US 8 EVOLUŢII ÎN ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI

Structura unităţii de studiu

US 8.1. Principalele curente contemporane ale ştiinţei administraţiei
US 8.2. Ştiinţa administraţiei în România

Obiective specifice:

- să identifice principalele curente contemporane ale ştiinţei administraţiei;

- să stabilească caracteristicile fiecărui curent al ştiinţei administraţiei
- să descrie curentele de gândire ce au traversat ştiinţa administraţiei de-a lungul timpului;
- să prezinte evoluţia ştiinţei administraţiei în România;
- să argumenteze tendinţele actuale în ştiinţa administraţiei.
- să reţină contribuţia lui Paul Negulescu la dezvoltarea ştiinţei administraţiei în România;

Termeni cheie: curente contemporane, ştiinţa administraţiei, evoluţie

Ritmul de lucru: unitatea de studiu se dezvoltă pe 2 subunităţi de studiu. Timpul de lucru estimat
este de 3 ore in medie.

Rezumat:
Unitatea de studiu intitulată „Evoluţii ĩn ştiinţa administraţiei” va prezenta principalele curente
contemporane ale ştiinţei administraţiei şi se va face o detaliere a ştiinţei administraţiei în România.

US 8.1. Principalele curente contemporane ale ştiinţei administraţiei

În cadrul ştiinţei administraţiei se desfăşoară în prezent, acţiuni de cercetare diverse

care au un caracter complex. Din punct de vedere doctrinar, se pot distinge trei curente1
principale, şi anume :
1) un curent juridic, al cărui scop esenţial este de a contribui la o mai bună cunoaştere
a structurii şi funcţionării administraţiei publice, punând accentul pe referirea la textele
juridice;
2) un curent axat pe gestiune publică/privată a resurselor, care este foarte apropiat
prin natura preocupărilor sale de ştiinţa managementului;
3) un curent sociologic, care regrupează ansamblul activităţilor de cercetare, având
ca punct comun cunoaşterea fenomenelor administrative cu ajutorul conceptelor şi metodelor
sociologice.

1 Chevallier, J. – op.cit. p.43

 Această clasificare nu exclude posibilitatea întrepătrunderii celor trei curente şi
combinarea lor într-o manieră diversă.
1) Abordarea în plan juridic are ca premisă esenţială, considerarea ştiinţei
administraţiei ca o anexă a dreptului administrativ. În viziunea acestei concepţii, obiectul de
studiu al ştiinţei administraţiei îl constituie administraţia publică, care reprezintă o instituţie
specifică şi ireductibilă la orice altă organizaţie. Astfel, ştiinţa administraţiei ar face referire la
ansamblul juriştilor care caută să depăşească perspectivele strict juridice şi contencioase
caracteristice cercetărilor administrative din ţările europene, vreme îndelungată. Astfel se
explică de ce, în aceleaşi ţări, studiul administraţiei se realizează, încă, în cadrul facultăţilor de
drept şi nu în instituţii de învăţământ superior cu profil administrativ.
Se poate afirma că ştiinţa administraţiei este aşadar, tributară schemelor dreptului
administrativ, având în vedere că obiectul său de studiu este axat pe criterii de natură juridică.
Deci, obiectul ştiinţei administraţiei este definit prin analogie cu cel al dreptului administrativ
şi nu plecând de la reflexii proprii; totodată, conţinutul său este asemănător cu temele întâlnite
în manualele de drept administrativ (structură, acţiune, control etc.).
În plus, metodele de studiu poartă amprenta ştiinţelor juridice.
În concluzie, dreptul administrativ este perceput ca un mijloc privilegiat de cunoaştere
şi înţelegere a realităţii administrative. Această convingere a avut drept corolar, o anumită
neîncredere şi chiar ostilitate din partea sociologilor care au neglijat în cercetările lor punctele
de vedere juridice, atât în viaţa administrativă cât şi în comportamentul funcţionarilor.
2) Curentul axat pe problemele gestiunii resurselor se opune abordării precedente şi
asimilează administraţia cu gestiunea. Argumentul invocat, este acela că obiectul de studiu
al administraţiei prezintă un caracter esenţialmente pragmatic şi caută să descopere, să aplice
cele mai raţionale şi mai eficiente metode de organizare, în vederea îndeplinirii la nivel optim,
a unei sarcini atribuite.
O asemenea abordare imprimă ştiinţei administraţiei un conţinut similar cu
managementul, în condiţiile manifestării a două tendinţe principale :
 pe de o parte, o serie de teorii de natură managerială au preluat multe componente
de natură administrativă;
 pe de altă parte, ştiinţa administraţiei tinde să devină din ce în ce mai mult, o ramură
a managementului.
În practică, managementul s-a situat în sfera preocupărilor tradiţionale aflate la
originea ştiinţei organizaţiilor. Ştiinţă a unei “bune şi a unei eficiente gestiuni”, managementul
are în ultimă instanţă un scop utilitar şi operaţional. Ambiţia sa este de a stabili regulile care să
permită tuturor tipurilor de organizaţii, să-şi atingă scopurile, în condiţii de eficienţă.
Cu toate acestea, managementul se deosebeşte de practicile empirice şi de primele
formulări ale ştiinţei organizaţiilor, prin dimensiunea sa teoretică şi conceptuală. Din
perspectiva managementului, conduita tuturor întreprinderilor economice, sociale şi politice
implică patru tipuri de operaţii:2 planificare, organizare, acţiune şi control.
Conform opiniilor exprimate de Burns şi Stalker, există două sisteme de
management :
1. mecanic, caracterizat prin existenţa unor reguli formale şi a unei puternice
centralizări;
2. organic, în care regulile au un caracter mai puţin formal, sunt mai puţin importante,
iar descentralizarea este accentuată şi adaptată mediului aflat într-o continuă schimbare.
Cercetătorul francez L. Boulet face o distincţie între “gestiune “ (sau administraţie
publică) şi “management” :
 gestiunea recurge la metode independente de natura activităţilor şi de forma juridică
a instituţiilor, pe când managementul se supune constrângerilor mediului, în special a celui
juridic, în care evoluează întreprin-derea;
 managementul presupune stabilirea unei strategii de acţiune în vederea realizării
anumitor obiective (maximizarea profitului, de exemplu), de interes particular. Gestiunea
administrativă publică, în schimb, are ca obiectiv satisfacerea interesului public;
 managementul are o autonomie de acţiune şi o libertate de opţiune mai mare decât
gestiunea, ale cărei posibilităţi de mişcare depind de statutul autorităţilor publice alese;
 managementul este guvernat de legile pieţei, deoarece întreprinderile sunt inserate
într-un sistem concurenţial, care le obligă la un efort permanent de modernizare şi raţionalizare;
spre deosebire, gestiunea administrativă se sustrage, de regulă, disciplinei pieţei, deoarece
resursele sale au fost procurate prin mecanismul prelevărilor obligatorii, de la diverşi
contribuabili şi nu prin efortul propriu. Mai mult, activitatea administraţiei are caracter de
monopol şi serviciile pe care le prestează nu respectă întotdeauna relaţia directă dintre costuri
şi preţurile sau tarifele aplicate utilizatorilor, precum şi criteriile de optimizare a folosirii
resurselor.
Luarea în considerare a acestor particularităţi a condus la elaborarea unui management
adaptat acestui tip de activitate numit management “public”. Gradul de specificitate al acestei

2 opinia lui J.P.Nioche, dupa J.Chevalier, op.cit. p.46

forme de management este însă contestat în unele opinii, care consideră că instrumentele de
lucru sunt identice şi numai opţiunile diferă, în funcţie de scopul urmărit. În alte opinii,
managementul public trebuie să-şi construiască propriile modele şi mijloace de acţiune pe baza
exemplelor furnizate de întreprinderile private.
Obiectivele managementului public pot fi sintetizate în: ameliorarea calităţii
acţiunilor, atenuarea anumitor rigidităţi de organizare şi îmbunătăţirea sistemului de
comunicare cu exteriorul.
Managementul public a dobândit o dimensiune nouă ca urmare a dezvoltării politicilor
publice, care depăşesc cadrul limitat al organizării prin concentrarea, într-o manieră globală, a
acţiunilor politice cu cele administrative.
3) Introducerea unei perspective sociologice în conţinutul studiilor politice a condus
la abandonarea progresivă a viziunii juridice formaliste asupra administraţiei, care o
transformau într-un simplu executant de sarcini. Dimpotrivă, administraţia fiind direct
implicată în exercitarea puterii, este dificil de trasat o linie netă de demarcaţie între sfera
administrativă şi sfera politică.
În aceste condiţii, curentul sociologic a apărut ca urmare a faptului că, prin natura lor,
studiile privind mediul administraţiei sunt sociologice; ele nu se reduc numai la cercetarea
acestor aspecte, ci examinează un anumit număr de comportamente administrative, individuale
sau colective.
Din punctul de vedere al sociologilor, instituţiile şi practica administraţiei prezintă un
interes secundar. Utilizând sistemul anchetelor sociale, sociologii sunt uneori tentaţi să
redescopere noţiuni clasice, iar alteori, să privească administraţia numai dintr-un anumit punct
de vedere, care este parţial şi nu reflectă realităţile administrative în ansamblul lor.

US 8.2. Ştiinţa administraţiei în România

În condiţiile specifice din ţara noastră, ştiinţa administraţiei a cunoscut trei perioade:
1925 - 1948; 1948 - 1989; după anul 1990.
Meritul decisiv în apariţa şi dezvoltarea ştiinţei administraţiei în România revine
profesorului de la Facultatea de drept din Bucureşti, Paul Negulescu, care în anul 1925 a
înfiinţat Institutul de Ştiinţe Administrative al României, cu sediul în Bucureşti. Scopul acestui
institut a fost acela de a elabora o doctrină românească unitară a ştiinţei administraţiei, de a ţine
legătura cu institute similare străine şi de a propune o mai raţională şi eficientă organizare
administrativă.
 Cursurile de pregătire profesională erau organizate în patru secţii :
 secţia de pregătire a candidaţilor care posedau o diplomă universitară;
 secţia de pregătire a candidaţilor absolvenţi ai liceului sau ai unei şcoli similare;
 secţia de completare şi perfecţionare a cunoştinţelor pentru funcţionarii stabili din
administraţia centrală şi locală, care aveau diplomă de liceu ;
 secţia de perfecţionare a funcţionarilor publici stabili care aveau diplomă
universitară.
În cadrul Institutului se tipărea o publicaţie trimestrială, cunoscută atât în ţară, cât şi
în străinătate, intitulată “Revista de drept public”, care a apărut cu regularitate între anii 1926-
1943. Revista publica studii ale specialiştilor români şi străini, privind organizarea eficientă şi
raţionalizarea activităţii administrative şi metodele adecvate pentru atingerea acestor scopuri.
Institutul dispunea de cea mai mare bibliotecă de specialitate din România şi a fost
forul ştiinţific în care se efectuau cercetări în ştiinţa administraţiei sub coordonarea profesorului
Negulescu.
Paul Negulescu considera ştiinţa administraţiei ca o politică administrativă, “adică
activitatea administrativă care nu intră în cadrul juridic”. În opinia sa, cel mai important lucru
în administraţia publică îl constituie ordinea, armonia, echilibrul. El sancţiona faptul că, pentru
politicieni, înlocuirea unui funcţionar capabil cu altul, fără nici o pregătire profesională era
ceva aproape firesc; astfel că, mulţi oameni culţi, profesionişti, pregătiţi temeinic, nu-şi puteau
găsi locul în administraţie.
P. Negulescu atrăgea atenţia asupra carenţelor de organizare din administraţie
determinate de: lipsa de ordine din birouri; curăţenia îndoielnică, aerisire insuficientă;
materiale vechi şi incomode.
În opinia sa, din lipsă de informaţie se face corespondenţă inutilă. Pe de altă parte,
publicul nu se poate informa asupra actelor normative din administraţie, din cauza ritmului
accelerat al legiutorului care modifică legea de mai multe ori în decursul aceluiaşi an.
Profesorul Negulescu explică deficienţele organizării şi prin referirea la sistemul
politic existent. El arată că politicienii aveau tot interesul să demonstreze alegătorilor că în
relaţiile cu serviciile publice nu pot face nimic, fără sprijinul lor. În majoritatea cazurilor,
cetăţeanul era obligat să se adreseze unui politician care să intervină la serviciul respectiv
pentru rezolvarea cererii sale.
În ceea ce priveşte sporirea nejustificată a numărului de funcţionari, Paul Negulescu
explică această situaţie şi prin spiritul demagogic care caracteriza sistemul politic. Pentru a-şi
satisface alegătorii, deputaţii şi senatorii căutau să creeze noi funcţiuni, în care să fie numiţi
protejaţii lor, fără să se ţină seama dacă asemenea posturi erau sau nu necesare şi dacă cei
numiţi îndeplineau condiţiile legale.
Cetăţenii îşi dădeau seama de marile sacrificii financiare pe care le făceau pentru
întreţinerea unui aparat funcţionăresc atât de numeros şi constatau că acel aparat nu satisfăcea
interesele generale. De aici decurgea necesitatea reorganizării administraţiei prin :
 stabilirea unor norme de recrutare a personalului;
 reorganizarea învăţământului administrativ;
 depolitizarea administraţiei;
 determinarea unor norme ştiinţifice pentru desemnarea personalului din conducere;
 stabilirea unei juste salarizări şi a unor reguli echitabile de promovare bazate pe
merit;
 un control temeinic.
Concepţia profesorului Negulescu îşi păstrează încă întreaga valoare ştiinţifică, prin
caracterul actual al conţinutului său. Ea a fost cunoscută pe plan mondial, datorită colaborării
autorului, cu Institutul Internaţional de Ştiinţe Administrative.
La începutul anului 1948, Institutul a fost desfiinţat, deşi nu a existat vreun act
normativ în acest sens. Atât Institutul, cât şi Centrul de pregătire profesională administrativă
şi-a încetat activitatea, iar marea bibliotecă a Institutului a fost distrusă.
În anii ’70 s-au înfiinţat, în cadrul Facultăţii de Drept din Bucureşti şi Cluj secţii
administrative, fiind ulterior desfiinţate. Propunerile de desfăşurare a activităţii de cercetare în
sfera administrativă sub forma monografiilor şi a doctoratului, n-au fost aprobate.
Ca şi în alte domenii, în această perioadă, pe planul administraţiei publice, activitatea
s-a desfăşurat într-un cadru centralizat în mod excesiv, lipsit de o doctrină temeinic
fundamentată. Între specialiştii domeniului, nu s-a ajuns la o concepţie unitară asupra noţiunii
de organ al administraţiei de stat, promovându-se tot felul de “inovaţii” mergând până la
aberanta teză a dispariţiei statului. De altfel, nu era posibil să se definească organul adminis-
traţiei de stat, când însuşi statul avea să dispară din viaţa economico-socială. Până la urmă s-a
formulat teza potrivit căreia orice unitate economică de stat era şi organ al administraţiei de
stat.
În condiţiile specifice regimului comunist, noţiunea de sarcini ale administraţiei se
referea la obiectivele pe care organele centrale de stat trebuiau să le urmărească în conducerea
activităţii economico-gospodăreşti; însă, atribuţiile cu caracter administrativ precizau
drepturile şi obligaţiile cu care erau investite organele locale pentru realizarea sarcinilor şi
exercitarea puterii de stat.
 Semnificativ, pentru întreaga perioadă a statului socialist, este faptul că sarcinile
administraţiei publice erau subordonate puterii politice şi scopul lor era concretizarea acestei
puteri.
După anul 1989, secţiile şi disciplinele de ştiinţa administraţiei au fost din nou
înfiinţate la facultăţi cu tradiţie (cele de drept), dar şi la altele (cele economice). În anul 1994
s-a hotărât la Sibiu reînfiinţarea Institutului de Ştiinţe Administrative al României, ca instituţie
independentă, neguvernamentală şi apolitică.

Teste de autocontrol
1. Principalele curente contemporane ale ştiinţei administraţiei sunt:
a. [x]curentul sociologic
b. [x]curentul juridic
c. [x]curentul axat pe gestiune publică/privată a resurselor

2. În cadrul curentului axat pe gestiune publică/privată a resurselor, distincţia dintre management şi

gestiune este realizată de către:
a. [ ]Burns
b. [ ]Stalker
c. [x]Boulet

3.Ştiinţa administraţiei în România a cunoscut următoarele perioade:

a. [ ]1925-1943; 1943-1948; 1948-1989; după 1990
b. [ ]1925-1948; 1948-1970; 1970-1989; după 1990
c. [x]1925-1948; 1948-1989; după 1990

4. Institutul de Ştiinţe Administrative al României înfiinţat e Paul Negulescu avea ca scop:

a. [x]elaborarea unei doctrine româneşti unitare a ştiinţei administraţiei
b. [x]realizarea de legături cu institute similare străine
c. [x]propunerea unei organizări administrative mai raţională şi mai eficientă
d. [ ]era o instituţie independentă, neguvernamentală şi apolitică

5. În concepţia lui Paul Negulescu, necesitatea reorganizării administraţiei trebuia realizată prin:
a. [ ]stabilirea unor norme doar de recrutare a personalului de conducere
b. [x]reorganizarea învăţământului administrativ
c. [x]depolitizarea administraţiei
d. [x]un control temeinic

Concluziile generale ale unităţii de studiu:

- Din punct de vedere doctrinar, se pot distinge trei curente principale, şi anume : 1) un curent
juridic; 2) un curent axat pe gestiune publică/privată a resurselor; 3) un curent sociologic.
- În condiţiile specifice din ţara noastră, ştiinţa administraţiei a cunoscut trei perioade: 1925 - 1948;
1948 - 1989; după anul 1990
- Paul Negulescu, în anul 1925 a înfiinţat Institutul de Ştiinţe Administrative al României, cu sediul
în Bucureşti. Scopul acestui institut a fost acela de a elabora o doctrină românească unitară a
ştiinţei administraţiei, de a ţine legătura cu institute similare străine şi de a propune o mai
raţională şi eficientă organizare administrativă. Cursurile de pregătire profesională erau
organizate în patru secţii: secţia de pregătire a candidaţilor care posedau o diplomă universitară;
secţia de pregătire a candidaţilor absolvenţi ai liceului sau ai unei şcoli similare; secţia de
completare şi perfecţionare a cunoştinţelor pentru funcţionarii stabili din administraţia centrală şi
locală, care aveau diplomă de liceu; secţia de perfecţionare a funcţionarilor publici stabili care
aveau diplomă universitară.