Capitol nr.

VII PÂRGHIILE FINANCIARE

7.1. Retrospectivă istorică a pârghiilor financiare în politicile guvernamentale

Pîrghia economico – financiară este instrument de natură economică sau financiară, cu ajutorul căreia statul
acţionează asupra interesului economic al unei colectivităţi determinate sau al membrelor acesteia luaţi în mod
individual pentru realizarea unui obiectiv anumit, sau stimulând evoluţia în direcţiile dorite.

Parghiile financiare reprezinta relatii financiare prin intermediul carora se realizeaza incasarea veniturilor publice
sau efectuarea cheltuielilor publice precum si indeplinirea unor scopuri economice bine determinate.

Pârghia financiara, ca notiune ce provine din fizica, cu semnificatia unei forte care da un impuls unui anumit
proces sau fenomen, este adaptata la domeniul economic, semnificând în acest cadru utilizarea categoriilor
financiare ca instrumente de influentare a activitatilor economice si financiare într-un anumit sens si pentru
realizarea anumitor obiective.

Pârghiile financiare sunt integrate in mecanismul de functionare al economiei nationale.

La inceput, mişcarea componentelor financiar-monetare in desfăşurarea activităţiieconomice şi sociale a fost pusă

exclusiv pe seama a ceea ce ştiinţa economică anumit „mana invizibilă”, adică mecanismele pieţei, in principal
concurenţa.

Ulterior, pe măsura consolidării organizării statale şi a diversificării/dezvoltării funcţiilor statului a fost pusă tot
mai insistent problema intervenţiei statului in mecanismul economic.

Școala keynesistă a fundamentat necesitatea unei intervenţii de substanţă şi a precizat inclusiv modalităţile prin
care o astfel de intervenţie se poate realiza.

Şcolile de factură liberală s-au pronunţat in general contra intervenţionismului statal in virtutea principiului
„laisser faire, laisser passer”.

Abordările postkeynesiste critică „globalitatea” a soluţiilor keynesiste de intervenţie; elenuanţează obiective,

momente sau domenii ale intervenţiei, incearcă să corecteze soluţiile keynesiste in contextul opiniei privind
„globalizarea” economiei.

Astfel, pană in anul 1970, au fost formulate modalităţi de intervenţie de tipul „stop and go” sau intervenţii
conjuncturale, ţinand de momentul economic, de starea in care se află economia, care incercau să schimbe sensul
intervenţiei sau să stimuleze/franeze cererea.

Începând cu 1970, au inceput să fie formulate intervenţii de tipul „mix policy”, al căror obiectiv central este
controlul inflaţiei. Toate aceste inovaţii in materie de intervenţie se bazează, in principal, pe aceleaşi parghii
financiar-monetare la care face referinţă şi Keynes.

De exemplu, „mix policy” apelează la măsuri diferenţiate monetare şi bugetare:

- cele monetare vizează dinamica preţurilor, dinamica masei monetare, evoluţia ratei dobanzii;
- cele bugetare vizează dinamica activităţii economice (parghii fiscale şi vamale) şi reglementarea soldului
bugetului, al cărui eventual deficit să fie acoperit nu prin emisiune monetară, ci prin credite pe pieţele
financiare (pe piaţa monetară și pe piaţa de capital).

Unele din primele conexiuni intre indicatorii sau parametrii financiari şi cei ce caracterizează nivelul, dinamica şi
creşterea economică au fost formulate de reprezentanţi ai şcolii mercantiliste (secolele XV – XVIII), cum au fost
Th. Morus,W. Stafford, A. de Montchretien şi J. B. Colbert .

Uzand de formulările moderne consacrate de modelarea economică, modelul conexiunilor menţionate se

prezintă astfel:

- funcţia creditului C = C(M) cu C’>0

- funcţia tranzacţiilor T = T(M) cu T’>0

- funcţia dobanzii d = d(M) cu d’<0

unde: C = volumul creditului; M = masa monetară;T = volumul tranzacţiilor; d = rata dobanzii (preţul banilor).

Parghia monetară prin care statul ar putea interveni este rata dobanzii, pe care Banca Naţională (in calitate de
realizator al politicii monetare a statului) o poate influenţa prin nivelul taxei oficiale a scontului.

O contribuţie de aceiaşi amplitudine şi importanţă, axiomatizată in egală măsură, o reprezintă relaţia lui Irwing
Fisher (reprezentant al şcolii economice clasice, secolele XVII –XIX) referitoare la echilibrul pieţei monetare,
cunoscută sub forma:

M∗V=P∗T

unde: M = masa monetară, V = viteza de rotaţie a banilor, P = nivelul preţurilor, T = volumul tranzacţiilor, şi in care
membrul stang reprezintă oferta de bani, iar cel drept cererea de bani.

Intreaga teorie economică postclasică, (neoclasică, keynesistă, neokeynesistă etc.) valorifică „axioma” lui Fisher,
cel mai adesea in ipoteza unei oferte date de bani, pe care o utilizează ca pe un indicator de natură monetară pe
care se intemeiază intervenţii şi politici monetare guvernamentale. Keynes dezvoltă o teorie complexă a
intervenţiei guvernamentale in mecanismul economic, un model amplu al pieţei in care apar intens corelate
segmentele de piaţă, inclusiv cea externă. Forma cea mai simplă a modelului său are in vedere o economie inchisă
in care statul nu intervine. In varianta unor investiţii determinate exogen modelul include:

 funcţia de consum: C = c ∗ Y + C0
 funcţia de investiţii: I = I0
 ecuaţia de echilibru: Y = C + I

in care: C = consumul; c = inclinaţie marginală spre consum, adică dC/dY; C0 = consumul autonom; I = investiţii; I0
= investiţii autonome; Y = produsul final.

Substituirea, in ecuaţia echilibrului, a funcţiilor de comportament (cea de consum şi cea de investiţii) conduce la
obţinerea unei expresii a produsului final in funcţie de variabilele de comportament şi parametrii aferenţi lor, din
care expresie se poate determina un multiplicator al creşterii economice: dY/dI0 = 1/(1-c-a), a şi c ∈ (0,1).

Investiţiile nu pot să scadă in condiţiile de creştere a veniturilor. Motivaţia este dată de Keynes sub forma
cunoscutelor ipoteze privind comportamentul agenţilor economici:

- tendinţa de a-şi conserva standardul de viaţă, deci o inerţie in modificarea consumului;

- tendinţa de a economisi mai mult odată cu creşterea veniturilor, ceea ce inseamnă, implicit, disponibilităţi
mai mari pentru investiţii.

Aceste variante de model de creştere pregătesc „formulele” intervenţionismului guvernamental, pe care Keynes
le introduce sub forma:

 politicii cheltuielilor guvernamentale, prin variabila G;

 politicii fiscale, prin variabila de impozite şi taxe T;
 politicii subvenţiilor, o formă a cheltuielilor guvernamentale de tipul transferurilor efectuate de stat in
beneficiul altor entităţi economice (consumatori, unii producători, unele instituţii sau societăţi comerciale
de stat), prin variabila R.

Modelul de creştere se referă la o economie inchisă in care statul intervine şi are in vedere, ca variante, caracterul
exogen sau nu al unora din variabilele de intervenţie. In varianta in care toate variabilele de intervenţie sunt
exogene, modelul include:

 ecuaţia venitului net: Yn = Y − Tn

 ecuaţia impozitului net: Tn = T − R
 funcţia de consum: C = c ∗ Yn + C0
  funcţia de investiţii: I = I0
 funcţia cheltuielilor guvernamentale: G = G0
 funcţia impozitelor: T = T0
 funcţia subvenţiilor: R = R0
 ecuaţia de echilibru: Y = C + I + G

Pe baza aceluiaşi procedeu de substituire se pot determina patru multiplicatori de creştere economică:

 multiplicatorul cheltuielilor guvernamentale: dY/dG0, de aceeaşi mărime cu cel al investiţiilor: dY/dI0 şi, in
plus, egal cu multiplicatorul investiţiilor caracteristic modelului neintervenţionist cu investiţii exogene;
 multiplicatorul fiscal: dY/dT0 şi multiplicatorul subvenţiilor dY/dR0 , din care primul este negativ, egal in
valoare absolută cu cel de-al doilea şi mai mic decat ceilalţi doi precedenţi: dY/dR0 =c/(1-c) < 1/(1-c)=
dY/dG0

Multiplicatorul fiscal poate fi sub sau supraunitar, după cum c ∈ (0;0,5), respective c ∈ (0,5;1).

In ce priveşte valoarea negativă a multiplicatorului fiscal, aceasta se explică prin relaţia inversă care există intre
fiscalitate şi creşterea economică: cu cat fiscalitatea este mai pronunţată, cu atat este mai descurajată tendinţa
agenţilor economici de a dezvolta activitatea economică şi, in primul rand, de a face investiţii.

În economia contemporană, statul trebuie să “modeleze” comportamentul persoanelor fizice şi juridice, să

tempereze tendinţele de dezvoltare excesiv de rapidă, iar când economia se află în criză să repornească “motorul
economic”.

Statul este interesat în rezolvarea cât mai corespunzătoare a tuturor problemelor economice pentru că
stabilitatea socială se află într-o stare de strânsă dependenţă cu stabilitatea economică.

Statul poate interveni în funcţionarea mecanismului economic, în principiu, în două moduri diferite:

 dirijând de la centru mersul activităţii economice, ca o soluţie specifică economiei de comandă, ceea ce
este incompatibil, cu sistemul economiei de piaţă;
 stimulând sau descurajând tendinţele pozitive respectiv cele negative. Altfel spus de a încuraja prin
stimulente evoluţiile favorabile şi de a descuraja prin constrângere, corecţii şi suprataxări fenomenele
negative.

Corespunzător celor două modalităţi de intervenţie, statul dispune de mai multe instrumente, care în funcţie şi de
modurile de operare preferate, pot fi: planul economic care conţine decizii imperative, care implică centralism
(excesiv) în luarea deciziilor economice şi care presupune o anumită lipsă de autonomie a agenţilor economici.

pârghiile financiare care ca metode de conducere sunt metode indirecte, dar care prin forţa lor de stimulare dar şi
prin puterea lor coercitivă trebuie să încurajeze respectiv să descurajeze anumite fenomene economice, ca să se
realizeze un compromis cât mai convenabil între interesele particulare şi interesul public, naţional.

Nu de puţine ori, preferinţele pentru diverse instrumente ale intervenţiei statului în economie sunt legate de
finalităţile şi programele adoptate de decidentul public, decident influenţat de opţiunile politice specifice.

7.2. Trăsăturile pârghiilor financiare

1.Metode economice de intervenție a statului în economie

Prin metodele administrative statul, decidentul macroeconomic, substituie cel puţin parţial, deciziile agenţilor
economici cu propriile decizii.

Spre deosebire de metodele administrative, prin metodele economice statul respect autonomia decizională a
agenţilor economici, dar se încearcă influenţarea lor, în consens cu interesul public.
Statul va lua însă acele măsuri, pe care le crede de cuviinţă pentru a crea cadrul necesar “favorizării” acelor decizii
care sunt în consens cu interesul public, respectiv al defavorizării deciziilor nedorite.

2.Metode indirecte de conducere

În acest sens, agenţii economici dispun de o autonomie managerială deplină, iar statul acţionează indirect,
„silenţios”, prin stimulente sau îngrădiri, încurajând sau descurajând acţiunile acestora.

3.Au virtuţi stimulatorii, dar şi forţe coercitive

Prin stimulente statul încurajează tendinţele dorite, iar prin latura de constrângere inhibă comportamentele
nedorite.

Cele mai eficace sunt acele pârghii financiare care influenţează deciziile economice prin intermediul stimulentelor.

Pârghiile financiare care realizează cointeresarea agenţilor economici în realizarea intereselor publice, prin
constrângere, sunt adesea criticate în literatura de specialitate ca având o eficacitate limitată, redusă, sau chiar ca
neavând calitatea de pârghii.

4.Trebuie să se caracterizeze prin stabilitate

Pentru a se asigura stabilitatea pârghiilor fianciare, încă în faza de concepere a acestora decidentul
macroeconomic trebuie să trieze fenomenele conjuncturale, interesele de moment de cele de durată şi să
procedeze cu discernământ şi profesionalism.

Pârghiile financiare trebuie atent gândite şi astfel concepute încât să corespundă oricărei conjuncture economice,
astfel încât să dovedească o mare eficacitate, în timp.

5.Trebuie să se caracterizeze prin elasticitate

Pârghiile financiare trebuie să fie elastice, căci ele se implementează în anumite condiţii economice, dar aceste
condiţii sunt într-o veşnică schimbare.

Pârghiile financiare pentru a-şi menţine eficacitatea trebuie să se poată remodela, adapta, noilor condiţii
economice.

6.Trebuie să se caracterizeze prin flexibilitate

Stabilitatea nu înseamnă imobilism, iar flexibilitatea nu înseamnă că pârghiile financiare trebuie să degenereze în
rezolvări conjuncturale.

Stabilitatea excesivă poate conduce în timp, la fenomenul prin care pârghiile financiare să aibă chiar rezultate
inverse decât cele scontate.

De aceea, în timp, se impune renunţarea la anumite pârghii financiare, pentru că ele devin anacronice sau devin
neutre şi nu-şi mai exercită virtuţile stimulative sau cele coercitive.

Pe de altă parte, pârghiile financiare de conjunctură nu rezolvă decât pe moment, anumite probleme, iar după
schimbarea conjuncturii s-ar impune regândirea sau chiar eliminarea lor.

7.Acţiunea pârghiilor financiare trebuie să fie convergentă, îndreptată spre atingerea aceloraşi obiective.

Se impune ca efectele pârghiilor financiare să fie complementare.

Acest deziderat se poate explica, după cum urmează: acţiunea unei pârghii financiare declanşează atât efecte
directe cât şi efecte indirecte, secundare.

Acţiunile nefavorabile (directe sau indirecte) ale unei pârghii, să nu anuleze acţiunile favorabile ale celorlalte
pârghii financiare.

Din considerentele arătate se impune ca pârghiile financiare să se completeze, să se intercondiţioneze, să se

încadreze în mod armonios în ansamblul pârghiilor economice, al formelor şi metodelor de conducere.
8.Pârghiile financiare se integrează într-un adevărat sistem, formând sistemul pârghiilor financiare.

În mod practic, sub o formă sau alta, direct sau indirect, pârghiile financiare influenţează şi sunt influenţate de
acţiunile celorlalte pârghii economice (salariul, cursul valutar, prețul).

Corelarea multilaterală şi armonizarea acţiunilor pârghiilor economico-financiare este esenţială pentru ca acestea
să fie în măsură să reprezinte realmente instrumente de reglare conştientă a unor procese şi fenomene
economice.

Apariţia unor contradicţii nesesizate şi neînlăturate la timp între diferitele pârghii econ.-fin., poate avea ca efect
anihilarea acţiunii unor pârghii, diminuarea simţitoare a rolului lor în viața economico-sociale.

9. Acţiunea pârghiilor financiare se circumscrie politicii financiare

Pârghiile financiare sunt ataşate politicilor financiare specifice fiecărui domeniu al finanţelor.

De aceea se poate spune că pârghiile financiare sunt manevrate prin intermediul politicilor financiare propriu-zise,
iar cele ale creditului prin intermediul politicilor de credit.

De aici derivă o primă problemă, nesoluţionată încă complet, problema preferinţei pentru pârghiile financiare (iar
în cadrul acestora cu accent deosebit pe cele de natură fiscală) sau pentru pârghiile monetare.

De fapt, folosirea pârghiilor financiare de către stat, nu înseamnă substituirea statului agenţilor economici.

Chiar şi în aceste condiţii ale intervenţiei statului, deciziile rămân domeniului celor cărora le aparţin de drept -
agenţilor economici.

Statul intervine, în deciziile economice ale agenţilor economici, într-un mod indirect şi silenţios, prin crearea
cadrului în care deciziile “actorilor” vieţii economice favorabile macrodecidentului să fie stimulate, iar cele
negative să fie inhibate.

7 .3. Tipologia pârghiilor financiare

Parghiile financiare, prin efectele pe care le produc, se clasifică în:

 Pârghii folosite pentru stimularea sau restrangerea unor activitati;

 Pârghii folosite pentru incurajarea activitatilor unor categorii sociale sau a unor categorii de agenti
economici;
 Pârghii folosite pentru stimularea ocupării fortei de munca;
 Pârghii folosite pentru corectarea anumitor fenomene ce se produc in cadrul ciclului de productie, etc.

Dupa rolul pe care il au in procesul repartitiei venitului national parghiile financiare sunt:

 de mobilizare (impozitele si taxele)

 de repartitie (subventiilor, pensiilor, alocatiilor pentru copii, bursele)

Subventiile se acorda agentilor economici a caror activitate prezinta interes national iar pensiile, bursele,
alocatiilor pentru copii se acorda in scopuri sociale.

Pârghiile financiare, ca element complex şi esenţial al mecanismului financiar, se află într-o strânsă legătură cu
mecanismul financiar din care face parte, dar şi cu conceptul de sistem şi politică financiară.

Mecanismul financiar este format din suma unor mecanisme parţiale, corespunzătoare fiecărui element al
sistemului financiar, dar în plus sunt incluse aici şi : regulatoarele de echilibru, punctele de control, metodele şi
principiile financiare şi pârghiile financiare. Între toate aceste elemente există multiple canale de legătură şi
interdependenţe reciproce.
În funcţie de domeniile mecanismului şi politicii financiare, principalele pârghii financiare sunt următoarele:

 în domeniul politicilor bugetare distingem cele trei mari domenii, politica veniturilor bugetare, politica
cheltuielilor bugetare şi politica echilibrul bugetar:
 în domeniul veniturilor bugetare, impozitul este principala pârghie;
 în domeniul cheltuielilor bugetare apar două pârghii financiare: alocaţia pentru resursele destinate
sectorului public şi respectiv subvenţia acordată sectorului privat;
 în domeniul echilibrului bugetar există pârghii aferente soluţiilor de realizare a echilibrului bugetar:
politicile contraciclice, politicile compensatorii sau politica deficitului sistematic.
 în domeniul asigurărilor şi protecţiei sociale pârghiile specifice sunt: contribuţiile patronale şi salariale,
pensiile de limită de vârstă, pensiile de invaliditate, ajutoarele de şomaj, alte indemnizaţii şi ajutoare
sociale acordate.
 în domeniul asigurărilor de bunuri, persoane şi răspundere civilă pârghiile principale sunt primele de
asigurare, despăgubirile acordate precum şi elemente ce ţin de specificul reasigurării;
 pârghiile specifice creditului şi politicilor monetare sunt, în principal, dobânda, rata scontului şi
reescontului, rezervele obligatorii, prin reglarea nivelului cărora banca de emisiuni reglementează piaţă
creditului.

În domeniul bugetar, al veniturilor bugetare pârghia cea mai importantă este dată de cel mai substanţial venit al
statului - impozitul. Dar, impozitul nu a fost dintotdeauna şi nu este nici acum în toate cazurile, o pârghie
financiară.

Prima sa funcţie, ce a condus la apariţia sa, este aceea de a mobiliza venituri la dispoziţia statului pentru
acoperirea cheltuielilor sale.

Este astfel sugestivă definiţia impozitului dată de Joseph Garnier, în lucrarea sa “Tratat de finanţe” apărută în
1862: impozitul este ”preţul serviciilor prestate şi, în special, preţul serviciului de securitate, serviciu de interes
universal sau prima de asigurare plătită pentru garanţia securităţii, acest cuvânt de securitate fiind luat în sensul
său general al garanţiei protecţiei, al dreptului justiţiei, al ordinii, al proprietăţii, .... “.

Mai mult chiar, impozitul ideal era considerat acel impozit care nu perturbă în nici un fel activitatea “actorilor”
vieţii economice”, care influenţează cel mai puţin mecanismele pieţii.

Referindu-se la efectele impozitelor asupra producţiei, economistul American H.M. Groves scria următoarele: “în
condiţii egale, cea mai bună sursă fiscal este aceea care se amestecă cel mai puţin în producerea privată a averii”.

In condiţiile actuale în care intervenţia statului în economie este obiectiv necesară, impozitul a dobândit o funcţie
nouă, suplimentară: modalitate de intervenție/influențare în/a viaţa economico-socială.

Impozitul dobândeşte calitatea de pârghie fiscală numai dacă pe lângă funcţia lui tradiţională ”... îndeplineşte şi
alte funcţii transformâdu-se dintr-o plată neutră şi amorfă într-un instrument de orientare şi influenţare.”

Aşa de exemplu, Pierre Lalumiére afirma că “impozitele pot fi folosite pentru a încuraja (sub forma exonerării) sau
pentru a descuraja (pe calea suprataxării) o anumită activitate economică.

Ţinând cont de cele arătate, raţiunea de a fi a impozitului nu mai este una pur financiară, acesteia adaugându-se
şi altele: economică, socială sau chiar şi politică.

Astfel impozitul devine o pârghie fiscală, devine principalul instrument al statului în “lupta” cu multiplele
probleme ale vieţii economico-sociale.

Direcţiile de activizare ale impozitului ca pârghie financiară sunt: facilităţile fiscale și suprataxarea.

Facilităţile şi exonerările fiscale pot viza mai multe soluţii tehnice:

 exonerarea completă sau parţială a anumitor grupuri de contribuabili,

 exonerarea completă sau parţială a anumitor elemente ce formează baza impunerii,
 reduceri de impozite sub forma de niveluri speciale sau impuneri forfetare,
  reduceri de impozite sub formă de credite speciale pentru un impozit datorat,
 reduceri de impozite sub forma suspendării unor impozite.

Suprataxarea are ca scop inhibarea, descurajarea anumitor activităţi sau consumuri.

În domeniul cheltuielilor bugetare, pârghia cea mai importantă este subvenţia.

Subvenţiile pot fi acordate acelor agenţi economici care desfăşoară anumite activităţi.

Subvenţiile se acordă acelor agenţi economici care desfăşoară activităţi considerate ca fiind de interes naţional,
fie datorită ramurii în care-şi desfăşoară activitatea, fie datorită numărului de locuri de muncă pe care le asigură,
fie datorită implicaţiilor asupra siguranţei naţionale, fie din alte motive.

Aceşti agenţi economici primesc subvenţii, în mod deosebit în fazele de criză economică, când preţurile nu asigură
o rentabilitate suficientă sau nici măcar nu acoperă costurile.

Acordarea de subvenţii se poate realiza direct sau indirect, mijlocit sau nemijlocit.

Acordarea de subvenţii se poate face fie direct agenţilor economici care desfăşoară activitatea dorită a se
încuraja, fie indirect acelor agenţi economici care au legătură cu activitatea respectivilor agenţi economici.

De exemplu, dacă prin subvenţii s-ar dori atingerea unui obiectiv cum ar fi creşterea producţiei agricole,
subvenţiile pot fi acordate fie direct producătorilor agricoli, fie acordate producătorilor de utilaje agricole, de
îngrăşăminte chimice etc., adică indirect producătorilor agricoli.

Pe de altă parte, subvenţia poate fi acordată nemijlocit agenţilor economici ale căror activităţi sunt dorite a se
încuraja (agenţi economici ce realizează activitatea respectivă sau agenţi economici ce contribuie la realizarea
activităţii respective) sau mijlocit, fie băncilor şi diferitelor instituţii de credit, fie altor instituţii şi organisme.

În cazul subvenţiilor mijlocite, obiectul subvenţiei îl reprezintă acordarea, de exemplu, a unor credite în condiţii
preferenţiale.

În utilizarea pârghiilor financiare specifice domeniului bugetar trebuie ţinut cont, în afară de avantajele şi limitele
fiecărei pârghii în parte, şi de restricţiile specific acestui domeniu al politicii economice:

 restricţii dimensionale, înţelegând prin aceasta faptul că dimensiunile politicii bugetare trebuie corelate,
permanent cu potenţialul financiar specific fiecărei ţări în parte;
 restricţii legate de dezvoltarea pieţei financiare, a creditului;
 limitări structurale, legate de gradul diferit al dezvoltării diferitelor componente ale economiei publice
sau de structura diferită a bazei de impozitare;
 restricţii instituţionale, care impun abordarea instrumentelor specifice politicii bugetare în strânsă
corelaţie cu structura şi modul de organizare a aparatului financiar, în mod deosebit a aparatului fiscal;
 capacităţile informaţionale impun corelarea politicii bugetare cu posibilităţile reale de asigurare a unor
informaţii (corecte, cuprinzătoare, rapide, etc.) specifice domeniului.

Pe de altă parte instrumentele politicii bugetare, pentru a putea fi folosite corespunzător, trebuie să respecte şi
câteva din condiţiile esenţiale ale unei politici bugetare eficiente:

 corelarea pârghiilor specifice domeniului bugetar cu celelalte instrumente şi pârghii financiare;

 trebuie asigurată şi menţinută o fiscalitate suportabilă, în caz contrar, pârghiile bugetare pot genera
efecte negative, nedorite: inflaţie prin fiscalitate, reducerea activităţilor aducătoare de venit, evaziune şi
fraudă fiscală, “revoltă” fiscală, migraţia capitalurilor, reducerea competitivităţii, izolare economică, etc.
 respectarea tendinţelor înregistrate pe plan mondial şi regional, asigurarea compatibilităţii cu politica
bugetară a altor ţări.

CAPITOLUL VIII. Bugetul public. Tipuri de bugete

Prin buget public în general se înţelege din punct de vedere formal actul prin care sunt stabilite şi autorizate
veniturile şi cheltuielile unei persoane de drept public cum ar fi statul, întreprinderile de stat, comunele, judeţe,
orase, etc.

Bugetul public, reprezintă instrumentul principal, cu un caracter complex, prin care statul îşi îndeplineşte funcţiile
pe care le exercită la un moment dat: de alocare a resurselor, de redistribuire a resurselor, precum şi de reglare a
vieţii economice.

Bugetul public constituie atât un tablou sintetic de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor publice pe o perioadă
determinată, de regulă un an,cât și modul cum sunt colectate resursele financiare, modul de direcţionare a
acestor resurse pe destinaţii (categorii de bunuri publice şi transferuri către anumiţi beneficiari), precum şi
consecinţele acestora asupra economiei naţionale şi relaţiilor financiare cu exteriorul.

În fiecare stat se elaborează mai multe categorii de bugete, corelate între ele care alcătuiesc sistemul bugetar.

Componenţa sistemului bugetar se află în strânsă interdependenţă cu structura organizatorică a statului şi diferă
de la un stat la altul.

Structura acestuia cuprinde:

o în state de tip unitar (cum sunt: România, Franţa, Marea Britanie, Ungaria etc.):

un buget al administraţiei publice centrale;

bugete locale;

o în state de tip federal (cum sunt: Germania, Brazilia, Canada, SUA etc.):

un buget al federaţiei;

bugetele statelor, provinciilor, landurilor;

bugetele locale.

În România, necesarul de resurse şi posibilităţile de acoperire a nevoilor sociale la nivelul întregii societăţi sunt
reflectate în bugetul general consolidat (BGC) care:

→ reprezintă ansamblul bugetelor, componente ale sistemului bugetar, agregate şi consolidate pentru a forma un
întreg.

Consolidarea reprezintă tehnica de eliminare a dublelor înregistrări în cazul transferurilor de fonduri dintre
diferitele bugete (de exemplu, transferurile de fonduri de la bugetul de stat la bugetele locale care nu dispun de
suficiente fonduri pentru echilibrarea lor în BGC trebuie să apară o singură dată);

→ reflectă la nivelul unui an, fluxurile financiare publice totale de formare a veniturilor şi de repartizare pe
destinaţii, corespunzător: nevoilor sociale și obiectivelor de politică financiară;

→reflectă dimensiunea efortului financiar public;

→reflectă starea de echilibru sau dezechilibru bugetar.

La începutul perioadei de tranziţie, potrivit Constituţiei României (art. 138) prin Legea nr.10 din 1991 privind
finanţele publice, s-a introdus conceptul de buget public din care fac parte: bugetul de stat, bugetul asigurărilor
sociale de stat, bugetele locale, a căror caracteristici principale sunt:

- sunt autonome

- au venituri şi cheltuieli proprii

- se elaborează distinct

- titularii au independenţă administrativă deplină.

Cuvântul „public” îşi propunea să cuprindă toate veniturile şi cheltuielile de natură publică. Cu toate acestea, în
afara celor trei categorii de bugete au apărut un număr mare de aşa numitele “fonduri speciale”, extrabugetare,
astfel că acest concept a fost depăşit de realitatea practică.

Prin Legea nr.500/2002 privind finanţele publice – în vigoare şi astăzi cu unele modificări şi completări, s-a
redefinit sistemul bugetar românesc, care cuprinde (art.1):

- bugetul de stat;

- bugetul asigurărilor sociale de stat;

- bugetul fondurilor speciale;

- bugetul trezoreriei statului;

- bugetele instituţiilor publice autonome (bugetele locale);

- bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale
de stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz;

- bugetele instituţiilor finanţate integral din venituri proprii;

- bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi ale căror rambursare,
dobânzi si alte costuri se asigură din fonduri publice;

- bugetul fondurilor externe nerambursabile.

Fiecare dintre categoriile de bugete cuprinse în bugetul general consolidat, prezintă şi anumite aspecte
(caracteristici) specifice, care sunt precizate in prevederile unor legi speciale prin care acestea sunt reglementate.
Principalele categorii de bugete cuprinse în bugetul general consolidat sunt:

- bugetul de stat

- bugetul asigurărilor sociale de stat

- bugetele (autorităţilor) locale

- bugetele fondurilor speciale

Aceste categorii de bugete sunt autonome, ceea ce înseamnă că au venituri şi cheltuieli proprii, se elaborează şi se
aprobă distinct, iar din punct de vedere administrativ, titularii acestora au independenţă deplină.

Legea bugetară anuală prevede şi autorizează pentru fiecare an bugetar veniturile şi cheltuielile bugetare,
precum şi reglementări specifice exerciţiului bugetar.

Legile bugetare anuale sunt constituite într-un set de reglementări format din:

- legea bugetului de stat;

- legea bugetului asigurărilor sociale de stat.

Bugetele fondurilor speciale aprobate prin legi speciale, care se constituie şi se administrează în afara bugetului
de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat, sunt: bugetul Fondului pentru asigurările sociale de sănătate şi
Bugetul asigurărilor de şomaj.

Aceste bugete se aprobă ca anexă la legea bugetului de stat şi, respectiv, la legea bugetului asigurărilor sociale de
stat.

Proiectele acestor bugete se elaborează de către Ministerul Finanţelor Publice pe baza propunerilor ordonatorilor
principali de credite responsabili cu gestionarea bugetelor respective.

Bugetul de stat, ca instrument de realizare al sarcinilor asumate de stat la un moment dat, poate să fie conceput
sub forma următoarelor tipuri:
 • buget de mijloace – este bugetul în forma sa tradiţională, în care sunt prezentate şi detaliate mijloacele
financiare alocate diferitelor categorii de servicii publice şi are finalitate anuală. Cheltuielile sunt selectate
pe criterii cum sunt costul şi randamentul serviciilor publice respective;

• buget funcţional – este orientat spre scopurile şi obiectivele de atins într-un an bugetar. Necesitatea
respectării unui anumit nivel al fiscalităţii (obligatorie), precum şi tendinţa de creştere mai accentuată a
cheltuielilor publice comparativ cu creşterea produsului intern brut sunt argumente pentru modificarea
structurii bugetului în sensul trecerii de la finanţarea programelor pe obiective şi renunţarea la bugetul
prin care sunt repartizate mijloacele financiare;

• bugetele-program – sunt instrumente moderne ale gestiunii finanţelor publice care sunt elaborate în
funcţie de obiectivele propuse pe termene medii sau lungi şi vizează menţinerea echilibrelor financiare
perioade de timp mai mari de un an.

Avantajele bugetului funcţional sau a bugetelor-program, care grupează cheltuielile publice pe destinaţii, sunt
următoarele:

- facilitează informaţia asupra modului de utilizare a resurselor publice;

- permite opiniei publice şi Parlamentului o mai facilă percepţie asupra opţiunilor guvernamentale
(cheltuielile fiind grupate după finalitatea lor);

- sporeşte eficienţa gestionării resurselor reflectând clar costurile reale ale opţiunilor bugetare;

- nu este condiţionat de trecut, menţinerea finanţării unei anumite cheltuieli are loc doar dacă se justifică
utilitatea ei socială;

- eficientizează controlul bugetar, conţinând informaţii mai complexe şi mai bine structurate,
sancţionându-se greşelile de gestiune şi nu cele de tip jurisdicţional.

Bugetul de stat are ca principale caracteristici următoarele:

- este un instrument aflat în mâna conducerii pentru a previziona resursele şi alocarea lor, în scopul
îndeplinirii unor obiective;

- este un instrument contabil – acţionează ca un cont al statului;

- este un instrument juridic – ca document care se aprobă prin lege, este un act de autorizare de către
Parlament;

- este un instrument politic – transpune în plan financiar o viziune politică;

- sub aspect economic, bugetul reflectă corelaţiile macroeconomice, în special în legătură cu produsul
intern brut. Totodată este un reper care semnalează gradul în care statul se implică în viaţa economică şi
socială a ţării, a capacităţii economiei de a contribui la constituirea resurselor financiare ale ţării, precum
şi a modului de gestionare a acestora;

- în economia modernă, bugetul reprezintă şi un plan financiar la nivel macroeconomic pe termen scurt.

În legea care aprobă bugetul de stat se specifică resursele constituite prin impozite, taxe şi contribuţii care se
repartizează, în principal, pentru realizarea de : acţiuni social-culturale, instructiv-educative, asigurarea apărării
ţării, ordinii publice, înfăptuirii justiţiei, finanţarea unor investiţii şi activităţi de interes strategic naţional,
stimularea producătorilor agricoli, asigurarea măsurilor de protecţie socială etc.

Ca plan financiar la nivel macroeconomic pe termen scurt, bugetul răspunde următoarelor trei categorii de
probleme:

- care sunt bunurile şi serviciile publice pe care statul urmează să le ofere gratuit utilizatorilor;

- cine va suporta, în ce cuantum şi prin ce mijloace, costul finanţării;

 - care vor fi consecinţele asupra economiei naţionale şi asupra relaţiilor financiare cu exteriorul.

Având în vedere toate aceste caracteristici, se poate concluziona că bugetul de stat exprimă relaţii economice în
formă bănească formate în procesul repartiţiei produsului intern brut, corespunzător obiectivelor de politică
economică, socială şi financiară ale fiecărei perioade.

Aceste relaţii se manifestă în dublu sens: atât ca relaţii de mobilizare la dispoziţia statului a resurselor băneşti, cât
şi ca relaţii prin care se repartizează aceste resurse.

În ţările cu economie de piaţă dezvoltată, se utilizează şi instrumente mai cuprinzătoare cum sunt: „bugetul
economiei naţionale” (în Franţa) sau „bugetul economic” (în Marea Britanie).

Acest tip de document are numai rol de fundamentare a bugetului de stat, el nu se aprobă prin lege şi nu se
substituie bugetului de stat, fiind utilizat de guvern numai pentru a se informa asupra situaţiei economico-sociale
a ţării.

Bugetul statului este actul prin care sunt prevăzute şi autorizate de către parlament veniturile şi cheltuielile
statului ca persoană publică.

Bugetul de stat este bugetul administraţiei centrale de stat. Este elaborat şi administrat de Guvern (concret prin
Ministerul Finanţelor Publice), iar aprobarea sa revine Parlamentului.

Bugetul de stat cuprinde totalitatea veniturilor şi cheltuielilor de importanţă centrală, care sunt repartizate prin
legea bugetară anuală.

Structura bugetului de stat cuprinde:

- la venituri din: principalele impozite, taxe şi alte venituri cuvenite statului, încasate de la persoane juridice
şi de la persoane fizice

- destinaţiile resurselor financiare mobilizate la dispoziţia statului (cuprinse în Anexe separate pe

Ordonatori principali de credite) sunt în principal pentru:

 acţiuni social-culturale, instructiv-educative,

 asigurarea apărării ţării, ordinii publice şi înfăptuirii justiţiei,
 finanţarea unor investiţii şi activităţi de interes strategic,
 stimularea producătorilor agricoli, asigurarea protecţiei şi refacerii mediului înconjurător,
 asigurarea măsurilor de protecţie socială aprobate pentru populaţie,
 realizarea programelor de cercetare, precum şi transferuri pentru echilibrarea celorlalte categorii de
bugete (bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, etc

Soldul bugetar - excedent (+) sau deficit (-)

Bugetul de stat se aprobă prin lege şi devine obligatoriu de executat aşa cum s-a adoptat.

Sub acest aspect, se reflectă faptul că bugetul de stat are un pronunţat caracter politic atât prin deciziile politice
cu implicaţii financiare, cât şi prin faptul că această lege este adoptată de Parlament.

Rolul bugetului de stat este complex şi în strânsă legătură cu funcţiile finanţelor publice, respectiv:

- rol alocativ – în mod tradiţional, statul îşi asumă sarcina finanţării serviciilor publice, reflectând pe partea
de cheltuieli modul de alocare a resurselor fiecărui an bugetar;

- rolul economic- se referă la influenţarea dezvoltării economico-sociale, respectiv la stimularea sau

frânarea proceselor şi fenomenelor economice.

- rol redistributiv, deoarece prin buget se redistribuie o parte din PIB prin intermediul impozitelor
(impozitarea progresivă în funcţie de venit, aplicarea unor cote diferenţiate pe venit, etc.), precum şi prin
intermediul cheltuielilor pentru subvenţii (de ex. in agricultura) sau al cheltuielilor de transfer cu caracter
social (efectuate în scopul asigurării protecţiei sociale);
 - rol de reglare (stabilizare) a vieţii economice, deoarece: prin folosirea impozitelor şi cheltuielilor ca
instrumente, poate stimula sau frâna o anumită activitate; prin folosirea soldului bugetar controlat, poate
stimula economia, fără a mări presiunea fiscală şi povara impozitelor.
- rolul financiar, se referă la formarea şi utilizarea resurselor financiare necesare statului în exercitarea
funcţiilor sale. În acest sens rolul financiar poate fi discutat atât pe o componentă alocativă cât şi pe o
componentă redistributivă.

8.2.2. Bugetul asigurărilor sociale de stat

În prezent, una din funcţiile importante ale statului se referă la securitatea socială. Asigurările sociale sunt
chemate să îndeplinească un rol important în menţinerea şi ridicarea bunăstării populaţiei şi constă în ocrotirea
cetăţenilor în toate cazurile de pierdere a capacităţii de muncă.

Formarea fondurilor asigurărilor sociale se face pe seama contribuţiilor care se plătesc de către agenţii economici
şi instituţii calculate prin aplicarea unor cote procentuale asupra fondului de salarii, precum şi contribuţiile
individuale ale asiguraţilor.

Principalele forme de protecţie a cetăţenilor prin asigurările sociale de stat sunt: pensiile, trimiterile la tratament
balnear şi odihnă, indemnizaţiile şi ajutoarele, ajutorul în caz de şomaj, ajutorul de integrare profesională, alocaţia
de sprijin şi alte cheltuieli.

Bugetul asigurărilor sociale de stat se întocmeşte distinct de bugetul de stat şi se aprobă de Parlament, printr-o
lege separată.

Bugetul asigurărilor sociale de stat este gestionat şi administrat de Ministerul Muncii Familiei, Protecției Sociale şi
Persoanelor vârstnice, care este ordonatorul principal de credite.

Structura bugetului asigurărilor sociale cuprinde:

 la venituri: contribuţii pentru asigurările sociale de la persoanele fizice şi juridice care utilizează munca
salariată; alte venituri;
 la cheltuieli: asistenţă socială; pensii, ajutoare, indemnizaţii; alte cheltuieli;

excedent (+) sau deficit (-) bugetar.

Ordonatorii de credite sunt răspunzători de utilizarea creditelor bugetare, de realizarea veniturilor, de folosirea
conform legii a sumelor primite de la bugetul asigurărilor de stat, conform procedurilor în vigoare.

8.2.3. Bugetele locale

Comunităţile locale reprezintă colectivităţi umane, delimitate teritorial din punct de vedere politic şi
administrativ, care au autorităţi publice diferite de cele ale statului.

În statele democratice, administraţia locală se bazează pe principiile descentralizării şi autonomiei locale.

În principiu, pot exista două categorii de organe locale:

- deliberative, formate din reprezentanţii aleşi direct de cetăţeni;

- executive, alese fie direct de către cetăţeni, fie indirect de către organele deliberative.

Autonomia financiară a acestora este absolut necesară, deoarece autonomia administrativă nu ar fi posibilă fără
autonomia financiară ca suport de funcţionare.

Finanţele publice locale ocupă în prezent un loc esenţial în procesul transformării societăţilor moderne, care sunt
angajate în realizarea descentralizării colectivităţilor teritoriale.
Bugetele locale: cuprind bugetele unităţilor administrativ-teritoriale care au personalitate juridică - sectoarele
Municipiului Bucureşti, municipii, oraşe, comune, judeţe şi Municipiul Bucureşti.

Bugetele locale se întocmesc în condiţii de autonomie, adică îşi dimensionează prevederile bugetare la cheltuieli,
în raport cu posibilităţile de mobilizare a resurselor pe calea veniturilor proprii, a transferurilor de la bugetul
central sau din alte surse, neexistând relaţii de subordonare între acestea.

Structura bugetelor locale, reflectă gradul de autonomie, şi cuprinde:

 la venituri:
- venituri din impozitele şi taxele locale,
- transferuri de la bugetul de stat;
- anumite sume defalcate din impozitul pe venit sau împrumuturi;
- împrumuturi;
- alte categorii de venituri;

 la cheltuieli:

- cheltuieli social-culturale (învăţământ, cultură artă, sănătate, asistenţă socială);

- gospodărie comunală şi locuinţe;
- autorităţi publice;
- acţiuni economice;
- alte acţiuni;

excedent (+) sau deficit (-) bugetar.

Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt: preşedinţii consiliilor judeţene, primarul general al
municipiului Bucureşti şi primarii celorlalte unităţi administrativ-teritoriale.

8.2.4. Bugetele fondurilor speciale

Ca o excepţie de la principiul clasic al unităţii bugetare, bugetele fondurilor speciale, se întocmesc în afara
bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale sau bugetelor locale.

Aceste fonduri speciale sunt legate de anumite situaţii conjuncturale pentru îndeplinirea unor anumite obiective
precis definite prin legi speciale şi funcţionează pe principiul bugetelor anexă elaborate şi aprobate odată cu
primele categorii de bugete.

Prin legile speciale sunt precizate modul de constituire a veniturilor şi a destinaţiilor concrete ale bugetelor
fondurilor speciale, şi sunt integrate în sistemul unitar de bugete care se constituie şi gestionează anual, în
condiţiile asigurării echilibrului financiar.

Potrivit prevederilor Legii finanţelor publice aflată în vigoare, la această dată funcţionează două fonduri speciale,
respectiv:

- Bugetul Fondului pentru asigurări sociale de sănătate care se aprobă ca anexă la legea bugetului de stat,

- Bugetul asigurărilor de şomaj, care se aprobă ca anexă la legea bugetului asigurărilor sociale de stat,

Fondurile speciale se constituie pe seama unor venituri fiscale de tipul contribuţiilor şi impozitelor indirecte cu
afectaţie specială (contribuţia pentru asigurările sociale de sănătate, contribuţia la fondul pentru plata ajutorului
de şomaj ş.a.) şi pot fi completate prin subvenţii de la bugetul de stat şi de la bugetele locale.