesta conduce serviciile prefecturii, alctuite din funcionari de carier, ce acioneaz
pentru organizarea executrii i executarea n concret a legii n realizarea competenelor
prefectului, competene date pentru ndeplinirea unor sarcini ale sistemului administraiei
publice.
Prefectura reprezint o component a administraiei statale, desconcentrat n
circumscripia administrativ-teritorial a statului cu gradul cel mai mare de extensie - judeul.
n judeele cu suprafaa ntins, cu localiti amplasate la mari distane de reedina
judeului, prefectul poate organiza oficii prefecturale, care funcioneaz n subordinea sa
direct.
Oficiile prefecturale asigur ndeplinirea atribuiilor specifice aparatului tehnic de
specialitate al prefecturii n localitile situate n zona teritorial aferent. Modul de organizare a

127
A se vedea i Iulian M. Nedelcu, op.cit., p.183
128
H.G. nr. 9/2001 privind reorganizarea i funcionarea prefecturilor, publicat n M.Of. nr. 18 din
11.01.2001
 94

oficiului i nominalizarea localitilor arondate acestuia se stabilesc prin ordin al prefectului.

Conducerea oficiului prefectural este asigurat de un subprefect.
Conducerea operativ a aparatului tehnic de specialitate al prefecturii se exercit de ctre
un secretar general avnd studii superioare, juridice sau administrative.
Avnd n vedere rolul important de supraveghetor al respectrii legii n activitatea
autoritilor locale, putem reliefa relaiile de control n care se afl prefectul cu consiliile
locale, primarii i consiliul judeean. Este vorba de un control prin delegare de autoritate i
nu de unul izvort din relaii de subordonare ierarhic.
innd seama de competena general pe care o are Guvernul de a conduce ntreaga
administraie public la nivel naional, putem aprecia dreptul de control de legalitate al
prefectului ca expresie a relaiilor de autoritate existente ntre autoritatea central a administraiei
publice i autoritile locale, consilii i primari. Trebuie remarcat ns ca autoritatea Guvernului
asupra consiliilor locale i judeene trebuie exercitat strict n limitele legii i cu respectarea
autonomiei funcionale a acestora.
Aadar, la nivelul judeului ca circumscripie administrativ a statului, se ntlnesc
componentele subsistemului administraiei publice statale prefect, serviciile exterioare ale
ministerelor cu cele ale subsistemului administraiei publice locale, care realizeaz activiti de
interes public local.
Legalitatea funciei de prefect rezult din dispoziiile art.130 (1) din Legea administraiei
publice locale nr. 215/2001, care, n baza prevederilor art.122 din Constituia Romniei dispune:
Guvernul numete cte un prefect, ca reprezentant al su, n fiecare jude, i n municipiul
Bucureti.
Rezult, aadar, c prefectul este numit n funcie printr-un act de autoritate, i nu ales.
Singura autoritate public abilitat s numeasc prefectul este Guvernul i nu primul-ministru,
Preedintele Romniei sau Parlamentul.
Actul juridic prin care este numit prefectul este hotrrea de Guvern, act
administrativ, instrument juridic de realizare a competenelor Guvernului.
Potrivit principiului simetriei, att numirea ct i eliberarea din funcie a prefectului se
efectueaz prin hotrre de Guvern, aceeai autoritate apreciind asupra condiiilor cerute de lege
i oportunitii numirii sau eliberrii din funcie.
Putem vorbi de o dubl dimensiune, politic i tehnic a prefectului.
Pe de o parte, acesta este reprezentantul puterii, iar pe de alt parte, este
depozitarul autoritii statului n jude.
Prefectul este subordonat politic Guvernului care l-a desemnat. El este nsrcinat cu
punerea n aplicare a orientrilor politice ale Guvernului n funcie, avnd i o misiune general
de informare a Puterii Executive asupra strii judeului n care acioneaz.
Dincolo de rolul su politic i protocolar, prefectul exercit importante atribuii
administrative: reprezentarea statului, meninerea ordinii publice, controlul activitii
autoritilor locale.
De asemenea, prefectul este singurul competent a se exprima n numele statului n faa
consiliului judeean.
El posed o competen exclusiv pentru asigurarea ordinii publice n spaiul care excede
teritoriul unui ora sau comune, iar acolo unde primarii nu i ndeplinesc atribuiile legale pentru
asigurarea ordinii publice, compromind funcionarea serviciilor publice i aplicarea legilor,
prefectul trebuie s se poat substitui acestora.
Conform prevederilor art. 133 (1) al Legii 215/2001, prefectul conduce activitatea
serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte autoriti ale
 95

administraiei publice centrale de specialitate, organizate la nivelul unitilor

administrativ-teritoriale.
Autoritatea prefectului reflect i dorina de a instaura un echilibru ntre unitatea statului
i descentralizarea administraiei publice. Fa de reprezentanii alei ai colectivitilor locale n
consilii, care dispun de largi competene administrative, prefectul reprezint singurul interlocutor
capabil s angajeze statul i s acioneze n numele acestuia.
n temeiul Constituiei din anul 1991, prefectul apare n raporturile lui cu celelalte
autoriti ale administraiei publice i cu administraii, n trei ipostaze diferite:
- reprezentantul Guvernului pe plan local;
Fiind strict dependent de Guvern - care l poate revoca oricnd - al crui program de
aciune este chemat s-l aplice pe plan local, prefectul este recrutat pe baza fidelitii lui fa de
partidul (coaliia) de guvernare, de unde rezult c acesta este un funcionar politic, i nu de
carier, aa cum a fost n perioada interbelic.
- conductorul serviciilor publice ale ministerelor i celorlalte organe centrale
desconcentrate n unitile administrativ - teritoriale;
Astfel, numirea i eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor publice
desconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte autoriti ale administraiei publice centrale de
specialitate, se fac cu avizul consultativ al prefectului. n situaii bine motivate, prefectul i
poate retrage avizul acordat, propunnd eliberarea din funcie a conductorilor acestora.
- autoritate de tutel administrativ, chemat s vegheze la respectarea legii de ctre
autoritile publice locale.
Ca urmare a exercitrii controlului asupra legalitii actelor adoptate sau emise de
autoritile administraiei publice locale sau judeene, precum i de preedintele consiliului
judeean, prefectul poate ataca n faa instanei de contencios administrativ aceste acte, n termen
de 30 de zile de la comunicare, dac le consider ilegale.
Prefectul, fiind strict subordonat Guvernului, apare ca un organ de desconcentrare i nu
de descentralizare administrativ.
Prefectul are o misiune general de informare, de a ine la curent Guvernul cu cerinele
colectivitilor locale din jude, cu evoluia opiniei publice, urmrind s orienteze aceast opinie
n direcia politicii i programului Guvernului.
Prefectul asigur un rol esenial de comunicare ntre autoritile centrale ale
statului i ceteni. El explic prin comunicate, conferine de pres etc., politica Guvernului,
msurile i reglementrile deosebite aprute i informeaz Guvernul asupra situaiei economice,
sociale, culturale i administrative a judeului, inclusiv asupra realizrii programului de
guvernare.
n conformitate cu prevederile art.134 din Legea administraiei publice locale nr.
215/2001, prefectul prezint, anual, Guvernului, un raport asupra stadiului realizrii sarcinilor
ce i revin potrivit programului de guvernare, precum i n legtur cu controlul exercitat asupra
legalitii actelor autoritilor administraiei publice locale.
De asemenea, prefectul reprezint autoritile statului la diverse ceremonii, comemorri
i alte manifestri oficiale, prezentnd mesaje din partea autoritilor pe care le reprezint.
Conform prevederilor art. 137 din Legea administraiei publice locale nr.215/2001, pentru
ndeplinirea atribuiilor ce i revin, prefectul emite ordine, cu caracter normativ sau individual.
Ordinul prefectului care conine dispoziii normative devine executoriu numai dup ce a
fost adus la cunotina public sau de la data comunicrii, n celelalte cazuri. De asemenea,
ordinele cu caracter normativ se comunic, de ndat, Ministerului Administraiei Publice care,
poate propune Guvernului, n exercitarea controlului ierarhic al acestuia, anularea ordinelor
emise, dac le consider ilegale sau inoportune.
 96

n lipsa prefectului, subprefectul ndeplinete atribuiile ce revin acestuia.

Ca atribuii proprii, subprefectul urmrete activitatea privind realizarea programului i a
strategiilor guvernamentale i teritoriale, asigur organizarea i funcionarea comisiei
consultative de dialog social ntre administraia public, sindicate i patronat, ndeplinete i alte
atribuii prevzute de lege, ori nsrcinri date de ctre Guvern.
Aparatul tehnic de specialitate al prefecturii ndeplinete urmtoarele atribuii
principale129:
1. Cu privire la controlul legalitii actelor consiliului judeean, ale consiliilor locale i ale
primarilor:
a) examineaz, sub aspectul legalitii i n termenele prevzute de lege, actele
administrative ale autoritilor administraiei publice locale sau judeene, precum i ale
preedintelui consiliului judeean i face propuneri corespunztoare pentru restabilirea legalitii,
solicitnd modificarea sau revocarea actului de ctre autoritatea emitent sau sesiznd, dup caz,
instana de contencios administrativ; actul atacat n contenciosul administrativ este suspendat de
drept;
b) elaboreaz rapoarte i prezint informri cu privire la actele controlate, la modul de
organizare a executrii legilor i a altor acte normative de ctre consiliile locale i judeene, de
ctre primari, precum i de ctre preedintele consiliului judeean;
c) realizeaz procedura prealabil cu privire la actele socotite ilegale, ntocmind, cu
motivarea corespunztoare, propunerile ce vor fi adresate autoritilor emitente pentru
reanalizarea actelor socotite ilegale sau, dac este cazul, ntocmete documentaia i formuleaz
aciunea pentru sesizarea instanei de contencios administrativ; susine n faa instanelor
aciunile formulate;
d) asigur evidena i pstrarea actelor transmise potrivit legii, n vederea exercitrii
dreptului de control cu privire la legalitatea acestora; controleaz modul de ndeplinire de ctre
secretarii unitilor administrativ-teritoriale a obligaiilor ce le revin, potrivit legii, cu privire la
transmiterea actelor supuse controlului;
e) conlucreaz cu compartimentele din aparatul propriu al consiliului judeean, respectiv
al Consiliului General al Municipiului Bucureti, la elaborarea proiectelor de hotrri ale
Guvernului care au ca obiect soluionarea problemelor de interes local.
2. Cu privire la serviciile publice desconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe
centrale:
a) urmrete activitatea desfurat de serviciile publice desconcentrate ale ministerelor
i ale celorlalte organe centrale organizate n jude, respectiv n municipiul Bucureti, precum i
activitatea unitilor din subordinea ministerelor care nu au servicii descentralizate, a regiilor
autonome de interes naional i a filialelor acestora din jude, respectiv din municipiul Bucureti;
n acest scop poate solicita de la acestea informri i rapoarte;
b) urmrete modul de conlucrare dintre autoritile administraiei publice locale i
serviciile publice desconcentrate n soluionarea problemelor comunitilor locale; elaboreaz i
supune spre aprobare msuri pentru mbuntirea acestei conlucrri i a asistenei tehnice
acordate autoritilor locale;
c) ntocmete informri cu privire la activitatea desfurat de serviciile publice
desconcentrate, semnaleaz divergenele aprute ntre acestea i autoritile administraiei
publice locale i organizeaz aciuni concrete de mediere a acestora;

129
H.G. nr. 9/2001 privind reorganizarea i funcionarea prefecturilor, publicat n M.Of. nr. 18 din
11.01.2001
 97

d) examineaz, mpreun cu serviciile publice desconcentrate ale ministerelor i ale

celorlalte organe centrale i cu autoritile administraiei publice locale i judeene, stadiul de
execuie a unor lucrri i aciuni care se deruleaz n comun;
e) emite avizul prevzut de lege pentru numirea efilor serviciilor publice descentralizate
din jude.
3. Atribuii privind activitatea Comisiei judeene consultative:
propune spre adoptare Regulamentul de organizare i funcionare a acesteia;
prezint propuneri privind programul de activitate al Comisiei i realizeaz lucrrile de
secretariat ale acesteia, mpreun cu aparatul propriu al consiliului judeean;
elaboreaz, anual, pe baza Programului de guvernare, programul propriu al judeului;
difuzeaz hotrrile adoptate de ctre Comisie ctre serviciile publice din jude ale
organelor administraiei publice centrale, ctre regiile autonome de interes naional i sucursalele
acestora.
4. Cu privire la respectarea legilor i hotrrilor Guvernului, asigurarea ordinii publice i
aprarea drepturilor cetenilor:
a) desfoar aciuni de control la nivelul ntregului jude cu privire la aplicarea i
respectarea actelor normative, elaboreaz studii i rapoarte cu privire la aspectele constatate,
precum i propuneri privind mbuntirea strii de legalitate;
b) conlucreaz cu reprezentanii locali ai Ministerului de Interne n vederea exercitrii
atribuiilor de meninere a ordinii i linitii publice i la prevenirea infraciunilor; controleaz
modul n care organele locale ale Ministerului de Interne i ndeplinesc obligaia legal de a
acorda sprijin, la solicitarea primarilor, pentru meninerea ordinii publice i combaterea
infraciunilor pe teritoriul localitilor din jude; n acelai scop conlucreaz cu reprezentanii
locali ai Ministerului Aprrii Naionale i ai Serviciului Romn de Informaii;
c) organizeaz, mpreun cu primarii, aciuni de cunoatere i de interpretare corect a
legii;
d) urmrete modul de ndeplinire a msurilor dispuse de prefect, ca ef al aprrii civile
din jude; se ngrijete de elaborarea i supunerea spre aprobare a propunerilor privind acordarea
de ctre Guvern a unor ajutoare umanitare de prim urgen constnd n bunuri, produse i bani,
n scopul proteciei populaiei n situaii excepionale, determinate de calamiti naturale,
epidemii, incendii sau alte fenomene periculoase.
5. Cu privire la realizarea Programului de guvernare:
a) elaboreaz, pe baza Programului de guvernare, programe proprii ale judeului de
dezvoltare economico-social pe o perioad de 4 ani, cu consultarea larg a autoritilor publice
locale i a specialitilor de prestigiu din jude, precum i a conducerilor serviciilor publice
desconcentrate;
b) anual elaboreaz Planul de aciuni pentru realizarea obiectivelor cuprinse n Programul
de guvernare i n programul propriu al judeului;
d) contribuie la organizarea aplicrii programelor i strategiilor guvernamentale sau
ministeriale cu privire la restructurarea sectorial, privatizare, aprovizionarea populaiei cu
produse de baz i combustibili, protecia consumatorilor, precum i pentru dezvoltarea
prestrilor de servicii;
e) realizeaz documentarea necesar i elaboreaz, pe baza acesteia, raportul anual
privind starea general economico-social a judeului, care se nainteaz, potrivit legii,
Guvernului prin Ministerul Administraiei Publice; elaboreaz informri cu privire la activitatea
serviciilor publice desconcentrate, pe care le va prezenta autoritilor administraiei publice
judeene i ministerelor de resort.
 98

6. Cu privire la integrarea european:

a) elaboreaz, mpreun cu delegaii preedintelui consiliului judeean i pe baza
consultrii autoritilor locale i a serviciilor publice desconcentrate, propuneri privind
ndeplinirea sarcinilor ce revin judeului din Programul naional de integrare european;
b) urmrete modul de aplicare n activitatea proprie i a celorlalte autoriti din jude a
prevederilor cuprinse n Planul de aciune al Programului de guvernare pe perioada
2001-2004;
c) elaboreaz informri privind activitatea desfurat i stadiul aplicrii n jude a
msurilor de integrare;
d) urmrete ca proiectele de hotrri ale Guvernului, iniiate la nivel judeean, actele
emise de autoritile administraiei publice locale, s fie n concordan cu legislaia european n
materie i cu acordurile i conveniile organismelor europene, semnate i ratificate de Romnia;
e) acord consultan i asisten autoritilor administraiei publice locale cu privire la
elaborarea proiectelor acordurilor de colaborare, cooperare, asociere sau nfrire, precum i cu
ocazia aderrii, n condiiile legii, la acorduri i convenii internaionale.
7. Cu privire la controlul gestiunii bunurilor:
a) urmrete modul de aplicare de ctre autoritile administraiei publice locale a
prevederilor legale referitoare la ntocmirea inventarelor bunurilor care alctuiesc domeniul
public al unitilor administrativ-teritoriale;
b) acord sprijin pentru corecta ntocmire a inventarului i pentru medierea eventualelor
nenelegeri dintre autoritile administraiei publice, pe de o parte, i ministere i alte
organe centrale, pe de alt parte; acord sprijin la elaborarea proiectului de hotrre a
Guvernului;
c) dup adoptarea de ctre Guvern a hotrrii privind atestarea apartenenei bunurilor de
interes judeean sau local particip la predarea-preluarea patrimoniului cuvenit
fiecrei uniti administrativ-teritoriale i urmrete nregistrarea acestuia n evidene;
d) urmrete i controleaz evidenierea riguroas a micrii bunurilor din patrimoniul
public i privat al unitilor administrativ-teritoriale, precum i legalitatea trecerii
acestor bunuri din domeniul public n domeniul privat i evidenierea corect a acestei
operaiuni.
8. Cu privire la aleii locali:
a) elaboreaz, pe baza datelor statistice oficiale, proiectul de ordin privind stabilirea
numrului de consilieri locali i judeeni i l supune spre aprobare prefectului;
b) asigur ndeplinirea, n condiiile legii, a atribuiilor ce revin prefectului n domeniul
organizrii i desfurrii alegerilor locale, parlamentare i prezideniale;
c) acord sprijin primarilor pentru ndeplinirea atribuiilor ce le revin din legile
electorale;
d) ntocmete graficul de convocare a consiliilor locale n edin de constituire;
e) efectueaz verificrile necesare, ntocmete documentaia i elaboreaz propunerile
pentru sesizarea Guvernului n vederea dizolvrii, n condiiile legii, a unor consilii
locale sau a consiliului judeean, pentru suspendarea din funcie a unor consilieri sau primari ori
pentru demiterea unor primari; elaboreaz propunerile pentru organizarea noilor
alegeri;
f) particip la activitatea comisiilor de examinare a candidailor nscrii la examen sau
concurs pentru ocuparea unor posturi vacante de secretari ai unor uniti
administrativ-teritoriale; ntocmete documentaia necesar n vederea emiterii de ctre prefect a
ordinului de numire n funcie a celor declarai ctigtori; urmrete modul de ndeplinire de
 99

ctre secretarii comunelor, oraelor, municipiilor i al judeului a atribuiilor de comunicare a

actelor i face propunerile corespunztoare.
9. Alte atribuii:
a) particip la efectuarea lucrrilor de secretariat ale comisiei judeene pentru stabilirea
dreptului de proprietate privat asupra terenurilor; elaboreaz proiectele de ordin
privind atribuirea n proprietate a unor terenuri; verific i soluioneaz contestaiile i prezint
concluzii n legtur cu operaiunile de stabilire a dreptului de proprietate asupra
unor terenuri; susine n faa instanelor aciunile formulate n aplicarea legii;
b) elaboreaz i fundamenteaz proiectele de ordin ale prefectului, avnd ca obiect
stabilirea de msuri cu caracter tehnic sau de specialitate;
c) exercit, din nsrcinarea ministrului administraiei publice, singur sau mpreun cu
reprezentanii acestuia, aciuni de ndrumare i control, punctuale, complexe sau
tematice, cu privire la modul de exercitare de ctre primari a atribuiilor delegate.
Prefectul poate stabili prin ordin i alte sarcini pentru aparatul tehnic de specialitate, n
vederea ndeplinirii n cele mai bune condiii a atribuiilor ce i-au fost conferite prin
reglementrile legale.
Comisia judeean consultativ
Potrivit art. 145 (1) din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, n fiecare jude
i n municipiul Bucureti se organizeaz o comisie consultativ.
Din Comisia judeean consultativ fac parte prefectul, preedintele consiliului judeean,
subprefectul, vicepreedinii consiliului judeean, secretarul general al prefecturii, secretarul
general al judeului, primarul municipiului reedin de jude, primarii oraelor i comunelor din
jude, efii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale
organizate la nivelul judeului, efii compartimentelor din aparatul propriu de specialitate al
consiliului judeean, conductorii regiilor autonome de interes judeean, ai sucursalelor regiilor
autonome de interes naional i ai societilor naionale din judeul respectiv, precum i
conductorii altor structuri organizate n jude.
Comisia se convoac de ctre prefect i preedintele consiliului judeean, o dat la dou
luni sau ori de cte ori este necesar.
Lucrrile comisiei consultative sunt conduse prin rotaie de prefect i de preedintele
consiliului judeean130.
Secretariatul comisiei este asigurat de 2 funcionari din aparatul propriu al prefectului i
de 2 funcionari din aparatul propriu al consiliului judeean.
Comisia dezbate i i nsuete programul anual orientativ de dezvoltare economic i
social al judeului, pa baza Programului de guvernare acceptat de Parlament.
Aceast comisie se vrea n concepia Legii 215/2001 o autoritate de coordonare a
agenilor centrali cu agenii locali administrativi: deci prefectur i consilii judeene. Numai c
aa cum este reglementat, comisia este nefuncional, neavnd dreptul s emit n nume propriu
o dispoziie, o decizie131.
Pentru dezbaterea i elaborarea unor soluii operative, precum i pentru informarea
reciproc cu privire la principalele aciuni ce urmeaz a se desfura pe teritoriul judeului, se
constituie n fiecare jude un comitet operativ-consultativ, format din prefect i preedintele
consiliului judeean, subprefect i vicepreedinii consiliului judeean, secretarul general al
prefecturii, secretarul general al judeului i primarul municipiului reedin de jude.

130
Art. 146, Legea 215/2001
131
A se vedea Ioan Alexandru, n Legea administraiei publice locale, e loc de mai bine, interviu
aprut n revista Palatul deJustiie, serie nou, nr. 6/2001, p. 5
 100

Comitetul se ntrunete sptmnal iar edinele acestuia sunt conduse prin rotaie de
prefect, preedintele consiliului judeean i, respectiv, primarul general al municipiului
Bucureti.

Serviciile publice teritoriale ale autoritilor centrale

Ministerele i alte autoriti de specialitate ale administraiei publice centrale pot avea i
servicii, care i desfoar activitatea n unitile administrativ-teritoriale, deci la nivel local sau
servicii care funcioneaz n afara rii.
Astfel, Ministerul Finanelor are, ca servicii publice n teritoriu, direcii generale ale
finanelor publice n judee i n municipiul Bucureti, n subordinea crora funcioneaz
administraiile finanelor publice municipale, ale sectoarelor municipiului Bucureti, oreneti
i comunale.
Ministerul Culturii are inspectorate pentru cultur i culte n judee i n municipiul
Bucureti.
Ministerul de Interne are inspectorate judeene de poliie, n subordinea crora
funcioneaz secii de poliie n localiti.
Ministerul Aprrii Naionale are inspectorate judeene de protecie civil.
Ministerul Agriculturii, Alimentaiei i Pdurilor are inspectorate silvice i cinegetice
judeene, direcii generale pentru agricultur i industrie alimentar judeene, oficii de cadastru
agricol i organizarea teritoriului agricol judeene.
Ministerul Lucrrilor Publice, Transporturilor i Locuinei are inspecii teritoriale, n
judee, pentru construcii, lucrri publice, servicii rutiere judeene.
Ministerul Educaiei i Cercetrii are inspectorate colare judeene.
Ministerul Sntii i Familiei are n subordine direcii sanitare judeene, inspectorate
judeene de sntate public.
Ministerul Tineretului i Sportului are direcii judeene pentru tineret i sport.
Comisia Naional pentru Statistic are direcii judeene de statistic.
Oficiul Concurenei are inspectorate judeene pentru concuren.
Oficiul pentru Protecia Consumatorilor are oficii judeene pentru protecia
consumatorilor.
Oficiul Naional de Cadastru, Geodezie i Cartografie are oficii judeene de cadastru,
geodezie i cartografie.
n strintate, au servicii Ministerul Afacerilor Externe (misiuni diplomatice i oficii
consulare), iar Ministerul Turismului are birouri de informare turistic n diferite state.
O anumit precizare trebuie fcut n legtur cu prefectul.
Prefectul nu poate fi inclus n categoria serviciilor publice ale organelor administraiei
centrale n unitile administrativ-teritoriale.
Potrivit actualelor reglementri, Guvernul numete cte un prefect n fiecare jude i n
municipiul Bucureti.
Prefectul este reprezentantul Guvernului i conduce serviciile publice ale ministerelor i
ale celorlalte autoriti ale administraiei centrale organizate n unitile administrativ-teritoriale.
Cu toate acestea, s-ar putea face o anumit asemnare ntre serviciile publice din teritoriu
ale organelor centrale i prefect.
 101

Astfel, n timp ce serviciile publice n unitile administrativ-teritoriale ale organelor

administraiei centrale realizeaz pe plan local, n aceste uniti, anumite atribuii ale autoritii
administrative n subordinea creia se afl, prefectul nfptuiete, pe plan local, anumite atribuii
ale Guvernului, n sensul c exercit conducerea serviciilor publice n teritoriu, dup cum
Guvernul exercit la nivel naional, al ntregii ri, conducerea general a administraiei
publice.132

5.6. ADMINISTRAIA PUBLIC LOCAL

Potrivit art. 2 (1) al Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, administraia public
n unitile administrativ-teritoriale se realizeaz pe baza urmtoarelor principii:
autonomie local;
descentralizarea serviciilor publice de interes local;
alegerea autoritilor administraiei publice locale;
legalitii;
consultarea cetenilor n problemele locale de interes deosebit.
Autonomia local este numai administrativ i financiar.
Autonomia local se refer la organizarea, funcionarea, competenele i atribuiile,
precum i gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparin comunei, oraului sau judeului133.
Ea reprezint dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale
de a rezolva i de a gestiona, potrivit legii, n nume propriu i sub responsabilitatea lor, o parte
important a treburilor publice, n interesul colectivitilor locale, pe care le reprezint.
Exercitarea autonomiei locale nu poate aduce atingere caracterului de stat naional i
unitar al Romniei.
Prin colectivitate local se nelege totalitatea cetenilor din unitatea administrativ-
teritorial.
Autoritile administraiei publice centrale nu intervin n domeniile care nu in de
competena lor exclusiv, dect n cazul n care obiectivele aciunii nu pot fi realizate de ctre
autoritile administraiei publice locale, din cauza fie a dimensiunilor, fie a efectelor pe care le-
ar putea produce.
Dup cum se arat n Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, comunele,
oraele i judeele sunt persoane juridice de drept public, avnd deplin capacitate. Ele posed un
patrimoniu i au dreptul ca, n limitele legii, s aib iniiative n toate domeniile, cu excepia
celor care sunt date n mod expres n competena altor autoriti publice.
n comune, orae i municipii, potrivit art. 21 (1) al Legii administraiei publice locale
nr. 215/2001, autoritile administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local sunt:
consiliile locale, ca autoriti deliberative;
primarii, ca autoriti executive134.
Att consiliile locale, ct i primarii se aleg, n condiiile prevzute de lege.
Consiliile locale i primarii funcioneaz ca autoriti administrative autonome i rezolv
treburile publice din unitile adminitrativ-teritoriale n care funcioneaz.

132
Constituia Romniei, art.101, pct.1.
133
Potrivit art. 4 (2) al Legii administraiei publice locale nr. 215/2001
134
Dup cum am artat, acest lucru nu modific natura juridic a acestor autoriti, ele rmnnd
autoriti administrative.
 102

n fiecare jude se alege un consiliu judeean, care coordoneaz activitatea consiliilor

locale n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean.
n relaiile dintre administraia public local i cea judeean nu exist raporturi de
subordonare. Aceste relaii se ntemeiaz pe principiile autonomiei, legalitii, responsabilitii,
cooperrii i solidaritii n rezolvarea problemelor de interes comun.
Pentru asigurarea autonomiei locale, autoritile administraiei publice din comune,
orae i judee dispun de un buget propriu de venituri i cheltuieli i au dreptul, s perceap
impozite i taxe locale, n condiiile legii.
Problemele de interes deosebit din unitile administrativ-teritoriale se pot supune, n
condiiile legii, aprobrii locuitorilor, prin referendum local.
ntre prefect i autoritile administrative locale nu exist raporturi de subordonare, dar
prefectul exercit controlul asupra legalitii actelor autoritilor administraiei publice locale,
putnd s le atace, n faa instanei de contencios administrativ, n cazul n care consider
necesar.
Actul atacat este suspendat de drept.
Prefectul rspunde, conform legii, la cererea autoritilor administraiei publice locale, n
cazul n care, instana de contencios administrativ stabilete c actul acestora a fost atacat n mod
abuziv sau cu rea-credin.

Alegerea autoritilor administraiei publice din unitile administrativ-teritoriale

Consiliile judeene i consiliile locale sunt alese pe baza scrutinului de list, n timp ce
primarii sunt alei pe baza scrutinului uninominal.
Alegerile se desfoar pe circumscripii electorale. Pentru consiliile locale,
circumscripia electoral o constituie comuna, oraul, municipiul, subdiviziunile administrativ-
teritoriale ale municipiilor, iar pentru consiliile judeene circumscripia electoral este judeul.
Propunerile de candidai pentru consilieri i pentru primari se fac pe circumscripii
electorale.
Pentru primari, circumscripia electoral este aceeai ca i pentru consiliile locale.
Candidaturile se depun de ctre partidele i alianele politice legal constituite. Se pot
depune i candidaturi independente.

5.6.1. CONSILIUL LOCAL

Consiliul local este o autoritate colegial a administraiei publice locale, aleas n vederea
soluionrii problemelor de interes local ale comunei, oraului sau municipiului.
Aceast autoritate delibereaz asupra intereselor specifice ale colectivitilor locale i
hotrte, n limitele legii, cu privire la modul de realizare a acestora, fr vreun amestec din
partea autoritilor administraiei publice judeene sau altor autoriti.
Consiliile locale, aa cum au rezultat ele din alegeri, sunt responsabile, n exclusivitate de
modul de gestionare a acestor interese.
Rspunderea lor politic este numai de ordin electoral, pentru c ele sunt nzestrate cu
competena specific administraiei locale, pentru a decide asupra modului de soluionare a
 103

problemelor administrative ale colectivitii locale. Autonomia acestor autoriti colegiale rezid
n autoorganizarea acestora, sub toate aspectele. Ele recepioneaz cererile i informaiile din
mediul local i adopt hotrri privitoare la administrarea treburilor publice locale.
n privina alegerii consiliilor locale i a primarilor, este necesar s subliniem c legislaia
n vigoare a adoptat soluia alegerii prin vot direct a ambelor autoriti ale administraiei locale.
Formula cea mai utilizat, pe plan european, o constituie alegerea direct a consilierilor
municipali, iar din rndul acestora este desemnat primarul.
n condiiile n care legitimitatea consiliului local i a primarului este aceeai,
neacceptndu-se formula alegerii indirecte a primarului, este firesc ca legiuitorul s stabileasc
relaiile dintre cele dou autoriti.
Pe aceast baz, n Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 se precizeaz c
organul deliberativ l constituie consiliul local, iar cel executiv este primarul. Calitatea
primarului de organ executiv deriv att din faptul c el este cel care rspunde de aducerea la
ndeplinire a hotrrilor consiliului local, ct i din faptul c el este cel care trebuie s pun n
practic dispoziiile privitoare la realizarea n colectivitile umane de baz a dispoziiilor legii i
a celorlalte acte normative.
Consiliile locale sunt compuse din consilieri alei prin vot universal, direct, egal, secret
i liber exprimat. Numrul consilierilor variaz ntre 9 i 31, n funcie de populaia comunei,
oraului sau municipiului, excepie fcnd municipiul Bucureti, unde numrul consilierilor este
de 55.
Consiliile locale sunt alese pe baza reprezentrii proporionale, n cadrul unui
scrutin de list.
Pentru a fi ales n consiliul local, candidatul trebuie s ndeplineasc unele condiii
stabilite de Constituie i de Legea privind alegerile locale (Legea nr. 70/1991). Condiiile de
eligibilitate sunt cumulative i privesc:
cetenia romn;
calitatea de alegtor;
vrsta de cel puin 23 ani, pn n ziua alegerilor, inclusiv;
domiciliul n unitatea administrativ pentru al crui consiliu local candideaz;
nu pot fi alei cei crora, potrivit art. 37, alin. 3 din Constituia Romniei, le este
interzis asocierea n partide politice i anume: judectorii Curii Constituionale, avocatul
poporului, magistraii, membrii activi ai armatei, poliitii, precum i alte categorii de funcii
stabilite prin lege organic;
s nu fie condamnat prin hotrre judectoreasc definitiv pentru abuzuri n funcii
politice, juridice sau administrative, pentru nclcarea drepturilor fundamentale ale omului,
pentru alte infraciuni intenionate, dac nu a fost reabilitat.
Pentru candidaii independeni, depunerea candidaturii este condiionat i de
prezentarea unei liste de susintori. Numrul susintorilor se determin prin mprirea
numrului ce reprezint unu la sut din totalul alegtorilor la numrul de consilieri ce urmeaz
a fi alei n consiliul local respectiv. Acest numr nu poate fi mai mic de 50.

Condiiile de eligibilitate trebuie ndeplinite la data depunerii candidaturii n

alegeri, mai puin vrsta care poate fi mplinit pn n ziua alegerilor, inclusiv.
n cazul n care un candidat ndeplinete condiiile de eligibilitate i devine consilier, el
trebuie s se supun i regulilor privitoare la incompatibiliti, pentru exercitarea mandatului n
consiliul local.
 104

Potrivit Legii administraiei publice locale nr. 215/2001 (art. 30), calitatea de consilier
este incompatibil cu :
funcia de prefect i subprefect;
calitatea de funcionar n aparatul propriu de specialitate al autoritilor
administraiei publice centrale i locale; calitatea de funcionar public n aparatul propriu de
specialitate al consiliului judeean, al prefectului, al serviciilor publice de interes local sau
judeean, al serviciilor publice descentralizate (corect desconcentrate) ale ministerelor i ale
celorlalte autoriti ale administraiei publice centrale ; calitatea de angajat n cadrul
autoritilor administraiei publice locale respective sau n cadrul aparatului propriu al
prefectului din judeul respectiv ;
funcia de manager sau membru n consiliul de administraie al regiilor autonome
ori de conductor al societilor comerciale nfiinate de consiliile locale sau de consiliile
judeene ;
calitatea de primar;
calitatea de senator, deputat, ministru, secretar de stat, subsecretar de stat i cele
asimilate acestora.
Alte incompatibiliti se pot stabili prin lege135.
Persoana care a obinut n alegeri calitatea de consilier i se afl ntr-o stare de
incompatibilitate poate opta ntre a fi consilier sau a-i pstra calitatea care l face incompatibil
cu exercitarea mandatului de consilier. n cazul n care consilierul nu renuna la funcia sau
calitatea care l face incompatibil cu exercitarea acestui mandat, el i poate pierde aceast
calitate n urma hotrrii luate de majoritatea consilierilor.
n urma alegerilor, prefectul procedeaz la convocarea consiliului n edin de
constituire, n termen de 20 zile de la alegeri136. Acest termen este un termen de recomandare,
constituirea consiliilor putnd avea loc i dup mplinirea acestuia.
Prima edin este legal constituit dac sunt prezeni consilierii n proporie de cel puin
dou treimi. Atunci cnd aceast majoritate nu este ntrunit la prima convocare, va avea loc o
nou edin care se va ine, de drept, 3 zile mai trziu.
edina de constituire are ca scop validarea mandatelor consilierilor, de fapt o
autovalidare, la care particip cei alei pentru a constata legalitatea alegerii fiecrui consilier i
inexistena unor incompatibiliti.
O comisie constituit n acest sens - comisia de validare - propune consiliului validarea
sau invalidarea mandatelor n funcie de ndeplinirea condiiilor de eligibilitate, i de confirmarea
faptului c alegerea nu s-a produs prin fraud electoral.
Mandatele de consilier sunt validate cu votul deschis al majoritii consilierilor prezeni
la edin i ele sunt supuse controlului judectoresc, n regimul contenciosului administrativ,
sub condiia justificrii unui interes de ctre cel care contest legalitatea hotrrii.
Consiliile locale sunt legal constituite dup validarea mandatelor a cel puin dou
treimi din membrii acestora.
Durata mandatului consiliului local este de 4 ani, dar acesta poate nceta naintea
mplinirii acestui termen.
n condiiile n care legea nu prevede data la care termenul de 4 ani ncepe s curg,
considerm c poate fi dedus din interpretarea sistematic a legii.
Astfel, potrivit art. 31 al Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, constituirea
consiliilor locale se face n termen de 20 zile de la data alegerilor. Cu toate acestea chiar legea
135
Potrivit art. 30 (3) al Legii administraiei publice locale nr. 215/2001
136
Potrivit art. 31 (1) al Legii administraiei publice locale nr. 215/2001
 105

admite, n cazul nentrunirii cvorumului de dou treimi, convocarea de drept a unei noi edine,
3 zile mai trziu, pentru a crei constituire legal este necesar aceeai majoritate calificat. n
aceste condiii, consiliile locale se pot constitui la date diferite, care nu pot fi luate n calcul ca
termene de referin pentru determinarea mandatului de 4 ani. Pe de alt parte, art.7 al Legii
nr.70/1991, privind alegerile locale, precizeaz c data alegerilor se stabilete cu cel puin 45 zile
naintea votrii.
Din coroborarea acestor texte legale, rezult c legiuitorul a neles s stabileasc drept
dat care se ia n calcul pentru determinarea mandatului consiliului local, cea de a 20-a zi care
urmeaz alegerilor locale generale i nu o dat ulterioar rezultat din ntrzierile ce se pot nate
n procesul constituirii consiliilor locale.
De altfel, consiliile locale pot fi dizolvate dac ele nu se ntrunesc timp de 3 luni
consecutiv sau nu au adoptat, n 3 edine ordinare consecutive, nici o hotrre, ceea ce
presupune organizarea de noi alegeri, chiar n cursul mandatului de 4 ani.
n aceste condiii, considerm ca mandatul consiliilor locale nu este dependent de data
efectiv a nceperii mandatului unui consiliu local, care la rndul sau este legat de data validrii
mandatelor a cel puin dou treimi dintre membrii consiliului, ci de data stabilit de lege pentru
constituirea consiliilor locale.
Spre deosebire de mandatul consiliului local, mandatul consilierului se exercit
dup constituirea legal a consiliului, respectiv la data depunerii jurmntului. ncetarea
mandatului de consilier poate avea loc137 :
la data ncheierii mandatului consiliului, la 4 ani;
naintea ncheierii acestui termen,
n caz de dizolvare a consiliului;
la data demiterii acestuia la propunerea prefectului, prin hotrre a Guvernului;
demisie;
incompatibilitate;
pierdere a drepturilor electorale;
schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativ-teritorial;
imposibilitatea exercitrii mandatului pe o perioad mai mare de 6 luni consecutiv, cu
excepia cazului suspendrii mandatului n situaia arestrii preventive;
constatarea, dup validarea mandatului, c alegerea s-a fcut prin fraud electoral sau
prin orice alt nclcare a Legii privind alegerile locale;
condamnarea, prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, la o pedeaps privativ de
libertate;
punerea sub interdicie judectoreasc;
lipsa nemotivat de la 3 edine ordinare consecutive ale consiliului ;
n caz de deces.
Hotrrea Guvernului privind demiterea consilierului este supus procedurii contestaiei
conform Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990 (inclusiv recursului graios sau recursului
ierarhic).
Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 este consecvent n principiul
potrivit cruia consiliile locale pot decide n orice problem de interes local, cu excepia celor
date prin lege n competena altor autoriti publice.

137
Potrivit art. 38 (1), 57, 58, 60 (1), al Legii administraiei publice locale nr. 215/2001
 106

Dincolo de aceast regul general, nscris n Legea administraiei publice locale,

legiuitorul a inut s precizeze cteva atribuii care in n exclusivitate de autonomia local, ele
neputnd fi transmise altor autoriti ale administraiei publice.
Astfel, legea prevede printre atribuiile consiliului local dreptul acestuia de a alege
viceprimarii, aprobarea statutului comunei sau al oraului i a Regulamentului de
funcionare a consiliului, pe baza unor norme orientative emise de Guvern. Fidel principiului
autonomiei locale, legea prevede c autoritatea deliberativ a comunei sau a oraului asigur
autogestionarea acestuia prin buget, prin gestionarea personalului i administrarea domeniului
public i privat al comunei sau oraului138.
Consiliul local, exercitnd conducerea prin buget a treburilor publice locale, este cel care
aprob bugetul local, corelnd veniturile i cheltuielile acestuia, n funcie de posibilitile pe
care le are la dispoziie. Ca atare, fiecare consiliu local este ndreptit s stabileasc
dimensiunile serviciilor i structura acestora, numrul de personal i statutul acestuia, n funcie
de complexitatea sarcinilor administrative i de posibilitile financiare de care dispune.
Att soluionarea treburilor publice, ct i asigurarea unui nivel superior al veniturilor
bugetare sunt, ns, dependente de modul n care consiliul local acioneaz n domeniul
administrrii patrimoniului comunei sau oraului. n aceast direcie, consiliile locale sunt
titulare ale dreptului de a administra domeniul public i domeniul privat al comunei sau al
oraului. Ele gestioneaz serviciile publice locale prin instituii i ageni economici (regii
autonome i societi comerciale) de interes local, nfiinate prin hotrri proprii i exercit n
condiiile legii i controlul asupra activitii acestora.
n acumularea unor noi surse de venituri pentru bugetele locale, consiliile comunelor i
oraelor sunt abilitate de lege s decid asupra asocierii cu alte consilii locale, precum i cu
ageni economici din ar sau din strintate, n scopul realizrii i exploatrii unor lucrri de
interes comun.
Aceste atribuii ale consiliului local urmeaz a fi coroborate cu dispoziiile legale
privitoare la atribuiile primarului, care exercit drepturile i asigur ndeplinirea obligaiilor ce
revin comunei sau oraului n calitate de persoan juridic.
Alturi de aceste funcii economice i financiare exercitate n administrarea treburilor
publice locale, consiliile comunelor i oraelor sunt responsabile pentru respectarea regulilor
economiei de pia n unitile administrativ-teritoriale, asigurnd libertatea comerului i a
concurenei loiale, fiind implicate, n egal msur, n aprarea ordinii publice, n respectarea
drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor.
Consiliile locale, dnd expresie calitii colectivitilor locale de persoane juridice de
drept public exercit, totodat, autoritatea public n limitele teritoriale ale unitilor
administrativ-teritoriale.

Funcionarea Consiliilor Locale

Potrivit art. 40(1) al Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, consiliile locale
lucreaz n edine ordinare lunare, convocate de primar. Aceste edine sunt conduse de un
preedinte ales pe o perioad de cel mult 3 luni.
Primarul, sau cel puin o treime din numrul membrilor consiliului pot cere convocarea
unei edine extraordinare139. edinele ordinare se convoac cu cel puin 5 zile nainte de data
inerii acestora, iar cele extraordinare cu cel puin 3 zile nainte de aceeai dat. Consilierii sunt
invitai la edin n scris, precizndu-se ordinea de zi, ora i locul de desfurare a edinei.
Concomitent, ordinea de zi se aduce la cunotina populaiei, asigurndu-se exercitarea dreptului
persoanelor interesate de a participa la aceste edine.
138
Atribuiile consiliilor locale sunt prevzute n art. 38 al Legii administraiei publice locale nr. 215/2001
139
Potrivit art. 40 (2) al Legii administraiei publice locale nr. 215/2001
 107

Conform prevederilor art. 43(1) al Legii administraiei publice locale nr. 215/2001,
edinele consiliilor locale sunt publice, cu excepia cazurilor n care consilierii decid, cu
majoritatea voturilor celor prezeni, ca aceasta s se desfoare cu uile nchise. Ca atare, de
regul, la edinele consiliilor locale pot lua parte persoanele interesate.
Potrivit art. 54 (1) al Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, la aceste edine pot
participa, fr drept de vot, prefectul, preedintele consiliului judeean, reprezentanii acestora,
parlamentari, minitrii, precum i ali invitai.
Cvorumul cerut de lege pentru desfurarea legal a edinei este ntrunit dac este
prezent majoritatea consilierilor.
n exercitarea atribuiilor sale, consiliul adopt hotrri (art. 46(1)), cu votul majoritii
membrilor prezeni, n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de organizare i
funcionare a consiliului cere o alt majoritate. Adoptarea hotrrilor se face prin vot deschis sau
prin vot secret, dup cum decide consiliul.
Potrivit dispoziiilor art.46(2), hotrrile privitoare la contractarea de mprumuturi, n
condiiile legii, administrarea bugetului public i privat al comunei sau oraului, participarea la
programe de dezvoltare judeean, regional sau zonal sau de cooperare transfrontalier,
organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor, amenajarea teritoriului i asocierea sau
cooperarea cu alte autoriti publice, cu organizaii neguvernamentale, persoane juridice romne
sau strine, se adopt cu votul majoritii calificate de dou treimi din numrul consilierilor n
funcie.
Hotrrile cu caracter individual, cu privire la persoane, vor fi luate, ntotdeauna, prin vot
secret, cu excepiile prevzute de lege.
Hotrrile consiliului local se semneaz de ctre preedintele edinei i se
contrasemneaz, pentru legalitate, de ctre secretarul unitii administrativ-teritoriale.
Hotrrile cu caracter individual se comunic persoanelor interesate, iar cele cu caracter
normativ devin obligatorii numai dup aducerea lor la cunotin public. n unitile
administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere de
peste 20% din numrul locuitorilor, hotrrile cu caracter normativ se aduc la cunotina public
i n limba matern a cetenilor aparinnd minoritii respective, iar cele cu caracter individual
se comunic, la cerere, i n limba matern.
n vederea asigurrii reprezentrii autentice a intereselor colectivitilor locale, sunt
exclui de la deliberarea i adoptarea hotrrilor consilierii care, fie direct, fie prin so,
soie sau rude pn la gradul IV inclusiv, au un interes patrimonial n problema supus
dezbaterii.
n exercitarea mandatului, consilierii sunt n serviciul colectivitii locale. Acetia au
obligaia s organizeze periodic ntlniri cu cetenii i s acorde audiene. De asemenea, au
obligaia de a prezenta un raport anual de activitate, care va fi fcut public prin grija secretarului.
Consilierii rspund solidar pentru activitatea consiliului local sau, dup caz, n nume propriu,
pentru activitatea desfurat n exercitarea mandatului, precum i pentru hotrrile pe care le-au
votat.
Pentru a se asigura reprezentarea unitar a intereselor locale, Legea administraiei publice
locale nr. 215/2001 prevede c locuitorii satelor, care nu au consilieri alei n consiliile locale,
vor fi reprezentai la edinele de consiliu de ctre un delegat stesc, ales de ctre o adunare
steasc, constituit din cte un reprezentant al fiecrei familii.
Consiliul local poate fi dizolvat n cazul n care a adoptat, ntr-un interval de cel mult ase
luni, cel puin trei hotrri care au fost anulate de ctre instana de contencios administrativ, prin
hotrre judectoreasc rmas definitiv i irevocabil.
Dizolvarea consiliului local poate avea loc prin hotrre a Guvernului, la propunerea
motivat a prefectului, bazat pe hotrrile definitive ale instanei de judecat.
 108

Dizolvarea consiliului poate fi contestat de cei interesai n faa instanei de contencios

administrativ, fr a se recurge la procedura prealabil cerut de Legea nr.29/1990.
n msura n care hotrrea Guvernului nu este anulat, se trece la organizarea de noi
alegeri, fr a se depi 30 zile de la rmnerea definitiv a hotrrii dat n contencios, cu
excepia unor situaii excepionale.
De asemenea, n cazul n care, consiliul nu se ntrunete timp de trei luni consecutiv sau
nu a adoptat nici o hotrre n 3 edine ordinare consecutive, precum i n situaia n care
numrul consilierilor se reduce sub jumtate plus unu i nu se poate completa prin supleani,
acesta se consider dizolvat de drept.

5.6.2. PRIMARUL
Primarul este autoritatea executiv a colectivitilor locale care ndeplinete, n acelai
timp, i rolul de reprezentant al statului n unitatea administrativ-teritorial n care este ales. n
fiecare comun, ora i municipiu se alege prin vot direct un primar, iar n municipiul Bucureti
un primar general. Se aleg primari i n sectoarele municipiului Bucureti, care se afl n relaii
de subordonare fa de primarul general al municipiului Bucureti. Potrivit art. 61 (1) al Legii
administraiei publice locale nr. 215/2001, n activitatea sa, primarul este ajutat de unul sau doi
viceprimarii care sunt alei, dintre consilieri, de consiliul local pentru un mandat de 4 ani,
mandat care este egal cu cel al consiliului local.
Alegerea primarului are loc n condiiile stabilite de Legea nr.70/1991 privind alegerile
locale. Pentru funcia de primar, alegerile se desfoar n circumscripiile electorale organizate
pentru alegerea consiliilor locale i sub conducerea acelorai instane electorale.
Alegerea primarului se face n cadrul unui scrutin uninominal, n dou tururi de scrutin.
Condiiile de eligibilitate pentru funcia de primar sunt circumscrise calitii de cetean
romn (excluzndu-se dubla cetenie) cu domiciliul pe teritoriul circumscripiei electorale,
vrsta de 23 ani. Sunt exceptai de la dreptul de a candida n alegeri militarii activi,
judectorii i procurorii, persoanele condamnate prin hotrre judectoreasc definitiv
pentru abuzuri n funcii politice, juridice sau administrative, pentru nclcarea drepturilor
fundamentale ale omului, pentru alte infraciuni intenionate, n msura n care nu au fost
reabilitate, precum i persoanele care au ncheiat contracte cu administraia local pentru
executarea de lucrri, prestri de servicii ori de furnizare.
Incompatabilitile funciei de primar sunt similare cu cele ale funciei de consilier local,
la care se adaug:
orice funcie de conducere din cadrul societilor comerciale, la care statul sau o
unitate administrativ-teritorial este acionar majoritar, ori din cadrul societilor naionale,
companiilor naionale sau regiilor autonome ;
orice alte activiti sau funcii publice, cu excepia funciilor didactice i a funciilor
din cadrul unor fundaii ori organizaii neguvernamentale140.
Potrivit art. 72 (2) al Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, mandatul
primarului poate nceta nainte de termen n caz de
demisie;
incompatibilitate;
schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativ-teritorial;
imposibilitatea exercitrii mandatului pe o perioad mai mare de 6 luni consecutiv, cu
excepia cazului suspendrii mandatului n situaia arestrii preventive;

140
Potrivit art. 62 al Legii administraiei publice locale nr. 215/2001
 109

constatarea, dup validarea mandatului, c alegerea s-a fcut prin fraud electoral sau
prin orice alt nclcare a Legii privind alegerile locale;
condamnarea, prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, la o pedeaps privativ de
libertate;
punerea sub interdicie judectoreasc;
pierdere a drepturilor electorale ;
cnd, n exercitarea atribuiilor ce i revin prin lege, a emis trei dispoziii cu caracter
normativ ntr-un interval de trei luni, care au fost anulate de instana de contencios administrativ,
prin hotrre judectoreasc rmas definitiv i irevocabil;
n caz de deces;
ca urmare a rezultatului unui referendum local, organizat n condiiile legi141i.
Demiterea primarului se poate face prin hotrre a Guvernului, la propunerea
prefectului, n condiiile legii. Ca i n cazurile de dizolvare a consiliului local, demiterea
primarului este supus controlului judectoresc, hotrrea Guvernului putnd fi atacat n faa
instanei de contencios administrativ, fr a fi necesar efectuarea procedurii prealabile cerut de
lege. Pn la alegerea unui nou primar sau pe timpul suspendrii din funcie a acestuia, n
virtutea ordinului prefectului, ca urmare a unei anchete judiciare, atribuiile primarului se
ndeplinesc de ctre un viceprimar desemnat de consiliu.
Suspendarea din funcie a primarului poate fi dispus de ctre prefect numai la cererea
motivat a instanei de judecat sau a Parchetului, n cazul arestrii preventive.
Atribuiile primarului sunt dependente de calitatea acestuia de reprezentant al statului n
unitatea administrativ-teritorial n care este ales. Primarul asigur respectarea drepturilor i
libertilor fundamentale ale cetenilor, a prevederilor Constituiei, ale legilor i ale
celorlalte acte normative emise de autoritile statale. n aceeai calitate, primarul
ndeplinete funcia de ofier de stare civil i conduce serviciile de stare civil i de
autoritate tutelar142.
n calitate de reprezentant al statului n comuna sau oraul n care a fost ales, primarul
ndeplinete sarcini ce-i revin din actele normative privitoare la recensmnt, la organizarea i
desfurarea alegerilor, la aducerea la cunotina cetenilor a legilor.
Primarul poate solicita, inclusiv prin intermediul prefectului, n condiiile legii, concursul
efilor serviciilor publice descentralizate (corect desconcentrate) ale ministerelor i ale celorlalte
organe centrale din unitile administrativ-teritoriale, dac sarcinile ce i revin nu pot fi rezolvate
prin aparatul propriu de specialitate.
Atunci cnd acioneaz ca autoritate executiv a administraiei locale, primarul trebuie s
asigure executarea hotrrilor consiliului local. Totodat, primarul este abilitat de lege s
fac propuneri consiliului local cu privire la organizarea referendumului local, la
reglementrile locale privitoare la urbanism i amenajarea teritoriului, la proiectul de
statut al personalului, numrul de personal i salarizarea acestuia. n aceeai calitate,
primarul este abilitat de lege s exercite atribuii specifice n materie de buget local, ordine i
linite public, salubritate, drumuri publice i circulaie rutier, conducere a serviciilor
publice locale i administrare a bunurilor comunei sau ale oraului, prevenire i limitare a
urmrilor unor situaii excepionale143.
n conformitate cu prevederile art. 71(1) al Legii administraiei publice locale nr.
215/2001, n exercitarea atribuiilor sale, primarul emite dispoziii, care sunt acte administrative
supuse contenciosului administrativ. Unele din actele sale nu mbrac ns acest caracter i sunt

141
Art. 73 al Legii administraiei publice locale nr. 215/2001
142
A se vedea art. 69 (1) al Legii administraiei publice locale nr. 215/2001
143
A se vedea art. 69 (1) al Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, privind atribuiileprimarului
 110

supuse fie regulilor dreptului muncii (actele privitoare la angajarea unor funcionari pe baz de
contract de munc), fie celor specifice altor ramuri ale dreptului privat.
Astfel, primarul, n calitatea sa de reprezentant al persoanei juridice (comuna sau oraul),
ncheie acte juridice supuse regulilor dreptului civil sau comercial, care nu intr sub incidena
contenciosului administrativ.
n toate cazurile de invalidare sau de ncetare a funciei primarului nainte de termen se
organizeaz noi alegeri, n termen de cel mult 60 zile de la apariia situaiei respective, acest
termen putnd fi prelungit numai n situaii excepionale.

Viceprimarul - rol, atribuii

Comunele, oraele i municipiile au cte un primar i un viceprimar; municipiile
reedin de jude au cte un primar i 2 viceprimari, alei n condiiile legii. Viceprimarii nu
pot fi n acelai timp i consilieri.
Potrivit art. 61 (3) al Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, pe toat durata
mandatului de primar i de viceprimar, contractul de munc al acestora la instituiile publice, la
regiile autonome sau la societile comerciale cu capital majoritar de stat se suspend.
Consiliul local alege, din rndul membrilor si, pe viceprimar, cu votul secret al
majoritii consilierilor n funcie. Schimbarea din funcie a acestuia se poate face de ctre
consiliul local, la propunerea motivat a unei treimi din numrul consilierilor sau a primarului,
prin hotrre adoptat cu votul a dou treimi din numrul consilierilor n funcie.
Principalele atribuii ale viceprimarului, delegate acestuia de ctre primar sunt144:
ndrum i supravegheaz activitatea gardienilor publici, conform angajamentelor
contractuale;
controleaz igiena i salubritatea localurilor publice i a produselor alimentare puse n
vnzare pentru populaie, cu sprijinul organelor de specialitate;
asigur repartizarea locuinelor sociale, pe baza hotrrii consiliului local;
exercit controlul asupra activitii din trguri, piee, oboare, locuri i parcuri de
distracii i ia msuri pentru buna funcionare a acestora;
asigur ntreinerea drumurilor publice din comun sau din ora, implantarea semnelor
de circulaie, desfurarea normal a traficului rutier i pietonal;
rspunde de inventarierea i administrarea bunurilor care aparin domeniului public i
domeniului privat al comunei sau oraului;
ia msuri pentru controlul depozitrii deeurilor menajere, industriale sau de orice fel,
pentru asigurarea igienizrii malurilor cursurilor de ap din raza comunei sau oraului, precum i
pentru decolmatarea vilor locale i podeelor pentru asigurarea scurgerii apelor mari;
organizeaz evidena lucrrilor de construcii din localitate i pune la dispoziia
autoritilor administraiei publice centrale rezultatele acestor evidene.
Primarul are o serie de atribuii ce nu pot fi delegate viceprimarului, dup cum
urmeaz145:
asigur respectarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, a prevederilor
Constituiei i ale legilor rii, ale decretelor Preedintelui Romniei, ale hotrrilor Guvernului,
ale actelor emise de ministere i alte autoriti ale administraiei publice centrale, ale hotrrilor
consiliului judeean;

144
A se vedea prevederile art. 70 (1) al Legii administraiei publice locale nr. 215/2001
145
A se vedea art. 70 (3) al Legii administraiei publice locale nr. 215/2001
 111

asigur aducerea la ndeplinire a hotrrilor consiliului local. n cazul n care apreciaz

c o hotrre a acestuia este ilegal, n termen de 3 zile de la data lurii la cunotin sesizeaz pe
prefect;
poate propune consiliului local consultarea populaiei, prin referendum, cu privire la
problemele locale de interes deosebit i, pe baza hotrrii consiliului, ia msuri pentru
organizarea acestei consultri;
prezint consiliului, anual sau ori de cte ori este necesar, informri privind starea
economic i social a comunei sau a oraului n concordan cu atribuiile ce revin autoritilor
administraiei publice locale, precum i informri asupra modului de aducere la ndeplinire a
hotrrilor consiliului local;
ntocmete proiectul bugetului local i contul de ncheiere a exerciiului bugetar i le
supune aprobrii consiliului;
exercit funcia de ordonator principal de credite;
ia msuri pentru prevenirea i limitarea urmrilor calamitilor, catastrofelor,
incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, mpreun cu organele specializate ale statului. n acest
scop, poate mobiliza i populaia, agenii economici i instituiile publice din comun sau din
ora, acestea fiind obligate s execute msurile stabilite n planurile de protecie i intervenie
elaborate pe tipuri de dezastre;
asigur ordinea public i linitea locuitorilor, prin intermediul gardienilor publici i cu
ajutorul jandarmeriei, poliiei, pompierilor i aprrii civile, care au obligaia s rspund
solicitrilor sale, n condiiile legii;
ia msurile prevzute de lege cu privire la desfurarea adunrilor publice;
ia msuri de interzicere sau de suspendare a spectacolelor, reprezentaiilor sau a altor
manifestri publice care contravin ordinii de drept ori atenteaz la bunele moravuri, la ordinea i
linitea public;
emite avizele, acordurile i autorizaiile prevzute de lege;
Avnd n vedere presiunea solicitrilor la nivelul administraiei publice, varietatea
problematicii, precum i timpul redus alocat deciziei la nivelul administraiei, este de dorit ca
primarul s exercite acele atribuii care i sunt stabilite exclusiv prin lege, urmnd ca celelalte
atribuii s fie exercitate prin delegare, tocmai pentru a exista o fluen n ceea ce privete
soluionarea problemelor ivite.

5.6.3. Secretarul
Fiecare comun, ora i subdiviziune administrativ-teritorial a municipiului are un
secretar salarizat din bugetul local (Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, art. 83).
Secretarul unitii administrativ-teritoriale este funcionar public de conducere, cu
studii superioare juridice sau administrative. n mod excepional, n funcia de secretar al
comunei poate fi numit i o persoan cu alte studii superioare sau cu studii liceale, atestate prin
bacalaureat. Secretarul nu poate fi membru al unui partid sau al unei formaiuni politice, sub
sanciunea eliberrii din funcie. Secretarul nu poate fi so, soie sau rud de gradul nti cu
primarul sau cu viceprimarul.
Numirea secretarului se face de ctre prefect pe baza propunerii consiliului local, la
iniiativa primarului, pe baz de concurs sau de examen.
Conform prevederilor art. 84 (2) al Legii administraiei publice locale nr.
215/2001Concursul sau examenul se organizeaz de ctre primar, potrivit legii, n termen de 30
de zile de la data la care postul a devenit vacant. Din comisia de concurs sau de examinare vor
face parte:
 112

primarul;
secretarul general al prefecturii;
secretarul general al judeului;
doi reprezentani ai consiliului local respectiv.
Ordinul de numire se emite n termen de cel mult 10 zile de la primirea rezultatului
concursului sau examenului.
Secretarul se bucur de stabilitate n funcie i se supune regulilor cuprinse n statutul
funcionarului public.
Eliberarea din funcie a secretarului, precum i sancionarea disciplinar a acestuia, se fac
de ctre prefect, numai la propunerea consiliului local, adoptat cu votul a cel puin dou treimi
din numrul consilierilor n funcie, la iniiativa primarului sau a unei treimi din numrul
consilierilor, pe baza concluziilor reieite din desfurarea unei cercetri administrative.
Secretarul ndeplinete, urmtoarele atribuii principale146:
- particip n mod obligatoriu, la edinele consiliului local;
- coordoneaz compartimentele i activitile cu caracter juridic, de stare civil, autoritate
tutelar i asisten social din cadrul aparatului propriu de specialitate al consiliului local;
- avizeaz proiectele de hotrri ale consiliului local, asumndu-i rspunderea pentru
legalitatea acestora, contrasemnnd hotrrile pe care le consider legale;
- avizeaz pentru legalitate dispoziiile primarului;
- urmrete rezolvarea corespondenei n termenul legal;
- asigur ndeplinirea procedurilor de convocare a consiliului local i efectuarea lucrrilor
de secretariat;
- pregtete lucrrile supuse dezbaterii consiliului local;
- asigur comunicarea ctre autoritile, instituiile i persoanelor interesate, a actelor
emise de ctre consiliul local sau de ctre primar, n termen de cel mult 10 zile, dac legea nu
prevede altfel;
- asigur aducerea la cunotin public a hotrrilor i dispoziiilor cu caracter normativ;
- elibereaz extrase sau copii de pe orice act din arhiva consiliului, n afara celor cu
caracter secret stabilit potrivit legii;
- legalizeaz semnturi de pe nscrisurile prezentate de pri i confirm autenticitatea
copiilor cu actele originale, n condiiile legii;
Secretarul ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege sau ncredinate de ctre
consiliul local sau de ctre primar. De asemenea, poate coordona i alte servicii ale aparatului
propriu de specialitate al autoritilor administraiei publice locale, stabilite de primar.

5.6.4. Consiliul judeean

Conform art. 121 din Constituie, consiliul judeean reprezint o autoritate a
administraiei publice pentru coordonarea activitii consiliilor comunale i oreneti, n
vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean.
Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 definete consiliul judeean ca autoritate
a administraiei publice judeene, consacrnd n mod implicit, regula potrivit creia judeul este o
colectivitate local, intermediar ntre orae i comune, pe de o parte, i stat, pe de alt parte.
Aceast colectivitate local dispune de propria sa administraie, aleas n condiiile legii.

146
A se vedea art. 85 (1) al Legii administraiei publice locale nr. 215/2001
 113

Consiliile judeene sunt compuse din consilieri, numrul acestora fiind determinat de
lege, n funcie de numrul populaiei: 31 n cazul judeelor cu o populaie de pn la 350.000
locuitori, 33 n cel al judeelor al cror numr de locuitori se situeaz ntre 350.000 i 500.000 de
locuitori, 35 n cel al cror numr de locuitori se situeaz ntre 500.000 i 650.000 i 37 n
judeele cu peste 650.000 locuitori.
Alegerea consilierilor judeeni are loc prin vot direct, n condiiile Legii nr.70/1991,
republicat.
Atribuiile consiliului judeean sunt legate de exercitarea funciei de coordonare a
activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes
judeean.
Pentru realizarea acestei funcii, consiliul judeean are atribuii privitoare la organizarea i
conducerea serviciilor publice judeene, adoptarea de programe i prognoze de dezvoltare
economico-social a judeului, stabilirea orientrilor generale n domeniul urbanismului i
amenajrii teritoriale, administrrii domeniului public i privat al judeului, asigurarea
construirii, ntreinerii i modernizrii drumurilor de interes judeean i drumurilor de legtur cu
judeele vecine, reorganizarea regiilor autonome de interes judeean147.
Consiliul judeean alege, dintre consilieri, preedintele i vicepreedintele consiliului
judeean, adopt regulamentul consiliului, aprob statutul personalului din serviciile publice
judeene, organigramele i numrul de personal al acestora.
De asemenea, consiliul judeean adopt bugetul judeean i stabilete impozite i taxe
judeene, precum i taxe speciale pe timp limitat, n condiiile legii.
Atribuiile economice ale consiliului judeean se completeaz cu dreptul acestuia de a
hotr asupra nfiinrii de instituii i ageni economici de interes judeean, dobndirea,
concesionarea sau nchirierea de bunuri din domeniul privat i de servicii publice de interes
judeean, precum i participarea cu bunuri i capital la societile comerciale, pentru realizarea de
lucrri i servicii de interes judeean.
Consiliile judeene numesc i elibereaz din funcie conductorii agenilor economici
de sub autoritatea lor, le controleaz activitatea i instituie norme orientative pentru regiile
autonome sau pentru societile comerciale pe care le nfiineaz.
Atribuiile consiliilor judeene se extind i n domeniul social, tiinific, cultural-artistic,
sportiv i n probleme referitoare la tineret, asigurnd condiii instituionale sau materiale n
aceste domenii. Ele exercit i alte atribuii stabilite de lege, cum ar fi atribuirea de denumiri de
strzi, piee i pentru alte obiective de interes local.
n principiu, mandatul consiliului judeean este de 4 ani, consilierii exercitndu-i
atribuiile de la data depunerii jurmntului pn la ntrunirea noului consiliu judeean desemnat
n urma alegerilor generale pentru consiliile judeene.
Consiliul judeean se ntrunete o dat la dou luni, n edine ordinare, i ori de cte ori
este necesar n edine extraordinare. Convocarea consiliului se face prin intermediul secretarului
general al judeului, cu cel puin 5 zile naintea edinelor ordinare i cu cel puin 3 zile naintea
edinelor extraordinare. edinele extraordinare se convoac la cererea preedintelui, a cel puin
o treime din numrul membrilor si sau la solicitarea prefectului, adresat preedintelui
consiliului judeean, n cazuri excepionale.
Convocarea se face n scris la domiciliul consilierului i se consemneaz n procesul-
verbal al edinei. Invitaia la edin va preciza data, ora, locul desfurrii i ordinea de zi a
edinei.
n exercitarea atribuiilor sale, consiliul judeean emite anumite hotrri, care sunt acte
administrative supuse contenciosului administrativ, fie de ctre prefect, fie de ctre persoanele
interesate.
147
A se vedea prevederile art. 104 (1) al Legii administraiei publice locale nr. 215/2001
 114

Potrivit art. 113(1), consiliul judeean alege dintre membrii si, pe toat durata exercitrii
mandatului, un preedinte i doi vicepreedini. Astfel, n virtutea legii, preedintele consiliului
judeean asigur executarea hotrrilor consiliului, exercit atribuiile ce revin judeului n
calitate de persoan juridic, sprijin activitatea instituiilor i a regiilor autonome de interes
judeean, precum i alte atribuii stabilite de lege sau de consiliul judeean.
Atribuiile fireti ale preedintelui consiliului judeean sunt legate de calitatea sa de
ordonator principal de credite: ntocmirea proiectului de buget i a contului de nchidere a
exerciiului bugetar, numirea i eliberarea din funcie a personalului administraiei publice
judeene, cu excepia secretarului, precum i prezentarea de rapoarte consiliului cu privire la
starea i activitatea administraiei judeului sau cu privire la starea economica a judeului.
n exercitarea atribuiilor prevzute de lege, preedintele consiliului judeean emite
dispoziii cu caracter individual, ele fiind supuse controlului judectoresc, fie n baza Legii
contenciosului administrativ nr. 29/1990, fie n baza normelor dreptului comun.

Secretarul general al judeului

Secretarul general al judeului este funcionar public de conducere, intrnd astfel, sub
incidena Legii 188/1999, privind Statutul funcionarilor publici, cu studii superioare juridice sau
administrative. Secretarul general se bucur de stabilitate n funcie. El nu poate fi membru al
unui partid sau al unei formaiuni politice, sub sanciunea eliberrii din funcie.
Conform art. 120 (2) al Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, numirea
secretarului general al judeului se face de ctre Ministerul Administraiei Publice, la propunerea
preedintelui consiliului judeean, potrivit legii.
Numirea se face pe baz de concurs sau examen. Concursul va fi organizat de ctre
preedintele consiliului judeean, n termen de 45 de zile de la data la care postul a devenit
vacant. Din comisia de examinare fac parte:
preedintele sau unul din vicepreedinii consiliului judeean;
un reprezentant al Ministerului Administraiei Publice;
secretarul general al prefecturii;
doi reprezentani ai consiliului judeean.
Dispoziia de numire se emite n termen de cel mult 10 zile de la primirea propunerii.
Eliberarea din funcie a secretarului general, precum i sancionarea disciplinar a
acestuia, se fac de ctre Ministerul Administraiei Publice, numai la propunerea consiliului
judeean, adoptat cu votul a cel puin dou treimi din numrul consilierilor n funcie, la
iniiativa preedintelui acestuia sau a unei treimi din numrul consilierilor, pe baza concluziilor
reieite din desfurarea unei cercetri administrative.
Secretarul general ndeplinete aceleai atribuii ca i secretarul primriei, dar n raport cu
consiliul judeean i preedintele acestuia.

*
* *

Aa cum a reieit, dispoziiile privitoare la consiliile locale i la primar, cu excepia celor

referitoare la atribuii, se aplic i consiliilor judeene i preedintelui acestuia, iar secretarului
consiliului judeean i sunt aplicabile prevederile cu privire la secretarul comunei i al oraului.
Unele atribuii revin att consiliilor judeene, ct i consiliilor locale.
 115

Astfel, att consiliile judeene ct i consiliile locale:

au dreptul s hotrasc stabilirea legturilor de colaborare, asociere i nfrire a unitii
administrativ-teritoriale cu uniti, asociaii administrativ-teritoriale similare din strintate, n
scopul promovrii unor interese comune;
au dreptul s hotrasc aderarea la asociaii internaionale care reunesc autoriti ale
administraiei publice locale, n vederea promovrii unor interese comune, proiectul de acord
fiind comunicat prefectului judeului respectiv i Ministerului Afacerilor Externe, pentru
consultare;
au dreptul s hotrasc stabilirea legturilor de colaborare i asociere cu comerciani din
ar sau din strintate, n scopul realizrii unor proiecte de interes public.
Un anumit specific n ceea ce privete administraia local prezint municipiul Bucureti.
Astfel, administraia public a municipiului Bucureti se realizeaz de Consiliul General
al Municipiului Bucureti i de consiliile locale ale sectoarelor acestuia, Primarul general al
municipiului Bucureti i primarii sectoarelor.
Hotrrile Consiliului General al Municipiului Bucureti i dispoziiile primarului general
sunt obligatorii pentru consiliile i primarii sectoarelor.
Pe de alt parte, consiliile sectoarelor nu pot exercita anumite atribuii care revin, de
regul, consiliilor locale, n timp ce alte atribuii le pot exercita numai pe baza unei hotrri a
Consiliului General al municipiului Bucureti.
Primarul general i primarii sectoarelor se ntrunesc cel puin o dat pe lun, la
convocarea primarului general, pentru a analiza modul cum sunt aduse la ndeplinire hotrrile
Consiliului General i dispoziiile primarului general. La edin particip i prefectul
municipiului Bucureti.

5.6.5. Bunurile i lucrrile publice

Bunurile
Potrivit prevederilor art. 121 al Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, unitile
administrativ-teritoriale dispun de un patrimoniu alctuit din:
bunurile imobile i mobile aparinnd domeniului public de interes local sau judeean;
bunurile imobile i mobile aparinnd domeniului privat de interes local sau judeean;
drepturile i obligaiile cu caracter patrimonial.
Domeniul public de interes local sau judeean este alctuit din bunurile care, prin natura
lor sau potrivit dispoziiilor legale, sunt de folosin sau de interes public i nu au fost declarate
de interes naional.
Bunurile domeniului public de interes local sau judeean cuprind:
terenurile pe care sunt amplasate construcii de interes public local sau judeean;
pieele;
reelele stradale;
parcurile publice;
cldirile i monumentele de interes public local sau judeean;
 116

pdurile i lacurile care nu aparin domeniului public de interes naional;

alte bunuri dobndite de unitatea administrativ-teritorial.
Domeniul privat al comunelor, oraelor i judeelor este alctuit din bunuri imobile i
mobile, altele dect cele care aparin domeniului public, aflate sau intrate n proprietatea
unitilor administrativ-teritoriale, prin modalitile prevzute de lege148.
Donaiile i legatele de bunuri cu sarcini pot fi acceptate numai cu aprobarea consiliului
local sau, dup caz, al consiliului judeean, cu votul a cel puin dou treimi din numrul
membrilor acestora.
Bunurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile, imprescriptibile i
insesizabile.
Bunurile aparinnd domeniului privat sunt supuse dispoziiilor de drept comun, dac
prin lege nu se prevede altfel.
Bunurile, att cele din domeniul public, ct i cele din domeniul privat, sunt supuse unei
inventarieri anuale.
Potrivit prevederilor art. 125 (1) al Legii administraiei publice locale nr. 215/2001,
consiliile locale i consiliile judeene hotrsc ca bunurile ce aparin domeniului public, de
interes local sau judeean, s fie date n administrarea regiilor autonome i instituiilor publice,
s fie concesionate ori nchiriate.
Consiliile locale i consiliile judeene hotrsc, de asemenea, cu privire la cumprarea i
vnzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat, de interes local sau judeean.
Vnzarea, concesionarea, nchirierea i utilizarea n sistem de leasing a acestor bunuri se
fac prin licitaie public, organizat n condiiile legii.
Consiliile locale i consiliile judeene pot da n folosin gratuit, pe termen limitat,
imobile din patrimoniul unitii administrativ-teritoriale, societilor i instituiilor de
binefacere sau de utilitate public, recunoscute ca persoane juridice i serviciilor publice de
interes local, n scopul ndeplinirii unor activiti care satisfac cerine ale locuitorilor din unitatea
administrativ-teritorial respectiv.
nstrinarea bunurilor aparinnd domeniului privat al unitii administrativ-teritoriale,
schimburile de terenuri, delimitarea sau partajarea bunurilor aflate n indiviziune cu proprietari
privai, renunrile la drepturi sau recunoaterea de drepturi n favoarea terelor persoane se fac pe
baz de expertiz, nsuit de consiliu.

Lucrrile publice
Consiliile locale i cele judeene pot hotr nfiinarea unor societi comerciale,
asociaii, agenii i pot organiza alte activiti, n scopul executrii unor lucrri de interes local
sau judeean, cu capital social constituit din aportul consiliilor i al altor persoane juridice i
fizice.
Lucrrile de construcii i reparaii, de interes public, se execut pe teritoriul unitilor
administrativ-teritoriale, n baza de documentaii tehnico-economice, avizate sau aprobate, dup
caz, de consiliul local, ori de consiliul judeean149.
Documentaiile de urbanism i amenajarea teritoriului se elaboreaz i se aprob
potrivit legii.
Lucrrile se atribuie spre execuie n baza licitaiei organizate n conformitate cu legea, cu
respectarea documentaiei tehnico-economice aprobate i n limita sumelor aprobate prin bugetul
local sau judeean, dup caz.
148
A se vedea art. 123 (1) al Legii administraiei publice locale nr. 215/2001
149
A se vedea art. 128 (1) al Legii administraiei publice locale nr. 215/2001
 117

Aplicaii:
Ce nelegei prin autoriti publice? Care sunt caracteristicile acestora?
Precizai caracteristicile autoritilor administrative.
Ce nelegei prin competen? De cte feluri este aceasta? Care sunt caracteristicile
acesteia?
Care este relaia ntre sarcini, atribuii i competen?
Enumerai trsturile capacitii administrative.
Precizai atribuiile Preedintelui Romniei n raport cu Parlamentul.
Precizai cazurile de vacan a funciei de Preedinte al Romniei.
Explicai rolul moiunii de cenzur.
Comentai afirmaia Guvernul este parlamentar prin origine i guvernamental prin
funcie.
n componena Guvernului intr:
primul-ministru;
primul-ministru, minitrii i ali membrii stabilii prin lege organic;
minitrii.
Hotrrile Guvernului Romniei:
reglementeaz primar relaii sociale;
soluioneaz situaii excepionale;
organizeaz executarea legilor.
Motivai rspunsul.
Precizai incompatibilitile funciei de membru al Guvernului.
n ce const delegarea legislativ?
Caracterizai ordonana ca act juridic al Guvernului. Care este procedura adoptrii
acesteia?
Hotrrea de Guvern de numire a unui prefect, poat fi atacat n contencios
administrativ?
Care sunt modalitile prin care Guvernul poate reglementa primar relaii sociale?
Comentarii. Exemplificri.
Prezentai rspunderea Guvernului, felurile acesteia i procedura angajrii.
Cum se manifest permanena i continuitatea administraiei publice n activitatea
Guvernului Romniei? Exemplificai cu prevederi constituionale.
Precizai deosebirile dintre un minister i o autoritatea administrativ autonom?
Care sunt atribuiile prefectului?
Care este rolul prefectului?
Ce reprezint prefectura?
Ce reprezint oficiile prefecturale?
n ce const statutul autonom al consiliilor locale ?
Care sunt relaiile dintre consiliul local i judeean ?
 118

Care sunt relaiile ntre consiliul local i primar ?

n ce const calitatea de organ deliberativ a consiliului local ?
Care este componena consiliilor locale ?
Ce condiii trebuie s ndeplineasc o persoan pentru a dobndi calitatea de consilier ?
Care sunt incompatibilitile funciei de consilier local ?
Cine convoac consiliul n edina de constituire ?
Care sunt atribuiile consiliului local ?
Caracterizai edinele consiliilor locale la care ai participat.
Care este modalitatea de adoptare a hotrrilor consiliilor locale ?
Care este temeiul excluderii de la edinele consiliului local a consilierilor care, fie
direct, fie prin so, soie sau rude pn la gradul IV inclusiv, au un interes patrimonial n
problema supus dezbaterii ?
Care sunt atribuiile consiliului judeean ?
Cine conduce consiliul local ? Dar consiliul judeean ?
Care sunt atribuiile consiliului judeean ?
Care sunt relaiile dintre prefect, consiliul local i cel judeean ?
Primarul este organ deliberativ sau executiv?
Care sunt atribuiile primarului?
Care sunt atribuiile ce pot fi delegate viceprimarului?
Care este temeiul delegrii de competene ctre viceprimar?
Care sunt relaiile dintre primar i viceprimar?
Care sunt condiiile pentru ca o persoan s poat deveni primar?
De ce este necesar ca secretarul unitii administrativ-teritoriale s aib calitatea de
funcionar public?
Cine desemneaz secretarul comunei, oraului sau municipiului? Dar secretarul general
al judeului?
Cine numete n funcie secretarul unitii administrativ-teritoriale ?
Care sunt atribuiile secretarului unitii administrativ-teritoriale?
Care sunt relaiile dintre primar i secretar? Dar dintre secretar i consiliul local?
 119

6. MIJLOACE DE REALIZARE A ADMINISTRAIEI PUBLICE

6.1. POLITICA DE PERSONAL

Caracterul legal al administraiei publice impune ca att organizarea ct i activitatea

acesteia s fie reglementat de lege, n scopul asigurrii intereselor publice generale i a
satisfacerii cerinelor celor administrai.
Exercitarea puterii publice n domeniul administraiei presupune ndeplinirea unor
sarcini, atribuii, competene stabilite de lege, care permit instituiilor publice din acest domeniu
al vieii sociale s acioneze pentru satisfacerea intereselor generale.
Aceste sarcini sunt executate de personalul administraiei publice, din acesta un rol
important revenind funcionarilor publici.
Analiznd doctrina de specialitate, precum i actele normative existente n materia
gestionrii personalului, se contureaz dou accepiuni ce se pot da noiunii de politic de
personal n administraia public.
ntr-o prim accepiune, noiunea de politic de personal are un sens restrns, referindu-
se la principiile i regulile dup care se realizeaz ncheierea, modificarea sau desfacerea
contractului de munc, precum i obligaiile personalului din administraia public. Mult timp, n
aceast privin, la noi nu au existat deosebiri eseniale ntre regimul juridic al persoanelor
salariate n cadrul autoritilor administraiei publice i ceilali salariai.
ntr-o alt accepiune, noiunea de politic de personal are un sens larg, cuprinznd n
plus principiile i regulile ce se refer la realizarea condiiilor necesar a fi create n cadrul
autoritilor administraiei publice pentru desfurarea n bune condiii a activitii personalului
salariat. n acest sens, politica de personal are n vedere pregtirea, recrutarea, promovarea i
perfecionarea funcionarilor publici i a celorlali salariai, relaiile n cadrul autoritilor
administraiei publice i cu beneficiarii administraie, calitile, stilul i metodele utilizate de
managerii specializai n administraia public.
Politica de personal n administraia public trebuie s se realizeze potrivit unor
coordonate, printre care subliniem:
politica de personal are un rol funcional;
scopul ei const n nfptuirea optim a sarcinilor administraiei publice;
se desfoar cu respectarea ferm a criteriilor etico-morale i profesionale de apreciere,
de repartizare i de promovare, premise ale realizrii unei caliti optime a activitii
administrative;
n administraia public are un caracter unitar pentru toate autoritile administraiei
publice, deoarece nsi autoritile administraiei publice formeaz un sistem unitar; politica de
personal se bizuie pe raionalitate i continuitate;
prin politica de personal trebuie s se asigure continuitatea, relativa stabilitate a celor
care lucreaz n administraia public;
politica de personal n administraia public se caracterizeaz, de asemenea, printr-un
profund umanitarism. Fr a avea drept scop bunstarea lucrtorilor din administraie ca
problem n sine, ci bunul mers al activitii, nu sunt neglijate interesele acestora;
sarcinile i competenele deosebite pe care le au autoritile administraiei publice
impun existena unei politici de personal coerente, care s aib n vedere calitatea i competena
profesional a personalului, deoarece eficiena i eficacitatea activitii administraiei depind de
 120

modul n care cei care lucreaz n administraie neleg i reuesc s-i ndeplineasc atribuiile i
serviciile care le revin, cu profesionalism.
Astfel, se poate spune c elaborarea unei politici de personal implic150:
1. Planificarea resurselor umane
- Suportul planificrii resurselor umane;
- Forme de planificare;
- Factorii care influeneaz planificarea;
- Etapele procesului de planificare: analiza prealabil; efectuarea inventarului de posturi
existente i a efectivului existent; determinarea previziunilor; stabilirea necesarului real; analiza
i corecia pentru stabilirea echilibrului; verificarea procesului de planificare.
2. Recrutarea i selecia resurselor umane:
2.1. Restricii n recrutare i selecie: costurile, managementul, tehnologia,
legislaia, situaia economic;
2.2. Instrumentele recrutrii: formularul de cerere de angajare; curriculum-vitae;
corespondena; telefonul;
2.3. Resursele recrutrii: interne, externe;
2.4. Etapele recrutrii;
2.5. Etapele seleciei;
2.6. Metode de selecie a personalului.
3.Analiza i evaluarea posturilor
3.1. Analiza posturilor: colectarea informaiei; tehnici de colectare; elementele
analizei posturilor;
3.2. Evaluarea posturilor:
3.2.1. Sisteme de evaluare: calitative, cantitative, alte sisteme;
3.2.2. Implementarea i funcionarea unui plan de evaluare a posturilor.
4.Salarizarea i motivarea
4.1. Factori care determin salarizarea;
4.2. Structura salarial;
4.3. Aspectele teoretice ale motivrii;
4.4. Tehnici recente de motivare.
5. Formarea i perfecionarea resurselor umane n administraia public
6. Evaluarea resurselor umane i gestionarea carierei
6.1. Fundamentele practice ale evalurii: modaliti de evaluare; factori/criterii
de evaluare; formularul de evaluare;
6.2. Persoanele implicate n evaluare;
6.3. Metode de evaluare;
6.4. Fazele evalurii;
6.5. Planul de dezvoltare a carierei.

150
Pentru detalii a se vedea I. Alexandru i colectivul, Drept administrativ, Ed. Omnia, Braov 1999, p.
318 i urm.
 121

7.Comunicarea, stilul de conducere i creativitatea

7.1. Comunicarea ntr-o organizaie;
7.2. Comunicarea cu mediul extern: alte organizaii; ceteni i utilizatori; mass-
media; autoriti ale administraiei publice;
7.3. Bazele i nivelele de comunicare;
7.4. Formele comunicrii;
7.5. Mijloacele comunicrii;
7.6. Stiluri de conducere;
7.7. Alegerea stilului de conducere;
7.8. Legtura dintre creativitate i stilul de conducere;
7.9. Legtura dintre superiorul imediat i creativitatea colaboratorului.

6.1.1.Formarea personalului din administraia public

n prezent este unanim recunoscut faptul c valoarea unei administraii const, nu att n
mijloacele materiale sau financiare de care dispune, ct mai ales n potenialul su uman. Avnd
n vedere faptul c n mare msur realizarea deciziilor politice, progresul economico-social
general depind de calitatea administraiei, este de neles atenia deosebit ce trebuie acordat
problemei formrii, a pregtirii personalului din acest important domeniu de activitate151.
n abordarea problemei pregtirii personalului pentru administraia public, trebuie s
facem deosebire ntre pregtirea necesar pentru:
funciile administrative de conducere la nivel superior, care au un pronunat caracter
politic;
funciile administrative de specialitate de nivel superior;
funciile pentru care este necesar doar o pregtire medie.
Formarea, pregtirea personalului pentru funcii de conducere la nivel superior cu un
pronunat caracter politic, considerm c presupune - pe lng absolvirea unui institut de
nvmnt superior - i o pregtire temeinic n cadrul unei coli superioare, mai ales n
probleme de organizare i conducere.
Formarea personalului ce ocup funcii administrative de specialitate la nivel superior se
realizeaz n cadrul nvmntului universitar, n funcie de ramura sau domeniul de activitate al
autoritii administrative respective (finane, planificare, construcii, industrie, agricultur,
arhitectur, nvmnt, cultur, sntate, comer etc.). n cadrul acestor autoriti lucreaz
economiti, juriti, arhiteci, profesori, ingineri etc.. Necesitatea prezenei unor specialiti n
funciile administrative de specialitate de nivel superior din cadrul diferitelor autoriti ale
administraiei publice este incontestabil.
ntre modalitile de formare a personalului pentru administraia public, menionm
formarea la locul de munc.
Indiferent de modalitatea de formare, avnd permanent n vedere c administraia nseamn
a conduce cu oameni o aciune determinat n favoarea altor oameni 152 i c valoarea unei
administraii, eficiena ei depind, n primul rnd, de valoarea i productivitatea oamenilor ce o

151
Carl E.Lutrin/Allen K.Settle, American Public Administration. Concepts and cases, Third Edition,
Prentice-Hall, Inc., Enflewood, New Jersey, 1985; Boutall Trevor, La guida del buon manager,
Ed.Franco Angeli, Milano, 1998
152
Escoube Pierre, Les Hommes dans lAdministration, n Trait de Science Administrative, Mouton,
Paris, 1966
 122

compun, este cazul s avem permanent n vedere necesitatea realizrii unei formri, a unei pregtiri
ct mai complete a acestora.
Acest deziderat poate fi realizat printr-o pregtire profesional teoretic i practic
corespunztoare.
Pregtirea profesional teoretic i practic a personalului din administraia public
trebuie avut n vedere n aciunea de formare a acestuia, pornind de la caracterul multilateral i
specializat al activitii n administraia public, caracter ce determin i o pregtire profesional
difereniat.153 Astfel, pe lng o temeinic pregtire n domeniul dreptului i a tiinei
administraiei, competena profesional presupune: summum de cunotine de specialitate
(proprii ramurii sau domeniului n care acioneaz respectiva autoritate a administraiei publice),
experiena n domeniu, uurina de a pune n aplicare aptitudinile intelectuale, precum i
ansamblul de atitudini ce predispun persoana la aplicarea tuturor posibilitilor sale intelectuale.
Pentru a se obine o asemenea competen profesional, este necesar ca n toate sistemele ce
asigur formarea, pregtirea personalului pentru administraia public, s existe pe de o parte o
strns legtur ntre procesul de nvmnt i cercetare (n vederea mbogirii permanente a
programelor de nvmnt cu cele mai noi cuceriri ale gndirii contemporane), iar, pe de alt
parte, s se realizeze o mai bun legtur ntre nvmnt i practic.
Referindu-ne la cerinele de pregtire a personalului din administraia public i
adaptarea acestuia la condiiile tranziiei la economia de pia, trebuie subliniat n primul rnd, c
este necesar o schimbare cultural la nivelul comunitii profesionale, respectiv, la nivelul
funcionarilor din administraia public.
Educaia i trainingul vor trebui s fie centrate mai degrab pe dezvoltarea i cultivarea
abilitilor dect pe transmiterea automat a unor cunotine (metode, instrumente, tehnici)
considerate adesea general aplicabile.
Administraia centralizat a avut ca efect subdezvoltarea capacitilor manageriale
implicate de evoluia global a unei organizaii i de relaiile cu piaa.
Deformrile majore produse n cultura managerial a funcionarilor publici au avut ca
urmare:
slaba dezvoltare a capacitilor de lideri;
spiritul ntreprinztor bazat pe improvizaie n detrimentul profesionalismului;
evitarea asumrii responsabilitii fa de performanele unitii;
supralicitarea importanei relaiei de putere a generat o degradare a autoritii
manageriale, ceea ce se reflect n faptul c stilul de conducere este nc instabil, iar auto-
mulumirea cu propriile performane i cu pregtirea profesional este din pcate o stare
normal a funcionarilor publici de la diferite nivele.
Dup cum se poate vedea, reaciile manageriale din administraia public fa de
schimbare sunt confuze nc, iar neglijarea resurselor umane i a culturii administrative este
evident.
Din aceste motive, pentru ca personalul din administraia public s rspund cerinelor
proprii de pregtire i perfecionare, este necesar s cunoasc:
date despre eficien, productivitate i competitivitate;
problematica parteneriatului economic i, mai ales, social;
s se preocupe pentru modernizarea dotrilor;
s posede cunotine ample referitoare la internaionalizarea afacerilor i, n general, a
relaiilor;
153
The Educaton and Training of Public Servants, published by NISPHcee, Portoroz, 1994
 123

s aibe capacitate de iniiativ n domenii ca: analize economice, studii de dezvoltare

durabil cu protejarea mediului ambiant, evalurii impactului social al deciziilor luate, stpnirea i
corectarea fenomenelor deformate154;
perceperea corect a modului de elaborare i aplicare a strategiilor de dezvoltare global i
sectorial;
s-i nsueasc principalele caracteristici ale managementului profesionist.
Doar rspunznd acestor cerine putem vorbi de funcionari performani i de o
administraie pe msur.

6.1.2. Recrutarea i promovarea personalului din administraia

public
Practica i doctrina administrativ au conturat mai multe moduri sau procedee de
recrutare a personalului pentru administraia public ce se utilizeaz difereniat, iar uneori
concomitent, n vederea selecionrii unor lucrtori care s ntruneasc, pe ct posibil mai mult,
cerinele postului respectiv.
Un prim mod de recrutare, este numirea, pe baza repartiiei emise de diferitele comisii
nfiinate sub tutela Ministerului Educaiei Naionale i Cercetrii, n vederea repartizrii n
munc a absolvenilor nvmntului superior sau mediu. n acest caz, ar fi de dorit ca cei care
realizeaz recrutarea s se edifice din timp asupra diferitelor nsuiri i trsturi de caracter ale
celui care urmeaz s fie repartizat n administraia public, pentru a se evita pe ct posibil
ncadrarea celor care nu doresc sau nu au calitile necesare. De altfel, n literatura de
specialitate, este unanim recunoscut faptul c acest mod de recrutare are unele neajunsuri, care
determin o reinere n utilizarea lui155, n prezent fiind utilizat doar n puine cazuri, pentru
tineri absolveni.
Recrutarea prin repartiie se poate realiza i prin actul administrativ de repartizare n
munc, eliberat de oficiile forei de munc din cadrul autoritilor competente n probleme de
munc i ocrotiri sociale. n practica administrativ, aceast metod se utilizeaz n special
pentru recrutarea n posturi de execuie (arhivari, dactilografe etc.) sau personal auxiliar
(personal de paz, conductori auto, magazioneri etc.).
Recrutarea la liber alegere (selecionarea liber) este o alt metod utilizat n practica
autoritilor administraiei publice. Avnd n vedere unele avantaje, care in n special de
posibilitatea acordat conductorului de a-i forma echipa, pe baza opiunilor proprii, aceast
metod are i unele dezavantaje, printre care remarcm posibilitatea de manifestare a
subiectivismului i, n consecin, a arbitrariului. Trebuie precizat ns, c n alegerea liber este
necesar s se in seama de condiiile stabilite prin acte normative (vechime, studii etc.).
Metoda cea mai avantajoas, unanim apreciat att de teoreticieni, ct i de practicieni,
este ns metoda concursului, larg promovat att n ara noastr, ct i n alte ri ale lumii.
Aceast metod permite lrgirea sferei de recrutare pentru funciile din administraia public,
dnd posibilitate, n acelai timp, prin caracterul su public, realizrii unui control din partea
cetenilor asupra felului n care se face recrutarea personalului din administraia public. Printre
avantaje poate fi, de asemenea, menionat faptul c existena unei comisii de specialiti
presupune - cel puin teoretic - realizarea unei aprecieri obiective i, prin urmare, garania
recrutrii celor mai buni.
Unii autori au exprimat i anumite reineri cu privire la aceast metod. Astfel, se consider
c printr-o organizare formal, acest procedeu poate fi transformat ntr-un instrument care s
garanteze recrutarea persoanelor preferate156. Concursul poate determina neajunsuri - la locul de
munc - pentru cei care se prezint i nu reuesc i, de asemenea, poate prezenta dezavantaje atunci
154
Mihai Dumitrescu, Pregtirea i/sau perfecionarea pregtirii adulilor, Mangalia, 1997, p.7
155
J.Starosciak, Elemente ale tiinei administraiei, Editura Politic, Bucureti, 1967; I.Iovna,
Op.cit., vol.I, pct.28; Al.Negoi, Op.cit., vol.I, pct.42
 124

cnd se dau aprecieri formale pentru a se facilita sau determina plecarea unor persoane
necorespunztoare sau considerate incomode. Dup cum se poate observa, aceste dezavantaje sunt de
natur subiectiv (corectitudinea celor responsabili de organizarea sau desfurarea concursului),
sistemul n sine prezentnd avantaje incontestabile.
n ceea ce privete modalitile de organizare a concursului, se poate reine, n primul
rnd, concursul de dosar, care const n verificarea - de ctre o comisie stabilit ad-hoc - a
activitii candidailor, aa cum aceasta rezult din documentele prezentate n dosar. Un alte
procedeu, cu o rspndire mai larg, const n stabilirea unor probe n vederea verificrii
cunotinelor i aptitudinilor candidailor. Verificarea rezultatelor se face de ctre o comisie de
specialiti. De remarcat faptul c n practica internaional ctig din ce n ce mai mult ideea
stabilirii unor probe care s elimine pe ct posibil o eventual apreciere subiectiv. Astfel,
sistemul de testare sau al probelor practice este din ce n ce mai rspndit157.
n ceea ce privete promovarea cadrelor din administraia public, aceasta constituie
unul din instrumentele cele mai eficiente ce pot determina stimularea atitudinii unui lucrtor,
motivarea acestuia n vederea creterii randamentului activitii proprii i, n consecin,
creterea eficienei de ansamblu a administraiei publice. Promovarea ca o rsplat a efortului,
constituie momentul de satisfacie pentru cei care i realizeaz cu devotament i pricepere rolul
ce-l au n cadrul diferitelor autoriti publice. Pentru acest motiv sunt necesare acte normative,
care s reglementeze cu mult grij aceast problem, promovnd ideea potrivit creia
promovarea se face n funcie de calitile persoanei, de rezultatele obinute n realizarea
sarcinilor i - de regul - n baza unor probe practice, examen sau concurs.
n practica administrativ s-au conturat dou modaliti de promovare.
Prima modalitate este avansarea pe scar ierarhic, deci promovarea n postul vacant a
unei persoane care lucreaz n cadrul acelei autoriti administrative sau chiar n compartimentul
respectiv. Aceast modalitate este recomandabil i prezint avantaje certe, cu toate c i s-ar
putea reproa ngustarea sferei din care se face selecia.
O alt modalitate de promovare este aceea a examenului sau concursului (n
eventualitatea n care reuete un funcionar ce i desfoar activitatea pe un post inferior celui
care a fost scos la concurs); pentru persoanele din afara autoritii administraiei publice n care a
fost organizat concursul, aceasta este considerat ca o modalitate de recrutare. Este necesar de
specificat faptul c legislaia din majoritatea rilor calific, concursul drept principala metod de
promovare, n acest sens existnd reglementri precise, din coninutul crora se poate descifra grija
deosebit de a asigura un cadru legal corespunztor promovrii celor mai buni, pe scara ierarhiei
administrative.
n legtur cu promovarea personalului administrativ, o problem care merit a fi reinut
este aceea a sistemului de apreciere. Caracterizarea sau aprecierea funcionarilor din administraia
public este necesar a se realiza nu numai n cadrul promovrilor, ci, n mod periodic, pentru
cunoaterea continu a calitii activitii acestora.
n literatura de specialitate se mai pune i problema publicitii caracterizrii personalului
din administraia public. n opinia unor autori caracterizarea funcionarilor administraiei
publice, pentru a da randamentul cuvenit, trebuie fcut prin asigurarea unui echilibru ntre
publicitatea acesteia i caracterul su confidenial.

6.1.3. Conducerea personalului din administraia public

Aa dup cum se cunoate, formarea, recrutarea, promovarea i perfecionarea
personalului din administraia public au o deosebit nsemntate n asigurarea unei caliti

156
Ch.Debbasch, Fonction administrative et missions de ladministration, n lucrarea Science
administrative, Administration publique, Paris, Dalloz,1975
157
Henry Puget, Les institutions administratives trangres, Paris, Dalloz, 1969; Andrei Popescu,
Reglementri ale relaiilor de munc -practic european, Ed.Tribuna Economic, Bucureti, 1998
 125

corespunztoare a tuturor celor care sunt funcionari ai autoritilor administraiei publice. Este
necesar s subliniem, ns, c eficiena administraiei depinde n egal msur i de modul cum
acest personal este gestionat, n ultim instan, de managementul resurselor umane din
administraia public.
Relaiile interumane ce apar n cadrul autoritilor administraiei publice pot fi formale
(n sensul c sunt stabilite prin norme de conduit obligatorii) sau informale (cele care au la baz
comportamentul determinat nu de reguli sau numai de gndirea sistematic i logic, ci i
determinat de motive sentimentale).
Dup cum tim, autoritile administraiei publice sunt formate din colective de oameni,
organizate prin lege, investite cu atribuii i competene n vederea realizrii anumitor scopuri.
Eficiena activitii acestor colective va fi determinat n mod cert de felul n care se deruleaz
cele dou tipuri de relaii interumane pe care le-am amintit.
Dac relaiile formale, stabilite prin acte normative, se asigur, n ultim instan, prin
constrngere, relaiile informale favorabile desfurrii unei bune activiti nu pot fi determinate
dect prin alt gen de factori de influen, care in n mare msur de stilul de munc al
conducerii158.
Referindu-ne la stilul muncii de conducere, menionm conducerea tehnicist i cea
bazat pe comportamente.
Dac n conducerea tehnicist se pornete de la ideea c oamenii sunt predispui la delsare
n munc, evit responsabilitatea, nu au ambiii etc. i, prin urmare, este necesar a fi condui,
ndrumai i controlai sau chiar ameninai i constrni pentru a-i realiza sarcinile, conducerea
bazat pe comportament are n vedere c munca fizic i intelectual a devenit o necesitate pentru
om, oamenii prefer autoconducerea i autocontrolul, lipsa de idealuri profesionale i cutarea
linitii sunt consecina experienei i nu caracteristici umane etc. i, prin urmare, propune realizarea
unui climat organizaional favorabil realizrii att a obiectivelor instituiei, ct i a obiectivelor
personalului.
Construirea unui astfel de climat presupune cooperarea ntre membrii colectivului,
declanarea energiilor latente ale fiecrui individ, n vederea realizrii att a scopurilor organizaiei,
ct i a celor personale. Problema cea mai important ce trebuie avut n vedere n aceast direcie
este aceea a motivrii personalului. Considernd motivarea oamenilor - ca expresie a unei judeci
de valoare ce are drept rezultat o anumit msur i intensitate a cheltuielii de energie pentru
atingerea unui scop, drept aciunea prin care se urmrete crearea unor idei - tendine generale care
s determine n ultim instan schimbarea comportamentului, apreciem c aceast problem
prezint o importan deosebit n procesul de conducere a personalului din administraia public.
Fcnd o analiz atent a factorilor ce pot determina motivarea personalului, specialitii n
acest domeniu sunt de prere c factorii de cretere sau de motivare intrinseci postului de munc
sunt: realizarea, recunoaterea realizrii, munca propriu-zis, rspunderea, creterea i
avansarea, iar factorii care determin evitarea insatisfaciilor (factori de igien) sunt extrinseci
muncii i cuprind: politica i conducerea unitii, conductorii direci, relaiile impersonale,
condiiile de munc, retribuia, locul n ierarhie, securitatea muncii.
Un ultim aspect pe care dorim s-l menionm se refer la calitile i funciile
conductorului n administraia public. Literatura de specialitate reine dou funcii mai
importante ce trebuie ndeplinite de conductorul unei autoriti a administraiei publice, i
anume159:

158
I.Ursu, D.Stegroiu, I.Rus, Stiluri de munc ale cadrelor de conducere din unitile economice,
Ed.tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1978; Guide Pratique-Fonction Publique, Montholon,
Services, 1992
159
A.de Oretti, Ladministration, phnomne humain, Berger Levrault, Paris, 1968; Ctlin Botezatu,
Psihosociologia conducerii, Ed.Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1975; N.Pitaru, Managementul
resurselor umane, Bucureti, Ed.All, 1994
 126

funcia de conducere (presupune stabilirea scopurilor i a mijloacelor de realizare a

acestora, precum i asigurarea bunei funcionaliti);
funcia psihologic (care trebuie s determine transformarea conductorului ntr-un
adevrat centru polarizator, care s asigure coeziunea n aciune a tuturor membrilor
colectivului).
Eficiena conductorului n realizarea acestor funcii depinde n mare msur de calitile
acestuia. n general, se consider c orice conductor de nivel mediu sau superior trebuie s
depeasc n inteligen, instruire, siguran n exerciiu etc., media colectivului pe care l
conduce.
Pornind de la complexitatea sarcinilor administraiei publice, avnd n vedere diversitatea
acesteia, calitile conductorului trebuie privite n funcie de condiiile specifice n care urmeaz
a se realiza conducerea, recunoscut fiind faptul c autoritatea personal a conductorului unei
autoriti a administraiei publice depinde de: programul su de activitate, competena personal
i caracterul relaiilor sale cu membrii colectivului.
Studiile de psihologie pot oferi concluzii interesante i utile pentru activitatea
managerial a administraiei publice. Astfel, conturnd profilul psiho-socio-profesional al
personalului de conducere, se pot reine urmtoarele trei grupri de condiii care, ntrunite, ar
putea defini modelul conductorului n administraia public:
pregtirea: n specialitate i n domeniul managementului administraiei publice;
experiena: de conducere, dobndit nu prin aplicaii practice sau programe de
pregtire, ci prin ocuparea efectiv a unor funcii de conducere n administraia public;
caliti psihologice: inteligena, flexibilitatea gndirii, capacitate creatoare,
personalitate.

6.2. FUNCIONARII PUBLICI

6.2.1. Funcie funcionar. Concepte.

Pentru o bun nelegere a noiunii de funcionar, trebuie luate n considerare dou tipuri
de definire a acesteia:
Definiia organic, care impune a fi considerai funcionari cei ce lucreaz mai mult sau
mai puin direct n sectorul public, n servicii de drept public sau n serviciile publice economice i
sociale dependente de stat sau de colectivitile teritoriale.
Definiia funcional include n rndul funcionarilor agenii publici care exercit
prerogative ale puterii publice sau care particip la aprarea intereselor statului i ale
colectivitilor teritoriale. ntr-o asemenea concepie, sunt considerai funcionari membrii
forelor armate, ai poliiei i ai altor fore de ordine, cei care lucreaz n magistratur,
administraie fiscal, diplomaie, ca i cei care i desfoar activitatea n ministere, organisme
administrative ale colectivitilor teritoriale, bnci centrale, n msura n care persoanele n cauz
exercit atribuii ordonate, din sfera puterii de stat sau din aria dreptului public.
n literatura romneasc de specialitate, funcia public a fost definit ca reprezentnd
complexul de puteri i competene, organizate de lege, pentru satisfacerea unui interes
general, n vederea ocuprii, n chip temporar, de un titular (sau mai muli), persoan fizic,
ce exercit puterile n limitele competenei i urmrete realizarea scopului pentru care a fost
creat funciunea.160
Exist dou sisteme de funcie public:

160
P.Negulescu Drept administrativ, Bucureti 1934, vol.I., pg.522
 127

Sistemul funciei publice de carier, expresie a principiului specificitii administraiei

publice, a crei funcionare implic existena unui personal care este dotat cu competene
speciale i care i consacr viaa profesional serviciului funciei publice. ntr-un asemenea
sistem, funcia public este structurat potrivit unei concepii ierarhice. Funcionarul, cu o
pregtire adecvat, beneficiaz de stabilitate.
Sistemul lucrativ (funcia public de ocupaie). Angajaii sunt clasai n funcie de nivelul
calificrii cerute, de capacitatea dovedit i de nivelul remuneraiei. Ei sunt recrutai pentru o
funcie precis i nu beneficiaz de garanii suplimentare de securitate a muncii. Calitatea
funcionarului este legat de existena activitii respective i de evoluia acesteia. n unele
concepii, sistemul permite recrutarea de specialiti i, n paralel, economie de mijloace.
n democraiile europene recrutarea funcionarilor are la baz dou principii: egalitatea la
accesul n funcia public i concursul.
Principiul egalitii accesului figureaz n Declaraia Drepturilor Omului i Ceteanului
din 1789 i este reluat n art. 21 al Declaraiei Universale a Drepturilor Omului: Toate
persoanele au dreptul a accede, n condiii de egalitate, la funcii publice n ara lor. Aadar, sunt
interzise restricii i discriminri fondate pe sex, ras, religie sau opinii. Singurele restricii
impuse pe cale legislativ sunt cele care in de cetenie, exercitarea deplin a drepturilor civile
i politice, moralitate, condiii de vrst i aptitudini psihice.
Un al doilea principiu care guverneaz recrutarea funcionarilor publici este cel al
competiiei deschise, al concursului prin care sunt urmrite n mod constant dou obiective:
evaluarea corect a capacitilor candidailor i
garantarea independenei, obiectivitii i calificrii celor care au sarcina
selecionrii.
n plus, publicitatea concursurilor este obligatorie i trebuie fcut n mod repetat prin ct
mai multe mijloace de informare.
O caracteristic esenial a funciei publice o reprezint continuitatea, ceea ce presupune
c nu trebuie exercitat cu intermitene.
n regimurile democratice, puterea de decizie politic este exercitat de reprezentanii
alei pe cale electoral, funcionarii publici, nonpartizani din punct de vedere politic, trebuind
s execute deciziile responsabililor politici, n conformitate cu legislaia n vigoare.
n general, se disting trei situaii:
Funcia public este n totalitate separat de autoritatea politic, fa de care subordonat.
Este sistemul separaiei ntre funcia public i puterea politic i se ntlnete n Marea Britanie
i n Belgia. n aceste ri, separarea amintit este realizat prin reglementri legale exprese,
funcionarii putnd fi demii numai n situaii excepionale, strict delimitate. Pe de alt parte, este
ns obligatoriu ca acetia, prin activitatea desfurat, s dovedeasc neimplicare politic;
Funcia public este, teoretic, separat de puterea executiv, creia i este subordonat
dar, practic, unii funcionari sunt dependeni de un legmnt de credin fa de reprezentanii
puterii; Acesta este sistemul osmozei pariale ntre funcia public i puterea politic i se
regsete n Germania i n Frana;
Funcia public este legat de cea politic, guvernamental, care este asumat de un
partid i este subordonat acestuia. Acest sistem este sistemul integrrii ntre funcia public i
puterea politic i el este propriu regimurilor comuniste.
Neutralitatea politic a funcionarilor publici este o problem care are rspunsuri
diferite, n funcie de tradiiile i legislaia fiecrei ri n parte.
Ca regul, n toate statele democratice se ateapt de la funcionarul public, pe lng o
solid competen profesional, i neutralitate, loialitate, imparialitate, sim al datoriei i grij
fa de interesul general.
 128

Astfel, se consider c doi factori sunt eseniali pentru o bun funcie public: etica i
ncrederea. Pentru funcia public din Europa occidental, etica include, n general,
imparialitate n exercitarea serviciului public i rezisten la corupie. Administraia trebuie s
respecte norme etice severe. Parlamentarii i minitrii trebuie s ajute funcionarii, stabilind i
aplicnd norme de conduit stricte. Cei alei trebuie s se abin s cear funcionarilor s
depeasc limita ce separ ceea ce este just de ceea ce nu este.
Influenarea vieii publice de ctre corupie este o problem care afecteaz ansamblul
Europei. Ea se manifest mai grav n unele ri din Europa de Est, dup 50 de ani n care
sistemul a alimentat nencrederea cetenilor la adresa funcionarilor i a deformat contiina
civic a celor care au trit i s-au format n acea perioad.
n literatura de specialitate s-a cristalizat noiunea de infrastructur etic, care cuprinde
un set de instrumente pentru prevenirea atitudinilor necorespunztoare i pentru stimularea unei
conduite corecte.
Acestea se bazeaz n principal pe:
atmosfer politic bazat pe respectarea valorilor etice, care s constituie un exemplu n
acest sens;
un cadru juridic adecvat;
mecanisme de control i de tragere la rspundere eficace;
coduri de conduit operaionale;
condiii adecvate pentru ndeplinirea funciei publice;
mecanisme de perfecionare profesional;
mecanisme de coordonare i supraveghere a conduitei etice;
societate civil activ, care s urmreasc i s amendeze activitatea funcionarilor
publici.
Interconectarea, ntr-o msur mai mare sau mai mic, a elementelor componente ale
infrastructurii etice, depinde de tradiiile culturale i politico-administrative ale fiecrei ri.
Eficiena acestei infrastructurii presupune ca ea s fie concretizat i utilizat ntr-o
manier coerent.
La nivel european, cu prilejul discuiilor care au avut loc asupra acestei problematici, s-a
ajuns la concluzia c este necesar elaborarea unui Cod deontologic european al funcionarului
public, care trebuie s stabileasc marile principii ce urmeaz apoi s fie incluse de fiecare stat n
legislaia proprie.
Statele europene dispun de un soclu de valori comune, stabilite prin Convenia
European a Drepturilor Omului. Pe aceast baz este posibil elaborarea unui cod de valori ale
funciei publice, care s defineasc caracteristicile generale ale unei funcii publice democratice,
altfel spus, care s exprime ateptrile cetenilor de la un serviciu public ntr-un stat democrat.
Putem concluziona c administraia public poate fi vzut i ca un ansamblu de funcii
publice, organizate prin lege i ncredinate funcionarilor publici persoane fizice care
acioneaz n temeiul competenei i nu al drepturilor i obligaiilor civile.

Funcionarii publici reprezint resursele umane ale administraiei

publice, care alturi de cele materiale i bneti, asigur condiiile de
funcionare a acesteia.
 129

O problem important n construcia funcional a sistemului administraiei publice o

reprezint gruparea atribuiilor n cadrul funciilor i stabilirea funciilor publice necesare.
Unora dintre funciile publice le sunt stabilite atribuii care alctuiesc competena
necesar pentru conducerea activitilor administraiei publice. Funcionarii care le dein sunt
funcionari de conducere i au misiunea de a emite decizii administrative, acte juridice.
Alt categorie, cuprinde funciile publice care presupun exercitarea unor atribuii de
documentare administrativ i de pregtire a lucrrilor n scopul adoptrii deciziilor sau funcii
publice prin care sunt ndeplinite atribuiile de executare a deciziilor administrative.
Administraia public se legitimeaz numai prin scopul su de satisfacere a intereselor
publice, generale, astfel c orice ncercare de utilizare n scopuri personale a funciei publice
este inadmisibil.

Funcia public reprezint acea grupare de atribuii, de competene,

stabilite conform legii, din cadrul unui serviciu public nfiinat n scopul
satisfacerii, n mod continuu, de ctre funcionarii publici, numii n aceste
funcii, a intereselor generale ale societii.

6.2.2. Statutul funcionarilor publici:

Funcionarul public este numit de ctre autoritatea public, competent potrivit legii i
investit n mod legal cu atribuiile unei funcii publice, cu o activitate pe care s o desfoare
n scopul asigurrii funcionrii continue a unui serviciu public.
Pentru respectarea principiului legalitii administraiei publice nu este suficient ca
atribuiile care formeaz diferitele funcii publice n cadrul structurilor administraiei s aib
caracter legal, ci mai este necesar s fie deinute n mod legal de ctre cei care le exercit,
deci acetia s fie abilitai, investii legal.
Funcionarii publici sunt investii n funcie printr-un act administrativ de numire,
unilateral.
Funcionarul public este investit cu atribuiile care i determin competena, nu de ctre
cel care l-a numit, ci de ctre lege, care organizeaz funcia n vederea satisfacerii unui interes
general. Legea organizeaz funcia cu atribuiile stabilite pentru aceasta i oricare persoan,
care ntrunete condiiile legii, poate aspira la accesul i exercitarea funciei respective.
Funciile publice sunt exercitate de ctre persoane fizice care i fac din aceast exercitare
o carier.
Prin numirea n funcia public, funcionarul este investit cu un statut legal n care
sunt prevzute drepturile i obligaiile acestuia. Situaia juridic a funcionarului public
este aadar statutar.
Fiecare funcionar public are un drept personal la avansare n funcie, la inamovibilitate
sau stabilitate, la salariu etc..
Prin individualizarea efectuat la investirea n funcia public, dreptul su la funcia
public poate fi aprat de titular n conformitate cu prevederile legale. Astfel de drepturi sunt
publice, iar funcionarul le deine pe durata exercitrii funciei, fiind conferite n interes general,
cu scopul de a acorda titularului funciei garanii n ndeplinirea atribuiilor sale. Funcionarul
public poate, aa cum am mai artat, s-i apere drepturile conferite de lege n condiiile
procedurii contenciosului administrativ.
Fiind atribuite n interes general, aceste drepturi pot fi amplificate, dimensionate sau
suprimate prin lege, n scopul creterii eficacitii serviciului public.
 130

Drepturile i obligaiile generale ale funcionarilor publici se regsesc n Statutului

funcionarilor publici, adoptat prin Legea nr. 188/1999.

6.2.3. Legea nr.188/1999 privind statutul funcionarilor publici

Categorii de funcii i funcionari publici

Conform Legii nr. 188/1999, funcionarii publici sunt debutani sau definitivi.
Funcionarii publici debutani sunt persoanele care ocup, n urma concursului sau a examenului,
o funcie public pn la definitivare.
Funcionarii publici se mpart n categorii, grade, clase i trepte. Exist trei categorii,
definite n raport cu nivelul studiilor necesare, dup cum urmeaz:
a) categoria A - studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau
echivalent;
b) categoria B - studii superioare de scurt durat, absolvite cu diplom;
c) categoria C - studii medii liceale sau postliceale, absolvite cu diplom.
n funcie de categoria din care fac parte, funcionarii publici desfoar urmtoarele
activiti:
a) aplicarea i executarea legilor, studii, control, consiliere, coordonare, conducere,
elaborarea de reglementri, luarea deciziilor sau alte activiti care necesit cunotine superioare
de specialitate - funcionarii publici din categoria A;
b) aplicarea i executarea legilor, studii, ndrumare, elaborarea unor proiecte de
reglementri, lucrri pregtitoare pentru luarea deciziilor, unele activiti de conducere, precum
i alte activiti care necesit pregtire superioar de scurt durat - funcionarii publici din
categoria B;
c) aplicarea i executarea legilor i a altor reglementri, activiti de birou sau de control
care necesit o cultur general medie i cunotine tehnice sau profesionale de nivel mediu -
funcionarii publici din categoria C.
Fiecare dintre cele trei categorii ale funciei publice se mparte n dou grade. Gradul
este o etap din cariera funcionarului public.
Fiecare grad se mparte n trei clase de funcionari publici definitivi. Structura ierarhic
a claselor este urmtoarea: clasa a III-a, clasa a II-a si clasa I, ca nivel maxim.
Fiecare clas se mparte n trei trepte. Structura ierarhic a treptelor este urmtoarea:
treapta a 3-a, treapta a 2-a i treapta 1, ca nivel maxim.
Funcionarul public i pstreaz categoria, gradul, clasa i treapta avute i atunci cnd
nu mai deine funcia public din motive neimputabile acestuia. n acest caz Agenia Naional a
Funcionarilor Publici i va asigura funcionarului public ncadrarea n alt funcie public, n
limita posturilor disponibile i potrivit pregtirii lui profesionale.
Dup natura competenelor, funciile publice se clasific n funcii de execuie i de
conducere.

Condiiile de acces pentru ocuparea funciilor publice.

Numirea i avansarea

Potrivit dispoziiilor art. 6 din Legea nr. 188/1999 poate ocupa o funcie public persoana
care ndeplinete urmtoarele cerine:
 131

a) are numai cetenia romn i domiciliul n Romnia;

b) cunoate limba romn scris i vorbit;
c) are vrsta de 18 ani mplinii;
d) are capacitate deplin de exerciiu;
e) are o stare de sntate corespunztoare funciei pentru care candideaz, atestat pe
baz de examen medical de specialitate;
f) ndeplinete condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia public;
g) nu a fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni care ar face-o incompatibil
cu exercitarea funciei publice;
h) a ctigat concursul sau a promovat examenul organizat pentru ocuparea funciei
publice;
Pentru ocuparea unei funcii publice, prin lege, se pot prevedea i alte cerine speciale,
precum cele referitoare la vrst, aptitudini ori efectuarea unui stagiu de specialitate.
Potrivit disp. art. 55 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 funcionarul public definitiv depune
jurmntul de credin n faa conductorului autoritii sau instituiei publice i n prezena a doi
martori, dintre care unul va fi conductorul compartimentului n care este numit, iar cellalt, un
alt funcionar public din cadrul aceleiai autoriti sau instituii publice.
n art. 55 alin. 2 se arat c jurmntul are urmtorul cuprins: Jur s respect Constituia,
drepturile i libertile fundamentale ale omului, s aplic n mod corect i fr prtinire legile
rii, s ndeplinesc contiincios ndatoririle ce mi revin n funcia public n care am fost numit
i s pstrez secretul profesional. Aa s-mi ajute Dumnezeu!.
Jurmntul se poate depune i fr formula religioas de ncheiere, iar refuzul depunerii
jurmntului atrage revocarea deciziei de numire n funcie.
Totodat, funcionarii publici trebuie s dea o declaraie cu privire la avere, pe propria
rspundere, declaraie care trebuie s cuprind i referiri la bunurile soului/soiei sau copiilor
minori (a se vedea art. 46 alin. 2 din Legea nr. 188/1999).
Numirea ntr-o funcie public vacant se face n urma promovrii unui concurs, potrivit
disp. art. 49 i urm. din Legea nr. 188/1999.
Modul de organizare i funcionare a concursului se stabilete prin hotrre a Guvernului.
Numirea n funcie se face de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice, i
reprezint de fapt numirea ntr-un post corespunztor unei funcii publice dintre cele cu care sunt
prevzute serviciile publice.
Numirea n funcii publice de conducere se face pe baz de concurs, organizat de
autoritatea sau instituia public, n limita posturilor vacante.
Procedura de desfurare a concursurilor se stabilete prin hotrre a Guvernului, la
propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici.
Odat cu numirea n funcie se constituie un dosar profesional al funcionarului public,
dosar care va cuprinde toate actele ce privesc situaia sa profesional i disciplinar, nregistrate
i numerotate cronologic.
n acel dosar este interzis s se fac referire la opiniile politice, sindicale, religioase sau
de orice alt natur.
Funcionarul are dreptul s cunoasc dosarul su profesional, iar instituia respectiv are
obligaia s permit funcionarului s-i exercite dreptul la cunoaterea dosarului personal i la
eliberarea, la cerere, a unor copii de pe actele existente n dosarul su personal.
 132

La ocuparea funciilor publice exist unele incompatibiliti prevzute de art. 56 i urm.

din Legea nr. 188/1999. Astfel, funcionarii publici:
- nu pot deine dou funcii publice n acelai timp, cu excepia celor didactice;
- nu pot deine funcii n regiile autonome, societile comerciale ori n alte uniti cu
scop lucrativ;
- nu pot exercita la societi comerciale cu capital privat activiti cu scop lucrativ care
au legtur cu atribuiile ce le revin din funciile publice pe care le dein i nu pot fi mandatari
ai unor persoane n ceea ce privete efectuarea unor acte n legtur cu funcia pe care o
ndeplinesc.
Prin urmare, funcionarii publici au obligaia de a se abine de la efectuarea oricror
activiti cu scop lucrativ care contravin demnitii, prestigiului i normelor de comportare ce
decurg din poziia lor oficial.
Pentru activitatea desfurat, funcionarii publici sunt apreciai (notai) anual de efii
ierarhici cu privire la activitatea i comportarea n timpul serviciului.
Notarea profesional const n aprecierea funcionarului ca excepional, "foarte bun,
bun, satisfctor sau nesatisfctor (art. 60 alin. 3 din Legea nr. 188/1999).
Este obligatoriu ca notarea s fie motivat temeinic, s fie exact i obiectiv.
Notarea fcut superficial, n mod nesincer sau cu rea-credin constituie abatere de
serviciu i atrage rspunderea disciplinar a celui vinovat.
Funcionarul public notat n ultimul an cu calificativul nesatisfctor sau satisfctor
nu poate fi avansat n anul urmtor.
n situaia n care, n ultimii doi ani, funcionarul public a fost notat cu calificativul
nesatisfctor, conductorul instituiei publice va propune acestuia trecerea ntr-o funcie
inferioar. Dac propunerea nu este acceptat, se procedeaz la eliberarea din funcie.
n situaia n care are loc restrngerea numrului de posturi la o autoritate sau la o
instituie public, conductorul autoritii sau instituiei publice va avea n vedere rezultatele
obinute de funcionarii publici la evaluarea anual a activitii.
Tot pe baza activitii apreciat n modul amintit, funcionarii pot fi avansai n funcii,
trepte, clase i grade.

Managementul funciilor publice i al funcionarilor publici

Potrivit disp. art. 20 din Legea nr. 188/1999 pentru crearea i dezvoltarea unui corp
profesionist de funcionari publici s-a nfiinat, n subordinea Guvernului, Agenia Naional a
Funcionarilor Publici, organ de specialitate al administraiei publice centrale, cu personalitate
juridic.
Agenia Naional a Funcionarilor Publici este condus de un preedinte, cu rang de
secretar de stat, numit de ctre primul-ministru. Aceast agenie este finanat de la bugetul de
stat i are atribuiile prevzute n art. 21 din lege, dintre care menionm:
- elaboreaz politicile i strategiile privind managementul funciei publice i al
funcionarilor publici;
- elaboreaz i avizeaz propuneri de acte normative privind funcia public i
funcionarii publici;
- verific modul de aplicare a legislaiei privind funcia public i funcionarii publici n
cadrul autoritilor i instituiilor publice;
 133

- elaboreaz propuneri pentru crearea unui sistem unitar de salarizare aplicabil tuturor
funcionarilor publici;
- colaboreaz cu organisme i organizaii internaionale din domeniul managementului
resurselor umane.
Agenia ine evidena funciilor publice i a tuturor funcionarilor publici pe baza datelor
personale ale funcionarilor publici transmise de autoritile i instituiile publice.
n prima lun a fiecrui an, autoritile i instituiile publice vor transmite modificrile
intervenite n situaia funcionarilor publici.
n baza disp. art. 24 din Legea nr. 188/1999 gestiunea resurselor umane i a funciilor
publice este organizat i realizat, n cadrul fiecrei autoriti i instituii publice, de ctre un
compartiment specializat n domeniu, care colaboreaz cu Agenia Naional a Funcionarilor
Publici.

Drepturile funcionarilor publici

Funcionarii publici din sistemul administraiei publice au, potrivit legii, n calitate de
personal al autoritii sau instituiei publice respective, o serie de drepturi cu caracter economic
i social privitoare la salariu, concediu, asisten social i pensie etc., drepturi care se studiaz
pe larg la disciplina dreptul muncii.
Funcionarii publici au ns unele drepturi strns legate de funcia lor, mai ales de
profesia din care face parte funcia lor, conform disp. art. 26 i urm. din Legea nr. 188/1999.
Dintre aceste din urm drepturi amintim, n primul rnd, dreptul de a asigura
funcionarului public legal investit exercitarea funciei sale.
Corelativ dreptului amintit i corespund dou obligaii, una din partea autoritilor i
instituiilor administraiei publice de a lua toate msurile pentru a asigura exercitarea dreptului la
funcie al funcionarului respectiv, i a doua din partea celorlalte persoane, din afara sistemului
autoritilor i instituiilor administraiei publice, de a da ascultare i de a aduce la ndeplinire
sarcinile pe care le traseaz funcionarii publici.
Cu privire la aceast din urma obligaie, amintim pe aceea a contribuabililor de a plti
impozitele, sau obligaia elevilor i studenilor de a permite profesorului s-i exercite funcia
didactic.
Cu privire la obligaia autoritilor i instituiilor administraiei publice de a asigura
dreptul funcionarului public la exercitarea funciei, amintim mijloacele de convingere i de
constrngere pe care trebuie s le adopte fa de cei care nu dau ascultare funcionarului public n
vederea exercitrii funciei sale.
n acest scop este instituit i dreptul la protecia legii n exercitarea funciei sau n
legtur cu aceasta, instituia public fiind obligat s asigure (funcionarilor publici) protecia
mpotriva ameninrilor, violenelor, factorilor de ultraj crora le-ar putea fi victime (art. 39 din
Legea nr. 188/1999).
Autoritile i instituiile administraiei publice trebuie s propun sau s adopte acele
norme prin care s asigure salariul corespunztor i alte drepturi pentru a crea funcionarilor
publici un trai decent (art. 29, 30).
Un alt drept este acela de a se asigura ocuparea funciilor publice doar de persoanele
care s aib o anumit calificare profesional.
Prin lege este prevzut condiia studiilor superioare juridice sau administrative pentru
secretarii comunelor, oraelor, municipiilor i judeelor i cu titlu de excepie, alte studii de
 134

specialitate sau numai bacalaureatul, pentru secretarii comunelor cu o populaie sub 3000 de
locuitori.
n acest context subliniem nfiinarea facultilor de administraie public pentru
pregtirea celor care vor ocupa funcii de execuie sau de conducere la nivel superior i
nfiinarea colegiilor de administraie public pentru pregtirea celor care vor ocupa funcii de
execuie, mai ales n administraia public local.
Un alt drept este cel al asigurrii continuitii sau stabilitii n funcie pentru
funcionarii publici din sistemul administraiei publice (art. 4 lit. d din Legea nr. 188/1999).
Consacrarea unui astfel de drept garanteaz posibilitatea funcionarilor de a nu fi
nlturai din funcie cu ocazia schimbrilor politice, precum i posibilitatea de a-i exercita
dreptul la carier.
Aceast posibilitate nu este ns absolut pentru c trecerea n alt funcie poate fi
determinat de promovare, de necesitatea rotirii cadrelor pentru prevenirea rutinei administrative
sau de delegare, detaare sau alte cazuri de modificare a raportului de funcie datorit unor
necesiti ale serviciului public.
Un alt drept este cel privind posibilitatea ce li se acord de a se plnge autoritilor i
instituiilor competente, respectiv instanelor de contencios administrativ, atunci cnd fa de
funcionarii publici se iau msuri abuzive cu privire la comportamentul disciplinar.
Dreptul la opinie al funcionarului public este garantat, i n acest context se
menioneaz c este interzis orice discriminare ntre funcionari pe criterii politice, sindicale,
religioase, etnice, sex, stare material, origine social (art. 26 din Legea nr. 188/1999).
Exist totui o interdicie, anume aceea care prevede c funcionarii publici, n cadrul
serviciului, trebuie s dea dovada de rezerv n manifestarea opiniilor politice care ar putea
influena imparialitatea lor n exercitarea atribuiilor ce le revin.
Un alt drept este cel de asociere sindical prevzut n Legea nr. 54/1991 cu privire la
sindicate (art. 27 din Legea nr. 188/1999).
n legtur cu dreptul de mai sus, este i dreptul la grev ce poate fi exercitat n
condiiile Legii nr. 136/1999 referitoare la soluionarea conflictelor colective de munc.
Un alt drept este acela al cumulului de funcii n anumite condiii prevzute de lege.
De asemenea, un alt drept este cel referitor la restituirea cheltuielilor de transport i
cazare, precum i la indemnizaia pentru cheltuielile de ntreinere (diurna) pentru deplasrile
efectuate n timpul serviciului (art. 82 alin. 2 i art. 83 alin. 2 din Legea nr. 188/1999).
Un alt drept este cel privind alocaia de stat pentru copii, sau dreptul la reducerea
tarifelor pentru transportul n comun, n condiiile stabilite prin hotrre de Guvern.
Mai menionm dreptul la uniform gratuit pentru instituiile unde se impune acest
lucru (art. 31 din Legea nr. 188/1999), dreptul la concediu anual de odihn, la cel medical i la
alte concedii n condiiile prevzute de Legea nr. 6/1992 i HG nr. 250/1992 (a se vedea i disp.
art. 33 din Legea nr. 188/1999).
Amintim, de asemenea, dreptul la perfecionarea continu a pregtirii profesionale.
n condiiile legii, funcionarii publici pot beneficia de concedii pltite pentru cursuri de
perfecionare sau programe de specializare n ar sau strintate.
Funcionarii care obin asemenea concedii de studii cu o durat mai mare de trei luni pe
an, sunt obligai s se angajeze n scris c vor lucra cel puin cinci ani n funcii publice. n caz
contrar vor suporta cheltuielile efectuate cu perfecionarea pregtirii lor.
Funcionarii publici au dreptul la pensie pentru vechime n munc i limit de vrst i
la cerere, dac au vechimea n munca necesar. (art. 37 din Legea nr. 188/1999).
 135

Ct privete dreptul la pensie de invaliditate, funcionarii publici au un astfel de drept n

cazul n care au suferit un accident de munc, sau boal profesional, datorit unor condiii de
munc i igiena necorespunztoare (art. 35 i 36 din Legea nr. 188/1999).
Funcionarii publici au dreptul la asisten medical gratuit n instituiile de stat,
dreptul la salariu n condiiile prevzute de Legea nr. 40/1991, Legea nr. 154/1998, H.G. nr.
281/1993 i alte acte normative (art. 29, 30 din Legea nr. 188/1999).

Obligaiile funcionarilor publici

Funcionarii publici, au unele obligaii comune cu cele ale salariailor pe baz de contract
individual de munc, n legtur cu ndeplinirea ndatoririlor de serviciu, respectarea disciplinei
muncii, ridicarea nivelului de cunotine etc..
Funcionarii publici au ns i obligaii legate de profesia pe care o exercit i de funcia
pe care o ocup (art. 41 i urm. din Legea nr. 188/1999).
Cea mai important obligaie este cea de subordonare a funcionarilor ierarhic inferiori
fa de funcionarii ierarhic superiori (art. 43 din Legea nr. 188/1999).
n exercitarea atribuiilor funciei de conducere, funcionarii ierarhic superiori au un drept
de instruciune prin aceea c traseaz sarcinile pentru funcionarii ierarhic inferiori, precum i un
drept de control al activitii acestora.
Dreptul de instrucie se realizeaz adesea prin ordine, circulare i alte categorii de
dispoziii, iar controlul se realizeaz sub forma controlului ierarhic i a celui intern.
Legat de obligaia de subordonare, funcionarii publici trebuie s execute ordinele
funcionarilor superiori cu excepia celor care sunt ilegale.
Un astfel de ordin nu trebuie executat de funcionarul ierarhic inferior. Trebuie s fie
artat n scris, celui care l-a emis sau superiorului ierarhic al emitentului, motivul pentru care
refuz s execute ordinul respectiv.
Dac funcionarul public care a dat dispoziia struie n executarea acesteia, va trebui s o
formuleze n scris. n aceast situaie, dispoziia va fi executat de cel care a primit-o (art. 43
alin. 2 din Legea nr. 188/1999).
n cazul n care execut un ordin ilegal, fr a respecta dispoziiile amintite, funcionarul
este inut s rspund, n oricare dintre formele de rspundere juridic, alturi de emitentul
actului.
O alt obligaie este aceea de a pstra secretul de stat i de serviciu (art. 44 din Legea
nr. 188/1999), att n interiorul instituiei n care lucreaz, ct i n afara acesteia.
Corelat cu aceast obligaie este i aceea de discreie profesional, de confidenialitate
n raport cu colegii de serviciu, n legtur cu faptele, informaiile sau documentele de care iau
cunotin n exercitarea funciei.
O alt obligaie este aceea de a avea o comportare corespunztoare, nu numai n
interiorul instituiei, ci i n afara ei, comportare care s asigure prestigiul funciei (art. 41 din
Legea nr. 188/1999).
Aceast obligaie presupune i pe aceea de a nu avea ndeletniciri n afara serviciului
care s fie contrare funciei pe care o ndeplinesc.
Prin urmare, funcionarii publici sunt obligai s-i consacre activitatea profesional
pentru ndeplinirea atribuiilor ce le revin potrivit funciei ncredinate n vederea realizrii
obiectivelor instituiei n care sunt numii i servirii binelui public.
 136

De asemenea, sunt obligai s-i ndeplineasc cu corectitudine, fidelitate i n mod

contiincios ndatoririle de serviciu prevzute n legi i regulamente.
Au, totodat, datoria s furnizeze publicului, n cadrul serviciului, informaiile cerute,
cu respectarea obligaiei de pstrare a secretului de stat, a celui profesional (de serviciu) i a
obligaiei de discreie profesional.
Este interzis funcionarilor publici ca direct sau indirect s solicite, s accepte sau s
fac s li se promit pentru ei sau pentru alii, n considerarea situaiei lor oficiale, daruri sau
alte avantaje (este vorba de infraciunile de luare de mit i primirea de foloase necuvenite).
Totodat, funcionarilor publici le este interzis s primeasc cereri a cror rezolvare
nu intr n competena lor i care nu le sunt repartizate de efii ierarhici, ori s intervin pentru
soluionarea lor, interdicie prevzut de disp. art. 47 din Legea nr. 188/1999 (este vorba de
infraciunea de abuz n serviciu i de cea de trafic de influen).
Funcionarii sunt obligai s colaboreze la aducerea la ndeplinire a sarcinilor de
serviciu i s se suplineasc n caz de absen n cadrul specialitii lor, cu obligarea pstrrii
discreiei profesionale sau a secretului de serviciu.

Rspunderea funcionarilor publici

Potrivit disp. art. 69 din Legea nr. 188/1999, nclcarea de ctre funcionarii publici, cu
vinovie (intenie sau culp) a ndatoririlor de serviciu, atrage rspunderea lor disciplinar,
contravenional, civil sau penal, dup caz.

Rspunderea disciplinar
Aceast form de rspundere intervine pentru nclcarea cu vinovie de ctre
funcionarii publici, indiferent de funcia pe care o ocup, a ndatoririlor de serviciu, nclcare ce
constituie abatere disciplinar.
n conformitate cu disp. art. 70 alin. 2 din Legea nr. 188/1999, sunt abateri disciplinare:
a) ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor;
b) absene nemotivate de la serviciu;
c) interveniile sau struinele pentru soluionarea unor cereri n afara cadrului legal;
d) atitudinile ireverenioase n timpul exercitrii atribuiilor de serviciu;
e) nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii lucrrilor care au acest
caracter;
f) refuzul nejustificat de a ndeplini sarcinile i atribuiile de serviciu;
g) neglijena repetat n rezolvarea lucrrilor;
h) manifestri care aduc atingere prestigiului autoritii sau instituiei publice din care
face parte;
i) exprimarea sau desfurarea, n calitate de funcionar public ori n timpul
programului de lucru, a unor opinii sau activiti publice cu caracter politic;
j) nclcarea prevederilor legale referitoare la incompatibiliti i interdicii privind
funcionarii publici
Sanciunile cu caracter general prevzute n art. 70 alin. 3 din Legea nr. 188/1999 pentru
svrirea abaterilor disciplinare amintite, sunt: a) avertismentul; b) mustrarea; c) diminuarea
drepturilor salariale cu 5-10%, pe o perioad de 1-3 luni; d) suspendarea dreptului de avansare pe
o perioad de 1-3 ani; e) trecerea ntr-o funcie inferioar, pe o perioad de 6-12 luni, cu
diminuarea corespunztoare a salariului; f) destituirea din funcie.
 137

Rspunderea contravenional
Acest tip de rspundere este o form specific dreptului administrativ i cuprinde
totalitatea normelor juridice care reglementeaz rspunderea celor ce nesocotesc dispoziii de
drept administrativ, n raporturile dintre autoritile publice administrative, precum i dintre
acestea i particulari (persoane fizice sau juridice).
Condiia esenial pentru angajarea rspunderii contravenionale este svrirea unei
contravenii.
Contravenia este definit n art. 1 din Legea nr. 32/1968 privind stabilirea i sancionarea
contraveniilor, ca fiind fapta svrit cu vinovie care prezint un pericol social mai redus
dect infraciunea i care este prevzut i sancionat prin lege i alte acte normative ale
organelor anume prevzute de lege.
Rspunderea contravenional angajeaz aplicarea unor sanciuni, precum avertisment,
amenda contravenional, nchisoare contravenional.
Potrivit disp. art. 76 din Legea nr. 188/1999, rspunderea contravenional a
funcionarilor publici se angajeaz n cazul n care acetia au svrit o contravenie n timpul i
n legtur cu sarcinile de serviciu.
mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii,
funcionarul public se poate adresa cu plngere la judectoria n a crei circumscripie i are
sediul autoritatea sau instituia public n care este numit funcionarul public sancionat.

Rspunderea civil
Potrivit disp. art. 77 din Legea nr. 188/1999 rspunderea civil a funcionarilor publici se
angajeaz:
a) pentru pagubele produse cu vinovie patrimoniului autoritii sau instituiei publice n
care funcioneaz;
b) pentru nerestituirea n termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;
c) pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public, n calitate de comitent, unor
tere persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile.
n art. 78 din Statut se arat c repararea pagubelor aduse autoritii sau instituiei publice
n situaiile prevzute la art. 77 lit. a) i b) se dispune prin emiterea de ctre conductorul
autoritii sau instituiei publice a unui ordin sau a unei dispoziii de imputare, n termen de 30 de
zile de la constatarea pagubei, sau, dup caz, prin asumarea unui angajament de plat, iar n
situaia prevzut la lit. c) a aceluiai articol, pe baza hotrrii judectoreti definitive i
irevocabile.
mpotriva ordinului sau dispoziiei de imputare, funcionarul public n cauz se poate
adresa instanei de contencios administrativ.
Dreptul conductorului autoritii sau instituiei publice de a emite ordinul sau dispoziia
de imputare se prescrie n termen de trei ani de la data producerii pagubei.

Rspunderea penal
Conform disp. art. 79 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 rspunderea funcionarilor publici
pentru infraciunile svrite n timpul serviciului, sau n legtur cu atribuiile funciei publice
pe care o ocupa se angajeaz potrivit legii penale
 138

Acest tip de rspundere a funcionarilor publici este cea mai grav form a rspunderii i
intervine pentru svrirea unor fapte ce prezint un pericol deosebit i care sunt denumite
infraciuni.
Conform dispoziiilor art. 17 din Codul penal infraciunea este fapta ce prezint pericol
social, svrit cu vinovie i prevzut de legea penal.
Infraciunea este singurul temei al rspunderii penale.
n titlul VI, capitolul 1 din Codul penal sunt prevzute infraciunile de serviciu dintre care
amintim: abuzul n serviciu contra intereselor persoanelor sau contra intereselor publice,
neglijena n serviciu, luarea de mit.
n art. 79 alin. 2 se menioneaz c n cazul n care n urma sesizrii parchetului sau a
organului de cercetare penal s-a dispus nceperea urmririi penale, conductorul autoritii sau
instituiei publice va lua msura de suspendare a funcionarului public din funcia public pe care
o deine.
Suspendarea din funcie opereaz, conform disp. art. 79 alin. 3 i n cazul n care s-a
dispus nceperea urmririi penale mpotriva funcionarului public care a svrit o infraciune de
natur s-l fac incompatibil cu funcia public pe care o ocup.
n cazul n care un funcionar public a fost condamnat penal printr-o hotrre
judectoreasc definitiv pentru o infraciune n legtur cu munca sa, conductorul instituiei
publice este obligat s-l destituie din funcie, aa cum prevd disp. art. 94 din Statut.
n cazul destituirii din funcie, funcionarul public poate cere instanei de contencios
administrativ anularea ordinului sau a dispoziiei de destituire din funcie, n termen de 30 de zile
de la comunicare.

Modificarea, suspendarea i ncetarea raporturilor de serviciu

Funcionarii publici pot fi delegai sau detaai de conducerea autoritii sau instituiei n
care i desfoar activitatea pentru a ndeplini anumite activiti n afara locului de munc, n
condiiile legii.
Delegarea se dispune n interesul instituiei n care este angajat funcionarul pentru o
perioad de cel mult 30 de zile, putndu-se prelungi cu cel mult aceeai durat, n cazuri
deosebite (art. 82 din Legea nr. 188/1999).
Detaarea se dispune nu n interesul instituiei din care face parte funcionarul public, ci
n interesul instituiei publice n care urmeaz s-i desfoare activitatea (art. 83 din Legea nr.
188/1999).
Detaarea se dispune pe o perioad de cel mult 3 luni. n cursul unui an calendaristic un
funcionar public poate fi detaat mai mult de ase luni, cu acordul su scris
Pe durata delegrii sau detarii, funcionarul i pstreaz cel puin funcia i salariul
avute anterior.
Suspendarea raportului de serviciu se poate dispune n condiiile art. 58 din Legea nr.
188/1999 pentru funcionarii publici care au fost alei sau numii pentru exercitarea unei funcii
de demnitate public sau n condiiile art. 79 alin. 2 i 3 din lege referitor la cazul de ncepere a
urmririi penale mpotriva funcionarului public.
ncetarea raportului de serviciu are loc, potrivit art. 89 din Legea nr. 188/1999 n
urmtoarele situaii: a) demisie; b) transfer; c) eliberarea din funcie; d) destituirea din funcie;
e) pensionarea pentru munca depus i limit de vrst, ori pentru invaliditate de gradul I sau
II, i f) deces.
 139

n art. 90 din Statut se precizeaz c funcionarul public poate cere ncetarea raportului de
serviciu prin demisie, i c demisia produce efecte dup 15 zile de la nregistrare, dac
solicitantul i conductorul autoritii sau instituiei publice nu au convenit ca aceasta s se
produc mai repede.
n cazul funciilor de conducere, termenul este de 30 de zile.
Este ns necesar ca manifestarea de voin de a nceta raportul de serviciu prin demisie
s fie exprimat clar, fr putin de interpretare. Pentru a rspunde acestei cerine, se impune ca
demisia s se fac n scris aa cum se pretinde n cazul denunrii unilaterale din partea instituiei
i pentru cazul salariatului, nu numai al funcionarului public.
Pe perioada preavizului, funcionarul public este obligat s-i continue activitatea potrivit
programului de lucru, n caz contrar el poate fi sancionat disciplinar, mergndu-se pn la
ncetarea disciplinar a raportului de serviciu.
Un alt caz de ncetare a raportului de serviciu din iniiativa funcionarului public este, aa
cum am artat, transferul la cerere prev. de art. 91 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 care se poate
realiza numai cu acordul instituiei de la care pleac, n cazuri precum ar fi apropierea de familie,
trecerea ntr-o munc corespunztoare pregtirii sale etc..
ncetarea raporturilor de serviciu poate interveni i prin transferul n interesul serviciului
sau prin aprobarea de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice a cererii de transfer a
funcionarului public la o alt autoritate sau instituie public.
Ct privete transferul n interesul serviciului, s-a prevzut c el se poate face numai cu
acordul scris al funcionarului public transferat. n acest caz, funcionarul public i pstreaz
gradul, clasa i treapta dobndite anterior.
n cazul transferului n interesul serviciului n alt localitate, funcionarul public
transferat are dreptul la o indemnizaie egal cu salariul de baz net din ultima lun, la acoperirea
cheltuielilor de transport, i la un concediu pltit de 5 zile.
Plata drepturilor prevzute se suport de autoritatea sau instituia public la care se face
transferul.
Transferul n interesul serviciului se acord la cererea instituiei unde va lucra
funcionarul respectiv de ctre conducerea instituiei de la care pleac, cu acordul scris al
funcionarului public ce urmeaz a fi transferat.
Funcionarul public transferat are obligaia s se prezinte la noua instituie la data
prevzut n actul de transfer, n caz contrar aceast instituie putnd s l sancioneze disciplinar.
Principalul efect al transferului este trecerea definitiv a funcionarului pe un post al
instituiei primitoare, cu pstrarea funciei, duratei acesteia, a retribuiei i a celorlalte drepturi
prevzute de lege.
Cu privire la celelalte cazuri de ncetare a raporturilor de serviciu ale funcionarilor
publici, n art. 92 din Legea nr. 188/1999 se arat c se va dispune eliberarea din funcie a
funcionarului public de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice, n urmtoarele
cazuri:
a) s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate;
b) autoritatea sau instituia public i-a ncetat activitatea ori a fost mutat ntr-o alt
localitate, iar funcionarul public nu vrea s o urmeze;
c) n condiiile prevederilor art. 62 alin. 2 din lege (n situaia n care n ultimii doi ani
funcionarul public a fost notat cu calificativul nesatisfctor, i n urma propunerii de a trece
ntr-o funcie inferioar, acesta nu accept);
 140

d) autoritatea sau instituia public i reduce personalul ca urmare a reorganizrii, prin

reducerea unor posturi de natura celui ocupat de funcionarul public, i acesta refuz oferta
Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici.
n art. 93 din lege se arat c n cazurile amintite, reglementate la art. 92, autoritatea sau
instituia public este obligat s acorde funcionarului public un preaviz de 15 zile
calendaristice. n aceasta perioad conductorul autoritii sau instituiei publice poate acorda
reducerea programului de lucru, pn la 4 ore zilnic, fr afectarea drepturilor salariale cuvenite.
Dac nu este posibil acordarea preavizului, funcionarul public are dreptul ca la
eliberarea din funcie s primeasc o despgubire egal cu salariul de baza cuvenit pentru aceasta
perioad.
Pe perioada preavizului funcionarul este obligat s continue activitatea potrivit
programului de lucru stabilit de conductorul autoritii sau instituiei publice, n caz contrar se
poate ajunge la ncetarea disciplinar a raportului de serviciu pentru absene nemotivate.
Ct privete destituirea din funcie, n art. 94 din Legea nr. 188/1999 se prevede c ea se
dispune ca sanciune disciplinar, n cazul svririi repetate a unor abateri disciplinare sau
atunci cnd funcionarul public a fost condamnat penal printr-o hotrre judectoreasc
definitiv.
Conform disp. art. 95 din lege, n cazul eliberrii sau al destituirii din funcie,
funcionarul public poate cere instanei de contencios administrativ, anularea ordinului sau a
dispoziiei de eliberare ori de destituire din funcie, n termen de 30 de zile de la comunicare.
n art. 102 se prevede c dosarele avnd ca obiect litigii de munc n care una dintre pri
are calitatea de funcionar public, aflate pe rolul instanelor judectoreti la data intrrii n
vigoare a respectivului Statut (Legea 188/1999), vor continua s se judece potrivit legii
aplicabile n momentul sesizrii instanei, iar n art. 103 se precizeaz c dispoziiile acestei legi
se completeaz cu prevederile legislaiei muncii.
Cu privire la cazurile de ncetare a raporturilor de munc (de serviciu) prevzute la art. 89
lit. a-e, se prevede n art. 96 din lege c funcionarul public are ndatorirea s predea lucrrile i
bunurile care i-au fost ncredinate n vederea exercitrii atribuiilor de serviciu.

6.3 RESURSELE MATERIALE I FINANCIARE ALE

ADMINISTRAIEI PUBLICE

Pentru ca autoritile i instituiile administraiei publice s-i poat desfura activitatea

n condiii corespunztoare, este necesar ca ele s fie nzestrate cu mijloace materiale, denumite
generic echipament administrativ, precum i cu mijloace financiare. 161 Administraia are nevoie
de personal, de materiale, de bani. Aparatul administrativ ntrunete i utilizeaz acestei trei
elemente.
Elementul uman este preponderent, dar el nu este suficient. Este nevoie de lucruri - bunuri
mobile i imobile, de terenuri, de cldiri. Administraia exercit drepturi asupra unui domeniu
public destinat folosinei comune i care nu este productiv; administraia are i un domeniu
particular, pe care-l folosete pentru producerea unor venituri.
Administraia are nevoie de material tehnic, utilaje, automobile, aparate de transmisie i, de
asemenea, de materiale de birou.
La nfiinarea sa, orice organ al administraiei publice este nzestrat cu mijloacele
necesare. Nici o activitate administrativ nu poate fi conceput fr anumite mijloace.

161
n aceast problem, a se vedea i Yves Chapel, Lequipement administratif, n Trait de science
administrative, citat supra, p. 645 i urm.
 141

Elementele aparatului administrativ sunt peste tot obinute fie pe calea rechiziiei, fie prin
acord amiabil. Procedeele variaz de la o epoc la alta i de la o ar la alta.
Folosirea rechiziiei pentru obinerea acestor materiale a fost mai frecvent n antichitate i
evul mediu. Domeniile, rareori, au constituit obiect de rechiziionare.
Pentru bunuri s-a utilizat, n principal, acordul obinut pe cale amiabil, dar i rechiziia.
n majoritatea rilor administraia i procur bunurile cu ajutorul mijloacelor obinuite,
dar se recurge uneori i la mijloace deosebite, cum ar fi: exproprierea sau rechiziionarea.
S-a remarcat n secolul nostru o extindere a dreptului administraiei de a proceda la
exproprieri.
n ceea ce privete bunurile i serviciile necesare, administraia le obine prin contracte.
n aceast privin, administraia fixeaz tipurile de bunuri care trebuie cumprate, standardele i
caracteristicile acestora. Administraia i rezerv n anumite situaii - cnd ea cumpr - puteri
excepionale, derogatorii de la dreptul comun. Ea poate determina unilateral anumite preuri, etc..
Impozitul i inflaia pot constitui, de asemenea, o form de rechiziii n favoarea statului i,
de asemenea, mprumuturile obligatorii.
Toate aceste diferite elemente care sunt necesare funcionrii administraiei publice, odat
obinute, trebuie s fie ntrebuinate n cele mai bune condiii.
n ceea ce privete bunurile, trebuie evitat risipa. Este necesar, de asemenea, s se
asigure o corect ntreinere i ntrebuinare a patrimoniului administrativ. Gestiunea domeniului
trebuie s fie organizat dup reguli precise. Anumite servicii au ca sarcin realizarea acestor
obiective.
Stadiul diferit de dezvoltare n care se afl statele determin diferenieri i n ceea ce
privete echipamentul administraiei publice de la o ar la alta, uneori aceste diferenieri fiind
destul de mari. Administraia, chiar dac are nevoie, nu poate pretinde i, chiar dac ar pretinde,
nu poate obine mai mult, sub aspectul echipamentului, dect i poate oferi societatea pe care o
servete. Administraia trebuie, aadar, s se adapteze la disponibilitile existente, s acioneze
n mod raional, realist, asigurnd concordana ntre ndeplinirea sarcinilor, numrul i calificarea
personalului i volumul i calitatea echipamentului.
Organizarea raional implic reducerea pe ct posibil a resurselor umane i materiale,
dar fr s se exagereze, afectndu-se calitatea activitii administrative.

Aplicaii:
Elemente ale politicii de personal. Descriere.
Caracterizai politica de personal din administraia public.
Comparai sistemul funciei publice de carier i sistemul funciei publice de
ocupaie.
Precizai elementele de motivare a funcionarilor publici.
Argumentai de ce este bine s nu fie menionate n dosarul profesional date privind
orientrile politice i religioase ale funcionarului public.
Studiai Legea nr. 188/1999. Identificai drepturile i obligaiile funcionarilor publici.
Apreciai n ce const neutralitatea funcionarului public.
Gsii argumente n favoarea necesitii stabilitii n funcie a funcionarilor publici.
De ce considerai c funcionarii publici nu au dreptul s fie membrii ai unui partid
politic ?
 142

Imaginai-v c vei dori s devenii funcionari publici. Care sunt paii ce trebuie
urmai pentru a accede ntr-o funcie public ?
n ce condiii poate avansa n grad un funcionar public ?
Care sunt atribuiile unui funcionar public ?
Care sunt relaiile dintre funcionarii publici i cetenii beneficiari ai serviciilor prestate
de acetia ?
Cte categorii de personal i desfoar activitatea ntr-o autoritate (instituie) public?
Studiai art. 4 al Legii nr. 188/1999. Care sunt principiile care guverneaz exercitarea
funciei publice conform prevederilor Legii privind Statutul funcionarilor publici?
Definii noiunile : funcie public, funcionar public.
Ce este dosarul profesional al funcionarului public i ce cuprinde acesta, conform art.
25 al Legii nr. 188/1999?
Care sunt drepturile garantate de Legea nr.188/1999 pentru funcionarii publici?
Ce ndatoriri prevede Legea nr. 188/1999 pentru funcionarii publici?
Ce este delegarea? Dar detaarea?
n ce situaii poate interveni ncetarea raporturilor de serviciu ale funcionarilor publici?
Care sunt modalitile de procurare a resurselor materiale de ctre administraia
public?
 143

7. ACTELE ADMINISTRATIVE

7.1. NOIUNEA I TRSTURILE CARACTERISTICE ALE ACTELOR

ADMINISTRATIVE
n cadrul formelor concrete de realizare a activitii administraiei publice, locul central l
ocup actele administrative.
Actul administrativ sau actul de drept administrativ (cele doua noiuni exprim acelai
coninut) face parte din categoria formelor concrete de realizare a activitii administraiei
publice productoare de efecte juridice. Cnd spunem c o form concret de activitate d
natere la efecte juridice, nelegem c aceasta d natere, modific sau stinge raporturi
juridice. n aceast categorie mai pot fi incluse i contractele administrative.
A doua categorie o constituie formele de activitate ale administraiei publice care nu
produc efecte juridice proprii, n care se cuprind operaiunile tehnico-administrative precum i
actele exclusiv politice ale acesteia162.
Actul administrativ este un act juridic unilateral, care eman de la o autoritate public,
n temeiul puterii publice, pe baza i n vederea executrii legii.

Prima trstur caracteristic este aceea c actele administrative

sunt acte juridice;

Aceast caracterizare distinge actul administrativ de operaiunile tehnico-administrative.

n timp ce actele administrative produc n mod direct efecte juridice asupra celor crora li
se adreseaz, efecte pe care le are n vedere organul emitent al actului, operaiile administrative
nu produc efectele juridice avute n vedere de cel care le svrete, ci efectele pe care le prevede
legea.
De exemplu, o autorizaie de construcie, produce efectele juridice pe care le are n
vedere organul care a eliberat-o, anume, n ceea ce privete condiiile pe care trebuie s le
ndeplineasc acea construcie. Pentru emiterea autorizaiei legea stabilete c sunt necesare o
serie de avize.
Autorizaia nu se poate acorda dect dac aceste avize sunt favorabile. Deci, efectul
avizelor, care sunt operaii administrative, const n aceea c de ele depinde acordarea
autorizaiei, efect care este prevzut de lege i care nu depinde de voina organului care acord
avizul.
Aceast deosebire dintre actele i operaiunile administrative are o mare importan
practic, ndeosebi n cazul litigiilor de contencios administrativ, situaie n care instana nu
poate controla pe calea aciunii directe dect actele administrative atacate n justiie. Cu aceea
ocazie, verific i operaiunile administrative pe baza crora a fost emis acel act.
ntr-un asemenea caz, controlul asupra operaiilor administrative se face numai n
subsidiar, n cadrul controlului pe care instana judectoreasc l exercit asupra actului
administrativ atacat i numai n legtur cu acesta.
Astfel, dac pe baza unui aviz, se respinge cererea pentru eliberarea autorizaiei de
construcie, persoana nemulumit, nu poate introduce aciune n justiie mpotriva avizului, care
este o operaiune administrativ, ci mpotriva actului de respingere a cererii.

162
A se vedea i I. Iovna, Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997, p. 9 i urm
 144

Din cele de mai sus rezult c nu orice manifestare de voin este un act juridic, simpla
exprimare a unei opinii din partea unei instituii publice administrative nefiind un act
administrativ.
Printr-un act administrativ iau natere drepturi i se stabilesc noi obligaii sau se sting
unele vechi. De asemenea, pot fi refuzate pretenii juridice, pe care le formuleaz persoanele
fizice sau juridice n faa organelor administraiei publice. Refuzul nejustificat de a rezolva o
pretenie privitoare la un drept recunoscut de lege, sau tcerea administraiei publice la
formularea unor astfel de pretenii juridice au valoare de acte administrative 163. Caracterul de act
administrativ, pe care l are refuzul manifest sau tacit de satisfacere a preteniei juridice
formulate de o persoan fizic sau juridic n faa autoritilor administrative publice, decurge
din interpretarea dinamic a principiului legalitii care genereaz activitatea autoritilor
administraiei publice. Potrivit acestui principiu, autoritile administrative au dreptul de a
aciona pe baza i n executarea legii dar au i obligaia de a o face n condiiile prescrise de lege.
Inaciunea acestora este, n interpretarea dispoziiilor art.1 din Legea nr.29/1990 privind
contenciosul administrativ, act administrativ nelegal164.

Actul administrativ este o manifestare unilateral de voin juridic;

Actul administrativ este unilateral nu pentru faptul c ar fi opera unei singure persoane
la emiterea sa putnd participa mai multe persoane ci pentru c el degaja o singur voin
juridic, care provine de la o autoritate public.
Pe baza acestei caracteristici actele administrative se deosebesc de alte acte juridice pe
care le emit sau n care sunt pri persoanele administrative. ntr-adevr instituiile administraiei
publice, care au personalitate juridic civil, pot intra i n raporturi juridice civile, de munc,
financiare etc..
Este de subliniat faptul c manifestarea unilateral de voin pe care o reprezint actul
administrativ este realizat n regim de drept public, ceea ce o deosebete de actul civil unilateral
(testament, donaie etc.).
Pentru valabilitatea unui act administrativ nu este necesar consimmntul persoanei
creia i se adreseaz, cum este n cazul actelor de drept civil, care se ntemeiaz pe acordul, pe
consimmntul subiectelor raporturilor juridice civile.
Drepturile i obligaiile care iau natere prin actele administrative sunt stabilite n mod
unilateral de ctre autoritatea public emitent a acelor acte, persoanele crora li se adreseaz
actele respective avnd ndatorirea de a se conforma ntocmai voinei unilaterale a autoritii
administraiei publice, exprimat prin actul administrativ.
ntruct organul emitent al actului administrativ acioneaz n temeiul puterii publice, n
calitate de autoritate public, el i poate impune, n mod unilateral, voina sa asupra celui cruia
i se adreseaz actul n cauz.
De exemplu, pentru emiterea unui proces verbal de aplicare a unei sanciuni
contravenionale fa de cel care a svrit contravenia, nu mai este necesar acordul acestuia n
ceea ce privete aplicarea sanciunii
n legtur cu caracterul actului administrativ de a fi o manifestare unilateral de voin
juridic, se ridic unele probleme165.
O problem are n vedere anumite formaliti pregtitoare, necesare pentru emiterea
unui act administrativ, ca de pild, diferite avize, referate, expertize etc., pe care le acord un alt
163
Al. Negoi, Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureti 1996, p. 134 i urm.
164
A se vedea i E. Blan, Elemente de drept administrativ, Ed. Trei, Bucureti 2000, p. 70 i urm.
165
A se vedea i I. Alexandru i colectivul, Drept administrativ, Ed. Omnia, Braov, 1999, p. 350 i
urm., D. Brezoianu, Drept administrativ, Ed. Lucreius, Bucureti, 1997, p.130 i urm.
 145

organ sau o alt autoritate dect organul sau autoritatea care au emis actul. n cazul n care
pentru emiterea unui act administrativ este necesar acordarea unor avize, se mai poate susine
c actul administrativ ar mai fi o manifestare unilateral de voin ?
Pentru rezolvarea acestei probleme, este necesar s se analizeze deosebirile dintre un act
unilateral i un act bilateral.
n cazul actelor unilaterale, raportul juridic ia natere printr-o singur manifestare de
voin juridic, n timp ce, n cazul actelor bilaterale, raportul juridic nu poate lua natere dect
prin acordul subiectelor acelui raport, cum ar fi n ceea ce privete vnzarea-cumprarea.
Se poate da ca exemplu situaia unei autorizaii de construcie, care este un act
administrativ, raportul juridic ia natere numai prin manifestarea unilateral de voin juridic a
celui care acord autorizaia, acesta stabilind, n mod unilateral, coninutul i condiiile
autorizaiei. Avizele, pe baza crora a fost emis autorizaia, nu au nici un efect direct asupra
celui care a solicitat autorizaia, autorizaia de construcie fiind cea care produce direct efecte
juridice asupra acestuia.
Acordarea avizelor nu nseamn apariia unui nou subiect n raportul dintre organul
emitent al autorizaiei i solicitantul autorizaiei.
Cel care acord avizul i emitentul al autorizaiei apar n acest raport ca un singur subiect
de drept, ei exprimnd o singur manifestare de voin n raportul juridic cu solicitantul
autorizaiei.
n cazul operaiilor pregtitoare pentru emiterea unui act administrativ, caracterul acestui
act de a fi o manifestare unilateral de voin juridic se menine. Avizele respective nu au nici
un efect direct asupra raportului juridic n cauz, ele privind doar raporturile dintre cel care
acord avizele i emitentul actului, fr nici o legtur direct cu cel cruia i se adreseaz actul
respectiv, acesta producnd efecte juridice fr a necesita consimmntul solicitantului. Ori,
tocmai aceasta este condiia esenial n ceea ce privete caracterul unilateral de voin juridic,
exprimat prin actul administrativ.
O alt problem n legtur cu acest caracter se refer la situaia n care actul
administrativ este emis la cererea unei persoane. O astfel de cerere nu nseamn oare un acord
de voin ntre acea persoan i emitentul actului solicitat ?
i de aceast dat, actul administrativ i pstreaz calitatea de a fi o manifestare
unilateral de voin juridic, deoarece cererea solicitantului nu face dect s pun n micare
procedura de emitere a actului administrativ, iar nicidecum nu are semnificaia unui acord de
voin. Emitentul actului are libertatea, pe baza voinei sale unilaterale, de a emite sau de a nu
emite actul administrativ pe baza cererii primite, evident, n cazul n care legea nu oblig acel
organ s emit actul solicitat.

Actul administrativ este o manifestare de voin care eman, n primul rnd, de

la o autoritate a administraiei publice;

Manifestarea de voin, unilateral, trebuie s emane de la o autoritate public. Prin

manifestarea de voin se realizeaz autoritatea public, fcnd s se modifice ordinea juridic,
prin crearea unor situaii juridice noi.
Problema care se pune este de a ti dac alte organe ale statului, sau organizaii
particulare care acioneaz pe baza i n executarea legii, pot adopta sau emite acte
administrative.
Rspunsul este pozitiv, n sensul c, prin lege, sau n baza legii, se poate da competena
emiterii unor astfel de acte, i altor organe sau organizaii, caz n care acestor acte li se aplic tot
un regim juridic administrativ.
 146

Astfel, Uniunea General a Vntorilor i Pescarilor Sportivi, organizaie

neguvernamental, poate fi considerat autoritate administrativ autonom, n sensul art.116
alin.3 din Constituia Romniei, avnd o competen exclusiv, delegat de stat, prin acte
normative, n domeniul vntorii i pescuitului sportiv.
Drept urmare, actele sale, ca i cele ale unitilor aflate n subordinea sa, n msura n care
sunt acte de autoritate, pot fi socotite acte administrative.

Manifestarea de voin are loc n temeiul puterii publice;

Datorit acestui fapt, actul administrativ este obligatoriu i executoriu prin el nsui.
Astfel, fiind emis n temeiul puterii publice, autoritatea emitent a actului i poate
impune n mod unilateral voina fa de cel cruia i se adreseaz acel act, astfel nct i poate
stabili, n mod unilateral, conduita n raportul juridic care ia natere, se modific sau se
desfiineaz prin emiterea actului administrativ. Apoi, fiind emis n temeiul puterii publice, actul
administrativ este executoriu din oficiu.
n cazul n care cel obligat la executare nu execut de bunvoie actul administrativ,
autoritatea competent poate trece direct, din oficiu, la executarea silit a actului, fr a mai fi
necesar emiterea de ctre un alt organ a unui act n baza cruia s se treac la executarea silit,
aa cum se ntmpl n cazul actelor civile, a cror executare silit nu se poate face dect n baza
unei hotrri judectoreti.

Actul administrativ este emis n vederea executrii legii.

Aceast caracteristica decurge din raiunea de a fi a administraiei publice, aceea de a

organiza i a executa n concret legea, neleas n accepiunea sa larg, nu numai de act al
Parlamentului.

7.2.COMPARAIE INTRE ACTUL ADMINISTRATIV I

ALTE ACTE JURIDICE

Actul administrativ i legea

Asemntor legii i actul administrativ este un act juridic unilateral ntemeiat pe puterea
public. Deosebirea dintre cele dou categorii de acte este cu privire la fora lor juridic i la
regimul juridic aplicabil.
Legea i ntemeiaz autoritatea pe suveranitatea statului, pe cnd actul administrativ are
o autoritate derivat din lege. Prin actele administrative se organizeaz executarea i se execut
n concret dispoziiile legii, ceea ce ne face s considerm c acestea sunt subordonate legii. De
altfel, principiul legalitii reprezint un principiu fundamental de activitate a administraiei
publice.

Actul administrativ i hotrrea judectoreasc

Hotrrea judectoreasc este actul juridic prin care se nfptuiete puterea
judectoreasc, pe cnd actul administrativ realizeaz puterea executiv.
 147

La fel ca actul administrativ, hotrrea judectoreasc este un act juridic unilateral.

Deosebirile eseniale dintre cele dou categorii de acte sunt: prin actul administrativ este
organizat executarea legii, pe cnd hotrrea judectoreasc intervine pentru a sanciona
nclcarea legii, soluionnd un litigiu juridic. De asemenea, cele dou categorii de acte sunt
supuse unui regim juridic diferit, reglementat de norme aparinnd unor ramuri diferite de drept.
Actul administrativ i contractul
Contractul reprezint un act bilateral, ncheiat prin acordul de voin a dou sau mai
multe persoane, ca fapt juridic ncheiat n scopul de a da natere, modifica sau stinge raporturi
juridice.
Actul administrativ reprezint manifestarea unei singure voine juridice, n regim de drept
administrativ.
Regimul juridic aplicabil celor dou categorii de acte este diferit: cel comun, de drept
civil n cazul contractelor i cel administrativ, de drept public, n cazul actelor administrative,
ceea ce presupune aplicarea unor norme juridice diferite cu privire la emiterea, aplicarea,
controlul legalitii fiecrui fel de act n parte.

7.3. CATEGORII DE ACTE ADMINISTRATIVE

Actele administrative pot fi grupate n mai multe categorii n funcie de o seam de

particulariti i de criterii pe care le vom prezenta n continuare:
Dup ntinderea efectelor juridice pe care le produc
Pornind de la acest criteriu putem distinge categoria actelor normative i cea a actelor
individuale.
Actele normative conin reguli generale, impersonale, care se aplic ntr-un numr
nedeterminat de cazuri i la un numr nedeterminat de subieci.
Actele individuale sunt acelea care creeaz drepturi i obligaii n profitul sau n sarcina
uneia sau mai multor persoane determinate.
n funcie de coninutul lor, prof. I.Iovna 166 distinge urmtoarele categorii de acte
individuale:
Acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinate pentru subiecii crora li se
adreseaz. Exemplul clasic este oferit de autorizaia de construcie , care confer un drept bine
determinat unei persoane.
Acte prin care se confer un statut personal beneficiarilor. Aa este cazul diplomei
universitare care atribuie beneficiarului un complex de drepturi i obligaii i nu un drept sau o
obligaie determinat.
Acte administrative de sancionare. Acestea instituie constrngerea de stat sub forma
sanciunii i presupun o constatare a situaiei de fapt i o apreciere asupra vinoviei
contravenientului, consemnat, de regul, ntr-un nscris.
Acte administrative jurisdicionale. Acestea sunt acte individuale, de spe, emise de
autoriti ale administraiei publice, care au competena, special atribuit, de a soluiona anumite
litigii juridice.
Procedura folosit pentru emiterea acestor acte este deosebit de aceea a actelor
administrative obinuite, ea presupunnd participarea prilor i manifestarea principiului
contradictorialitii n dezbaterea care precede emiterea actelor administrative de jurisdicie.

166
I. Iovna, op. cit. p. 22-23
 148

Datorit specificului activitii n care intervin aceste acte administrative, i anume,

activitatea de soluionare a unor litigii juridice, este necesar motivarea n fapt i n drept a
actului juridic respectiv.
De asemenea, subliniem faptul c organul emitent al actului de jurisdicie este
independent n darea soluiei fa de pri i fa de orice alt persoan sau instituie, iar actul
prin specificul su de soluionare a unui litigiu juridic, se bucur de stabilitatea specific
autoritii de lucru judecat.
Pe de alt parte, actele administrativjurisdicionale pot fi atacate cu recurs, dup
epuizarea cilor administrativjurisdicionale la Secia de Contencios Administrativ a Curii
Supreme de Justiie (art.4 din Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ).
B. Dup persoana administrativ de la care eman
Actele administrative pot fi clasificate i dup autorul actului, dup cum urmeaz:
Decrete emise de ctre Preedintele Romniei;
Hotrri i Ordonane emise de ctre Guvern;
Instruciuni i ordine emise de ctre minitri sau conductorii altor organe ale
administraiei publice centrale de specialitate;
Ordine ale prefecilor;
Hotrri ale consiliilor judeene, municipale, oreneti i comunale;
Dispoziii ale primarilor.
C. Dup numrul manifestrilor de voin pe care le ncorporeaz.
Dup acest criteriu actele administrative pot fi:
acte administrative care conin o singur manifestare de voin;
acte administrative complexe, care conin dou sau mai multe manifestri de voin.
Majoritatea actelor administrative fac parte din prima categorie.
n dreptul nostru administrativ se ntlnesc i cazuri n care actele administrative iau
natere prin contopirea a dou sau mai multe manifestri de voina, care provin de la autoriti
diferite.
Este cazul concursului de competene n form direct, ca spre exemplu, n situaia
actului administrativ emis de mai multe ministere.
Dei, suntem n faa unui acord de voine, acesta nu este identic celui de natur civil. n
cazul contractului civil ntlnim un dublu obiect i un dublu scop, pe cnd n cazul acordului de
voin coninut ntr-un act administrativ complex se urmrete aceeai prestaie din partea altor
subieci, aciunea acestuia fiind univoc.
Faptul c actele complexe cuprind mai multe manifestri de voin are dou consecine
practice:
nu poate fi revocat sau anulat dect printr-un act simetric, care s cuprind manifestrile
de voin ale tuturor autoritilor care au elaborat n comun actul anterior, ori printr-un act
superior tuturor emitenilor;
aciunea n justiie trebuie ndreptat mpotriva tuturor autoritilor participante le
emiterea actului.
 149

7.4 LEGALITATEA ACTELOR ADMINISTRATIVE

Emiterea actelor administrative reprezint rezultatul exercitrii competenei cu care sunt
nzestrate persoanele administrative.
Competena administrativ este format din ansamblul atribuiilor ce revin unei autoriti,
compartiment funcional sau persoane (funcionar de stat) i limitele exerciiului lor. Ca element
component al competenei, atribuia const din prerogativele ce revin unui organ, compartiment
funcional sau funcionar public, n temeiul unui act normativ.
Pentru a se stabili legalitatea unui act administrativ, se analizeaz:
competena material, neleas ca grad de ntindere a atribuiilor, sau sfera de
cuprindere a lor;
competena teritorial, ea desemnnd cadrul teritorial n care se execut atribuiile de
ctre o autoritate public. Spre exemplu utilizarea competenei teritoriale drept criteriu de
clasificare, permite distincia ntre autoritile centrale ale administraiei publice (cu o
competen teritorial extins la ntreg teritoriul naional), autoritile teritoriale (cu competen
la nivelul unei pri din teritoriul naional) i autoritile locale (competente a-i exercita
atribuiile la nivelul unitii administrativ teritoriale comun, ora, municipiu, jude);
competena personal, evoc ansamblul atribuiilor ce revin unei persoane care ocup
o anumit funcie. n acest sens, o anumit competen revine primarului i o alta preedintelui
consiliului judeean.
Fiind un act secundum legem , actul administrativ va trebui s fie ntotdeauna conform cu
coninutul legii i a celorlalte acte normative pe care le pune n aplicare.
Aceast condiie ine cont de aplicarea principiului supremaiei legii n dreptul romnesc
i de specificul activitii executive de a fi o activitate secundum legem. Cu alte cuvinte, actul
administrativ intervenind n cadrul i n vederea realizrii activitii executive, trebuie s fie
conform cu legea pe care o pune n aplicare i cu toate celelalte acte normative.
Actele administrative care privesc organizarea executrii i executarea legii sunt
ntotdeauna n raport de subordonare fa de lege. Ele trebuie s aib o baz legal, legalitatea
actelor administrative fiind o condiie esenial pentru valabilitatea acestora.
n principiu, actele administrative cu caracter normativ nu formuleaz valori politice,
acesta fiind atributul legii, ci se limiteaz la stabilirea modalitilor de punere n executare a
legii.
Legea nu are ntotdeauna posibilitatea s prestabileasc n detaliu condiiile i
modalitile de intervenie a autoritilor administraiei publice prin acte administrative.
De altfel, dac legea ar prestabili ntotdeauna modalitile de executare a ei, autoritilor
administraiei publice s-ar transforma n nite organisme automate care nu s-ar putea adapta
sarcinilor aa de variate i mereu n schimbare pe care le prezint viaa social.
De aceea autoritile administraiei publice trebuie s dispun de o anumit iniiativ i s
aib posibilitatea de a aprecia situaiile n care vor emite acte administrative, oportunitatea
emiterii acestor acte.
Referitor la legalitatea actelor administrative, putem spune c atunci cnd prin lege se
prestabilesc condiiile necesare pentru emiterea acestor acte, suntem n prezena aa-zisei
competene specifice a autoritilor administrative.
n cazul n care prin lege se creeaz posibilitatea mai larg, sau mai restrns a
autoritilor administraiei publice de a aprecia condiiile n care se vor emite actele
administrative, suntem n prezena unei competene ce presupune un drept de apreciere din
partea autoritilor administraiei publice asupra emiterii acestor acte (competena de apreciere).
 150

De exemplu, pentru emiterea unui permis de circulaie, legea prevede o serie de condiii
pe care trebuie s le ndeplineasc persoanele crora li se vor elibera astfel de permise. Unele din
aceste condiii vor fi constatate de organele administraiei publice competente s emit actul,
precum limita de vrst, plata unei taxe (competena legat), iar alte condiii precum capacitatea
de a conduce un autovehicul pe drumurile publice, sunt lsate la aprecierea organului de poliie
(competena de apreciere sau discreionar).
n msura n care trebuie s se realizeze anumite activiti, autoritilor administraiei
publice trebuie s emit acte administrative bazate pe lege (este aa-zisul comportament
administrativ pozitiv).
n alte mprejurri, legea cere autoritilor administraiei publice s se abin de la
efectuarea anumitor activiti, dac interesul general cere acest lucru (este vorba de aa-zisul
comportament administrativ negativ).
n practic, conformitatea actului de drept administrativ cu coninutul legii i a celorlalte
acte normative este considerat o condiie de fond a acestuia. Atunci cnd legalitatea actului este
analizat prin prisma ndeplinirii acestei condiii, se verific de fapt concordana dintre
coninutul actului i ipoteza, dispoziia i sanciunea normei de drept aplicabile n cauz.

7.5. CONDIII DE VALABILITATE PRIVIND EMITEREA ACTELOR

ADMINISTRATIVE

Pentru ca actul administrativ s fie legal, el trebuie, n primul rnd, s fie, aa cum am
menionat, emis de ctre autoritatea administrativ competent, adic de ctre autoritatea creia
legea i confer dreptul i, totodat, n anumite cazuri, obligaia de a emite acel act administrativ.
Problema competenei, n emiterea actelor administrative, privete nu numai autoritatea de la
care eman actul, ci i persoana din cadrul acelei autoriti, funcionarul care emite actul.
Totodat, actul administrativ trebuie s fie n conformitate cu legea, el fiind emis tocmai
pe baza i n vederea executrii legii. Termenul de lege, n acest context, trebuie privit n sensul
su larg. n afar de legea adoptat de ctre Parlament, actele administrative trebuie s respecte i
s execute dispoziiile coninute n toate actele date spre executare autoritilor i instituiilor
administraiei publice, care au deci obligaia s execute ntocmai acele acte.
Ilegalitatea n ceea ce privete actele administrative poate mbrca mai multe aspecte.
De asemenea, la emiterea actelor administrative trebuie respectate condiiile de form i
de procedur prescrise de lege pentru emiterea actelor respective. Nerespectarea acestor condiii
duce la neluarea n considerare a acelor acte. Aa de exemplu, dac un act administrativ nu
poart semntura persoanei competente sau tampila organului emitent, acel act nu este
considerat a fi valabil.
n ceea ce privete forma lor, actele administrative pot fi scrise, n situaiile cele mai
frecvente; orale (verbale) i implicite (tcerea autoritii), adic nerezolvarea n termenul stabilit
de lege a unei cereri adresate unei autoriti a administraiei publice.
n marea lor majoritate, aa cum artam, actele administrative sunt emise n form scris,
ntruct aceasta prezint o serie de avantaje.
Astfel, forma scris este recomandat spre a se putea cunoate exact coninutul actului
administrativ, astfel nct acesta s poat fi executat ntocmai de ctre cei care au aceast
obligaie. Totodat, forma scris constituie un puternic mijloc de prob pentru a se putea dovedi,
n caz de litigiu, prin nscrisul respectiv, drepturile i ndatoririle pe care le conine.
Totodat, forma scris asigur cele mai bune condiii pentru exercitarea controlului
asupra legalitii actelor administrative.167
167
A se vedea i R. Ionescu, op. cit., p. 232 i urm.
 151

Forma scris este absolut necesar n cazul actelor administrative cu caracter normativ,
precum i n alte situaii ca, de exemplu, n ceea ce privete legitimaiile, diplomele,
certificatele, adeverinele, procesele-verbale etc..
Forma oral (verbal) a actelor administrative este utilizat, de regul, n caz de urgen
cnd, pentru desfurarea anumitor aciuni, n timpul oportun, nu mai este posibil emiterea unui
act scris, ntruct prin acesta s-ar ntrzia prea mult aciunea respectiv, care trebuie nfptuit
imediat i de regul sunt urmate de confirmarea scris.
Pentru actele administrative implicite, se pune problema de a se stabili care este sensul
tcerii autoritii administraiei publice n raport cu cererea ce i-a fost adresat, cu alte cuvinte,
dac tcerea are semnificaia unei aprobri sau a respingerii cererii n cauz.
n situaia n care actele normative nu precizeaz semnificaia tcerii autoritii,
rezolvarea acestei probleme comport unele dificulti.
Conform dispoziiilor Legii contenciosului administrativ, tcerea autoritii administraiei
publice este socotit ca refuz de a rezolva favorabil cererea ce i-a fost adresat. Este o soluie
fireasc, deoarece, n caz contrar, nu se mai justific aciunea n justiie a persoanei interesate.
Alteori, ns, tcerea ar putea fi interpretat ca aprobare, potrivit adagiului qui tacit
consentire videtur (cine tace consimte). De pild, un organ inferior solicit organului superior
aprobarea pentru a aciona ntr-un anume fel. n acest caz, tcerea ar putea fi considerat ca o
aprobare.
n ceea ce privete procedura emiterii actelor administrative, legea poate stabili i cerina
anumitor avize pentru emiterea unui act administrativ, date de ctre alte organe dect organul
emitent.
Avizele pot fi:
facultative, situaie n care autoritatea emitent are libertatea s solicite sau s nu
solicite acel aviz;
consultative, situaie n care autoritatea emitent este obligat s solicite avizul, n
absena cruia nu poate emite actul administrativ, dar nu este obligat s urmeze avizul acordat,
putnd s adopte i alte soluii dect cea coninut n aviz;
conforme, cnd autoritatea emitent este obligat s solicite avizul i, totodat, s in
seama de avizul solicitat la emiterea actului pentru care a fost dat, adic s emit actul n sensul
avizului dat.
Valabilitatea actelor administrative este condiionat i de modul propriu-zis de adoptare
a acestora, de pild, n cazul organelor colegiale. Astfel, de exemplu, n general, pentru
validitatea actului administrativ este necesar votul afirmativ a jumtate plus unu din numrul
membrilor organului. Dac nu se ntrunete acest numr, actul nu poate fi adoptat. Prin lege se
pot stabili i alte proporii pentru adoptarea de acte administrative.
Se mai poate ca, prin lege, s se stabileasc pentru anumite acte administrative o form scris
precis determinat, avnd un coninut formal prestabilit, obligatoriu, ca de exemplu, crile de
identitate, paapoartele, diplomele, adeverinele, certificatele medicale etc., ori traducerea lor ntr-o
limb strin.
Mai este posibil situaia ca, dup adoptare, un act administrativ s necesite ndeplinirea
unor formaliti procedurale. Astfel, se cere n anumite situaii aprobarea actului administrativ de
ctre organul superior celui emitent, fr de care acel act nu este valabil.168
n afar de a fi legale, actele administrative trebuie s fie i oportune, adic s fie emise
n cel mai adecvat moment, din punct de vedere al eficacitii, executarea lor fcndu-se cu cele
mai potrivite mijloace i cu cele mai reduse cheltuieli, dar obinndu-se rezultate maxime.
168
A se vedea i T.Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului
judectoresc, potrivit Legii nr.1/1967, Ed. Dacia, Cluj,1970, p. 97.
 152

Oportunitatea actelor administrative se apreciaz deci, n funcie de condiiile concrete de timp

i de loc.
Nu trebuie confundat oportunitatea actelor administrative cu legalitatea acestora.
Legalitatea i oportunitatea sunt situaii juridice diferite de valabilitate a actelor administrative.
Astfel, un act administrativ poate fi legal, dar s nu fie oportun. De pild, prin schimbarea
mprejurrilor se poate ca un act administrativ legal, s nceteze de a mai fi oportun, deci s
apar necesitatea retragerii acestuia.
Aadar, trebuie fcut distincie ntre legalitatea i oportunitatea actelor administrative,
ambele constituind condiii diferite, distincte de valabilitate a acestor acte. Absena oportunitii
nu este o cauz de nelegalitate, ci de neoportunitate. Evident, att n caz de ilegalitate, ct i de
neoportunitate, efectul este nulitatea actului respectiv, dar din motive cu totul diferite.

7.6. APLICAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE

Odat emise, sau adoptate, dup caz (adoptarea este specific autoritilor colegiale),
actele administrative trebuie s fie aplicate.
Cu privire la aplicarea actelor administrative se impune examinarea succesiv a dou
probleme: intrarea n vigoare a actelor administrative i executarea actelor administrative.

A. Intrarea n vigoare actelor administrative

Ct privete intrarea n vigoare a actelor administrative, ea reprezint momentul din care
actul administrativ este susceptibil a fi pus n executare (a produce efecte juridice).
a) Susceptibilitatea actului administrativ de a produce efecte juridice, reprezint
momentul de plecare, n aplicarea unui act administrativ i se refer la aplicarea pentru viitor a
actului administrativ.
Autoritile administraiei publice nu pot s dea actelor administrative pe care le emit
efecte retroactive.
Raiunea acestei reguli este c actele trebuie emise i mai ales aplicate n funcie de
circumstanele prezente pe care le cunosc organele administraiei publice emitente i respectiv
persoanele fizice i juridice crora urmeaz a li se aplica efectele actelor administrative
respective.
Sunt unele acte administrative de stare civil, cu caracter declarativ, prin care se constat
anumite evenimente (natere, deces) i care sunt numite n literatura de specialitate acte
declarative sau recognitive.
Drepturile i obligaiile consfinite prin aceste acte administrative, se situeaz n timp
nainte de emiterea lor.
Unii autori consider cazul actelor amintite o excepie de la principiul neretroactivitii i
tot o astfel de excepie este considerat i situaia actelor administrative cu caracter jurisdicional
prin care se rezolv un litigiu i se face referire la drepturi i obligaii existente la momentul ivirii
litigiului privitor la acele acte.
b) O alt problem o presupune susceptibilitatea de executare a actelor administrative.
Actele administrative fiind susceptibile de executare, trebuie aduse la ndeplinire att de
autoritile administraiei publice competente s fac acest lucru, ct i de persoanele fizice i
juridice care trebuie s se subordoneze, s se conformeze dispoziiilor acestor acte.
Pentru a putea fi puse n executare, actele administrative trebuie s fie aduse la cunotina
celor competeni s le execute.
 153

Pentru persoanele fizice sau juridice care trebuie s se conformeze acestor acte,
momentul intrrii n vigoare este acela la care le-a fost fcut cunoscut actul respectiv, moment
din care actul le este opozabil.
Pentru actele administrative cu caracter normativ se prevede c aducerea lor la cunotin
se face prin publicitate n Monitorul Oficial, n diferite ziare, la Radio, la Televiziune, prin
afiare, i n acest caz, autoritile administraiei publice nu au posibilitatea legal de a alege alte
modaliti de publicare.
n schimb, actele administrative cu caracter individual sunt notificate celor interesai prin
diferite mijloace lsate la aprecierea autoritilor administraiei publice competente.
n cazul n care actul administrativ cu caracter individual se adreseaz unui numr mai
mare de persoane, notificarea se face, de regul, printr-un anun care se afieaz sau este publicat
n presa scris ori vorbit. Prin urmare suntem n situaia unor persoane determinate, chiar dac
sunt mai multe, altfel nu am fi n faa unui act administrativ cu caracter individual, ci cu caracter
normativ.

B. Executarea actelor administrative

Conformarea fa de prescripiile actului administrativ se ntemeiaz pe o anumit for
juridic pe care o au aceste acte.
Ct privete fora juridic a actelor administrative, aceasta rezult din ele nsele, din
faptul c sunt emise de autoriti ale administraiei publice investite prin normele juridice cu
aptitudinea de a face aceste acte i de a avea valoare obligatorie pentru orice persoana creia i se
adreseaz.
Astfel, prin voina juridic pe care o conin actele administrative creeaz drepturi i
obligaii care privesc persoanele fizice i juridice. Prin aceste acte, persoanele respective devin
debitorii sau creditorii autoritilor administraiei publice.
Persoanele fizice i juridice conformndu-se prescripiilor actelor administrative, nu fac
un act graios la adresa administraiei publice, ci ndeplinesc o datorie juridic de respectare a
unor obligaii care decurg, fie din calitatea lor de cetean, fie din aceea c persoana respectiv
i are domiciliul sau reedina pe teritoriul pe care autoritatea administrativ i exercita
competena, fie din mprejurarea c bunurile imobile ale persoanelor se gsesc pe acel teritoriu
etc..
Consecina forei juridice a actelor administrative const n aceea c ele produc efecte
juridice fr a fi necesar consimmntul celor crora actele se adreseaz.
Fora juridic a actelor administrative le impune o prezumie de autenticitate i de
veridicitate.
Prin prezumia de autenticitate se nelege calitatea pe care o au actele administrative de a
fi considerate ca provenind de la acele autoriti ale administraiei publice care pretind c sunt
autorii lor (originalitatea actelor).
Prezumia de veridicitate nseamn calitatea pe care o au actele administrative de a
exprima adevrul n ceea ce privete coninutul lor.
Cele dou prezumii au caracter relativ, iar rsturnarea lor, prin proba contrar, este
supus unei proceduri speciale, numita procedura nscrierii n fals, i este instituit pentru a
asigura autoritatea actului administrativ.
Totodat, cele dou prezumii se bazeaz pe obligaia profesional de onestitate, de
sinceritate a celor care emit aceste acte juridice.
 154

Actele administrative au particularitatea de a fi executate din oficiu, n sensul c n cazul

lor, nu este nevoie de a fi investite cu formula executorie (titlu executoriu) aa cum se ntmpla
cu obligaiile derivnd din contracte.
Titlul executor l constituie, de regul, o hotrre judectoreasc definitiv i irevocabil,
investit cu formula executorie i numai n baza acestuia se trece la executarea silit a
debitorului.
n majoritatea cazurilor, persoanele fizice i juridice se conformeaz dispoziiilor actelor
administrative i execut de bunvoie obligaiile ce le revin potrivit acestor acte.
Sunt ns situaii n care persoanele refuz ndeplinirea obligaiilor stabilite prin actele
administrative i n acest caz administraia public este obligat s recurg la executarea silit a
acestor acte.
Executarea silit este supus unui regim juridic deosebit i intervine doar n cazuri
extreme.
Pentru executarea silit a actelor administrative se cer ndeplinite urmtoarele condiii:
a) s fie vorba de opunerea celui care trebuie s execute obligaia prevzut n actul
administrativ;
b) s existe o abilitare legal a autoritii administraiei publice de a trece la
executarea silit;
c) s nu existe nici o alt cale de drept care s asigure executarea obligaiei prevzut
n actul administrativ.
Rezult c dac normele de drept prevd o sanciune contravenional, penal sau de alt
natur pentru cel care nu execut obligaia prevzut n actul administrativ, executarea silit a
actului nu este admis.
Rezult astfel c executarea silit nu trebuie privit ca o sanciune, ci ca o modalitate
extrem de executare a actelor administrative.

7.7. SUSPENDAREA, RETRAGEREA I DESFIINAREA ACTELOR

ADMINISTRATIVE

A. Suspendarea actelor administrative

Prin suspendarea actelor administrative se nelege ntreruperea vremelnic a efectelor
juridice ale acestor acte i apare necesar pentru garantarea respectrii legii n emiterea i
executarea acestor acte.
Suspendarea poate avea loc ntr-o prim situaie ca efect al dispoziiilor exprese ale legii.
Este, spre exemplu, cazul prevzut de art. 31 din Legea nr. 32/1968 privind stabilirea i
sancionarea contraveniilor, n care se menioneaz c introducerea contestaiei (plngerii)
mpotriva procesului verbal de contravenie suspend executarea acestui act.
n alte cazuri suspendarea actelor administrative poate fi pronunat de instanele
judectoreti, bineneles, atunci cnd legea le confer aceast competen.
Un astfel de caz este cel prevzut de art. 9 din Legea nr. 29/1990 a contenciosului
administrativ care stabilete competena instanelor judectoreti de a pronuna suspendarea
actelor administrative la cererea celor care se pretind vtmai n drepturile lor i pentru a se
preveni o pagub iminent.
Un alt caz l reprezint suspendarea actelor administrative prin hotrrea autoritilor
administraiei publice ierarhic superioare, celor care au emis actele.
 155

Astfel, suspendarea este pronunat ca urmare a efectelor ierarhiei ce se stabilete ntre

autoritatea care a emis actul i cel care are controlul activitii acestuia potrivit poziiei sale
ierarhice.
Controlul vizeaz asigurarea conformitii actelor administrative cu prevederile legii i
atunci cnd exist ndoieli cu privire la legalitatea actului administrativ emis de autoritatea
inferioar, superiorul ierarhic poate hotr suspendarea acestui act.
Alteori, suspendarea poate fi pronunat i de alte autoriti ale administraiei publice care
nu se situeaz n ierarhie cu autoritatea care a emis actul. O astfel de suspendare este admis doar
dac legea confer acelei autoriti competena suspendrii.
Suspendarea efectelor actelor administrative poate fi i opera autoritii care a emis actul.
Msura suspendrii n acest caz este admis n mod excepional i numai atunci cnd
exist ndoieli cu privire la legalitatea actului (cnd actul a fost emis n cazul unei situaii
ndoielnice).
Msura suspendrii actului administrativ de ctre autoritatea emitent nu poate fi ridicat
la rang de principiu, pentru c dac s-ar admite acest lucru, responsabilitatea autoritii
administraiei publice n emiterea actelor administrative ar fi serios diminuat.
n acest caz, respectivele autoriti ar proceda cu uurin la emiterea acestor acte, iar
suspendarea ar putea echivala cu nsi suspendarea executrii legii.

B. Retragerea actelor administrative

Retragerea actelor administrative este necesar uneori, i se justific prin aceea c
evoluia societii este ntr-o continu schimbare i actele administrative trebuie uneori
modificate pentru a ine pasul cu aceast evoluie.
Administraia este fcut de oameni i trebuie admis c uneori acetia greesc i c este
necesar a fi ndreptate erorile respective, pentru c altfel s-ar duna interesului public.
De aceea trebuie admis posibilitatea modificrii sau retragerii actelor administrative,
principiul revocabilitii actelor administrative fiind fundamental n regimul juridic al acestor
acte.
Modificarea sau retragerea actului poate s fie obligatorie sau facultativ.
Atunci cnd legea stabilete ilegalitatea acestor acte, retragerea lor de ctre administraia
public este obligatorie.
Retragerea este obligatorie i atunci cnd aceste acte au fost date printr-o procedur care
nu corespunde normelor juridice n vigoare. De exemplu, o persoan a fost numit ntr-o funcie
public fr s se fi respectat procedura concursului prevzut de Legea nr. 30/1990, privind
angajarea n funcie de competen.
De regul, ns, retragerea actelor administrative este o posibilitate pentru autoritile
administraiei publice, att n privina actelor normative, ct i a celor individuale.
n legtur cu aceste cazuri trebuie respectate urmtoarele condiii:
1. retragerea s se realizeze cu respectarea regulilor de procedur care au fost necesare
i pentru emiterea actului.
Este o regul care decurge din principiul paralelismului formelor juridice.
Dac la actul primar s-au cerut anumite avize ele trebuie cerute i cnd se modific sau
retrage actul;
2. retragerea s nu fie fcut cu efecte pentru trecut, ci numai pentru viitor.
 156

Prin urmare, retragerea nu trebuie s afecteze situaia anterioar, prin desfiinarea

drepturilor care s-au nscut n baza lor.
Dac n cazul actelor administrative cu caracter normativ, principiul revocabilitii
(retragerii) actelor administrative nu are limite, n cazul actelor administrative cu caracter
individual se impun anumite excepii.
Prin natura lor, sunt exceptate de la principiul revocabilitii, actele administrative cu
caracter jurisdicional i actele administrative individuale, prin care s-au creat anumite drepturi,
n baza crora s-au ncheiat contracte civile sau contracte de munc i prin care s-au creat
anumite drepturi subiective n favoarea unor persoane, drepturi ce sunt ocrotite prin lege i pe
care administraia are obligaia s le respecte (de exemplu, n cazul emiterii unei diplome de
licen, a unui act de natere, a buletinului de identitate, acte care nu pot fi revocate de
autoritatea administraiei publice care le-a emis).
Strns legat de problema retragerii actelor administrative este i problema ordinului
de refacere a acestor acte.
Autoritile superioare au dreptul de a da ordin celor subordonate s emit anumite acte
administrative, i pe cale de consecin, au i dreptul de a ordona refacerea actelor care s-au emis
cu nerespectarea ordinelor autoritilor superioare.
S-ar putea pune problema c prin acest ordin de refacere a actului administrativ, s-ar
nclca regulile competenei cu privire la emiterea i retragerea actelor administrative.
La o analiz atent se constat ns, c nu este vorba de o nclcare a regulilor de
competen, pentru c n cazul n care organul ierarhic inferior nu emite sau nu reface actul
administrativ n baza ordinului organului ierarhic superior, nici o procedur nu permite
superiorului s acioneze n locul inferiorului.
Prin nerespectarea ordinului de emitere sau de refacere a actului administrativ exist doar
riscul pentru cariera funcionarilor care nu au acionat potrivit prevederilor din ordinul organului
ierarhic.
Ct privete ordinul de reformare a actului pe care l traseaz organul ierarhic, acesta are
la baz competena de ndrumare i control a activitii organului inferior i este justificat i de
viziunea, de ansamblu, pe care organul ierarhic superior o are asupra problemei care formeaz
obiectul actului administrativ respectiv.
Organul ierarhic superior procedeaz la emiterea ordinului de refacere a actului
administrativ din oficiu, sau n urma unor reclamaii sau sesizri.
3. Desfiinarea (nulitatea) actelor administrative. Inexistena lor.
Nerespectarea condiiilor de fond i forma prevzute de lege cu privire la emiterea unui
act administrativ conduce la aplicarea sanciunii nulitii actului administrativ respectiv.
Condiia este ca la momentul emiterii actului s se fi nclcat anumite dispoziii ale legii
i s nu fie vorba de nclcri ulterioare sau de neconformitate a actului cu dispoziii legale
aprute ulterior emiterii actului.
Unii autori au apreciat c sunt cazuri n care la ntocmirea actului s-au nclcat regulile
prevzute expres de lege, ntr-un mod att de grosolan, nct actul administrativ respectiv poate fi
considerat ca inexistent169.
Se consider astfel c sunt cazuri de inexisten urmtoarele :
1. cnd un act administrativ nu poate fi materialmente dovedit, pentru c nu exist nici
o urm a lui n arhive;
2. actul administrativ a fost emis n baza unei legi care a fost abrogat;

169
Al. Negoi, op. cit., p. 169
 157

3. cnd actul poart semntura unei persoane manifest incompetent;

4. cnd printr-un act administrativ, organul administraiei publice rezolv, spre
exemplu, un litigiu de competena instanelor judectoreti.
Se consider c nclcarea legii n ultimele cazuri este att de evident nct nu mai este
necesar invocarea nelegalitii actelor respective i pronunarea nulitii.
Aceste acte sunt lovite de vicii att de vizibile nct nimeni nu le poate atribui caracterul
de acte juridice obligatorii. Pentru aceste acte nu opereaz prezumia de legalitate i nimeni nu
poate fi inut s se supun prescripiilor exprimate n astfel de acte.
Punerea n executare de ctre autoritile administraiei publice a unui astfel de act apare
ca o cale de fapt, care atrage rspunderea administraiei i a funcionarilor ei, pentru daunele
cauzate.
n cazul actelor administrative, s-ar putea spune c pentru nerespectarea legii, nu putem
ntlni dect nulitatea absolut, pe motiv c, ntotdeauna administraia public acioneaz prin
actele sale, n vederea satisfacerii intereselor generale.
O asemenea interpretare a normelor juridice care guverneaz emiterea actelor
administrative ar fi prea excesiv, din moment ce, n toate situaiile ar trebui s se ajung la
nulitatea absolut a acestora.
De aceea, s-a considerat c pentru anumite nclcri ale normelor juridice, cu ocazia
emiterii actelor administrative, s se considere aplicabil sanciunea nulitii relative.
Astfel, s-a apreciat c n cazul n care la concursul pentru ocuparea unei funcii publice s-
au nclcat unele reguli de procedur cu privire la organizare, s poat fi anulat concursul doar la
cererea celor care au participat la concurs, i nu la cererea oricrei persoane, ca atunci cnd am fi
n prezenta unei nuliti absolute.
Iat de ce s-a apreciat c n acele cazuri n care s-au nclcat regulile juridice, mai ales de
procedur, dac nu sunt eseniale pentru validitatea actului administrativ, s fie sancionate cu
anularea, i nu cu nulitatea absolut.

Aplicaii:
Ce este actul administrativ? Care sunt particularitile sale ?
Care sunt condiiile de valabilitate privind emiterea actelor administrative ?
Explicai caracterul unilateral al actului administrativ.
Dai exemple de acte administrative i identificai principalele trsturi ale fiecruia.
Precizai care sunt condiiile de valabilitate pentru o hotrre a unui consiliu local.
Precizai raporturile dintre legalitatea i oportunitatea unui act administrativ.
Act juridic reprezint:
nscrisul constatator;
acordul de voin al prilor actului;
decizia unilateral a autoritilor publice.
Motivai alegerea fcut.
Actul administrativ este:
o manifestare unilateral de voin juridic;
un acord de voine juridice;
un ansamblu de operaiuni administrative.
 158

Cui aparine voina juridic ce este cuprins n actul administrativ:

poporului;
legii;
unor structuri ale administraiei publice;
Guvernului, ca ef al executivului.
Actul administrativ trebuie s fie ntotdeauna:
scris;
oral;
revocat;
motivat.
Justificai alegerea fcut.
Intrarea n vigoare a unui act administrativ individual are loc:
la publicarea n Monitorul Oficial;
la data prevzut n coninutul actului, ulterioar publicrii n Monitorul Oficial;
la data comunicrii actului ctre persoana la care se refer.
 159

8. CONTRACTELE ADMINISTRATIVE I OPERAIUNILE ADMINISTRATIVE

8.1. CONTRACTELE ADMINISTRATIVE

Noiunea de contract administrativ este o creaie a doctrinei juridice franceze, care s-a
cristalizat pe baza jurisdiciei Consiliului de Stat.170
n Romnia, teoria contractelor administrative s-a afirmat pe msura dezvoltrii raporturilor
juridice dintre organele administraiei publice i particulari, n majoritate investitori din alte
ri, privind concesionarea unor lucrri de interes public sau a serviciilor publice.171
Teoria contractelor administrative din doctrina francez a fost formulat ca urmare a
existenei instanelor de contencios administrativ, ca instane distincte de instanele cu competen
general i a dreptului administrativ, coninnd reglementri juridice diferite de reglementrile
dreptului comun, aplicabile administraiei publice.
Consiliul de Stat i celelalte instane franceze de contencios administrativ au considerat
c sunt contracte administrative acele contracte la care una dintre pri este o autoritate
a administraiei publice, scopul acestuia este asigurarea funcionrii unui serviciu public i
cruia i se aplic un anumit regim juridic, regimul de drept public.
Se face astfel distincia ntre contractele ncheiate de organele administraiei publice ca
autoriti publice, acionnd cu autoritate statal i contractele civile sau contractele de drept privat,
la care organele administrative particip n aceleai condiii ca orice persoan particular ca, de
exemplu, contracte de vnzare-cumprare, de arendare, de schimb etc., cu alte cuvinte, contractele
care sunt reglementate n Codul civil.
Prin natura lor, contractele administrative nu se deosebesc de contractele civile,
deosebirea existnd pe trmul regimului juridic ce li se aplic.
Pentru ca un act s poat fi considerat contract administrativ, trebuie ndeplinite o serie de
condiii172:
s existe un acord de voin ntre o autoritate a administraiei publice i un particular;
acordul de voin trebuie s aib ca scop crearea unor obligaii juridice privind prestarea
unor servicii n schimbul unei remuneraii;
prestaia s fie consecina funcionrii unui serviciu public;
prile, printr-o clauz expres, prin forma contractului, prin genul de colaborare sau
prin orice manifestare de voin, s consimt s li se aplice regimul de drept public;
inegalitatea prilor din contract;
interpretarea extensiv a contractului n favoarea administraiei, persoana particular
avnd obligaia s-i sacrifice propriile sale interese, pentru realizarea interesului public al
administraiei, dar sub rezerva dreptului la despgubiri,
dreptul pentru autoritatea administrativ de a lua msuri executorii n mod unilateral,
deoarece i pstreaz, alturi de calitatea de parte contractual, i pe aceea de autoritate statal,
de putere public, aa nct nu mai este necesar s se apeleze la justiie pentru a se obine
executarea sau rezilierea contractului;

170
V. C. Rarinescu, Contenciosul administrativ romn, Bucureti, 1936, p. 201 Laferriere, Traite de
la juridiction administrative et du recours contencieux, Paris 1886 i 1896, G. Jeze, Les
principes generaux de droit administratif, Paris, vol. IV. 1934 i vol. V i VI, 1936, M. Auby, Droit
administratif special, Paris, 1966, J. Rouviere, Les contrats administratifs, Paris,1930.
171
P.Strihan. Contractele administrative n dreptul romn, Bucureti,1946.
172
I. Alexandru i colectivul, Drept administrativ, Ed. Omnia, Braov, 1999, p. 458-459
 160

aplicarea teoriei impreviziunii, potrivit creia, persoana particular apare n calitate de

colaboratoare a administraiei publice care, la rndul ei, trebuie s sprijine persoana particular.

Trsturile caracteristice contractelor administrative173

Contractele administrative prezint anumite trsturi caracteristice n privina prilor,
obiectului, clauzelor i executrii acestora, dup cum urmeaz:
a) Prile n contractele administrative.
Una din prile contractante are obligatoriu calitatea de autoritate a administraiei publice
i prezena acestei autoriti n contractele administrative este justificat de activitatea de
organizare a executrii legii potrivit competenei conferit de normele juridice, n vederea
realizrii unui interes public sau utilizrii domeniului public.
Cealalt parte contractant este un particular (persoan fizic sau juridic) care se
situeaz n afara sistemului autoritilor administraiei publice.
b) Obiectul contractelor administrative
Potrivit legislaiei n vigoare obiectul contractelor administrative l poate constitui
concesionarea unor activiti economice, servicii publice, uniti de producie ale unor regii
autonome i terenuri proprietate de stat sau ale unitilor administrativ-teritoriale.
Obiect al acestui contract poate fi i nchirierea unor bunuri care aparin statului, date n
administrarea unor organe ale statului sau unor regii autonome. Obiect l-a constituit i locaia
gestiunii seciilor sau altor ageni economici cu capital integral sau majoritar de stat.
Utilizarea domeniului public poate fi acordat prin acte unilaterale de autorizare a unor
persoane fizice sau juridice crora li se permite s foloseasc cu titlu gratuit sau contra-cost, pe
perioade limitate, anumite poriuni ale domeniului public (exemplu, permisiunea de a instala o
tonet pe domeniul public).
c) Clauzele contractuale.
Legea stabilete modul n care se menioneaz n contracte clauzele contractuale. Astfel,
clauzele contractuale sunt cuprinse ntr-un caiet de sarcini n care sunt prevzute obligaiile
concedenilor, concesionarilor, chiriailor, locatarilor, dup cum este vorba de un contract de
concesiune, nchiriere sau locaie a gestiunii.
d) Executarea contractelor administrative.
Condiiile de executare sunt mai riguroase i sanciunile mai energice. Astfel, autoritile
administraiei publice exercit un control cu atribuii largi n ceea ce privete modul de
ndeplinire a obligaiilor asumate prin contractele administrative.
Sanciunile pentru nerespectarea clauzelor prevzute n aceste contracte sunt mai aspre
dect n dreptul civil, autoritile administraiei publice putnd modifica unilateral clauzele
contractuale i rezilia aceste contracte dac prile contractante nu i ndeplinesc obligaiile, sau
dac interesele generale cer acest lucru.
e) Regimul juridic aplicabil contractelor administrative.
Se consider c acestor contracte li se aplic att reguli de drept administrativ, ct i
reguli de drept civil.
Cu privire la regulile de drept administrativ, ceea ce constituie regimul juridic
administrativ aplicabil acestor contracte, reinem urmtoarele condiii:
1. forma scris pe care trebuie s o aib aceste contracte;

173
Al. Negoi, op. cit., p. 174-175
 161

2. contractele se ncheie intuitum personae, ceea ce nseamn c aceste contracte nu pot fi

transmise altor persoane dect n condiiile n care legea permite acest lucru;
3. competena soluionrii litigiilor care se ivesc ntre prile contractante, aparine
instanelor de drept comun, ns tot mai muli autori 174 susin c litigiile respective ar trebui
soluionate de instanele de contencios administrativ.
Ct privete tipurile de contracte administrative, ntlnite n legislaia romneasc,
acestea sunt:
contractul de transport cu mijloacele de transport n comun;
contractul de furnizare de gaze naturale, energie electric, termic;
contractul de concesiune;
contractele de achiziii publice;
contractele de nchiriere de bunuri;
contractele de executare de lucrri;
contractele de prestri servicii.

Contractul de concesiune175
Concesionarea este un mod de gestiune a unui serviciu, n care o persoan public,
concedantul, nsrcineaz prin contract, o persoan particular, concesionarul, de a pune n
funciune un serviciu public, sub supravegherea autoritii concedente, pe o anumit perioad de
timp, concesionarul asumndu-i aceast sarcin n schimbul unei remuneraii, care const n
taxa pe care el o percepe de la beneficiarii serviciului.
Prin concesionare se ncheie un contract cu un particular, care se oblig s fac investiia
n schimbul taxelor pe care le va ncasa. Astfel, administraia nu cheltuiete nimic, iar la
expirarea termenului convenit, obiectivul de investiie va reveni, n mod gratuit, autoritii
concedente.
Acesta este un contract pentru c i se aplic unele reguli de drept civil i este
administrativ pentru c una dintre pri este o autoritate administrativ:
ministerul;
alt autoritate a administraiei publice centrale;
consiliul judeean sau local;
o regie autonom.
Contractul de concesiune cuprinde clauze prevzute n caietul de sarcini, stabilite de ctre
autoritatea administrativ concedent i care sunt obligatorii pentru concesionar.
De asemenea, contractul de concesiune va cuprinde i clauzele convenite de prile
contractante, n completarea celor din caietul de sarcini i fr a contraveni obiectivelor
concesiunii prevzute n caietul de sarcini.
La ncheierea contractului de concesiune prile vor conveni asupra cazurilor de ncetare
a contractului. n contract prile vor putea nscrie clauze specifice referitoare la rezilierea
unilateral sau la rscumprare.
n toate cazurile, contractul de concesiune va meniona interdicia pentru concesionar de
a subconcesiona, n tot sau n parte, unei alte personae, obiectul concesiunii, precum i clauze

174
A. Iorgovan, op. cit., p.367
175
A se vgedea i Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor publicat n M.Of. nr. 459 din data:
30.11.1998
 162

contractuale referitoare la mprirea responsabilitilor de mediu ntre concedent i

concesionar.
La expirarea termenului de concesiune, concesionarul este obligat s restituie, n deplin
proprietate, liber de orice sarcin, bunul concesionat, inclusiv investiiile realizate.
n contractul de concesiune trebuie precizate, n mod distinct, categoriile de bunuri ce vor
fi utilizate de concesionar n derularea concesiunii, respectiv:
a) bunurile de retur care revin de plin drept, gratuit i libere de orice sarcini
concedentului, la expirarea contractului de concesiune. Sunt bunuri de retur, bunurile care au
fcut obiectul concesiunii, precum i cele care au rezultat n urma investiiilor impuse prin
caietul de sarcini;
b) bunurile de preluare care, la expirarea contractului de concesiune, pot reveni
concedentului, n msura n care acesta din urm i manifest intenia de a prelua bunurile
respective n schimbul plii unei compensaii egale cu valoarea contabil actualizat, conform
dispoziiilor caietului de sarcini. Sunt bunuri de preluare bunurile care au aparinut
concesionarului i au fost utilizate de ctre acesta pe durata concesiunii;
c) bunurile proprii care, la expirarea contractului de concesiune, rmn n proprietatea
concesionarului.
n contractul de concesiune se va meniona repartiia acestor bunuri la ncetarea, din orice
cauz, a concesiunii.
Contractul de concesiune va fi ncheiat n conformitate cu legea romn, indiferent de
naionalitatea sau de cetenia concesionarului, pentru o durat care nu va putea depi 49 de ani,
ncepnd de la data semnrii lui. Durata concesiunii se stabilete n funcie de perioada de
amortizare a investiiilor ce urmeaz s fie realizate de ctre concesionar.
Relaiile contractuale dintre concedent i concesionar se bazeaz pe principiul
echilibrului financiar al concesiunii, respectiv pe realizarea unei posibile egaliti ntre avantajele
care i sunt acordate concesionarului i sarcinile care i sunt impuse. n consecin, concesionarul
nu va fi obligat s suporte creterea sarcinilor legate de execuia obligaiilor sale, n cazul n care
aceast cretere rezult n urma:
a) unei aciuni sau unei msuri dispuse de o autoritate public;
b) unui caz de for major sau unui caz fortuit.
Concesionarul i execut obligaiile potrivit termenilor i condiiilor prevzute n
contractul de concesiune i n acord cu normele legale specifice domeniului de activitate
respectiv, elaborate de instituiile legal abilitate n acest scop.
Concedentul are dreptul s verifice, n perioada derulrii contractului de concesiune,
modul n care se respect condiiile i clauzele acestuia de ctre concesionar.
ncetarea contractului de concesiune poate avea loc n urmtoarele situaii:
a) la expirarea duratei stabilite n contractul de concesiune;
b) n cazul n care interesul naional sau local o impune, prin denunarea unilateral de
ctre concedent, cu plata unei despgubiri juste i prealabile n sarcina concedentului;
c) n cazul nerespectrii obligaiilor contractuale de ctre concesionar, prin rezilierea
unilateral de ctre concedent, cu plata unei despgubiri n sarcina concesionarului;
d) n cazul nerespectrii obligaiilor contractuale de ctre concedent, prin rezilierea
unilateral de ctre concesionar, cu plata de despgubiri n sarcina concedentului;
e) la dispariia, dintr-o cauz de for major, a bunului concesionat sau n cazul
imposibilitii obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renunare, fr plata unei
despgubiri.
 163

8.2. OPERAIUNILE ADMINISTRATIVE I ALTE

OPERAIUNI MATERIALE

Noiunea de operaiune administrativ

n afara actelor juridice, autoritilor administraiei publice nfptuiesc i o serie de
operaii administrative, cum ar fi tampilarea, avizarea actelor administrative, nregistrarea lor,
datarea etc.176.
Prin operaiuni administrative se neleg operaiunile de birou realizate de personalul
administraiei publice n procesul administrativ.
Analiznd activitatea autoritilor administraiei publice, se poate constata c cea mai
mare parte din activitatea acestora este alctuit din operaiuni administrative, precum i din
operaiuni materiale, ca de pild, diferitele activiti de asisten medico-sanitar, de instruire a
elevilor, prestrile de servicii etc.. Numrul mai mare al operaiunilor administrative n
comparaie cu cel al actelor administrative se explic prin aceea c pentru elaborarea i
executarea unui singur act administrativ sunt necesare numeroase i variate operaiuni
administrative. Fr operaiunile administrative nu este posibil nici elaborarea i nici
executarea, nu numai a actelor administrative, dar i a actelor celorlalte organe ale statului,
atunci cnd executarea lor este nfptuit de autoritile administraiei publice.
Prin urmare, operaiunile administrative prezint o deosebit nsemntate, deoarece cu
ajutorul lor are loc emiterea, executarea i controlul executrii actelor administrative, precum i al
altor acte juridice.
Unele operaiuni administrative sunt nfptuite n realizarea autoritii publice, ca de
exemplu, sigilarea unui bun, n timp ce altele nu implic aceasta, cum este, de pild, ndosarierea
de acte.
Anumite operaiuni administrative sunt simple activiti materiale ca, de pild, datarea
unui act, n timp ce altele reprezint i o manifestare de voin, cum sunt, de exemplu, diferitele
avize care se acord pentru emiterea actelor administrative, n care se exprim voina persoanelor
care au acordat acele avize.
Din punct de vedere juridic, ntre cele dou categorii de operaiuni (administrative i
materiale) nu sunt diferene, dar ambele se deosebesc de actele juridice, prin aceea c ele nu
creeaz, prin ele nsele, drepturi i obligaii.
Operaiunile administrative, i mai ales cele materiale, au ca specific tehnicitatea lor n
raport de activitile pe care le desfoar autoritile administraiei publice, prin personalul
acestora (medici, nvtori, economiti, etc.).
Semnificaia juridic a operaiunilor administrative i materiale const n urmtoarele
dou aspecte177:
1. constituie condiia aplicrii unor norme juridice (plata pe care o datoreaz beneficiarii
unor prestaii de servicii efectuate de o autoritate sau instituie a administraiei publice);
2. pot constitui condiii de valabilitate ale unui act juridic, deci i a unor acte
administrative sau contracte administrative.
Astfel, emiterea unei autorizaii de nstrinare a unui imobil se face dup ce n prealabil
s-au fcut msurtori ale terenului (operaiuni materiale) i s-a ntocmit schia amplasrii

176
A se vedea i Al. Negoi, Drept administrativ, op. cit., p. 269 i urm., R. Ionescu, Drept
administrativ, op. cit., p. 384 i urm., A. Iorgovan, Drept administrativ i tiina administraiei, op.
cit., p.13 i urm.
177
Al. Negoi, op. cit., p.178
 164

acestuia (operaiune administrativ) sau eliberarea unui certificat de absolvire, dup ce persoana
fizic este examinat (operaiune material).

Aplicaii:
Ce nelegei prin contracte administrative?
Precizai elementele unui contract administrativ.
Dai exemple de contracte administrative.
Prezentai particularitile contractului de concesiune.
Care este deosebirea dintre actele administrative i operaiunile administrative?
 165

9. RSPUNDEREA N DREPTUL ADMINISTRATIV

9.1. RESPONSABILITATEA I RSPUNDEREA

n literatura juridic de specialitate s-a analizat n mod tradiional numai fenomenul

rspunderii juridice.
Sunt ns autori178 care fac distincie ntre noiunile de rspundere i responsabilitate,
plecnd de la delimitarea care se face n tezele filozofiei, sociologiei, etc., ntre rspunderea
social i responsabilitatea social. S-a ajuns astfel, n tiina dreptului administrativ, s se trateze
rspunderea i responsabilitatea cu referire la autoritile administraiei publice, la funcionarii
publici, ca i la rspunderea i responsabilitatea cetenilor unii fa de ceilali i fa de normele
juridice.
n ceea ce privete responsabilitatea social a funcionarilor publici, aceasta a fost
definit prin raportarea contient la nevoile sociale, la sarcinile pe care le au i pe care le
consider ndatoriri de prim ordin. Pentru aceti funcionari publici, responsabili sociali,
realizarea sarcinilor de serviciu, rezolvarea cu promptitudine i seriozitate a problemelor
cetenilor, reprezint felul de a fi i scopul existenei lor sociale.
n opoziie cu atitudinea contient de responsabilitate social a funcionarilor publici se
afl atitudinea de delsare, indiferen i birocratism fa de problemele celor pe care trebuie s-i
slujeasc. Atunci cnd funcionarii publici svresc abateri, produc prejudicii i tulburri
bunului mers al activitii sau prestigiului autoritilor din care fac parte, svresc abuzuri de
orice natur sau vatm drepturile i interesele legitime ale cetenilor, intervine ceea ce se
numete rspunderea juridic a acestora.
n concepia autorilor care fac deosebire ntre responsabilitatea social i rspundere, se
arat c responsabilitatea precede rspunderii i o poate elimina. Cnd sistemul de valori este
negat, omul nceteaz s mai fie responsabil, el devine rspunztor pentru comportamentul su
ilicit179.
Prin urmare, n comportamentul funcionarului public trebuie s primeze
responsabilitatea, ndeplinirea cu o convingere reieit din nelegerea raional a fenomenelor, a
sarcinilor sale180, convins c slujirea cu credin a interesului public este baza comportamentului
su profesional i moral.
n cele ce urmeaz, ne vom ocupa doar de rspunderea n dreptul administrativ, a
autoritilor i funcionarilor publici.
Dup cum se cunoate, administraia public pune la baza activitii ei principiul
legalitii, aplicarea legii n litera i spiritul ei.
Abaterea de la lege prin svrirea unor fapte ilicite, atentarea la valorile juridicete
ocrotite atrage rspunderea juridic n diversele sale forme.
Rspunderea juridic, indiferent de ramura de drept la care ne raportm are att un scop
preventiv-educativ ct i sancionator, nelegnd prin acest ultim aspect i caracterul reparator n
cazul n care s-au produs daune materiale i/ori morale.

178
Antonie Iorgovan, op. cit, vol. II, p. 193 i urm. i Verginia Vedina, Introducere n studiul dreptului
administrativ, Ed. Era, 1999, p. 95 i urm., Stelian Ivan, Rspunderea juridic a poliistului romn,
Ed. Hiparion, Cluj, 1997
179
A se vedea V. Vedina, op. cit. (Introducere n studiul dreptului administrativ), p. 152 i Mihai Florea,
Responsabilitatea aciunii sociale, Ed. Academiei, Bucureti, 1976
180
A. Iorgovan, op. cit. (1996), vol. II, p. 673
 166

Prin oricare dintre formele rspunderii se restabilete ordinea nclcat ca urmare a

svririi faptei ilicite, iar aplicarea sanciunii i stabilirea despgubirii l face pe autorul faptei s
contientizeze consecinele faptei svrite i s nu mai svreasc astfel de fapte.
Subiectul activ al rspunderii n dreptul administrativ este autoritatea public fa de care
se rsfrng consecinele faptei i n a crei competen intr tragerea la rspundere a
fptuitorului, autoritate care i i aplic sanciunea. n procesul tragerii la rspundere juridic,
autorul faptei devine subiect pasiv al rspunderii.
n raport cu fapta, autoritatea fa de care se rsfrng consecinele, reprezint subiectul
pasiv, iar autorul faptei, persoana fizic sau juridic, are calitatea de subiect activ.

9.2. RSPUNDEREA POLITIC I RSPUNDEREA JURIDIC A

AUTORITILOR ADMINISTRAIEI PUBLICE

Normele de drept ce stabilesc cadrul juridic al organizrii i funcionrii autoritilor

administraiei publice fac referiri exprese la rspunderea pe care o au acestea n vederea nfptuirii
sarcinilor ce le au i care constituie raiunea existenei lor.
Constituia Romniei, n art.108(1) stabilete rspunderea politic a Guvernului fa de
Parlament pentru ntreaga sa activitate, preciznd c Fiecare membru al Guvernului rspunde
politic solidar cu ceilali membri pentru activitatea Guvernului i pentru actele acestuia. Mai
mult, n alineatul 2, al art.108, Constituia face precizri i cu privire la rspunderea penal a
membrilor Guvernului, stabilind c Numai Camera Deputailor, Senatul i Preedintele
Romniei au dreptul s cear urmrirea penal a membrilor Guvernului pentru fapte svrite n
exercitarea funciei lor. Dac s-a cerut urmrirea penal, Preedintele Romniei poate dispune
suspendarea din funcie a acestora. Trimiterea n judecat a unui membru al Guvernului atrage
suspendarea lui din funcie. Competena de judecat aparine Curii Supreme de Justiie.
n sfrit, art.108(3) stipuleaz: Cazurile de rspundere i pedepsele aplicabile
membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministerial.
O modalitate special de angajare a rspunderii Guvernului o constituie moiunea de cenzur,
prevzut de art.112 i 113 din Constituie, n care se precizeaz:

Art.112:
Camera Deputailor i Senatul, n edin comun, pot retrage ncrederea acordat
Guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur, cu votul majoritii deputailor i senatorilor.
Moiunea de cenzur poate fi iniiat de cel puin o ptrime din numrul total al
deputailor i senatorilor i se comunic Guvernului la data depunerii.
Moiunea de cenzur se dezbate dup trei zile de la data cnd a fost prezentat n edina
comun a celor dou Camere.
Dac moiunea de cenzur a fost respins, deputaii i senatorii care au semnat-o nu mai pot
iniia, n aceeai sesiune, o nou moiune de cenzur, cu excepia cazului n care Guvernul i
angajeaz rspunderea potrivit articolului 113.
Art.113:
Guvernul i poate angaja rspunderea n faa Camerei Deputailor i a Senatului, n
edin comun, asupra unui program, a unei declaraii de politic general sau a unui proiect de
lege.
Guvernul este demis dac o moiune de cenzur, depus n termen de trei zile de la
prezentarea programului, a declaraiei de politic general sau a proiectului de lege, a fost votat n
condiiile articolului 112.
 167

Dac Guvernul nu a fost demis potrivit alineatului (2), proiectul de lege prezentat se
consider adoptat, iar programul sau declaraia de politic general devine obligatorie pentru
Guvern.
n cazul n care Preedintele Romniei cere reexaminarea legii adoptate potrivit
alineatului (3), dezbaterea acesteia se va face n edina comun a celor dou Camere.
Dei Constituia nu cuprinde o prevedere expres cu privire la natura juridic a formelor
de rspundere a autoritilor administraiei publice locale, acestea sunt stabilite prin Legea
nr.215/2001 privind administraia public local, n care se arat: Primarii, primarul general al
Municipiului Bucureti, preedinii consiliilor judeene, consilierii i funcionarii din serviciile
locale i judeene, rspund, dup caz, material, civil, administrativ sau penal, pentru faptele
svrite n exercitarea atribuiilor care le revin.
n ceea ce privete rspunderea autoritilor de specialitate ale administraiei publice,
aceasta nu poate cdea pe seama ntregului organ - ca n situaia autoritilor administrative cu
competen general - Guvern, consilii locale - care sunt organe colegiale.
Expresia rspunderii autoritilor administraiei publice este pe de o parte obligativitatea
acestora de a prezenta informaiile i documentele cerute de Camera Deputailor, de Senat sau de
comisiile parlamentare (art.110 - Constituie), ct i de autoritile administrative superioare iar,
pe de alt parte, obligaia de a se supune controlului parlamentar sau al autoritilor
administrative ierarhic sau funcional superioare.
Fa de textele constituionale i normele cadru privind rspunderea autoritilor
administraiei publice cuprinse n legile de organizare i funcionare ale acestora, se poate
aprecia c suntem n prezena unei rspunderi complexe a acestora pentru activitatea ce o
desfoar. n cazul rspunderii politice, principala sanciune posibil pentru o activitate
nesatisfctoare este dizolvarea autoritii administraiei publice n condiiile legii (n cazul
organelor colegiale) sau eliberarea (destituirea) din funcie a conductorului ministerului sau
organului central de specialitate al administraiei publice.
Pe lng aceast rspundere de natur politic, autoritile administraiei publice au, aa
dup cum aminteam, i o rspundere juridic, atunci cnd prin acte ilegale, inactivitate sau tcere
ori prin fapte i operaiuni materiale ale lor se produc pagube sau daune cetenilor.
Fundamentarea juridic a obligaiei pe care o au autoritile administraiei publice de a
repara paguba pricinuit i, prin urmare, a rspunde patrimonial, se regsete n coninutul a trei
principale construcii teoretice juridice, i anume 181: teoria echitii i egalitii n faa sarcinilor
publice, teoria riscului i teoria relei funcionri a autoritilor administrative.
Teoria echitii i egalitii n faa sarcinilor publice pornete de la necesitatea de a nu se
aduce daune unui cetean, nici atunci cnd msurile adoptate de administraie (i care sunt cauza
daunei ceteanului) vizeaz soluionarea unor interese ale ntregii colectiviti. n caz contrar,
nseamn c autoritile administraiei publice ar putea - prin activitatea lor - s pun un cetean
n stare de inegalitate fa de ceilali membri ai colectivitii i, astfel, s-ar produce un
dezechilibru n ordinea social, ceea ce ar fi contrar principiului solidaritii i egalitii tuturor
cetenilor n faa legilor i a obligaiilor publice 182. Aceast teorie explic de ce societatea
trebuie s preia asupra sa paguba nregistrat de unii membri ai si din cauza unui act al
autoritii administraiei publice, fcut n interesul general. Spre exemplu: art.41 din Constituie,
reglementnd condiiile exproprierii, stabilete c:
(3) Nimeni nu poate fi expropriat dect pentru o cauz de utilitate public, stabilit
potrivit legii, cu dreapt i prealabil despgubire.
181
A.Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, vol.III, Ed.Hercules, 1993, p.289-312; Jean
M.Vermeulen, Evoluia dreptului administrativ romn, Institutul de Arte Grafice Vremea,
Bucureti, 1943; R.Motic, Ghe.Mihai, Introducere n studiul dreptului, p.161 i urm., Ed.Alma
Mater, Timioara, 1995
182
I.Iovna, Op.cit., vol.I, pct.446; I.Deleanu, Drept constituional i instituii politice. Tratat, vol.II,
Ed.Europa Nova, Bucureti, 1996
 168

(4) Pentru lucrri de interes general, autoritatea public poate folosi subsolul oricrei
proprieti imobiliare, cu obligaia de a despgubi proprietarul pentru daunele aduse solului,
plantaiilor sau construciilor, precum i pentru alte daune imputabile autoritii.
(5) Despgubirile prevzute n alineatele (3) i (4) se stabilesc de comun acord cu
proprietarul sau, n caz de divergen, prin justiie.
Teoria riscului are n vedere stabilirea unei legturi, cauzale, ntre activitatea autoritii
administrative, actele i faptele acesteia i pagub. Chiar dac actul sau fapta autoritii
administrative nu constituie erori ale acesteia n activitatea administraiei publice trebuie admis
riscul unor consecine nedorite (pagube). Prin noiunea riscului, se propune astfel nlocuirea
responsabilitii subiective bazat pe culp printr-o responsabilitate obiectiv a autoritii
administrative pentru activitatea sa.
Teoria relei funcionri a autoritii administraiei publice este construit pornindu-se de
la necesitatea funcionrii legale a acesteia. Normele juridice care stabilesc organizarea,
funcionarea, competenele i atribuiile autoritilor administraiei publice constituie criteriul pe
baza cruia se apreciaz dac funcionarea autoritii administrative este legal sau nu. Orice
abatere de la prevederile sau scopul legii determin reaua funcionare a autoritii administraiei
publice, care const n svrirea de acte juridice nelegale, activitate necompetent, erori,
omisiuni etc., ceea ce presupune o culp n urma creia ceteanul este pgubit, pagub ce nu s-ar
fi produs dac funcionarea autoritii ar fi fost normal. Aadar, funcionarea defectuoas, n
afara cadrului legal, este cauza apariiei pagubei n dauna ceteanului, tiut fiind faptul c
funcionarea normal, legal, nu poate conduce la consecine negative pentru ceteni - spre
folosul crora au fost constituite aceste autoriti (servicii publice).
Rezult din cele de mai sus c aceste teorii - care, n parte, fundamenteaz rspunderea
patrimonial a autoritilor administraiei publice i n sistemul nostru constituional - apar ca o
consecin logic a raporturilor de drept public ce exist ntre autoritile administraiei publice
(care sunt create pentru a funciona normal, legal) i ceteni (care, atunci cnd sunt vtmai
printr-o activitate administrativ anormal, nelegal, pot pretinde anularea actelor nelegale i
repararea pagubelor).
Trebuie, de asemenea, s observm c rspunderea aparine direct i imediat (nemijlocit)
autoritilor administraiei publice, iar nu funcionarilor si, ca n concepia civilist, unde
rspunderea direct, nemijlocit, o are prepusul i numai n anumite condiii comitentul.
Aadar, rspunderea autoritilor administraiei publice este cu precdere o rspundere
primar, direct, nemijlocit, nefiind absolut necesar identificarea funcionarului care a svrit
greeala (abaterea) - deoarece condiiile principale care atrag rspunderea sunt existena abaterii
i culpa autoritii administraiei publice - chiar atunci cnd cauza svririi ei rmne
necunoscut.
Ca o excepie de la aceast regul general, ne apare obligaia autoritilor administraiei
publice de a repara n unele cazuri - expres prevzute de lege - chiar i pagubele create prin acte
i fapte legale neculpabile. De exemplu, prin act normativ se stabilete obligaia autoritii
administraiei publice de a despgubi pe cetenii ale cror animale au fost sacrificate n vederea
lichidrii unui focar de boal infecto-contagioas.
Referindu-ne la concepia nsuit n dreptul romnesc contemporan, putem meniona c
rspunderea autoritilor administraiei publice pentru pagubele cauzate prin fapte ilicite i
gsete sediul n normele dreptului civil, pe cnd rspunderea pentru daunele create prin acte
administrative ilegale face obiectul de reglementare pentru dreptul constituional i administrativ.
n acest din urm caz, art.48 din Constituie stabilete dreptul persoanei vtmate de o autoritate
public, n sensul c:
(1)Persoana vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public, printr-un act
administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin
recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei,
 169

iar n art.1 din Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ se stipuleaz:

Art.1 - Orice persoan fizic sau juridic, dac se consider vtmat n drepturile sale,
recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autoriti
administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se poate adresa
instanei judectoreti competente, pentru anularea actului, recunoaterea dreptului pretins i
repararea pagubei ce i-a fost cauzat.
Se consider refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de
lege i faptul de a nu se rspunde petiionarului n termen de 30 de zile de la nregistrarea
cererii respective, dac prin lege nu se prevede un alt termen.
Din examinarea acestor texte legale vom reine dou observaii, i anume:
a) actele administrative ilegale anulate dau drept la repararea pagubei, ceea ce nseamn
c n Constituie se accept principiul reparrii pagubei ca fundament al rspunderii autoritilor
administraiei publice i
b) instanele judectoreti au competena de a judeca cererile celor vtmai n drepturile
lor prin acte administrative i se pot pronuna - n condiiile legii - asupra legalitii acestora,
ceea ce nseamn c prin Constituie se recunoate necesitatea controlului jurisdicional asupra
anumitor acte juridice ale autoritilor administraiei publice183.
Condiiile n care administraia public rspunde patrimonial pentru daunele cauzate prin
actele sale ilegale, sunt cele rezultate din prevederile legii contenciosului administrativ, i anume:
a) actul administrativ cauzator al daunei s fie ilegal; b) existena unei pagube determinate de
actul administrativ ilegal; c) raportul de cauzalitate dintre actul ilegal i pagub; d) reaua
funcionare a autoritii administrative i, prin urmare, culpa acesteia.
n ceea ce privete rspunderea autoritilor administraiei publice pentru consecinele
duntoare ale unor fapte ilicite, trebuie subliniat c, n dreptul nostru, aceast rspundere revine
n final funcionarului vinovat de svrirea respectivelor fapte ilicite. n acest sens, autoritatea
administrativ - obligat fa de persoana vtmat - se ndreapt cu aciune n regres, n limita
i n condiiile stabilite de lege, mpotriva funcionarului care a svrit fapta ilicit.
O ultim problem ce dorim s o menionm, este aceea a rspunderii autoritilor
administraiei publice fa de funcionari. n legtur cu aceasta este de reinut c atunci cnd din
cauza accidentelor sau bolilor ce apar n timpul i cu ocazia serviciului, un funcionar devine
invalid i, prin urmare, incapabil de munc, sau cnd urmare unui accident intervenit n timpul i
din cauza serviciului, nceteaz din via, statul rspunde fa de funcionar (la fel ca pentru orice
salariat), soie i copii, cu o pensie de invaliditate sau de urma, ce se stabilete n condiiile legii.

9.3. FORMELE DE RSPUNDERE SPECIFICE DREPTULUI

ADMINISTRATIV

9.3.1. Fundamentul rspunderii n dreptul administrativ

Relaiile interumane din societate, n condiiile existenei statului, sunt reglementate prin
norme juridice, care urmresc desfurarea acestora potrivit voinei celor aflai la conducerea
statului, care pot reprezenta interesele, fie ale unor grupuri restrnse, n condiiile statelor
totalitare, fie ale ntregii colectiviti, n condiiile statelor democratice.
n cazul nclcrii normelor juridice se pun n pericol valorile sociale pe care aceste
norme le apr. Pentru ocrotirea acestor valori s-a stabilit o rspundere juridic, atunci cnd
normele juridice sunt nclcate, n sensul c persoanele care se fac vinovate de svrirea unor
fapte, prin care se ncalc normele juridice, s suporte anumite consecine juridice, adic s fie
pasibile de aplicarea de sanciuni juridice.
183
A se vedea n Cap. V al acestei lucrri diferena dintre autoritate public, autoritate administrativ i
autoritate a administraiei publice.
 170

Rspunderea juridic poate fi utilizat fie n accepiunea de ansamblu de norme

juridice care reglementeaz relaiile sociale n cazul nclcrii normelor juridice, fie de
situaie juridic n care se afl persoana care a nclcat normele juridice.184
ntre rspunderea juridic, constrngerea juridic i sanciunea juridic exist o foarte
strns legtur, toate avnd ca scop asigurarea ordinii de drept.
Constrngerea juridic se realizeaz, n principal, prin aplicarea de sanciuni juridice, iar
aplicarea sanciunii este o consecin a angajrii rspunderii.
Trebuie menionat ns faptul c, n statele democratice, n care normele juridice exprim
voina poporului i i promoveaz interesele, ordinea de drept se asigur, n primul rnd, prin
convingere, prin aciunea conjugat a tuturor factorilor educaionali de a determina pe membrii
societii s respecte de bunvoie normele juridice.
Constrngerea juridic intervine numai n situaiile extreme, cnd activitatea de
convingere nu d rezultatele ateptate, fiind nevoie de aplicarea unor msuri speciale, msuri de
constrngere, pentru asigurarea unei conduite civice corespunztoare.
Normele juridice, de regul, conin i sanciunile care se pot aplica. Cu alte cuvinte,
nerespectarea acestor norme stabilete i rspunderea juridic a persoanelor care le ncalc.
n raport cu gravitatea nclcrii, cu consecinele faptei antisociale, exist mai multe
forme de rspundere juridic.
Astfel, exist o rspundere penal, n cazul svririi unor fapte deosebit de grave din
punct de vedere al valorilor ocrotite, anume n cazul svririi de infraciuni.
Pentru fapte avnd un pericol social mai redus, anume abaterile administrative, a fost
instituit rspunderea administrativ.
Nerespectarea ndatoririlor de serviciu antreneaz, n general, rspunderea disciplinar.
n sfrit, exist i o rspundere civil, n situaia n care prin fapta svrit s-au produs
i prejudicii materiale, fie n dauna societii fie n dauna unei alte persoane fizice sau juridice.
Svrirea unei fapte antisociale poate s antreneze o singur form de rspundere sau
mai multe forme, n raport de consecinele acelei fapte.
De pild, dac prin svrirea unei infraciuni sau a unei contravenii sunt cauzate i
pagube materiale, alturi de rspunderea penal sau administrativ, dup caz, va exista i o
rspundere civil.
Pe de alt parte, o sanciune patrimonial, constnd, de exemplu, n plata unei sume
bneti, va fi consecina unor rspunderi diferite, n raport de felul cum este ncadrat fapta
pentru svrirea creia trebuie pltit acea sum. Astfel, obligaia de a plti o sum de bani
poate constitui o sanciune penal, o sanciune administrativ sau o sanciune civil.
Pentru a exista rspundere juridic, este necesar ca fapta svrit s fie incriminat de
normele juridice, persoana n cauz s svreasc fapta cu vinovie i s existe o legtur cauzal
ntre fapt i consecinele antisociale produse.
Stabilirea unei anumite forme de rspundere juridic pentru svrirea unor fapte
antisociale depinde de voina i interesele celor aflai la conducerea statului n acel moment, de
importana valorilor sociale ce trebuie ocrotite, potrivit evalurii date de guvernani, n scopul
deplinei aprri a acestor valori.185

184
n aceast problem, a se vedea i V. Gilescu, A. Iorgovan, Drept administrativ i tiina
administraiei, vol.II, partea II, T.U.B., Bucureti, 1983, p. 81 i urm., M.Costin, Rspunderea
juridic n dreptul R.S.R., Cluj,1974, p. 31-32.
185
v. i V.Dongoroz i alii, nlocuirea rspunderii penale pentru unele infraciuni cu rspunderea
administrativ sau disciplinar., Edit. Academiei, Bucureti,1975, p. 9.
 171

n cadrul formelor rspunderii juridice, un loc important l ocup rspunderea

administrativ. Acest fapt se explic prin aceea c printre cele mai frecvente fapte antisociale se
numr i abaterile administrative, n primul rnd svrirea de contravenii.186
Subliniem faptul c, dup prerea noastr, rspunderea administrativ nu trebuie
confundat cu rspunderea contravenional, nu trebuie redus la aceasta din urm. Rspunderea
contravenional este o form a rspunderii administrative, nendoielnic, cea mai des ntlnit
i cea mai important.187
Mai exist ns i alte mprejurri care antreneaz rspunderea administrativ, fr ca
faptele respective s constituie contravenii.
Menionm, de exemplu, majorrile de ntrziere care se aplic pentru neplata la termen a
impozitelor i taxelor sau anularea unei autorizaii n cazul nclcrii unor norme juridice, fr ca
aceste nclcri s fie contravenii. Svrirea unor asemenea fapte antreneaz rspunderea
administrativ-disciplinar, iar nu o rspundere contravenional. Faptele respective nu sunt
calificate drept contravenii, iar sanciunile aplicate sunt sanciuni administrativ-disciplinare, altele
dect sanciunile contravenionale, acestea fiind doar o parte din sanciunile administrative.188
Constrngerea administrativ se poate realiza prin mai multe modaliti i anume:
msuri de siguran ca, de exemplu, carantina, vaccinarea obligatorie, reinerea sau
arestarea de persoane etc.,
msuri de executare silit, cum ar fi sechestrul i vnzarea la licitaie a unor bunuri,
tratamentul medical forat etc.,
msuri de sancionare, n legtur cu svrirea de abateri administrative, printre care
plata de amenzi contravenionale.
ntre aceste modaliti exist o anume legtur.
Astfel, n unele cazuri, anumite msuri de siguran pot avea i caracterul unor msuri de
sancionare, ca de pild, confiscarea de bunuri a cror deinere este interzis sau interzicerea
practicrii unei profesii.
Alteori, msurile de siguran pot fi, totodat, i msuri de executare silit. Un exemplu
n acest sens l constituie aplicarea de tratamente medicale forate sau reinerea ori arestarea unor
persoane.
Caracterizarea msurilor de constrngere administrativ trebuie fcut, aadar, n funcie
de mprejurrile concrete n care sunt aplicate, de normele juridice nclcate prin faptele
antisociale care au determinat aplicarea acelor msuri de constrngere administrativ, de scopul
urmrit prin acele msuri.
Aa cum am artat mai nainte, printre msurile de constrngere administrativ se numr
i sanciunea administrativ.

9.3.2. Rspunderea administrativ-disciplinar

186
n legtur cu rspunderea administrativ, a se vedea i Al. Negoi, Drept administrativ i elemente de
tiina administraiei, T.U.B., Bucureti, 1988 p. 274 i urm., M. Anghene, Elemente de drept administrativ,
Ed. tiinific, Bucureti, 1958, p.16 i urm., R. Ionescu, Drept administrativ, E.D.P., Bucureti,1970, p. 306 i
urm., I. Glica, M. Stoica, Drept administrativ al R.P.R., Braov, 1958, p. 210 i urm., I.Iovna, Drept
administrativ i elemente ale tiinei administraiei, E.D.P., Bucureti,1977, p. 328 i urm.
187
Pentru analiza diferitelor opinii, V. V. Gilescu, A. Iorgovan, op. cit., p. 81 i urm., A. Iorgovan, Drept
administrativ, Tratat elementar, vol.III, Bucureti,1993, p.198.
188
Potrivit unei opinii, se afirm c aplicarea de sanciuni administrative ar constitui o "putere
exorbitant" a administraiei, ce necesit "reguli compensatoare de protecie pentru persoanele
administrate", (v. A de Laubadere, Traite elementaire de droit administratif, vol. l, Paris,1970, p.
282).
 172

Fapta de nclcare cu vinovie a normelor dreptului administrativ poart numele de

abatere disciplinar.
Trsturile principale ale rspunderii administrativ disciplinare sunt:
- se ntemeiaz , n general, pe nclcarea unui raport de drept administrativ, dar poate fi
atras i de abaterile administrative rezultate din nclcarea legii penale;
autorul abaterii poate fi:
un organ al administraiei publice;
un funcionar public;
un organism nestatal;
o persoan fizic.
- subiectul activ al raportului juridic de tragere la rspundere este ntotdeauna o autoritate
public;
- se ntemeiaz pe vinovia (culpa) subiectului pasiv, care are capacitate de drept
administrativ;
Sanciunile pentru abaterile administrativ disciplinare mbrac mai multe modaliti
cum ar fi:
amenda, ca n situaia nclcrii unor dispoziii ale Legii nr.26/1990, privind Registrul
Comerului;
majorri de ntrziere pentru neplata la timp a obligaiilor bugetare privind impozite,
taxe, contribuii etc.;
dizolvarea organului ales : ex. Consiliul local care a adoptat, n mod repetat, hotrri
anulate de instana ca nelegale;
demiterea primarului etc.
Procedura de aplicare a sanciunilor administrativ disciplinare trebuie s fie una
contencioas. Aceasta cuprinde norme cu privire la :
constatarea faptei, a legturii de cauzalitate dintre fapt i rezultatul vtmtor;
termenele de prescripie sau de decdere;
stabilirea organului administraiei publice competent s constate svrirea abaterii i
coninutul actului de constatare;
exercitarea cilor de atac;
modaliti de executare etc.

Aceast forma de rspundere, ce are la baz ilicitul administrativ propriu-zis a fost

identificat pn la apariia Constituiei, i chiar pn la apariia Statutului funcionarilor publici,
adoptat prin Legea nr. 188/1999, cu rspunderea disciplinar specific dreptului muncii, dat fiind
c statutul juridic al funcionarului public era identificat cu statutul juridic al salariatului,
respectiv de drept al muncii.
n Constituie s-a apreciat 189 c forma rspunderii administrativ-disciplinar, a fost
prefigurat prin dispoziiile art. 72 alin. 3 lit. i care a prevzut c Statutul funcionarilor publici
se va adopta prin lege organic, aa cum s-a i ntmplat prin Legea nr. 188/1999; prin disp. art.
95 din Constituie, care prevede suspendarea din funcie a Preedintelui Romniei, ca rspundere
administrativ-disciplinar a efului statului, i prin art. 108 alin.3 din Constituie, care prevede

189
V. Vedina, op. cit. (Introducere n studiul dreptului administrativ), p. 98
 173

suspendarea din funcia minitrilor, ca form de rspundere administrativ-disciplinar a

minitrilor.
n ceea ce ne privete, ne raliem la definiia pe care dl. prof. univ. dr. A. Iorgovan190 a dat-
o rspunderii administrativ-disciplinare, anume de situaie juridic prin care se concretizeaz
raportul sancionator fr caracter contravenional, stabilit ntre subiectul activ al faptei care
svrete cu vinovie o abatere administrativ-disciplinar i subiectul activ al rspunderii,
anume autoritatea care aplic sanciunea.
Din aceasta definiie rezult c rspunderea administrativ-disciplinar prezint
urmtoarele trsturi:
1. este o situaie juridic, anume un complex de drepturi i obligaii corelative, care
formeaz coninutul unui raport juridic sancionator fr caracter contravenional;
2. subiectul activ al rspunderii administrativ-disciplinare este o autoritate public ce
trebuie s sancioneze fapta ilicit svrit de o persoana fizic sau juridic.
Ct privete subiectul activ, persoana fizic, acesta este, prin excepie, un funcionar
public.
Referitor la subiectul pasiv al rspunderii administrativ-disciplinare, acesta poate fi un
organ de stat, pentru care intereseaz calitatea de persoan de drept public, nu neaprat de
persoan juridic, ce are personalitate juridic; o organizaie nestatal sau o persoan fizic,
funcionar public sau fr aceast calitate;
3. Temeiul obiectiv al rspunderii este dat de abaterea administrativ-disciplinar prin care
se ncalc, n principal, o norm de drept administrativ i prin excepie, o norm de drept penal,
care privete fapta cu caracter administrativ care, conform disp. art. 18 1 din Codul penal, nu
prezint gradul de pericol social al unei infraciuni.
Ct privete temeiul subiectiv al rspunderii administrativ-disciplinare, acesta este
constituit de vinovie, n lipsa acesteia neexistnd rspunderea amintita;
4. Sanciunile administrativ-disciplinare nu sunt privative de libertate (exemplu,
suspendarea permisului auto pentru nerespectarea regulilor de circulaie) spre deosebire, de
pild, de sanciunile contravenionale care pot avea i caracter privativ de libertate (nchisoare
contravenional).
Aceste sanciuni administrativ-disciplinare au denumiri diferite i sunt cuprinse n acte
normative diferite, cu for juridic diferit, anume legi, hotrri ale fostului Consiliu de Stat,
ordonane, hotrri de Guvern, ordine ale minitrilor, hotrri ale autoritilor administraiei
publice locale, regulament de ordine interioar, i alte acte adoptate n baza legii191.

9.3.3 Rspunderea contravenional

Definiie. Particulariti.
Constituie contravenie fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat ca atare
prin lege, prin hotrre a Guvernului ori prin hotrre a consiliului local al comunei,
oraului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a
Consiliului General al Municipiului Bucureti192.

190
A. Iorgovan, op. cit., vol. II, p. 225
191
A se vedea diferite tipuri de sanciuni administrativ-disciplinare, n Decretul nr. 328/1966 privind
circulaia pe drumurile publice, n Legea nr. 69/1991 privind administraia public locala, modificata i
republicata n 1996, n Legea nr. 137/1995 cu privire la protecia mediului nconjurtor, etc.
192
Art. 1 din O.G. nr. 2 din 12 iulie 2001privind regimul juridic al contraveniilor Publicat n Monitorul
Oficial, Partea I nr. 410 din 25 iulie 2001
 174

Contravenia se poate svri fie printr-o aciune, fie printr-o inaciune, prin care se pune
n pericol o anumit valoare social ca, de exemplu, ordinea public, viaa i sntatea
oamenilor, mediul ambiant etc.
Aciunea ilicit poate s constea n svrirea unei fapte interzise prin normele juridice.
Astfel, potrivit art. 26, lit.a din Legea nr.60/1991 privind organizarea i desfurarea adunrilor
publice, constituie contravenie organizarea unei adunri publice nedeclarate.
Contravenia poate fi svrit i prin nendeplinirea obligaiilor stabilite prin norme
juridice ca, de pild, nerespectarea orelor de desfurare a unei adunri publice (Legea nr.
60/1991, art. 26, lit. b).
Contravenia prezint un grad de pericol social mai redus dect infraciunea, fapt care
determin ca i sanciunile care se aplic n cazul contraveniilor s fie mai puin aspre dect n
cazul infraciunilor.
Severitatea mai sczut a sanciunilor contravenionale, se refer mai ales, la faptul c, n
cazul svririi de contravenii, n majoritatea covritoare a situaiilor, nu se aplic msuri
privative de libertate, ci sanciuni de alt natur, de regul plata unor amenzi.
Uneori, prin svrirea de fapte antisociale se aduc prejudicii mari valorilor sociale
ocrotite. Dac, n astfel de cazuri, faptele respective nu ntrunesc elementele unor infraciuni,
fiind socotite contravenii, nu este exclus ca amenzile contravenionale aplicate persoanelor
vinovate de svrirea acelor fapte s depeasc cu mult amenzile penale. n astfel de
mprejurri credem c aplicarea de amenzi foarte mari este mult mai eficient dect sanciunea
contravenional a nchisorii privative de libertate, ntruct ar lipsi societatea de aportul unor
persoane utile vieii economico-sociale.
Gradul de pericol social al unei fapte este determinat de importana i rolul relaiilor
sociale care au fost prejudiciate de acea fapt.
innd seama de aceasta, fapte care ntr-o anumit etap sunt socotite infraciuni, pot fi
considerate, ntr-o alt etap, contravenii sau invers.
Periculozitatea social a unei fapte trebuie cercetat i apreciat ntr-un context dat de
mai muli factori, printre care obiectul nclcrii, anume norma juridic nclcat, relaia social
prejudiciat, mprejurrile concrete n care a fost svrit, felul i intensitatea vinoviei,
urmrile faptei, considerente cu privire la persoana care a svrit fapta etc. De aceea, n anumite
situaii, normele juridice prevd c fapta poate s constituie contravenie sau infraciune, n
funcie de concluziile ce se desprind n legtur cu gradul de pericol social al acelei fapte.
Totodat, pentru deosebirea contraveniei de infraciune sau de abaterile disciplinare,
trebuie avute n vedere i alte aspecte ca, de pild, autoritatea care a emis norma juridic ce a
stabilit abaterea, ntinderea teritorial a aplicrii acelei norme juridice, subiectul care a svrit
abaterea, organul care constat abaterea i aplic sanciunea, natura sanciunii etc.
Deosebirile dintre contravenie i infraciune
Potrivit art.17, alin.1 din Codul penal, prin infraciune se nelege "fapta care prezint
pericol social, svrit cu vinovie i prevzut de legea penal".
n afar de gradul diferit de pericol social, contravenia prezentnd o periculozitate
mai redus dect infraciunea, contravenia se deosebete de infraciune i sub alte aspecte.
Astfel, infraciunile pot fi stabilite numai prin lege, ca act al Parlamentului, n timp ce
contraveniile pot fi stabilite i prin acte normative emise de autoritile administraiei publice.
Infraciunile nu pot fi svrite dect de persoanele fizice, n timp ce contraveniile pot fi
svrite att de persoanele fizice, ct i de persoanele juridice.
n cazul infraciunilor, sanciunea specific i mai frecvent este privarea de libertate, n
timp ce n cazul contraveniilor, sanciunea cea mai des utilizat este amenda.
 175

Sanciunile penale pot fi aplicate (n general), numai de ctre instanele judectoreti, n

timp ce sanciunile contravenionale sunt aplicate de ctre autoritile administraiei publice.
Deosebirile dintre contravenie i abaterea disciplinar
Potrivit art. 100, alin.1 din Codul muncii, prin abatere disciplinar se nelege
nclcarea, cu vinovie, de ctre cel ncadrat n munc, indiferent de funcie sau de postul pe
care l ocup, a obligaiilor sale, inclusiv a normelor de comportare.
Svrirea de abateri disciplinare atrage dup sine angajarea rspunderii disciplinare.
Dei att contravenia, ct i abaterea disciplinar constituie fapte antisociale, sfera
efectelor lor antisociale este diferit.
n cazul abaterii disciplinare sunt afectate relaiile din interiorul unitii unde a fost
svrit abaterea, n timp ce n cazul unei contravenii, chiar dac aceasta a fost svrit tot
n cadrul unei uniti, pericolul social produs prin acea fapt depete acea unitate, implicnd o
sfer mult mai larg de interese sociale.
Datorit acestui specific, att sanciunile care se aplic, ct i organele care aplic
sanciunile sunt diferite n cele dou situaii.
Astfel, sanciunea disciplinar este aplicat, de regul, de eful ierarhic al celui care a
svrit abaterea disciplinar, n timp ce sanciunea contravenional este aplicat de o persoan
sau de un organ anume prevzut de norma juridic care stabilete acea contravenie.
n cazul n care normele juridice prevd expres, pot fi sancionate, pentru svrirea de
contravenii i persoanele juridice (instituii de stat, organizaii nestatale). ntr-o astfel de
situaie, sanciunea se aplic persoanei juridice, dar suma pltit este recuperat de aceasta de la
cel sau cei care nu i-au ndeplinit n mod corespunztor obligaiile care le reveneau, din care
cauz s-a produs i contravenia.193
Dar, deoarece contravenia, n fapt, nu a fost svrit de persoana juridic, ci de o
persoan fizic din cadrul su, Decretul nr.31/I954 privind persoanele fizice i persoanele juridice
prevede, n art.35, alin.4, c unitatea pltitoare poate s se ndrepte cu aciune n regres mpotriva
celor vinovai, pentru a recupera paguba produs n patrimoniul su prin executarea sanciunii
contravenionale.
n ceea ce privete rspunderea contravenional a persoanelor fizice, exist anumite
condiii.
Astfel, minorii sub 14 ani nu rspund, iar sanciunea nchisorii contravenionale nu poate
fi aplicat dect celor care au mplinit vrsta de 16 ani.194
Aceste reglementri se bazeaz pe faptul c minorii nu au suficient discernmnt spre a
putea aprecia periculozitatea faptelor lor.
n cazul unor contravenii, fptuitorul trebuie s aib o anumit calitate, ca de exemplu,
conductor auto, gestionar, posesor al unui permis de pescuit etc.

Subiecii i condiiile rspunderii contravenionale.

Vinovia

193
O.G. nr. 2 din 12 iulie 2001privind regimul juridic al contraveniilor Publicat n Monitorul Oficial, Partea
I nr. 410 din 25 iulie 2001, art.3, alin.2.
194
O.G. nr. 2 din 12 iulie 2001privind regimul juridic al contraveniilor Publicat n Monitorul Oficial, Partea
I nr. 410 din 25 iulie 2001, art. 11, alin. 2,3
 176

Pentru existena unei contravenii este necesar vinovia, adic aciunea sau inaciunea
prin care a fost svrit contravenia s se ntemeieze pe intenie sau pe culp.
Fapta este svrit cu intenie, n situaia n care persoana n cauz prevede i urmrete
sau accept, chiar dac nu urmrete, rezultatele faptei sale.
Culpa exist atunci cnd o persoan socotete, cu uurin, c rezultatele faptei sale nu se
vor produce sau nu le prevede, dei ar fi trebuit s le prevad.

Cauzele care nltur rspunderea contravenional

Exist unele situaii cnd, dei o persoan svrete o contravenie, nu este pasibil de
sanciune, cu alte cuvinte, este exonerat de rspundere contravenional.
n cazul rspunderii contravenionale, cauzele care exonereaz de rspundere sunt
aceleai ca i n cazul rspunderii penale.
Potrivit art. 11(1) din O.G. nr. 2 din 12 iulie 2001privind regimul juridic al
contraveniilor, cauzele care exonereaz de rspundere sunt: legitima aprare, starea de
necesitate, constrngerea fizic sau moral, cazul fortuit, eroarea de fapt.
De asemenea, nu constituie contravenie fapta svrit de o persoan care din
cauza strii mintale sau a unei infirmiti nu poate rspunde de fapta sa, precum i fapta svrit
de minorul sub 14 ani.
Se mai poate aduga beia involuntar complet ca o cauz care exonereaz de
rspundere.
Totodat, dup expirarea termenului cnd sanciunea contravenional putea fi aplicat
sau executat, fptuitorul nu mai poate fi tras la rspundere. Prescripia, are, aadar, ca efect
exonerarea de rspundere.

a) Legitima aprare
Potrivit unui principiu de baz al statului de drept, nimeni nu-i poate face dreptate
singur, eventualele conflicte sociale trebuind s fie soluionate de ctre organele abilitate prin
lege.
n unele situaii ns, aprarea interesului legitim al unei persoane nu se mai poate face
prin intervenia organului respectiv, ci necesit aciunea celui aflat n pericol sau a unei alte
persoane, care i vine n ajutor.
Fapta svrit n asemenea condiii se consider a fi svrit n stare de legitim
aprare.
Poate invoca starea de legitim aprare persoana care svrete o contravenie pentru
a evita un atac material, direct, imediat i injust, ndreptat mpotriva sa, a altei persoane sau a
unui interes public i care pune n pericol grav persoana sau drepturile celui atacat ori interesul
public.
Pentru ca fapta s fie considerat a fi legitim aprare, trebuie s ndeplineasc mai multe
condiii:
a) fapta de aprare s fie rspunsul la un atac, trebuie deci s fie precedat de un atac.
Prin atac se nelege o aciune efectuat cu intenia de a vtma o valoare social ocrotit
printr-o norm juridic (persoan, drepturile acesteia, interesul public).
b) atacul s fie material, direct, imediat i injust.
Atacul este material cnd se realizeaz prin aciuni sau inaciuni de natur s pun n
pericol, din punct de vedere fizic, valoarea social mpotriva creia este ndreptat.
 177

Atacul se poate produce printr-o violen fizic, dar i printr-o inaciune, dac prin
aceasta se pune n pericol valoarea social ocrotit.195
Atacul este direct cnd este ndreptat nemijlocit mpotriva unei valori sociale (de
exemplu, aciunea de a lovi o persoan).
Atacul este imediat atunci cnd pericolul este actual, iminent, adic ntre atac i pericolul
produs perioada de timp scurs este foarte scurt.
Atacul este injust atunci cnd este nfptuit cu nclcarea normelor juridice.
Aciunea de rspuns la o aciune permis de lege nu mai este considerat legitim aprare.
c) atacul s fie periculos.
Atacul trebuie s pun n pericol grav persoana sau drepturile celui atacat ori un interes
public, n sensul c produce urmri ireparabile sau greu de remediat,
d) aprarea s fie proporional cu intensitatea atacului.
Este considerat a fi n legitim aprare i cel care, din cauza unei tulburri psihice aprute
cu ocazia atacului, depete limitele unei aprri proporionale cu gravitatea atacului.
Aprarea disproporionat fa de agresor constituie o mprejurare care nltur
dreptul celui atacat de a beneficia de privilegiul legitimei aprri.
b) Starea de necesitate
Se afl n stare de necesitate persoana care svrete o contravenie pentru a salva de la
un pericol iminent i care nu putea fi nlturat pe alt cale, viaa, integritatea corporal sau
sntatea sa, a altei persoane, un bun material al su sau aparinnd altuia, ori un interes public.
De exemplu, nu constituie contravenie mbarcarea sau debarcarea de persoane sau
mrfuri n afara locurilor autorizate, ptrunderea neautorizat a unei nave ntr-o zon interzis
etc., dac astfel de fapte au fost svrite pentru a se garanta securitatea navei, viaa celor de pe
nav sau spre a se evita producerea de avarii la nav ori privind ncrctura acesteia.196
Pentru ca svrirea unei contravenii s fie considerat n stare de necesitate, este
necesar ndeplinirea urmtoarelor condiii:
fapta s fie svrit ca urmare a unui pericol neprevzut (cutremur, inundaie, incendiu,
defectarea imprevizibil a unei instalaii etc.);
pericolul s fie iminent, adic pe cale de a se produce n acel moment, n aa fel nct
consecinele sunt imediat realizabile;
pericolul s fie real, adic producerea lui s fie cert, iar nu posibil sau imaginar;
pericolul s fie inevitabil, n sensul c producerea lui nu poate fi nlturat dect prin
svrirea faptei contravenionale;
fapta s fie svrit spre a salva viaa, integritatea corporal sau sntatea fptuitorului, a
altei persoane, un bun material ori un interes public;
prin svrirea contraveniei s nu se produc, n mod contient, urmri mai grave
dect n cazul cnd fptuitorul contraveniei nu ar fi intervenit.
Prin urmare, nu este n stare de necesitate cel care, n momentul svririi faptei
contravenionale i-a dat seama c provoac urmri vdit mai grave dect dac nu ar fi intervenit.

c) Constrngerea fizic sau moral

195
v. i V. Dongoroz, op. cit., p. 351
196
Legea nr.17/1990 privind regimul juridic al apelor maritime interioare, al mrii teritoriale i al
zonei contigue ale Romniei.
 178

Nu este considerat contravenie fapta svrit de o persoan, n cazul n care au fost

exercitate asupra fptuitorului presiuni, aciuni coercitive spre a-l obliga s svreasc
contravenia.
Constrngerea se poate realiza fie sub aspect fizic, fptuitorul neputnd rezista acesteia,
fie sub aspect moral, prin ameninarea cu un pericol grav pentru persoana sa ori a altei persoane,
ce nu putea fi nlturat n alt mod dect prin svrirea contraveniei.
Constrngerea fizic trebuie s fie de natur s paralizeze libertatea de voin a
fptuitorului. Dac acesta este n situaia de a putea s opun rezisten ori s se sustrag
constrngerii exercitate asupra sa, n acest caz, constrngerea fizic nu mai poate fi invocat ca o
cauz de exonerare de rspundere.
Constrngerea psihic (moral) este i ea o cauz care anihileaz libertatea de voin a
fptuitorului, situaie care exclude vinovia acestuia, deci i caracterul contravenional al faptei
sale.
Totodat, pericolul cu care se amenin trebuie s fie grav, adic s se refere la un ru
ireparabil sau extrem de greu de remediat, ca de exemplu reconstrucia unei cldiri incendiate.
n plus, este necesar ca fptuitorul s nu aib o alt posibilitate de a nltura pericolul,
dect fie s svreasc contravenia, fie s suporte producerea rului cu care este ameninat i
care se va produce.
ntre rul cu care se amenin i consecina svririi contraveniei trebuie s existe o
anumit proporie, n sensul ca valoarea social vtmat prin svrirea contraveniei s nu fie
mai mare dect valoarea social ocrotit prin acea fapt.
d) Cazul fortuit
Cazul fortuit const n intervenia unei ntmplri ce nu putea s fie prevzut sau
nlturat i care determin producerea rezultatului socialmente periculos.
Fptuitorul este exonerat de rspundere contravenional deoarece nu a avut posibilitatea
s prevad factorul extern care a determinat producerea rezultatului.
Nu intervine aceast cauz de exonerare de rspundere n cazul n care fptuitorul nu a
prevzut rezultatul, care putea fi prevzut n mod obinuit de orice persoan.
n cazul fortuit, imprevizibilitatea este obiectiv, general, legat de limitele
cunoaterii umane, n general. n cazul n care, spre exemplu, contravenia s-a produs ca urmare
a neglijenei, a lipsei de prevedere a conductorului autovehiculului, n situaia sa
imprevizibilitatea este subiectiv, personal, deci atrage rspundere juridic.
mprejurarea neprevzut se poate datora unor fenomene ale naturii (furtun, inundaie
etc.), unor boli (de pild, un atac de cord) sau de comportamentul unor persoane, cum ar fi
apariia brusc n faa autovehiculului a unui copil, situaie care oblig pe conductorul auto s
schimbe direcia de mers, trecnd peste linia ce separ benzile de circulaie.
e)Eroarea de fapt
Prin eroare de fapt se nelege necunoaterea sau cunoaterea greit de ctre fptuitor, n
momentul svririi contraveniei, a existentei unei mprejurri de care depinde caracterul
contravenional al faptei sale.
Dac el ar fi cunoscut n mod corect acea mprejurare, el nu ar mai fi svrit fapta
respectiv.
Contradicia dintre realitatea obiectiv i reprezentarea sa subiectiv l mpiedic pe
fptuitor s-i dea seama de caracterul contravenional al faptei sale.
Dimpotriv, eroarea de drept, adic necunoaterea unei norme juridice, nu exonereaz de
rspundere, potrivit principiului c nimeni nu se poate apra invocnd necunoaterea legii.
 179

f)Iresponsabilitatea i infirmitatea
Iresponsabilitatea constituie o cauz care exonereaz de rspundere, deoarece persoana
iresponsabil nu posed capacitatea psihic (discernmnt, raiune etc.) spre a putea aprecia n
mod corect fapta sa, consecinele acesteia, caracterul ei licit sau ilicit.
Starea de iresponsabilitate poate fi permanent, de exemplu o debilitate mintal
congenital, sau temporar (intermitent), producndu-se numai n anumite momente, de
exemplu, n cazul unei epilepsii.
n orice situaie, starea de iresponsabilitate, spre a exonera de rspundere, trebuie s fie
constatat de organul medical competent.
Dei nu rspunde contravenional, mpotriva fptuitorului se pot lua msuri de siguran,
cu caracter medical ca, de exemplu, obligarea la un tratament medical de specialitate.197
Infirmitatea poate s constituie, n anumite situaii, o cauz care nltur rspunderea
contravenional.

g) Minoritatea
Fapta svrit de un minor sub 14 ani nu este considerat contravenie chiar dac,
potrivit legii, prezint caracteristicile unei contravenii.198
n cazul minorilor sub 14 ani, opereaz prezumia absolut c nu posed capacitatea
psihic, intelectual de a nelege suficient caracterul faptelor sale, nu are discernmntul necesar
n acest sens. Totodat, nu are nici posibilitatea mintal de a cunoate regulile juridice care
reglementeaz relaiile din societate.
Lipsa discernmntului l exonereaz pe minorul sub 14 ani de rspundere
contravenional.
Pentru minorii ntre 14 - 18 ani, sanciunea contravenional se reduce la jumtate.
h)Beia accidental complet
Fapta celui care, n momentul svririi acesteia se afla, datorit unor mprejurri
independente de voina sa, n stare de beie complet, provocat de alcool sau alte substane, nu
constituie infraciune.
Beia este o stare psihic anormal, ca urmare a efectelor produse asupra organismului, n
special asupra facultilor mintale, de anumite substane consumate de persoana n cauz, cea
mai frecvent fiind alcoolul (beia alcoolic sau intoxicaia etilic).
Beia accidental complet poate fi consecina inhalrii unor vapori de alcool, neofalin
ori alte substane din mediu n care persoana i desfoar activitatea curent sau se afl din
ntmplare, situaie n care acea persoan nu mai este responsabil de faptele sale.
n cazul n care o asemenea persoan svrete o contravenie, va fi exonerat de
rspundere.

Rspunderea contravenional i rspunderea civil.

Este posibil ca, printr-o fapt socotit contravenie, s se produc daune altor persoane.
Chiar dac persoana care a svrit acea fapt este exonerat de rspundere contravenional, ea
rmne, totui, obligat s repare prejudiciul pe care l-a provocat prin fapta sa.

197
Codul penal, art.113 i 114
198
O.G. nr. 2 din 12 iulie 2001privind regimul juridic al contraveniilor Publicat n Monitorul Oficial,
Partea I nr. 410 din 25 iulie 2001, art.11 (2)
 180

Exonerarea de rspundere contravenional privete numai aplicarea de sanciuni

contravenionale i nicidecum obligaia de a repara pagubele produse prin acea fapt.
n cazul n care prin svrirea contraveniei a fost pricinuit o pagub i exist tarif de
evaluare a acesteia, agentul constatator, dac are dreptul s aplice sanciunea, stabilete
despgubirea pe baz de tarif, fcnd meniune despre aceasta n procesul-verbal.
n ceea ce privete despgubirile civile, pe care contravenientul este obligat s le
plteasc prii vtmate, pentru paguba pe care aceasta a suferit-o ca urmare a svririi
contraveniei, n procesul-verbal, dup descrierea faptei cauzatoare de prejudiciu, se va
meniona, n mod amnunit, n ce a constat paguba, de exemplu, ce bunuri au fost distruse,
degradate ori nsuite de la partea vtmat, cui aparin bunurile respective, precum i orice alt
element necesar pentru evaluarea ct mai exact a pagubei i pentru identificarea prii vtmate.
n cazul n care agentul constatator este competent s aplice sanciunea contravenional,
el va calcula valoarea prejudiciului, pe baza tarifului legal, iar suma va fi consemnat n
procesul-verbal.
Dac agentul constatator nu este competent s aplice sanciunea, despgubirile vor fi
stabilite de ctre organul competent s aplice sanciunea contravenional, la cererea prii
vtmate.
Agentul constatator este obligat s aduc la cunotin prii vtmate msura adoptat,
pentru ca aceasta s poat obine de la contravenient suma datorat de acesta, prin trimiterea
unor copii de pe procesul-verbal de constatare a contraveniei.

Sanciunile contravenionale
Avertismentul
Cea mai blnd sanciune contravenional este avertismentul. Avertismentul const n
atenionarea verbal sau scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite,
nsoit de recomandarea de a respecta dispoziiile legale. (O.G. nr. 2 din 12 iulie 2001, art. 7 (1))
Avertismentul este, deci, o sanciune fr efecte juridice, asemntor unei sanciuni
morale.
Avertismentul se aplic n cazul unor fapte de mic gravitate i cnd se apreciaz c
persoana n cauz, chiar i fr aplicarea altei sanciuni mai aspre, nu va mai svri alte
contravenii.
Avertismentul se poate aplica chiar i atunci cnd actul normativ prin care a fost stabilit
acea contravenie nu prevede o asemenea sanciune, lsndu-se, deci, la aprecierea celui ce
constat contravenia aplicarea acestei sanciuni.
n general, avertismentul se prezint sub form verbal.
Exist ns unele situaii cnd este necesar i ntocmirea unui nscris.
De exemplu, n cazul unei coliziuni uoare ntre autovehicule, odat cu avertismentul
verbal, se va ncheia i un proces-verbal, acesta fiind necesar n raporturile cu organul de
asigurri i cu atelierul de reparaii n vederea remedierii stricciunilor produse ca urmare a
coliziunii.
S-a instituit i o form special de avertisment, anume, avertismentul publicat.199
Avertismentul sub form oral (verbal) se aplic n situaia n care contravenientul este
de fa atunci cnd se constat svrirea contraveniei.

199
Ordonana Guvernului nr.24/1993, art.47
 181

Prin avertisment, agentul constatator face cunoscut contravenientului ce dispoziie legal

a nclcat, care este pericolul social al faptei sale, cu recomandarea ca pe viitor s nu mai
svreasc asemenea fapte.
Avertismentul se aplic, n mod obligatoriu, n scris, n urmtoarele cazuri:
actul normativ prin care se stabilete contravenia respectiv prevede expres
obligativitatea formei scrise;
contravenientul nu este de fa n momentul constatrii contraveniei;
au fost produse pagube prin svrirea contraveniei, n acest caz, se va meniona i
despgubirea civil pe baza modelului de evaluare anexat la actul normativ sau prin metodele
generale de evaluare, dac actul normativ respectiv nu prevede modul de evaluare;
n urma svririi contraveniei exist bunuri supuse confiscrii. Bunurile sunt descrise n
mod detaliat, menionndu-se, totodat, i ce msuri au fost luate n legtur cu acele bunuri, cui
au fost predate i pe ce baz.
Amenda
Cea mai frecvent sanciune contravenional este amenda.
Amenda const n plata unei sume de bani, care variaz n funcie de natura i gravitatea
faptei.
De regul, actele normative prevd, pentru fiecare contravenie n parte, o limit minim
i una maxim, pentru ca amenda s poat fi aplicat inndu-se seama de mprejurrile concrete
n care a fost svrit contravenia, cu alte cuvinte, sanciunea s poat fi individualizat.
n mod excepional, unele acte normative nu prevd limite minime i maxime ale
amenzilor, ci calcularea i aplicarea lor pe baza anumitor criterii.
Amenda contravenional are caracter administrativ. Pentru contraveniile stabilite prin
hotrri ale Guvernului se pot prevedea amenzi ntre 500.000 lei i 100.000.000 lei. Pentru
contraveniile stabilite prin hotrri ale consiliilor locale ale comunelor, oraelor, municipiilor
sau ale sectoarelor municipiului Bucureti, ale consiliilor judeene ori ale Consiliului General al
Municipiului Bucureti se pot prevedea amenzi ntre 250.000 lei i 25.000.000 lei200.
n ceea ce privete aplicarea amenzii contravenionale, agentul constatator va ine seama
de limita minim i limita maxim prevzut de actul normativ care stabilete acea contravenie,
de frecventa acelei contravenii n zona respectiv, mergndu-se spre limita maxim dac
frecvena este mare, n funcie de gravitatea faptei, de mprejurrile n care a fost svrit, de
situaia material a contravenientului, de veniturile i obligaiile de ntreinere care i revin etc.
Contravenientul poate achita pe loc sau n termen de cel mult 48 de ore de la data
ncheierii procesului-verbal jumtate din minimul amenzii prevzute n actul normativ, agentul
constatator fcnd meniune despre aceast posibilitate n procesul-verbal. n actul normativ de
stabilire a contraveniilor aceast posibilitate trebuie menionat n mod expres.
Plata amenzii se face la Casa de Economii i Consemnaiuni sau la trezoreria
finanelor publice, iar o copie de pe chitan se pred de ctre contravenient agentului constatator
sau se trimite prin pot organului din care acesta face parte.
n cazul n care contravenientul a achitat jumtate din minimul amenzii prevzute n
actul normativ pentru fapta svrit orice urmrire nceteaz201.
n cazul n care termenul de 48 de ore nu este respectat, contravenientul va plti amenda
integral, iar dac a pltit totui jumtate din minim, dar dup expirarea termenului, va plti i
cealalt jumtate din amend.

200
O.G. 2/2001, art.8
201
O.G. 2/2001, art. 28
 182

Este posibil ca suma s fie pltit n cadrul celor 48 de ore, dar contravenientul nu trimite
chitana.
n acest caz, cnd va primi procesul-verbal i ntiinarea de plat, contravenientul se va
prezenta la organul din care face parte agentul constatator i va prezenta chitana de plat a
jumtate din minimum amenzii.
Dovedindu-se c plata s-a fcut n termenul legal, procesul-verbal i ntiinarea de plat
a amenzii integrale vor fi anulate.
Amenda, avnd un caracter personal, nu este transmisibil, astfel nct motenitorii
contravenientului decedat nu pot fi urmrii. Dup prerea noastr, n cazul n care amenda nu a
fost executat n timpul vieii contravenientului, deoarece ea constituie o surs de alimentare a
bugetului de stat, deci prezint un interes social general, ea ar trebui s fie recuperat din masa
succesoral a defunctului.

nchisoarea contravenional
nchisoarea contravenional este o sanciune contravenional care se poate institui
numai prin lege i care se aplic n cazul svririi unor fapte de un grad mai ridicat de pericol
social.
Sanciunea nchisorii contravenionale este ntotdeauna alternativ cu amenda.
Sanciunea nchisorii contravenionale are un caracter administrativ. Ea se deosebete, de
sanciunea nchisorii penale privative de libertate, avnd un regim specific privind aplicarea i
executarea sa.
n timpul executrii acestei sanciuni, persoana n cauz trebuie s presteze activiti de
interes social.

Confiscarea
Confiscarea este o sanciune contravenional complementar, ea constnd n reinerea
forat a unor bunuri, anume a celor care au servit la svrirea contraveniei, dac aceste
bunuri aparin contravenientului.
Uneori, confiscarea are un caracter temporar. Astfel, autovehiculele sau remorcile
staionate neregulamentar pot fi blocate sau ridicate, transportate i depozitate n spaii special
amenajate stabilite de consiliile locale, pn la eliberarea acestora proprietarilor lor.202
n unele cazuri, confiscarea poate s fie o sanciune principal, de sine stttoare. Aa, de
exemplu, bunurile ascunse n coletele potale sosite pentru persoanele fizice i nenscrise n
documentele de nsoire se confisc.203
Bunurile confiscate trec n patrimoniul statului fr plat.

Suspendarea activitii i anularea autorizaiei de funcionare

n unele acte normative este prevzut i sanciunea suspendrii activitii agentului
economic n cazul svririi anumitor contravenii.
De exemplu, n cazul servirii de buturi alcoolice consumatorilor aflai n vdit stare de
ebrietate, minorilor, precum i al refuzului responsabililor sau patronilor localurilor publice de a
acorda sprijin organelor de poliie n restabilirea. ordinii publice, se poate suspenda activitatea
localului public pe o perioad cuprins ntre 10 i 30 de zile.204

202
Hotrrea Guvernului nr.147/1992, art.1
203
Regulamentul vamal, art.244, alin.2
 183

Aceast sanciune are un caracter complementar, ea aplicndu-se pe lng sanciunea

principal, amenda sau nchisoarea contravenional.
Nu este ns o sanciune obligatorie, lsndu-se la aprecierea agentului constatator dac
s dispun sau nu suspendarea activitii agentului economic.

nchiderea contului bancar205

Msura nchiderii contului bancar echivaleaz, n fapt, cu suspendarea sau chiar cu
ncetarea activitii agentului economic, ntruct nchiderea contului l pune n imposibilitate pe
acesta de a-i desfura activitatea n viitor.
Nu este precizat perioada de timp n cadrul creia contul este nchis, fapt care las un
cmp larg de apreciere pentru cei care decid nchiderea contului. Dup prerea noastr, ar trebui
totui s se precizeze termenele pe timpul crora contul bancar este nchis.
Exist numai o singur precizare, anume c nchiderea contului este obligatorie n caz de
abateri repetate, dar nici n legtur cu aceast prevedere nu se specific numrul abaterilor, ceea
ce, de asemenea, creeaz un cmp prea larg de apreciere din partea celui care aplic aceast
msur.

Stabilirea i constatarea contraveniei

Constituie contravenie fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat ca atare prin

lege, prin hotrre a Guvernului ori prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului,
municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului
206
General al Municipiului Bucureti .
Prin legi sau prin hotrri ale Guvernului se pot stabili i sanciona contravenii n toate
domeniile de activitate. Prin hotrri ale autoritilor administraiei publice locale sau
judeene se stabilesc i se sancioneaz contravenii n toate domeniile de activitate n care
acestora li s-au stabilit atribuii prin lege, n msura n care n domeniile respective nu sunt
stabilite contravenii prin legi sau prin hotrri ale Guvernului.
Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureti pot stabili i sanciona
contravenii n urmtoarele domenii: salubritate; activitatea din piee, curenia i igienizarea
acestora; ntreinerea parcurilor i spaiilor verzi, a spaiilor i locurilor de joac pentru copii;
amenajarea i curenia spaiilor din jurul blocurilor de locuine; ntreinerea bazelor i
obiectivelor sportive aflate n administrarea lor; ntreinerea strzilor i trotuarelor, a colilor i a
altor instituii de educaie i cultur; ntreinerea cldirilor, mprejmuirilor i a altor construcii;
depozitarea i colectarea gunoaielor i a resturilor menajere.
Consiliul General al Municipiului Bucureti poate stabili i alte domenii de activitate din
competena consiliilor locale ale sectoarelor, n care acestea pot stabili i sanciona contravenii.
Constatarea contraveniilor
Conform art. 15 din O.G. 2/2001, contravenia se constat printr-un proces-verbal
ncheiat de persoanele anume prevzute n actul normativ care stabilete i sancioneaz
contravenia, denumite n mod generic ageni constatatori.
Pot fi ageni constatatori: primarii, ofierii i subofierii din cadrul Ministerului de
Interne, special abilitai, persoanele mputernicite n acest scop de minitri i de ali conductori
204
Legea nr. 61/1990 art.3, alin.2, art.2, lit.n i r. O sanciune similar este prevzut n Legea
nr.30/1991 privind organizarea i funcionarea controlului financiar i a Grzii financiare.
205
Hotrrea Guvernului nr.569/1991, n art.3 se refer la cazul nclcrii repetate a
Regulamentului operaiilor cu numerar emis de Banca Naional a Romniei.
206
O.G. 2/2001, art. 1
 184

ai autoritilor administraiei publice centrale, de prefeci, preedini ai consiliilor judeene,

primari, de primarul general al municipiului Bucureti, precum i de alte persoane prevzute n
legi speciale.
Ofierii i subofierii din cadrul Ministerului de Interne constat contravenii privind:
aprarea ordinii publice; circulaia pe drumurile publice; regulile generale de comer; vnzarea,
circulaia i transportul produselor alimentare i nealimentare, igrilor i buturilor alcoolice;
alte domenii de activitate stabilite prin lege sau prin hotrre a Guvernului.
Procesul-verbal de constatare a contraveniei va cuprinde n mod obligatoriu207:
data i locul unde este ncheiat;
numele, prenumele, calitatea i instituia din care face parte agentul constatator;
datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaia i
locul de munc ale contravenientului;
descrierea faptei contravenionale cu indicarea datei, orei i locului n care a fost
svrit, precum i artarea tuturor mprejurrilor ce pot servi la aprecierea gravitii faptei i la
evaluarea eventualelor pagube pricinuite;
indicarea actului normativ prin care se stabilete i se sancioneaz contravenia;
indicarea societii de asigurri, n situaia n care fapta a avut ca urmare producerea
unui accident de circulaie;
posibilitatea achitrii n termen de 48 de ore a jumtate din minimul amenzii prevzute
de actul normativ, dac acesta prevede o asemenea posibilitate;
termenul de exercitare a cii de atac i organul la care se depune plngerea.
La intrarea n Romnia a cetenilor strini sau a cetenilor romni cu domiciliul n
strintate organele poliiei de frontier de la punctele de control pentru trecerea frontierei de stat
a Romniei vor elibera acestora tichete de nscriere a contraveniilor.
n cazul contravenienilor ceteni strini sau ceteni romni cu domiciliul n strintate
n procesul-verbal vor fi cuprinse urmtoarele date de identificare a acestora: numele, prenumele,
seria i numrul paaportului, statul emitent i data eliberrii documentului, precum i seria i
numrul tichetului de nscriere a contraveniilor.
La ieirea din ar organele poliiei de frontier de la punctele de control pentru trecerea
frontierei de stat a Romniei, odat cu controlul documentelor vor solicita cetenilor strini i
cetenilor romni cu domiciliul n strintate tichetul de nscriere a contraveniilor i, dup caz,
dovada plii amenzii contravenionale.
n cazul n care contravenientul este minor procesul-verbal va cuprinde i numele,
prenumele i domiciliul prinilor sau ale altor reprezentani ori ocrotitori legali ai acestuia.
n situaia n care contravenientul este persoan juridic n procesul-verbal se vor face
meniuni cu privire la denumirea, sediul, numrul de nmatriculare n registrul comerului i
codul fiscal ale acesteia, precum i datele de identificare a persoanei care o reprezint208.
n momentul ncheierii procesului-verbal agentul constatator este obligat s aduc la
cunotin contravenientului dreptul de a face obieciuni cu privire la coninutul actului de
constatare. Obieciunile sunt consemnate distinct n procesul-verbal la rubrica "Alte meniuni",
sub sanciunea nulitii procesului-verbal.
Potrivit art. 17 din O.G. 2/2001, lipsa meniunilor privind numele, prenumele i calitatea
agentului constatator, numele i prenumele contravenientului, iar n cazul persoanei juridice lipsa
denumirii i a sediului acesteia, a faptei svrite i a datei comiterii acesteia sau a semnturii
agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constat i din oficiu.
207
O.G. 2/2001, art. 16
208
O.G. 2/2001, art. 16 (6)
 185

Contravenientul este obligat s prezinte agentului constatator, la cerere, actul de

identitate ori alte documentele n baza crora se fac meniunile din procesul verbal de constatare
a contraveniei. n caz de refuz, pentru legitimarea contravenientului agentul constatator poate
apela la ofieri i subofieri de poliie, jandarmi sau gardieni publici.
Procesul-verbal se semneaz pe fiecare pagin de agentul constatator i de
contravenient. n cazul n care contravenientul nu se afl de fa, refuz sau nu poate s semneze,
agentul constatator va face meniune despre aceste mprejurri, care trebuie s fie confirmate de
cel puin un martor. n acest caz procesul-verbal va cuprinde i datele personale din actul de
identitate al martorului i semntura acestuia209.
Nu poate avea calitatea de martor un alt agent constatator.
n lipsa unui martor agentul constatator va preciza motivele care au condus la ncheierea
procesului-verbal n acest mod.
Dac o persoan svrete mai multe contravenii constatate n acelai timp de acelai
agent constatator, se ncheie un singur proces-verbal.
Pentru aceeai fapt nu se pot aplica dou sau mai multe sanciuni principale, repetate.

Aplicarea sanciunilor contravenionale

Potrivit art. 21 din O.G. 2/2001, n cazul n care prin actul normativ de stabilire i
sancionare a contraveniilor nu se prevede altfel, agentul constatator, prin procesul-verbal de
constatare, aplic i sanciunea.
Dac, potrivit actului normativ de stabilire i sancionare a contraveniei, agentul
constatator nu are dreptul s aplice i sanciunea, procesul-verbal de constatare se trimite de
ndat organului sau persoanei competente s aplice sanciunea. n acest caz sanciunea se aplic
prin rezoluie scris pe procesul-verbal.
Sanciunea se aplic n limitele prevzute de actul normativ i trebuie s fie
proporional cu gradul de pericol social al faptei svrite, inndu-se seama de mprejurrile n
care a fost svrit fapta, de modul i mijloacele de svrire a acesteia, de scopul urmrit, de
urmarea produs, precum i de circumstanele personale ale contravenientului i de celelalte
date nscrise n procesul-verbal.
n cazul contraveniilor pentru care legea prevede sanciunea nchisorii
contravenionale alternativ cu amenda, dac agentul constatator apreciaz c sanciunea amenzii
nu este ndestultoare, ncheie procesul-verbal de constatare i l nainteaz n cel mult 48 de ore
judectoriei n a crei raz teritorial a fost svrit contravenia, pentru aplicarea sanciunii
corespunztoare210.
n cazul n care se apreciaz c se impune aplicarea nchisorii contravenionale,
instana va dispune nlocuirea nchisorii cu sanciunea obligrii la prestarea unei activiti n
folosul comunitii, dac persoana care a svrit contravenia este de acord.
Aplicarea sanciunii nchisorii contravenionale sau, dup caz, obligarea la prestarea unei
activiti n folosul comunitii, exercitarea cilor de atac, precum i locul i modalitatea de
executare a sanciunilor se fac potrivit dispoziiilor cuprinse n legile speciale.
n cazul n care prin svrirea contraveniei s-a cauzat o pagub i exist tarife de
evaluare a acesteia, persoana mputernicit s aplice sanciunea stabilete i despgubirea, cu
acordul expres al persoanei vtmate, fcnd meniunea corespunztoare n procesul-verbal.
Dac nu exist tarif de evaluare a pagubei persoana vtmat i va putea valorifica
preteniile potrivit dreptului comun211.
209
O.G. 2/2001, art. 19
210
O.G. 2/2001, art. 22
211
O.G. 2/2001, art. 23
 186

Persoana mputernicit s aplice sanciunea dispune i confiscarea bunurilor destinate,

folosite sau rezultate din contravenii. n toate situaiile agentul constatator va descrie n
procesul-verbal bunurile supuse confiscrii i va lua n privina lor msurile de conservare
sau de valorificare prevzute de lege, fcnd meniunile corespunztoare n procesul-verbal.
n cazul n care bunurile nu se gsesc contravenientul este obligat la plata contravalorii
lor n lei.
Agentul constatator are obligaia s stabileasc cine este proprietarul bunurilor confiscate
i, dac acestea aparin unei alte persoane dect contravenientul, n procesul-verbal se vor
meniona, dac este posibil, datele de identificare a proprietarului sau se vor preciza motivele
pentru care identificarea nu a fost posibil.
Potrivit art. 25 din O.G. 2/2001 procesul-verbal se va nmna sau, dup caz, se va
comunica, n copie, contravenientului i, dac este cazul, prii vtmate i proprietarului
bunurilor confiscate. Comunicarea se face de ctre organul care a aplicat sanciunea, n termen
de cel mult o lun de la data aplicrii acesteia.
n situaia n care contravenientul a fost sancionat cu amend, precum i dac a fost
obligat la despgubiri, odat cu procesul-verbal acestuia i se va comunica i ntiinarea de plat.
n ntiinarea de plat se va face meniunea cu privire la obligativitatea achitrii amenzii i, dup
caz, a despgubirii, n termen de 15 zile de la comunicare, n caz contrar urmnd s se procedeze
la executarea silit.
Dac agentul constatator aplic i sanciunea, iar contravenientul este prezent la
ncheierea procesului-verbal, se nmneaz acestuia copia de pe acesta i ntiinarea de plat
fcndu-se meniune n acest sens n procesul-verbal. Contravenientul va semna de primire.
n cazul n care contravenientul nu este prezent sau, dei prezent, refuz s semneze
procesul-verbal, comunicarea acestuia, precum i a ntiinrii de plat se face de ctre agentul
constatator n termen de cel mult o lun de la data ncheierii.
Comunicarea procesului-verbal i a ntiinrii de plat se face prin pot, cu aviz de
primire, sau prin afiare la domiciliul sau la sediul contravenientului. Operaiunea de afiare se
consemneaz ntr-un proces-verbal semnat de cel puin un martor212.
Dac persoana mputernicit s aplice sanciunea apreciaz c fapta a fost svrit n
astfel de condiii nct, potrivit legii penale, constituie infraciune, sesizeaz organul de urmrire
penal competent.
n cazul n care fapta a fost urmrit ca infraciune i ulterior s-a stabilit de ctre procuror
sau de ctre instan c ea ar putea constitui contravenie, actul de sesizare sau de constatare a
faptei, mpreun cu o copie de pe rezoluia, ordonana sau, dup caz, de pe hotrrea
judectoreasc, se trimite de ndat organului n drept s constate contravenia, pentru a lua
msurile ce se impun conform legii.

Cile de atac mpotriva actelor de aplicare a sanciunilor contravenionale

Potrivit art. 31 din O.G. 2/2001, mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei
i de aplicare a sanciunii se poate face plngere n termen de 15 zile de la data nmnrii sau
comunicrii acestuia.
Partea vtmat poate face plngere numai n ceea ce privete despgubirea, iar cel cruia
i aparin bunurile confiscate, altul dect contravenientul, numai n ceea ce privete msura
confiscrii.

212
O.G. 2/2001, art. 27
 187

Plngerea nsoit de copia de pe procesul-verbal de constatare a contraveniei se depune

la organul din care face parte agentul constatator, acesta fiind obligat s o primeasc i s
nmneze depuntorului o dovad n acest sens213.
Plngerea mpreun cu dosarul cauzei se trimit de ndat judectoriei n a crei
circumscripie a fost svrit contravenia. Plngerea suspend executarea.
Judectoria va fixa termen de judecat, care nu va depi 30 de zile, i va dispune citarea
contravenientului sau, dup caz, a persoanei care a fcut plngerea, a organului care a aplicat
sanciunea, a martorilor indicai n procesul-verbal sau n plngere, precum i a oricror alte
persoane n msur s contribuie la rezolvarea temeinic a cauzei.
n cazul n care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaie, judectoria
va cita i societatea de asigurri menionat n procesul-verbal de constatare a contraveniei.
Potrivit art.34 din O.G. 2/2001, Instana competent s soluioneze plngerea, dup ce
verific dac aceasta a fost introdus n termen, ascult pe cel care a fcut-o i pe celelalte
persoane citate, dac acetia s-au prezentat, administreaz orice alte probe prevzute de lege,
necesare n vederea verificrii legalitii i temeiniciei procesului-verbal, i hotrte asupra
sanciunii, despgubirii stabilite, precum i asupra msurii confiscrii.
Hotrrea judectoreasc prin care s-a soluionat plngerea poate fi atacat cu recurs n
termen de 15 zile de la comunicare. Motivarea recursului nu este obligatorie. Motivele de recurs
pot fi susinute i oral n faa instanei. Recursul suspend executarea hotrrii.

Executarea sanciunilor contravenionale

Potrivit art. 37 din O. G. 2/2001, procesul-verbal neatacat n termenul de 15 zile
precum i hotrrea judectoreasc irevocabil prin care s-a soluionat plngerea constituie titlu
executoriu, fr vreo alt formalitate.
Avertismentul se adreseaz oral atunci cnd contravenientul este prezent la constatarea
contraveniei i sanciunea este aplicat de agentul constatator.
n celelalte cazuri avertismentul se socotete executat prin comunicarea procesului-verbal
de constatare a contraveniei, cu rezoluia corespunztoare.
Dac sanciunea a fost aplicat de instan prin nlocuirea amenzii contravenionale cu
avertisment, comunicarea acesteia se face prin ncunotinare scris.
Punerea n executare a sanciunii amenzii contravenionale se face astfel214:
a) de ctre organul din care face parte agentul constatator, ori de cte ori nu se
exercit calea de atac mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei n termenul
prevzut de lege;
b) de ctre instana judectoreasc, n celelalte cazuri.
Aceste organe, vor comunica din oficiu organelor de specialitate ale direciilor generale
ale finanelor publice judeene, respectiv a municipiului Bucureti, i unitilor subordonate
acestora, n a cror raz teritorial domiciliaz sau i are sediul contravenientul, procesul-verbal
de constatare i sancionare a contraveniei sau, dup caz, dispozitivul hotrrii judectoreti prin
care s-a soluionat plngerea.
Executarea se face n condiiile prevzute de dispoziiile legale privind executarea silit a
creanelor bugetare.
mpotriva actelor de executare se poate face contestaie la executare, n condiiile legii.

213
O.G. 2/2001. art. 32
214
O.G. 2/2001, art. 39
 188

Executarea sanciunilor contravenionale complementare se face potrivit dispoziiilor

legale. Confiscarea se aduce la ndeplinire de organul care a dispus aceast msur, n condiiile
legii. n caz de anulare sau de constatare a nulitii procesului-verbal bunurile confiscate, cu
excepia celor a cror deinere sau circulaie este interzis prin lege, se restituie de ndat celui n
drept.
Executarea sanciunii nchisorii contravenionale se face n locurile i n modalitile
prevzute de legea special.

9.3.4. Rspunderea administrativ-patrimonial

Prin art. 48 din Constituie i art. 11 i 13 din Legea nr. 29/1990 a contenciosului
administrativ s-a instituit o rspundere administrativ-patrimonial a administraiei i a
funcionarilor ei, supus unui regim de drept administrativ.
Astfel prin art. 48 alin. 1 din Constituia din 1991, aceasta form de rspundere a fost
extins pentru toate autoritile publice, nu doar pentru cele administrative, cum se prevedea n
art. 1 din Legea nr. 29/1990. Aceste autoriti publice pot fi obligate la repararea prejudiciilor
materiale i morale provocate.
Ct privete condiiile i limitele exercitrii dreptului la despgubiri, urmare a pagubelor
provocate prin acte administrative ilegale, s-a prevzut n art. 48 alin. 2 din Constituie, c acest
lucru se va face printr-o lege organic, n prezent existnd Legea nr. 29/1990 a contenciosului
administrativ.
O prevedere deosebit este i cea cuprins n disp. art. 48 alin. 3 din Constituie, care
consacr o form special a rspunderii administrativ-patrimoniale, anume rspunderea
patrimonial a statului, pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare penale.
n baza dispoziiilor Legii nr. 29/1990 la care fac trimitere disp. art. 48 alin. 2 din
Constituie, angajarea rspunderii administrativ-patrimoniale se poate face n trei moduri:
a) prin aciune ndreptat numai mpotriva autoritii prte;
b) prin aciune ndreptat exclusiv mpotriva funcionarului public;
c) prin aciune ndreptat concomitent mpotriva autoritilor i funcionarului public.
Acest ultim tip de aciune este cea mai folosit n practic, pentru c ocrotete cel mai
bine interesele celui vtmat.
Prin consacrarea, pe planul rspunderii administrativ-patrimoniale, a principiului
solidaritii juridice dintre funcionari i autoritate, n procesul executrii hotrrii, cel vtmat se
va ndrepta, n primul rnd, mpotriva autoritii care de principiu este solvabil, i deci sunt
create ansele realizrii creanei reclamantului.
Ct privete categoria de acte juridice avute n vedere pentru rspunderea administrativ-
patrimonial, reglementat de disp. art. 48 din Constituie i art. 11 i 13 din Legea nr. 29/1990,
acestea sunt cele despre care vom arta detaliat, n alt parte a lucrrii, c sunt atacabile pe calea
contenciosului administrativ, indiferent de obiectul aciunii.
Condiia de baz este ca actul atacat s fie un act administrativ, ca manifestare unilateral
de voin, fie c acest act este n forma tipic, sau asimilat.
Totodat, pentru ca un act juridic emis de o autoritate public s fie considerat act
administrativ, este necesar ca prin el s se realizeze o activitate de natur administrativ, n regim
de putere public.
 189

Prin urmare, prejudiciile care se produc prin actele unilaterale ale administraiei publice,
care nu se realizeaz n regim de putere public, prin contracte civile ori prin operaiuni
administrative i materiale, nu pot fi recuperate pe calea prevzut de Legea nr. 29/1990.
O lacun a Legii nr. 29/1990, precum i a unor legi ulterioare prin care s-ar fi putut
modifica unele dispoziii ale Legii contenciosului, precum Legea nr. 219/1998 privind regimul
concesiunilor, nu s-a prevzut c pot face obiectul aciunii n contencios administrativ i
contractele administrative, prin care se vatm interesele unor persoane.
Referitor la competena de soluionare a aciunilor privind rspunderea administrativ-
patrimonial, aceasta aparine, conform dispoziiilor Constituiei i Legii nr. 29/1990 instanelor
judectoreti, respectiv seciilor de contencios administrativ, ale tribunalelor judeene i a
municipiului Bucureti, ale curilor de apel i Curii Supreme de Justiie.
Aceste instane urmeaz a se pronuna cu privire la prejudiciile rezultate att din
nelegalitatea, neoportunitatea215, ct i din neconstituionalitatea lor, n acest din urm caz, cu
excepia ordonanelor de Guvern care se atac att pentru nelegalitatea, ct i pentru
neconstituionalitatea la Curtea Constituional, conform disp. art. 144 lit. c din Constituie216.
Ct privete prejudiciile la care va fi obligat autoritatea public prt, n baza disp. art.
11 alin. 2 din Legea nr. 29/1990, acestea pot fi materiale i morale.
Totodat, prin art. 48 alin. 3 din Constituie s-a prevzut i forma de rspundere special
a statului pentru prejudiciile produse datorit unor erori judiciare penale.
Prin urmare, pe baza prevederilor constituionale i legale actuale identificm o form
obiectiv a rspunderii administrativ-patrimoniale pentru prejudiciile cauzate prin erorile
judiciare svrite n procesele penale217 i o rspundere bazat pe vinovie, pe culp, pentru
cazul prejudiciilor produse prin acte administrative de autoritate, tipice sau asimilate.
Oricum, rspunderea administrativ-patrimonial pentru categoriile de prejudicii amintite
este supus unui regim juridic administrativ, diferit de regulile consacrate de dreptul civil ca
drept comun.

Rspunderea solidar a autoritilor publice i a funcionarilor pentru prejudiciile produse

prin actele administrative
Din dispoziiile Legii nr. 29/1990 raportate la dispoziiile Constituiei, rezult c aciunea
n daune este condiionat de aciunea n anulare a actului administrativ tipic, sau de obligare la
emiterea unui act administrativ, n cazul actului administrativ asimilat.
Avnd n vedere aceasta condiie, n cazul n care reclamantul cunoate paguba i
ntinderea acesteia, el trebuie s formuleze aciunea pentru repararea prejudiciilor materiale i
morale odat cu cererea de anulare total sau parial a unui act sau de obligare la emiterea lui.
Dac la momentul introducerii aciunii n anulare sau de obligare la emiterea unui act
administrativ, reclamantul nu cunoate producerea i/sau ntinderea pagubei, el poate solicita
repararea prejudiciilor materiale i morale prin aciune separat la instana civil, dar cu condiia
ca prin hotrre judectoreasc, instana de contencios administrativ s fi anulat n tot sau n
parte actul administrativ sau s fi dispus emiterea unui act administrativ.

215
n acest sens a se vedea V. Vedinas, op. cit. (Introducere n studiul dreptului administrativ), p. 145
216
Prin Decizia nr. 37/1993, Curtea Constituional a statuat c actele normative i individuale ale
Guvernului i celorlalte autoriti ale administratiei publice, fie centrale, fie locale, sunt controlate, sub
aspectul legalitii lor, de instanele de contencios administrativ . Tot instanele de contencios
administrativ sunt competente i n situaia cnd ilegalitatea privete chiar nerespectarea Constituiei,
prin exces de putere sau prin depirea limitelor i condiiilor de exercitare a competenei de ctre
organul emitent al actului administrativ ilegal.
217
A se vedea A. Iorgovan, op. cit., vol. II, p. 324-336 i V. Vedina, op. cit. (Introducere n studiul
dreptului administrativ), p. 147
 190

Ct privete instanele competente s se pronune asupra despgubirilor solicitate, acestea

sunt cele care se pronun i asupra ilegalitii actului administrativ, respectiv instanele de
contencios administrativ, cu excepia cazului n care aciunea n despgubiri este subsidiar
aciunii n anulare i pronunrii unei hotrri prin care actul a fost considerat ilegal, situaie n
care daunele pot fi solicitate instanei de drept comun.
Rspunderea administrativ-patrimonial intervine pentru acte administrative ilegale, nu i
n cazul n care pagubele s-au produs prin acte administrative legale sau prin acte exceptate de la
controlul de legalitate pe calea Legii 29/1990.
Prin art. 13 din Legea nr. 29/1990 s-a creat posibilitatea ca aciunea n daune s poat fi
formulat i personal mpotriva funcionarului care a elaborat actul sau care se face vinovat de
neelaborarea lui, precum i chemarea n garanie a superiorului ierarhic al funcionarului public
chemat n proces, i care superior a dat ordin scris de emitere sau de neemitere a unui act
administrativ.
n ceea ce privete litigiile n care funcionarul este parte n proces alturi de autoritatea
public, a fost instituit principiul solidaritii n ceea ce privete suportarea despgubirilor
dispuse de instane.
Prin urmare, pentru admiterea unei aciuni de acordare de despgubiri materiale i morale
sunt necesare urmtoarele condiii speciale218, alturi de altele prevzute de Legea nr. 29/1990219:
a) actul atacat, tipic sau asimilat, s fie ilegal pentru c rspunderea patrimonial a
administraiei nu poate interveni pentru actele ei legale220;
b) actul atacat s fi cauzat prejudicii materiale i morale, aa cum prevd disp. art. 11
alin. 2 din Legea nr. 29/1990;
c) s existe legtura de cauzalitate ntre actul administrativ ilegal i prejudiciu, respectiv
prejudiciul s fie consecina nemijlocit a aciunii administraiei.
n cazul actului administrativ tipic prejudiciul este cauzat nu doar prin emiterea actului
ilegal, ci i prin punerea lui n executare, data cnd se produc efecte juridice de natur a produce
prejudicii, pe cnd n cazul actului administrativ asimilat, prejudiciul se produce prin chiar
neemiterea actului.
n literatura juridic s-a apreciat 221 c instanele au obligaia s verifice dac ntr-adevr
este vorba de o ilegalitate a actului respectiv, sau doar de un viciu de procedur neesenial i care
nu a fost apt s provoace pagube.

Aplicaii:
Identificai raporturile dintre rspunderea juridic i responsabilitate.
Abaterea administrativ poate fi:
moral
politico-juridic
o conduit ilicit
Motivai alegerea fcut.
Rspunderea administrativ-contravenional va fi atras de svrirea unei:
infraciuni
218
A se vedea V. Vedinas, op. cit. (Introducere n studiul dreptului administrativ), p. 149, 150
219
A se vedea pe larg aceste probleme n Capitolul privind Contenciosul administrativ
220
Tudor Draganu, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judecatoresc potrivit
Legii nr. 1/1967, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1970, p. 21
221
A. Iorgovan , op. cit., vol. II, p. 331
 191

abateri disciplinare grave

fapte calificate de lege drept contravenie
Care sunt trsturile eseniale ale unei contravenii?
Precizai deosebirile dintre infraciune i contravenie.
Precizai condiiile rspunderii juridice n dreptul administrativ.
Ce mprejurri nltur caracterul ilicit al unei fapte? Exemplificai.
Identificai contraveniile ce pot fi constatate de ctre un primar.
 192

10. DOMENIUL PUBLIC

10.1. NOIUNEA DE DOMENIU PUBLIC

Dei termenul de "domeniu public" a aprut relativ trziu, n secolul al XIX-lea, creaie
a doctrinei juridice franceze,222 nc din antichitate, dreptul roman stabilea o categorie de
bunuri care nu puteau forma obiectul proprietii private, fiind considerate c aparin
colectivitii (res extra patrimonium).
n cadrul acestui grup de bunuri, existau dou categorii.
O categorie, n care intrau aa-numitele "res humani juris" cuprindea, la rndul ei, dou
subgrupuri de bunuri: a) lucruri comune care aparin tuturor, precum: aerul, apele, b) lucrurile
destinate folosinei comune ca, de pild, drumurile, porturile, teatrele, pieele etc.
A doua categorie, n care erau incluse acele "res divini" cuprindea: a) templele ("res
sacrae"), b) mormintele ("res religiosae"), c) porile i zidurile cetilor ("res sanctae").
Crearea acestui termen a fost rezultatul unei necesiti economice ivite n aceast
perioad (secolul al XIX-lea), anume ocrotirea cu mijloacele dreptului a unor bunuri
aparinnd statului i care trebuiau s serveasc ntregii colectiviti, distingndu-se, astfel,
domeniul public de domeniul privat.
Codurile civile adoptate n acea vreme ca, de exemplu, Codul civil francez, belgian etc.
prevedeau c anumite bunuri sunt dependine ale domeniului public, neputnd face obiect de
proprietate privat.
n Romnia, primele acte juridice care se refer la domeniul public sunt Regulamentele
Organice, care conin dispoziii cu privire la drumuri, ruri, bli, porturi, exploatarea bogiilor
subsolului etc.
Ulterior, n Legea pentru organizarea consiliilor judeene, din 1864, sunt socotite dependine
ale domeniului public judeean cile de comunicaii i podeele de interes judeean, precum i
cldirile aparinnd judeului, iar prin Legea pentru regularea proprietii rurale, tot din 1864, au fost
considerate ca aparinnd domeniului public judeean bisericile cimitirele, pieele, uliele satului etc.
Legea de expropriaiune pentru cauz de utilitate public, din 1864, stabilea ca modalitate
de creare a domeniului public exproprierea pentru cauz de utilitate public, potrivit creia
puteau fi declarate ca fiind de utilitate public construcii sau terenuri.
Denumirea de "domeniu public" a fost consacrat i n Codul civil din 1864, fiind ulterior
utilizat i n literatura de specialitate.223
Astfel, potrivit art. 476 din Codul civil, "Drumurile mari, drumurile mici i uliele
care sunt n sarcina statului, fluviile i rurile navigabile sau plutitoare, rmurile, adugirile
ctre mal i locurile de unde s-a retras apa mrii, porturile naturale i artificiale, malurile unde
trag vasele i, ndeobte, toate prile din pmntul Romniei, care nu sunt proprietate
particular, sunt considerate dependine ale domeniului public".
Constituia din 1866 consacr termenul de "domeniu public" n art.19, potrivit cruia
libera i nempiedicata ntrebuinare a rurilor navigabile i flotabile, a oselelor i a altor ci de
comunicare este de domeniul public.
222
Proudhon, n lucrarea sa "Trait du domaine public", 1833, este socotit creatorul acestui termen. V.
P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureti,1934, p. 232, A. de Laubadre, Manuel
de droit administratif, Paris,1967, p. 276.
223
V. C. Rrincescu, Contenciosul administrativ, Bucureti,1936, p. 209 i urm.
 193

Constituia din 1923, n art. 20, prevede c aparin domeniului public cile de
comunicaie, spaiul atmosferic i apele navigabile i flotabile.
De asemenea, erau socotite ca fiind bunuri publice apele ce pot produce for motrice i
cele ce pot fi folosite n interes obtesc.
Constituia din 1923, n art. 16, precizeaz c bunurile care fac parte din domeniul public
sunt administrate i nu pot fi nstrinate dect dup regulile i formele stabilite prin lege, iar n
art.17 prevedea c zcmintele miniere, precum i bogiile de orice natur ale subsolului sunt
proprietatea statului.
Constituiile din 1948, 1952 i 1965 au lrgit sfera bunurilor aparinnd proprietii de
stat, aceast form de proprietate dobndind un caracter atotcuprinztor.224
Bunurile aflate n proprietate public alctuiesc domeniul public al statului sau al unitilor
administrativ-teritoriale. Celelalte bunuri aparinnd acelorai titulari sunt proprietate privat a
acestora, alctuind domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale225.
Trebuie menionat c noiunile de proprietate public i domeniu public nu sunt sinonime:
proprietatea public reprezint o instituie juridic, pe cnd domeniul public este o totalitate de
bunuri care fac obiectul proprietii publice.
n ceea ce privete componena domeniului public, n literatura de specialitate au fost propuse
o serie de criterii, printre care natura bunurilor, considerndu-se c aparin domeniului public numai
poriuni de teritoriu destinate folosinei tuturora i care nu sunt susceptibile de a face obiect de
proprietate privat.226
S-a mai propus drept criteriu destinaia bunurilor. Potrivit acestui criteriu, s-a considerat
c fac parte din domeniul public toate bunurile care sunt afectate fie folosinei publice, fie
funcionrii unui serviciu public.227
Ali autori, utiliznd acest criteriu, au restrns sfera bunurilor afectate funcionrii
serviciilor publice numai la cele care au un rol preponderent, ori numai la cele de nenlocuit sau
cele imobiliare.228
Avnd n vedere scopul pentru realizarea cruia a fost creat domeniul public, putem
aprecia c acesta reprezint un ansamblu de bunuri imobile i mobile, proprietate public,
destinate s foloseasc tuturor membrilor unei colectiviti umane, fie n mod direct, fie prin
intermediul unor organe special create spre a le administra n scopul satisfacerii unor nevoi
sociale.

10.2. CARACTERISTICILE DOMENIULUI PUBLIC

Domeniului public este alctuit dintr-un ansamblu de numeroase i variate bunuri imobile
i mobile. Indiferent de multitudinea i varietatea lor, aceste bunuri prezint unele trsturi, care
se regsesc la toate.

Aceste trsturi sunt urmtoarele229:

l. Bunurile care compun domeniul public sunt destinate s satisfac anumite cerine ale
colectivitii, att cerine individuale, ct i colective.
224
V. i A. Iorgovan, Drept administrativ vol. III, Bucureti, 1993, p. 41.
225
E. Blan, Domeniul administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureti 1998, p. 15
226
H. Barthlmy, Trait lmentaire de droit administratif, Paris,1916, p. 413.
227
M. Waline, Droit administratif, Paris,1959. 855.
228
A. de Laubadre, op. cit., p. 277-278.
229
D. Brezoianu, Drept administrativ romn, Ed. Lucreius, Bucureti 1997, pag. 86-87
 194

2. Unele bunuri prin nsi natura lor sunt susceptibile de a satisface nevoi sociale. Alte
bunuri pot deveni de utilitate public n urma unor lucrri speciale, cum sunt, de exemplu,
drumurile, porturile etc., ori datorit deosebitei lor valori tiinifice, istorice, culturale, printre
care monumentele istorice, bunurile din patrimoniul cultural naional .a.. n legtur cu aceasta,
uneori sunt utilizate denumirile de "domeniu public natural" i "domeniu public artificial". 230
3. Bunurile din componena domeniului public pot fi utilizate de ctre toi membrii
societii.
Aceste bunuri pot fi folosite de persoanele fizice, persoanele juridice, organe de stat,
organizaii nestatale.
4. Bunurile din domeniul public pot fi utilizate fie n mod direct ca, de exemplu, mersul
pe strad, scldatul n ru, vizitarea monumentelor istorice etc., fie n mod indirect, prin
intermediul unui organ de stat, cum ar fi lectura ntr-o bibliotec etc.
5. Bunurile care alctuiesc domeniul public fac obiectul proprietii publice, ca bunuri
care aparin colectivitii.
Unele bunuri, fr a face obiectul vreunei forme de proprietate ca, de exemplu, aerul,
sunt folosite de orice persoan, putnd fi socotite domeniu public. Astfel, utilizarea spaiului
aerian este supus unor reglementri juridice speciale. De asemenea, exist norme juridice
privind asigurarea puritii aerului.

10.3. CLASIFICAREA BUNURILOR APARINND

DOMENIULUI PUBLIC

Bunurile aparinnd domeniului public pot fi grupate n mai multe categorii de bunuri, pe
baza anumitor criterii. De referin rmne clasificarea realizat n perioada interbelic de Erast
Didi Tarangul231. O clasificare complex a fost realizat n Legea 213/1998 privind proprietatea
public i regimul juridic al acesteia232:
l. n funcie de interesul pe care l reprezint, distingem:
a) domeniul public de interes naional;
b) domeniul public de interes judeean;
c) domeniul public de interes comunal.
2. n funcie de natura bunurilor:
a) domeniul public terestru233;
b) domeniul public maritim234;
c) domeniul public fluvial;
d) domeniul public aerian235;

230
V. L. Trotabas, Manuel de droit public et administratif, Paris,1971 p. 288.
231
E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Cernui, Tipografia Glasul Bucovinei, 1944,
p. 359-362
232
Asupra acestei clasificri, a se vedea i A. Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, vol. III,
Bucureti, Ed. Proarcadia, 1993, p. 81-82
233
A se vedea i Legea nr.13/1974, legea drumurilor, art.2., Legea nr.71/1996 (Legea cadastrului i
publicitii imobiliare), V. Monitorul Oficial al Romniei, nr. 61 din 26 martie 1996, Legea nr. 56, din 4
iunie 1992, privind frontiera de stat a Romniei.
234
A se vedea i Legea nr.107/1996, Legea apelor
235
v. Codul aerian al Romniei aprobat prin Decretul nr.516 din 5 decembrie 1953
 195

e) domeniul public cultural236.

3. n funcie de modul de utilizare de ctre public:
a) bunuri utilizate direct;
b) bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public.
4. n funcie de raportarea la activitatea omului:
a) domeniul public natural;
b) domeniul public artificial.
5. n funcie de modul de determinare:
a) bunuri nominalizate n Constituie;
b) bunuri nominalizate n alte acte normative;
c) bunuri ale domeniului public nominalizate de autoritile administraiei publice
n baza criteriilor stabilite de Constituie i legi.
Unii autori237 apreciaz c din punct de vedere al modului de utilizare a bunurilor afectate
uzului public, se pot distinge dou categorii de dependine ale domeniului public:
bunuri destinate uzului direct i colectiv al publicului (oselele, pieele publice etc.);
bunuri destinate uzului direct, dar individual i privat, prin intermediul unui serviciu
public pentru care aceste bunuri joac un rol esenial.

10.4. REGIMUL JURIDIC AL DOMENIULUI PUBLIC

Prevederile cu caracter general privind proprietatea i regimul juridic al bunurilor le

gsim n Constituie.
Potrivit art. 135 din Constituia Romniei, n ara noastr exist dou forme de
proprietate:
- proprietate public i
- proprietate privat
Proprietatea public aparine statului sau unitilor administrativ-teritoriale.
Bogiile de orice natur ale subsolului, cile de comunicaie, spaiul aerian, apele cu
potenial energetic valorificabil i acelea ce pot fi folosite n interes public, plajele, marea
teritorial, resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental, precum i alte
bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietii publice.
Bunurile proprietate public sunt inalienabile. n condiiile legii, ele pot fi date n
administrare regiilor autonome ori instituiilor publice sau pot fi concesionate ori nchiriate.
n completarea textului constituional care face trimitere la lege, mai trebuie s avem n
vedere i unele dispoziii ale Codului civil, art. 475-478.
Textele din Codul Civil fac referire la bunuri care nu sunt ale particularilor, categorie n
care sunt incluse bunuri din domeniul public, mpreun cu unele bunuri din domeniul privat al
persoanelor de drept public.
Astfel, art. 476 Cod civil, prevede: drumurile mici i uliele care sunt n sarcina statului,
fluviile i rurile navigabile sau plutitoare, rmurile, adugirile ctre mal i locurile de unde s-a
236
A se vedea Ordonana Guvernului nr.68/1994, privind protejarea patrimoniului cultural naional
237
L. Giurgiu, Domeniul public, Ed. Tehnic, Bucureti, 1997, p. 62
 196

retras apa mrii, porturile naturale sau artificiale, malurile unde trag vasele i ndeobte toate
prile din pmntul Romniei, care nu sunt proprietate particular, sunt considerate dependine
ale domeniului public. Art. 477 Cod civil prevede: Toate averile vacante i fr stpn, precum
i ale persoanelor care mor fr motenitor sau ale cror moteniri sunt lepdate, sunt ale
domeniului public. Art. 478 are n vedere bunuri din domeniul public militar: porile, zidurile,
anurile, ntriturile, pieele de rzboi i ale fortreelor fac i ele parte din domeniul public.
Reglementri juridice cu caracter general cu privire la domeniul public se regsesc i n
Legea 18/l99l, a fondului funciar.
Potrivit acesteia, terenurile pot face obiectul dreptului de proprietate privat sau al altor
drepturi reale, avnd ca titulari persoane fizice sau juridice ori pot aparine domeniului public sau
domeniului privat.
Terenurile din domeniul public sunt cele afectate unei utiliti publice (art.4).
Astfel, aparin domeniului public terenurile pe care sunt amplasate construcii de interes
public, piee, ci de comunicaii, reele stradale, parcuri publice, porturi, aeroporturi, terenuri cu
destinaie forestier, albiile rurilor i fluviilor, cuvetele lacurilor de interes public, fundul apelor
maritime interioare i al mrii teritoriale, rmurile Mrii Negre, inclusiv plajele, terenurile pentru
rezervaii naturale, parcurile naionale, monumentele arheologice i istorice, monumentele naturii,
terenurile pentru nevoile aprrii sau pentru alte folosine care potrivit legii, sunt de domeniul
public ori care, prin natura lor, sunt de uz sau de interes public.
Terenurile care fac parte din domeniul public sunt scoase din circuitul civil, dac prin
lege nu se prevede altfel, iar dreptul de proprietate asupra lor este imprescriptibil (art. 5).
Domeniul public poate fi de interes naional, caz n care proprietatea asupra sa, n regim
de drept public, aparine statului, sau de interes local, caz n care proprietatea, de asemenea n
regim public, aparine comunelor, oraelor, municipiilor sau judeelor.
Administrarea domeniului public de interes naional se face de ctre organele prevzute
de lege, iar administrarea domeniului public de interes local se face de ctre consiliile locale sau,
dup caz, de ctre consiliile judeene.
Legea 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, stabilete
c dreptul de proprietate public aparine statului sau unitilor administrativ-teritoriale, asupra
bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public, iar statul sau
unitile administrativ-teritoriale exercit posesia, folosina i dispoziia asupra bunurilor care
alctuiesc domeniul public, n limitele i n condiiile legii.
Se realizeaz o distincie clar ntre bunurile publice i bunurile proprietate privat ale
statului i unitilor administrativ teritoriale, introducndu-se noiunea de domenialitate. Astfel,
domeniul public este alctuit din bunurile prevzute la art. 135 alin. (4) din Constituie, din cele
stabilite n anexa care face parte integrant din Legea nr. 213/1998 i din orice alte bunuri care,
potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public i sunt dobndite de stat sau de
unitile administrativ-teritoriale prin modurile prevzute de lege. Domeniul public al statului
este alctuit din bunurile prevzute la art. 135 alin. (4) din Constituie, din cele prevzute la pct. I
din anex, precum i din alte bunuri de uz sau de interes public naional, declarate ca atare prin
lege.
Domeniul public al judeelor este alctuit din bunurile prevzute la pct. II din anex i din
alte bunuri de uz sau de interes public judeean, declarate ca atare prin hotrre a consiliului
judeean, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional.
Domeniul public al comunelor, al oraelor i al municipiilor este alctuit din bunurile
prevzute la pct. III din anex i din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca
atare prin hotrre a consiliului local, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes
public naional ori judeean.
 197

Domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale este alctuit din

bunuri aflate n proprietatea lor i care nu fac parte din domeniul public. Asupra acestor bunuri
statul sau unitile administrativ-teritoriale au drept de proprietate privat.
Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, aduce unele precizri n acest sens.
Astfel, potrivit art. 126 al legii, nchirierea, concesionarea, a bunurilor aparinnd domeniului
public i privat de interes local i vnzarea ori cumprarea bunurilor aparinnd domeniului
privat de interes local se fac numai cu aprobarea consiliului local sau judeean, dup caz.
Aadar, conform legislaiei n vigoare, domeniul public, se particularizeaz prin:
1.Moduri speciale de achiziie
Dreptul de proprietate public se dobndete:
a) pe cale natural;
b) prin achiziii publice efectuate n condiiile legii;
c) prin expropriere pentru cauz de utilitate public (Legea 33/1994);
d) prin acte de donaie sau legate acceptate de Guvern, de consiliul judeean sau de
consiliul local, dup caz, dac bunul n cauz intr n domeniul public;
e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-
teritoriale n domeniul public al acestora, pentru cauz de utilitate public;
f) prin alte moduri prevzute de lege.
Trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale
n domeniul public al acestora, se face, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a consiliului
judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti ori a consiliului local.
Trecerea unui bun din domeniul public al statului n domeniul public al unei uniti
administrativ-teritoriale se face la cererea consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al
Municipiului Bucureti sau a consiliului local, dup caz, prin hotrre a Guvernului.
Trecerea unui bun din domeniul public al unei uniti administrativ-teritoriale n
domeniul public al statului se face, la cererea Guvernului, prin hotrre a consiliului judeean,
respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local.
Dreptul de proprietate public nceteaz, dac bunul a pierit ori a fost trecut n domeniul
privat.
Trecerea din domeniul public n domeniul privat se face, dup caz, prin hotrre a
Guvernului, a consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau
a consiliului local, dac prin Constituie sau prin lege nu se dispune altfel.
2. Regim juridic special
Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile i imprescriptibile, dup
cum urmeaz:
a) nu pot fi nstrinate; ele pot fi date numai n administrare, concesionate sau nchiriate,
n condiiile legii;
b) nu pot fi supuse executrii silite i asupra lor nu se pot constitui garanii reale;
c) nu pot fi dobndite de ctre alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de
bun-credin asupra bunurilor mobile.
3. Regim special de folosin de ctre particulari
Bunurile din domeniul public pot fi date, n administrarea regiilor autonome, a
prefecturilor, a autoritilor administraiei publice centrale i locale, a altor instituii publice de
interes naional, judeean sau local.
 198

Darea n administrare se realizeaz, dup caz, prin hotrre a Guvernului sau a

consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului
local.
Titularul dreptului de administrare poate s posede, s foloseasc bunul i s dispun
de acesta, n condiiile actului prin care i-a fost dat bunul n administrare. Dreptul de
administrare va putea fi revocat numai dac titularul su nu-i exercit drepturile i nu-i execut
obligaiile nscute din actul de transmitere.
nchirierea bunurilor proprietate public a statului sau a unitilor administrativ-
teritoriale se aprob, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean, a Consiliului
General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local, iar contractul de nchiriere va cuprinde
clauze de natur s asigure exploatarea bunului nchiriat, potrivit specificului acestuia.
Contractul de nchiriere se poate ncheia, dup caz, cu orice persoan fizic sau
juridic, romn sau strin, de ctre titularul dreptului de proprietate sau de administrare.
Concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public se face prin licitaie
public, n condiiile legii.
Sumele ncasate din nchirierea sau din concesionarea bunurilor proprietate public se
fac, dup caz, venit la bugetul de stat sau la bugetele locale.
4. Regim special de amenajare
5.Regim special de soluionare a litigiilor
Litigiile cu privire la delimitarea domeniului public al statului, judeelor, comunelor,
oraelor sau al municipiilor sunt de competena instanelor de contencios administrativ.

10.5. EXPROPRIEREA PENTRU CAUZ DE UTILITATE PUBLIC 238

Constituia Romniei prevede n art. 41 (3) c nimeni nu poate fi expropriat dect pentru
o cauz de utilitate public, stabilit potrivit legii, cu dreapt i prealabil despgubire
Exproprierea de imobile n tot sau n parte, se poate face numai pentru cauz de utilitate
public i numai pe baza unei prealabile i echitabile despgubiri a proprietarului.
Exproprierea se poate efectua numai printr-o hotrre judectoreasc.
Se pot expropria bunurile imobile, proprietatea persoanelor fizice i juridice, n aceast
ultim categorie fiind incluse i comunele, oraele, municipiile i judeele.
Hotrrea de expropriere a instanelor de judecat se poate adopta numai dup ce a fost
declarat utilitatea public.
Cei interesai, pot conveni asupra modalitii de transfer al dreptului de proprietate,
precum i asupra cuantumului i naturii despgubirii, caz n care nu se mai declaneaz
procedura de expropriere.
Dac nu se cade de acord asupra cuantumului i naturii despgubirii, instanele
judectoreti vor decide, prin hotrre, cu respectarea dispoziiilor legale.
Utilitatea public se declar pentru lucrri de interes naional sau de interes local.
Sunt considerate a fi de utilitate public:
prospeciunile i explorrile geologice;
extracia i prelucrarea substanelor minerale utile;

238
Legea nr.33/1994 privind exproprierea pentru cauz de utiIitate public, n Legislaia Romniei, vol.
2/1994, p. 330 i urm.
 199

instalaii pentru producerea energiei electrice, telecomunicaii, gaze, termoficare,

canalizare, pentru protecia mediului;
cile de comunicaii;
amenajarea strzilor;
regularizri de ape curgtoare, sisteme de irigaii;
cldirile i terenurile necesare construciilor de locuine sociale i obiectivelor de
nvmnt, sntate, cultur, sport, protecie social, administraie public, autoriti
judectoreti;
protecia monumentelor istorice, a rezervaiilor naturale, a monumentelor naturii;
prevenirea i nlturarea urmrilor calamitilor naturale;
aprarea rii, siguran naional, ordine public.

Pentru lucrrile de interes naional, utilitatea public se declar de ctre guvern, iar pentru
cele de interes local, de ctre consiliile judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti,
iar n cazul n care lucrarea privete mai multe judee, utilitatea public este declarat de ctre o
comisie, alctuit din preedinii consiliilor judeene respective.
Prin lege se pot declara de utilitate public i alte lucrri dect cele nominalizate n legea
exproprierii.
Declararea utilitii publice se face numai dup efectuarea unei cercetri prealabile i
nscrierea lucrrii n planurile urbanistice.
Cercetarea se face de ctre comisii numite de ctre Guvern, pentru lucrrile de interes
naional i de ctre comisii numite de delegaia permanent a consiliului judeean sau de
primarul general al Municipiului Bucureti, pentru lucrrile de interes local.
Comisiile numite de ctre Guvern sunt formate din:
reprezentantul administraiei publice centrale care coordoneaz domeniul de
activitate pentru care se realizeaz lucrarea;
reprezentantul Ministerului Lucrrilor Publice, Transporturilor i Locuinei;
reprezentantul Ministerului Finanelor;
preedintele consiliului judeean i efii compartimentelor de resort;
primarii localitilor pe raza crora urmeaz s se efectueze lucrarea.
Comisiile pentru lucrrile de interes local vor fi alctuite din:
reprezentantul consiliului judeean sau al Consiliului General al Municipiului
Bucureti;
reprezentanii consiliilor locale interesate.
Actul de declarare a utilitii publice de interes naional se aduce la cunotin public
prin afiare la sediul consiliului local n a crui raz se afl imobilul ce va fi expropriat, precum
i prin publicarea n Monitorul Oficial al Romniei, iar actul de declarare a utilitii publice de
interes local se afieaz la sediul consiliului local n a crui raz este situat imobilul i se public
n presa local.
Nu se face publicitate dac lucrarea privete aprarea rii i sigurana naional.
Expropriator este statul, prin organismele desemnate de ctre Guvern, la nivelul central, pentru
lucrrile de interes naional i judeele, municipiile, oraele i comunele, pentru lucrrile de
interes local.
 200

Proprietarii i titularii altor drepturi reale pot face ntmpinri, cu privire la propunerile
de expropriere, n termen de 45 de zile de la primirea notificrii, pe care o vor depune la primarul
localitii unde se afl imobilul ce urmeaz a fi expropriat.
Soluionarea cererilor de expropriere este de competena tribunalului judeean sau a
Tribunalului Municipiului Bucureti n raza cruia este situat imobilul propus pentru
expropriere.
Tribunalul va fi sesizat de expropriator pentru a se pronuna cu privire la expropriere, n
cazul n care propunerea de expropriere nu a fost contestat sau, dac plngerea a fost respins.
Soluionarea cererii de expropriere se face cu participarea obligatorie a procurorului.
Hotrrea este supus cilor de atac prevzute de lege cu excepia cazului cnd prile se
nvoiesc cu privire la expropriere i la despgubiri, situaie n care hotrrea este definitiv.
Dac prile legal citate nu se prezint, hotrrea se va pronuna n absena lor.
Pentru stabilirea despgubirilor instana va constitui o comisie de experi, alctuit dintr-
un expert numit de instan, unul desemnat de expropriator i unul din partea persoanelor supuse
exproprierii, inndu-se cont de preul cu care se vnd, n mod obinuit, imobilele de acelai fel
n acea localitate, la data raportului de expertiz.
Despgubirea acordat de instan, n funcie de rezultatul expertizei, de oferta
expropriatorului i de pretenia celui expropriat, nu va putea fi mai mic dect oferta
expropriatorului i nici mai mare dect preteniile celui expropriat.
Liberarea titlului executoriu i punerea n posesie a expropriatorului se face printr-o
ncheiere a instanei dup ce se constat plata despgubirilor, cel trziu n 30 de zile din
momentul plii.
Se excepteaz lucrrile privind aprarea rii, ordinea public, sigurana naional,
precum i cele pentru combaterea efectelor calamitilor naturale, cnd punerea n posesie se va
face de ndat, expropriatorul avnd obligaia s consemneze n termen de 30 de zile, pe numele
expropriailor, sumele datorate ca despgubire.
Dac bunurile expropriate nu au fost utilizate potrivit scopului pentru care au fost
preluate de la expropriat, n termen de cel mult 1 an, acesta poate cere retrocedarea lor. Cererea
se va adresa tribunalului.
Toate cheltuielile efectuate pentru realizarea procedurilor de expropriere i de retrocedare
vor fi suportate de expropriator.

10.6. CONCESIONAREA DOMENIULUI PUBLIC

Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor are ca obiect reglementarea i

organizarea regimului de concesionare pentru:
a) bunurile proprietate public ori privat a statului, judeului, oraului sau comunei;
b) activitile i serviciile publice de interes naional sau local.
Se instituie procedura conform creia, concesionarea se face n baza unui contract prin
care o persoan, numit concedent, transmite pentru o perioad determinat, de cel mult 49 de
ani, unei alte persoane, numit concesionar, care acioneaz pe riscul i pe rspunderea sa,
dreptul i obligaia de exploatare a unui bun, a unei activiti sau a unui serviciu public, n
schimbul unei redevene.
Legea stabilete c pot face obiectul unei concesiuni bunurile, activitile sau serviciile
publice din urmtoarele domenii:
a) transporturile publice;
 201

b) autostrzile, podurile i tunelurile rutiere cu tax de trecere;

c) infrastructurile rutiere, feroviare, portuare i aeroportuare civile;
d) construcia de hidrocentrale noi i exploatarea acestora, inclusiv a celor aflate n
conservare;
e) serviciile potale;
f) spectrul de frecvene i reelele de transport i de distribuie pentru telecomunicaii;
g) activitile economice legate de cursurile de ape naturale i artificiale, lucrrile de
gospodrire a apelor aferente acestora, staiile i instalaiile de msurtori hidrologice,
meteorologice i de calitate a apelor i amenajrile piscicole;
h) terenurile proprietate public, plajele, cheiurile i zonele libere;
i) reelele de transport i de distribuie a energiei electrice i termice;
j) reelele de transport prin conducte i de distribuie a petrolului i gazelor combustibile;
k) reelele de transport i de distribuie public a apei potabile;
l) exploatarea zcmintelor minerale i a substanelor solide i fluide;
m) exploatarea surselor termale;
n) resursele naturale ale zonei economice maritime i ale platoului continental;
o) bazele sportive, locurile de recreere, instituiile profesioniste de spectacole;
p) unitile medico-sanitare, seciile sau laboratoarele din structura acestora, precum i
serviciile medicale auxiliare;
r) activitile economice legate de punerea n valoare a monumentelor i siturilor istorice;
s) colectarea, depozitarea i valorificarea deeurilor;
t) orice alte bunuri, activiti sau servicii publice care nu sunt interzise prin legi organice
speciale.
Prin concesiune se instituie o modalitate de atragere de fonduri bugetare, deoarece
redevena obinut prin concesionare se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, dup
caz.
Concesionarea unui bun, a unei activiti sau a unui serviciu public se realizeaz prin
licitaie public sau prin negociere direct, conform prevederilor legii.
Concesionarea se poate realiza prin licitaie public, ce poate fi licitaie public deschis
sau concesionare prin licitaie public deschis cu preselecie, precum i concesionare prin
negociere direct
Contractul de concesiune reprezint elementul esenial al delegrii gestiunii. Acesta se
ncheie n termen de 30 de zile de la data la care concedentul a informat ofertantul despre
acceptarea ofertei sale, dac prin caietul de sarcini nu s-a stabilit altfel.

Aplicaii:
Ce nelegei prin domeniu public? Care este distincia ntre acesta i domeniul privat?
Care sunt deosebirile dintre domeniu i proprietate?
Clasificai bunurile domeniului public.
 202

Menionai modaliti de dobndire a bunurilor domeniale publice.

 203

11.CONTROLUL ACTIVITII AUTORITILOR

ADMINISTRAIEI PUBLICE

11.1. NOIUNEA I NECESITATEA CONTROLULUI

Administraia public, n sensul de activitate care are menirea de a realiza anumite valori
politice, prin natura sa necesit supunerea fa de multiple forme de control.
Aadar, pentru a asigura conformitatea activitii autoritilor administraiei publice cu
exigenele stabilite de forurile politice, este nevoie de instituirea unui vast i complex control
asupra acestei activiti. ntr-adevr, exist o gam ampl i variat de forme de control al
activitii autoritilor administraiei publice, tocmai datorit caracterului subordonat pe care l are
aceast activitate. Natura diferitelor forme de control difer n funcie de particularitile
subordonrii.
Astfel, activitatea autoritilor administraiei publice este supus, nainte de toate,
controlului autoritilor puterii legiuitoare. Controlul politic al activitii autoritilor
administraiei publice este o necesitate fireasc, datorit faptului c autoritile administraiei
publice au sarcina realizrii politicii statului.
De asemenea, pentru c valorile politice pe care le au de ndeplinit autoritile
administraiei publice se refer la satisfacerea nevoilor societii, iar activitatea autoritilor
administraiei publice este menit, n ultim analiz, a sluji intereselor cetenilor, este necesar
instituirea unor forme de control social n care cetenii s poat avea o participare eficient. n
acest scop funcioneaz un control social i un control al opiniei publice asupra activitii
autoritilor administraiei publice. Acest control social asupra activitii autoritilor administraiei
publice prezint variate aspecte.
Este, mai nti, un control pe care l exercit opinia public asupra activitii
autoritilor administraiei publice i care se exprim fie prin pres, fie prin sesizri, reclamaii i
propuneri pe care cetenii le fac n legtur cu activitatea administraiei publice239.
Pentru c valorile politice pe care trebuie s le realizeze autoritile administraiei publice
se exprim n legi, iar aceste autoriti acioneaz pe baza i n executarea legii, un criteriu
esenial n aprecierea activitii autoritilor administraiei publice l constituie legalitatea acestei
activiti. Desigur, dup cum se va vedea, acesta nu este singurul criteriu de apreciere a activitii
autoritilor administraiei publice, dar este unul esenial care determin instituionalizarea unor
activiti sociale. Ne referim, n acest sens, la controlul pe care l realizeaz instanele
judectoreti asupra activitii autoritilor administraiei publice n cadrul contenciosului
administrativ.
Criteriul legalitii activitii autoritilor administraiei publice este prezent n orice
form de control, indiferent care ar fi autorul controlului.
Controlul activitii autoritilor administraiei publice nu trebuie s fie limitat numai la
cel care se realizeaz din afara autoritilor administraiei publice. Ca orice sistem organizat,
administraia public realizeaz ea nsi o vast activitate de control asupra felului n care sunt
ndeplinite sarcinile ce revin diferitelor autoriti ale administraiei publice. Cum spuneam n alt
parte a lucrrii, administraia i autoregleaz aciunile. n aceast privin trebuie notat, mai
nti, autocontrolul pe care l exercit asupra activitii proprii fiecare funcionar.
Exist ns diferite forme instituionalizate de control n cadrul sistemului administraiei
publice prin care este urmrit, cercetat i reglat aciunea diferitelor autoriti ale acestui
sistem, pentru ca aceast aciune s fie conform cu exigenele stabilite prin lege.
239
Asupra formelor de control, a se vedea i Al. Negoi, op. cit., p. 201-221
 204

n acest sens ni se dezvluie funcia controlului ca o component esenial a activitii de

conducere i de manifestare a ierarhiei administrative n organizarea administraiei publice.
Controlul administrativ, pentru c despre acest control este vorba aici, constituie forma
cea mai complex a controlului asupra activitii autoritilor administraiei publice.
Referindu-ne la necesitatea controlului activitii autoritilor administraiei publice, nu
trebuie s limitm rolul acestuia la constatarea unor eventuale erori sau abuzuri. Controlul este
necesar mai ales pentru a ndruma, orienta i eventual corecta aciunea, n vederea realizrii
politicii statului.
Subliniind rolul pozitiv al controlului activitii autoritilor administraiei publice, nu trebuie
s pierdem din vedere anumite efecte negative care se pot manifesta, dac activitatea nu este
conceput i realizat raional. Astfel, activitatea de control are un efect inhibator asupra celui
controlat, i afecteaz iniiativa n angajarea diferitelor aciuni. Pe de alt parte, exercitarea unor
multiple activiti de control este de natur s duc la perturbarea aciunilor pe care trebuie s le
ntreprind diferitele autoriti ale administraiei publice.
De aceea, activitatea de control trebuie conceput i realizat de aa manier nct s nu
atrofieze spiritul de iniiativ i rspundere al funcionarilor i s nu duc la perturbarea
activitii acestora.

11.2 ELEMENTELE COMPONENTE ALE CONTROLULUI

Oricare ar fi forma de control i oricare ar fi autorul controlului, putem s distingem trei

elemente principale ale acestuia. Avem astfel o baz de referin a controlului, un obiect al
controlului i operaiunile de control propriu-zise.240
Baza de referin a controlului cuprinde acele elemente care trebuie urmrite n cadrul
obiectului controlului. Desigur, baza de referin a controlului poate fi mai ampl sau mai
restrns, dup cum se refer la un numr mai mic sau mai mare de elemente pe care le cu prinde
activitatea autoritilor administraiei publice241.
Astfel, baza de referin a controlului poate s cuprind obiectivele pe care trebuie s le
realizeze diferitele autoriti ale administraiei publice, avnd un anumit criteriu de apreciere.
n baza de referin se cuprind apoi elemente privitoare la mijloacele folosite pentru
atingerea obiectivelor propuse. n aceast privin, sunt elemente de apreciere cu privire la
folosirea personalului organului controlat, sau elemente de apreciere a folosirii mijloacelor
materiale i a celor financiare de care dispun autoritile administraiei publice.
n baza de referin a controlului se cuprind elemente care se raporteaz la procedeele
folosite pentru realizarea obiectivelor propuse. Acestea sunt apreciate, n primul rnd, din punctul
de vedere al legalitii lor. n baza de referin se cuprind reglementri prohibitive, sau imperative
la care sunt supuse activitile autoritilor administraiei locale i pe care aceste autoriti trebuie
s le respecte.
De asemenea, procedeele folosite pentru atingerea scopurilor propuse pot fi apreciate din
punct de vedere al oportunitii, al rentabilitii sau al eficienei lor.
n sfrit, n baza de referin pot intra elemente care privesc calitatea activitii cu care este
nsrcinat organul administraiei publice supus controlului. Aceast calitate este apreciat printr-o serie
de criterii care vizeaz eficiena serviciului, operativitatea, funcionalitatea, rentabilitatea, oportunitatea
.a.

240
Denis Levy Aspects generaux du contrle, Trait de sience administrative, op.cit.,
p. 695 i urm.
241
Al. Negoi, op. cit., p. 214
 205

Obiectul controlului este cel de al doilea element component al controlului.

Activitatea autoritilor administraiei publice se realizeaz cu ajutorul oamenilor, cu
folosirea unor mijloace materiale i financiare, precum i prin ntrebuinarea unor operaiuni
administrative i materiale sau a unor acte juridice. Ca atare, ntregul arsenal de mijloace umane,
materiale, financiare, precum i mijloace i proiectele folosite de autoritile administraiei
publice pot face obiect al controlului.
Mijloacele materiale i financiare sunt supuse controlului sub aspectul existenei lor, dar
i sub acela al felului n care sunt ntrebuinate. La fel i personalul care este supus controlului, n
ceea ce privete diferitele nsuiri pe care trebuie s le aib pentru a putea fi folosit n aciunea
autoritilor administraiei publice, n vederea realizrii sarcinilor care revin acestei administraii.
Operaiunile de control administrativ reprezint cel de al treilea element al controlului.
Aceste operaiuni urmresc s stabileasc conformitatea obiectivului controlat cu
elemente cuprinse n baza de referin. Rezultatul pozitiv al controlului const n constatarea
realizrii cerinelor din baza de referin.
Operaiunile de control pot fi simple sau complexe, dup cum elementele din baza de
referin comport un grad mai mic sau mai mare de apreciere i de tehnicitate din partea
autorului controlului.
Astfel, controlul de materialitate a unor obiecte aflate n gestiunea unor autoriti ale
administraiei publice cuprinde operaiuni relativ simple care constau n constatarea existenei
acestor obiecte.
Mult mai complexe sunt operaiunile de control al legalitii diferitelor acte pe care le fac
autoritile administraiei publice. Aceste aciuni sunt mai dificile, pentru c necesit cunoaterea
att a reglementrilor legale privitoare la activitatea controlat, ct i a particularitilor n care
acioneaz. Din acest punct de vedere apare necesitatea specializrii activitii de control prin
jurisdicii administrative. Pregtirea juridic de specialitate este necesar, de asemenea, n cadrul
controlului exercitat de instanele judectoreti.
Complexe sunt i aciunile de control al oportunitii activitii autoritilor administraiei
publice. Noiunea oportunitate poate cuprinde elemente destul de variate, cum sunt
rentabilitatea, eficiena, funcionalitatea, operativitatea, finalitatea .a. Uneori, fiecare dintre
aceste elemente constituie un criteriu de apreciere pentru activitatea controlat. Desigur,
operaiunile de control, din categoria mai sus menionat, necesit o bun cunoatere a
specificului activitii autoritilor supuse controlului. Dup ce am vzut aceste aspecte generale,
vom examina, mai nti, controlul administrativ i apoi controlul pe care l realizeaz instanele
judectoreti n cadrul contenciosului administrativ.

11.3. FORMELE DE CONTROL

11.3.1. Controlul realizat din interiorul sistemului autoritilor

administraiei publice

Noiunea acestui control

Activitatea de autoreglare prin control n cadrul sistemului administraiei se realizeaz
prin controlul intern exercitat n cadrul fiecrui organ al administraiei publice, prin controlul
ierarhic exercitat de autoritile administrative ierarhic superioare, prin controlul de tutel
administrativ i prin controlul jurisdiciilor administrative.
Aceste forme de control prezint importana din punct de vedere juridic deoarece fiecare
din aceste forme are legtur cu contenciosul administrativ care pune n micare controlul
judectoresc asupra legalitii aciunilor sistemului administraiei publice. Contenciosul
 206

administrativ fiind coloana vertebral a dreptului administrativ, formele controlului administrativ

ne atrag atenia, mai ales, prin particularitile juridice pe care le prezint. Trebuie subliniate ns
i particularitile tehnice ale controlului administrativ care se manifest, n special, la controlul
ierarhic i asupra cruia vom insista n mod deosebit.

Controlul intern
Controlul intern este realizat ca o component a activitii de conducere a autoritilor
administraiei publice de ctre autoritile colegiale sau unipersonale care au competena
conducerii n cadrul fiecrui organ al administraiei publice, ca unitate component a sistemului
autoritilor administraiei publice. De asemenea, controlul intern se realizeaz prin titularii
funciilor superior ierarhice asupra subordonailor lor.
Acest control este permanent i cuprinde ntreaga activitate i toate componentele
autoritilor administraiei publice, aa cum au fost ele prezentate n cadrul lucrrii.
Fiind un autocontrol n sensul cel mai direct al termenului, controlul intern se
declaneaz din oficiu, dar poate fi pornit i la sesizarea celor interesai. Declanarea acestui tip
de control administrativ printr-o sesizare sau reclamaie poart denumirea de recurs graios.
Recursul graios poate s se refere la orice reper din baza de referin a controlului, deci att la
legalitatea ct i la oportunitatea activitii organului respectiv. Folosirea acestui recurs nu
implic modaliti procedurale referitoare la termene, sau mijloace de sesizare. Recursul graios
prezint importan juridic deoarece, dup cum vom vedea, este o condiie necesar prealabil
folosirii aciunii n contencios administrativ.

Controlul ierarhic (noiune)

O alt form a controlului realizat de autoritile administraiei publice l constituie
controlul ierarhic. Este denumit aa pentru c autorul controlului este un organ ierarhic superior
celui fa de care se exercit controlul. Controlul ierarhic reprezint o parte esenial a activitii
de conducere n administraia public i se exercit n cadrul raporturilor de subordonare care
exist n interiorul diferitelor autoriti ale administraiei publice ct i n cadrul subsistemelor i
a sistemului autoritilor administraiei publice.
Pentru exercitarea controlului ierarhic nu sunt necesare dispoziii exprese ale legii care s
autorizeze autorul controlului s intervin n activitatea de control. Controlul ierarhic este
modalitatea prin care este pus n joc autoritatea ierarhic pe care o au autoritile superioare fa
de cele subordonate. Textele de lege sunt necesare numai atunci cnd se dorete o limitare a
atribuiilor de control. Aa, de pild, n cazul n care controlul ierarhic se poate realiza numai n
ceea ce privete legalitatea actelor administrative i nu oportunitatea lor sau atunci cnd nu se
atribuie competena anulrii actelor autoritilor subordonate, ci numai suspendarea acestora.
Modalitile de desfurare a controlului ierarhic
n general, nu exist o reglementare procedural a modului n care se realizeaz controlul
ierarhic. Controlul ierarhic poate fi declanat pe baza unei sesizri sau a unei reclamaii, pe calea
recursului graios sau ierarhic, promovat de o persoan interesat mpotriva unui act
administrativ. Acest mod de sesizare a organului de control nu este limitat de condiii care s
priveasc anumite termene sau de capacitatea de exerciiu sau de folosin a dreptului de a te
adresa autoritilor competente s exercite controlul ierarhic.
Recursul ierarhic este o posibilitate oferit de lege, dup cum vom vedea, celor vtmai
n drepturile lor prin actele administrative, pe care o pot folosi nainte de a se adresa instanelor
judectoreti cu aciune n contencios administrativ.
Controlul ierarhic se exercit ns, n cea mai mare parte, din oficiu. Realizarea
controlului ca parte a activitii de conducere i ndrumare nu are ca scop, dup cum am artat
 207

deja, numai descoperirea unor erori sau abuzuri, ci i constatarea calitii activitii desfurate
de autoritile subordonate.
Organele ierarhic superioare trebuie s asigure desfurarea unei activiti
corespunztoare exigenelor valorilor politice din partea autoritilor subordonate. n acest scop
trebuie realizat controlul din oficiu asupra acestora.
Obiectul controlului ierarhic poate cuprinde toate evenimentele pe care le presupune
activitatea autoritilor administraiei publice. Deci, se poate referi att la mijloacele umane,
materiale i financiare ale autoritilor administraiei publice, ct i la activitatea acestor
autoriti. Atunci cnd se realizeaz un control exhaustiv, controlul ierarhic poate s se
desfoare la locul unde funcioneaz autoritile controlate.
De regul ns, controlul ierarhic privete operaiunile materiale, operaiunile
administrative i actele juridice pe care le fac aceste autoriti. n acest caz, controlul poate fi fcut
la faa locului, dar poate fi realizat prin cercetarea lucrrilor respective, sau actelor juridice la locul
unde i desfoar activitatea organul de control.
Controlul ierarhic se poate desfura n timp, n mod continuu sau discontinuu. n cazul
controlului continuu, activitatea organului subordonat este supus controlului organului superior de
fiecare dat cnd aceast activitate se desfoar. Acest tip de control se realizeaz, mai ales, n
cadrul ierarhiei interioare, n care funcionarii superiori ierarhic controleaz activitatea subordonailor
lor.
n cazul controlului ierarhic practicat de autoritile ierarhic superioare, aciunea de
control poate avea i caracter discontinuu realizndu-se numai n anumite perioade de timp i cu
privire la anumite activiti.
Privit din punctul de vedere al momentului n care intervine activitatea de control, se poate
observa c aceasta poate fi concomitent cu activitatea controlat, poate fi anterioar sau
posterioar acesteia. Controlul concomitent, ca i cel apriori, necesit intervenia superiorului
ierarhic de fiecare dat cnd subordonatul realizeaz o operaiune material sau administrativ, ori un
act juridic.
Operaiunile de control ierarhic sunt cele mai complexe datorit faptului c ele cuprind
ntreaga activitate a autoritilor administraiei publice.
Astfel, controlul ierarhic asupra mijloacelor folosite cuprinde operaiunile de control de
materialitate, operaiunile de control de legalitate i de oportunitate. n cadrul operaiunilor de
control de oportunitate sunt apreciate operaiunile i actele juridice pe care le fac subordonaii, cu
ajutorul diferitelor criterii cum sunt eficiena, rentabibitatea, finalitatea, funcionalitatea, .a..
Datorit acestui fapt autorii controlului trebuie s aib caliti profesionale care s le
permit ndeplinirea misiunilor pe care le au.
O bun cunoatere a particularitilor activitii controlate asigur autorului controlului
reuita misiunii sale dar, n acelai timp, i confer i o anumit autoritate moral care este i un
ascendent asupra celui controlat.
Acolo unde controlul ierarhic se realizeaz prin servicii specializate cum ar fi, de pild,
anumite corpuri de control, personalul acestor servicii este bine s fie rotat i s provin din
cadrele cu experien. Dup o anumit perioad de timp, este bine ca aceste cadre s revin la
activitatea care face obiectul controlului. Este o modalitate care asigur o bun funcionalitate a
activitii de control, datorit cunoaterii i a nelegerii particularitilor activitilor supuse
controlului.
Activitatea de control ierarhic se poate realiza n mod individual sau pe echipe. Controlul
n echip este recomandabil atunci cnd se cerceteaz exhaustiv, sau o mare parte a activitii
subordonailor. Controlul colegial prezint avantaje i din punctul de vedere al calificrii
autorului controlului i din acela al obiectivitii operaiunilor de control.
 208

Efectele controlului ierarhic

Dup cum s-a putut reine deja, controlul ierarhic se refer att la actele juridice pe care
le fac autoritile subordonate sau funcionarii acestora, ct i la operaiunile materiale ale
acestora.
Controlul ierarhic urmrete conformitatea aciunii administrative n raport cu sarcinile
care revin administraiei n cauz. Ca atare, controlul ierarhic este un control de legalitate, dar i
de oportunitate. Aciunea controlat trebuie s corespund exigenelor formulate de lege, sau de
actele juridice emise pe baza i n executarea legii, dar i instruciunilor date de efii ierarhici.
Efectele controlului ierarhic, prin complexitatea lor, sunt de natur s asigure eficiena
aciunii administrative supuse controlului.
Astfel, subiectul controlului poate impune refacerea actului sau a operaiunii materiale pe
care le consider neconforme cu elementele bazei de referin, ca legalitatea i oportunitatea
aciunii. n competena autorului controlului ierarhic poate s intre i dreptul de a anula anumite
acte juridice pe care le-au fcut funcionarii controlai. De asemenea, subiectul controlului poate
dispune ncetarea executrii unui act de ctre autoritile sau funcionarii controlai.
n urma controlului, autorul acestuia poate s ia msuri privind sancionarea disciplinar a
celor care se fac vinovai de anumite nereguli, sau s sesizeze autoritatea disciplinar n vederea
aplicrii unor sanciuni disciplinare. n cazul n care iregularitatea aciunii administrative supuse
controlului a produs pagube materiale unitii respective, autorul controlului poate imputa celui
vinovat sumele cu care unitatea a fost pgubit, sau s sesizeze autoritatea competent s emit
actele de imputaie. Dac se constat c abaterea comis constituie o infraciune, autorul
controlului are obligaia de a sesiza organele de urmrire penal.
n sfrit, autorul controlului ierarhic poate lua msuri prin care s fie modificat situaia
juridic a agentului controlat, sau s fac propuneri autoritilor competente n acest domeniu.

Controlul prin delegare de autoritate

Acest tip de control va fi instituionalizat n msura n care diferite pri componente ale
sistemului administraiei publice vor fi organizate i vor funciona n mod autonom.
n cadrul controlului administrativ prin delegare de autoritate, baza de referin a
controlului privete legalitatea unor acte juridice pe care le fac autoritile administraiei publice
supuse controlului, expres menionate de lege. Controlul se poate exercita numai n cadrul unui
termen care prezint importan pentru exercitarea aciunii n contencios administrativ, deoarece
autoritile administraiei publice supuse controlului pot folosi aciunea n contencios
administrativ contra organului administrativ tutelar.

Controlul exercitat prin jurisdiciile administrative

Acest tip de control administrativ se exercit prin autoriti care au atribuii
jurisdicionale i care sunt incluse n sistemul autoritilor administraiei publice. Baza de
referin a acestui control privete numai legalitatea unor acte administrative expres prevzute de
lege. Rezultatul acestui control se exprim n actele administrative de jurisdicie care pot face
obiectul aciunilor n contencios administrativ numai n anumite condiii care vor fi explicate n
alt capitol.
n cadrul controlului exercitat prim jurisdicii administrative, un rol important l are
controlul exercitat de Curtea de Conturi.
Potrivit Constituiei i Legii organice, Curtea de Conturi exercit controlul asupra
modului de formare, de administrare i ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale
 209

sectorului public. n acest cadru Curtea de Conturi, prin sistemul autoritilor sale, exercit
atribuii jurisdicionale cu caracter administrativ.

11.3.2. Controlul exercitat de autoritile legislative 242

n cadrul controlului exercitat asupra autoritilor administraiei publice, un loc deosebit

de important l ocup controlul exercitat de autoritile legislative, innd seama de locul ocupat
de acestea n sistemul autoritilor statului.
Autoritile legislative exercit controlul asupra activitii autoritilor administraiei
publice, n calitatea acestora din urm de autoriti executive, a cror misiune este tocmai
punerea n aplicare a actelor juridice adoptate de ctre Parlament.
Controlul autoritilor legislative se nfptuiete prin mai multe modaliti. Astfel,
controlul autoritilor legislative se exercit prin intermediul comisiilor permanente i
temporare ale acestora, prin ntrebrile i interpelrile adresate conductorilor autoritilor
administraiei de stat de ctre deputai i senatori, precum i prin rapoartele i informrile pe
care le prezint n faa acestora conductorii autoritilor administraiei publice.
Astfel, comisiile permanente ale Parlamentului, potrivit competenei fiecreia, ascult
rapoarte prezentate de ctre conductorii autoritilor centrale ale administraiei publice.
Cu ocazia ascultrii rapoartelor, comisiile analizeaz modul n care autoritile
administraiei publice i ndeplinesc sarcinile ce le revin.
Dei comisiile permanente nu au dreptul de a anula actele autoritilor a cror activitate o
analizeaz i nici dreptul de a le da dispoziii obligatorii, ele prezint autoritilor legislative, n
cadrul crora funcioneaz, rapoarte, avize sau propuneri pe baza crora acestea vor adopta
msurile corespunztoare fa de autoritile administraiei de stat a cror activitate a fost
analizat. De aici i nsemntatea deosebit i, totodat, consecinele juridice ale concluziilor
comisiilor permanente fa de autoritile administraiei de stat, fr ca ntre ele s existe, totui,
relaii de subordonare direct. Concluziile comisiilor permanente stau la baza msurilor pe care
autoritile legislative le iau fa de autoritile administraiei publice.
Controlul asupra activitii autoritilor administraiei de stat se efectueaz i prin
intermediul comisiilor temporare create de ctre autoritile legislative (comisii de anchet).
O form important de control al autoritilor legislative asupra activitii autoritilor
administraiei de stat o constituie ntrebrile i interpelrile pe care deputaii i senatorii le
adreseaz conductorilor autoritilor administraiei publice, n cadrul desfurrii lucrrilor
sesiunilor acestor autoriti.
Cei ntrebai sau interpelai au obligaia de a rspunde imediat sau n termenul ce se va
stabili, verbal sau n scris i, n orice caz, n aceeai sesiune.
ntrebrile i interpelrile nu sunt simple mijloace de informare a parlamentarilor, ci
veritabile instrumente de control din partea autoritilor legislative asupra activitii desfurate de
autoritile administraiei publice, hotrrile adoptate de ctre Parlament n legtur cu acele
probleme coninnd obligaii juridice pentru autoritile administraiei de stat. Prin aceasta se
realizeaz unul din elementele exercitrii puterii de stat, anume controlul general al legalitii.
O alt importanta form de control o constituie rapoartele i informrile prezentate
celor dou Camere ale Parlamentului de ctre conductorii autoritilor centrale ale
administraiei publice, cu privire la activitatea pe care au desfurat-o. Pe baza acestora se pot
adopta msuri legislative generate de constatrile pe care autoritile legislative le fac n urma
prezentrii n Parlament a rapoartelor i informrilor respective.

242
n problema controlului, v. i G. Mond, Le controle politique de ladministration, n Trait de
science administrative, op. cit., p. 713 i urm.
 210

Potrivit principiului separaiei puterilor n stat, autoritile legislative nu pot anula

hotrrile Guvernului. Printre prerogativele acordate Parlamentului, Constituia Romniei nu
include i dreptul acestuia de a anula actele Guvernului. n raporturile dintre Parlament i
Guvern, singura msur pe care o pot adopta autoritile legislative este moiunea de cenzur.243
Astfel, Camera Deputailor i Senatul, n edin comun, pot retrage ncrederea acordat
Guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur, cu votul majoritii deputailor i senatorilor.
Moiunea de cenzur poate fi iniiat de cel puin o ptrime din numrul total al
deputailor i senatorilor i se comunic Guvernului la data depunerii.
Moiunea de cenzur se dezbate dup 3 zile de la data cnd a fost prezentat n edin
comun a celor dou Camere.
Dac moiunea de cenzur este adoptat, Guvernul este socotit demis.
Dac moiunea de cenzur este respins, guvernul i continu activitatea. Deputaii i
senatorii care au iniiat-o nu mai pot prezenta, n aceeai sesiune, o nou moiune de cenzur, cu
excepia cazului cnd guvernul i angajeaz rspunderea asupra unui program, a unei declaraii
de politic general sau a unui proiect de lege, situaie n care, dac se depune o moiune de
cenzur n termen de 3 zile i dac aceasta este aprobat cu majoritate de ctre cele dou Camere,
guvernul se consider demis.

Aplicaii:
De ce considerai c este necesar controlul administrativ?
Care este relaia dintre legalitatea i oportunitatea activitii administraiei publice din
punct de vedere al controlului acestei activiti?
Prezentai elementele componente ale controlului.
Prezentai trsturile controlul intern din cadrul administraiei publice.
Cum se declaneaz controlul ierarhic?
Ce se nelege prin control ierarhic continuu?
Controlul exercitat de prefect asupra primarilor i consiliilor locale este:
control ierarhic;
control de tutel administrativ;
control exercitat de jurisdiciile administrative.

243
Constituia Romniei, art.112
 211

12. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

12.1. CONSIDERAII INTRODUCTIVE

Administraia public este activitatea de organizare a executrii i de executare n concret

a legii.
Prin natura sa aceast activitate este derivat din lege i trebuie s se conformeze legii.
Autoritile administraiei publice ca i celelalte autoriti administrative care acioneaz
n vederea organizrii executrii i executrii legi, n conformitate cu competenele pe care le au,
pot nclca drepturi ce aparin persoanelor fizice sau juridice i prin aceasta se creeaz litigii ce
trebuie soluionate pe calea activitii jurisdicionale.
Este astfel necesar ca cei administrai s aib dreptul de a se adresa unui judector cnd
le-au fost nclcate drepturile, ca urmare a unor abuzuri sau a unor greeli.
n sens larg, totalitatea litigiilor dintre administraia public i cei administrai,
indiferent de natura juridica a litigiilor, constituie contenciosul administrativ244.
n sens restrns noiunea de contencios administrativ se refer doar la acele litigii n care
autoritile administraiei publice i alte organizaii folosesc regimul juridic administrativ, n baza
competenei pe care le-o confer legea245.
Puterea discreionar a autoritilor administraiei publice nu este nelimitat. n primul
rnd atribuiile unei autoriti administrative sunt prevzute ntr-un act normativ (lege, hotrre
de guvern etc.), acesta din urm trebuind la rndul sau s fie conform cu Constituia Romniei
sau cu alte acte de for juridic superioar.
Pentru respectarea legalitii n cadrul activitii executive exist mai multe instrumente
juridice de control. Ne oprim ns la controlul jurisdicional al legalitii activitii administraiei
publice. Importana acestui tip de control a fost subliniat n Constituia Romniei, care l
reglementeaz n felul urmtor, n art.48(1): Persoana vtmat ntr-un drept al su de o
autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei
cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea
pagubei.
Detalierea exercitrii dreptului la aciune de ctre o persoan fizic sau juridic i
condiiile admiterii aciunii celui vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public, este
realizat de Legea nr.29/1990, cu privire la contenciosul administrativ.
n afar de persoanele fizice sau juridice crora li se recunoate dreptul de a introduce
aciuni n justiie n vederea protejrii drepturilor lor subiective, att Constituia Romniei, ct i
Legea administraiei publice locale, confer prefectului atribuia de a ataca n faa instanei de
contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul
n care consider actul ilegal. (art.122(4) din Constituie).

244
A se vedea Anibal Teodorescu,Tratat de drept administrativ, Bucureti, Institutul de Arte
Grafice E. Mrvan, 1929, p. 429 i urm.
245
A se vedea Ilie Iovna, Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997, p. 119-180;
Dumitru Brezoianu, Contenciosul administrativ, Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir,
Facultatea de tiine Juridice i Administrative, Bucureti, 1995; Verginia Vedina,
Introducere n dreptul contenciosului administrativ, Ed. Fundaiei Romnia de Mine,
Universitatea Spiru Haret, Bucureti, 1999
 212

12.2. CONDIIILE DE FOLOSIRE A ACIUNII N CONTENCIOS

ADMINISTRATIV
Articolul 1 din Legea nr. 29/1990 prevede c orice persoana fizic sau juridic, dac se
consider vtmat n drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin
refuzul nejustificat al unei autoriti publice246 de a-i rezolva cererea referitoare la un drept
recunoscut de lege, se poate adresa instanei judectoreti competente, pentru anularea actului,
recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei ce i-a fost cauzat.
Se considera refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de
lege i faptul de a nu rspunde petiionarului n 30 de zile de la nregistrarea cererii respective,
dac prin lege nu se prevede un alt termen.
Rezult c o prima condiie de folosire a aciunii n contencios administrativ, potrivit
Legii nr. 29/1990, este aceea cu privire la calitatea reclamantului n aciunea n contencios
administrativ.
a) Pentru a fi reclamant ntr-o aciune n contencios administrativ trebuie ca
persoana s aib capacitatea de a putea sta n justiie .
Dreptul care se d persoanelor fizice sau juridice de a se adresa instanei rezult din aceea
c actele administrative privesc deopotriv persoanele fizice i/sau persoanele juridice, c ele se
execut din oficiu i c n procesul acestei executri, cei vizai pot fi vtmai n drepturile lor
prin greelile sau abuzurile autoritilor publice.
Cu privire la calitatea de persoan fizic, aceasta se refer la particularii care intr n
raporturi juridice cu autoritile publice.
Pot fi, de asemenea, vtmai i funcionari ai acestor autoriti cu privire la drepturile lor
la promovare, pensie, etc.
Ct privete persoana juridic, sensul acestei noiuni este cel dat de Decretul 31/1954
privitor la persoana fizic i juridic. n afar de societile comerciale cu capital majoritar de
stat, vtmate n drepturile lor pot fi i societile comerciale cu capital privat sau mixt, regiile
autonome, instituiile publice sau organizaii fr personalitate juridica i de aceea era preferabil
s se foloseasc expresia cel vtmat.
b) A doua condiie este aceea a vtmrii unui drept recunoscut de lege n favoarea
reclamantului, persoana fizic sau juridic247.
Reclamantul trebuie s fie beneficiarul unui drept subiectiv pe care legea i-l recunoate i
pe care autoritatea public prt are obligaia s-l respecte i s-l realizeze n favoarea
reclamantului.
Rezult astfel c pentru introducerea aciunii n contencios administrativ nu este
suficient existena unui interes legitim i c trebuie dovedit existena i nclcarea unui drept
subiectiv care s aparin reclamantului i s fi fost stabilit prin lege sau prin acte emise pe baza
i n executarea legii (nu este ns vorba de drepturi care s provin dintr-un contract). Este, de
asemenea, necesar ca autoritilor publice s le revin sarcina n cadrul competenei pe care o au
s realizeze aceste drepturi i s le respecte. Prin aceasta se exprim corelaia dintre drepturile i
obligaiile care se formeaz ntre autoritile publice i cei administrai n cadrul raporturilor
juridice .
Aceste drepturi prevzute de lege pot s se refere i la vocaia sau chiar dreptul de a
ncheia un contract cu administraia, dar nu la drepturi i obligaii care deriv dintr-un contract i
care constituie nsui coninutul contractului, n sensul legii civile .

246
Prin decizia Curii Constituionale nr. 197/1997 s-a stabilit c noiunea de autoritate
administrativ a fost nlocuit de Constituie (art. 48) cu noiunea de autoritate public, i c
aceast noiune are o sfer mai larg dect noiunea de autoritate administrativ
247
Sunt autori, precum A. Iorgovan, care consider c aciunea n contencios administrativ
poate fi introdus i atunci cnd s-au nclcat interese legitime.
 213

Cu titlu de exemple de drept vtmat, n practica instanei supreme, amintim pe cele

referitoare la dreptul de proprietate; la dreptul de a ocupa diferite funcii publice (secretar,
contabil, cadru didactic, etc.); dreptul de a exercita diferite profesii i meserii (avocat, medic cu
cabinet particular, etc.); dreptul de a fi reintegrat ntr-o funcie public din care reclamantul a fost
ndeprtat abuziv; dreptul de a obine o autorizare de funcionare, etc.
Tot legat de dreptul nclcat, s-a menionat c pentru a avea deschis calea aciunii n
justiie este necesar ca dreptul s fie recunoscut de lege.
c) A treia condiie pentru promovarea aciunii n contencios administrativ este ca
vtmarea dreptului s fie urmarea unui act administrativ sau a refuzului unei autoriti
publice de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege.
Condiia vtmrii unui drept recunoscut de lege este strns legat de condiia ca
vtmarea s rezulte dintr-un act administrativ sau din refuzul nejustificat al unei autoriti
publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.
n alin. 2 al art. 1 se aduga meniunea c este considerat refuz nejustificat de rezolvare a
cererii referitoare la un drept recunoscut de lege i faptul de a nu rspunde petiionarului n 30 de
zile de la nregistrarea cererii respective dac prin lege nu se prevede un alt termen.
Aceast condiie ocup un loc central n instituia contenciosului administrativ, deoarece
actele administrative formeaz obiectul aciunii n contencios administrativ i n legtur cu ele
se formuleaz preteniile reclamantului.
Regimul juridic care se aplic actelor administrative constituie baza de referin a
exercitrii controlului judectoresc prin aciunile n contencios administrativ.
La rndul su, exercitarea acestui control de ctre instanele judectoreti, n soluionarea
aciunilor de contencios administrativ, se face n regim de drept public, denumit regim juridic
administrativ, deosebit de dreptul comun.
Ct privete actele atacate, Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 se refera
numai la actele administrative de autoritate pe care, dei nu le denumete aa textual, calificarea
lor, n acest fel, rezult din dispoziiile art. 2 litera b care excepteaz de la controlul instituit prin
aceasta lege, actele de gestiune svrite de stat n calitate de persoana juridic.
Actele de gestiune fac, ns, obiectul contenciosului administrativ, dar n accepiunea sa
larg, general, de soluionare a litigiilor dintre administraie i cei administrai de ctre
instanele de drept comun i nu n sensul restrns al Legii nr. 29/1990.
Trebuie menionat c actul administrativ ca obiect al aciunii n contencios administrativ
se poate referi la orice raport juridic i la drepturile pe care le implic astfel de raporturi.
Raiunea existenei contenciosului administrativ este tocmai aceea de a da celui vtmat
posibilitatea de a contesta actul administrativ ca manifestare de voin juridic, sau de rea-voin
a autoritilor publice, cu privire la acest drept, indiferent la ce se refer.
d) O alt condiie pentru ca actul administrativ s poat face obiectul aciunii n
justiie este ca acesta s fie susceptibil de executare.
Susceptibilitatea actului administrativ de a fi executoriu privete intrarea n vigoare a
actelor administrative, iar intrarea n vigoare relev susceptibilitatea actului administrativ de a
produce efecte juridice.
Ct privete susceptibilitatea actului administrativ de a fi executoriu, aceasta se produce
faa de cei administrai n momentul n care le este opozabil.
Prin urmare, din momentul n care administraia a fcut cunoscut manifestarea sa de
voin juridic, prin care se vatm un drept recunoscut de lege unei persoane fizice sau juridice,
actul a devenit susceptibil de executare i din acest moment actul respectiv poate face obiectul
aciunii n contencios administrativ.
 214

12.3. ACTELE ADMINISTRATIVE EXCEPTATE DE LA CONTROLUL

JUDECTORESC POTRIVIT LEGII NR. 29/1990.

n baza disp. art. 2 din Legea nr. 29/1990 nu pot fi atacate n justiie, urmtoarele
categorii de acte:
a) actele ce privesc raporturile dintre Parlament sau Preedintele Romniei i Guvern;
actele administrative de autoritate i actele de gestiune ale autoritilor de conducere din cadrul
Parlamentului; actele administrative referitoare la sigurana intern i extern a statului, precum
i cele referitoare la interpretarea i executarea actelor internaionale la care Romnia este parte;
msurile urgente luate de autoritile puterii executive pentru evitarea sau nlturarea efectelor
unor evenimente prezentnd pericol public, cum sunt actele emise ca urmare a strii de necesitate
sau pentru combaterea calamitilor naturale, incendiilor, epidemiilor, epizootiilor i altor
evenimente de aceeai gravitate;
b) actele de comandament cu caracter militar;
c) actele administrative pentru desfiinarea sau modificarea crora se prevede, prin lege
special, o alt procedur judiciar;
d) actele de gestiune svrite de stat n calitate de persoan juridic i pentru
administrarea patrimoniului su;
e) actele administrative adoptate n exercitarea atribuiilor de control ierarhic;
n temeiul art. 3 din lege, nu pot fi atacate n justiie nici cererile privitoare la stabilirea
i scderea impozitelor i a taxelor, precum i a amenzilor prevzute n legile de impozite i taxe
i care se rezolv de ctre autoritile prevzute de legea special i n condiiile stabilite de
aceasta.
Potrivit art. 4 din lege, actele administrative jurisdicionale, cu excepia celor prevzute la
art. 3 i a celor din domeniul contraveniilor, pot fi atacate cu recurs, dup epuizarea cilor
administrativ-jurisdicionale n termen de 15 zile de la comunicare la Secia de contencios
administrativ a Curii Supreme de Justiie, iar hotrrile curii sunt definitive.
Actele administrative pot fi atacate de cei vtmai n drepturi prin acele acte, fr a fi
nevoie de o dispoziie special a legii de abilitare a instanelor judectoreti de a controla
legalitatea acestor acte n justiie .
Cu toate acestea, unele acte administrative nu sunt controlate de instanele de judecat,
fiind exceptate prin lege de la acest control.
Actele administrative exceptate de la controlul judectoresc pe calea Legii nr. 29/1990,
pot fi grupate n urmtoarele categorii:
1. acte exceptate datorit naturii organului emitent, cum ar fi actele care privesc
raporturile dintre Parlament sau Preedintele Romniei i Guvern; actele administrative de
autoritate i de gestiune a autoritilor de conducere din cadrul Parlamentului; actele de
gestiune svrite de stat n calitate de persoan juridic i pentru administrarea patrimoniului
su.
Exist discuii daca actele administrative emise de Parlament i de Preedintele Romniei
sunt, n aceste mprejurri, acte administrative, din moment ce ele privesc raporturile dintre
Parlament sau Preedintele Romniei i Guvern. Este i motivul pentru care legea se ferete a le
da o calificare, menionnd doar calitatea lor de acte, fr a le denumi acte administrative.
Desigur c acestea sunt fcute n baza unei competene stabilite de legile pentru
organizarea Parlamentului, Preediniei Romniei i Guvernului.
 215

Prin acestea sunt puse n micare atribuiile ce revin Parlamentului sau instituiei
prezideniale n raport cu Guvernul i atribuiile Guvernului n raport cu subiectele respective de
drept.
Socotim c prin natura lor raporturile care fac obiectul acestor acte au caracter politic i
de aceea actele respective nu sunt acte administrative de autoritate.
Fiind acte de guvernmnt sunt scoase de sub controlul puterii judectoreti. n baza
acestor acte, cu caracter politic (guvernamental) sunt emise ns de autoriti administrative, acte
administrative prin care se pot vtma unele drepturi recunoscute de lege persoanelor fizice sau
juridice. Avnd n vedere interdicia prevzut n art. 2 lit. a din Legea contenciosului
administrativ, nici acestea nu fac obiectul unei aciuni n contencios administrativ i justiia nu le
poate controla nici pe calea excepiei de ilegalitate n vederea acordrii de daune pentru pagube
suferite.
Pentru actele de gestiune ntocmite de organele de conducere ale Parlamentului,
considerm c redactarea din art. 2 lit. a al Legii nr. 29/1990, n sensul c nu pot fi atacate n
justiie trebuie interpretat prin raportarea la obiectul legii respective, anume c nu li se aplic
Legea nr. 29/1990, mpotriva lor fiind deschis aciunea de drept comun.
n ceea ce privete instituia preedintelui, actelor de autoritate i gestiune fcute n
aceast calitate, de autoritate public administrativ, li se aplic regulile stabilite de Legea nr.
29/1990, pentru c nu exist text special care s le excepteze.
O alt categorie de acte exceptate sunt cele de gestiune svrite de stat ca persoan
juridic i pentru administrarea patrimoniului su, excepie prevzut de art. 2 litera d din Legea
nr. 29/1990.
Aceasta categorie de acte juridice a creat numeroase probleme instanelor de contencios
administrativ.
Studierea acestei categorii de acte prezint importan pentru aplicarea corect a
dispoziiilor legii contenciosului administrativ i mai ales pentru extinderea i consolidarea
instituiei contenciosului administrativ ca instrument de ntrire a statului de drept n ara noastr.
Pentru prima dat noiunea i categoria actelor de gestiune pe care le fac organele
administraiei publice a aprut n doctrina francez cu scopul de a distinge actele administrative
de autoritate care sunt acte administrative propriu-zise n vederea realizrii competentelor .
Actele de gestiune privat pe care le face administraia public aparin jurisdiciei
judiciare, iar cele de gestiune public jurisdiciilor administrative, adic instanelor de contencios
administrativ .
2. acte exceptate ca urmare a materiei n care intervine administraia, specific
raporturilor sociale n legtur cu care au fost emise aceste acte, cum ar fi cele referitoare la
situaia intern i extern a statului;
Actele administrative menionate privesc domenii importante ale existenei statului i de
aceea au un puternic caracter politic.
Ele sunt adoptate n momente grave cnd este ameninat sigurana intern i extern a
statului i numai n aceste cazuri sunt exceptate de la controlul prevzut de Legea nr. 29/1990.
Altfel, nu ar mai fi vorba de ocrotirea corespunztoare a drepturilor i libertilor
ceteanului n condiiile statului de drept.
3. acte pentru care legea prevede un alt control jurisdicional dect cel reglementat
de Legea nr. 29/1990, cum sunt actele administrative referitoare la interpretarea i executarea
actelor internaionale la care Romnia este parte sau actele administrative adoptate n exercitarea
atribuiilor de control ierarhic.
Acestea sunt exceptate de la aciunea n contenciosul administrativ datorit includerii lor
n categoria actelor de guvernmnt. Ele se refer la ncheierea, la interpretarea i executarea
 216

tratatelor internaionale la care Romnia este parte i la protecia diplomatic a ceteanului,

lsndu-se Guvernului i Ministerului Afacerilor Externe responsabilitatea activitii
diplomatice.

12.4 SOLUIONAREA ACIUNII N CONTENCIOS ADMINISTRATIV

12.4.1. Instanele judectoreti competente

Legea nr. 29/1990 d instanelor judectoreti competena soluionrii aciunilor n

contencios administrativ fcnd astfel, aplicarea unei vechi tradiii juridice n Romnia. Se
pleac de la faptul c statutul magistraturii, prestana i probitatea profesional i moral a
judectorilor a constituit i constituie o condiie primordial pentru realizarea sarcinilor privind
ocrotirea drepturilor cetenilor prin instituia contenciosului administrativ248.
Legea nr. 29 /1990 aa cum a fost modificat i completat prin Legea nr. 59/1993 249 a
stabilit c tribunalele judeene i al municipiului Bucureti i curile de apel sunt cele care judec
n fond aciunile n contencios administrativ.
n baza dispoziiilor art. 2 pct. 1 lit. c din Codul de procedur civil modificat prin Legea
59/1993, tribunalele judec procesele i cererile n materie de contencios administrativ n afar
de cele date n competena curilor de apel.
n articolul 3 punctul 1 din Codul de procedur civil 250 se arat, n ceea ce privete
Curile de Apel, c acestea judec n prima instan procesele i cererile n materie de contencios
administrativ privind actele autoritilor i instituiilor centrale.
Dei n articolul 2 pct. 1 litera c din Codul de procedur civil nu se precizeaz care sunt
aciunile de competena tribunalului, pe cale de interpretare, cu privire la sistemul autoritilor
administraiei publice, putem considera c sunt supuse controlului tribunalelor, actele
administrative de autoritate adoptate sau emise de:
a)prefecturi, servicii publice descentralizate la nivel judeean, ale ministerelor i ale
celorlalte autoriti centrale, precum i ale autoritilor publice judeene i ale municipiului
Bucureti;
b) consiliile locale, comunale i oreneti, precum i actele emise de primar i
serviciile publice ale consiliilor locale;
c) actele emise de instituiile publice de nvmnt, cultur, art, sntate etc., de nivel
judeean;
d) regiile autonome de interes public naional, judeean sau local, iar dup unii autori i
unele societi comerciale care realizeaz activiti de interes public i care au competena
emiterii de acte administrative.
innd seama de particularitile dreptului aplicabil n soluionarea acestor aciunii care
necesit o anumit specializare pentru magistraii care judec respectivele cauze, Legea de
organizare judectoreasc a prevzut nfiinarea unor secii speciale de contencios administrativ
la instanele judectoreti amintite, la tribunale i curile de apel, precum i la Curtea Suprem de
Justiie, pentru soluionarea n recurs a unor cauze n materia contenciosului administrativ.
Existena unor secii speciale nu nsemneaz ns existena unor instane speciale de
contencios administrativ.
248
A se vedea Teodor Mrejeru, Contenciosul administrativ Procedura, Editor Tribuna
Economic, Bucureti, 1999 i M. Preda, Viorel Anghel, Decizii i hotrri ale Curii
Supreme de Justiie i Curii Constituionale privind probleme ale administraiei
publice i ale agenilor economici, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1998, p. 506-546, 562-628
249
Publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 177/1993
250
Modificat i completat prin OUG nr. 138/2000, modificat i completat prin OUG 59 din 25.04.2001
 217

Prin urmare, soluionarea litigiilor de contencios administrativ sunt de competena

puterii judectoreti, prin instane de drept comun, care au pe lng alte secii (civile,
comerciale etc.) i secii de contencios administrativ.
Judectorii care funcioneaz la aceste instane fac parte din corpul judectoresc care
alctuiesc tribunalele, curile de apel respective, sau Curtea Suprem de Justiie.

12.4.2. Condiia folosirii prealabile a controlului administrativ naintea

introducerii aciunii n justiie

nainte de a se adresa instanei judectoreti competente, reclamantul are obligaia de a

folosi recursul administrativ graios prin care solicit autoritii administrative care a emis actul
administrativ prin care s-a nclcat dreptul reclamantului referitor la un drept recunoscut de lege,
sau care a refuzat expres sau tacit pretenia reclamantului s revin asupra atitudinii i s-i
recunoasc pretinsul drept.
Termenul n care se exercit acest recurs administrativ este de 30 de zile de la
comunicarea actului administrativ sau a refuzului expres, ori n cazul tcerii administrative
termenul curge de la expirarea termenului n care autoritatea avea obligaia s rezolve cererea.
n lipsa unui termen special pentru rezolvarea cererii, Legea contenciosului administrativ
a fixat un termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii .
Legea nr. 29/1990 prevede i posibilitatea folosirii recursului ierarhic administrativ la
autoritatea superior ierarhic celei emitente a actului administrativ .
n cazul n care reclamantul a optat i pentru acest recurs administrativ (cel ierarhic), el
are obligaia s atepte rspunsul autoritii administrative sesizate timp de 30 de zile dup care
va putea introduce aciunea n contencios administrativ, la instana competent.
Recursul ierarhic nu este obligatoriu a fi folosit, spre deosebire de recursul graios care
este obligatoriu i care constituie o condiie prealabil introducerii aciunii n contencios
administrativ la instan.
Aceast procedur d posibilitatea rezolvrii rapide i necostisitoare a litigiului i are i
avantajul de a invoca autoritii emitente att motive de ilegalitate, ct i de lipsa de oportunitate.
n acest caz se d posibilitate administraiei s-i reconsidere activitatea stingnd eventual
litigiul prin rezolvarea favorabil a cererii ce constituie obiectul recursului graios.

12.4.3. Formularea aciunii n contencios administrativ

Dup ndeplinirea procedurii prealabile se poate formula aciunea n justiie n termen de

30 de zile de la primirea rspunsului autoritii emitente a actului administrativ, urmare a
recursului graios sau de la expirarea celor 30 de zile n care autoritatea trebuie s dea rspunsul.
Acest termen este un termen de prescripie susceptibil de suspendare, ntrerupere,
repunere n termen, ns aciunea trebuie formulat la instan n termenul maxim de un an de la
emiterea actului administrativ.
Referitor la competena teritorial a instanelor care soluioneaz aciunile n contencios
administrativ, n lege se prevede c aceasta aparine instanei n circumscripia creia domiciliaz
reclamantul.
n literatura juridic s-a artat c aceast prevedere legal este n favoarea reclamantului,
care ns poate s renune la favoarea prevzut de Legea 29/1990 i s introduc aciunea la
instana de domiciliu a prtului, n conformitate cu dispoziiile din dreptul comun (art. 5 din
Codul de procedur civil).
 218

n aciunea introdus reclamantul poate cere anularea actului administrativ, recunoaterea

dreptului pretins i repararea pagubei suferite prin nclcarea dreptului pe care legea i-l
recunoate i pe care autoritatea public l-a nclcat.
Nu este obligatoriu ca prin aceeai aciune, reclamantul s ceara att anularea actului ct
i repararea pagubei.
Este posibil ca la data introducerii aciunii n anularea actului administrativ, reclamantul
s nu cunoasc paguba i ntinderea acesteia. Iat de ce el poate formula i separat aciune n
repararea pagubei n termenul general de prescripie de 3 ani.
n sprijinul aciunii sale reclamantul are obligaia de a depune actul pe care l atac sau
dup caz rspunsul autoritii publice prin care i se comunic refuzul preteniei sale juridice.
n cazul n care n-a primit nici un rspuns la cerere, va depune la dosar copia cererii sale
adresat autoritii administrative cu meniunea c este conform cu originalul.
n cazul n care reclamantul nu are actul administrativ sau acest act a fost dat n form
oral se pune problema dac mpotriva acestor acte se poate formula aciune n contencios
administrativ.
Actele administrative din punct de vedere al formei pot fi: scrise, orale, implicite.
Meniunea din Legea nr. 29/1990 referitoare la obligaia de a depune instanei o copie a
actului administrativ contestat se refer la cazul actului administrativ scris, ceea ce nu
nsemneaz c mpotriva actelor administrative orale nu s-ar putea introduce aciune n
contencios administrativ.
Cu privire la modalitatea verbal de existen a actului administrativ, n practica
judectoreasc interbelic s-a consemnat actul administrativ sub forma unui ordin telefonic, prin
care o autoritate administrativ interzicea organizarea unui bal.
Este preferabil ns ca persoana care a primit un refuz pe cale telefonic s struie la
autoritatea respectiv pentru a transmite ulterior i nota telefonic scris.
n cazul acestor acte verbale, ca i atunci cnd reclamantul nu mai are actul administrativ
pe care-l contest, instana va cere administraiei prte s-i comunice de urgen actul atacat i
orice alte lucrri i lmuriri necesare pentru soluionarea cauzei printre care i referirea la
modalitatea oral a existenei actului administrativ contestat.
Acelai lucru se va cere de ctre instan i n cazul refuzului nejustificat de rezolvare a
cererii privitoare la un drept pe care reclamantul l are, potrivit legii.
n cazul n care autoritatea public nu rspunde de ndat cererii instanei, va fi obligat
s plteasc statului o amend, ntr-un anumit cuantum, pentru fiecare zi de ntrziere.
Aceast sum se va imputa persoanei vinovate de netrimiterea relaiilor solicitate.
Aciunea n contencios administrativ se timbreaz potrivit legii, cu taxa prevzut pentru
aciunile cu caracter nepatrimonial sau patrimonial de drept comun, fr a se putea depi o
anumita sum.
Introducerea aciunii nu suspend executarea actului administrativ contestat.
n temeiul art. 9 din Legea nr. 29/1990 instana de judecat sesizat la cererea
reclamantului, poate dispune suspendarea executrii actului administrativ pn la soluionarea
aciunii, n cazuri bine justificate i pentru a se preveni producerea unei pagube iminente.
Cererea de suspendare se soluioneaz de urgen chiar i fr citarea prilor, iar
hotrrea pronunat este executorie de drept.
Cererea de suspendare a executrii poate fi formulat prin aciune n care se solicit
anularea actului administrativ, recunoaterea dreptului pretins sau/i despgubiri, ns poate fi
 219

introdus i separat, cu condiia ca aciunea de baz, n anularea actului, s se afle pe rolul

instanei.
n msura n care se renun de ctre reclamant la captul de cerere privind anularea
actului administrativ nu se mai justific admiterea captului de cerere privind suspendarea
executrii actului administrativ, o hotrre contrar ar fi nelegal i netemeinic.
Aciunea n contencios administrativ trebuie motivat n fapt i n drept.
Motivarea n fapt cuprinde mprejurrile pe care i ntemeiaz reclamantul aciunea, iar
motivarea n drept a aciunii, reprezint invocarea temeiului legal al aciunii, fcndu-se, n
primul rnd, referire la Legea nr. 29/1990.
n aciune se menioneaz i dovezile (probele) de care nelege s se foloseasc
reclamantul n susinerea aciunii sale.

12.4.4. Judecarea aciunii n contencios administrativ

Judecarea aciunii n contencios administrativ se face de urgen, n edin public, iar

completul de judecat se constituie dintr-un judector.
Termenele de judecat sunt scurte, aa nct aciunile s fie rezolvate ntr-un timp
rezonabil, fiindc altfel, n multe mprejurri, soluionarea cu ntrziere a litigiului nu ar mai
prezenta utilitate pentru aprarea drepturilor celor administrai.
Aa se explic i meniunea din art. 6 alin. 3 al legii n sensul c sentinele vor fi
redactate n termen de 5 zile de la pronunare.
n soluionarea aciunilor n contencios administrativ, instanele au n vedere nu numai
dispoziiile Legii nr. 29/1990, ci i pe cele ale Codului de procedur civil cu care se
completeaz (art. 18 din Legea nr. 29/1990) .
Aciunile n justiie pot fi formulate i personal mpotriva funcionarului autoritii prte
care a elaborat actul administrativ atacat sau care se face vinovat de refuzul rezolvrii cererii,
doar n cazul n care se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru
ntrziere (art. 13 alin.1).
n cazul n care aciunea se admite, persoana respectiv va putea fi obligat n solidar cu
autoritatea public la plata daunelor.
Conform disp. art. 13 alin. 2 din Legea nr. 29/1990 funcionarul chemat n judecat n
calitate de prt, alturi de autoritatea public pentru plata daunelor, va putea chema n garanie
superiorul ierarhic de la care a primit ordin n scris s semneze actul administrativ a crui
legalitate face obiectul cauzei.
n baza dispoziiilor Codului de procedur civil, n cauzele de contencios administrativ
mai pot participa n calitate de intervenieni i alte persoane care dovedesc un interes n
judecarea cauzelor respective, interesul putnd fi propriu sau persoana respectiv intervine n
interesul altor persoane care sunt pri n proces.

12.4.5. Soluionarea aciunii n contencios administrativ

 220

Problema central a soluionrii cauzelor de contencios administrativ graviteaz n jurul

legalitii actelor administrative.
Sarcina reclamanilor este de a demonstra n faa instanelor ilegalitatea actului
administrativ i nclcarea drepturilor recunoscute de lege prin actul administrativ care face
obiectul aciunii.
Drept urmare, instana i va ntemeia hotrrea pe constatarea ilegalitii actului
contestat i va lua msurile care se impun pentru restabilirea legalitii nclcate.
Dintre cauzele de ilegalitate ale actelor administrative contestate cu prilejul soluionrii
aciunii de contencios administrativ amintim:
a) nclcarea regulilor de drept i a principiilor de drept de ctre autoritatea public ce a
emis actul contestat.
Examinnd legalitatea actelor administrative, instana verific dac actul administrativ
contestat este conform cu legea, n sensul strict al cuvntului, ca act care eman de la puterea
legiuitoare.
Ilegalitatea actului contestat poate fi dedus i din constatarea ilegalitii actului normativ
pe care se ntemeiaz.
Ilegalitatea poate avea ca surs i nclcarea principiilor de drept care sunt nscrise n
Constituie, n celelalte legi i care sunt consacrate deja de doctrin i jurispruden.
Amintim principiul revocabilitii actului administrativ sau cel al intrrii n vigoare a
actelor administrative.
b) nclcarea regulilor de competen n emiterea actelor administrative.
Emiterea actelor administrative trebuie s se fac n cadrul unor reguli care le asigura
legalitatea. nclcarea acestor reguli poate constitui temeiul unei aciuni n contencios
administrativ.
ntemeindu-se pe regulile de drept i pe principiile de drept, autoritile publice trebuie s
le respecte ntocmai atunci cnd este vorba de o competen legat, cnd sunt prescrise n
amnunt felul i condiiile n care trebuie sa acioneze autoritile.
Se va avea n vedere c n materie de competen, autoritile trebuie s respecte anumite
reguli de subordonare, ceea ce se realizeaz prin avizele conforme, precum i pe anumite reguli
de procedur cu ocazia emiterii actelor.
nclcarea normelor de competen n emiterea actelor administrative poate conduce la
constatarea nulitii absolute a actului administrativ, (nclcarea regulilor de fond i form
prevzute de lege) sau la o nulitate relativ cnd s-au nclcat unele norme prin care se lezeaz
interesele unor anumite persoane (exemplu, anunarea temei de concurs doar cu 24 ore nainte de
inerea concursului).

12.4.6. Hotrrea judectoreasc prin care se soluioneaz aciunea

n contencios administrativ
 221

Odat investit cu aciunea n contencios administrativ, instana are a cerceta existena

dreptului subiectiv al reclamantului i ilegalitatea actului administrativ prin care i se ncalc acest
drept .
De aceea i soluiile pe care le adopt instanele judectoreti rezolva n principiu cele
dou aspecte:
anularea total sau parial a actului administrativ;
recunoaterea dreptului pretins.
De fapt, din ilegalitatea actului a crui anulare se cere i din nclcarea dreptului subiectiv
al reclamantului rezult i paguba material sau moral de care este inut s rspund autoritatea
prt
n afara de anularea total sau parial a actului administrativ, instana poate obliga
autoritatea public prt s emit un act administrativ, s nlocuiasc sau s modifice un act
administrativ, ori s elibereze un certificat, o adeverin sau un nscris pentru realizarea
dreptului pretins de reclamant.
Ct timp n Legea nr. 29/1990 nu s-a fcut vreo difereniere ntre actele administrative
individuale i cele normative s-a considerat c se poate introduce aciune i mpotriva actului
administrativ normativ pe care se ntemeiaz actul administrativ individual.
n cazul aciunii n contencios administrativ mpotriva unui act administrativ normativ
niciodat nu se va proceda la anularea ntregului act normativ, ci doar a dispoziiei din el care a
stat la baza actului administrativ individual contestat.
n prezent, n art. 11 din Legea nr. 29/1990 se menioneaz c instana este competent s
se pronune i asupra legalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza
emiterii actului supus judecii.
Din moment ce se face referire la competena instanei de a se pronuna asupra legalitii
actelor care au stat la baza emiterii actului supus judecii, se nelege c un astfel de act poate fi
i actul administrativ normativ.
Constatarea ilegalitii actelor administrative supuse judecii echivaleaz cu anularea lor.
Tot aa se analizeaz i legalitatea unor operaiuni administrative care aa dup cum am
mai artat, nu sunt acte administrative pentru c nu produc efecte juridice prin ele nsele (este
vorba de procese verbale, referate etc.).
Aceste operaiuni administrative care pot fi nelegale, i n cazul n care au influenat
nelegalitatea actelor administrative supuse judecii, vor fi i ele desfiinate.
Alte modaliti de restabilire a legalitii n domeniul administraiei publice prin
hotrrea pronunat de instan, pot fi, aa cum prevd disp. art. 11 din Legea nr. 29/1990
obligarea autoritii administrative la emiterea unui certificat, adeverine, nscrierea la concurs
i/sau obligarea la plata daunelor materiale i morale cerute.
De aceea, n conformitate cu dispoziiile art. 11 alin. 2 din Legea nr. 29/1990 n cazul
admiterii cererii, instana va hotr i asupra daunelor materiale i morale.
n conformitate cu disp. art. 13 din Legea nr. 29/1990 aciunile n justiie prevzute n
aceasta lege pot fi formulate i personal mpotriva funcionarului autoritii prte care a elaborat
actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvrii cererii, dac se solicita plata unor despgubiri
pentru prejudiciul cauzat sau pentru ntrziere.
n cazul n care aciunea se admite, persoana respectiv va putea fi obligat la plata
daunelor n solidar cu autoritatea public.
 222

La rndul su persoana acionat astfel n justiie poate chema n garanie pe superiorul

su ierarhic, de la care a primit ordin scris s semneze actul, a crei legalitate total sau parial,
este supus judecii.
Expresia persoana care a elaborat actul nu este clar formulat i apreciem c sensul ei
este de persoana care a emis actul.
De altfel, din interpretarea disp. art. 13 alin. 2 din Legea nr. 29/1990 care se refer la
eventualitatea chemrii n garanie a superiorului ierarhic de la care a primit ordinul scris s
semneze actul, rezult c intenia legiuitorului a fost de a se referi la rspunderea funcionarului
care a emis actul administrativ ilegal i nu cel care l-a elaborat, care l-a ntocmit.
Semntura funcionarului pe actul administrativ este o operaiune care condiioneaz
valoarea juridic a actului administrativ i prin ea se manifest, de fapt, voina juridic exprimat
de funcionarul care a emis actul. Ct privete expresia elaborare a actului juridic, s-a artat
c aceasta implic diferite forme de participare a funcionarului administraiei publice la
pregtirea, emiterea i executarea actelor administrative prin operaiuni administrative care nu
produc efecte juridice i nu pot justifica aciunea n daune a reclamantului contra funcionarilor
administraiei prte251.
Ct privete aciunea n daune care se poate formula i mpotriva funcionarului
administraiei prte, atunci cnd se face vinovat de refuzul rezolvrii cererii, o condiie a
rspunderii este ca refuzul s vina de la un funcionar care are n competena sa atribuii
privitoare la realizarea dreptului solicitat de reclamant.
Aciunea n daune se poate folosi i separat de aciunea n anularea actului administrativ
atunci cnd ntinderea prejudiciului nu este cunoscut reclamantului la data judecrii aciunii n
anulare (art. 12).
Termenul de prescripie n acest caz curge, conform disp. art. 12 din Legea nr. 29/1990,
de la data la care cel vtmat a cunoscut sau ar fi trebuit s cunoasc ntinderea pagubei.
Temeiul hotrrii judectoreti pentru desdunarea reclamantului, const n culpa
administraiei prte, exprimat n ilegalitatea actului administrativ emis, sau a refuzului de a
satisface pretenia juridic a reclamantului, n legtur cu dreptul acestuia, iar n legtur cu
funcionarul public vinovat, temeiul l constituie vinovia acestuia cu privire la emiterea actului
sau la refuzul nejustificat de satisfacere a preteniei juridice a reclamantului.
Prin obligarea, n solidar, a autoritii publice cu funcionarul vinovat se d posibilitatea
reclamantului de a cere executarea hotrrii fa de oricare dintre cei doi pri.
n practic s-a constatat c reclamantul prefer s-i recupereze paguba de la autoritatea
public, pentru c ea este solvabil i el intr mai repede n posesia sumelor pretinse.
Administraia prt care a fost obligat s plteasc daune reclamantului prin aciunea n
contencios administrativ are aciune n regres contra funcionarilor care se fac vinovai de
emiterea actului ilegal sau de refuzul nejustificat de a satisface preteniile juridice ale
reclamantului.
Conform disp. art. 14 din Legea nr. 29/1990 hotrrile instanelor de contencios
administrativ pot fi atacate cu recurs n termen de 15 zile de la comunicare .
mpotriva hotrrii pronunat de tribunal ca instan de contencios administrativ,
recursul se introduce la Curtea de Apel, iar mpotriva hotrrii pronunat n prima instan de
Curtea de Apel, recursul se introduce la Secia de contencios administrativ a Curii Supreme de
Justiie.
Recursul este suspensiv de executare i se judec de urgen.
n cazul admiterii recursului, instana de recurs caseaz sentina primei instane i
rejudec litigiul n fond pronunnd o hotrre definitiv cu privire la soluionarea cauzei.
251
Al. Negoi, op. cit, p. 276
 223

Ca o derogare de la dreptul procesual comun, chiar i Curtea Suprem de Justiie cnd

caseaz sentina va rejudec litigiul n fond (nu este vorba de cazurile n care se impune casarea
cu trimitere).

12.4.7. Efectele hotrrii judectoreti pronunat n contencios

administrativ

Particularitile contenciosului administrativ reglementat n Legea nr. 29/1990 se

regsesc i n specificul efectelor juridice pe care le au hotrrile judectoreti pronunate n
aciunile supuse prevederilor acestei legi.
Aciunea n contencios administrativ fiind condiionat de existena vtmrii unui drept
subiectiv recunoscut de lege n favoarea reclamantului i n sarcina administraiei prte de a
realiza acest drept, hotrrea va produce efecte juridice fa de prile n litigiu (reclamant i
autoritatea public prt, eventual funcionarul vinovat i superiorul ierarhic chemat n
garanie).
Dup cum am artat, sunt i situaii n care contenciosul administrativ, reglementat de
Legea nr. 29/1990 are un caracter obiectiv.
n aceste cazuri, dei aciunea este condiionat i se ntemeiaz pe vtmarea unui drept
subiectiv, hotrrea instanei nu se refer la situaii subiective, ci la situaii obiective, avute n
vedere prin actele administrative individuale sau normative, actele administrative de jurisdicie
sau prin operaiunile administrative, legate de emiterea actelor administrative.
Apreciind aceste acte i operaiuni administrative ca ilegale i pronunnd chiar anularea
total sau parial a unora dintre ele, n astfel de cazuri, efectele hotrrilor judectoreti nu se
pot referi doar la prile n cauz, ci vor fi opozabile erga omnes.
Astfel, aceste acte juridice i operaiuni administrative deduse judecii, considerate
ilegale de ctre instana n cauz, trebuie apreciate ca ilegale i n alte cauze n care, eventual,
apar.
Dup ce au rmas definitive, hotrrile pronunate de instanele de contencios
administrativ urmeaz s-i produc efectele juridice, n sensul c autoritatea public prt are
obligaia de a lua msurile ce se impun pentru realizarea drepturilor ce se cuvin reclamantului,
aa cum rezult ele din hotrrea judectoreasc.
n conformitate cu disp. art. 16 din Legea nr.29/1990, dac n urma admiterii aciunii,
autoritatea public este obligat s nlocuiasc sau s modifice actul administrativ, s elibereze
un certificat, o adeverin sau orice alt nscris, executarea hotrrii definitive se va face n
termenul prevzut n cuprinsul ei, iar n lipsa unui astfel de termen, n cel mult 30 de zile de la
data rmnerii definitive a hotrrii.
n cazul n care termenul nu este respectat, s-a prevzut n art. 16 alin. 2 din Legea nr.
29/1990 c se va aplica conductorului autoritii publice sanciunea unei amenzi ntr-un anumit
cuantum, pe zi de ntrziere.
Totodat, reclamantului i s-a creat dreptul de a solicita daune pentru ntrzierea executrii
de ctre administraia prt sau de ctre funcionarii acestei autoriti, vinovai de neexecutarea
n termen a hotrrii judectoreti.
Hotrrea de instituire a amenzii sau de obligare la plata despgubirilor pentru ntrziere
se ia n camera de consiliu, de urgen, la cererea reclamantului, cu citarea prilor, fr ca
reclamantul s fie obligat la plata vreunei taxe de timbru. n aceste cazuri, hotrrea este
definitiv i executorie (art. 16 alin. 2 din lege).
 224

Pentru recuperarea sumelor la plata crora a fost obligat cu titlu de amenzi i daune,
conductorul autoritii publice prte poate introduce aciune mpotriva funcionarilor vinovai
de neexecutarea hotrrii, potrivit dreptului comun (art. 16 alin.3).
Toate aceste msuri prevzute n Legea nr. 29/1990, i cele cuprinse n dreptul comun,
asigur reclamantului realizarea dreptului su nclcat, atunci cnd recurge la aciunea n
contencios administrativ.
Acest lucru evideniaz utilitatea deosebit a instituiei contenciosului administrativ, ntr-
un stat de drept.

12.5. CONTROLUL INSTANELOR JUDECTORETI ASUPRA

LEGALITII ACTELOR ADMINISTRATIVE PE
CALEA EXCEPIEI DE ILEGALITATE

Rezultatul aciunii directe n contencios administrativ, poate s duc, aa cum am artat,

la desfiinarea total sau parial a actului administrativ contestat, la obligarea administraiei
prte de a satisface pretenia juridic a reclamantului i la desdunarea material i moral a
acestuia.
n cea de-a doua form de control realizat de instanele judectoreti asupra legalitii
actelor administrative, lupta nu se mai duce pe calea unei aciuni, ci se desfoar n cadrul
aprrii pe care o poate susine orice parte ntr-un proces dedus n faa unei instane
judectoreti.
Caracteristica acestei forme de control este declararea ilegalitii actului administrativ pe
calea incidentului n proces.
Se invoc astfel ilegalitatea actului i se solicit ca acest act s nu produc efecte juridice
n cauza dedus judecii.
Excepia de ilegalitate poate fi ridicat de orice parte n proces, precum i din oficiu de
ctre instana de judecat.
n ceea ce privete termenul n care se poate invoca excepia de ilegalitate a actelor
administrative, vom observa c fiind n prezena unui mijloc de aprare, i nu n prezena unei
aciuni, excepia de ilegalitate poate fi oricnd ridicat n proces. Aadar, n acest caz nu
opereaz prescripia, ori decderea, ca n cazul aciunii directe.
Excepia de ilegalitate poate fi ridicat, att cu privire la actele administrative, ct i cu
privire la operaiunile administrative, spre deosebire de aciunea n contencios administrativ care
opereaz direct numai mpotriva actelor administrative, i indirect i asupra actelor sau
operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii.
Pentru realizarea controlului judectoresc pe calea excepiei de ilegalitate, nu este nevoie
de o prevedere expres a legii, pentru c instana nu este sesizat cu judecarea legalitii actului
administrativ pe calea unei aciuni.
Instana, avnd de judecat o anumit cauz cu care a fost sesizat, i fiind competent s
o judece, apreciaz pe cale incidental legalitatea unui act administrativ sau a unei operaiuni
administrative, avnd dreptul i obligaia de a o face.
Pentru soluionarea excepiei de ilegalitate, deopotriv a unui act administrativ sau a unei
operaiuni administrative, nu este necesar o prevedere expres a legii, n acest sens, ntruct
opereaz principiul dup care judectorul aciunii este i judectorul excepiei.
Constatarea ilegalitii unui act de ctre instan, pe calea excepiei de ilegalitate nu
duce la desfiinarea actului.
 225

Reinnd aceast ilegalitate, instana va aprecia consecinele care se impun pentru

soluionarea litigiului.
Totodat hotrrea instanei privind soluionarea excepiei de ilegalitate nu este opozabil
tuturor (erga omnes), ci numai prilor n cauz.
De aceea, este posibil ca ntr-o cauz actul administrativ s fie considerat ilegal, iar n
alte cauze acelai act s fie socotit legal.
Autoritatea public emitent fiind ncunotinat de constatarea fcut de instana de
judecat este n drept s retrag sau dup caz, s anuleze actul, dar l poate considera i legal i l
las s produc efecte juridice n continuare.

Aplicaii:
Studiai Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 i identificai condiiile n care
o persoan fizic poate ataca n faa instanei de contencios administrativ un act al unei autoriti
publice.
n ce mod protejeaz aceast lege cetenii de abuzurile autoritilor administrative?
Ce nelegei prin control de legalitate al activitii administraiei publice? Dar prin
control de oportunitate? De ce sunt necesare aceste tipuri de control?
Ce tip de control poate fi efectuat de ctre instanele de contencios administrativ?
Ce este procedura prealabil n cadrul procedurii de soluionare a aciunii n contencios
administrativ?
Care sunt termenele reglementate prin lege referitor la procedura contenciosului
administrativ i ce caracter au ele?
 226

13. ADMINISTRAIA PUBLIC I INTEGRAREA EUROPEAN

13.1. IDEALUL MODELULUI EUROPEAN DE

ADMINISTRAIE PUBLIC

Din ce n ce mai des se pun ntrebri n legtur cu modalitile n care se poate realiza o
real integrare european politic, economic, cultural etc.
Avnd n vedere funciile administraiei publice, ca principal instrument de implementare
a opiunilor politico-economice i studiile de tiina administraiei i drept public comparat,
elaborate n multe ri din Europa, s-a pus frecvent ntrebarea dac exist, sau dac poate fi
conceput un model european de administraie public252.
Ceea ce considerm c s-ar putea pune n discuie i ar fi conform aspiraiei noastre ctre
perfeciune, ar fi identificarea unui pachet de caracteristici comune diferitelor administraii
europene, care ar constitui nucleul unei coerene interne pentru un ipotetic model european,
distinct de alte modele posibil de imaginat. Aceast accepiune este oarecum mai satisfctoare,
dar rmne nc o ipotez, deoarece vzut din alt unghi, modelul administraiei publice europene
presupune corelaii sistematice care, din pcate, nc nu pot fi stabilite tiinific.
Marea fractur ntre Europa de Est i Europa de Vest, existent pn de curnd, a generat
dezvoltarea unor teze teoretice i a unor practici administrative substanial deosebite ntre fostele
ri socialiste i cele din occidentul european. Sistemul administrativ specific statului totalitar s-a
prbuit sub propriile defeciuni de construcie, iar administraia public, construit pe principiile
democratice ale statului de drept, s-a dovedit a fi superioar, astfel c ipoteticul model al unei
administraii publice europene nu poate avea n vedere dect administraia public de tip
occidental i, deci, analiza noastr se va contura asupra rilor Europei occidentale. Aceasta cu
att mai mult cu ct, n aceste ri, regsim din plin structuri i instituii administrative, cndva n
stare de funcionare n Romnia interbelic.
Este bine cunoscut faptul c fiecare popor, fiecare ar, i are propria sa istorie i, deci,
particularitile sale. ntre popoarele i rile Europei exist multe asemnri, dar i mari
deosebiri, de aceea, dac vom reui s identificm unele analogii n structurarea i funcionarea
sistemelor administrative, nu nseamn c diferenele nu exist sau c ele trebuie ascunse.
Reflectnd asupra asemnrilor dintre administraiile publice, va trebui s pornim de la
constatarea amplificrii considerabile a structurilor i funciilor administraiei publice n toate
statele fa de epoca "liberalismului" din secolul trecut, perioad n care fenomenul administrativ
ocupa un loc secundar n preocuprile umane.
Intervenionismul statal, determinat mai ales de rzboaiele i crizele economice ale
acestui secol, de multiplicarea cererilor sociale n materie de prestri de servicii publice
(nvmnt, sntate, agrement, securitate social etc.), de caracteristica expansionist a
anumitor teorii (ca aceea a serviciului public), de iniiativele colectivitilor locale (n materie
economic, social, de echipament etc.), a contribuit la a face administraia din ce n ce mai
mpovrtoare pentru viaa cotidian a cetenilor n cadrul statului Welfare (Welfare State).
Administraia public a devenit n ziua de azi o prezen de prim ordin n toate rile
i la toate nivelurile organizrii structurilor statale i ale colectivitilor locale. Valurile
naionalizrilor ce au urmat celui de-al doilea rzboi mondial au generat un sector public puternic
(n Frana, n Marea Britanie), pe care anumite teorii (de exemplu, cea a corporatismului) l
susineau (Italia).
252
Frank Moderne, Exist un model european de administraie public?, comunicare
tiinific, Colocviul de la Sofia, nov.1991; Roxana Munteanu, Drept european. Evoluie,
instituii, ordine juridic, Ed.Oscar Print, Bucureti, 1996; Octavian Manolache, Drept
comunitar, Ed.All, Bucureti, 1996
 227

Factorii principali de asemnare, de aderen a administraiilor publice, par a se contura

n dou planuri: politic i istoric.
a) Factori de ordin politic
Modelul european de administraie public trebuie s fie considerat ca una dintre
variantele modelului occidental, care presupune i alte modele (de exemplu cel de peste
Atlantic sau din rile ex-colonizate, care au reprodus modelul de administraie al puterilor
coloniale n Africa, America de Sud).
Esena acestui model o constituie o anumit concepie a raporturilor dintre administraie i
politic, deci o anumit apropiere de puterea politic bazat pe democraie electiv i pluralist i pe
principiul separrii puterilor (divers interpretat).
Administraia se situeaz deci ntr-un context politic, care prezint numeroase
similitudini.
Modelul zis occidental se caracterizeaz sintetic prin urmtoarele trsturi: este un
model mprumutat din tradiiile liberale ale democraiilor occidentale i din teoria Weberian.
Din principiile liberalismului care guverneaz democraiile occidentale, modelul de
administraie public mprumut anumite caracteristici cunoscute, care privesc, n principal,
relaiile dintre puterea politic i administraie.
Tezele de baz ale modelului zis occidental de administraie public sunt
subordonarea administraiei fa de puterea politic i separarea politicului de
administraie. Aceste principii antagoniste persist, dar se neutralizeaz, rezultnd un
echilibru relativ (uneori precar).253
Asigurarea subordonrii administraiei fa de politic, n regimurile occidentale, se face
prin mai multe mijloace, dintre care menionm:
existena, n snul aparatul administrativ, a autoritilor a cror recrutare este mai degrab
politic i care fac legtura ntre puterea politic i administraie (nali funcionari, recrutai i
eventual revocai pe baza criteriilor politice);
existena cabinetelor ministeriale, al cror rol este politic, dar care conin mai
ntotdeauna membri din nalta administraie (exemplul Franei sau al Minister Bro din
Germania);
uneori, prezena funcionarilor n rndurile adunrilor politice faciliteaz transmiterea
ordinelor politice autoritilor administraiei publice nsrcinate s le execute.
i invers, foti parlamentari sau minitri pot primi compensaii pentru servicii fcute n
sfera politic, sub form de posturi administrative de nalt nivel.
Dar subordonarea administraiei fa de puterea politic exprimat constituional de
subordonarea puterii executive (din care deriv administraia) fa de puterea legislativ
democratic aleas, este deci reprezentativ i nu duce la confuzia rolurilor (a se vedea controlul
parlamentar).
Principiul separrii autoritilor administraiei publice de autoritile politice este un alt
element constitutiv al modelului occidental.
Administraia mprumut din teoria lui Max Weber conceptul de profesionalizare i de
neutralitate. Administraia este considerat ca un instrument susceptibil s serveasc guvernul,
oricare ar fi majoritatea parlamentar a momentului. Ea dobndete, astfel, o anumit autonomie
n raport cu puterea politic. Aceast autonomie este ntrit prin continuitate (administraiile
rmn), ea nsi legat de cariera administrativ a funcionarilor i de garaniile de care acetia
dispun pentru a rezista prea marilor presiuni politice (ca acelea care ar rezulta din spoils
system).

253
A se vedea Criza administraiei, prof.univ.dr. Ioan Alexandru, Editura All Beck, Bucureti, 2001.
 228

Separarea administraiei de puterea politic poate lua forme mai mult sau mai puin rigide.
n Marea Britanie, accesul funcionarilor la puterea politic (Parlament, minitri etc.) este limitat
pentru anumite categorii de ageni. n Germania sau Frana, punile dintre lumea politic i
lumea administrativ sunt mai numeroase i mai uor de trecut.
Este uor de presupus c autonomia administrativ nu este dect relativ; nu se poate
vorbi n statele Europei occidentale de dictatur administrativ, oricare ar fi ponderea real a
birourilor n viaa cetenilor254.
b) Factori de ordin istoric
Nu este cazul s insistm prea mult asupra asemnrilor evoluiei istorice (economice i
sociale) a rilor geografic apropiate i confruntate adesea cu aceleai evenimente; n acest sens,
amintim rolul modelului administrativ napoleonian, fondat pe o administraie civil centralizat
i ierarhizat, aproape ca administraia militar.
Ceea ce imitaia spontan n-ar fi putut reui, a fost realizat de cuceririle militare. n Italia,
Belgia, Spania, Portugalia etc., principiile unor asemenea administraii au fost impuse rilor
nvinse. Adesea, aceste principii s-au meninut chiar dup refluxul trupelor napoleoniene.
O. Mayer a explicat excelent atracia exercitat n Europa, n secolul al XIX-lea, de tipul
de administraie promovat de Imperiu. n raport cu administraiile fostelor monarhii,
administraia napoleonian se prezenta ca o administraie modern i eficace.
n ciuda superioritii sale, administraia imperial era violent contestat de autorii
englezi (L. Dicey), care vedeau n aceasta o expresie a imperialismului i care o opuneau
administraiei britanice, n care ei identificau o autentic administraie democratic.
Dup revoluia industrial i apariia Statului Welfare255, societile europene au cunoscut
forme analoge de dezvoltare economic, social i cultural:
crearea unei administraii economice, legat de interveniile economice ale puterii
publice (mai ales n secolul al XX-lea);
crearea unei administraii de servici (nvmnt, sntate, agrement, cultur etc.), n
funcie de prestri;
crearea unei administraii legate de urbanizare (echipamente colective etc.);
crearea unei administraii specializate n noile probleme ale mediului nconjurtor, ale
tehnologiilor avansate etc.
ncercnd s descifrm aceste elemente n direcii multiple, subliniem c nu este vorba de
un model finisat, definitiv, ci de o schi de potenial model, pe care trebuie s o vedem n linii
mari. Astfel, aa dup cum vom observa, similitudinile, chiar nrudirile, nu exclud existena
anumitor divergene de fond.
Vom proceda la o scurt prezentare a administraiei de tip european n jurul
urmtoarelor aspecte: structuri, mecanisme de aciune i sisteme de control.
a) Asemnarea structurilor administraiei publice trebuie abordat cu mult pruden.
Structurile statului fiind variabile, ar fi zadarnic s cutm instituii absolut comune n diferite
ri europene. Dar se pot sublinia, totui, cteva tendine de apropiere instituional.
Relansarea autonomiei locale pare a fi unul dintre factorii importani ai evoluiei
instituiilor administrative contemporane.
Desigur, tradiia autonomiei locale era deja foarte puternic. Guvernul local este prevzut
astfel ca una din expresiile autentice ale democraiei. Este adevrat c autonomia autoritilor

254
Xavier Frege, Descentralizarea, Editura Humanitas, Bucureti, 1991; T.Drganu, Drept
constituional i instituii politice. Tratat elementar, vol.I, Ed.Lumina Lex, 1998
255
Jay M.Shafritz, Dictionary of American Government and Politic, The Dorsey Press,
Chicago, Illinois, 1988
 229

locale fusese redus progresiv, mai ales din motive financiare, dar structurile locale au reuit s
conserve esenialul autonomiei lor.
n alte state ale Europei, reformele structurilor locale n sensul unei ntriri a autonomiei,
sunt adesea legate de stabilirea sau de apariia democraiilor. n Germania Federal, soluia
federal a fost impus de aliai n 1947 (dar corespunde unei tradiii istorice); n Italia, instituia
regionalismului (care are rdcini strvechi) dateaz de la Constituia din 1948; n Spania,
Constituia din 1978 introduce autonomia regional cu Comunitile autonome. n Grecia, n
Portugalia, apariia sau ntoarcerea democraiei este nsoit de crearea colectivitilor locale i
chiar a regiunilor autonome.
ntr-un mod general, se poate spune c n cvasi-totalitatea statelor europene democraia
local constituie un fel de corolar al democraiei politice. Chiar i n vechile democraii, mai mult
sau mai puin centralizate, structurile locale se consolideaz. n Frana, odat cu reformele
descentralizatoare din 1982-1983, chiar sub presiunea tutelei administrative, s-au creat regiunile,
ca nite colectiviti teritoriale. La fel n Olanda, Danemarca, n Belgia.
Schimbrile politice relativ recente n rile din Est au condus, de asemenea, la
dezvoltarea autonomiei colectivitilor locale i instituiilor locale existente.
Este indiscutabil c schimbrile instituionale n curs n ex-democraiile populare se
traduc printr-o consacrare a autonomiilor locale i regionale, cu mecanismele deja ncercate n
democraiile occidentale (alegeri libere, competene semnificative etc.). Problemele tehnice de
asemenea vor trebui tratate: diferite nivele ale administraiei publice locale, resursele financiare
i umane, controlul puterii centrale. Fiecare ar va trebui s-i elaboreze aa cum crede de
cuviin i s conduc politica sa conform intereselor i aspiraiilor poporului su.
Multiplicarea structurilor de decizie, de coordonare i de consiliu la nivel general ar prea
s constituie un alt punct comun al autoritilor administraiei publice din statele europene
contemporane.
Mai multe raiuni pot explica aceast tendin, i anume:
- complexitatea problemelor administrative n anumite domenii: acela al economiei (non
dirijiste); acela al tehnicilor noi (informatic, biotehnic, birotic); acela al mediului, etc.;
- segmentarea structurilor administrative de decizie la nivel central, n funcie de
specializrile tehnice sau de consideraiile politice ale momentului, fenomen generat de necesitatea
de a amenaja autoritile de coordonare pe orizontal pentru a menine coerena politicilor naionale.
n principiu, deintorii puterii executive sunt liberi s determine numrul autoritilor de legtur
care li s-ar prea utile, nelegndu-se i faptul c ministerele rmn structurile eseniale ale
administraiei.
Funcia ministerelor este peste tot aceeai; de a programa activitile care le sunt
ncredinate, cu ajutorul comisiilor ad-hoc, de a pregti proiectele de decizii pe care Guvernul
trebuie s le prezinte Parlamentului, de a asigura legtura cu autoritile executive n plan local
sau cu structurile locale descentralizate, avnd n competen acelai sector (n cadrul unei
politici de descentralizare).
Consemnm, de asemenea, apariia autoritilor administrative independente (sau, n
orice caz, autonome n raport cu Guvernul), n diverse domenii, cum ar fi:
- acela al drepturilor i libertilor eseniale ale cetenilor, pentru care autoritile
administraiei publice nu rspund n faa autoritii ierarhic superioare. Aceste autoriti
administrative independente par mai capabile de a asigura eficient funcia de protecie a ceteanului
n raport cu administraia (Ombudsman, comisar parlamentar, Defensor del Pueblo, Mediator al
Republicii etc.);
- acela al activitilor economice, sensibile n economiile de pia i pentru care structurile
autoritilor administrative clasice (tipul ministerial), preau defectuos adaptate: concuren,
activitile bursiere, operaiunile bancare, etc.;
 230

- acela al activitilor administrative noi, cernd intervenii mai suple, mai puin
formalizate: exemplul lui quangos (cvasi-autonomous non governmental organizations) n
Marea Britanie este tipic n aceast privin.
Aceste organisme se dezvolt adesea la periferia administraiei clasice.
b) Asemnarea mecanismelor de aciune
Sunt necesare i aici cteva observaii generale. Mijloacele de aciune care ar prea, n
diferite ri europene, ca fiind asemntoare, sunt mai ales mijloacele umane, dar i mijloacele
juridice.
Se vor lsa la o parte, n ciuda importanei lor, mijloacele financiare, care nu in de
disciplina dreptului administrativ stricto senso.
Referitor la mijloacele de personal, avem n vedere aspectele legate de funcia public.
Chiar dac toate statele europene ar dispune de o funcie public important, avnd sarcina de a
pune n oper interveniile statului i colectivitilor locale, n diferite sectoare ale vieii sociale,
ar fi inexact s avansm ipoteza c aceste state pot mprti aceeai concepie privitoare la
funcia public.
Iat de ce tendinele care pot fi decelate vor prea, n anumite privine, puin contradictorii.
Noiunea de concurs de recrutare se utilizeaz n mai multe ri, n msura n care ea este cea mai
conform sistemului meritului, ca i conform principiului non-discriminrii politice, ideologice,
religioase sau de alt natur. n privina aceasta, procedeul concursului este prezentat ca o exigen
a democraiei i ca o garanie a neutralitii administraiei publice vis--vis de ceteni. Mai multe
ri aparin acestui curent : Frana, Spania, Germania etc.
Dar concursul nu este singurul mod de recrutare a agenilor publici n rile care l practic
(anumite numiri sunt discreionare sau sunt folosite alte sisteme de recrutare). n plus, concursul
intern i promovarea n carier sunt rezervate rilor care adopt noiunea de carier.
Anumite state nu rein concepia de funcie public i o prefer pe aceea de civil
service sau civil servant (sau local government officers) care au n vedere locul de munc
determinat i nu cariera; trebuie evocat Marea Britanie, dar concepia britanic de civil service a
avut o oarecare influen pe continent.
Formarea agenilor este n principiu asigurat cu scopul obinerii eficacitii ansamblului.
Dar ea este organizat dup metode care variaz: sistemul colii naionale de administraie
(Frana, Spania etc.); sistemul stagiilor (specializate sau nu).
Uneori formaia tehnic este privilegiat n raport cu formaia general. Alteori
prevaleaz tendine inverse.
Noiunea de carier prevaleaz n diverse state europene. Aceasta comport ca
ncununare ideea c funcionarul n serviciul statului (sau n al unei colectiviti locale) este ntr-o
situaie statutar, adic legal i impersonal i care i asigur anse rezonabile de promovare de-a
lungul vieii sale profesionale i garanii suficiente privind securitatea activitii sale. Iat de ce
avansrile se fac dup anumite reguli (concurs intern, tabele de avansare) i sanciunile disciplinare
sunt reglementate cu rigoare (pentru a evita abuzurile acelui spoils system).
n contrapartid, avantajele financiare de care beneficiaz funcionarii sunt ncadrate de
puterile publice n aa fel nct s respecte principiul egalitii; dreptul la grev este teoretic
reglementat, etc.
Distingerea dup grade, ca i organizarea ierarhizat a funciunii publice, corespund global
acestei analize (Frana, Italia, Spania).
n alte ri (exemplu: Marea Britanie, Olanda, ntr-o oarecare msur i Belgia), noiunea
de activitate o domin pe aceea de carier organizat; agentul este recrutat pentru a ocupa un loc
de munc determinat i nu pentru a rmne n snul unei ierarhii de-a lungul creia ar urma s
urce.
 231

Ct privete mijloacele juridice, vom observa i aici elemente comune i elemente de

difereniere. n cea mai mare parte a statelor europene de pe continent domin ideea c
administraia, depozitar a puterii publice, trebuie s utilizeze de preferin actul unilateral,
simbolul prerogativelor sale. Administraia are deci puterea de a imprima celor administrai
obligaii juridice coercitive i de a asigura executarea lor prin fora public, dac trebuie.
Iat de ce, administraia este condus, pentru activitile sale de putere public, de un
drept special, derogator de la dreptul comun, i supus unui judector special, judectorul
administrativ.
Dar noiunea de act administrativ nu este ntotdeauna neleas la fel: n Frana, Spania,
Portugalia, Italia etc. ea nglobeaz actele regulamentare ca acte individuale; n Germania, actele
regulamentare nu sunt considerate acte administrative.
n alte ri, i mai ales n Marea Britanie, ideea c administraia poate beneficia de
prerogative maxime, nu a fost luat n considerare. Administraia se supune deci judectorului
ordinar.
Totui, este posibil o evoluie care ar putea antrena i un alt fel de sistem administrativ.
Tehnica contractual este utilizat n statele europene ca mod de aciune administrativ,
dar cu variante notabile.
n anume state (Frana, Italia, Spania, Portugalia) noiunea de contract administrativ
permite administraiei s-i conserve prerogative deloc de neglijat (modificare unilateral,
rezilierea unilateral, sanciune unilateral etc.) i s supun litigiile sale contractuale judectorului
su firesc.
n cazul n care se consider mai important contractul de drept privat, competena
judiciar se impune. n plus, dezvoltarea procedeului contractual, dei ar prea inegal de la o
ar la alta, asistm, totui, la o expansiune continu a tehnicii contractuale, chiar i ntre
persoanele juridice de drept public.
Trebuie s notm, de asemenea, c metodele care permit cetenilor s joace un rol mai
activ, cunosc n cea mai mare parte a statelor europene un loc deosebit.
Remarcm, totodat, procedurile de informare se multiplic; motivarea actelor
administrative, accesul la documente administrative, reducererea cmpului de aplicare a
secretului administrativ256.
Procedurile de participare sunt, de asemenea, mai frecvente; nu numai consultaia (care a
existat ntotdeauna, cu efecte diverse), ci i tehnicile care implic un rol mai activ al destinatarilor
aciunii administrative; apoi, anchetele publice (hearings), dezvoltarea legilor de procedur
administrativ non contencioas etc.
Probabil c progresul informaticii i tehnicilor anexe va facilita acest tip de relaii, care
implic o alt form de administraie, mai puin autoritar i mai puin rigid.
c) Asemnarea sistemelor de control
Necesitatea controlului administraiei nu este pus la ndoial n statele Europei
occidentale. Acest control corespunde ideii c administraia este supus regulii dreptului ntr-un
stat de drept.
Sistemele de control sunt diverse i sarcina lor este variat. Dar unul dintre ele este, fr
ndoial, mai important dect celelalte i anume: controlul jurisdicional.
Controalele jurisdicionale sunt mai mult sau mai puin originale.

256
Secrecy and opennes: individuals, enterprises and public administration, Council of
Europe, Legal Affairs, Proceedings of the Seventeenth Cologny on European Law, Zaragoza,
21-23 October, 1987, Strasbourg, 1988; V.D.Zltescu, Introducere n legistica formal,
Ed.Romprint, Bucureti, 1995
 232

n anumite ri, administraia public este supus controlului ordinar, dar procedurile
acestui judicial review (Marea Britanie) au tendina de a se apropia de acelea ale statelor
continentale.
n alte ri, a triumfat sistemul jurisdiciei administrative specializat, care are menirea de a
judeca administraia (cel puin n activitile sale de putere public sau de gestiune public) cu
tehnicile nvecinate (demne de luat n seam).
Autoritile controlului jurisdicional sunt n principiu specializate (tip Consiliu de Stat
francez sau italian, Tribunalul suprem spaniol etc.), dar nu constituie n mod necesar un ordin
jurisdicional distinct de ordinul judiciar.
Recursurile privind administraia privesc legalitatea aciunii administrative unilaterale
sau alte activiti ale administraiei publice, contracte, responsabilitate257.
Recursul pentru exces de putere, n ceea ce privete anularea actelor administrative
abuzive, este ilustrarea cea mai cunoscut. n anumite ri s-au dezvoltat aciuni mai sofisticate,
care permit constrngerea administraiei publice de a lua o decizie sau de a adopta un
comportament determinat258.
Misiunea controlului este variabil, dar exist tendina de a o aprofunda i de a o preciza.
Acestea sunt principalele elemente ale unei poteniale schie de model european de
administraie public, ce se pot constitui ntr-o baz de date.

13.2. REGIONALIZAREA I COOPERAREA INTERREGIONAL N

PROCESUL DE INTEGRARE EUROPEAN

Regiune. Regionalism. Regionalizare

Creterea importanei regiunilor n Europa, oricare ar fi definiia pe care am folosi-o
pentru regiune - o definiie instituional sau una politic, reprezint un fenomen marcant al
ultimilor trei decenii. Denis de Rougemont nu numai c l presimise, ci l i inserare ca element
fundamental al procesului de construcie european al secolului XXI. Pentru el, federalismul i
regionalismul erau inseparabile259.
Realizarea unei analize a fenomenului de afirmare regional care se manifest n Europa
ne conduce, la nivel instituional, ctre un dublu dialog, vertical i orizontal. Primul corespunde
relaiilor pe care le dezvolt sau pe care ncearc s le dezvolte regiunile cu instituiile europene,
Uniunea European sau Consiliul Europei. Al doilea reiese din importana pe care regiunile o
acord relaiilor directe pe care le stabilesc ntre ele. Anul 1975 marcheaz momentul de
instituionalizare, din aceast perspectiv, att a relaiilor cu instituiile europene, ct i, mai ales,
a relaiilor directe dintre regiunile frontaliere.

Regiunea
Primele imagini care ne vin n minte evocnd cuvntul regiune, sunt acelea de spaiu - de
un anumit spaiu cu limite mai mult sau mai puin suple apoi, aceea de grup uman, de
colectivitate uman cu caracteristici specifice i mai ales cu o anumit unitate sau identitate. Deci
spaiu i grup uman, primele elemente de baz ale definiiei regionale poziioneaz regiunea ca
un intermediar ntre colectivitatea local (cu un teritoriu i o colectivitate clar delimitate), i stat
(delimitat teritorial, n care triete o naiune). Dar aceste dou concepte de spaiu i de grup pot
257
Gilles Darcy, Le systme administratif franais, Centre de formation des personnels
communaux, Paris, 1982; B.Puc, Drept internaional public, Ed.Evrika, Brila, 1998
258
Jurgen Schwarze, European Administration Law, Office for Official Publication of the
European Communities, Sweet and Maxwell, 1982; Andrei Popescu, Drept internaional al
muncii, Ed.Holding Reporter, Bucureti, 1998
259
Denis de Rougemont, Lavenir est notre affaire, ed.Seuil, Paris, 1978
 233

fi imediat reutilizate n dou direcii diferite care duc, una spre regionalizare, alta spre
regionalism, prima insistnd asupra spaiului (organizarea i cadrul su), cea de-a doua asupra
grupului, a comunitii (identitatea i aciunea sa).
n ncercarea de a defini noiunea de regiune (un spaiu n care triete o colectivitate cu
caracteristici specifice) se poate pune n anumite cazuri ntrebarea dac nu cumva nu se creeaz
obiectul tocmai prin ncercarea de a-l descoperi. Pentru c trebuie s avem tot timpul n minte
fluiditatea termenului i nu trebuie s-l simplificm peste msur, dndu-i o alur de mit.
Ideea de regiune este destul de ambigu. Consiliul Europei a considerat regiunea ca fiind
un interval de dimensiune medie susceptibil de a fi determinat geografic i care este
considerat ca omogen.
Dac se admite c noiunea de dimensiune medie este total subiectiv, nu se poate
atribui regiunii o scar tip. n schimb, legtura ntre teritoriu i elementul uman care l populeaz,
element care apare ca o contientizare a caracterului omogen al regiunii, este prezent totdeauna
cnd este vorba de definirea acesteia.
n ceea ce privete Uniunea European, aceasta a dat o definiie cu un caracter mai
degrab administrativ pentru regiune: ealonul imediat inferior celui al statului, ealon care, n
funcie de competenele care i-au fost acordate (n cazul sistemelor centralizate) sau pe care i le-
a acordat (n cazul sistemelor federaliste), gestioneaz pe plan administrativ i politic o
comunitate teritorial a crei dimensiune variaz n limite foarte largi. n acest sens, Cartea
Comunitar a Regionalizrii260 afirm la Art.1:
1. n cadrul acestei Carte, prin regiune se nelege un teritoriu care formeaz, din punct
de vedere geografic, o unitate net, sau un ansamblu similar de teritorii n care exist
continuitate, n care populaia posed anumite elemente comune i care dorete s-i pstreze
specificitatea astfel rezultat i s o dezvolte cu scopul de a stimula progresul cultural, social i
economic.
2. Prin elementele comune ale unei populaii concrete se nelege o specificitate comun
n materie de limb, cultur, tradiie istoric i interese legate de economie i transporturi. Nu
este neaprat necesar ca toate aceste elemente s fie reunite n toate cazurile.
3. Diferitele denumiri i natura juridico-politic pe care aceste entiti le pot primi n
diferitele state - comuniti autonome, landuri, naionaliti etc. - nu le exclud din consideraiile
stabilite n prezenta Cart.
De asemenea, Art.2 al Cartei afirm expres c statele membre ale Comunitii Europene
sunt invitate, avnd n vedere voina popular, tradiia istoric i necesitatea unei administrri
eficiente i adecvate a funciilor ce le revin - n special, n materie de planificare a dezvoltrii
economice, s instituionalizeze n teritoriile lor (sau s menin acolo unde exist) regiuni n
sensul Art.1 al acestei Carte.
i Adunarea Regiunilor (ARE) a definit regiunile ca fiind acele entiti politice de nivel
imediat inferior statului, care dispun de anumite competene exercitate de un guvern, care, la
rndul lui, este rspunztor n faa unei adunri alese n mod democratic.
Concretiznd aceste aspecte, n procesul de constituire a unei noi Uniuni Europene putem
semnala trei direcii decisive care definesc ascendena realitii regionale261:
- n primul rnd, regiunile contribuie la dezvoltarea economic i la realizarea
obiectivului de coeziune economic i social;
- n al doilea rnd, regiunile contribuie la apropierea necesar a cetenilor de realitatea
Uniunii Europene, fcnd posibil o mai mare democratizare instituional;
260
Document elaborat de Parlamentul European n 18 noiembrie 1988 i adoptat ca document
oficial al Comunitilor Europene la 19 decembrie 1988
261
Roca I.Junyert, Miguel, Europa regional, articol adprut n Situation, Banco Bilbao
Vizcaya, nr.1/1995 i reluat n Polis nr.3/1995
 234

- n al treilea rnd, regiunile sunt exponentele unei Europe pluraliste n care convieuiesc
realiti culturale, lingvistice i sociale foarte diverse.
nsui Parlamentul European, n Rezoluia sa asupra politicii comunitare n domeniul
culturii, din 1 decembrie 1993, a afirmat c drumul ctre Uniunea European trece prin
manifestarea i promovarea identitii culturale europene, care este rezultatul unei interaciuni a
civilizaiilor i a unei pluraliti de culturi naionale, regionale i locale.
Problema ridicat de curentul regional este o problem a spaiului european remodelat de
noul echilibru intern al statelor care revendic din ce n ce mai greu monopolul politicului. ntr-
adevr, se pune ntrebarea dac administraiile s-au adaptat la aria european pentru c
tendina general se pare c este, la nivel naional, descentralizarea i integrarea n structurile
europene. Dar dac tendinele nu sunt foarte greu de decelat, semnele de ntrebare asupra
modelului de regiune sunt de o mare actualitate: regiunea - o reform sau revoluie sau regiunea
- un nou model politic al Europei, i aici, Denis de Rougement ncearc s schieze o definiie,
regiunea reprezentnd nainte de toate un spaiu de participare civic, o comunitate de baz.

Regionalizare i regionalism
n ncercarea de clarificare a termenilor de regionalizare i de regionalism vom apela la o
metod simpl, recurgnd la fenomene care au marcat aceti termeni i la dinamicile pe care ei le
antreneaz. n cutarea unei realiti regionale vom enumera patru astfel de fenomene:
- dezechilibrele regionale reprezint una din problemele a cror existen nu necesit
lungi demonstraii, aproape toate statele europene prezint diferene de dezvoltare n teritoriu;
- alienrile etno-culturale au fost contientizate la nivel regional de ctre colectivitile care
consider nejustificate dependenele lingvistice i culturale n raport cu alte regiuni. n acelai timp
ele nu sunt de acord cu afirmarea incapacitii lor de a-i administra propriile probleme;
- centralismul, avnd o strns legtur cu fenomenul precedent, este caracterizat de
procesul prin care orice decizie, indiferent de domeniul ei, este luat la nivelul central al statului;
- socializarea politicii europene262 are o inciden direct asupra fenomenului regional,
reprezentnd creterea importanei statului n toate sectoarele vieii sociale i chiar individuale.
Fr nici o ndoial, aceste patru fenomene regionale, n grade diferite i n amestecuri
variabile sunt cauzele principale ale dinamicilor regionale care se fac simite astzi n Europa.
Aceste dinamici regionale cunosc trei mari faze n dezvoltarea lor, faze care se pot suprapune,
interpenetra i chiar opune n timp, n cadrul evoluiei acestui proces regional:
apariia contiinei regionale;
micrile regionale sau aciunilor regionaliste;
dezvoltarea instituiilor regionale sau puterilor regionale.
Regionalismul este o micare care vine de jos n sus n raport cu cele trei faze ale
procesului regional. El reprezint contientizarea intereselor comune (regiunea fiind perceput ca
un teritoriu considerat omogen de ctre oamenii ce l locuiesc) i, n acelai timp, aspiraia lor de a
participa la gestiunea acestor interese. Contiina regional este foarte aproape, pe o scar mai
vast, de contiina afacerilor locale care exist la nivelul local. De aici se degaj o noiune de
comunitate care aspir n mod natural s-i gestioneze afacerile pentru c estimeaz a fi cea mai
apt a le cunoate, a le nelege, a le dirija i a apra astfel interesul local. n particular, aceast
comunitate regional se consider mai capabil de a rezolva aceste lucruri n comparaie cu statul,
considerat ca fiind prea ndeprtat i prea mare, acuzat de a vrea s impun un model unitar
particularismelor, i n orice caz de a nu avea o dimensiune adecvat pentru a rezolva ntr-o
manier eficace problemele lor.

262
Alain Tourraine, Sociologie de laction, ed.Seuil, Paris, 1965
 235

Regionalismul corespunde deci unei dorine profunde a colectivitilor de a fi responsabile

cu rezolvarea problemelor care le privesc n mod direct.
Regionalizarea, spre deosebire de regionalism, are o traiectorie descendent i are alte
scopuri, propunndu-i alte mijloace de punere n aplicare dect cele ale regionalismului.
Aceasta este diferena fundamental, care nu face dect s reapar n fiecare faz a "procesului
regional".
Ca rspuns la micarea regionalist, statul poate astfel recunoate o identitate regional
(regiunea fiind perceput de data aceasta ca un teritoriu considerat omogen de ctre stat) i poate
lua msurile necesare pentru ca regiunile s participe la gestionarea afacerilor proprii.
De fapt, punctul de plecare al regionalizrii l constituie dezechilibrele regionale sau mai
degrab contientizarea acestora. Aceast contientizare este urmat de o strategie a unui aparat
statal sau supra-statal (UE) care, plecnd de la tehnici savant dozate, ncearc s planifice, s
descentralizeze, s deconcentreze la nivel regional activitile economice prea regrupate n unele
puncte-forte din spaiul naional sau european, putndu-se vorbi n acest context chiar de trane
regionale ale planului.
Ultima etap a procesului regional, cea a instituiei regionale, este marcat de obinerea
puterii decizionale - analiza decizional i analiza instituional merg totdeauna mpreun - care
nu face dect s confirme, i n cazul regionalizrii, orice astfel de micare de sus n jos.
Exist o interaciune inevitabil ntre cele dou micri: regionalismul - venit de jos i
regionalizarea - venit de sus. Printr-un proces dinamic, nevoilor regiunilor li se rspunde printr-
o politic de stat, care are repercursiuni asupra sentimentului regional i antreneaz reacii ale
regiunii.
Pentru a concluziona, putem spune c regionalizarea are, de regul, importanta grij de a
ajunge, pentru o ar sau pentru Europa, la un mai bun echilibru n repartiia bogiilor prin
ncercarea de a ridica nivelul zonelor mai puin dezvoltate. La rndul su, regionalismul are ca
regul de aur ajungerea regiunii la puterea de decizie n toate componentele sale, afirmarea
identitii sale sub aspectele sale de identitate-memorie i identitate-aciune.
Aceste scurte reflexii asupra a ce poate fi o regiune, asupra proceselor de (re)descoperire
a spaiului sau a colectivitii regionale autentice, a faptelor de identitate, de dialog i de
participare, permit o mai bun nelegere a dublei relaii, din ce n ce mai instituionalizat, care
se stabilete direct ntre regiuni, ca i cea dintre regiuni i instituii europene. Aceast dubl
relaie se nscrie n dialectica regionalizare-regionalism, mai mult sau mai puin intens, n
funcie de fiecare stat.

Principiul subsidiaritii
Acest principiu apare n condiiile n care schemele politice tradiionale i ndeosebi cea a
Statului-Providen sunt puse n discuie din raiuni att financiare ct i ideologice. El ncearc
s rspund deci, pe de o parte, acestor nevoi de reaezare instituional i de evoluie social i
pe de alt parte, unei nevoi de participare mai activ a cetenilor la luarea unor decizii prin
coborrea nivelului de luare a acestora ct mai aproape de problemele concrete.
Analiza pe care o vom face principiului subsidiaritii n rndurile care urmeaz se
datoreaz importanei pe care acesta l are n impulsionarea cooperrii interregionale
transfrontaliere. Flexibilitatea cu care el poate rspunde la nevoia de distribuire dinamic a
competenelor pe nivelele de putere ale statului l definete ca pe un pilon al transformrilor pe care
le vor resimi structurile de putere n ncercarea de a rspunde noilor provocri ce le stau n fa.
Subsidiaritatea este, n momentul de fa, unul din cuvintele care sunt folosite de fiecare
n interesul su, dndu-i-se semnificaii diferite n funcie de circumstane i de voina politic.
Termenul variaz astfel ntre definirea lui ca un criteriu de delimitare a puterilor i a legitimitii
nivelelor de putere - pe de o parte - i ca form ambigu folosit la eschivarea de la orice fel de
 236

obligaie - pe de alta. Dar, dincolo de ambiguitatea sa, s-a putut contura un nucleu de interpretri
ce pot fi date acestui principiu.
O prim analiz ce se poate face privete abordarea subsidiaritii ca principiu de
organizare social. Respingnd ceea ce A.Tourraine numea socializarea politic 263, adic
influena crescnd pe care statul o are asupra tuturor aspectelor vieii individuale (dei nu apare
ca un principiu fundamental al democraiei), subsidiaritatea aduce recunoaterea autonomiei
particularilor n raport cu structurile organizatorice i instituionale ale vieii sociale. n acelai
timp, pentru deosebita sa aplicare, ea presupune formarea liber a unor grupuri capabile s
rezolve problemele care depesc capacitatea de rspuns la nivel individual, manifestndu-se
astfel i ca o reacie contra individua-lismului excesiv. Numai n acest mod subsidiaritatea a
putut inspira ideologii organiciste - conform crora prile nu sunt dect elemente ale unui tot i
ele nu pot avea aspiraii diferite de binele comun - sau deviaii corporatiste.
Principiul reuete astfel s includ dou implicaii diferite, chiar opuse.
O a doua analiz asupra rezonanelor noiunii de subsidiaritae ne conduce, n primul rnd,
la ideea de suplean, de suplinire de ctre o autoritate (sau persoan) a cuiva. Principiul este
astfel unul de limitare a puterii fr ca prin aceasta s impun un caracter normativ. Mai mult
dect o norm, el definete o tendin lsnd deschise condiiile de aplicare a sa, condiii care pot
varia n funcie de circumstanele temporale i de loc.
n al doilea rnd, subsidiaritatea evoc ideea de subsidiu, de ajutor, lucru care ne duce
ctre imaginea unei aciuni intervenioniste. De data aceasta principiul nu urmrete dreptul
autoritii de a interveni, ci dac nu cumva aceasta nu are chiar datoria s o fac. Aceast a doua
idee se deosebete ns de sensul tradiional al interveniei Statului-Providen, mbrcnd mai
degrab o form de ajutor care ncurajeaz i autorizeaz autonomia.
Eliberat din contextele istorice, ideologice i confesionale, subsidiaritatea ne apare
astzi ca o invitaie la regndirea relaiilor sociale ntr-un context de autonomie local sporit i
la gsirea unui echilibru ntre libertatea persoanelor i a diferitelor entiti existente, pe de o
parte, i autoritatea tutelar a statului, pe de alt parte. Astfel, principiului subsidiaritii i se pot
atribui trei sensuri264:
- un sens filozofic, prin care, situat ntr-o transformare dinamic principiul subsidiaritii
se afl pe punctul de a deveni o gril de analiz a funcionrii societilor contemporane i poate
unul din ghizii revoluiei lor instituionale;
- un sens juridic ce rmne nc confuz, cu o punere la punct mpiedicat de obiecii
tehnice, dar i de principiu;
- un sens tehnic, criteriu de examinare a competenelor diferitelor niveluri ale puterii i de
eventual redistribuire a acestora.
Principiul invocat mai ales la nivel european i local (supra i sub-statal) i gsete o
definiie n Carta european a autonomiei locale, care stipuleaz n articolul 4, el nsui intitulat
ntinderea autonomiei locale urmtoarele:
Exercitarea responsabilitilor publice trebuie, de o manier general, s revin de
preferin autoritilor cele mai apropiate de ceteni. Atribuirea unei responsabiliti unei
alte autoriti trebuie s in seama de amploarea i de natura sarcinii, precum i de cerinele
de eficacitate i de economie.
Dincolo de alegerea de natur politic pe care o ofer, putem gsi aici expresia
principiului subsidiaritii ca principiu general de organizare instituional care tinde s
favorizeze baza n raport cu vrful. Abordarea Cartei europene a autonomiei locale este mai puin
ambigu dect definiiile succinte date n cadrul C.E.E., n special n Raportul Spinelli, care
263
Tourraine, Alain, Sociologie de laction, ed.Seuil, Paris, 1965
264
Dfinition et limites du principe de subsidiarit, Raport pregtit pentru Comitetul
Director al Autoritilor Locale i Regionale (C.D.L.R.), Comune i Regiuni din Europa, nr.55,
Editurile Consiliului Europei, 1994
 237

poate fi interpretat n sens contrar, ca destinat a favoriza integrarea, deci dezvoltarea puterii
autoritii superioare:
Uniunea nu acioneaz dect pentru ndeplinirea sarcinilor care pot fi abordate n
comun de o manier mai eficace dect de ctre state acionnd separat, mai ales a acelora a
cror realizare necesit aciunea Uniunii pentru c dimensiunile efectelor lor depesc
frontierele naionale.
Trebuie amintit totui c aciunile Uniunii Europene, dei privesc cu prioritate aspectul
ascendent al subsidiaritii, nu neglijeaz aspectul su descendent. n acest mod, concluziile
Consiliului European, definite la ntlnirea de la Corfu din 24 i 25 iunie 1994 evideniau faptul c
deschiderea i subsidiaritatea constituie concepte eseniale care necesit o elaborare mai atent i
n continuare se afirma ideea c Uniunea trebuie s fie construit cu contribuia cetenilor ei. De
aceea, principiul subsidiaritii nu trebuie focalizat numai pe relaia UE - statele membre, ci trebuie
s cuprind i nivelele regional i local, ceea ce va presupune, fr ndoial, o consolidare a
procesului de construcie a Europei regiunilor.
Putem observa cum, invocnd acelai principiu, cele dou instituii europene, Consiliul
Europei i Uniunea European, se difereniaz n aplicarea lui. Dac prima instituie amintit
promoveaz prioritar difuzarea noiunii de autonomie local i regional n organizarea intern a
membrilor si, cea de-a doua ncearc gsirea unui echilibru ntre obiectivul politic de uniune la
nivel continental i competenele iniiale ale statelor membre. Ne gsim pe poziia ideal pentru a
vedea aceast diferen. Trebuie menionat ns faptul c, n ultimul timp, poziiile celor dou
instituii europene s-au apropiat prin conlucrarea dintre ele. Aceast apropiere s-a materializat i cu
ocazia Conferinei organizate de Parlamentul European i Autoritile locale ale Uniunii Europene
n cooperare cu Comitetul Regiunilor i cu participarea Adunrii Regiunilor din Europa i
Consiliul European al Municipalitilor i Regiunilor. n programul final al acestei manifestri se
afirm c aceste instituii cred n necesitatea redefinirii principiului subsidiaritii lundu-se
msuri clare pentru aplicarea sa autoritilor locale i regionale investite cu putere prin legile
naionale ale statelor membre, cu scopul mririi eficacitii n procesul de luare a deciziilor i n
derularea diverselor politici; pun accentul pe nevoia stabilirii de criterii pentru aplicarea acestui
principiu cu mai mult claritate i definirea lui ntr-o manier strict n protocolul anexat
Tratatului.
Astfel, cele dou interpretri (mai mult sau mai puin diferite) se ntlnesc totui ntr-un punct
comun: repunerea n discuie a competenelor statului, care trebuie s gseasc rspunsuri viabile
celor dou provocri care i stau n fa - integrarea european i descentralizarea intern.
Pe baza analizelor i reflexiilor precedente i lund n considerare voina de a traduce
principiul subsidiaritii n transpuneri instituionale am schiat trei posibile materializri ale
acestora:
- privit ca o regul de repartiie a competenelor prin care se ncearc coborrea nivelului
de luare a deciziilor ct mai aproape de problemele ce trebuie rezolvate pentru realizarea unei
administrri ct mai eficiente. Aceast regul se aplic nu numai n relaia stat-nivel substatal (de
obicei regiunea), ci, mai departe n raporturile dintre nivelul regional i nivelele locale pentru a
se evita orice form de concentrare a responsabilitilor la nivel regional;
- privit ca principiu politic, exercitarea competenelor la un nivel pe ct posibil mai aproape
de cetean nseamn ncredinarea competenelor retrase statului numai autoritilor conduse sau
controlate de autoriti alese la nivel local. Aceast idee trebuie pus n eviden mai ales dac
avem n vedere abundena apariiilor de organisme la nivel local, care scap cteodat controlului
colectivitilor comunale de baz;
- pe un plan mai general, principiul subsidiaritii constituie o incitare la revederea, din
perspectiva celor dou idei precedente, a repartiiei competenelor cu scopul de a se pregti o
reglementare la timpul potrivit.
 238

Consideraii asupra problemei regionale n Romnia

Considerm c nu poate lipsi dintr-o analiz a viitorului proces de cooperare interregional
transfrontalier care se adreseaz Romniei o conturare a imaginii regionalizrii interne. Dei
cooperarea interregional transfrontalier nu impune respectarea anumitor dimensiuni ale spaiilor
frontaliere, iar judeele actuale sunt apte din punct de vedere socio-economic s intre ntr-un astfel
de tip de cooperare, nu este lipsit de interes s facem o scurt analiz a realitii regionale a
Romniei.
Apariia regiunii ca nivel administrativ intermediar nu a urmrit dublarea unor nivele de
decizie. Datorit transformrilor care se manifest la nivel mondial, a ridicrii (de la nivel
departamental) sau a coborrii (de la nivel central) a competenelor, prin crearea unui centru de
decizie la nivel regional se urmrete n permanen o cretere a eficienei administraiei printr-o
repartizare de competene care s produc cele mai puternice efecte asupra celor administrai. n
concluzie, n ceea ce privete autoritatea regiunii, trebuie subliniat faptul c statul i deleag acesteia
nu atribuiile sale, ci o parte din autoritatea pe care o deine, n scopul de a exercita aceste atribute.
Avem astfel de a face cu o descentralizare naional-democratic (prin delegarea de autoritate) n
opoziie cu descentralizarea autonomist-etnic, ce nseamn delegarea de atribute: limba unic,
autoritate legislativ unitar i odat cu aceasta destrmarea autoritii statului265.
Apariia unei reprezentri publice regionale n Romnia centrat pe conceptul de interes
regional necesit studierea acestui fenomen din cel puin dou puncte de vedere:
al conceptului de regiune ca unitate teritorial substatal;
al valorilor socio-culturale ce stau la baza apariiei i existenei unei identiti regionale
i al frontierelor specifice care le delimiteaz.
Rspunznd cererii Uniunii Europene, Guvernul Romniei a prezentat n cadrul Sesiunii
de lucru a Comisiei de elaborare a Strategiei naionale de pregtire a aderrii Romniei la
Uniunea European un studiu privind o posibil dezvoltare regional a Romniei, urmrind o
grupare a judeelor pe zone de interes ale acestora, n funcie de considerente economice,
geografice, istorice, de protecia mediului etc., Guvernul Romniei a propus o regionalizare
convenional prin care s-a cutat o ct mai bun echilibrare a teritoriului i a numrului de
locuitori n cadrul repartiiei regionale. Fr ndoial, apariia acestui nivel intermediar ofer
posibilitatea unei mai bune colaborri la nivel interjudeean, dar lipsa unor structuri
administrative - lucru exprimat explicit n Raport - ridic semne de ntrebare asupra capacitii
de reprezentare din punct de vedere juridic i implicit asupra capacitii lor de a fi parte n cadrul
unor aciuni de cooperare intern sau internaional. n harta alturat se poate urmri
regionalizarea convenional propus de Guvern.

REGIONALIZAREA CONVENIONAL A ROMNIEI

265
Dayres, Jean-Jacques, La rgionalisation, P.U.F., Paris, 1986
 239

Regiunea Bucureti Regiunea Banat

Regiunea Constana Regiunea Central
Regiunea Muntenia de Nord Regiunea Cluj
Regiunea Oltenia Regiunea Moldova de Nord
Regiunea Moldova de Sud
Existena unui complex de valori socio-culturale care stau la baza sentimentului de
apartenen la o comunitate regional implic apariia de spaii identitare sub forma unor
configuraii de variabile, relativ durabile, cu grad mare de structurare, care determin fenomene
de identitate grupal266, care se pot materializa n regiuni istorice, grupuri etnice, religioase,
profesionale, de vrst etc.
Avnd n centrul preocuprilor ntrebarea: Sunt regionalizrile efective din viaa socio-
cultural a rii centrate mai mult pe identiti dect pe probleme locale?, un prim studiu ntreprins
de prof. Dumitru Sandu267 face distincia ntre mediul rural - mai conservator - i mediul urban n
care urbanizarea genereaz o restrngere a relaiilor identitare, conducndu-ne la dou observaii
eseniale:
identificarea regional este mai puternic dect cea comunal (sentimentul de
apartenen crete odat cu creterea dimenisunii colectivitii locale);
identificarea local este mai puternic dect cea ocupaional.
Se pot face o serie de observaii prin urmrirea caracteristicilor zonelor de continuitate
cultural din Romnia de astzi.
- Regiunile istorice sunt straturi socio-culturale de profunzime peste care s-au suprapus
straturi mai noi de mare consisten i vizibilitate care au fcut ca regiunile istorice, dei continu s
rmn relevante pentru diferenierea vieii culturale din Romnia, s apar mai puin conturate i s
aib largi zone de ntreptrundere.
- Apariia de noi zone culturale pe teritoriul Romniei prin segmentarea regiunilor
istorice i apariia unor arii de contact interregional au dus la structurarea unor reele de
similitudine cultural care integreaz zone discontinue sub aspect teritorial.

266
Sandu Dumitru, Sociologia tranziiei, ed.Staff, Bucureti, 1996
267
Sandu Dumitru, Identiti regionale, articol aprut n Sfera Politicii nr.34/1995
 240

- Grupurile cultural-istorice sunt mai relevante pentru structurile de profunzime ale vieii
sociale i culturale ale rii, iar grupurile culturale sunt mai aproape de cotidian, de cultura trit
relativ independent de experiena istoric din zon.
- Conform datelor statistice obinute la nivel de jude, aceste entiti teritoriale, dei nu au
reluat organizarea anterioar anului 1960, reprezint n momentul actual nu numai uniti strict
administrative, ci i structuri complexe care prezint consisten sociologic. Ele nu sunt o
construcie artificial, ci au cptat de-a lungul ultimelor decenii un caracter natural, cu un
coninut identitar pronunat.

Unele aspecte privind promovarea cooperrii transfrontaliere n Romnia

n ceea ce privete situaia Romniei, procesul de cooperare transfrontalier - cruia ara
noastr trebuie s-i gseasc un rspuns adaptat la condiiile noastre geopolitice, economice i
sociale - ntmpin unele piedici.
Cazul particular al Romniei este marcat de un fenomen contradictoriu, ale crui elemente
sunt reprezentate pe de o parte de dorina de renfiinare a judeelor disprute n perioada
interbelic i dup cel de-al doilea rzboi mondial i care nu i-au mai reluat locul prin
reorganizarea administrativ din anul 1968, iar pe de alt parte, de evoluia fireasc de ridicare a
nivelului de decizie printr-o cooperare la nivel interjudeean (regional).
Dac procesul de frmiare administrativ - rezultant a primei tendine - are la baz un
impuls sentimental, dar mai ales contientizarea absenei unui regim de investiii comparabil cu cel
de care au beneficiat reedinele de jude, tendina de ridicare a nivelului de luare a deciziilor este o
rezultant normal a dezvoltrii infrastructurii.
Creterea vitezei de deplasare a persoanelor, bunurilor i mai ales a informaiei, creterea
capacitii de prelucrare i stocare a datelor au condus ctre dezvoltarea unei capaciti de
gestionare a problemelor aprute pe un teritoriu din ce n ce mai mare, fr a se micora eficiena
soluiilor oferite.
De aceea, n absena unor caracteristici locale - definite printr-o specificitate ce trebuie
protejat de pericolul uniformizrii, cererea de revenire la modelul de organizare administrativ a
perioadei n care existau aceste judee nu mai poate fi enunat dect din perspectiva alocrii
resurselor. Analiza i schimb astfel termenii de baz i credem c o lege adecvat privind
bugetele locale ar pune capt acestei revendicri, a crei rezolvare ar necesita un efort financiar
deosebit.
Romnia, prin poziia sa geografic, cultural i economic la intersecia unor sisteme
diferite i prin nvecinarea ei cu state cu diferene de dezvoltare - n condiiile dezvoltrii unei
cooperri transfrontaliere - vede generndu-se dezechilibre economice interne, care nu ar duce
dect la mrirea fracturilor sociale.
Tendina de respingere a cooperrii interregionale transfrontaliere a fost n cea mai mare
msur, normal n condiiile n care Romnia beneficiaz numai ntr-o msur foarte sczut,
fa de statele membre ale Uniunii Europene, de fonduri structurale care au tocmai rolul de a
anihila aceste dezechilibre prin sprijinirea regiunilor mai puin favorizate, i mai ales prin
sprijinirea cooperrii dintre ele.
Dac n vestul continentului regiunile mai srace i unesc n acest context forele pentru
a putea primi ajutor din partea Uniunii Europene (care finaneaz ndeosebi planuri de cooperare
transfrontalier), regiunile bogate se unesc pentru a-i mri ritmul de cretere. Pe de alt parte,
rile din Uniune urmresc acest tip de cooperare datorit avantajului transformrii unor regiuni
periferice - la nivelul naional, n regiuni centrale - la nivel comunitar. Spre deosebire de
acestea, Romnia n cea mai favorabil situaie - aceea de membru cu drepturi depline n cadrul
instituiilor europene i euro-atlantice, va rmne totui o ar ale crei granie nu vor deveni n
totalitate frontiere intra-comunitare. n aceast situaie, o cooperare transfrontalier omogen i
 241

puternic n Romnia se va putea dezvolta numai cu sprijinul administraiei centrale, nu numai

printr-un cadru legislativ clar i competent, ci i prin faciliti de ordin financiar i logistic.
Devenind membru cu drepturi depline al Consiliului Europei la 7 noiembrie 1993,
Romnia parcurge procesul de semnare i ratificare a conveniilor pe care Consiliul Europei le-a
adoptat n ideea crerii unei Europe unite i democratice. Acestui proces este obligatoriu s i se
alture un alt proces mai complex, care const n corelarea legislaiei naionale cu cea european.
Primirea Romniei n Consiliul Europei a pus n faa sa sarcina deosebit a corelrii
ntregii legislaii cu documentele internaionale () ceea ce - este uor de neles - reclam o
intens activitate legislativ, dar i elaborarea unor studii de specialitate competente268.
Coninnd principii generale, documentele europene, importante desigur prin tematica lor,
reprezint n general declaraii de principii care nu cuprind mijloace imperative pentru aplicarea lor
de ctre state, obligndu-le pe acestea numai prin scopul de atins i lsnd la latitudinea lor stabilirea
msurilor specifice i modalitilor de inserie n dreptul intern a mijloacelor juridice necesare pentru
aceasta.
n cazul concret al Conveniei-cadru asupra cooperrii transfrontaliere care a fost semnat
de Romnia n februarie 1996, se menioneaz c acest document este caracterizat de lipsa unor
definiii foarte specifice i de modalitile de inserie a lui n ordinele juridice naionale.
n ceea ce privete relaia cu Uniunea European, Romnia a semnat Acordul de asociere
care pune n faa ntregii societi romneti sfidri care se constituie ntr-un complex socio-
cultural-economic n tiparele creia ara noastr trebuie s-i acomodeze bagajul cultural alctuit
din tradiii, obiceiuri, rituri i ritmuri. Nu ne-am propus aici s cutm, pe un plan general,
punctele comune ale modelelor culturale puse n discuie - puncte de amorsare ale unui proces
mai degrab de adaptare dect de integrare - ci de a face o analiz a rspunsului pe care l poate
da Romnia n domeniul cooperrii interregionale transfrontaliere, curent care, odat cu creterea
importanei lui, ncearc s modeleze procesul integraionist din Uniunea European.
Trebuie menionat n acest context Raportul asupra Strategiei de pregtire a aderrii
rilor asociate la Uniunea European adoptat la Consiliul European de la Essen i care este un
document-anex la strategia romneasc de integrare european. Cooperarea interregional i
promovarea bunei vecinti care reprezint punctul XII al acestui raport subliniaz
importana deosebit pe care o are cooperarea interregional din punct de vedere politic i al
securitii la succesul acestei strategii. Uniunea European, n urmrirea realizrii Pactului de
Stabilitate, va ncuraja cooperarea interregional transfrontalier prin susinerea introducerii unei
legislaii comerciale moderne, prin elaborarea unui program de cooperare regional i de bun
vecintate, care va finana aciuni mpreun cu INTERREG de-a lungul frontierelor UE - rile
Europei Centrale i de Est i prin elaborarea unui program pentru eliminarea ntrzierilor la
frontiere269.
n loc de concluzii, vom pleda pentru creterea capacitii administrative a Romniei de a
elabora rspunsuri la problemele pe care le ridic integrarea n structurile europene i euro-
atlantice. Trasarea, ntr-o manier foarte clar, a direciilor de dezvoltare pe termen mediu i lung
care trebuie s fie urmrite cu asiduitate reprezint o condiie primordial pentru
compatibilizarea societii romneti cu rile din vestul continentului.
Plecnd de la propriul nostru consens politic exprimat de partidele romneti n jurul
strategiei naionale de aderare la Uniunea European i menionat generic ca fiind spiritul de
Snagov, vom fi capabili s oferim propuneri bine fundamentate pentru recunoaterea diferitelor
identiti care coexist ntr-o Europ plural i vom contribui la realizarea cu succes a marilor
obiective de competitivitate pe care ni le-am propus. Progresul nostru n cadrul progresului
european depinde de capacitatea noastr de iniiativ i de voina noastr de a fi competitivi.
Acest progres nu este legat de o mai ridicat sau mai redus centralizare a puterii, ci de voina de
268
Beygo, Tanner, n Prefaa la volumul Drepturile omului n aciune, V.D.Zltescu i I.M.Zltescu
269
De la Essen la Cannes, Itinerariul strategiei romneti de integrare european,
Ed.Academiei Romne, Bucureti, 1995
 242

a integra n efortul nostru de dezvoltare toate impulsurile pozitive pe care ni le aduce propria
pluralitate.
O viziune coerent asupra evoluiei noastre viitoare nu poate dect s dovedeasc
viabilitatea propriului nostru sistem politic. Numai aa vom putea progresa ntr-o Europ unit
politic, dar care respect istoria, cultura, capacitile i identitile celor care o compun. Este ceea
ce se cunoate ndeobte ca principiul unitii n diversitate.

Aplicaii:
Identificai factori de aderen ntre administraiile publice.
Caracterizai modelul european de administraie public.
Noiunea de regiune. Rolul regiunii n dezvoltarea economic.
Apreciai oportunitatea dezvoltrii regionale n Romnia.
Identificai i studiai legislaia romneasc privind dezvoltarea regional i cooperarea
transfrontalier.
Precizai raportul dintre regionalism i regionalizare.
Identificai factorii care influeneaz cooperarea transfrontalier n Romnia.