ACADEMIA DE ADMINISTRARE PUBLIC

DEPARTAMENTUL ORGANIZAREA INSTRUIRII

CATEDRA TIINE ADMINISTRATIVE

REFERAT
la disciplina Gestiunea serviciilor publice
la tema:
Misiunea prestatoare a administraiei publice

Chiinu, 2014

n literatura de specialitate din perioada interbelic, fundamentarea noiunii

de serviciu public pornea de la nevoile sociale pe care le satisfcea statul, serviciul
public fiind mijlocul prin care administraia i exercita activitatea.
n aceast optic, prof. Paul Negulescu, prin serviciu public nelegea un
organism administrativ, creat de stat, jude sau comun, cu o competen i puteri
determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al
administraiei publice care 1-a creat, pus la dispoziia publicului pentru a satisface
n mod regulat i continuu o nevoie cu caracter general, cruia iniiativ privat nu
ar putea s-i dea dect o satisfaciune incomplet i intermitent.1
Dup acest autor, statul poate s aib i servicii care nu au caracter public,
atunci cnd el se comport ca patron. Pe cnd, n opinia prof. Anibal Teodorescu,
care se nscrie n teoria lui G.Jeze, serviciile publice se ntlnesc pretutindeni unde
este o activitate de stat. n orice caz se susine c funcia executiv a statului se
exercit prin servicii publice; totalitatea serviciilor publice formeaz administraia.2
Sensul noiunii de serviciu public este acela de activitate organizat de
autoritile locale, destinat a satisface cu caracter de permanen interesul general,
n condiiile regimului juridic de drept public.
n limbaj curent, noiunea de serviciu public este utilizat pentru a desemna
o activitate de interes general, prestat de un organism, adic de o persoan
juridic autorizat de o autoritate a administraiei publice. Exist dou
accepiuni n legtur cu definirea noiunii de serviciu public: definire n
sens material sau, altfel spus, ca tip de activitate de interes general pe care
administraia nelege s i-o asume;
definirea n sensul organic sau, altfel spus, organismul prin intermediul
cruia se realizeaz o activitate de interes general.

8
9
5

Citat de Corneliu Manda. Administraia public local din Romnia. Ed. Lumina Lex. Bucureti, 1999, p. 52.
Ibidem, p. 57.
Mihail Platon. Introducere n tiina administraiei. Ed. AAP. Chiinu, 1999, p.78.

n noiunea complex i esenial a dreptului administrativ acest concept a

suportat modificri importante de-a lungul timpului, care l-au fcut s i piard
claritatea iniial.
Reieind din acest considerent, considerm c identificarea unui serviciu
public presupune luarea n considerare a trei elemente:3
Elementul material: serviciul public este, n primul rnd, o activitate de
interes general. Aceast ntietate a elementului material a aprut odat cu punerea
sub semnul ntrebrii a criteriului organic. Serviciul public nu mai este privit ca un
organism public, ci, n special, ca o activitate care rspunde unui obiectiv de
interes general. Aceast activitate poate fi asigurat eventual de ctre o persoan
privat. Trebuie, de asemenea, menionat c orice activitate de interes general
reprezint i un serviciu public.
Elementul voluntarist, adic intenia puterilor publice. Nu va exista un
serviciu public dect dac puterile publice (autoritile naionale sau locale) i-au
manifestat intenia de a-i asuma (direct sau indirect) o activitate de interes general.
Nu exist, deci, servicii publice prin natura lor.
Exist anumite dificulti n identificarea inteniei exacte a guvernanilor,
mai ales atunci cnd ei ncredineaz anumite activiti de interes general unor
persoane private, n mod expres ca fiind persoane publice. Este necesar, atunci,
prezena a trei indicii pentru a putea identifica serviciul public:4
Activitatea trebuie s rspund unei misiuni de interes general;
Organizaia privat respectiv trebuie s dispun de veritabile prerogative de
putere public;
Organizaia privat respectiv trebuie s fie supus unui control din partea
puterilor publice.
Elementul formal impune reguli aplicabile n mod normal activitilor de
servicii publice din acel regim juridic cruia i este supus activitatea de interes
Andre Solomia. Managementul serviciilor publice. Note de curs. Universitatea Eftimie Murgu, Reia, 2005, p.84.
Margareta Costea. Introducere n administraia public. Ed. Economic. Bucureti, 2000, p.69.

3
4

general n cauz. Existena unui regim juridic specific, regimul de drept

administrativ, apare n mod clar atunci cnd serviciul public este asigurat n mod
direct de ctre o persoan public. Realizarea acestei misiuni este nsoit
ntotdeauna de prerogative sau de constrngeri caracteristice (proprii) dreptului
public. Dac serviciul este asigurat de ctre o persoan privat, referirea la regimul
de drept administrativ are doar o valoare de criteriu de identificare a serviciului
public.
n literatura de specialitate, precum i n situaia actual a administraiei
publice din Republica Moldova serviciile publice sunt clasificate n mai multe
grupuri.
O prim categoric de servicii este cea girat de autoritile administrative
locale, alese n condiiile legii, n unitile administrativ - teritoriale, respectiv de
consiliile comunale, oreneti i municipale.
Aceast categorie a serviciilor publice, se subdivide n servicii publice
obligatorii i servicii publice facultative, dup criteriul obligativitii sau lipsei
condiiei de obligativitate a constituirii lor.
Sunt servicii obligatorii, cele necesare pentru buna desfurare a activitii
administraiei publice, n unitile administrativ teritoriale. Este cazul, spre
exemplu, al serviciilor de stare civil i autoritate tutelar.
Sunt servicii publice facultative, acelea a cror nfiinare nu este obligatorie
i care urmresc asigurarea nevoilor cetenilor n funcie de mijloacele financiare
de care dispune unitatea administrativ teritorial.
A doua categorie de servicii publice, o constituie serviciile publice
descentralizate girate, n condiiile legii, de regii autonome i societi comerciale
i care sunt cunoscute n tiina dreptului administrativ sub denumirea generic de
stabilimente publice.
Din cele prezentate pn acum, se poate observa c, un serviciu public poate
fi girat fie de ctre unitile administraiei publice comunale, oreneti,
municipale i raionale.

Exist ns i o a treia categorie a serviciilor publice i anume aceea realizat

de instituii publice.
Fa de fondul comun de idei din literatura contemporan occidental
apreciem c serviciul public ca dimensiune a descentralizrii administraiei publice
locale se caracterizeaz prin:5 continuitate, egalitatea tuturor n faa lui, un regim
juridic dominat de regulile dreptului public n spatele crora se afl o autoritate a
administraiei publice.
Aadar, serviciu public ca activitate este legat indisolubil de ideea de interes
general i de voina autoritilor publice care decid realizarea acestui interes.
Serviciile reprezint o activitate uman, cu un coninut specializat, avnd ca
rezultat efecte utile imateriale i intangibile, destinate satisfacerii unor nevoi
sociale. Ele sunt autonomizate n procesul adncirii diviziunii sociale a muncii i
sunt organizate distinct ntr-un sector denumit sector teriar. Serviciile prezint o
serie de trsturi caracteristici care permit, pe de o parte, identificarea lor, iar pe de
alt parte, se pot constitui n criterii de delimitare fa de celelalte domenii ale
activitii economico-sociale. Este de remarcat faptul c sfera serviciilor este larg
i eterogen, fapt pentru care aceste trsturi pot s nu se regseasc n totalitatea
lor
n fiecare tip de serviciu.
n teoria economic, s-au conturat urmtoarele trsturi caracteristice ale
serviciilor:6
Forma nematerial a serviciilor n sensul c acestea nu se concretizeaz n
bunuri materiale, ci mbrac forma unor activiti sau faze ale unor procese
economico-sociale.
Imaterialitatea serviciilor face ca, n literatura de specialitate, acestea s fie
cunoscute sub denumirea de invizibile, iar comerul cu servicii de acest gen
este cunoscut sub denumirea de comer invizibil.

5
6

Ioan-Constantin Petca, Management public. Ed. Academiei Forelor Terestre, Sibiu, 2001, p.71.
Ion Plumb. Managementul serviciilor publice. Ed. A.S.E. Bucureti, 2003, p.30.

 Intangibilitatea serviciilor exprim faptul c ele nu pot fi percepute sau

evaluate cu ajutorul simurilor omeneti (auz, miros, vz) nainte de a fi
cumprate sau chiar consumate.
Inseparabilitatea n timp i spaiu a serviciilor prin faptul c producerea
(prestarea) lor are loc odat cu consumul. Serviciul nu poate exista separat
de prestatorul su i, implicit, calitatea serviciului este inseparabil de
calitatea prestatorului. Aceast legtur este mai puternic la unele servicii,
cum sunt cele medicale, culturale, de nvmnt, financiare, etc.
Variabilitatea serviciilor const n imposibilitatea repetrii acestora n mod
identic de la o prestaie la alta, deoarece ele depind de persoana care le face,
de dispoziia acesteia, de loc, de moment, etc.
nfiinarea serviciilor publice, indiferent de natura i modul lor de gestiune,
se face cu condiia respectrii unor principii de organizare i funcionare
fundamentale: principiul eficienei, principiul echitii i principiul
descentralizrii.
Suprimarea serviciilor publice se face cu respectarea principiului actului
contrar potrivit cruia desfiinarea este de competena aceleiai autoriti
care a aprobat nfiinarea.
Pentru funcionarea normal a oricrei comuniti, sunt necesare o serie de
activiti specifice de interes general, cum ar fi alimentarea cu ap, transportul de
energie termic, distribuirea gazelor, canalizare, salubritate etc.7
Aceste activiti care satisfac interese generale trebuie asigurate de ctre
autoritilor publice locale n virtutea faptului c ele rspund fa de cetenii care
le-au desemnat pentru a le reprezenta interesele. Ca atare, serviciul public este
mijlocul administraiei prin care se presteaz cetenilor servicii de interes general,
n regim de putere politic. n categoria serviciilor publice locale se includ:
serviciile publice cu caracter statal, servicii comunitare (nfiinate la nivel local,
dar i raional), servicii publice de gospodrie comunal, alte servicii publice
7

Lucica Matei. Management public, ediia a II-a. Ed. Economic. Bucureti, 2006, p.93.

locale (care nu fac parte din categoria serviciilor de gospodrie comunal), servicii
publice comerciale i serviciul public pentru activiti culturale.
Specificul acestor servicii este dat de posibilitile de gestionare i
administrare a activitilor respective pornind de la faptul c operatorul serviciului
poate fi o autoritate local (gestiune direct) sau concesionarul operator (gestiune
delegat) care poate fi persoan fizic sau persoan juridic cu capital privat sau de
stat prin contract de concesionare, contract de management, locaie de gestiune,
nchiriere, parteneriat public/privat.8 Aceste serviciile publice de gospodrie
comunal reprezint ansamblul activitilor i al aciunilor de utilitate i de interes
local, desfurate sub autoritatea administraiei publice locale, avnd drept scop
furnizarea de servicii de utilitate public, prin care se asigur, aa cum s-a precizat
mai sus: alimentarea cu ap, canalizarea i epurarea apelor uzate i pluviale,
salubrizarea localitilor, alimentarea cu energie termic produs centralizat,
alimentarea cu gaze naturale, alimentarea cu energie electric, transportul public
local, ntreinerea drumurilor i a spaiilor verzi.
Organizarea, conducerea, administrarea, gestionarea, coordonarea i
controlul funcionrii serviciilor publice de gospodrie comunal sunt atribute ale
autoritii administraiei publice locale.
Finanarea cheltuielilor curente i de capital ale serviciilor publice locale de
gospodrie comunal se asigur din:
bugetele de venituri i cheltuieli ale operatorilor furnizori/prestatori de
servicii

publice de gospodrie comunal, prin: ncasarea de la utilizatori

sumelor

reprezentnd contravaloarea serviciilor furnizate/prestate; instituirea unor

taxe speciale.
alocaii bugetare acordate de Guvern sau, dup caz, din bugetele locale.
Preocuparea primordial a administraiei publice trebuie s o constituie
gestiunea intern a serviciilor publice.
8

Ioan-Constantin Petca, Management public. Ed.Academiei Forelor Terestre, Sibiu, 2001, p.73.

Cu alte cuvinte, trebuie elucidate problemele eseniale pentru buna

funcionare a acestora, ntre care amintim: ce instrumente de gestiune pot fi
utilizate pentru a permite serviciilor publice s-i cunoasc propriile costuri de
funcionare? Cum s stabilim previziunile bugetare n cadrul serviciilor
descentralizate ale statului? Cum s specializm serviciile unei administraii locale:
prin produse, prin funcii, prin meserii? Cum s adaptm funciile manageriale
constrngerilor serviciului public?
Instrumentele de gestiune a serviciilor publice le identificm n trei categorii
independente: instrumente de finalizare, instrumente de control i instrumente de
antrenare.9 Trebuie specificat c o singur categorie de instrumente nu ofer
soluii globale ansamblului problemelor ntlnite ntr-o instituie public local.
Astfel de probleme pot fi depite i soluionate prin asigurarea unui echilibru ntre
cele trei categorii de instrumente. Instrumentele de finalizare vizeaz n principal
determinarea obiectivelor acestora la toate nivelele i pe fiecare component.
Obiectivele unei instituii publice formeaz un sistem piramidal de obiective
coerente i realiste. Baza piramidei este format din totalitatea obiectivelor
cuantificate suficient de exact pentru a putea influena activitatea operatorilor.
Finalizarea acestor obiective a nceput s fie tot mai mult condiionat de calitatea
serviciilor i produselor din sectorul public, devenind prioriti fundamentale n
toate instituiile publice i autoritile administraiei din rile dezvoltate.
De exemplu, n Marea Britanie, calitatea serviciilor este evaluat n funcie
de gradul de satisfacere a clienilor, pentru serviciile publice oferite. n Italia,
transparena i flexibilitatea serviciilor publice sunt cele mai importante, n timp ce
n Germania modernizarea sistemului administrativ i orientarea administraiei
publice pe principiile managementului public, reprezint coordonatele de baz n
aprecierea calitii produselor i serviciilor n sectorul public.
n practica internaional, modernizarea sectorului public se fundamenteaz
pe valorile de baz i eseniale pentru implementarea managementului calitii
9

Lucica Matei. Management public, ediia a II-a. Ed. Economic. Bucureti, 2006, p.95.

totale: responsabilitate, nevoi ale clienilor, performane i rezultate, standarde de

performan, satisfacia clienilor. Coordonatele de baz ale acestui management
sunt definite de: considerarea calitii ca un parametru fundamental n procesul de
satisfacere a cerinelor clientului; crearea unui sistem organizaional prin care
furnizorul s realizeze produsele i serviciile la nivelul calitativ ateptat de
beneficiar; stabilirea unui standard de performan care s devin obiectiv esenial;
considerarea faptului c un criteriu de msurare a calitii este costul acesteia.
n ultimii ani s-a conturat o tendin clar n mai toate tipurile de organizaii
i anume, orientarea tot mai puternic spre managementul bazat pe cunotine (
exemplul Olandei ) care sintetizeaz motivul implementrii acestuia n sectorul
public, din urmtoarele considerente: exist nevoia de actualizare a cunotinelor;
cunotinele nu sunt sistematizate ntotdeauna; exist o diversitate de clieni cu
ateptri deosebite.
Mult vreme s-a considerat c n sfera serviciilor publice nu poate fi vorba
de performan. n timp, ideile s-au dezvoltat i n multe instituii publice au fost
elaborate sisteme de indicatori de performan prin care se poate aprecia pe o scar
valoric pn la ce nivel au fost satisfcute interesele publice i cu ce cheltuieli.
Din aceste considerente, managementul public bazat pe performan
identific mai multe categorii de performane n domeniul serviciilor publice:
performane

financiare,

performane

bugetare,

performane

manageriale,

performane politice i performane profesionale. La baza acestora, logica

concurenial ce trebuie perceput de toi managerii publici, impune elementele
definitorii ale acesteia: economie, eficien, eficacitate. Foarte frecvent, n
managementul serviciilor publice din rile dezvoltate sunt utilizate metode, tehnici
i procedee manageriale care au ridicat standardul calitativ al acestora, tocmai
datorit flexibilitii i performanelor la care a condus implementarea lor.
Principiul descentralizrii serviciilor publice nu are n vedere o
descentralizare absolut, adic transferarea n totalitate i a oricror activiti de la
nivelul central la cel local. Acest lucru creeaz n activitatea practic multe

confuzii i genereaz multiple dezacorduri. Unele dintre problemele care decurg de

aici sunt:
- insuficiena resurselor financiare necesare realizrii serviciului;
- dificulti generate de caracterul raporturilor dintre autoritatea public
central i cea local, datorit prezenei nc a stereotipurilor vechiului
sistem de administrare centralizat, .a.
Ar trebui n acest sens, ca serviciile publice locale s fie nzestrate cu bugete
proprii incluse n bugetul unitii administrativ-teritoriale, conductorii unitilor
subordonate serviciului public descentralizat s fie numii de unitile
administrativ-teritoriale, iar la nivel central s se efectueze doar controlul de
specialitate ci nu i de oportunitate
n concluzie putem afirma c serviciile publice locale reprezint acele
activiti organizate de autoritile locale, destinate satisfacerii cu caracter de
permanen a interesului general, n condiiile regimului juridic de drept public.
Exist dou accepiuni n legtur cu definirea noiunii de serviciu public:
definire n sens material sau, altfel spus, ca tip de activitate de interes general pe
care administraia nelege s i-o asume i definirea n sensul organic sau, altfel
spus, organismul prin intermediul cruia se realizeaz o activitate de interes
general.

10

Bibliografie
1. Costea Margareta. Introducere n administraia public. Ed. Economic.
Bucureti, 2000.
2. Ghidul alesului local, Editura Academiei de Administrare Public, Chiinu,
2007.
3. Manda Corneliu. Administraia public local din Romnia. Ed. Lumina Lex.
Bucureti, 1999.
4. Matei Lucica. Management public, ediia a Il-a. Ed. Economic. Bucureti,
2006.
5. Petca Ioan-Constantin. Management public. Ed. Academiei Forelor Terestre,
Sibiu, 2001.
6. Platon Mihail. Introducere n tiina administraiei. Ed. AAP. Chiinu, 1999.
7. Plumb Ion. Managementul serviciilor publice. Ed. A.S.E. Bucureti, 2003.
8. Solomia Andre. Managementul serviciilor publice. Note de curs. Universitatea
Eftimie Murgu, Reia, 2005.

11