SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE

Cheltuielile publice sunt un concept financiar al crui coninut il reprezint exprimarea in form
bneasc a relaiilor economico-sociale aprute intre stat (pe de o parte) i persoane fizice i juridice
(pe de alt parte) cu ocazia folosirii resurselor financiare ale statului i in scopul exercitrii funciilor
i atribuiilor acestuia. Conceptul de cheltuieli publice este legat de indeplinirea funciei de alocare a
finanelor publice i anume de componenta ei privind repartizarea i utilizarea resurselor financiare
ale statului. In sfera de cuprindere a acestor cheltuieli se includ, dup criteriul instituiei care le
efectueaz:
Cheltuieli publice efectuate de administraiile publice centrale de stat , care pot fi particularizate
dup sursa de finanare in:

finanate din bugetul de stat (bugetul central de stat, in cazul statelor federative),

finanate din bugetul asigurrilor sociale de stat,

finanate din fonduri speciale (bugetare sau extrabugetare);

Cheltuieli publice efectuate de administraiile publice locale , care, in cazul statelor federative,
se regsesc pe dou niveluri ale ierarhiei structurii administrativ-teritoriale:

efectuate de organele administrativ-teritoriale intermediare (state, provincii, regiuni .a.),

efectuate de organele administrativ-teritoriale locale (orae, comune etc.);

Cheltuieli publice efectuate de organisme/administraii internaionale/ supranaionale .

Unele din aceste cheltuieli pot fi transferuri intre componentele sistemului naional de bugete. Dac
lum drept criteriu includerea sau nu a acestor transferuri in cheltuielile publice, acestea se
clasific in:
Cheltuieli neconsolidate , care cuprind respectivele transferuri, fiind deci totalul cheltuielilor
publice din sistemul naional de bugete:
TCP = Cc + Ci + Cl, (1.1)
unde:
TCP = total cheltuieli publice,
Cc = cheltuielile publice ale administraiilor publice centrale,
Ci = cheltuielile publice ale organelor administrativ-teritoriale intermediare,

Cl = cheltuielile publice ale organelor administrativ teritoriale locale;

Cheltuieli consolidate , care nu cuprind respectivele transferuri:
CPC = TCP T, (1.2)
unde:
CPC = cheltuieli publice consolidate,
T = transferuri intre administraiile publice centrale i cele intermediare i locale.
Destinaia cheltuielilor publice genereaz o structur a lor pe dou componente:

avans de produs intern brut , reprezentand cheltuieli ale instituiilor publice pentru
formarea brut de capital;

consum definitiv de produs intern brut , reprezentand orice alte cheltuieli ale instituiilor
publice, numite in mod obinuit i curente sau de funcionare.

Cheltuielile publice pot fi structurate i dup criteriul sursei formale de finanare:

cheltuieli bugetare , finanate din bugetul de stat, din bugetul asigurrilor sociale de stat, din
bugetele locale/intermediare sau din bugetele instituiilor publice autonome;
cheltuieli finanate din fonduri cu destinaie special ;

cheltuieli extrabugetare , finanate din resurse financiare neincluse in bugetele

administraiilor/instituiilor publice; veniturile care se pot constitui ca extrabugetare sunt
menionate sau decurg din prevederilegale; cheltuielile efectuate din aceste venituri sunt stabilite
in mod autonom de administraia/instituia public ce a realizat venituri extrabugetare; atat
veniturile, cat i cheltuielile respective sunt definite intr-un plan de venituri i cheltuieli
extrabugetare i sunt supuse controlului financiar privind legalitatea constituirii/utilizrii lor;

cheltuieli efectuate din bugetul Trezoreriei publice (in statele in care legea prevede
execuia bugetului de stat prin Trezoreria public). Toate aceste patru criterii de structurare a
cheltuielilor publice au invedere coninutullor. Din acest coninut rezult evident deosebirea
intre cheltuielile publice i cheltuielile bugetare:

a.

Sfera cheltuielilor publice o include pe cea a cheltuielilor bugetare, adic acestea din urm
sunt parte a celor dintai i le includ numai pe cele efectuate din bugetul de stat, din bugetele
locale/intermediare i din bugetul asigurrilor sociale de stat. Cheltuielile publice le includ pe
acestea i, in plus, pe cele efectuate din fonduri extrabugetare, din fondurile
autoritilor/instituiilor internaionale/supranaionale sau din veniturile proprii obinute de
instituiile publice.

b.

Cheltuielile bugetare se efectueaz strict pe baza creditelor bugetare, in timp

ce cheltuielile publice se efectueaz i pe baza altor surse financiare decat creditele bugetare.

Aceasta inseamn c efectuarea cheltuielilor bugetare se poate face strict in limita i pe baza
aprobrii lor de ctre Parlament sau de ctre autoritatea intermediar/local investit de acesta
pentru a aproba bugete. Aceasta mai inseamn i c efectuarea cheltuielilor bugetare este
determinat nu numai de constituirea/existena resurselor de finanare, ci i, in mod neaprat, de
existena aprobrii din partea organului legislativ pentru efectuarea lor.

Clasificarea cheltuielilor publice

Varietatea cheltuielilor publice a fcut necesar introducerea unor criterii pentru structurarea lor.
Necesitatea decurge din nevoile de analiz ante sau postfactum, dar i din cerinele procesului de
elaboarare a bugetelor/programelor/ planurilor financiare i de definire a indicatorilor bugetari.
Clasificaia cheltuielilor publice se poate face pe baza criteriilor de coninut, deja menionate, dar
i pe baza unoraoperaionale rezultate din practica financiar, in primul rand bugetar, i din practica
statistic a diferitelor state. In prezent sunt uzuale, de asemenea, criterii rezultate din practica i
cerinele unor organisme cu vocaie internaional sau mondial.
Principalele criterii de clasificaie operaional sunt:
Clasificaia administrativ , bazat pe instituiile prin care se efectueaz cheltuielile publice:
minister, departament, jude etc. Motivaia acestei clasificaii rezult din faptul c asigur o
repartizare a cheltuielilor pe o structur existent, bine ierarhizat i care permite identificarea
comod a ordonatorilor de credite, a beneficiarilor i a legturilor lor pe vertical. Dezavantajul
rezid in aceea c structura administrativ sufer modificri relativ dese, ceea ce ingreuneaz
analizele comparative in dinamic; de pild, o comun/instituie este arondat azi unui
jude/minister, iar maine altuia, astfel incat dinamica cheltuielilor trebuie ajustat in cazul unei
analize a evoluiilor plurianuale.
Clasificaia economic presupune dou grupri:
dup natura cheltuielii:

cheltuieli curente sau de funcionare, adic acelea care asigur intreinerea activitii
instituiei publice beneficiare, reprezentand consumuri definitive i care anual trebuie reinoite;

cheltuieli de capital , numite i de investiii, care au in vedere dezvoltarea i modernizarea

instituiei beneficiare;

dup tipul de cheltuial:

cheltuieli privind serviciile publice , care presupun existena unei contraprestaii aferente, ca
de exemplu remunerarea unui serviciu (munca unui funcionar, o reparaie efectuat de un
depanator), plata unor furnituri etc.;

cheltuieli de transfer, care nu presupun contraprestaie; ele reprezint trecerea unor sume de
bani de la buget la dispoziia unor:

persoane fizice (pensionari, studeni, elevi omeri etc.), in care caz cheltuielile au caracter
social pentru c au in vedere susinerea lor ca indivizi fcand parte din categorii sociale
defavorizate sau cu handicap;

administraii locale (jude, municipiu, ora, comun), in vederea completrii resurselor lor
financiare, in care caz au caracter mixt (i social i economic);

altor persoane juridice (instituii, intreprinderi .a.), sub form de subvenii (de costuri, de
export, de restructurare, de redresare financiar etc.), in care caz au caracter economic.

Clasificaia funcional , care are in vedere structura de activitate: domenii, ramuri, sectoare, zone,
regiuni. Aceast clasificaie este favorabil realizrii obiectivelor de politic economic i financiar a
statului deoarece permite identificarea unor activiti sau spaii geografice care sunt cele mai
recomandabile pentru stimulare/descurajare prin parghiile fiscal, vamal, a cheltuielilor
guvernamentale.
Clasificaia financiar are in vedere momentul in care este efectuat cheltuiala i modul in care
sunt afectate resursele financiare publice:

cheltuieli definitive, care se finalizeaz prin pli la scadene certe, astfel incat sting
angajarea statului pentru realizarea unui anumit obiectiv; de pild, plata salariilor angajailor unui
spital public sau virarea unei sume in contul unei lucrri de investiie la o primrie;

cheltuieli temporare, reprezentand operaiuni de trezorerie, reflectate in conturi speciale,

vizand rambursarea unor imprumuturi publice sau regularizarea unor avansuri;

cheltuieli virtuale , reprezentand cheltuieli care se pot declana numai condiionat de

producerea unui eveniment/risc; de exemplu: garanii de stat (statul va suporta cheltuieli numai
in msura in care cel garantat nu indeplinete anumite clauze/condiii pe care i le-a asumat fa
de cel fa de care statul a garantat); de asemenea, cheltuieli din rezerve (din rezerva bugetar,
de exemplu, se acord ajutor financiar unor zone calamitate).

Clasificaia Organizaiei Naiunilor Unite (ONU) , folosit inclusiv de insituiile sale specializate,
poate fi:
funcional , identificand cheltuielile dup destinaia lor:

servicii publice generale (aparatul i administraia celor trei puteri in stat: legislativ, executiv,
jurisdicional),

aprare,

educaie,

sntate (inclusiv cercetare fundamental),

securitate social i bunstare (asisten, asigurri, protecie, toate de natur social),

aciuni economice,

locuine i servicii comunale,

recreaie, cultur, religie,

alte cheltuieli;

economic , identificand cheltuielile dup implicarea produsului intern brut:

consum final, formarea brut de capital (investiii in capital fix, creterea stocurilor materiale,
achiziii de terenuri, active necorporale, transferuri de capital).

Structura cheltuielilor bugetare in Romania

In practica bugetar a Romaniei, structura cheltuielilor bugetare, ca parte a celor publice, a cunoscut
modificri pronunate i alerte mai ales dup 1990. Reformarea economiei i a statului a necesitat i
o reform a bugetului in toate componentele procesului bugetar. Se regsesc in aceasta: reforma
fiscal, elemente ale reformei administrative i instituionale, aspecte ale reformei legislative etc. In
planul structurii cheltuielilor bugetare, bugetul de stat, aa cum a fost el elaborat pentru anul 2004,
include la cheltuieli o structur pe trei criterii.
Clasificaia economic grupeaz cheltuielile in capitole, subcapitole, articole i aliniate, ceea ce
permite definirea conturilor din contabilitatea public in msur s reflecte fidel alocarea fondurilor i
execuia bugetar. Structura cheltuielilor bugetare, conform acestei clasificaii, se prezint astfel:
Cheltuieli curente , din care:

Cheltuieli de personal

Cheltuieli materiale i servicii

Subvenii

Prime

Transferuri, din care:

a) consolidabile: de la bugetul de stat ctre bugetele locale i fondurile speciale;

b) neconsolidabile: burse, alocaii, pensii, ajutoare, indemnizaii, contribuii, cotizaii, subvenii la

unele dobanzi
bancare .a. pentru studeni i elevi copii, IOVR, alte persoane defavorizate/handicapate, organisme
internaionale etc.

Dobanzi aferente datoriei publice

Rezerve

Cheltuieli de capital
Imprumuturi acordate
Rambursri de credite i pli de dobanzi i comisioane, din care:
privind creditele externe din care:

rambursri;

pli de dobanzi i comisioane;

privind creditele interne, din care:

rambursri;

pli de dobanzi i comisioane.

Clasificaia funcional grupeaz cheltuielile pe pri, ceea ce permite identificarea sectoarelor de

activitate, astfel:

Servicii publice generale , in care se include sectorul Autoriti publice: Preedinia,

autoritile legislative, cele judectoreti, cele executive i alte organe ale autoritilor publice

Aprare, ordine public i siguran naional , in care se include armata, poliia, protecia i
paza contra incendiilor, jandarmeria, instituiile siguranei naionale .a.

Cheltuieli social- culturale, in care se includ sectoarele Invmant, Sntate, Cultur,

religie i aciuni pentru activitatea i de tineret i Asisten social

Servicii i dezvoltare public, locuine, mediu i ape

Aciuni economice , care includ marile sectoare din economie: industrie, agricultur i
silvicultur, transporturi i comunicaii, alte sectoare economice
Alte aciuni , in care se includ cercetarea tiinific .a.
Aciuni pe baz de Hotrari ale Guvernului, in care se includ fondul de rezerve bugetare,
fondul de intervenie pentru calamiti naturale i sinistrai i fondul la dispoziia Guvernului
pentru relaii cu

Republica Moldova.

Imprumuturi acordate

Transferuri pentru bugetul asigurrilor sociale

Clasificaia administrativ sau instituional grupeaz cheltuielile pe instituii publice centrale

autonome, cum sunt ministerele, ageniile guvernamentale .a. Toate acestea au statut de ordonator
de credite principal, care
primete resurse i le defalc pentru nevoi proprii i pentru instituiile care le sunt subordonate
(ordonatori de credite secundari, care, in plan bugetar, au atribuii similare fa de unitile care le
sunt subordonate adic ordonatorii de credite teriari).
In buget, cheltuielile apar intai pe total, conform clasificaiei economice. In continuare apar
cheltuielile defalcate pe pri, conform clasificaiei funcionale, prezentate distinct pe sectoare i, in
cadrul lor, detaliat pe capitole, subcapitole, articole i aliniate, prevzute in clasificaia economic. In
final apar cheltuielile defalcate conform clasificaiei administrative, adic pe fiecare minister, in cadrul
fiecruia detaliat pe sectoare, conform clasificaiei funcionale, i pe capitole, subcapitole, articole i
aliniate, prevzute in clasificaia economic.
Astfel, de exemplu, la partea a III-a, sectorul Invmant sunt inscrise toate cheltuielile fcute in
acest scop, indiferent de ministerul/instituia care le face, defalcat pe capitole de cheltuieli Curente
(de personal, materiale i servicii i altele, dac este cazul) i De capital. Practic, celelalte capitole
(imprumuturi i rambursri) nu apar, nefiind specifice acestui sector de activitate. Aceste cheltuieli
reprezint totalul cheltuielilor pentru invmant, prevzute in clasificaia administrativ la fiecare
minister in parte, deoarece astfel de cheltuieli tipice pentru Ministerul Educaiei i Cercetrii sunt
efectuate ca i cheltuieli netipice de ctre alte ministere, cum sunt: Ministerul Aprrii, Ministerul de
Interne, Ministerul Transporturilor .a.

Analiza structural i dinamic a

cheltuielilor publice
Acest gen de analiz se practic in mod curent pentru a depista tendinele i orientrile
privind evoluia cheltuielilor publice i, in particular, a celor bugetare, precum i pentru efectuarea
unor comparaii internaionale. Principalele grupe de indicatori utilizai in acest scop sunt:

mrimea (cuantumul, volumul) cheltuielilor in expresie nominal i real;

structura cheltuielilor, ca pondere a componentelor in total;

indicii de cretere a cheltuielilor;

ponderea cheltuielilor in produsul intern brut;

cuantumul per capita.

Pentru calculul in expresie real a cuantumului cheltuielilor este necesar s se defineasc anul de
referin, adic cel ale crui preuri sunt considerate ca etalon intr-o analiz dinamic, preuri numite
constante. Fie 0 (zero) indicele prin care identificm acest an intr-o succesiune temporal pentru
care se efectueaz analiza i t indicele prin care identificm un an oarecare in respectiva serie
dinamic (t = 1,2,...T). Fie Cn cuantumul cheltuielilor in expresie nominal i Cr cuantumul lor in
expresie real. Oricare din aceti doi indicatori sunt indexabili temporal cu indicele t i avem in plus
c:
Cn = Cr (2)
Se definete indicele de preuri al anului t in raport cu cel de referin t / 0 IGP , numit deflator.
Cuantumul cheltuielilor in expresie real in anul t este:
Cr t = Cn t / IGP t / 0 (3.1)
Pentru informaiile statistice privind bugetul, pe care o ar le furnizeaz, in baza conveniilor
internaionale, unor instituii/organizaii internaionale, se practic raportarea nu numai in moneda
naional, ci i intr-o moned strin acceptat in cadrul acestor convenii, de regul USD, iar mai
recent EURO. In acest caz se utilizeaz cursul mediu de schimb al anului la care se refer
informaiile in cauz:
Cm = Cn / cs, (3.2)
unde:
Cm = cheltuiala exprimat in moneda strin convenit,
cs = cursul de schimb exprimat in lei / unitatea strin convenit (lei / USD sau
lei/ EURO).
Indicatorul de structur este ponderea , exprimand procentul (cota) ce revine unui anume gen de
cheltuial din cheltuielile totale:
= Cn/ TCn (4)

in care:
i = indice pentru identificarea tipului de cheltuial (i= 1,2,...n),
i Cn = cheltuiala de tip i in expresie nominal,
TCn = total cheltuieli in expresia nominal.
Aceste ponderi pot fi calculate in dinamic pe orizontul de analiz t = 1,2,...T. Adesea, deflatorul este
acelai pentru toate categoriile de cheltuieli. De aceea, ponderea acestora in total nu este diferit,
indiferent de expresia in care cuantificm cheltuielile (real sau nominal). In analizele mai riguroase
se utilizeaz deflatori diferii pentru diferite categorii de cheltuieli, caz in care ponderile apar diferite
pentru expresia nominal i cea real a cheltuielilor. Astfel, pentru cheltuielile de personal sau pentru
achiziii de bunuri de consum se poate utiliza deflatorul pentru bunuri i servicii de consum, pentru
cheltuielile de reparaii i de capital se poate utiliza deflatorul pentru bunuri de capital.
Pentru analiza evoluiei cheltuielilor sunt utilizai indicii de cretere, calculai fie dup expresia
nominal, fie dup cea real:

unde :
ICn = indicele de cretere a cheltuielii in expresie nominal in anul t fa de
anul t-j,
ICr = similar in expresie real.
Intre cei doi indici poate fi calculat un raport de devansare, a crui mrime este egal cu cea a
indicelui general al preurilor in anul t fa de anul t-j:

Raportul de devansare poate fi calculat i intre o cheltuial oarecare i i totalul cheltuielilor sau intre
o cheltuial (fie ea oarecare sau total) i produsul intern brut. Raportul arat de cate ori crete mai
repede un indicator (cel aflat la numrtorul raportului de devansare) fa de cellalt (cel aflat la
numitorul raportului de devansare) intre dou momente de timp considerate, fie t i t-j:

unde:
kd(Cn / i ) = coeficientul (raportul) de devansare al creterii cheltuielilor de tip i in expresie nominal
fa de creterea cheltuielilor totale in expresie nominal (TCn), respectiv fa de produsul intern brut
(PIB), intre cele dou momente de timp t i t-j,
ICn = indicele de cretere a cheltuielii de tip i in expresie nominal intre anii t i t-j,
ITCn = similar pentru cheltuielile totale in expresie nominal,
IPIB = similar pentru produsul intern brut.
Intre indicatorii pentru care au fost definii coeficienii de devansare, se poate introduce i o relaie de
tip elasticitate, exprimand numrul de procente cu care crete un indicator (cel a crui variaie se
afl la numrtorul raportului de elasticitate) la creterea cu un procent a celuilalt indicator (cel a
crui variaie se
afl la numitorul raportului de elasticitate) intre dou momente considerate, fie t i t-j:

unde:
E(Cn / ) = elasticitatea cheltuielilor de tip i in expresie nominal fa de cheltuielile totale in expresie
nominal (TCn), respectiv fa de produsul intern brut (PIB), intre cei doi ani t i t-j, = ponderea
variaiei cheltuielilor de tip i in expresie nominal in variaia cheltuielilor totale in expresie nominal
intre cei doi ani t i t-j, adic:

Ponderea cheltuielilor in produsul intern brut arat ce cot din acesta revine unei anumite
categorii de cheltuial, fie ea oarecare sau insui totalul cheltuielilor sau deficitul/excedentul bugetar:

unde componenta n+1 a indicelui i semnific totalul cheltuielilor, iar componenta n+2 semnific
deficitul/excedentul bugetului. Acest indicator poate fi i el indexat temporal in cazul analizei unei
serii statistice dinamice. Cei doi indicatori valorici sunt exprimai in preuri curente, adic ale anului la
care ei se refer. Coeficientul de devansare menionat de relaia (86.5) poate fi calculat i in forma:

dup cum elasticitatea menionat in relaia (86.7) poate fi calculat i in forma:

Cuantumul cheltuielilor per capita exprim volumul de cheltuieli de un anumit tip i sau totale ce revin
in medie pentru un locuitor:
C = C / L , (7)
unde:
C = cheltuieli per capita,
C = cuantumul cheltuielilor in expresie nominal (Cn) sau in expresie real (Cr) sau exprimate intr-o
moned strin (Cm),
L = numrul de locuitori in anul de calcul.
Pentru identificarea tipului de cheltuial, se poate indexa C i C cu indicele i = 1,2,...n, n+1,n+2.