Excepia de nelegalitate (sau de "ilegalitate" acelai lucru) este o

noiune tradiional a dreptului administrativ, dar, paradoxal, nici o lege a

contenciosului administrativ nu a reglementat-o n mod expres, pn la
Legea nr. 554/2004. n mod constant s-a admis c excepia de ilegalitate
este o aprare pe care o parte ntr-un proces o face mpotriva unui act
administrativ ilegal ce are inciden cu cauza (spea) respectiv. Tocmai de
aceea, excepia de ilegalitate poate fi ridicat n orice proces de competena
instanelor judectoreti (att n cauzele civile, ct i n cauzele penale) i de
orice parte din proces, precum i, din oficiu, de instana judectoreasc. S-a
susinut de asemenea n doctrin c existena finelor de neprimire specifice
contenciosului administrativ nu reprezint un impediment n invocarea
excepiei de nelegalitate, pentru c nu este vorba despre o aciune n
desfiinarea actului ci doar un mijloc de aprare pentru a face actul
neoperant ntr-o anumit cauz i numai ntre prile respective.
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, ndeprtndu-se de
tradiia acestei instituii juridice, aduce o nou concepie, reglementnd
excepia de ilegalitate pe "matricea" oferit de Titlul V al Constituiei
Romniei, consacrat Curii Constituionale, care reglementeaz i regimul
juridic al excepiei de neconstituionalitate. S-a afirmat n doctrina recent c
ne aflm n prezena unei situaii similare n cazul excepiei de nelegalitate,
ce presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare la lege i c
soluia legiuitorului constituant n cazul excepiei de neconstituionalitate, n
sensul sesizrii pentru judecarea excepiei a "instanelor specializate", se
impune n baza principiului analogiei legii.
Prin dispoziiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, s-a prevzut c:
"Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetat
oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea
1

prii interesate. n acest caz, instana, constatnd c de actul administrativ

depinde soluionarea litigiului pe fond, va sesiza prin ncheiere motivat
instana de contencios administrativ competent, suspendnd cauza.
Instana de contencios administrativ se pronun, dup procedura de
urgen, n edin public, cu citarea prilor.
Soluia instanei de contencios administrativ este supus recursului,
care se declar n 48 de ore de la pronunare ori de la comunicare i se
judec n 3 zile de la nregistrare, cu citarea prilor prin publicitate.
n cazul n care instana de contencios administrativ a constatat
nelegalitatea actului, instana n faa creia s-a ridicat excepia va soluiona
cauza fr a ine seama de actul a crui nelegalitate a fost constatat."
Aceast nou viziune asupra excepiei de nelegalitate nu a ntrziat s
provoace reacii critice din partea unor autori care consider c
dezavantajele noii reglementri sunt mai pronunate dect aspectele pozitive
ce s-au avut n vedere de ctre legiuitor. Vom prezenta n continuare
principalele critici aduse modificrilor instituite de noua lege a
contenciosului administrativ cu privire la excepia de nelegalitate.
Dac specific contenciosului administrativ a fost i este controlul
direct de legalitate al actelor administrative, exercitat de instanele
judectoreti competente, trstura caracteristic determinant a excepiei de
nelegalitate rezida n faptul c aceasta a reprezentat o forma de control
indirect al actelor administrative.
Instanele judectoreti s-au considerat din totdeauna competente s
examineze, pe calea indirect a excepiei, legalitatea unor acte n virtutea
unor texte legislative exprese sau ca urmare a aplicrii principiilor generale
de drept.

Prin noua reglementare aceast competen revine exclusiv instanelor

specializate, de contencios administrativ, instanele de drept comun avnd
doar dreptul de a le sesiza pe cele dinti. Astfel controlul indirect devine un
control direct, desfurat n cadrul unui proces separat, prin derogare de la
principiul de drept procesual potrivit cruia judectorul aciunii este i
judectorul excepiei.
Soluia legislativ aleas, de atribuire n competena exclusiv a
instanelor de contencios administrativ a excepiei de nelegalitate, este
criticabil i pentru faptul c ignor mprejurarea c soluionarea complet i
unitar a unei cauze civile, comerciale, penale sau de alt natur nu se poate
realiza n condiii optime fr examinarea, de ctre acelai judector, a
tuturor problemelor de fapt i de drept ridicate, inclusiv a unor excepii aflate
ntr-o relaie indisolubil cu fondul procesului.
Ridicarea excepiei de ilegalitate conduce la o scindare artificiala a
cauzei n dou cauze, deduse judecii unor instane diferite, respectiv una de
drept comun care se suspend i cealalt de contencios administrativ,
ceea ce conduce, n mod cert, la o prelungire inutil a litigiului.
Se mai apreciaz c sfera controlului jurisdicional indirect al
legalitii actelor administrative, aa cum este delimitat de art. 4 alin. (1) al
Legii nr. 554/2004, a fost redus excesiv, doar la actele administrative
unilaterale pe care una din pri i sprijin aprarea i de care depinde
soluionarea n fond a cauzei, pe cnd doctrina anterioar avea n vedere att
actele administrative individuale, ct i actele administrative normative i
operaiunilor materiale tehnice.
Pe de alt parte, n ipoteza admiterii excepiei de nelegalitate, actele
administrative de autoritate (individuale sau normative) i continuau

existena, dar aplicabilitatea lor era nlturat n privina participanilor la

proces, fa de care rmneau ineficiente.
Cu alte cuvinte, hotrrile judectoreti pronunate n astfel de situaii
produceau efecte juridice numai fa de pri (inter partes litigantes), ceea ce
nseamn c era posibil ca acelai act administrativ de autoritate sau faptele
asimilate lui, declarate nelegale de ctre instana de judecat de drept comun,
s fie considerate legale n cadrul altui proces civil sau penal.
Din formularea textului legal nu rezult ce anume soluie va pronuna
instana de contencios administrativ (care nu a fost sesizat cu o aciune
direct n anulare a actului administrativ), innd seama, desigur, de soluiile
posibile conform art. 18 din lege. De asemenea, nu se fac nici un fel de
precizri referitoare la calitatea prilor i la necesitatea citrii autoritii
publice emitente, interesat s-i susin propriul act administrativ i s
participe la judecat spre a-i valorifica dreptul legitim la aprare, n
contradictoriu cu celelalte pri.
n fine, se consider c aplicarea noului regim juridic al excepiei de
nelegalitate, prin care este suprimat o prerogativ esenial a instanelor
judectoreti de drept comun, recunoscut n mod tradiional de doctrina i
jurisprudena romn, chiar i n perioadele de reglementare legislativ a
instituiei contenciosului administrativ, nu va contribui la nregistrarea unor
rezultate notabile pe linia unei protecii juridice eficace a drepturilor i
intereselor legitime ale persoanelor.
n realitate, prin noua reglementare a excepiei se va ajunge la aceeai
finalitate, adic la nlturarea actului administrativ nelegal din soluionarea
cauzei, pe baza unei hotrri irevocabile pronunat de instana de
contencios administrativ, ceea ce implic, indiscutabil, prelungirea
nejustificat a procesului, n detrimentul prii interesate, ale crei drepturi
4

subiective i interese legitime ar putea fi satisfcute mai operativ prin

examinarea incidentului de ctre aceeai instan de drept comun.