Web: www.isam.habitatmoldova.org, E-mail: isamd_2006@yahoo.

com

INSTITUTUL DE TIINE ADMINISTRATIVE DIN REPUBLICA MOLDOVA

ADMINISTRAIA PUBLIC N STATUL DE DREPT

Materiale ale sesiunii de comunicri tiini ce, 27-28 septembrie 2008

CAIETUL TIINIFIC

Chiinu, 2009

I S A M

Institutul de tiine Administrative din Republica Moldova

Caietul tiinific 3/2008

Sesiune de comunicri tiinifice, 27-28 septembrie 2008

Chiinu, 2009

CZU 351/354(082)=135.1=111 A 22 Aprobat i recomandat spre editare de ctre Consiliul tiinific al Institutului de tiine Administrative din Republica Moldova. Consiliul tiinific al ISAM aduce mulumiri Rectorului Universitii de Studii Europene din Moldova, prof. univ. dr. Iurii Sedlechii, pentru ajutorul acordat n desfurarea lucrrilor sesiunii tiinifice.

Redactori: Conf. univ.dr. Orlov Maria Prof. univ.dr. Crciun Claudia Conf. univ.dr. Smboteanu Aurel Conf. univ.dr. Belecciu tefan Dr. Constantinov Vasile Magistru n informatic Vacarov Nadejda Secretar general de redacie: Dr. Belecciu Liliana

Descrierea CIP a Camerei Naionale a Crii Administraia public n statul de drept, ses. t. (2009; Chiinu). Administraia public n statul de drept: Materiale ale ses. de comunicri t., 27-28 sept. 2008 / red.: Maria Orlov, Claudia Crciun, Aurel Smboteanu [et al.]. Ch.: S.n., 2009 (Tipogr. Elena-V.I. SRL). 578 p. Antetit.: Inst. de tiinte Administrative din Rep. Moldova. Bibliogr. la sfritul art. 150 ex. ISBN 978-9975-106-34-4 351/354(082)=135.1=111

Materialele sunt publicate n originalul depus autor

ISBN 978-9975-106-34-4

CUPRINS
ORLOV Maria, Cuvnt de deschidere......................................................................................................6

Partea I. ADMINISTRAIA PUBLIC I CONSOLIDAREA STATALITII......... 8

SMBOTEANU Aurel, Dilemele tranziiei administrative in contextul edificrii statului de drept. ......................................................................................................................8 VESMA Daiana Maura, Despre principiile generale comune i necesitatea reglementrii unui cadru juridic european al bunei guvernri.................................................................................16 BABIN Oleg, ORLOV Ioana, Modernizarea administraiei publice n procesul de integrare european............................................................................................................................29 RUSU Vladimir, Tendinele administraiei publice centrale n comunitatea european...........33 GOGA Gina Livioara, Europenizarea administraiei publice...........................................................37 STARACIUC Roman, Retrospective istorice asupra formei de guvernmnt a Moldovei.......46 URECHE Maria, Organismele constituionale specifice Portugaliei i Belgiei - factori de ntrire ai sistemului statal......................................................................................................................56 VCRELU Marius, Evidena proprietii i rolul su n creterea capacitii administrative a statului. .........................................................................................................................65 COSTACHE Mirela Paula, Echilibrul puterilor n cadrul triunghiului instituional al Uniunii Europene..................................................................................................................................70 MORARU Daniel, Suveranitatea calitate a puterii de stat. ..............................................................77 MOLDOVEANU Dan, Rolul partidelor politice n constituirea administraiei publice............81 DRGAN Mironel, Puterea executiv n raport cu regimul de guvernare.....................................85 RUSESCU Ion, Sfera controlului parlamentar asupra puterii executive. .......................................91 MAFTEI Jana, Caracterul interstatal al relaiilor consulare. ............................................................97 ALEXIANU erban, Totalitarism i terorism.................................................................................. 105 TOPOLOV Gianina, Sistemul administraiei publice romneti.................................................. 122 GHEREG Victoria, Activitatea de autoreglare n cadrul sistemului administraiei publice.... 127 BARBU Leontin, Rolul consiliului superior al aprrii rii (CSA) n sistemul de asigurare a securitii naionale a Romniei................................................................................ 132 RAPOTAN Adrian, Prefectul instituie a administraiei publice centrale a Romniei. ........ 137 BELECCIU tefan, BRGU Mihai, Noiunea de decizie administrativ..................................... 143 CONDREA Tatiana, Noiunea i trsturile actului administrativ............................................... 148 MIHILESCU Stela, Fundamentarea deciziilor administrative i tipurile de decizie.............. 153 SAVENCO Iulian, Functia publica comunitara - un posibil model european?. ..................... 159 CIUBUC Liliana, Primele instrumente juridice pentru protecia drepturilor omului: apariie i evoluie. ................................................................................................................................. 164 POSTOLACHE Ionel, Rolul administraiei publice n garantarea drepturilor i libertilor cetenilor. ...................................................................................................................... 170 MODIGA Georgeta, Integrarea european a Romniei n domeniul securitii i proteciei sociale. Modele i tendine europene n protecia social.............................................................. 175 NICULESCU Valentin, Cetenia legtur politico-juridic dintre stat i cetean............... 188

CIOCRLAN Gheorghe, Pluralitatea de cetenii. .......................................................................... 193 SOLOMON Ioan, Rolul autoritilor publice n garantarea dreptului la libertate individual.. 198 BADEA Nelu, Obligaiile autoritilor publice privind realizarea dreptului la informaie. ... 203 DRAGO erban, Libertatea exprimrii opiniilor politice. ........................................................... 208

Partea II. GUVERNAREA LOCAL I REGIONAL. MANAGEMENT I SERVICII PUBLICE ......................................................................................................214

SAITARL Natalia, Consideraii privind situaia autonomiei locale n Republica Moldova... 214 BRATU Daniel Dumitru, Principiile de baz ale administraiei publice locale n Romnia.. 222 IFTENE Cristi, Autonomia n era globalizrii. ................................................................................ 227 GALIMAN Simona, Realizarea dreptului la autonomie a grupurilor etnice.............................. 236 DINC Ilie, Politici de incluziune social a romilor. Dimensiuni ale administraiei comunitare i naionale......................................................................................................................... 242 BDNG Constantin, Consultarea cetenilor n problemele locale de interes deosebit..... 251 DASCLU Mihai, Disonane cognitive n cuprinsul legii privind administraia public local........................................................................................................................................... 256 MRGINENU Lilia, Competena administraiei publice locale n vederea proteciei copilului aflat n situaie de dificultate.............................................................................................. 260 NEAGU Niculae, MINA Simona, Necesitatea profesionalizrii managementului public n contextul actual european................................................................................................................ 265 FORIS Diana, Reforma sectorului public - noul management public.......................................... 273 GOGA Gina Livioara, Capacitatea administrativ i procesul de reform. ............................... 279 PETRESCU Elena Luminia, Tendinte si evolutii n cadrul reformei administratiei publice romnesti................................................................................................................................... 288 MODIGA Georgeta, Managementul strategic al administraiei publice. .................................... 294 BORDEI Lilia, Aspecte ale dezvoltrii economice locale (DEL).................................................. 303 BELECCIU Liliana, Tipologia parteneriatelor public-private. ...................................................... 308 MRGINENU Gabriel, Metode juridico-administrative de reglementare a activitii de ntreprinztor.......................................................................................................................................... 313 CIUMAC Eugenia, Perfecionarea gestiunii finanelor municipale n contextul celor mai bune practici internaionale......................................................................................................... 318 CRAEVSCAIA Cristina, Auditul intern public garantul gestiunii eficiente a finanelor publice. ............................................................................................................................... 325 PLATIS Magdalena, HAGIU Alina, Higher education and professional training of the civil servant. ................................................................................................................................. 329 PAIERELE Oxana, Serviciile publice activiti de satisfacere a interesului public................. 333 DOGOTARU Svetlana, Calitatea n construcii prin prisma legislaiei n vigoare din Republica Moldova. ........................................................................................................................ 342 ARMAU Serghei, Organizarea i exploatarea serviciilor de transport pe drumurile publice....................................................................................................................................................... 350 CONSTANTINOV Vasile, Serviciul de administrare a informaiei n sistemul organelor de drept..................................................................................................................................................... 357

Vacarov Nadejda, Transparena i securitatea informaiei....................................................... 362 TULBURE Sarmisegetuza tefania, Aprarea internetului prin mijloacele dreptului de autor. . 365

Partea III. JUSTIIA I ORDINEA DE DREPT.............................................................369

COPTILE Valentina, Organizarea judectoreasc n principatul Moldovei n baza regulamentului organic......................................................................................................................... 369 GVIDIANI Alin, Justiia Republicii Moldova n traiectoria pan-european: retrospective i perspective................................................................................................................... 379 ORLOV Maria, Justiia administrativ n Republica Moldova. Prile n proces...................... 401 CRUGLICHI Tatiana, Particularitile examinrii acinunii de contencios administrativ la instana de fond.................................................................................................................................. 415 NICU Alina Livia, Contenciosul administrativ n Romnia i principiul stabilitii n funcie a funcionarilor publici....................................................................................................... 424 BOGHIRNEA Iulia, RDUCANU Augustin, Metode de interpretare ale normei juridice. Produsul acestei interpretri............................................................................................................ 435 GAVRILA Cristina, Interpretarea normelor juridice privind cooperarea judiciar internaional.......................................................................................................................................... 446 LAZR Ioan, Aspecte privind interdependena dintre dreptul administrativ i dreptul financiar................................................................................................................................. 454 STNCIULESCU Camellia, Contractual will autonomy outdated or modern?...................... 460 BOIL Lacrima Rodica, Reflecii privind stadiul actual al instituiei rspunderii civile delictuale potrivit orientrilor doctrinare i jurisprudeniale europene.................................... 467 POPA Victor, Activiti privind combaterea i prevenirea corupiei n Republica Moldova. . 471 CRJALIU Cristian, Diminuarea corupiei n administraia public local................................ 477 POSTOLACHE Mihaela, Scurte consideraii privind rspunderea funcionarului public n ri din Uniunea European................................................................................................ 483 CHIRIL Angelica, OO Alina, Rspunderea penal a funcionarilor publici n legislaia romn............................................................................................................................... 489 DEMENCIUC Daniela, Aspecte procesual-penale privind coraportul obligaiilor statului cu obligaiile victimei infraciunii. ...................................................................................... 496 BRUTARU Versavia, Daunele morale n procesul penal................................................................. 502 POPESCU Ada-Iuliana, Implicarea structurilor administrative n protecia victimelor traficului de persoane............................................................................................................................ 513 POCORA Monica, Studiu evolutiv i comparativ privind contrabanda...................................... 520 CHIRILA Angelica, Traficul de stupefiante. Doctrin i legislaie penal francez.................. 525 MITREA Mariana, Elemente de drept comparat privind extrdarea........................................... 532 VIERU Nadejda, Reglementri comunitare privind pornirea i exercitarea urmririi penale. Rolul procurorului n acest domeniu................................................................. 552 CARLAUC Igor, Valoarea juridic i cile de utilizare a rezultatelor activitii operative de investigaii. ....................................................................................................................... 557 ANTOCI Rodica, Importana expertizei criminalistice a semnturii n sistemul probaiunii juridice................................................................................................................................ 563 DIACONU Gheorghe, Deteniunea pe via pedeaps compatibil cu legislaia Uniunii Europene?................................................................................................................................................. 572

CUVNT DE DESCHIDERE
ORLOV Maria, confereniar universitar, doctor, Preedinte al Institutului de tiine Administrative din Republica Moldova Stimai colegi, Onorai oaspei, V zicem bun venit la cea de a III-a sesiune a Institutului de tiine Administrative din Republica Moldova ! Ne bucur nespus de mult prezena Dumneavoastr aici, n aceste timpuri, cnd societatea noastr, turmentat de un capitalism slbatic nscut dintr-un comunism utopic, fiind preocupat mai mult de bani i avere, dobndit cu orice pre, a ndeprtat gnduriile i preocuprile multora dintre noi de ceea ce nseamn inteligen, tiin, cultur. n acelai context, prof. Paul Negulescu meniona: Nu este suficient a avea buni elevi n Universitate. Trebuie dezvoltat spiritul tiinific... ca aceast pasiune tiinific s se conserve i s se dezvolte i dup ieirea din Universitate. tiina nu trebuie s se termine cu Universitatea. Studentul, de obicei, nva pentru diplom, n loc s nvee pentru dorina de a ti, de a cunoate adevrul tiinific. De aceea nu exist dect foarte rar pasiune tiinific. Aa se explic dece, dup terminarea coalei, foarte rari sunt acei care se mai in n curent cu lucrrile tiinifice. Din contra, marea majoritate se ocup numai de interesele materiale; muli socotesc c, pentru a reui mai bine n via, au nevoie de o catedr universitar i, graie politicei sau proteciunei, ei caut s o obin. Dar acetia nu fac adevrat oper tiinific, ei sunt simpli postulani, care neleg c, n caz de reuit, s continue mai departe ndeletnicirile practice i materialiste. Care s fie cauza acestei materializri a tineretului nostru ? Desigur c ea trebuie cutat n lipsa unei atmosfere tiinifice. De aceea grija profesorilor este de a creia pentru elevii lor distini o asemenea atmosfer, un asemenea mediu tiinific. Acesta a fost unul din scopurile pentru care a fost creat Institutul de tiine Administrative, i Revista de drept public.1 Citind aceste rnduri, scrise n anul 1930 de prof. Paul Negulescu, n prefa la Cursul de drept constituional al prof. Gheorghe Alexianu am rmas uimitor de surprins de actualitatea acelor gnduri, de parca istoria nu s-ar dezvolta sub form de spiral ascendent, dup cum am nvat noi, ci s-ar nvrti pe aceiai orbit, atestnd astzi aceiai situaie ca acum 80 de ani, cel puin, n privina nvmntului i tiinei. Sau, poate, distinsul Profesor a tiut s vad lucrurile printr-o optic de venic actualitate ! n acelai timp, suntem mndri c am nfiinat i noi un asemenea Institut, dup modelul celui din perioada interbelic, i ncercm s promovm aceleai valori ale tiinei administraiei, poate vom reui s ndeprtm norii negri ai materialismului, care ne invadeaz societatea, i, s readucem tiina i cultura politico-administrativ la locul lor, ca fundamente ale guvernrii.
1

Gheorghe Alexianu, Curs de drept constituional, Editura Casei coalelor, Bucureti, 1930, Prefa, pag. VII.

ntorcndu-ne la situaia pe care o avem n administraia public actual din ara noastr, ne ntrebm: - Poate prea mari au fost ateptrile noastre de la guvernarea democratic de dup 1991 ? a) Meritm noi oare administraia pe care o avem ? b) Meritm traiul pe care ni-l ofer aceast administraie ? c) Ce lsm copiilor notri ? d) Ce am fcut noi, ca societatea s arate altfel, s corespund idealurilor noastre ? e) Cine este responsabil de proasta guvernare ? Rspunsul nu poate fi unul simplu i nici nu-l vom gsi prea repede, deoarece administraia nu poate fi concentrat ntr-o formul matematic, iar tiina administraiei nu este o dogm constant. Administraia este o art care, ntotdeauna las loc pentru dezvoltare, intuiie, improvizare, ns, doar n limitele permise de puterea politic. Orict nu ne-am dori o administraie depolitizat, politica i administraia sunt ntr-o conexiune inerent, nct, uneori, se i confund. Cu toate c, politica este subiectiv i ine, mai mult, de ideologie, pe cnd administraia este cea care ne asigur viaa material de toate zilele. Dar, i n aceste condiii se poate manifesta arta de a guverna bine, dac funcionarii din administraia public tiu s neleag i s aplice legea prin prisma principiilor democratice i a tiinei administraiei, testate n timp. Anume la pregtirea (colirea) viitorilor funcionari publici ne putem aduce aportul i noi, cei din nvmntul universitar. Asumndu-ne o parte din responsabilitatea pentru guvernarea pe care o avem, putem contribui la modernizarea acesteia, n aa fel, nct s corespund principiioor democratice i s lsm, cu toat ncrederea, copiilor notri o bun guvernare i un viitor mai bun. Nu vrem s aruncm cuvinte grele sau cuvinte goale, tim c pn la urm decizia politicienilor va fi cea care va determina soarta concepiilor elaborate de noi, dar, dup cum se spune: pictura i piatra o tocete, vom fi insisteni i prin modestele noastre lucrri, chiar dac nu vor deveni monumentale peste ani, vom ncerca s analizm cauzele i efectele guvernrii actuale, astfel, vom mai pune, cu siguran, nc o crmid la zidul istoriei acestei ri. Din agenda pe care o avei n fa V putei da seama ct de multiple i variate sunt subiectele puse n discuie i, respectiv, aspectele i domeniile pe care le comport administraia public. V doresc succese, att n susinerea rapoartelor tiinifice cu care V-ai prezentat aici, ct i n activitatea pe care o desfurai zi de zi, fie ca dascli, fie ca practicieni din administraia public.

Partea I ADMINISTRAIA PUBLIC I CONSOLIDAREA STATALITII

DILEMELE TRANZIIEI ADMINISTRATIVE IN CONTEXTUL EDIFICRII STATULUI DE DREPT
SMBOTEANU Aurel, confereniar universitar, doctor, ef catedr tiine administrative, USM

Summary:
The present work analyses the dilemmas of the administrative transition in the context of a legal state edification in the Republic of Moldova based on causal dependence between the process of democratization and favorable conditions of public administration modernization. The transformation of the totalitarian administrative system into a democratic one implies a stage of transition when the public administration gains new values and properties. Transition in public administration sphere represents that state of the administrative system which consists of public authorities, their attributions, the relations between the levels of public administration authorities and other parts of the political system. Administrative transition analysis is made taking into account the following elements such as the preconditions of transition, its beginning, the purpose of transition, the content and outcomes of the transitional process. The study is aimed to identify the correlation between the institutionalization of a new public administration, based on democratic principles and legal state edification, based on the supremacy of law, the mutual responsibility of the state and citizen within the law, the existence of a real constitutional democracy, guaranteeing the human rights and liberties. Trecerea de la sistemul totalitar de administraie la un sistem democratic presupune existena unei perioade de tranziie pe parcursul creia au loc procesele transformatorii n rezultatul crora administraia public capt noi caliti i valori. Scopul prezentului studiu este de a analiza dilemele tranziiei administrative n Republica Moldova n contextul edificrii statului de drept i de a identifica relaiile de cauzalitate ntre procesul de democratizare a societii i crearea condiiilor favorabile de modernizare a administraiei publice. Etimologic noiunea de tranziie i are originea n latinescul tranzitio, ceea ce semnific ceva intermediar, provizoriu, o trecere de la o stare la alt stare a fenomenului aflat n schimbare. Diversitatea tranziiilor cunoscute pe parcursul evoluiei istorice, inclusiv multidimensionalitatea tranziiilor actuale, a dat natere la mai multe abordri privind definirea lor. 8

Dac unii savani definesc tranziia ca o simpl schimbare social, apoi alii o interpreteaz prin nsuirile ei calitative, apreciind-o ca un interval de timp pe parcursul cruia se suprapun relaii sociale opuse i se reproduc noi raporturi economice, sociale, noi moduri de comportament social i mentalitate a membrilor comunitii aflate n tranziie. n aceast ultim abordare, tranziia se impune drept o etap contradictorie, de depire a vechiului i de afirmare a noului. Pentru aceast etap, de regul, snt caracteristice instabilitatea social, schimbarea rapid a situaiilor, constituirea unor structuri i instituii politice i administrative noi, fa de care populaia manifest puin ncredere. Albia tranziiei include n sine, astfel, elemente variate ale negrii i afirmrii, crerii i distrugerii, continuitii i discontinuitii, ascensiunii i descensiunii, progresului i regresului, modernizrii, dar i conservrii anumitor procese i fenomene. Din aceasta deriv existena multor dileme ale tranziiei, n general, i a tranziiei administrative, n particular. Prin dilem subnelegndu-se raionamentul care pune dou alternative, dintre care trebuie aleas doar una, dei ambele au perspective aproximativ egale. Abordarea dilematic a tranziiei administrative ne ajut s apreciem mai obiectiv procesul transformrilor din acest domeniu i s identificm cile de accelerare a acestor transformri. Perioada de tranziie n sfera administraiei publice reprezint o stare deosebit a ntregului sistem al administraiei, cupriznd reeaua autoritilor administraiei publice, atribuiile acestor autoriti, raporturile existente ntre autoritile administraiei publice de diferite niveluri, ntre autoritile administraiei publice i celelalte elemente ale sistemului polotic. Administraia public din perioada de tranziie ntrunete elemente ale noului, influenate de procesele democratice din societate i din dorina de ajustare a administraiei la realizrile statelor avansate n acest domeniu, dar totodat persist i elemente ale trecutului, care i gsesc expresie n structuri i metode nvechite de activitate, reprezentri i norme de mentalitate perimate, exprimnd n totalitatea lor ineria puterii [1]. Esena perioadei de tranziie n sfera administraiei publice const n trecerea de la administraia public care a servit sistemul administrativ de comand i care funciona n baza principiului centralismului democratic, la administraia public chemat s serveasc un sistem democratic al societii ce funcioneaz n baza altor principii, avnd ca repere valorile general-umane i reprezentrile despre idealurile unei societi moderne. Aceasta presupune nu numai crearea noilor structuri ale puterii i organizarea funcionrii lor, dar i depirea contradiciilor dintre sarcinile de edificare a administraiei publice moderne i motenirea nedemocratic ce se mai manifest n activitatea instituiilor respective [2]. Analiza tranziiei administrative o vom efectua n continuare reieind din succesiunea componentelor ei de baz, i anume: premisele tranziiei, iniierea tranziiei, scopul tranziiei, coninutul procesului tranzitoriu, rezultatele tranziiei. Un prim component l constituie premisele tranziiei. n condiiile sistemului administrativ de comand se formase un model administrativ care, de fapt ignora interesele economice, sociale, naionale ale populaiei, i care a dus n cele din urm la nstrinarea populaiei de la proprietate i de la exercitarea puterii cu consecinele respective. n procesul de democratizare a societii, n condiiile restructurrii gorbacioviste de la sfritul anilor optzeci, nceputul anilor nouzeci ai secolului al XX-lea, nsi evoluia vieii sociale a pus la ndoial sistemul vechi de administraie, care venea tot mai mult n contradicie cu procesele democratice din societate. Un rol important n acest sens revine premiselor politice, care i-au gsit expresie n alegerea i pledarea pentru o cale democratic de dezvoltare a societii, orientarea spre valorile general umane, naintarea n calitatae de obiectiv al dezvoltrii sociale a edificrii statului de drept, de9

mocratizarea sistemului electoral, instituionalizarea funciei prezideniale, ntroducerea practicii parlamentarismului, instituirea jurisdiciei constituionale, i altele. Transformrile politice din societate au atras dup sine i schimbri de ordin economic, care se manifest ca premise ale tranziiei administrative. Legiferarea proprietii private i lansarea economiei de pia au naintat pe ordinea de zi i necesitatea transformrilor n administraia public, chemat s se adapteze la noile condiii de activitate i, mai mult ca att, s managerieze aceste procese. Schimbrile din relaiile economice au avut un impact serios asupra sferei sociale. La nceputul anilor nouzeci am fost martorii unei contradicii vdite dintre cerinele mereu crescnde n protecia social a unui numr tot mai mare a populaiei i reducerea concomitent a posibilitilor economice i financiare de a satisface aceste necesiti prin intermediul bugetului de stat. Pornind de la aceasta, vom meniona c problemele sociale, care i gseau expresie n necesitatea elaborrii unui sistem eficient de protecie social a populaiei, precum i n dezvoltarea serviciilor sociale de o importan strategic deosebit cum snt nvmntul, ocrotirea sntii, cultura reprezenta nite premise importante ale tranziiei administrative. Premisele politice, economice, sociale analizate mai sus au constituit grupul de premise interne, care rezultau din transformrile din societate n legtur cu procesele de democratizare i aliniere a rii noastre la valorile general-umane bazate pe pluralism i diversitate. De rnd cu premisele interne, tranziia administrativ mai era condiionat i de premise externe. Afirmarea tot mai activ a Republicii Moldova n anii nouzeci pe arena internaional, situaia ei geopolitic aparte condiiona i continu s mai condiioneze atenia sporit fa de ara noastr din partea comunitii europene i internaionale, inclusiv n domeniul ajustrii administraiei publice la standardele europene. Aceasta viza, ndeosebi, raporturile dintre administraia public central i administraia public local, sfer n care urma i nc continu s urmeze, producerea celor mai mari schimbri, or, experiena mondial i european confirm o tendin evident spre descentralizare i autonomie local. Vorbind despre iniierea tranziiei administrative vom meniona c ea coincide cu iniierea tranziiei politice i deriv din prevederile Declaraiei de Suveranitate din 23 iunie 1990 [3], Decretului cu privire la puterea de stat din 27 iulie 1990 [4], care au legiferat opiunile poporului pentru valorile democratice, chemate s devin coninutul principal al edificrii noului sistem politic al societii. Realizarea prevederilor coninute n aceste documente politice au iniiat procesul de demontare a sistemului totalitar de comand i semnificau schimbarea esenei puterii de stat, putere care avnd aceeai surs de nvestire poporul, capt metode absolut noi de realizare. Astfel, scopul tranziiei administrative era instituirea unui sistem administrativ capabil s funcineze n condiiile democratice de funcionare a societii i de manifestare a statului de drept, care se afla la timpul respectiv n procesul su iniial de edificare. Aici putem observa o interferen destul de pronunat ntre inteniile de instituionalizare a unei administraii publice noi, bazat pe principii democratice i procesul edificrii statului de drept, pentru care snt caracteristice urmtoarele trsturi: este fundamentat pe supremaia legii; prevede rspunderea reciproc a statului i cetenilor n limitele stabilite de lege; existena unei democraii constituuonale reale, inclusiv pluralismul n societate, participarea la formarea autoritilor publice i la guvernare, consultarea cetenilor n probleme de interes statal major; snt asigurate drepturile i libertile omului i ceteanului; exist o real separaie i independen a puterilor [5]. Analiznd coninutul procesului tranzitoriu n administraia public urmeaz s menionm c acest proces a trecut prin mai mulze etape, s-a desfurat destul de neuniform, fiind n prezena mai multor dileme i chiar controverse. Prima etap cuprinde perioada dintre iunie 1990 pn n august 1994. Ea ine de iniierea i 10

evoluia democratic a societii care a facilitat transformri serioase n sistemul politic, economic, spiritual ce au contribuit, la rndul lor, la o recontientizare a rolului administraiei publice n sistemul social. Realizarea n practic, dup cum s-a menionat deja, a prevederilor Declaraiei de Suveranitate din 23 iunie 1990 [6], Decretului cu privire la puterea de stat din 27 iulie 1990 [7], precum i a Legii cu privire la instituirea funciei prezideniale din 3 septembrie 1990[8], i ndeosebi, Declaraiei de Independen din 27 august 1991[9] a influenat direct administraia public, care cu toate c rmnea deocomdat afectat de motenirea trecutului, se deschideau, n acelai timp, nite orizonturi atractive ale schimbrilor exprimate n reprezentri despre o administraie public modern. n ceea ce privete evoluia administraiei publice locale pe parcursul acestei etape, vom meniona existena unei multitudini de dileme. Pentru rezolvarea problemelor ce ineau de administraia public local, Sovietul Suprem al R.S.S.Moldova a instituit prin Hotrrea nr. 45-XII din 29 mai 1990 o comisie permanent pentru autoadministrarea local i economia local. Aceast comisie avea menirea s restructureze radical autoadministrarea local innd cont de interesele populaiei i particularitile unitilor administrativ-teritoriale. A fost pregtit i adoptat Legea nr.635-XII din 10 iulie 1991 cu privire la bazele autoadministrrii locale n care autoadministrarea local era definit ca o activitate liber a locuitorilor unei uniti administrativ-teritoriale pentru rezolvarea n mod nemijlocit, sau prin intermediul organelor alese, a problemelor de importan local.[10] Pentru implementarea prevederilor acestei legi se stabilea o perioad de tranziie pe parcursul creia urma treptat, n cteva etape, s se treac la noul sistem de administraie public local. Legea nominalizat aa i nu a fost pus n aplicare fiind abrogat n 1994. Dup cum vedem, tentativele de a reforma acest sector nu s-au bucurat de succes din cauza predominrii viziunilor conservative ale factorilor de decizie i ale clasei politice din acel timp, care frnau lansarea reformelor preconizate, fapt ce a adus prejudicii serioase ritmului tranziiei administrative n ansamblu. A doua etap cuprinde perioada dintre august 1994 pn n noiembrie 1998. nceputul acestei etape are ca suport punerea n aplicare a Constituiei Republicii Moldova. Coninutul principal al acestei etape l constituie, n primul rnd, faptul c administraia public i-a gsit reglementare constituional. Au fost consfinite principiile de organizare i funcionare a administraiei publice locale: autonomia local; descentralizarea serviciilor publice; eligibilitatea autoritilor administraiei publice locale; consultarea cetenilor n probleme locale de interes deosebit. Ulterior, principiile constituionale au fost preluate i dezvoltate n Legea nr. 310 XIII din 7 decembrie 1994 privind administraia public local.[11] Prin aceasta au fost facilitate n mod obiectiv procesele reformatoare din acest domeniu, dei ncercrile de reformare a acestui sector, se soldeaz fr rezultate palpabile. Aceasta se ntml i din cauz, c Legea nominalizat coninea i unele stipulri care nu erau n deplin concordan cu prevederile constituionale din care cauz generau anumite conflicte. [12] Ele se refereau la: poziiile de subordonare a consiliilor pe vertical, inclusiv sub aspect financiar; primria i comitetul executiv raional erau responsabile n faa Guvernului; primarul era i consilier al consiliului respectiv; primarul i preedintele comitetului executiv raional i prezentau demisia n faa Preedintelui Republicii Moldova; Primarul interimar i preedintele comitetului executiv raional interimar erau numii n funcie de Preedintele Republicii Moldova la propunerea Guvernului. Pentru soluionarea acestor conflicte a fost implicat de mai multe ori Curtea Constituional. La nivel central, la aceast etap continu procesele de optimizare a sistemului oranelor administraiei publice centrale, precum i ale structurii interne a acestora, se ncearc aducerea lor n corespndere cu solicitrile activitii practice n noile condiii. Instituirea jurisdiciei constituionale 11

i a Avocatului parlamentar, alturi de iniierea i desfurarea reformei judectoreti semna o tendin pozitiv i n edificarea statului de drept. n ansamblu, pentru perioada examinat era caracterisic, pe de o parte, iniierea ajustrii administraiei publice la unii parametri europeni, cum ar fi fundamentarea constituional i legal a autonomiei locale, semnarea Cartei Europene: exerciiu autonom al puterii locale [13] iar, pe de alt parte, existena unui grad sporit de centralizare n activitatea administrativ din cauza tergiversrii implementrii practice a noilor raporturi dintre administraia public central i cea local. A treia etap cuprinde perioada din noiembrie 1998 i pn n mai 2003. Iniierea acestei etape are ca suport adoptarea unui pachet nou de legi prin care se ncearc s se accelereze procesele reformatoare din administraia public i s se asigure implementarea real a autonomiei locale. Acestea au fost legile: privind organizarea administrativ-teritorial [14]; privind administraia public local [15]; privind finanele publice locale [16]; cu privire la proprietatea public a unitilor administrativ-teritoriale [17]. Adoptarea acestor legi urmate i de alte acte normative a fost o completare solid a cadrului juridic privind constituirea noului sistem de administraie public n Republica Moldova. Particularitile acestei etape constau n faptul c a fost depit abordarea fragmentar a transformrilor din administraia public exprimat prin tentativele fcute n trecut de a reforma doar unele aspecte ale administraiei publice, deseori limitate fie la nite componente organizaionale, ori la unele mecanisme funcionale. Aceasta a devenit posibil datorit faptului c accentul s-a pus pe componentele prioritare ale reformei, i anume, pe optimizarea organizrii administraiv-teritoriale i, n legtur cu aceasta, pe reorganizrile instituionale i funcionale de la toate nivelurile administraiei publice. Astfel, n locul celor 40 de raioane au fost create 12 uniti administrriv-teritoriale de nivelul al doilea, din ele 10 judee [18], mun. Chiinu i UTA Gguzia. n noile dimensiuni teritoriale, comensurabile cu cele europene, au nceput s se implementeze i noi mecanisme de administrare, folosindu-se prghiile desconcentrrii administrative prin instituia Prefectului i serviciilor desconcentrate n teritoriu ale autoritilor administraiei publice centrale de specialitate, precum i prioritile descentralizrii i autonomiei locale. Aceasta a fost o ncercare rel de ajustare a organizrii administrative a teritoriului la rigorile europene i de creare a condiiilor favorabile de eficientizare a sistemului administrativ din Republica Moldova, dei ntlnim i la aceast etap un ir de dileme, controverse i chiar conflicte. Delimitarea neinspirat a competenelor ntre organele descentralizate i cele desconcentrate, lipsa de experien a funcionarilor locali, dar i stilul de lucru neadecvat noilor condiii, al unor funcionari din administraia central, au declanat n unele judee o serie de conflicte ntre prefeci i consiliilie locale, precum i ntre unele consilii locale i unele organe ale administraiei publice centrale. Conflictele, de regul, vizau zonele de interferen a competenelor i modalitile de organizare a activitii administrative n noile dimensiuni teritoriale. [19] O dat cu schimbarea raporturilor de fore n cadrul Parlamentului, dup alegerile din 2001, a nceput s se pun la ndoial nsi forma de organizare a administraiei publice locale. Prin Legea nr. 781 XV din 27 decembrie 2001 s-a ncercat s se fac modificri eseniale n sistemul administraiei publice locale.[20] Aceste modificri prevedeau: trecerea de la sistemul de judee la cel de raioane; substituirea instituiei prefectului cu instituia preedintelui comitetului executiv raional; excluderea serviciilor descentralizate; alegerea primarului de ctre consiliul local i exercitarea de ctre acesta a funciei de preedinte al consiliului; posibilitatea eliberrii din funcie a primarului de ctre consiliul ierarhic superior; excluderea posibilitii instituirii impozitelor i taxelor locale; posibilitatea ridicrii mandatului preedintelui comitetului executiv raional nainte de termen la propunerea Guvernului; posibilitatea demiterii din funcie de ctre Parlament a preedintelui, vi12

cepreedintelui i secretarului comitetului executiv raional n cazul n care acetea nu pot s fie demii de ctre consiluil raional, i altele. Dup cum putem cu uurin observa, prin modificrile nominalizate se schimba conceptul iniial al administraiei publice locale i, prin aceasta, se fceau abateri serioase de la normele democratice i de la prevederile constituionale, lucru dovedit ulterior de ctre Curtea Constituional, care a calificat majoritatea prevederilor din Legea nominalizat ca fiind drept neconstituionale. Aceasta a mpedicat punerea ei n aplicare. Ca urmare, a aprut necesitatea adoptrii unei legi noi privind administraia public local. A patra etap ncepe n luna mai 2003 i are ca suport de iniiere implementarea Legii nr.764-XV din 27 decembrie 2001 privind organizarea administrativ-teritorial a Republicii Moldova [21], prin care, mai mult din considerente politice, au fost lichidate judeele i s-au format 34 uniti administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, inclusiv: 32 de raioane, municipiul Chiinu i UTA Gguzia. S-a mrit i numrul unitilor administrativ-teritoriale de nivelul nti, de la 644 pn la 915 uniti. Aceasta s-a produs din cauza micorrii numrului minim de populaie necesar pentru formarea unei uniti administrativ-teritoriale de nivelul nti, de la 2500 locuitori, cum prevedea legislaia anterioar, la 1500 locuitori. Conform prevederilor Legii nominalizate, cu modificrile ulterioare, divizarea teritoriului n uniti administrativ-teritoriale este chemat s asigure realizarea principiilor autonomiei locale, ceea ce este destul de discutabil, descentralizrii serviciilor publice, eligibilitii autoritilor administraiei publice, asigurrii accesului cetenilor la organele puterii i consultrii lor n problemele locale de interes deosebit. Cadrul legislativ a fost completat la aceast etap cu adoptarea n decembrie 2006 a unui pachet de legi, i anume: privind administraia public local [22]; privind descentralizarea administrativ [23]; privind dezvoltarea regional a Republicii Moldova [24], unele modificri s-au fcut n legea privind finanele publice locale nr.397 XV din 16 octombrie 2003 [25]. Legile nominalizate prevd distribuirea mai clar a competenelor dintre diferite niveluri ale administraiei publice, inclusiv dintre nivelul unu i doi ale administraiei publice locale, promovarea bunelor relaii interbugetare ntre centru i unitile administrativ-teritoriale, modalitile de efectuare a controlului administrativ a autoritilor administraiei publice locale. n totalitatea lor ele vizeaz sistemul de relaii dintre administraia public central i cea local, crearea condiiilor mai favorabile de exercitare a autonomiei locale n condiiile descentralizrii i consolidrii capacitii administrative a unitilor administrativ-teritoriale. La aceast etap a fost elaborat i adoptat, prin Hotrrea Guvernului nr. 1402 din 30 decembrie 2005 Strategia de reform a administraiei publice centrale n Republica Moldova[26]. Strategia reprezint o prioritate major pentru Guvernul Republicii Moldova la etapa actual i are drept scop identificarea msurilor pentru asigurarea modernizrii administraiei publice centrale n baza reorganizrii instituionale, optimizrii procesului decizional, mbuntirii managamentului resurselor umane i a finanelor publice. Deficienele care au fost depistate n cadrul analizei efectuate n administraia public central i care n cadrul reformei urmeaz s fie nlturate constau n: caracterul arbitrar n atribuirea unor funcii organelor administraiei publice centrale; dublarea unor funcii n cadrul sistemului administraiei publice centrale; predominarea activitilor curente n detrimentul elaborrii politicilor sectoriale; existena conflictelor de interese condiionate de faptul c autoritile administraiei publice centrale snt responsabile att de elaborarea politicilor n domeniu, ct i de realizarea acestora; lipsa unui organ, unei subdiviziuni preocupate de elaborarea i promovarea politicii de personal n serviciul public; dezintegrarea i lipsa coordonrii activitilor serviciilor publice desconcentrate din unitile administrativ-teritoriale; lipsa unei definiri clare a tipologiei autoritilor administraiei publice centrale; i altele. 13

Din februarie 2005 pn n februarie 2008 a fost realizat Planul de Aciuni: Uniunea European-Republica Moldova, care n compartimentul Dialogul politic i reformele, a prevzut activiti viznd continuarea reformei administrative i consolidarea autoadministrrii locale n conformitate cu standardele europene, n special cele ce se conin n Carta European a autoguvernrii locale [27]. n aspect instituional e semnificativ c n luna mai 2006 a fost instituit Ministerul Administraiei Publice Locale, abilitat cu atribuii concrete n acest domeniu. Astfel, ministerul respectiv monitorizeaz aplicarea prevederilor cuprinse n programele de consolidare i fortificare a administraiei publice locale, elaborate n conformitate cu Programul de activitate a Guvernului, contribuie la exercitarea controlului privind legalitatea actelor emise de autoritile administraiei publice locale, monitorizeaz modul n care snt respectate principiile autonomiei locale i ale descentralizrii n activitatea autoritilor administraiei publice locale, elaboreaz i promoveaz politicile statului n domeniul dezvoltrii durabile a unitilor administrativ-teritoriale, i altele [28]. Un component important al proceselor transformatoare l constituie rezultatele tranziiei administrative. Considerm c este nc prematur s vorbim despre nite rezultate definitive ale tranziiei administrative. Calea parcurs pn acum, dei cu multe dileme i controverse, a contribuit la transformri serioase n sfera administraiei publice. S-a elaborat i este pus n aplicare un cadru legislativ adecvat unui sistem democratic de administraie public. S-au produs schimbri semnificative n optimizarea structurii i funciilor administraiei publice centrale i locale prin delimitarea competenelor ntre aceste niveluri ale administraiei publice. La ziua de astzi putem spune c procesul de europenizare a administraiei publice din Republica Moldova i de ptrundere treptat n Spaiul Administrativ European este o realitate pentru administraia public din ara noastr, care se cere a fi perfecionat i consolidat pe viitor. n acelai timp, se resimt nc destul de pronunat restanele tranziiei administrative. Ele se manifest n: implementarea incomplet i fragmentar, iar uneori i eronat a cadrului normativ privind organizarea i funcionarea administraiei publice; n absena condiiilor reale de manifestare a autonomiei locale; n necesitatea optimizrii organizrii teritoriului; n imperfeciunile existente privind relaiile interbugetare dintre autoritile administraiei centrale i administraiei publice locale. O verig slab a sistemului administrativ din Republica Moldova continu s rmn politica defectuas de personal, care nici de cum nu se poate debarasa de politizarea exesiv, ceea ce aduce prejudicii serioase evoluiei administraiei publice spre valorile i standardele europene. Mult este de fcut n sistemul de pregtire a cadrelor pentru sistemul administraiei publice, organizrii instruirii continuie a acestora, precum i n sistemul de atestare i acordare a gradelor de calificare funcionarilor publici. n concluzie, vom meniona c tranziia administrativ exprimat n constituirea sistemului democratic de administraie public n Republica Moldova continu prin eforturile autoritilor publice centrale i locale, susinute de organismele europene i internaionale, care acord asisten organizatoric, informaional, metodico-consultativ n ajustarea sistemului de administraie public al Republicii Moldova la standardele europene, cale care nc urmeaz de o parcurs.

Referine:
1. Milan Ftacnik, The Legacy of Communism, n Public Administration in Transition, Bled, Slovenia, 1995, pag.44-49. 2. Aurel Smboteanu, Reforma administraiei publice n Republica Moldova, Chiinu, 2001, pag.64. 3. Vetile Sovietului Suprem i ale Guvernului R.S.S.Moldova, nr.8, pag. 498-499. 4. Ibidem, pag. 297-298. 14

5. Boris Nefgru, Alina Negru, Teoria general a dreptului i statului, Chiinu,2006, pag.511. 6. Vetile Sovietului Suprem i ale Guvernului R.S.S.Moldova, nr.8, pag. 498-499. 7. Ibidem, pag. 297-298. 8. Vetile Sovietului Suprem i ale GuvernuluiR.S.S.Moldova, 1990, nr.9. 9. Moldova Suveran, 1991, 28 august. 10. Legi, Hotrri i alte acte, Ediie a Parlamentului Republicii Moldova, vol. I, 1991. 11. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1995, nr. 3-4, 14 ianuarie. 12. Zubco Valeriu, Creang Ion, Gurin Corneliu, Studiu de cercetare. Evaluarea i diagnosticarea conflictelor dintre APC i APL de ambele nivele i dintre APL de nivelul doi i APL de nivelul unu, Agenia pentru Susinerea nvmntului Juridic i a Organelor de Drept EX LEGE, Chiinu, 2008. 13. Carta European: exerciiul autonom al puterii locale, Versiunea romn, german, i ungar, Stasburg, 1993. 14. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1998, nr. 116-118/705, 30 decembrie. 15. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1999, nr.14-15/60, 16 februarie. 16. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1999, nr.101-102, 16 septembrie. 17. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1999, nr.124-125, 11 noiembrie. 18. Au fost formate judeele: Bli; Cahul; Chiinu; Edine; Lpuna (centru de reedin Hnceti); Orhei; Soroca; Taraclia; Tighina (centru de reedin Cueni);Ungheni. 19. Zubco Valeriu, Creang Ion, Gurin Corneliu, opera citat, pag.16. 20. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2002, nr.16, 29 ianuarie. 21. Ibidem 22. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, nr. 32-35/116, 9 martie. 23. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, nr. 29-31/91, 2 martie. 24. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, nr.021, 16 februarie. 25. Legea pentru modificarea unor acte legislative nr. 437-XVI din 28 decemrie 2006 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 10-13/ 27 din 26 ianuarie 2007. 26. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr.1402 din 30 decembrie 2005 cu privire la aprobarea Strategiei de reform a administraiei publice centrale n Republica Moldova // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2006, nr. 1-4. 27. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 356 din 22 aprilie 2005 cu privre la aprobarea Planului de Aciuni: Uniunea European Republica Moldova // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2005, nr.65-66. 28. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova cu privire la aprobarea structurii, efectivuluilimit i Regulamentului Ministerului Administraiei Publice Locale, nr. 728 din 27 iunie 2006 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2006, nr. 102-105.

15

DESPRE PRINCIPIILE GENERALE COMUNE I NECESITATEA REGLEMENTRII UNUI CADRU JURIDIC EUROPEAN AL BUNEI GUVERNRI
VESMA Daiana Maura, confereniar universitar, doctor, Facultatea de Drept Simion Brnuiu Universitatea Lucian Blaga din Sibiu, Romnia

ABOUT THE COMMON PRINCIPLES AND THE NEED OF A EUROPEAN FRAME REGULATION OF GOOD ADMINISTRATION

Summary:
The origins of the right to good administration can be tracked back to a number of Council of Europe resolutions as well as to the case law of the European Court of Justice. Before the adoption of the new constitutional documents of the European Union the concept of good administration has been codified in two documents with are not legally binding. Firstly, in the Charter of Fundamental Rights of the European Union, which only has the ambiguous status of a solemn proclamation by three of the Unions most important institutions. Secondly, the meaning of the concept was further elaborated in the Ombudsmans Code Of Good Administrative Behaviour. The legal status of the right to good administration need therefore to be significantly strengthened in the future. Some of the core principles elaborated by the Swedish Ombudsman of the European Union have been already transformed into legally binding rules in the Member States and partially also in Romania. This study shows that: - Already, a core of principles of good administration is widely accepted in the European Union - Most principles are enacted as general and legally binding rules in constitutional or statutary legislation - The material content of the rules varies significantly - The interpretation of the principles will vary between, at last, four different traditions of administrative law - There is a concrete need of a unitarioan reglementation of the principles of good administration within the European Administrative Space Introducere: Originile juridice ale dreptului la o bun administrare pot fi identificate n cadrul unor rezoluii ale Consiliului Europei ca i n unele decizii de jurispruden ale Curii Europene de Justiie. Inainte de adoptarea Tratatului Constituional al Uniunii Europene1 i apoi a Tratatului de la Lisabona2 conceptul a fost definit n dou documente internaionale fr for juridic
Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa a fost adoptat de Conventul European, prin consens, la 13 iunie 2003, dar neratificat de toate statele membre 2 Tratatul de modificare a Tratatului de instituire a unei Constituii pentru Europa a fost adoptat la 13 decembrie 2007 prin consens de ctre efii de state i de guverne ai statelor membre ale Uniunii Europene i se afl n proces de ratificare la nivelul parlamentelor naionale i/sau, dup caz, la nivelul popoarelor statelor membre, prin referendum.
1

16

obligatorie. Este vorba de Charta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene care are natura unui act politic, respectiv este doar o proclamaie solemn a trei din cele mai importante instituii ale Uniunii Europene1. Cel de al doilea document, ntemeiat pe art. III-398 din Tratatul Constituional, intitulat Code of Good Administrative Behavior (Codul bunei conduite administrative t.n.) adoptat de Ombudsman-ul European a ncercat s dezvolte acest concept cu scopul de a contribui la reforma calitativ a administraiei publice n Europa. Cu toate acestea, numai ratificarea i intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona n coninutul cruia a fost preluat fostul art. III-398 din Tratatul Constituional va fi de natur a conferi for juridic conceptului unei bune administrri i principiilor fundamentale de coninut ale acesteia, care, la ora actual au doar un caracter politic provocativ pentru guvernele statelor membre. Cu toat aceast ambiguitate a reglementrilor europene, se poate observa un trend incontestabil i ascendent al ntririi regulilor procedurale de aprare a drepturilor individuale n faa deciziilor administraiei n majoritatea statelor membre ale Uniunii Europene. 2 n ultimii 15-20 de ani au fost abrogate sau modificate un numr semnificativ de acte de drept administrativ procesual observndu-se o tendin clar de cretere a gradului de reglementare a procedurilor administrative ca i o preocupare crescnd privind coninutul etic al acestor reglementri.3 Majoritatea noilor state membre i-au reformulat reglementrile n materie n perioada de preaderare iar state occidentale mai vechi i-au modificat chiar i Constituiile n acest sens. Astfel Finlanda, spre exemplu, a incorporat n textul constituional o seciune special ntitulat : Seciunea 21- Protecia n faa legii al crei coninut este urmtorul: Regulile privind publicitatea deciziilor,dreptul de a fi ascultat, dreptul de a primi o decizie motivat i dreptul de apel ca i toate celelalte garanii ale unui proces echitabil i ale unei bune guvernri vor fi stabilite prin lege. n ceea ce privete Romnia, noua lege a contenciosului administrativ nr. 554/20044, a regndit o serie de instituii juridice nu numai n litera i spiritului Constituiei Romniei revizuit n anul 2003 ci i n contextul negocierii de ctre autoritile romne a capitolelor de aderare la Comunitatea i Uniunea European. Noua lege a reuit ntructva, n opinia noastr, s depeasc o optic tradiional rezervat fa de instituia contenciosului administrativ, mai ales exercitat prin instane specializate de tipul Consiliului de Stat din Frana sau sistemului de tribunale administrative din Germania.5 O importan contribuie n evoluia reglementrilor din materie n statele membre ale Uniunii Europene au avut-o i recomandrile i rezoluiile adoptate la nivelul Consiliului Europei dat fiind statutul de state membre i n aceast organizaie. Astfel Consiliul Europei a recomandat membrilor si a se ghida dup o serie de principii unitare. Termenul de principii principles- a fost preferat aceluia de reguli rules cu scopul de a sublinia c scopul rezoluiilor acestei organizaii nu este acela de a armoniza reglementrile administrative naionale ci, ndeosebi, de a promova o recunoatere unitar a unui set de principii valabile pentru toate statele membre. Aceast idee las statelor membre toat libertatea n alegerea mijloacelor prin care s se asigure dac procedurile administrative naionale respect, n substana lor, principiile comune instituite n aceast materie.
Este vorba de Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene i Comisia European. A se vedea n acest sens, Juergen Schwarze, European Administrative Law, Sweet&Maxwell, London, 1992, p. 1175-1186 precum i Carol Harlow, Codification of EC Administrative Procedures?Fitting te Foot to the Shoe or the Shoe to the Foot.European Law Journal, Vol.2, Nr.1, Martie 1996, p.6 3 A se vedea i OCDE (2000) Trust in Government: Ethics Measures in OECD Countries, OECD, Paris, p.32 4 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.1154 din 7 decembrie 2004, modificat prin O.U.G. nr.190/2005 (M.Of. nr.1179/28.12.2005) i prin Legea nr. 262/2007 (M.Of. nr.510 din 30 iulie 2007) 5 A se vedea pentru detalii, Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, Genez, explicaii i jurispruden. Ediia a II-a, Edit. Kullusys, Bucureti, 2006, p.25 i urm.
1 2

17

Dreptul la o bun administrare n documentele i actele juridice internaionale Dreptul la o bun administrare n Tratatul instituind o Constituie pentru Europa Dreptul la o bun administrare a fost exprimat n aceast form de ctre reprezentantul guvernului suedez la Conventul European asupra viitorului Europei cu scopul de a asigura o baz legal a acestui concept n cuprinsul prii a III-a a Tratatului. Dreptul la o bun administrare este exprimat explicit n cuprinsul art.41 din Charta Drepturilor Fundamentale n UE. Ombudsmanul European a solicitat de asemenea Conventului s includ Charta n textul Tratatului dar i s asigure o baz legal temeinic pentru o administraie deschis (open), responsabil (accountable) i orientat spre asigurarea serviciilor publice (service-minded). Cu toate acestea, proiectul tratatului a eliminat termenul de bun administraie nlocuindu-l cu fraza: o administraie deschis, eficient i independent. Cu toate acestea textul Art.III-398 sun dup cum urmeaz: 1. n ndeplinirea misiunii lor, instituiile, organismele i ageniile Uniunii se sprijin pe o administraie european deschis, eficient i independent. 2. n conformitate cu prevederile Regulamentului de Personal i a Condiiilor de Angajare adoptate n baza art. III-427, legile europene stabilesc dispoziiile specifice n acest scop. Trebuie observat ns c cele trei adjective din alin.1 respectiv deschis, eficient i independent nu trebuiesc privite n mod exhaustiv iar sintagma legile europene nu trebuie interpretat neaprat la plural. Cu toate acestea articolul poate fi util n alte scopuri dect pentru fundamentarea unei legi a bunei administraii pentru instituiile,ageniile i organismele administrative ale Uniunii. n luna septembrie a anului 2003, n timpul dezbaterilor privind raportul anual al Ombudsmanului European, comisarul responsabil Lloyola De Palacio a afirmat c art. III-398 asigur baza legal pentru un drept administrativ european care se va aplica uniform n raport cu toate instituiile i organele europene. Secretarul general curent, d-nul OSullivan a confirmat i el c anul 2006 va fi anul n care se va prezenta o propunere n acest sens din partea Comisiei Europene.1 Care vor fi dezvoltrile viitoare ale acestui concept n actele constituionale ale Uniunii Europene rmne o problem deschis. Textul Tratatului de la Lisabona nu insereaz nici el, explicit, acest termen, dar instituie ca i art. III-398 un fundament primar pentru dezvoltarea unui drept adminstrativ european i, desigur, pentru orientarea legislaiilor i doctrinei administrative din statele membre ale Uniunii. Rezoluiile Consiliului Europei n anul 1997, Consiliul Europei a argumentat n Rezoluia sa nr.77(31)2 c, odat cu dezvoltarea statului modern i creterea numrului i importanei autoritilor i activitilor administrative a crescut i frecvena abuzurilor mpotriva cetenilor din partea autoritilor i procedurilor administrative. Unul din principalele scopuri ale Consiliului Europei a aprut n acest context ca fiind acela de a asigura o protecie pentru drepturile i libertile fundamentale ceteneti mpotriva acestor abuzuri prin fortificare poziiei procedurale a individului n raport cu administraia. Au fost elaborate n acest sens o serie de principii de natur s asigure un echilibru procedural n raporturile dintre ceteni i autoritile administrative, respectiv: dreptul de a fi audiat, accesul la informaii, dreptul la asisten i reprezentare, obligaia de prezentare a motivelor, obligaia de prezentare a remediilor pentru fiecare caz individual n parte. n scopul circumscrierii scopului aplicrii acestor principii, Consiliul a statuat c acestea se aplic pentru: protecia persoanelor fizice sau juridice n proceduri administrative care conin
A se vedea n acest sens, Ian Harden, Head of te European Ombudsmans Legal Department during the Stockholm expert meeting 6-7 December, Appendix 3, p.92 2 Privind protecia individual n raport cu actele autoritilor administrative, adoptat de Comitetul de Minitri la 28 septembrie 1977 cu prilejul celei de a 275-a reuniuni.
1

18

msuri ori decizii individuale luate n exerciiul puterii publice, de natur s afecteze direct drepturile, libertile sau interesele acestor persoane prin acte administrative. Noiunea de proceduri administrative exclude procedurile judiciare din scopul aplicrii acestor principii iar noiunea de msuri sau decizii individuale exclude actele administrative cu caracter general, normativ i, n fine, termenul direct exclude acele drepturi care sunt doar indirect afectate prin asemenea acte. Se poate afirma ns c aceast rezoluie a devenit un important prim pas pentru instituirea conceptului de bun administraie ca fiind un concept legal, operativ, care a generat o serie de principii privite astzi n mod unitar ca fiind eseniale pentru asigurarea dreptului la o bun administraie. n ceea ce privete termenul de bun administraie acesta a fost folosit in aceast rezoluie mai degrab ca o clasificare a acestor principii sau drepturi. dect ca un drept individual de sine stttor. Consiliul Europei a continuat s elaboreze principii legate de ideea unei bune administraii.1. Comitetul de Minitri a i instituit n anul 2003 un grup de lucru pe probleme de drept administrativ (CJ-DA) cu sarcina de a examina fezabilitatea elaborrii unui cod model asupra bunei administraii fundamentat pe toate principiile coninute n recomandrile i rezoluiile Consiliului Europei2. ntr-o fi de lucru a acestui grup de lucru au fost adunate un numr de 26 de principii cuprinse n toate aceste rezoluii i recomandri care au fost listate ca avnd legtur cu conceptul bunei administrri3. ntr-un alt document de lucru, au fost identificate i listate alte 44 de principii ale bunei administrri aa cum ele rezultau din legislaia statelor membre ale Consiliului Europei4. Jurisprudena Curii Europene de Justiie (CEJ) i a Tribunalului de Prim Instan(TPI) Cele dou instane europene au subliniat n mod repetat importana garaniilor procedurale mpotriva puterii discreionare a administraiei. CEJ a recunoscut n jurisprudena sa o serie de principii generale administrative cum ar fi: - principiul administrrii pe baz de lege (legalitatea administraiei) - principiul nondiscriminrii - principiul proporionalitii - principiul certitudinii legale - protecia ateptrilor legitime - dreptul de a fi audiat nainte de adoptarea unei decizii adverse de ctre o autoritate public Obligaia de motivare a deciziilor este consfinit n Tratatul instituind Comunitatea European5 n art. 253 (fost art.190):Regulamentele, directivele i deciziile adoptate mpreun de Parlamentul European i de Consiliu, precum i cele adoptate de Consiliu sau de Comisie trebuiesc motivate i vor conine referiri la toate propunerile sau avizele a cror obinere a fost obligatorie n conformitate cu prezentul tratat. Jurisprudena CEJ i TPI a dezvoltat acest articol spre un adevrat drept individual fundamental i a fundamentat un adevrat drept administrativ nescris n interiorul Comunitii6. Aceste dezvoltri au fost interpretate de doctrin ca fiind o ndeprtare de modelul administrativ francez tradiional, orientat spre autoritate, spre un model i proceduri administrative mai liberale, orientate spre individ i comunitate.7
A se vedea Recomandarea Nr.R(80)2 privind exerciiul puterii discreionare de ctre autoritile administrative, Recomandarea Nr.(87)16 privind procedurile administrative care afecteaz un numr mare de persoane, Recomandarea Nr.R(2000)10 privind codul de conduit pentru persoanele oficiale 2 A se vedea Recomandarea Adunrii Parlamentare Nr.1615(2003) 3 Raportul preliminar al Expertului tiinific CJ-DA-GT (2004) 4 Lista principiilor bunei administraii n statele membre ale Consiliului Europei. CJ-DA-GT (2004) 5 Semnat la Maastricht la 7 februarie 1992. 6 A se vedea, Ulf Bernitz, Joakim Nergelius, General Principles of Community Law, Kluwer, 2000, p.28. 7 A se vedea ptr. o argumentaie cuprinztoare, Carol Harlow, Op.cit, p.3-25.
1

19

 Charta Drepturilor Fundamentale n Uniunea European Dreptul la o bun administraie ca i dreptul de acces la documente a fost inclus n Charta Drepturilor Fundamentale n Uniunea European semnat la Nisa, la 7 decembrie 2000. Articolul 41 reglementeaz dreptul la o bun administrare: (1)Orice persoan are dreptul de a beneficia, n ceea ce privete problemele sale, de un tratament imparial, echitabil i de un termen rezonabil din partea instituiilor, organelor, organismelor i ageniilor Uniunii. (2)Acest drept include: a. Dreptul oricrei persoane de a fi audiat nainte de luarea oricrei msuri individuale care ar putea s i aduc atingere b. Dreptul oricrei persoane de a avea acces la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime legate de confidenialitatea i de secretul profesional sau comercial c. Obligaia administraiei de a-i motiva deciziile (3) Orice persoan are dreptul la repararea de ctre Uniune a prejudiciilor cauzate de ctre instituiile sau agenii acestora n exercitarea funciilor lorn conformitate cu principiile generale comune legislaiilor statelor membre. (4) Orice persoan se poate adresa n scris instituiilor Uniunii ntr-una din limbile oficiale prevzute n tratatele constitutive i trebuie s primeasc rspuns n aceeai limb. Articolul 42 reglementeaz dreptul de acces la documente, astfel: Orice cetean al Uniunii i orice persoan fizic sau juridic care are reedina sau sediul social n unul din statele membre are dreptul de acces la documentele instituiilor, organelor, organismelor i ageniilor Uniunii, indiferent de suportul pe care se afl aceste documente. Articolul 41 s-a fundamentat pe jurisprudena care a identificat i recunoscut diferitele principii ale bunei administraii1 Nu conteaz c el apare mai mult ca o categorie de drepturi dect ca un drept individual de sine stttor, El reprezint ansamblul de drepturi care sunt listate n alin. (1) la (4). Lista nu trebuie vzut ca exhaustiv, ceea ce nseman c aceast categorie poate include i alte drepturi dect cele listate n paragrafele amintite. Rmne astfel un loc deschis de aciune pentru CEJ pentru a aduga noi principii conceptului dreptului la o bun administraie2. Codul European al Bunei Conduite Administrative Tratatul de la Maastricht a instituit instituia Ombudsman-ului European cu scopul de a combate administraia abuziv din activitatea Comisiei i a celorlalte instituii i organe comunitare. nainte de apariia acestei instituii sistemul instituional comunitar dispunea doar de Comitetul pentru Petiii care avea competena de a primi petiii din partea publicului. Acest comitet exist i la ora actual dar joac un rol minor n procesul de asigurare a unei bune administraii. nc de la data instituirii sale, Ombudsmanul European a fost preocupat de necesitatea elaborrii unei legi generale asupra bunei administraii ca instrument de combatere eficient a puterii discreionare i abuzive a administraiei comunitare. Ombudsmanul a creat un Cod al Bunei Conduite Administrative care conine 27 de articole desemnate a funciona ca principii fundamentale pentru o bun administraie. Preambulul Codului statueaz c: Prin promovarea unei bune administraii, Ombudsmanul va contribui la ameliorarea relaiilor dintre Uniunea European i cetenii si.....Definiia Ombudsman-ului asupra administraiei
Pentru lista de cazuri care au fundamentat acest articol a se vedea : Charter of Fundamental Rights of te European Union.Explanation Relating to te Complete Text. Bruxelles, 11 octombrie 2000. 2 A se vedea n acest sens Klara Kanska, Towards Administrativee Human Rights in the EU.Impact of te Charter of Fundamental Rights European Law Journal, Vol.10, Nr.3, mai.2004,p.325
1

20

abuzive oficializat n Raportul Anual din 1997 arat c: vorbim despre administraie abuziv (maladministration) atunci cnd un organism public eueaz n a aciona n concordan cu regulile i principiile care sunt obligatorii pentru acesta iar Parlamentul European a aprobat aceast definiie. Codul a fost iniial destinat s explice mai n detaliu coninutul practic al dreptului la o bun administrare. Ombudsmanul Soederman a subliniat ntr-o declaraie de pres c: Oficialii care vor respecta acest cod pot fi siguri c vor evita circumstanele unei administraii abuzive. La 6 septembrie 2001, Parlamentul European a adoptat acest cod de conduit ntr-o rezoluie. Acest cod se adreseaz tuturor instituiilor i organismelor Uniunii Europene i este de ateptat ca toate acestea fie s-i adopte coduri proprii fie s aplice direct Codul Ombudsmanului n relaiile lor cu publicul. Rezoluia Parlamentului cere de altfel Comisiei Europene s elaboreze un proiect de act normativ fundamentat pe acest Cod. S-a sugerat c acest act s-ar putea ntemeia pe art. 308 din Tratatul instituind Comunitatea European (TCE). Utilizarea art.308 impune ns votul unanim din partea Consiliului ceea ce explic de ce, pn n prezent, acest demers nu a fost finalizat. n unele state membre exist o opoziie general cu privire la utilizarea art.308, ntruct acest articol este vzut ca un mijloc de extindere a puterilor Comunitii. Astfel, art.308(fost art.235) prevede: n cazul n care, n cursul funcionrii pieei comune, o aciune a Comunitii apare ca necesar pentru realizarea unuia dintre obiectivele Comunitii, fr ca prezentul tratat, s fi prevzut competena explicit de a aciona n acel scop, Consiliul, hotrnd cu unanimitate de voturi, la propunerea Comisiei i dup consultarea parlamentului, adopt dispoziiile corespunztoare. Principiile bunei administraii acceptate n statele membre ale Uniunii Europene. n ultimii ani, n baza documentelor prezentate mai sus, au fost ntocmite o serie de studii avnd scopul de a cerceta dac i n ce msur unele din principiile generale ale unei bune administraii au fost transformate la nivelul statelor membre n reguli juridice obligatorii. Aceste studii au pornit de la ideea c dreptul la o bun administraie nu trebuie s fie vzut neaprat ca un drept individual de sine stttor ci mai mult ca un ansamblu de drepturi i obligaii care compun, mpreun, un concept al bunei administraii. Acest concept necesit ns o concretizare n drepturi i obligaii individuale precise. Aceast concretizare va varia, indiscutabil, att n form ct i n coninut, n diferitele sisteme i tradiii juridice i administrative existente la nivelul Europei, de aceea ntrebarea asupra drepturilor i obligaiilor care trebuiesc incluse n acest concept va rmne mereu una dinamic i deschis. Bazat pe Charta Drepturilor Fundamentale i Codul Bunei Conduite Administrative a fost selectat un set de principii considerate ca fiind eseniale pentru ideea unei bune administraii i care au fost recunoscute att de ctre Consiliul Europei ct i de ctre jurisprudena instanelor comunitare care au fost urmrite n legislaia statelor membre. 1 Concluziile acestor studii au relevat urmtoarele idei fundamentale: a. Exist la nivelul Europei un set de principii ale bunei administraii acceptate pe scar larg de ctre state ca principii fundamentale ale ordinii lor juridice i administrative. b. Majoritatea acestor principii sunt reglementate prin norme juridice cu caracter general i obligatoriu c. Coninutul material al acestor principii variaz ns semnificativ ntre statele membre d. Interpretarea acestor principii va varia, nc pentru un timp nedefinit, ntre cel puin 4 tradiii administrative diferite. Astfel, au fost identificate urmtoarele principii care sunt acceptate de majoritatea statelor membre:
1

A se vedea cu titlu exemplificativ, Studiul realizat la nsrcinarea Guvernului Suedez de ctre Agenia Suedez pentru Management Public (http://www.statskontoret.se/good administration) n anul 2004

21

 Principiul legalitii, nondiscriminrii i proporionalitii Dreptul la instrumentarea imparial i corect / dreapta a cazului individual Dreptul la instrumentarea cazului ntr-un timp rezonabil Dreptul ceteanului de a fi audiat nainte de adoptarea oricrei msuri administrative care l va afecta. Dreptul ceteanului de acces la propriul dosar care privete orice msur ce poate fi adoptat mpotriva sa Dreptul general de acces la documente i informaii Obligaia motivrii n scris a deciziilor administrative Obligaia de comunicare a deciziilor administrative ctre toate persoanele interesate Obligaia de a comunica caile de rezolvare a cazului ctre toate persoanele implicate Obligaia de documentare a oricrei proceduri administrative Obligaia de nregistrare a documentelor i de conducere i pstrare a registrelor administrative Obligaia de a avea o atitudine pro-serviciu public Ne amintim desigur c cel puin 4 dintre principiile enunate mai sus au fost enunate de Rezoluia din 1977 a Consiliului Europei: dreptul de a fi audiat, dreptul de a avea acces la informaii i documente, obligaia de motivare, obligaia de a indica remedii administrative. De aceea nu este surprinztor faptul c legislaiile statelor europene i-au internalizat aceste principii n reglementri interne. Rezoluia din 1980 a Consiliului Europei instituie principiile imparialitii i obiectivitii. Aceasta nseamn c i aceste principii au avut mari anse de a fi fost deja implementate n statele membre. Singurul principiu care nu apare ca expres reglementat n majoritatea legislaiilor statelor membre este obligaia de a conduce registre administrative. Majoritatea statelor membre, cu excepia notabil a statelor de common-law, au adoptat acte de procedur administrativ detaliate care includ majoritatea principiilor enunate mai sus. Aceste acte constituie adeseori acte de fundamentare pentru alte acte normative speciale. Unele din aceste principii cum ar fi spre exemplu principiul imparialitii, al dreptii ca i principiul legalitii, nondiscriminrii sau proporionalitii sunt adeseori garantate constituional. Dreptul la instrumentarea problemei ntr-un timp rezonabil, de a fi audiat, de a avea acces la propriul dosar sunt adeseori reglementate ntr-un act de procedur administrativ cu un grad variabil de specificitate. Obligaia funcionarilor de a motive deciziile cu caracter administrativ, de a notifica i indica remedii cu privire la situaia administrativ creat, de a avea o conduit i o atitudine ndreptat spre serviciul public sunt i ele, de cele mai multe ori, cuprinse n acte de procedur administrativ. Dreptul general de acces la informaii se regsete n general n actele libertii de exprimare, cele privind mass-media ori alte acte normative similare. O privire aruncat asupra datei adoptrii codurilor de procedur administrativ ne arat c 14 dintre acestea, deci majoritatea, au fost adoptate sau modificate dup anul 1990. Astfel, spre exemplu: Anul codificrii 1976 1985 1986 1990 1991 1925 (modificat i republicat n 1991) 1992 22 Statul Membru Germania Danemarca Suedia Italia Portugalia Austria Olanda Actul de procedur administrativ Legea federal de procedur administrativ Legea de Procedur Administrativ Legea de Procedur Administrativ Actul Italian de Procedur Administrativ Codul de procedur administrativ Actul General de Procedur Administrativ Legea general administrativ

1992 1960, amendat n 1980 i 1998 1967, amendat de cteva ori n anii 1990-1998 1999 1999 1993, modificat i completat n 2002 2002 2004 2004

Spania Polonia Republica Ceh Lituania Grecia Slovacia Estonia Finlanda Letonia

Lege privind regimul general al administraiei publice i regimul procedural administrativ comun Codul de Procedur Administrativ Legea de Procedur Administrativ Legea administraiei publice i Legea privind procedura administrativ Codul de Procedur Administrativ Codul de Proceduri Administrative Legea de Procedur Administrativ Legea de Procedur Administrativ Legea de Procedur Administrativ

n ceea ce privete Romnia, stadiul codificrii procedurilor administrative este staionar dei inflaia normativ caracterizat prin abundena textelor normative i instabilitatea regulilor impunea nc de la sfritul anilor 90 o mai rapid codificare a principiilor i regulilor de procedur administrativ. La ora actual legislaia din Romnia abund n reglementri cu privire la aspecte ce vizeaz definirea i modul de funcionare a instituiilor i autoritilor administraiei publice, definirea, organizarea i funcionarea serviciilor publice, emiterea de acte normative de ctre autoritile publice, mecanismele de rezolvare a petiiilor adresate autoritilor de ctre ceteni, mecanismele de asigurare a transparenei administraiei n faa societii civile, etc. Aceast multitudine de reglementri prevede o serie de proceduri speciale i derogri de la dreptul comun, coninnd adeseori i contradicii ntre diferitele prevederi, fapt ce duce la o aplicare greoaie i neunitar a lor de ctre beneficiari att autoriti administrative i instane judectoreti, ct i ceteni. Exist o cert incoeren legislativ i o lips de claritate a actelor normative n materie, o lips de sistematizare a regulilor procedurale, o terminologie neunitar i o lips de corelare a regulilor, conceptelor i instituiilor juridice specifice procedurii administrative cu cele proprii contenciosului administrativ. Iniiativa codificrii procedurii administrative n Romnia a aparinut doctrinei i practicii administrative care au semnalat n diferite ocazii necesitatea unui corp coerent de reguli n ceea ce privete procedura administrativ derulat de autoritile publice. Astfel, actualul proiect de cod de procedur administrativ1 a pornit de la Proiectul Codului de procedur administrativ elaborat de un colectiv de specialiti n anii 2000-2003 i apoi sub egida Institutului de tiine Administrative al Romniei, proiect cruia nu i-a fost acordat pn n prezent, din pcate, atenia cuvenit. Prezentul proiect2 care, nu se tie cnd va intra n prioritile legislative ale Parlamentului Romniei, are n vedere urmtoarele obiective: Uniformizarea soluiilor legale disparate existente n legislaia actual precum i reglementarea pentru prima dat a unor situaii juridice semnalate de practica administrativ Coroborarea regulilor, conceptelor i instituiilor juridice specifice procedurii administrative cu cele proprii contenciosului administrativ
Elaborat n anul 2007/2008 de un colectiv de specialiti instituit prin Ordinul Ministrului Internelor i Reformei Administrative nr.289/06.09.2007. 2 Textul integral poate fi citit pe www.mai.gov.ro/Documente/
1

23

 Asigurarea stabilitii procedurilor administrative i indirect predictibilitatea actului de administraie public Principiile generale pe care se fundamenteaz proiectul romnesc de cod sunt urmtoarele: Legalitatea Eficiena Interesul public Buna credin Egalitatea de tratament Motivarea activitii administrative Recursul administrativ i accesul la justiie Transparena Colaborarea i cooperarea Responsabilitatea i rspunderea. Proiectul de Cod instituie i o serie de scopuri fundamentale: - Reglementarea modului n care deciziile sunt luate n administraia public, n condiiile respectrii drepturilor persoanelor fizice sau juridice, precum i a interesului public - Asigurarea informrii i participrii tuturor prilor interesate la luarea deciziilor administrative - Stabilirea unor reguli minimale pentru controlul organizrii i funcionrii administraiei publice - Reducerea birocraiei, simplificarea mijloacelor de aciune ale administraiei publice i apropierea administraiei de cetean. Dei mult evoluat fa de reglementrile romneti n materie n vigoare, nici acest proiect de cod nu este, n opinia noastr, de natur s satisfac toate cerinele unei bune administrri n context european. Proiectul abund n enunuri generale i declarative dar lipsesc o serie de principii i reguli care s fundamenteze drepturi i obligaii concrete pentru participanii la procesul administrativ, ceea ce pune n pericol eficiena acestuia i ridic un semn de ntrebare asupra orientrii acestuia spre cetean i spre realizarea serviciului public. Ori o bun guvernare presupune realizarea unui service optimum n cel puin 3 direcii, fundamentale: spre ceteni, spre centrul de decizie politic (autoriti publice), spre celelalte pri componente ale societii civile (grupuri de interese i de presiune). Este vorba aici de o diferen calitativ ntre o administraie organizat prin anumite principii i o bun administraie ale crei principii se constituie ntr-un pat germinativ pentru o nou cultur administrativ. Chiar dac putem observa i desprinde un corp comun de principii ale bunei administraii reglementate n diferitele acte de procedur adminsitrativ ale statelor europene este tot la fel de adevrat c diferiii legislatori au demonstrat o mare creativitate n modul n care au conceput diferitele reguli de aplicare a acestor principii. O diferen comun ntre aceti legislatori const n aceea c unii utilizeaz un concept general, lsnd la latitudinea instanelor interpretarea de coninut iar alii, dimpotriv, elaboreaz un catalog riguros de reguli prealabile care las mai puin spaiu de interpretare. Letonia utilizeaz, spre exemplu, noiunea de dubiu justificat pentru a circumscrie motivele de descalificare n timp ce Finlanda a elaborat o list detaliat a acestor motive. Avantajul evident al alternativei abstracte, generale, este acela c nu mpiedic dezvoltarea dinamic, conceptiual n materie. Pe de alt parte, o reglementare cu caracter general abstract deschide drumul puterii discreionare a administraiei i favorizeaz astfel excesul de putere i abuzul de autoritate. O list analitic limiteaz puterea discreionar i ea poate fi util n domenii unde controlul asupra acesteia trebuie s fie mai accentuat. n acelai timp o list de condiii este mai uor de neles de ctre cetean dect o interpretare de jurispruden care pe baza diferitelor cazuri ajunge s identifice un coninut concret al unui principiu cu caracter general. 24

O alt diferen specific poate fi identificat n raport cu cantitatea de excepii care se creeaz n conjunctura unei reguli cu caracter general. Astfel, unele reguli sunt clare i previzibile n aciunea lor ceea ce atrage mai puine excepii, n timp ce altele sunt asociate cu un numr mare de excepii. Exist i reguli care sunt construite ntr-o manier similar, cu foarte puine diferene de substan. Astfel, cu privire la obligaia motivrii deciziilor administrative, se pare c exist o nelegere general comun cu privire la modul n care trebuiesc motivate, pe fond i pe form, actele administrative. Obligaia de comunicare ca i obligaia de a indica remedii constituie de asemenea exemple n acest sens. Pe de alt parte, exist materii unde exist foarte puine similariti. Astfel, n ceea ce privete obligaia de documentare, legislaia statelor membre difer n mod substanial. Dac am constatat c, ntr-adevr, statele membre i-au internalizat un set destul de substanial de principii comune indispensabile pentru o bun administrare chiar dac aplicarea acestora a rmas destul de difereniat i particularizat, trebuie totui observat c exist o serie de diferene semnificative. Dac o reglementare pare identic ntr-un numr de state aceasta nu nseamn c i aplicarea ei va fi aceeai. Aceeai regul va fi interpretat diferit n state diferite iar aceast difereniere vine n primul rnd din tradiiile administrative diferite ale acestor state. Analiznd aceste tradiii se poate constata c exist cel puin patru culturi administrative diferite la nivelul Europei: tradiia centrat pe administraie, tradiia centrat pe cetean, tradiia centrat pe legislator i tradiia centrat pe Ombudsman. Dezvoltarea dreptului administrativ a fost ntotdeauna influenat n mod profund de istoria european, de cultura i contextul constituional al diferitelor state membre i este important s ne reamintim faptul c n Europa s-a nscut i a funcionat un model juridic sau juridicizat de administraie public mult mai dependent i legat de lege dect de politic sau economic, i prin aceasta mult mai conservator. Analiznd doctrina de specialitate1 rezult urmtoarele modele de cultur administrativ european: a. Cultura centrat pe administraie, concepe dreptul administrativ ca pe un instrument la ndemna guvernanilor pentru conducerea unei administraii eficiente. Norma administrativ este astfel construit pentru a realiza eficient politica public. O astfel de viziune este asociat cu Frana i statele avnd o administraie influenat de modelul francez, deci i, parial, Romnia2. n Frana, Consiliul de Stat reprezint vrful ierarhiei jurisdicionale administrative i are att funcii judiciare ct i funcii administrative propriu-zise. Membrii si sunt n acelai timp i judectori ai administraiei dar i consultani centrali pentru autoritile de guvernare. Modelul francez este guvernat de ideea c cel mai important motiv pentru asigurarea proteciei legale mpotriva administraiei este nu protecia drepturilor individuale ci, mai ales, asigurarea c administraia acioneaz n conformitate cu legile i regulamentele. 3 b. Cultura administrativ centrat pe cetean. Acest tip de tradiie concepe dreptul administrativ ca pe un instrument pentru limitarea puterii guvernanilor n raport cu guvernaii, pentru protecia indivizilor mpotriva nclcrii drepturilor lor. Ea vede dreptul administrativ ca pe un ansamblu de reguli care traseaz limitele legale de aciune pentru guvernani i reglementeaz, n acest cadru, relaia dintre stat i ceteni. Aceast concepie este cel mai adesea asociat cu
A se vedea n acest sens Carol Harlow, European Administrative Law and the Global Challenge, European University Institute, Working Paper RSC No.98/23, 1988, p.3-4, J.Schwarze, Op.cit,p.1173-1197, Julio ponce Sole,Good Administration and European Public Law.The Fight for Quality in te Field of Administrative Decisions.European Review of Public Law, vol.14, nr.1,2002. 2 Cultura administrativ romneasc este i profund marcat de modelul german, formalist, normativist, de administraie. 3 J.Schwarze, Op.cit, p.1182
1

25

modelul anglo-saxon de administraie al rilor de common-law care dispun de o singur jurisdicie pentru toate tipurile de cazuri1 n SUA clauza celebr de due process din Constituia SUA, este n principal legat de protecia drepturilor ceteneti. Instanele au dezvoltat n aceast cultur ceea ce se cheam the hard look doctrine Aceast doctrin include obligaia de a asculta ceteanul, obligaia de motivare a deciziilor statale, obligaia de cercetare atent a reglementrii nainte de decizie,etc. Aceste obligaii au creat o presiune judiciar asupra sistemului administrativ care uneori cere sute de pagini de explicaii i motivri, un fenomen numit de doctrin ossification. c. Cultura centrat spre legislator las exclusiv la latitudinea legislativului reglementarea procedurilor administrative, de cele mai multe ori sub forma unor acte normative deosebit de detaliate sau, n unele cazuri, sub forma unor acte sau norme cu caracter constituional. Aceast concepie este reprezentat de germanul Rechtsstaat, care vede administraia ca executare pur a legii i mai puin ca activitate complex de aplicare a legii. Rezultatul este reprezentat de o concepie formalist, normativ, aproape judiciarist, asupra administraiei. Germania poate fi vzut, e adevrat, ca fiind modelul reprezentativ dar o serie de state nou aderate, inclusiv Romnia, sunt i ele, total sau parial, partizane ale acestui model. d. Cultura administrativ centrat pe Ombudsman, este reprezentativ pentru statele scandinave. Ceea ce caracterizeaz acest model, ntructva mai pragmatic, este ideea c o persoan independent, adeseori desemnat de Parlament, lucreaz, n afara Executivului pentru a identifica, investiga i recomanda soluii pentru cazuri de abuz de putere n administraia public. n aceste culturi unde Ombudsmanul s-a dezvoltat ca unul din principalele mijloace de redresare a situaiei ceteanului care a suferit prejudicii din partea administraiei s-a putut observa o restrngere a culturii litigioase, de natur judiciar. n realitate, nici una dintre aceste tradiii nu poate fi astzi absolutizat la nici unul dintre statele membre ale Uniunii Europene. Acolo unde o anumit cultur pare a fi dominant celelalte este posibil a fi reprezentate cel puin parial. Cu att mai mult, n contextul integrrii europene, aceste tradiii au glisat la nivelul ntregii Europe. Dac sistemul administrativ al Uniunii Europene a fost iniial construit pe modelul francez, dezvoltrile ulterioare au condus la creterea interesului asupra cetenilor pentru ca, dup Maastricht, instituia Ombudsmanului s dobndeasc un rol accentuat. Cel puin 5 instituii au contribuit, fiecare n felul ei, contribuit la aceast dezvoltare i la ceea ce astzi nelegem prin conceptul juridic al unei bune administrri: Consiliul Europei, Curtea European de Justiie i Tribunalul de Prim Instan, Ombudsmanul European i unele dintre statele membre ale Uniunii Europene. Astzi, Charta Drepturilor Fundamentale, cu articolul su 41 privind dreptul la o bun administrare constituie o parte central a Tratatului de la Lisabona. O serie de alte articole prevd c normele Chartei vor fi implementate prin acte legislative i executive adoptate de instituii, organe, organisme i agenii ale Uniunii iar principiile Chartei vor putea fi interpretate doar judiciar n ceea ce privete aspectele de legalitate. Aceasta poate s nsemne c dreptul la o bun administraie trebuie s fie nti implementat printr-un act legislativ sau executiv pentru a dobndi for juridic deplin. Art.III-398, preluat n Tratatul de la Lisabona poate funciona astfel ca baz legal pentru adoptarea unei reglementri privind buna administrare a instituiilor, organismelor i ageniilor comunitare. Incontestabil, evoluia conceptului juridic al bunei administrri nu este nici pe departe finalizat i va continua i n viitor. Necesitatea reglementrii unui cadru juridic european al bunei administrri Exist o serie de argumente serioase n favoarea adoptrii unei legi a bunei administrri pentru instituiile Uniunii Europene.
1

Idem, p.1187

26

n primul rnd, regulile curente ale procedurii administrative comunitare au fost descrise ca fiind :codificri pariale croite n raport cu cerinele specifice ale implementrii politicilor sectoriale. Ele sunt foarte puin corelate ntre ele, sufer de serioase lacune n special n ceea ce privete protecia individului1 O simpl standardizare a acestor reguli ar conduce la o simplificare i raionalizare a procedurilor administrative ale Uniunii. n al doilea rnd, putem astzi observa c dreptul administrativ european progreseaz n special datorit jurisprudenei Curii Europene de Justiie i a Tribunalului de Prim Instan. Dup unele opinii acest fenomen este firesc i sntos. Pentru alii, n schimb, ar fi mult mai legitim dac instituia decizional a Uniunii Europene ar determina i orienta evoluia legislaiei comunitare n aceast materie. n al treilea rnd, ca urmare a extinderii Uniunii, exist o serie de argumente de natur pragmatic. Atunci cnd Curtea a fost compus de 6 sau 12 judectori nu a fost deosebit de dificil s se ajung la un punct de vedere comun privind identificarea principiilor legale comune. O componen de 27 de judectori, sau mai muli, fiecare marcat de propria sa tradiie legal i administrativ, va ngreuna fr nici un fel de ndoial procesul de identificare i statuare a unor principii comune care s fundamenteze un drept administrativ european. In fine, regulile statuate n reguli scrise sunt mult mai accesibile pentru cetean dect principii dezvoltate n dreptul jurisprudenial. O reglementare comunitar a procedurii administrative ar reui nu numai s enumere i s articuleze principiile existente la nivelul Uniunii dar ar putea decanta pentru viitor, cu mult mai mult claritate, principiile cu adevrat relevante pentru relaia dintre administraia Uniunii Europene i cetenii si. Pe de alt parte, dei este deosebit de important s se ating un grad suficient de protecie pentru drepturile individuale este, n aceeai msur, important s se promoveze eficiena i dinamismul ca i s se evite suprareglementarea. Prea multe reguli pot determina funcionarii s dezvolte tehnici de evaziune a acestora i s se concentreze mai mult asupra corectitudinii dect asupra calitii actului de administraie. Acest tip de comportament este deosebit de nociv mai ales pentru faptul c diminueaz caracterul inovativ i experimental al activitii personalului administrativ.2 Ombudsmanul European a subliniat importana rolului su n asigurarea dezvoltrii unor bune practici administrative atrgnd n acelai timp atenia asupra pericolelor unei prea mari jurisdicionalizri a acesteia. Caracterul deschis al procedurii este doar unul dintre motivele care disting rolul Ombudsmanului European de cel al Curii3 Problema principal a unei bune administrri const i n gsirea unei balane corecte ntre interesele individuale legitime ale beneficiarilor actului de administraie i interesul public, precum i cerinele proprii de eficien ale autoritilor administrative.o supraevaluare a drepturilor individuale poate duce la o judicializare neechilibrat a procedurilor administrative. Avnd n vedere i faptul c dreptul economic public specializat face parte integrant din dreptul administrativ al Uniunii Europene s-ar putea ajunge la dezvoltri puternice ale unei culturi litigioase nedorite. Acest fenomen este deja considerat a fi un pericol n dreptul administrativ al Comunitii Europene4dei nu trebuie supraestimat. Multe dintre reglementri sunt deja parte integrant a acquis-ului comunitar iar cel puin unele dintre codurile de bun conduit administrativ au fost deja adoptate de instituiile comunitare i publicate n Jurnalul Oficial.
Hanns Peter Nehl, Principles of Administrative Procedure in EC Law., Hart Publishing, London, 1999,p.188. 2 Carol Harlow, Op.cit, p. 11 3 Raportul Anual al Ombudsmanului European pe anul 1995, p.17 4 A se vedea n acest sens, Kanska Klara, Op.cit,320-321
1

27

Ideea fundamental din spatele unei legi europene a bunei administraii este aceea c dac administraia public urmeaz procedurile corespunztoare, probabilitatea de a adopta decizii corecte crete vertiginos. Instituirea unor proceduri asigurtorii pentru conduita funcionarului sau oficialului european potrivit crora acesta va trebui s ia n considerare toate faptele relevante, s pun n balan toate interesele implicate, s in seama de faptul c toate prile implicate l pot face responsabil pentru conduita sa i s acioneze dup reguli transparente sau care s foreze autoritatea s statueze explicit motivele care au stat la baza adoptrii deciziilor sale administrative, va garanta un nivel acceptabil de raionalitate i echilibru n acest proces. Este de aceea foarte important s se ating un grad suficient de detaliat al procedurilor astfel nct s asigure aplicabilitatea ateptat a acestora i, n acelai timp, s se pstreze un grad suficient de generalitate care s permit variaiile necesare n contexte instituionale diferite. Adoptarea unei astfel de legi cadru nu ar impieta nici asupra legislaiei speciale, orizontale sau verticale, cu un coninut mult mai detaliat. Dreptul la o bun administraie i baza sa legal furnizat de Art.III-398 pare a avea potenial suficient pentru dezvoltri viitoare ale culturii administrative proprii a Uniunii Europene. Viitorii creatori ai unei legi asupra bunei administraii n Uniunea European trebuie s in cont i s nvee de la diferitele tradiii administrative existente la nivelul Europei astfel nct s fie n msur s extrag elementele valoroase i s nlture efectele negative cunoscute ale acestor tradiii. In mod subsecvent, ei vor trebui s continue s completeze modelul tradiional original centrat pe administraie cu tue bine alese din cadrul modelului centrat pe cetean, centrat pe legislator i /sau centrat pe Ombudsman astfel nct s poat asigura o balan optim ntre drepturile i interesele individuale i interesul public al Uniunii Europene.

28

MODERNIZAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE N PROCESUL DE INTEGRARE EUROPEAN

BABIN Oleg, doctorand, Academia tefan cel Mare a MAI al RM ORLOV Ioana Alexandra, jurist, Bucureti, Romnia

Summary:
The history of public administration is the very history of modern states and is intimately tied to politics. The evolution from the royal rule to contemporany democracy is, doubtlessly, a history of the changes in structures and functions of the administration, as the main agent acting to materialize the decisions of the political power, the one the in fact determines the priorities of the society. The administration is today in almost every state closer to different groups and areas of interest characterizing a disperssed society, but it is specifically this property that turns it into a vocational mediator between the conflicting interest in our centrifugal structures. These circumstances explain and enforce the privileged position of administration in a modern society, expressing nevertheless the perils of a discretionary administration. I. Fenomenul administrativ n societatea actual Istoria administraiei se nate din nsi istoria statelor moderne i nsoete fr gre politicul. Evoluia de la absolutismul regal la democraia contemporan este, desigur, i istoria schimbrii structurilor i a modului de funcionare al administraiei, ca principal agent care duce la ndeplinire dezideratele puterii politice, cel care determin n fapt prioritile societii. Aa a evoluat administraia, spre exemplu, de la principiul organizrii ierarhice centralizate la mecanisme mai nuanate i mai flexibile, care permit materializarea principiilor descentralizrii administraiei i deconcentrrii serviciilor publice. Noile tendine politice i ideologice (pentru c trim, oamenii secolului al XXI-lea, particularitile unei democraii liberale, ale parlamentarismului democratic) se reflect fr gre n mecanismele i reaciile administraiei, care prin complexitatea nevoilor societii actuale, i prsete rolul clasic apolitic i devine o structur suprapolitic. Ea nu mai reprezint actualmente un simplu instrument de executare i aplicare a legii, ci devine un actor, de sine-stttor, pe scena politico-statal, actor care contribuie, uneori esenial i uneori n interes propriu, la prelucrarea i selectarea nevoilor sociale crora urmeaz a li se conferi dimensiunea interesului public.1 Aa cum se subliniaz n doctrin, administraia se afl azi i n toate statele lumii mai aproape de feluritele grupuri i sfere de interese care caracterizeaz o societate tot mai atomizat, dar tocmai pentru aceasta are vocaia de a concilia conflictele care ntresc n mod fatal tendinele centrifuge ale societii moderne. Fa de noile provocri legate de infrastructur, protecie social sau chiar limitarea efectelor polurii, administraia se vede ntrit, indispensabil, aproape atotputernic. Interesul public nu poate cdea victim fluctuaiilor politice i capriciilor opiniei publice i viaa social trebuie s beneficieze de un factor de stabilitate i continuitate. Aceste mprejurri explic i susin poziia privilegiat a administraiei ntr-o societate modern, dnd ns n acelai timp expresie pericolele unei administraii discreionare. Arbitrariul i rigiditatea (sau poate, ntr-o expresie mai adecvat, ineria) sunt principalele riscuri 29

ale unei societi birocratice, adic ale unei societi n care formalismul i-a depit justificrile pragmatice i n care structurile administrative sunt ntr-att de anchilozate nct se substituie interesului public pentru a-i justifica existena. Aceste primejdii impun cu necesitate crearea unor mecanisme eficiente de control al administraiei. ntr-o metafor curajoas putem spune c dac la nceputurile democraiei puterile aveau sarcina de a se controla i echilibra reciproc, astzi ele trebuie s controleze i s in n fru Statul n sine, pentru c Statul (prin administraie), mai puternic ca niciodat, poate sufoca individul i societatea, organism viu i n permanent transformare, golind de semnificaie deopotriv drepturi fundamentale i democraie. II. Uniunea European. O structur inedit i necesar Nu vom porni n cele ce urmeaz de la premisa att de drag unora c lumea se nvrtete n jurul factorului economic. Este ns de necontestat c globalizarea ca fenomen major al secolului XX are drept consecin necesitatea crerii unor piee de desfacere complexe i cu mare capacitate de absorbie. Economicul devine azi din cauz a dezbinrii, cum a fost veacuri de-a rndul, un element de coeziune. Fa de coloii nceputului de mileniu China, Statele Unite Europa divizat i orgolioas nu ar fi putut s reziste. nsei ideile care i-au fundamentat cndva prestigiul i dominaia au fost monopolizate i transformate i nu Europa mbtrnit, ci tnra i agresiva Americ pozeaz azi n campioan a democraiei, a libertilor fundamentale i a liberalismului economic. Uniunea European, la origine proiect economic menit s tearg rnile conflagraiei mondiale, este azi o modalitate complex i revoluionar de reafirmare a identitii i valorilor btrnului continent ntr-o sintez (n sensul lui Hegel, de trecere la un nivel superior) care i asigur supravieuirea economic i politic. Aa cum afirma un mare politician francez, n ziua de azi poi s fii, desigur, eurosceptic, dar nu poi refuza n mod responsabil orice form de integrare. Pentru rile fostului lagr sovietic alegerea este cu att mai dramatic i mai necesar. Dac pentru Occident Uniunea a venit ca pasul urmtor ntr-o evoluie oarecum lin, rile esteuropene ncearc prin integrarea n structurile comunitare nainte de toate regsirea unor valori umane i politice care pentru jumtate de veac au constituit inta cea mai urt a mainriei totalitare. Uniunea European, n ultim analiz, reprezint convingerea c societatea se realizeaz cel mai bine prin individul deplin realizat. Structura liberal, mai curnd dect democratic, a Uniunii reprezint soluia antagonic sistemului totalitar comunist n care individul era deplin anulat de Leviathanul atotputernic. Dac propaganda putea utiliza limbajul democraiei (cci, fie ele i iluzorii ori declarative, mecanismele democratice existau vot universal, egal i unic, organisme reprezentative, etc.), ea nu putea n niciun fel tolera ideea unui individ realmente liber, puternic i mndru, mai important dect colectivitate. Ori ideea unei economii care scap controlului partidului i se dezvolt firesc. Ca atare nzuina statelor scpate de jugul comunist de a se regsi n structurile europene nu reprezint dect ncercarea de a recupera imaginea unei societi n care controlul asupra propriei viei i aparine individului, n care fiecare este diferit, dar suma diferenelor creeaz un tot unitar i perfect funcional. Unitate n diversitate. Se pune ns problema cum poate fi conciliat non-intervenionismul specific doctrinelor liberale cu imaginea statului-providen, a statului bunstrii (welfare state). III. Spaiul administrativ european. Deziderat i realitate Incapacitatea statului, privit n sensul su tradiional, de a face fa provocrilor globalizrii i necesitatea sincronizrii reaciilor etatice pentru a oferi maximul de protecie cetenilor a dus ntr-un timp relativ scurt la o contaminare a sistemelor de drept spontan, la nceput, apoi 30

controlat care s-a concretizat prin conceptele de New Public Management i, la nivel regional, de drept administrativ european. Acesta din urm este un produs al regulilor de drept deduse n mare parte pe cale jurisprudenial n triunghiul Bruxelles-Strasbourg-Luxembourg prin fuzionarea culturilor juridice i administrative ale rilor membre1. n esen, Spaiul Administrativ European exprim dorina statelor membre de a crea un sistem administrativ unitar (iar nu uniform, neinnd cont de specificitatea fiecrui stat-membru2) n scopul de a facilita realizarea deplin a politicilor Uniunii i, pe cale de consecin, a interesului public. Aadar reforma administraiei n vederea mririi capacitii sale spre a face fa provocrilor spaiului comunitar reprezint o necesitate pentru statele membre i rmne o chestiune prioritar, de actualitate chiar i fa de cele mai avansate dintre ele. Cu att mai mult, reforma administraiei publice reprezint un aspect crucial pentru Romnia i Republica Moldova, ri care ncearc s tearg azi anomaliile sistemului totalitar pe care l-au trit nainte de anii 90. Dei se afl n etape diferite, Moldova aspirnd la integrarea n Uniunea European, pe vreme ce Romnia a devenit membr a structurilor comunitare, cele dou state se confrunt cu probleme similare i a cror rezolvare urgent reprezint o condiie sine qua non a redresrii economice i a crerii unor state capabile s satisfac cerinele cetenilor. IV. Factori de modernizare a administratiei publice Trebuie s subliniem nainte de toate c reforma administraiei nu reprezint un scop n sine. Aa cum se subliniaz n doctrina Republicii Moldova, i dup cte se vede, este adevrat i n privina Romniei, reforma administrativ ... nu trebuie s fie o sarcin a fiecrui guvern nouformat de a reorganiza ceva cu orice pre. Asemenea reforme pot produce numai haos n societate i pot duce la acutizarea crizei economice. Dimpotriv, guvernele succesoare sunt obligate s continue reforma nceput de predecisorii lor n aspectul modernizrii administraiei publice.3 n acest context o mare importan n dimensionarea i corecta concepie a reformei o au factorii reformei administraiei publice. Pe acetia i grupm n 3 categorii: factori politici, factori sociali, factori economici. La acetia se adaug o a patra categorie, respectiv premisele externe ale reformei. Le vom analiza pe toate succint n cele ce urmeaz. 1. Factorul politic al reformei administraiei publice decurge din chiar schimbrile politice majore care au caracterizat istoria celor dou ri n ultimii 20 de ani. Acest factor este cu att mai pregnant n cazul Moldovei care n aceast perioad i-a nceput efectiv viaa ca stat. Destrmarea Uniunii Sovietice i nlturarea Cortinei de Fier au permis introducerea mecanismelor statale democratice, care ns nu s-a produs fr dificulti ori ezitri. Efectiv, debutul vieii politice a Moldovei este legat de Declaraia de suveranitate din 23 iunie 1990 i de Decretul cu privire la puterea de stat din 27 iunie 1990, cel dinti statund instituirea unei noi modaliti de realizare a puterii de stat n rezolvarea tuturor problemelor vieii politice, economice i sociale. Apoi, ambele state au cptat legile fundamentale care constituie, n esen, Biblia valorilor eseniale care circumscriu toate aciunile unor state care aspir la democraie. Din pcate, reforma profund a unei societi nu se poate construi numai pe declaraii de intenie i pe acte cu o profund ncrctur ideologic i simbolic. Adoptarea unei noi Constituii
n acest sens a se vedea Carlo dOrta, Quel avenir pour lEspace Administratif Europeen, Institut Europeen dAdministration Publique, 2003, Working Paper no. 2003/W/6 2 Cu toate acestea a armoniza capacitatea administrativ a statelor membre ale UE nu nseamn uniformizarea nstituiilor i administraiilor publice trdnd istoria i caracteristicile fiecrei ri. (...) S-ar intra n contradicie cu principiul fundamental european al subsidiaritii i cu tendina actual de descentralizare i de punere n valoare a autonomiei care circumscrie n faza actual transformarea sistemelor administrative interne a numeroase state membre i ne-membre. Vezi Carlo dOrta, op. cit., pag. 10, trad. n. 3 Maria Orlov, Boris Negru .a. Quo vadis, Moldova?, Chiinu, 2002, pag. 42
1

31

nu poate avea alt semnificaie dect trasarea cadrului conceptual esenial al unui proces lung i anevoios, condiionat nainte de toate de voina clasei politice ca factor de decizie i de conducere al societii. Oricum am privi lucrurile, din pcate realitatea este c n ambele ri surori, clasa politic se ntoarce ctre popor odat la 4 ani, n cadrul mecanismului democratic de control al alegerilor, iar n restul timpului este prea puin interesat de realizarea promisiunilor electorale. Unul dintre principalii factori de risc n reforma administraiei publice considerm deci a fi tocmai clasa politic, azi o veritabil cast care i pzete cu strnicie priviligiile cu ignorarea fi a interesului public, care ar trebui s i fie cluz. Aceast mprejurare a determinat, aa cum am sugerat mai devreme, o deosebit instabilitate a cadrului instituional i legal al administraiei publice, supus la nenumrate restructurri i reorganizri care nu o dat au fost expresia pur a presiunii politicului i a grupurilor de interese. 2. n ceea ce privete factorul social, acesta se afl n legtur cu creterea reactivitii societii civile, sub impulsul mediilor de informare i a noilor nevoi ale cetenilor, i care determin o cretere a dorinei de participare la procesul decizional. Dei nu adnc mpmntenit nici n Romnia, nici n Republica Moldova, societatea civil reprezint un mediu de dezbateri, un factor de cenzur a politicului i un potenial catalizator al reformei. Desigur, dac ceteanul de rnd contientizeaz n mod abstract c ar avea dreptul la o mai mare eficien i un mai bun tratament din partea autoritilor, el nc nu acioneaz n consecin. Totui, emanciparea individului obinuit cu sistemul totalitar al unei adminstraii omnipotente nu poate fi departe. Aceast eventualitatea, fie i ea singur, reprezint un factor de accelerare a reformei administraiei, ntruct aceasta nu poate risca s rmn cu totul n urma societii pe care o servete. 3. La rndul lui, economicul este de natur s mping mai departe reforma, ntruct circumstanele globalizrii i provocrile pieei deschise atrag necesitatea unui stat puternic i capabil s gestioneze o sum de factori i elemente centrifuge. O administraie slab i ezitant, o administraie lipsit de flexibilitate i de vitez de reacie este un drum deschis spre anarhie n condiiile n care economia de pia reprezint liber concuren, libertate pe piaa muncii, libertatea serviciilor, etc. Mai mult, progresul tehnologic i societatea informaional fac i mai important reforma administraiei, care altfel n-ar putea rezista n secolul vitezei. 4. Din pcate, putem afirma fr mare team c ne-am nela c factorul major n impulsionarea reformei administraiei rmne att n Romnia, ct i n Republica Moldova factorul extern, n spe exigenele organismelor europene i euro-atlantice. Am examinat anterior impactul acestor structuri, deci nu vom reveni asupra argumentelor invocate. Subliniem ns c, spre regretul nostru, considerm c numai vigilena Comisiei Europene a determinat n ultimii 8 ani un real efort n reformarea administraie, depindu-se ntr-o anumit msur obinuita atitudine pasiv a clasei politice. Cu att mai mult, este necesar ca aceste aciuni s capete o coerent i o continuitate indispensabile unei schimbri reale la nivelul administraiei.

32

TENDINELE ADMINISTRAIEI PUBLICE CENTRALE N COMUNITATEA EUROPEAN

RUSU Vladimir, lector universitar, doctorand, Universitatea de Stat Alecu Russo din Bli

Rsum:
Les dbats centrs sur les problmes, les rformes et les provocations de lUE sont trs actuels non seulement par des raisons de solidarit et de responsabilit, mais galement par des raisons des opportunits pour la Rpublique de Moldavie. Par consquent, nous avons comme but ltude des tendances de ladministration publique centrale dans la Communaut Europenne. Les changements survenus dans la Communaut Europenne et les options de chaque tat pour lintgration dans les structures de lUE ont conduit la reconsidration de certains raports dans ladministration publique. La Communaut Europenne connat une priode, quand on ne peut pas affirmer que les vielles tats souverains existent dans leurs formes classiques, mais en mme temps on ne peut pas parler dune relle intgration. On a cr une sorte de lordre fdrale, qui se trouve sur le contrle des tats qui lont gnre. Ces observations constituent les aspects constitutionnels et administratifs de la communaut. Donc, la mme structure incomplte du systme communautaire se reflte dans ladministration, aussi. Transformrile democratice din ultimii anii, paralel de alte procese ca europenizarea, regionalizarea, globalizarea, afirmarea statelor bunstrii sociale etc. au condiionat o regndire a administraiei publice i au provocat reforme ample i intense ale administraiei publice. Toate acestea au generat un ir de dezbateri centrate pe problemele administraie eficiente n Uniunea European. De aceea, ne-am propus ca obiect de studiu tendinele administraiei publice centrale n Comunitatea Europeana. Direciile de dezvoltarea a administraiei publice reprezint schimbarea sau modificarea contient direcionat a administraiei publice, indiferent de nivelul la care se realizeaz. Schimbrile survenite n Comunitatea Europeana, ct i opiunea fiecrui stat pentru integrarea n structurile Uniunii Europene au condus la reconsiderarea unor raporturi din cadrul administraiei publice. Comunitatea European trece printr-o faz n care nu se poate spune c vechile state suverane mai exist n forma lor clasic, dar nici nu se poate vorbi de o real integrare. La nceputul studiului nostru ne propunem s descifrm mai nti, fr a intra n detalii, care sunt impulsurile ce genereaz aceste tendine a administraiei publice att pe plan naional ct i de structurile transnaionale europene. Astfel o condiie indispensabil a evoluiei administraiei publice n Comunitatea European este reflectarea acesteia n cadrul factorilor interni. n acest context, europenizarea se manifest prin intermediul actorilor interni, ori o guvernare direct a UE nu exist i nu este posibil. Aceasta este specific statelor din Comunitatea european care nu sunt membri a UE (n care se include i Republica Moldova). Astfel exist posibilitate ca europenizarea s fie interpretat sau modificat de ctre factorii de decizie naionali. n aceste state necesitatea europenizrii administraie publice este fundamentat n special prin existena a crizelor administrative. Crizele pun pe ordinea de zi a societii noi tendine a administraiei publice. n Republica Moldova ntr-o oarecare msur aceasta este presiunea extern n vederea efecturii reformei din 1998 i actuala reform administrativ declanat de planul de aciuni UE RM. Pentru Republica Moldova destrmarea URSS i Declaraia de independen pot fi apreciate ca situaii de criz. 33

Cea dea doua dimensiune a tendinei administraiei publice n comunitatea europeana este dictat de structurile suprastatale a Uniunii Europene cere este format dintr-un complex de instituii supranaionale, care urmrete s promoveze pe teritoriile rilor membre aciuni concertate la nivel guvernamental, dar n acelai timp, s menajeze suveranitatea politic i economic a statelor respective. n ceia ce privete acesta form de influenare a administraiei publice organele transnaionale realizeaz funcia executiv i tind spre independen de sistemele birocratice naionale prin posibilitatea de a se autofinana. Toate acestea fortific, de fapt, sistemul administrativ n care se formeaz structuri transnaionale rigide, deciziile crora sunt impuse statelor din comunitatea europeana prin crearea aquis-ului comunitar. Aici evident apare problema compatibilitii administraiei transnaionale cu cele naionale, care la rndul su se realizeaz prin cea dea doua forma de implementarea a sistemului administrativ comunitar menionat mai sus, care are la baz adaptabilitatea cu sistemele administrative naionale. Aceasta se realizeaz prin suprapunerea n atribuiile sistemului comunitar cu prerogativele administraiilor naionale prin excluderea treptat a celor din urm. Anume cea dea doua forma a cristalizrii sistemului administrativ comunitar garanteaz stabilitate sistemului, deoarece n esen orice sistem administrativ va supravieui numai daca are potena de a satisface interesele populaie prin mecanisme democratice. Specificul evoluie administraie publice din Comunitatea Europeana se cristalizeaz n adaptare lenta a sistemului administrativ comunitar, care se realizeaz att pe verticala, de sus n jos printr-un aparat unic, compus din organe transnaionale, ct i n direcia invers, prin adaptarea sistemului administrativ comunitar la cerinele particularilor din statele membre. Problema perfecionri administraiei publice este pe larg examinat de specialitii n domeniu. Toate aceste cercetri genereaz anumite modelele ipotetice ale administraiei publice aplicabile n Comunitatea Europeana care alimenteaz prin viziunea lor, anumite scenarii imaginate despre evoluia i dezvoltarea administraiei publice n statele din comunitatea europeana. Nu se poate vorbi n momentul actual de un model comunitar n domeniul administraiei publice, un model care s fie impus sau care s reprezinte reperul la care administraiile naionale s se raporteze, astfel se poate afirma c europenizarea n acest sector este nc n faz incipient, administraiile naionale rmnnd n continuare baza sistemului public comunitar. Procesul de reforma a administraiei publice din orice stat membru sau candidat al Uniunii Europene trebuie s fie unul continuu pentru a face fa schimbrilor permanente la care administraia trebuie s rspund i s acioneze n deplin concordan cu contextul european, n vederea constituirii unei interfee ntre naional i supranaional. Daca sa vorbim de tendinele administraiei publice centrale n Comunitatea European putem observa o diminuarea a autoritii acesteia n folosul organelor transnaionale. Acesta este o micare lent i ireversibil, care va duce la formarea unei structuri administrative unice i suverane pe ntreg teritoriu a Uniunii Europene. Unul din principalele impedimente la acest proces este puterea politic a statului care nu tot timpul dorete sa cedeze din suveranitatea sa n folosul organelor transnaionale. Acesta problem este exclus prin intermediul anumitor reforme i programe ale Uniunii Europene dezvoltarea i implementarea aquis-ul comunitar la standarde echivalente de ncredere n toat Uniunea, prin introducerea a unui sistem de justiie administrativ unic pentru Europa i mprtirea principiilor i valorilor administraiei publice care au dus la o anumit convergen ntre administraiile naionale. n pofida unei convergene n cadrul anumitor componente i structuri ale administraiei publice, aspectele definitorii rmn n mare parte specifice. n spaiul european al administraiei publice nu s-a instituit un model unic al administraiei publice. Din cele patru existente Westminster, Napoleonian, Weberian i Suedez nici unul nu ocup o poziie dominant. n 34

domeniul serviciului public, la fel se menine o diversitate. Astfel cu toate c administraia public a statelor membre a UE a fost vizat de procese integraioniste, ns nu a fost pe deplin schimbat. n principiu tendinele administraie publice centrale n Comunitatea European nu derog de la principiile clasice a bunei guvernri, cu anumite elemente specifice cum ar fi utilizarea tehnologiilor performante n administraia public. Astfel paralel cu globalizarea este imposibil de a nu utiliza tehnologiile electronice n genere, la fel cum i n administraia public att la nivel central ct i la nivel local. Statele lumii n ultima vreme au contientizat multiplele prioriti pe care le aduc tehnologiile performante i ncep a le aplica activ pentru a spori att eficiena ct i democratizarea administraiei publice. Strategia de guvernare electronic reprezint o cerin formulata la nivelul Uniunii Europene pentru toate statele membre, iar printre obiectivele urmrite la nivel european prin guvernarea electronica se numr: includerea tuturor categoriilor sociale ca beneficiari ai serviciilor de e-guvernare, folosirea tehnologiei pentru o guvernare mai oportun i eficace, crearea identitii electronice recunoscute de statele membre. Guvernarea electronica este un proces de reformare a sectorului public prin noi tehnici de management al informaiei, creat cu scopul de a spori gradul de participare politica a cetenilor, de a eficientiza activitatea aparatului administrativ i activitatea statului n ntregime. Scopul utilizrii acestei metode este accesul cetenilor la informaia publica, participarea societii civile la procesul decizional, asigurarea transparentei actelor administrative i comunicarea operativa cu cetenii. n esen guvernarea electronica nu este o categorie aparte a guvernrii. Natura i principiile administrrii nu este afectat prin apucarea Internetului n procesul de guvernare. E-Guvernarea presupune doar schimbarea accentului n metoda de realizarea a guvernrii. Deci informaia rmne evident, mai importanta dect tehnologia. Pentru majoritatea statelor lumii, tranziia la Societatea Informaional reprezint un obiectiv strategic al guvernului. Ca o consecin, e-Guvernarea a crescut n importan, devenind un instrument valoros i un factor critic de succes, capabil s genereze cretere economic, s promoveze educaia i, nu n ultimul rnd, s ofere un suport real democraiei. n acest context iniiativele de e-guvernare, de creare a infrastructurii electronice care va lega instituiile de nvmnt, ageniile guvernamentale, sectoarele publice de cele private, au creat premisele dezvoltrii sectorului de IT&C n contextul macroeconomic al statelor n ultimii ani. Pentru cunoaterea complet a tendinei fenomenului administrativ n Comunitatea European este necesar cercetarea administraiei publice n raport cu mediul social, care exercit o influen considerabil asupra structurilor, fenomenelor i coninutului activitilor organelor administraiei, asupra psihologiei i comportamentelor individuale i colective ale personalului administraiei. Pe de alt parte, administraia comunic cu celelalte structuri prin relaii de colaborare, de subordonare sau chiar de constrngere, astfel nct considerat n raport cu mediul social, administraia, ntr-o societate dat, va putea aprea n armonie sau n opoziie cu ntregul mediu social sau cu anumite structuri ale acestuia. Procesul europenizrii administraiei publice din Republica Moldova este structurat n dou perioade distincte. Prima perioad ncepe cu 1990, an n care demareaz primele eforturi de reformare a administraiei publice (locale) i se finiseaz cu semnarea Planului individual de aciuni UE RM. Cea dea a doua ncepnd cu Planului individual de aciuni UE RM i continu i n prezent. Desigur, februarie 2005 este luat drept dat de hotar n mod convenional. Deja ncepnd cu 2002 ncep s apar premise pentru un nou cadru al europenizrii, dar schimbarea definitiv n domeniul europenizrii a fost condiionat de semnarea Planului individual de aciuni UE RM la 22 februarie 2005. 35

Bibliografie:
1. Europa Central. Nevroze, dileme, utopia, Antologie coordonat de A. Babei i C. Ungureanu, Iai: Polirom, 1997. 2. Magnette P., Europa, statul i democraia. Suveranul mblnzit, trad. Ivan R., Bucureti: Institutul European, 2005. 3. Wallace H., Wallace W., Procesul politic n Uniunea Europeana, Ed. a III-a, trad. de G. Bolea, Bucuresti: Arc, 2004 4. Palihovici S. Reforma administraiei publice din Republica Moldova n contextul integrrii europene, Tez de doctor n tiine politice// http://www.cnaa.acad.md/files/theses/2008/11684/ serghei_palihovici_thesis.pdf, 18.11. 2008, h.23:30 5. Naumescu V., Instituii politice i mecanisme constituionale n Europa. 6. http://idd.euro.ubbcluj.ro/interactiv/cursuri/Naumescu/Cap2.htm.

36

EUROPENIZAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE

GOGA Gina Livioara, doctorand, asistent universitar, Universitatea Danubius din Galai, Romnia

Summary:
The gradual emergence of the European Administrative Space, which does not impose standards, is a logical step forward in the construction of the European Union. National governments meet, compare notes and join forces to draw up and enforce EU standards. It is quite natural that they should increasingly influence each other. In each sphere of administrative policy, it offers applicant countries a range of solutions that are similar enough to provide some common ground and broad enough to leave each country substantial room for manoeuvre in terms of policy options. Premise europene Idealul oricarei forme de organizare a unei natiuni este acela de a gasi solutii in asigurarea unor conditii de viata mai bune. Perspectiva schimbarii poate surprinde o societate in diferitele sale etape de evolutie. Nevoia de progres nu este o noutate, ceea ce ne intereseaza este insa etalonul la care se raporteaza la un moment dat o societate. Deschiderea orizonturilor catre un nou tip de societate societatea europeana, impune anumite analize. Orice schimbare a regimului politic al unei tari este insotita de schimbarea, de cele mai multe ori profunda si totala, a sistemului administrativ al statului respectiv. In ceea ce priveste tara noastra, aceasta si-a intors privirea in totalitate catre Europa moderna dupa caderea regimului comunist. n general, aderarea unei ri la o nou structur presupune mai nti de toate o analiz a modului de funcionare a acestei structuri, cu att mai mult dac este vorba de un stat fost comunist i nelund n calcul criteriile de aderare impuse de aceasta. Uniunea nu a impus statelor candidate i nu condiioneaz nici statele membre s urmeze un anumit model. Cu toate acestea, statele din centrul i estul Europei, fiind nedreptite din punct de vedere istoric dar i de contextul geografic, au urmrit ndeaproape evoluiile statelor membre din momentul depunerii candidaturii lor. Rezolvarea problemele naionale dup experienele altor state a devenit un bun ghid, cu att mai mult cu ct existau i reglementri n acest sens. Astfel c, statele candidate la Uniunea Europeana au fost tentate sa abordeze in rezolvarea problemelor ce implicau adoptarea acquis-ului comunitar un anumit model de societate, evident, occidental. Se poate vorbi aici de imitatie, insa fenomenul nu poate fi decat firesc. O tendinta spre imitatie a existat dintotdeauna. Pe de alta parte, Uniunea Europeana a indemnat permanent, atat prin instituirea conditiilor de aderare la aceasta structura, cat si prin intermediul reprezentantilor institutiilor, ca implementarea sa se faca avand in vedere respectarea clauzei de loialitate, potrivit art. 10 din Tratat. Acest lucru a presupus ca, odata cu semnarea Acordului European instituind o asociere intre Romania pe de o parte, si Comunitatile Europene si statele membre ale acestora, pe de alta parte, tara noastra a avut trasate linii clare in ceea ce priveste dobandirea calitatii de stat membru. Abordarea unei reforme profunde si durabile reprezinta dezideratul oricarei societati care migreaza de la o forma de guvernamant la alta, cel putin daca se afla si in situatia inlocuirii unui regim totalitar cu altul democratic. 37

Uniunea Europeana nu afirma solutia rezovarii deficientelor din sistemul administrativ al unei tari. Uniunea este doar calea. Sistemul de interferente care s-a succedat o data cu deschiderea relatiilor si inceperea negocierilor intre statele candidate si institutiile Uniunii, respectiv statele membre, au reprezentat cheia transformarii. Uniunea a oferit un mare avantaj statelor saracite, ori de regimul politic ori de proasta guvernare, de a se reforma in pasi rapizi si bine trasati. Avalansele de fonduri europene puse la dispozitia noilor state au aratat o contradictie: dorinta de progres s-a lovit de incapacitatea administratiei de a adopta acquis-ul comunitar si, implicit, de a gestiona fondurile oferite. Cauzele ingreunarii procesului de integrare a Romaniei in Uniunea Europeana au fost formulate in termeni precisi odata cu rapoartele Comisiei Europene privind stadiul adoptarii si implementarii legislaiei. Romania nu era pregatita pentru aderare, iar acest lucru ar putea fi considerat un lucru firesc daca ne gandim la faptul ca guvernele care s-au succedat nu aveau specialisti capabili pe probleme europene, cu atat mai putin in administratia locala. Pe de alta parte, noul aparat guvernamental nici nu avea cum sa fie pregatit pentru astfel de probleme atat timp cat in acesta se regaseau elemente din vechea elita administrativa. Exista insa si probabilitatea ca Romania sa parcurga o lunga perioada de tranzitie de la comunism la democratie, daca acordul cu Uniunea Europeana nu ar fi fost semnat. Din perspectiva acestor state am putea vorbi de o anumita forma criza, cea interna. In realitate, adevarata criza incepe acolo unde statele se regasesc neputincioase in abordarea reformelor care sa garanteze Comisiei rezultatele vizate. Uniunea nu a fixat calea de urmat, aceasta era la latitudinea fiecarei tari in abordarea reformelor care sa se potriveasca specificului acesteia. Pozitia noilor state care au aderat incepand cu anul 2004, raportata la modul in care acestea au constituit un factor de sustinere sau de blocaj al fenomenului de aprofundare a integrarii, a fost una pozitiva. Dintr-un anumit punct de vedere, daca luam in considerare faptul ca majoritatea statelor in discutie sunt state fost-comuniste, s-ar putea intelege dorinta acestora de a aborda problematica integrarii intr-un mod care sa le reformeze intrutotul. Experienta trecerii de la un regim politic la altul, de la o forma de guvernare la alta par sa fie inca proaspete, avand in vedere ca multe dintre ele s-au aratat interesate sa adere la scurt timp dupa caderea influentei comuniste. De aceea, poate fi inteleasa maniera in care acestea au inteles ca o lipsa de interes si o atitudine de neimplicare in ceea ce priveste extinderea si aprofundarea procesului de integrare europeana nu ar face decat sa le izoleze inca o data. Iata de ce, despre o criza in cadrul statelor care au aderat o data cu ultimele doua valuri am putea vorbi ca despre un fenomen firesc. Simplul fapt de a rasturna valorile instaurate in trecut nu poate constitui un declin, probabil nici nu ar trebui sa primeasca sensul de criza. Ar exista o criza numai daca acele valori nu ar fi inlocuite cu altele.1 Abordand contextul geografic nefavorabil in care se pozitioneaza Romania, nici in Orient si, totusi, departe de Occident, Emil Cioran sublinia importanta valorilor occidentale, acestea reprezentand de fapt sursa evolutiei noastre, caci ceea ce in Apus era revolutie, la noi era modernism iar, daca secolul nostru nu era dominat de o sete oarba de imitatie, de superstitia modei, a arderii etapelor, a ajungerii celorlalte neamuri, am fi ramas poporul obscur si lamentabil. Ceea ce a determinat insa tara noastra spre alte forme de manifestare este o vointa de nebanuit ce exprima setea de istorie a unui popor care nu a trait o dorinta arzatoare de a-si umple golurile cu o iuteala maxima, de a se implini prin salt.2
Anton Dumitriu, Cultura occidentului, Volumul Europa in gandirea romaneasca interbelica, Colectia Studii Europene, Ed. Institutul European, Bucuresti, 2008, pag.200; 2 Emil Cioran, Schimbarea la fata a Romaniei, Volumul Europa in gandirea romaneasca interbelica, Colectia Studii Europene, Ed. Institutul European, Bucuresti, 2008, pag. 156-157;
1

38

Insa, o reforma profunda si durabila a administratiei nu se poate realiza fara o reforma a politicului, intelegand prin reforma profunda gestionarea cu prudenta a centralizarii birocratice a statului, transparenta activitatii guvernantilor, a administratiei si a justitiei, iar prin reforma durabila existenta unui regim democratic care sa asigure functionarea societatii in ansamblul ei.1 Convergente administrative europene Ideea unei convergene a administraiilor europene a constituit sursa a numeroase studii n literatura de specialitate, interesul lrgit al preocuprilor avnd ca temei contextul integrrii europene, ca mai apoi s creeze o reacie care a generat adevrate argumente pro sau contra. Aezat n acest peisaj, aspecte privind definirea termenului de convergen, procesele prin care aceasta a aprut, proporiile i artarea cu precizie a elementelor sistemelor administrative care converg, sunt legate n mod absolut inedit de construcia european. Crearea unui spaiu administrativ european, ca rezultat al convergenei dintre administraiile naionale ale statelor, aduce n discuie nu doar aspecte teoretice privind legislaia comunitar, ci i rivaliti mai vechi ntre adepii conservrii identitii naionale a statelor n faa fenomenului europenizrii i simpatizani ai soluiei supranaionale, federaliste. Bineneles, este vorba aici i de evoluia sistemelor legislative existente la nivelul statelor membre n prezent, ca rezultant a parcurgerii unui drum lung i nu cu puine obstacole, prin urmrirea ndeaproape a ndeplinirii criteriilor stabilite n acquis-ul comunitar, mai ales de statele candidate la aderare. n acest moment, statele europene i-au schimbat percepia n privina aprrii intereselor i a protejrii valorilor naionale. Nu doar interesele statului, privite la modul global, aduc astzi efervescen vieii instituiilor Uniunii, interese care oricum pot fi aprate foarte bine i la nivelul legislaiei naionale, ci interesele ceteanului comunitar. Nici o alt form de organizare a rilor din Europa nu a consacrat, ntr-o palet att de larg de domenii, drepturile i interesele ceteanului, succesul n protejarea acestor interese fiind evident dat de amploarea cu care Uniunea statelor membre nelege s-i dezvolte i s-i perfecioneze modalitile de realizare a acestora. Este evident c libera circulaie a serviciilor, a mrfurilor, a persoanelor, (factori de debut ai procesului de europenizare) dau natere la tot attea drepturi i obligaii pentru ceteanul comunitar. Cu ct statele membre reglementeaz mai multe competene la nivel de Uniune, i n alte domenii, proporiile unei eventuale convergene cresc. Revenind asupra extinderii Uniunii Europene, (obiectiv esenial stabilit n cadrul Summitului de la Haga din luna decembrie 1969), literatura de specialitate a caracterizat extinderea spre un spaiu administrativ european ca un proces de convergen a sistemelor administrative ctre un model european comun.2 Motivul pentru care cercetarea unei posibile convergene ntre sistemele administrative ale statelor europene nu a reprezentat o preocupare n literatura de specialitate de pn atunci se explic n primul rnd prin contextul istoric. n dreptul administrativ al statelor europene nu existau criterii pentru convergene att timp ct nu exista nici un fel de interferen ntre administraiile statelor naionale de natur s determine un sistem jurisdicional, sau mcar obligaii cutumiare (sistemul anglo-saxon) prin care s se ncerce delimitarea unor principii. Dreptul administrativ constituie mai nti de toate o lege naional, particularitile i specificitile unui stat reprezentnd modul n care acesta se poate deosebi sau impune n faa
1 2

Ioan Alexandru, Tratat de administraie public, Ed. Universul Juridic, Bucuresti, 2008, pag. 820-821; European Institut of Public Administration, in collaboration with the Luxembourg Presidency of the Council of the European Union, A New Space for Public Administrations and Services of General Interest in an Enlarged Union, , Luxemburg, 8 june 2005, pag. 9;

39

altuia. Prin lege naional nu ne referim numai la caracterul formal al actului sau la obligativitatea lui n plan statal, ct mai ales la tradiiile unui popor, reprezentate astfel prin legile ce alctuiesc dreptul administrativ al unui stat. Aa cum am precizat, primele conexiuni de natur a nchega relaiile ntre state au existat ncepnd cu jumtatea secolului XX, n planul aprrii, n plan economic (avnd ns un interes mascat, exclusiv militar), i n domeniul politic (existnd preocupri n domeniul drepturilor omului). Ceea ce iniial a reprezentat o soluie de aplanare a unor conflicte din punct de vedere militar i politic, prin dezvoltarea unei Piee Comune i prin punerea n comun a unor instituii, a dus la apropierea administraiilor naionale. Din acest moment, interferenele dintre administraiile naionale au ridicat problema convergenei, ca rezultat al procesului de europenizare. Abia la sfritul secolului, au nceput s apar teoriile conform crora legile administrative ale statelor converg, existnd o micorare a particularitilor naionale i o manifestare a influenei relaiilor reciproce dintre tradiiile juridice care, din punct de vedere istoric au fost nelese ca fiind n contradicie unele cu altele, aa cum sunt sistemul de drept comun englez i cel civil continental. Privit n context european, dreptul administrativ reprezint un ansamblu de similitudini care, deduse din sistemele de legi naionale, reprezint patrimoniul colectiv al statelor europene.1 Analizarea administraiilor celorlalte ri nu este o problem cu care se confrunt n prezent numai statele candidate la aderare n ncercarea de a-i supune administraiile unor reforme innd cont de experienele mai vechi mprtite de acestea. n prezent, gsirea unei soluii viabile pentru o administraie eficient reprezint dezideratul oricrui stat, indiferent dac acest lucru ar presupune analizarea experienelor altor state. Pe lng acestea, aderarea la o nou structur presupune noi provocri, la care statele membre trebuie s rspund colectiv. De aici se creeaz practic apropierile dintre sistemele legislative ale statelor. ntr-o opinie, convergena reprezint acel fenomen prin care caracteristicile importante care difereniaz variatele sisteme administrative sunt atenuate ori, n unele cazuri, eliminate, n timp ce modelele naionale converg ctre soluii i modele juridice similare. De fapt, comunitatea dreptului interacioneaz cu legile naionale din fiecare ar i conduce la influene reciproce ale dreptului naional i la un fenomen de convergen descris mai devreme, caracterizat de o reducere a particularitilor naionale ca o consecin a declinului treptat al modelului de administraie centralizat, bazat pe puterea coercitiv.2 Mergnd pe aceast direcie, nu exist dect o singur concluzie: creterea interaciunilor dintre state determin abordarea unor modele identice n cazul lor, lucru care nu trebuie observat numai n cadrul reformelor ci i la nivel comunitar, Comunitile Europene preluand caracteristici din cteva sisteme administrative europene. Este cert ca statele care adera la calitatea de stat membru al Uniunii trebuie s-i supun administraiile publice unei reforme severe pentru a putea indeplini criteriile de aderare impuse de Copenhaga i Madrid. Ele au sarcina de a prelua legislaia Uniunii Europene, s o adapteze la specificul legal i s-o implementeze ct mai strict cu putin. Acestora li se cere s aib sisteme administrative i administraii publice capabile s transpun, s implementeze i s ntreasc aquis-ul n concordan cu principiul obligativitii rezultatului. Orice amanare a implementarii se datoreaza ntrzierilor si incapacitatii de adaptare.
M. Asso, F. Limongelli, G. Pennella, V. Russo, n European Constitution and administrative reform. The case of Italy, Formez, pag.7; 2 M.Chiti, Diritto amministrativo europeo, Giuffr, Milano, 1999, pag.115, citat de M. Asso, F. Limongelli, G. Pennella, V. Russo, n European Constitution and administrative reform. The case of Italy, Ed. Formez, pag. 8
1

40

In domeniul administraiei publice nu exist insa acquis comunitar. Exist un aquis comun, compus din principii legale administrative, la care ne putem referi ca la un aquis comunitar neformulat n sensul c nu exist vreo convenie formal. Ar putea ns reprezenta i o lege administrativ european comun.1 De altfel, problematica unei legi a administraiei publice unice pentru toate statele suverane integrate n Uniunea Europeana a fost dezbtut foarte intens, nc de la nfiinarea Comunitii Europene. Neexistand unele sarcini si directii clare de integrare a statelor candidate in privinta administratiei publice, un rol important il au principiile administratiei publice. Aceste principii reprezinta de fapt traditiile diferite ale sistemelor de guvernare din statele europene, fiind consacrate in legislatia interna a fiecarui stat si, totodata, redefinite in jurisprudenta instantelor judecatoresti interne si europene. Insa, numai cteva aspecte au fost efectiv cuprinse de activitatea legislativ a instituiei europene si se refera in special la rolul de mijlocitor al administraiei publice, asigurnd libera competiie a firmelor din teritoriul Uniunii Europene, stimulndu-le astfel s ating standardele specifice statelor membre, i la sprijinul acordat de stat intreprinderilor, sprijin autorizat i monitorizat de ctre Uniunea European. Principiile comune ale administraiei publice ntre statele membre ale Uniunii Europene constituie condiiile unui Spaiu Administrativ European. Acesta include un set de standarde de aciune comune n cadrul administraiei publice, definite prin lege i ntrite de practici i mecanisme responsabile. Statele candidate ar trebui s ia n considerare aceste standarde n procesul de dezvoltare al administraiilor publice. Un spaiu administrativ comun, la propriu, este posibil atunci cnd un set de principii legale, reguli i regulri sunt uniform respectate ntr-un teritoriu acoperit de o constituie naional. Dei Spaiul Administrativ European nu constitue parte integrant a acquis-ului comunitar, ar trebui totui s serveasc drept ghid n reforma administraiilor rilor candidate. n statele membre ale Uniunii Europene, aceste standarde, mpreun cu principiile stabilite de constituie sunt impuse sau transmise de o serie de legi administrative, cum ar fi actele procedurale administrative, libertatea accesului la informaie sau legile serviciului public.2 Existena unui spaiu administrativ european presupune mai nti de toate delimitarea anumitor termeni. ntruct nu putem vorbi despre ncorporarea n acquis-ul comunitar a sintagmei de spaiu administrativ european, dup cum vom vedea, n literatura juridic s-au conturat deja idei despre ce reprezint sau ceea ce ar trebui s reprezinte spaiul administrativ european. Astfel, spaiul este neles ca o metafor comun care descrie integrarea n context european, n timp ce spaiul constituional european este descris ca domeniul valorilor mprtite de statele membre i de Uniunea European.3 n sensul desemnat de SIGMA, principiile comune ale administraiei publice ntre statele membre ale Uniunii Europene constituie condiiile unui spaiu administrativ european. Acesta include un set de standarde de aciune comune n cadrul administraiei publice, definite prin lege i ntrite de practici i mecanisme responsabile.4 Legat de europenizare, problema care se ridic este aceea de a stabili dac poate determina convergena constituirea unui spaiu administrativ european, n mod exclusiv, ori aceasta reprezint numai unul din factorii ce l compun? n acest sens, SIGMA a artat c spaiul administrativ european reprezint un proces evolutiv al convergenei dintre legile administrative naionale i practicile administrative ale statelor
3 4
1 2

OECD, SIGMA Paper no. 27, European Principles for Public Administration, OECD, 1999, Paris, pag.16; OECD, SIGMA Paper no. 27, op.cit., pag.5; Herwig C.H. Hofmann, Mapping the European administrative space, Towards a european administrative space? OECD, SIGMA Paper no. 27, op.cit., pag.5

41

membre. Aceast convergen este influenat de o serie de fore conductoare, cum ar fi presiunile economice din partea indivizilor sau a societilor economice, contactele regulate i continue cu oficiali ai statelor membre i, mai ales, jurisprudena Curii Europene de Justiie. 1 Legislaia Uniunii Europene prevede necesitatea unei administraii eficiente, avnd n vedere n special directivele i regulrile Comunitii. Acest lucru a obligat mai multe state membre s fac modificri n organizarea lor interna, n structurile administrative i n aranjamentele decizionale, cu scopul de a susine efectiv i n mod eficient legislaia european i de asemenea, s asigure o cooperare efectiv ntre instituiile Uniunii Europene.2 n opinia prof. Claudio M. Radaelli, europenizarea nu presupune convergen, aceasta putnd fi cel mult o consecin a europenizrii, avnd n vedere diferenele care pot exista ntre un fenomen i consecinele sale, i c dimpotriv, conduce la divergene.3 Totodat, aceasta nu este n concordan nici cu armonizarea, ns lipsa armonizrii poate conduce la distorsionri ale competitivitii pe piaa comun. Ct privete integrarea, europenizarea nu este asimilat cu aceasta, dar nu poate exista fr integrare european. n acest sens, un studiu al politicii de mediu din Frana arat c instituiile statelor membre continu s ofere soluii divergente n condiiile n care europenizarea poate spori capacitatea de rezolvare a problemelor. De aceeai prere este i Svein S. Anderson4 care afirm c teoria convergenei privete efectele integrrii ca pe un amestec de implementri i rspndiri ale hotrrilor i legislaiilor Uniunii Europene. Acesta prezint diferite metode de studiere a modului cum integrarea european are efecte la nivel local, sugernd un cadru care propune puncte comune pentru diferitele tipuri de reacii naionale la fenomenul integrrii. Astfel, se pare c exist mai multe cauze care predispun tensiunile ntre procesul de integrare European i adaptarea instituiilor naionale la hotrrile i regulamentele Uniunii, motiv pentru care nu se poate determina un model uniform de integrare. La nivel naional, implementarea legilor europene este determinat de tradiiile administrative naionale i gradul lor de instituionalizare5. Gradul de convergen este cu att mai mare cu ct incompatibilitatea dintre principiile i legile Uniunii Europene i instituiile naionale este mai mic. n caz contrar, nu doar convergena este mai mic, dar pot apare divergenele. Exist patru tipuri de convergen6 pe care Anderson le identific n contextualizarea proceselor de adaptare a statelor i a sectoarelor naionale la procesul de integrare n Uniunea European: convergena interactiv, convergena autonom, convergena deviat i convergena impus. Convergena interactiv presupune o strns legtur ntre instituiile Uniunii i administraiile naionale cu privire la integrarea normativ, cognitiv i legal, nu exist presiuni n situaia slbirii legturilor, tendina fiind de receptivitate n privina legislaiei comunitare, fr a fi impuse modele organizaionale sau de funcionare. Convergena autonom este un tip comun de recontextualizare local, ce presupune o anumit autonomie a proceselor naionale de adaptare i transformare ntr-un context de convergen normativ, cognitiv i legal. Nu exist cerine pentru modele organizaionale i de funcionare, modul n care sunt luate deciziile i n care sunt fcute regulile la nivel european reflectnd
OECD, SIGMA Paper no. 27, op.cit., pag.6 European Court of Justice, Case 68/81, Commission v. Belgium (1982), ECR 153, citat de SIGMA Paper no. 27, pag.14; 3 Claudio M. Radaelli , Whither Europeanization? Concept stretching and substantive change, European integration online papers, vol.4, nr.8, 2000; 4 Svein S. Anderson, The Mosaic of Europeanization, An Organizational Perspective on Natioanal Recontextualization, ARENA Working Papers, 11/2004, pag. 7,8; 5 Knill, C., The Europeanisation of National Administrations. Patterns of Institutional Change and Persistence, Cambridge, 2001. 6 Svein S. Anderson, op.cit, pag. 23;
1 2

42

conflicte de interese i omisiunea unor probleme sensibile prin care se formuleaz standarde care s permit flexibilitatea sau ignorarea lor. Convergena deviant se definete prin legtura strans ntre reglementrile normative si cognitive i prin presiunea fa de disocierile la nivel naional. Dei nu sunt cazuri des ntlnite, exemplul dat este cel privind piaa neagr a vnzrii de carne provenit din vntoare, cu toate c exist directive n domeiul veterinar care interzic comercializarea pentru profit. Convergena impus combin legturile solide ntre nivelul european i cel naional, din punct de vedere normativ/cognitive, dar i din punct de vedere al cerinelor de funcionare i al practicilor organizaionale, pe de o parte, cu slabe presiuni de asociere, pe de alt parte. ntr-un studiu adresat statelor din centrul i estul Europei, ntre care i Romnia, Heather Grabbe1 identific trei factori potrivit crora procesul de aderare la Uniunea European foreaz statele candidate spre o convergen cu modele specifice care sunt incluse n Uniunea European: gradul de ptrundere al administraiilor, viteza de adaptare, sfera de aciune i implicarea Uniunii Europene n procesul de aderare al acestor state. Cum aderarea celor 15 state membre deja ale Uniunii se realizase dup vechile principii, Consiliul European de la Copenhaga din 1993 a stabilit c statele asociate din Europa central i de est vor adera la structurile Uniunii Europene doar dac vor ndeplini criteriile de aderare, cunoscute sub numele de criteriile de la Copenhaga. Acestea se refereau la asigurarea unor instituii stabile care sa garanteze democraia, statul de drept, respectarea drepturilor omului si protecia minoritilor; o economie de pia funcional, precum si capacitatea de a face fa presiunilor concureniale din piaa intern i capacitatea de a-i asuma obligaiile de stat membru, inclusiv adeziunea la obiectivele politice, economice si monetare ale Uniunii Europene. Prin Consiliul European de la Madrid din 1995 s-a subliniat n plus necesitatea fiecrui stat membru de a asigura condiiile pentru o integrare armonioas prin adaptarea structurilor administrative. ntradevr, noile criterii au ajutat statele membre s realizeze ptrunderea legislaiei europene i s se adapteze la instituiile i politicile Uniunii Europene ntr-o modalitate diferit dect statele deja membre, fiind edificatoare n acest sens exemplele statelor membre care i-au adaptat din mers instituiile i politicile la cerinele Uniunii. Ct privete sfera de aciune i implicarea UE n viaa statelor candidate, acestea sunt inerente, avnd impact n primul rand sub aspectul implementrilor normative i a politicilor. Grabbe subliniaz faptul c procesul eliminrii cadrelor legislative ale erei comuniste i crearea unora noi pentru o economie de pia capitalist face ca statele din Europa central i de est s fie mai receptiv la reglementrile Uniunii Europene dect statele membre care nc mai caut un model pe care s l implementeze, iar atenuarea politicilor Uniuniii este mai dificil pentru statele candidate dect pentru statele care sunt deja membre ale Uniunii Europene. O form a convergenei UE ine de intensitatea i de sfera de aciune a presiunilor pentru convergen exercitate de UE. Aceste presiuni opereaz la 3 niveluri: presiunile la nivel de stat exercitate prin simplul proces de aderare; presiunile la nivelul pietei ale competitiei UE i a integrrii economice prin liberul schimb i investiii; precum i presiuni indirecte, dar la fel de importante, de convergen politic, realizate prin intermediul influenei politice a UE n statele candidate. 2 Cel mai important rol n aplicarea strategiilor naionale legate de integrarea n Uniunea European revine, bineneles, guvernelor administraiilor naionale.
Heather Grabbe, Transnational Relations and developing Models of capitalism; the Political Economy of Integrating Central and Eastern Europe into the EU. Paper for the ECPR 27th, Joint Sessions of Workshops, Mannheim, 26-31 March 1999, pag. 3,4; 2 Heather Grabbe, op.cit, pag. 3;
1

43

O reform guvernamental eficient presupune o combinaie de cinci condiii care sunt n mare parte caracteristice situaiilor dar i rezultatelor aciunilor guvernelor, i anume: presiunea extern, nemulumirea intern, o strategie de reform, un mecanism de management al reformei, feed-back i evaluare. Atitudinea fa de o presiune extern puternic din partea Uniunii este problema exclusiv a statelor candidate la aderare, aceasta depinznd de gradul de nemulumire intern. 1 Presiunile exist ns nu doar din partea Uniunii Europene, ci i din partea administraiilor naionale. ntradevr, Consiliul de la Madrid din 1995 a accentuat necesitatea adoptrii legislaiei comunitare n cadrul unor structuri administrative i judiciare adecvate. ns europenizarea administraiilor nu presupune neaprat convergena structurilor administrative, a proceselor i a valorilor i nu trebuie limitat la efectele legislaiei Uniunii Europene asupra statelor membre. Influenele se manifest din ambele direcii, europenizarea nu provine dintr-o singur cauz, ci este produsul interaciei concesiilor dintre politica european i dreptul european pe de o parte, i serviciile publice i dreptul naional, pe de alt parte.2 Spre exemplu, la nivelul instituiilor europene, se observ tendina prin care serviciile publice naionale ncearc s i impun filosofiile interne i s conving Comisia European c are drepturi exclusive de a nainta propuneri de lege.3 Un studiu4 privind valurile de reforme succedate n Anglia, Suedia, Germania si Frana cu scopul de a arta dac reformele din sectorul public indic sau nu un grad de convergen sau divergen, a artat c, la prima vedere, se poate concepe o tez a convergenei, reflectnd asupra elementelor de convergen, dar identific totodat 3 modele de divergen persistent a profilelor statelor. Principalele elemente de convergen privesc descentralizarea, prin transferul responsabilitilor ctre structurile de guvernare locale, consolidarea instituiilor politice de guvernare local prin sporirea responsabilizrii politice a conductorilor i prin consolidarea drepturilor cetenilor de a participa la luarea deciziilor, creterea aplicrilor principiilor managerialiste n administraiile publice. In timp ce unii autori care studiaz integrarea european au cutat convergena, teoreticienii societilor i statelor moderne au subliniat dezinstituionalizarea acestor societi si state moderne. Modernitatea presupune o structurare diferit fa de cea preluat de teoriile privind actorii raionali i unitari. Complexitatea i diversitatea societilor i statelor moderne face puin probabil uniformizarea instituional.5

Les Metcalfe, Meeting the Challenges of Accession, n Preparing Public Administrations for the European Administrative Space, Sigma papers nr.23, pag. 53-54, www.oecd.org/puma/sigma; 2 European Institut of Public Administration, in collaboration with the Luxembourg Presidency of the Council of the European Union, A New Space for Public Administrations and Services of General Interest in an Enlarged Union, Luxemburg, 8 june 2005, pag. 9; 3 Hritier, A., Knill, C., Mingers, S., Ringing the Changes in Europe. Regulatory Competition and Redefinition of the State, Berlin/New York, 1996, citat n lucrarea A New Space for Public Administrations and Services of General Interest in an Enlarged Union, sub egida Institutului European de Administraie Public, pag.31; 4 Hellmut Wollmann, Local Government Reforms in Great Britain, Sweden, Germany and France: Between Multi-Function and Single-Purpose Organisations, in Local Government Studies, Vol.30, No.4, Winter 2004, ISSN 0300-3930 print/1743-9388 online, pag. 659-662; 5 Svein S. Anderson, op.cit., pag. 12-13;
1

44

Bibliografie:
1. Anton Dumitriu, Cultura occidentului, Volumul Europa in gandirea romaneasca interbelica, Colectia Studii Europene, Ed. Institutul European, Bucuresti, 2008; 2. Emil Cioran, Schimbarea la fata a Romaniei, Volumul Europa in gandirea romaneasca interbelica, Colectia Studii Europene, Ed. Institutul European, Bucuresti, 2008; 3. Ioan Alexandru, Tratat de administraie public, Ed. Universul Juridic, Bucuresti, 2008; 4. M. Asso, F. Limongelli, G. Pennella, V. Russo, n European Constitution and administrative reform. The case of Italy, Ed. Formez; 5. Herwig C.H. Hofmann, Mapping the European administrative space, Towards a european administrative space? Connex, Thematic Conference, London, 16 18 November 2006; 6. Claudio M. Radaelli , Whither Europeanization? Concept stretching and substantive change, European integration online papers, vol.4, nr.8, 2000. 7. Svein S. Anderson, The Mosaic of Europeanization, An Organizational Perspective on Natioanal Re-contextualization, ARENA Working Papers, 11/2004; 8. Knill, C., The Europeanisation of National Administrations. Patterns of Institutional Change and Persistence, Cambridge, 2001; 9. Heather Grabbe, Transnational Relations and developing Models of capitalism; the Political Economy of Integrating Central and Eastern Europe into the EU. Paper for the ECPR 27th, Joint Sessions of Workshops, Mannheim, 26-31 March 1999; 10. Les Metcalfe, Meeting the Challenges of Accession, n Preparing Public Administrations for the European Administrative Space, Sigma papers nr.23, pag. 53-54, www.oecd.org/puma/sigma; 11. Hellmut Wollmann, Local Government Reforms in Great Britain, Sweden, Germany and France: Between Multi-Function and Single-Purpose Organisations, in Local Government Studies, Vol.30, No.4, Winter 2004; 12. European Institut of Public Administration, in collaboration with the Luxembourg Presidency of the Council of the European Union, A New Space for Public Administrations and Services of General Interest in an Enlarged Union, , Luxemburg, 8 june 2005; 13. SIGMA Paper no. 27, European Principles for Public Administration, OECD, 1999, Paris.

45

RETROSPECTIVE ISTORICE ASUPRA FORMEI DE GUVERNMNT A MOLDOVEI

STARACIUC Roman, Lector superior, doctorand, Academia tefan cel Mare a M.A.I. al RM

Summary:
If we analyze the early training of Romanian States, we will see that they were essentially some hereditary monarchy.Even Dimitrie Cantemir, in his Description of Moldova, noted that seat in the Royal succession was hereditary, and only if theRoyal Family disappear without any descendant of it, were possible to take the place the prince election. Dac vom analiza nceputurile formrii statelor romne, vom vedea c acestea reprezentau n esen nite monarhii ereditare. Chiar Dimitrie Cantemir, n lucrarea sa Descrierea rii Moldovei, meniona faptul c succesiunea n Scaunul Domnesc era ereditar, i doar dac toat familia domneasc disprea, neexistnd nici un descendent al acesteia, putea s se petreac alegerea domnitorului. a) Guvernarea n Basarabia i n Principatele Romne. Dac vom analiza nceputurile formrii statelor romne, vom vedea c acestea reprezentau n esen nite monarhii ereditare. Chiar Dimitrie Cantemir, n lucrarea sa Descrierea rii Moldovei, meniona faptul c succesiunea n Scaunul Domnesc era ereditar, i doar dac toat familia domneasc disprea, neexistnd nici un descendent al acesteia, putea s se petreac alegerea domnitorului. Suntem de acord cu autorii care susin ideea transformrii treptate a sistemului ereditar ntr-unul electivo-ereditar subdezvoltat, guvernat de regulile obinuielnice. Prof. I. Guceac a sistematizat normele ce guvernau acest sistem electivo-ereditar n urmtoarea consecutivitate1: a) Scaunul domnesc se transmite prin succesiune numai n cadrul familiei (dinastiei) domneti, pe linie descendent direct celui mai mare copil de gen masculin; b) Pretendentul la tron nu trebuie s fie nsemnat (cu infirmiti sau cicatrice), fapt pentru care cei ce doreau nlturarea concurenilor deseori recurgeau la mutilarea celorlali pretendeni; de la aceast regul au existat i excepii, n persoana lui Bogdan cel Orb, Petru chiopul .a; c) Drepturi succesorale legate de ocuparea Scaunului aveau n egal msur descendenii legitimi i nelegitimi ai domnitorului; d) Descendenii direci ai domnitorului nu se bucurau de prioritate n faa colateralilor acestuia, altfel spus fii i fraii domnitorului aveau drepturi succesorale egale, fiind ales cel mai destoinic, merituos, experimentat fapt care deseori stimula i mai mult lupta intern pentru domnie; e) Procedura alegerii domnitorului de ctre boieri devenise o formalitate, ntruct tradiional, era aleas persoana desemnat de ctre domnitor n timpul vieii, ca succesor al Scaunului. f) Dac n timpul vieii domnitorului, nu se recomanda n mod expres succesorul la Scaunul Domnesc, boierii i reprezentanii clerului acordau tronul prin alegeri unuia din fii, fraii sau altor rude de os domnesc2.
1 2

Ion Guceac Curs elementar de drept constituional, Vol. I., tipografia Reclama, Chiinu 2001, pag. 196. Ion Guceac Curs elementar de drept constituional, Vol. I., tipografia Reclama, Chiinu 2001, pag. 197.

46

Cele mai vechi acte de organizare politic ale rilor romneti dateaz din perioada cuprins ntre secolul XVIII i nceputul secolului XIX. Elemente de organizare politic a statului vom regsi i n Aezmintele lui Constantin Mavrocordat din 1740 i 1743, n Pravilniceasca Condic a lui Alexandru Ipsilanti din 1780, i n Codul civil al lui Scarlat Calimah din 1817, precum i n Legiuirea Caragea din 1818. ns nceputurile de afirmare a ideii regimului parlamentar dateaz nc din perioada de aplicare a regulamentelor organice, adic din anii 1831-18321. Pn la evenimente istorice care au precedat momentul anilor 1831-1832, i care las o sechel adnc asupra guvernrii n Principatul Moldovei, trebuie s ne aducem aminte faptul c n 1812, prin actul de cesiune de ctre reprezentanii Porii i ai Rusiei, Principatul Moldovei fu sfiat, i o bun parte din teritoriul actual al Republicii Moldova s-a pomenit aruncat ntr-un nou jug colonizator, fiind lipsit de posibilitatea dezvoltrii economice i politice independente2. Putem afirma c Principatul Moldovei constant a czut prad intereselor marilor puteri din imediata apropiere la acel moment Imperiul Rus dorea astfel s sporeasc influena sa n principatele danubiene, n ncercarea de a contracara influena altor puteri (a Imperiului Austriac sau Otoman), i acest interes s-a ntrezrit constant de-a lungul timpului. nc prin tratatul Kuciuk-Kainargi, semnat n anul 1774 ntre otomani i rui, Rusia obinuse dreptul de a interveni n cazul unor subiecte ce in de afirmarea i protecia bisericii ortodoxe, chestiune ce se dorea a fi folosit pentru a sanciona interveniile nedorite ale Imperiului Otoman n principate. Astfel, Rusia inteniona s sprijine pstrarea domnitorilor locali care pierduser sprijinul Porii n contextul rzboaielor napoleonice. Prima lege care prevedea administrarea noii provincii, a Basarabiei, fusese aprobat de arul rus la 2 august 1812, i purta titlul de nfiinarea administraiei provizorii n oblastea Basarabiei. Conducerea era ncredinat unui guvern provizoriu constituit din dou departamente: administrativ-cultural i economico-financiar. Activitatea departamentelor i administrarea provinciei era subordonat unui guvernator civil. Guvernatorul se subordona Conductorului armatelor de la Dunre, i, putea contacta direct efii guvernelor vecine, domnii Moldovei i Munteniei pentru rezolvarea treburilor administrative. Iniial a fost pstrat vechea organizare administrativ-teritorial: existena unui guvern al provinciei, segregarea pe departamente (constituite din moieri btinai sau rui), ispravnici care motenesc atribuiile vechii generaii de ispravnici din Moldova. La puin timp ncepe colonizarea brutal3 a noii provincii, inclusiv sub aspect administrativ: este revocat guvernatorul civil Scarlat Sturza, n locul acestuia fiind numit general-maiorul Harding (un adversar al regimului difereniat oferit Basarabiei de Imperiul Rus) - unind n persoana sa att autoritatea civil ct i cea militar. La iniiativa sa sunt introduse legile ruse n provincie i se ncearc vehement nlturarea elementelor autohtone de la administrarea treburilor publice4. Toate acestea sunt amplificate de o prezen militar a armatelor ruse i de abuzurile acesteia, precum i de insultele aduse ranilor i oamenilor simpli i chiar boierimii locale5.
Regulamentul organic a fost adoptat n 1831 n Muntenia i n 1832 n Moldova. Ion Guceac Curs elementar de drept constituional, Vol. I., tipografia Reclama, Chiinu 2001, pag. 198-199. 3 Neagu Djuvara ntre Orient i Occident. rile Romne la nceputul epocii moderne, ed. Humanitas, Bucureti 1995, pag. 321-322. 4 Ion Nistor Istoria Basarabiei, ed. Cartea moldoveneasc, Chiinu 1991, pag.182. 5 Renumitul istoric francez Marc Girardin, care pn ctre anul 1833 s-a aflat n Principatele Romne, a afirmat c trupele ruse au confiscat practic toate animalele pentru nevoile lor, i c ofierii rui au insultat clasa politic afirmnd n mod public c, n cazul n care furnizarea de boi s-ar dovedi insuficient, boierii vor fi njugai la care n locul acestora citat de Keith Hitchins Romnii, 1774 - 1866, ed. Humanitas Bucureti 1998, translation of the English-language edition The Romanians, 1774-1866, Oxford University Press, USA, 1996, pag. 192; aceast acuzaie a fost reluat de Ion Ghica n scrisorile sale ctre Vasile Alecsandri.
1 2

47

La insistenele boierimii, i n special a mitropolitului Gavriil Bnulescu, care s-a adresat arului cu o scrisoare n care se spunea: Din cea mai adnc antichitate, poporul moldovenesc, ca pogortor al vechilor coloniti romani aezai n Dacia, s-a crmuit de legile sale autonome, motenite de la strbunii si. Mai trziu, Moldova intrnd sub dependena mprailor bizantini i romani din Constantinopol, acetia fie ei cretini sau mahomedani, au lsat neatinse legiuirile, aezmintele i obiceiurile btinae. Divanul Moldovei i acum are nc manualul de legi, codicele lui Justinian, pe lng care mai aplic legile i rnduielile pravilniceti alctuite i date de Domnitorii Moldovei1, arul vine la Chiinu pe data de 29 aprilie 1818 i prezint Aezmntul organizrii oblastei Basarabia, creaie a Cancelariei Imperiale, cu unele reglementri mai favorabile fa de poporul btina. Aezmntul nfiina un organ reprezentativ nou Sfatul Suprem, dup modelul organelor colegiale existente n Imperiul Rus, format din 11 membri: Preedinte, patru membri ai guvernului provincial (guvernatorul civil, viceguvernatorul, preedintele tribunalului penal i preedintele tribunalului civil), i ase deputai, alei de nobilime pe un termen de trei ani, cu condiia confirmrii lor de ctre guvernatorul general. n cadrul acestor deputai trebuia s se regseasc i marealul provincial al nobilimii2. Teoretic componena Sfatului Suprem asigura preponderena membrilor alei asupra membrilor de drept (ca un accent democratic n acea perioad), n practic ns condiia confirmrii membrilor alei de ctre guvernatorul general al Podoliei nltura potenialii exponeni ai altor vederi politice. n ceea ce privete competenele Sfatului Suprem, putem afirma cu certitudine c erau similare divanurilor domneti de la Iai i Bucureti; cu atribuii n domeniul administrrii treburilor de stat i n cadrul procesului de nfptuire a judecii. El era organul competent s judece cauzele penale i civile, cauzele legate de hotrnicia moiilor n calitate de instan de judecat suprem3. Nu susinem prerea istoricului I. Nistor care egaleaz Sfatul cu un exponent al puterii legislative4, deoarece nu sunt atestate istoric vre-o meniune n acest sens, nici chiar n Aezmnt. Hotrrile erau adoptate cu majoritatea voturilor (cu un cvorum nu mai puin de ase membri) i nu puteau fi atacate, cei nemulumii putndu-se adresa Consiliului de Stat al Rusiei cu o plngere naintat prin intermediul Ministerului Justiiei sau prin intermediul Procurorului General5. Principalele atribuii executive erau realizate de guvernatorul civil al provinciei (subordonat guvernatorului general al Podoliei) i de ctre un guvern provincial. Guvernul era compus din guvernatorul civil, viceguvernatorul, patru consilieri (doi alei de nobilimea local pentru 3 ani, doi desemnai de a ), doi asesori (unul ale de nobilime, cellalt desemnat de ar) i administratorul financiar al provinciei. Se pstreaz n continuare mprirea guvernului n dou departamente, dup competena material: departamentul politico-administrativ (condus de guvernatorul civil) i departamentul economico-financiar (condus de viceguvernator). Noua lege rus statornicete mprirea administrativ-teritorial a Basarabiei n ase inuturi: inutul Hotin (cu reedina la Hotin), inutul Iai (cu reedina la Bli), inutul Orhei (cu reedina Chiinu), inutul Bender (reedina - Bender), inutul Akkerman (reedina - Akkerman), inutul Izmail (reedina - Izmail). Sunt create organe locale zemstviale isprvnicii zemstvale, dup modelul celor existente n celelalte gubernii ale Imperiul Rus cu categorii de funcionari cu atribuii caracteristice. inuturile erau divizate n ocoale (conduse de ocolai), ocoalele n sate (avnd n frunte vornici); n orae au fost nfiinate dume i direcii de bresle.
3 4 5
1 2

Ion Nistor Istoria Basarabiei, ed. Cartea moldoveneasc, Chiinu 1991, pag.183. Ion Guceac Curs elementar de drept constituional, Vol. I., tipografia Reclama, Chiinu 2001, pag. 202. A. Boldur Istoria Basarabiei, ed. Victor Furtun, Bucureti 1992, pag. 328. Ion Nistor Istoria Basarabiei, ed. Cartea moldoveneasc, Chiinu 1991, pag.186. Ion Guceac Curs elementar de drept constituional, Vol. I., tipografia Reclama, Chiinu 2001, pag. 202.

48

A fost nfiinat, cu subordonare direct procurorului general, instituia procuratorului. Exista un procurator provincial i ase procuratori inutali. n persoana acestuia reinem o palet extrem de larg de competene din diferite domenii administrativ, judectoresc, financiar-fiscal etc. ns n realitate el era reprezentantul birocraiei imperiale n provincie. Procuratorul provincial asigura integritatea puterii publice, supraveghea legalitatea hotrrilor organelor administraiei publice, supraveghea procesul de percepere a taxelor i impozitelor, ncerca combaterea lurii / drii de mit, supraveghea instituiile penitenciare etc. Autonomia vag i puinele reglementri liberale se risipesc odat cu moartea arului Alexandru, deoarece succesorul su Nicolai I a inaugurat n Basarabia un sistem de restricii politice i naionale, cu accente vdite de exploatare i exterminare a populaiei btinae. Treptat Basarabia pierde statutul de oblastie privilegiat (din cauza poziionrii geografice i datorit faptului c nu a fost o cucerire direct a Imperiului Rus ci mai degrab popor aliat n lupta antiotoman) i devine o simpl gubernie a Imperiului arist. n anul 1828 Aezmntul organizrii oblastei Basarabia fusese abrogat i nlocuit cu Regulamentul lui Voronov (la acel moment guvernator general al Novorosiei). Regulamentul sau Ucirejdenie desfiineaz Sfatul Suprem, i, nfiineaz Sfatul Oblastei dup modelul celor existente n celelalte gubernii, i cu prerogative mult mai reduse. Membrii Sfatului Oblastei erau numii direct de guvernatorul general, electiv fiind doar funcia de mareal al nobilimii (persoan aleas de ctre boierii locali n calitate de reprezentant al intereselor). Colonizarea ia amploare i sub forma nlocuirii ispravnicilor cu cinovnici rui, i cu trecerea la limba rus ca singura limb de stat. Prin prisma unei alte poziionri geografice n restul teritoriului Principatului Moldovei, n Muntenia i Transilvania, cristalizarea instituiilor moderne de guvernare se prezint ct se poate de timid, datorit cadrului juridic creat i conjuncturii internaionale format ctre acea perioad. Dup prerea prof. I. Rusu1, Regulamentul Organic a reprezentat de fapt prima lege fundamental a rilor romne care a nlocuit obiceiul pmntului i practica arbitrar a guvernrii domneti, reglementnd principiile i normele de organizare statal. Prin Regulamente, boierimea nu doar a nsprit exploatarea maselor de rani (ceea ce este caracteristic pentru absoluta majoritate a reglementrilor constituionale din toate statele europene i nu doar, la acea perioad), dar, ce este mai important, se ntrete rolul acesteia n conducerea treburilor de stat, i deci se limiteaz puterile domneti. Prin Regulament au fost nfiinate Adunri Obteti, organe reprezentative cu atribuii n domeniul legiferrii, n ambele ri romneti, rezultate n urma proceselor electorale. Rolul reprezentativ al acestor adunri este semnificativ diminuat deoarece numai boierii aveau dreptul de a participa la alegeri sau de a candida. Adunarea Obteasc era format din 42 de membri n ara Romneasc, i din 35 de membri n Moldova. Durata mandatului era stabilit la 5 ani, fr vre-o restricie cu privire la numrul acestora, ns existau i membrii de drept (mitropolitul i episcopii eparhiai) ai cror mandat era nelimitat. Istoricul Nicolae Blcescu scria2: Cu toate relele sale3, Regulamentul aduse oarecare principii folositoare i se fcea un instrument de progres. El recunoscu principiul libertii comerciale, despri puterile judectoreti, administrative i legislative, i, introduse regimul parlamentar. Dac vom urmri n continuare perspectiva istoric a dezvoltrii, nu putem trece cu vederea influenele revoluionare de diferit natur care s-au materializat ctre anii 1847-1848, n Dorinele partidei naionale (Moldova), Proclamaia de la Islaz (Muntenia) i Moiunea de la Blaj(Transilvania) n cadrul crora se ntrezrea dorina de emancipare naional i progres instituional.
Ion Rusu Drept constituional i instituii politice, ed. Lumina Lex, Bucureti 2001, pag. 403. Nicolae Blcescu Opere, Volumul I, Editura Academiei Romne, Bucureti 1953, pag.264. 3 Autorul referindu-se la situaia crerii dependenei fa de Imperiul Rus, dup semnarea tratatului de la Adrianopol.
1 2

49

n Moldova, Dorinele partidei naionale, iniiat de Mihail Koglniceanu propune un ir de reglementri cu caracter democratic, printre care: desfiinarea rangurilor i privilegiilor personale sau din natere; egalitatea fiscal a contribuabililor; desfiinarea robiei i a boierescului; mproprietrirea ranilor, egalitatea n drepturi civile i politice; nfiinarea unei adunri obteti care s reprezinte cu adevrat societatea, alegerea Domnului din i de ctre toate pturile sociale; responsabilitatea minitrilor i a funcionarilor publici, libertatea tiparului; instruire egal gratuit; desfiinarea pedepsei cu moartea i a btilor, neamestecul Domnului n activitatea instanelor judectoreti1 etc. n Muntenia, unde evenimentele revoluionare au cunoscut o amploare deosebit, a fost adoptat la 21 iunie 1848 Proclamaia de la Islaz, care datorit insistenelor maselor populare este recunoscut (la data de 23 iunie 1848 ) i de Domnul Munteniei, la acea perioad Gheorghe Bibescu. Prin Proclamaie se cerea independena administrativ i legislativ, separaia puterilor, egalitatea drepturilor politice, alegerea unui domn responsabil pentru aciunile sale pentru un termen de 5 ani, emanciparea clcailor, dezrobirea iganilor, nfiinarea unor aezminte penitenciare, crearea grzii naionale etc. Dup prerea prof. romni T. Drganu i C. Ionescu Proclamaia se apropie cel mai mult de o declaraie de drepturi, dup modelul declaraiilor americane sau franceze, prin forma ce o mbrac i coninutul ei2. n Transilvania, n aceiai perioad (16 mai 1848), este adoptat Moiunea de la Blaj, n care gsim nu doar elemente revoluionare tradiionale, ci doleana fireasc a poporului de a fi recunoate drepturile romnilor ca naiune, cu paleta drepturilor i libertilor caracteristice epocii. Moiunea de la Blaj cuprinde idei cu privire la egalitatea n drepturi i foloase a bisericii romne cu celelalte biserici din Transilvania, libertatea industrial i comercial, desfiinarea cenzurii i libertatea tiparului, asigurarea libertii personale, libertatea ntrunirilor, nfiinarea tribunalelor cu jurai, nfiinarea grzii naionale (de fapt, narmarea poporului), nfiinarea de coli romne n toate satele i oraele, nfiinarea institutelor militare i tehnice, a seminariilor preoeti, nfiinarea unei universiti romne finanate din vistieria statului, etc. Urmtorul pas istoric, ce aduce un anumit progres n formarea instituiilor puterii, l reprezint Statutul dezvolttor al Conveniei de la Paris, supus plebescitului n 1864 de ctre Alexandru Ioan Cuza (alturi de legea electoral). Prin Statutul dezvolttor sunt propuse o serie de mutaii semnificative n cadrul raporturilor dintre legislativ i executiv: se trece de la sistemul unicameral prevzut de Regulamentul organic i de Convenia de la Paris, la un sistem bicameral, format din Corpul ponderator (n esen camera superioar, i precursor al Senatului Romniei de azi) i Adunarea electiv (camera inferioar). Adunarea electiv era compus din deputai alei potrivit prevederilor legii electorale3 anexate statutului. Preedintele adunrii elective era numit n fiecare an de Domn, din rndul deputailor,
Victor Duculescu, Constana Clinoiu, Georgeta Duculescu Drept constituional comparat, ediia a doua, Vol.I, ed. Lumina Lex, Bucureti 1999, pag. 248. 2 Tudor Drganu Declaraiile de drepturi ale omului i repercursiunile lor n dreptul internaional public, ed. Lumina Lex, Bucureti 1998, pag. 144.; n aceeai ordine de idei a se vedea: Cristian Ionescu Dezvoltarea constituional a Romniei. Acte i documente, 1741 - 1991, ed. Lumina Lex, Bucureti 1998, pag. 154. 3 Legea electoral stipula alegerea deputailor n Adunarea electiv printr-un scrutin de dou grade. Alegtorii persoanele ce au mplinit vrsta se 25 de ani, erau mprii n dou categorii: primari (indireci) i direci n dependen de mrimea impozitului pltit ctre stat (puteau fi exceptai de condiiile de cens doar cetenii cu o anumit pregtire i un anumit statut: preoii, parohii, profesorii academiilor i colegiilor, doctorii i liceniaii facultilor, inginerii, arhitecii, funcionarii civili sau militari retrai din serviciu). Alegtorii primari (indireci) votau deschis (pe fa), n mod colectiv; 50 de alegtori alegeau pe unul din ei care devenea alegtor direct.
1

50

iar vicepreedinii, secretarii i chestorii erau alei de Adunare1. Corpul ponderator era compus din 9 membrii de drept (mitropolitul i episcopii), i 64 membrii numii (de ctre Domn). Domnul numea 32 de membri ai Corpului ponderator din rndul celor care exercitaser anterior cele mai importante funcii n ar i care puteau justifica un venit anual mai mare de 800 de galbeni, nc 32 de membri erau numii de Domn din rndul membrilor consiliilor judeene (cte unul pentru fiecare jude, dintr-o list format din trei candidai). Exist i prerea mai multor autori, printre care i a prof. T. Drganu2, precum c A. I. Cuza a ncercat astfel s-i sporeasc influena asupra legislativului, i chiar s instaureze un regim autoritar. Poate c n susinerea acestei preri stau reglementrile din Statut: ...decretele ce pn la convocarea noii Adunri se vor da de ctre Domn, dup propunerea Consiliului de Minitri i a Consiliului de Stat ascultat, vor avea putere de lege text care a fost utilizat de Cuza pentru a nfptui cele mai importante reforme electoral i agrar (privind proprietile rurale) fr concursul Adunrilor elective. Dup nlturarea lui Alexandru Ioan Cuza, i instaurarea locotenenei domneti, formate din Nicolae Golescu, Lascr Catargi i Nicolae Haralambie nu putem vorbi despre trecerea la un regim directorial n cadrul Principatelor deoarece prerogativele acesteia nu erau instituionalizate, purtnd mai degrab un caracter excepional, de scurt durat. La scurt timp, contele Filip de Flandra refuz tronul Principatelor Unite, dei fusese proclamat ca atare de corpurile legislative, i n ultim instan tronul este acceptat de ctre Carol de Hohenzolern fapt care marcheaz ntrirea poziiei instituiei monarhiei electivo-ereditare n Principate. Urmtoarea etap este marcat de adoptarea Constituiei din 1866, inspirat din Constituia Belgiei din 1831 (dup prerea unor autori - la acel moment cea mai liberal n Europa3), care consacra principiul suveranitii naionale, principiul guvernmntului reprezentativ, separaia puterilor n cadrul statului, recunoaterea drepturilor omului i ceteanului etc. n cadrul articolului 32 al Constituiei se spune c puterea legiuitoare se exercit de ctre rege i Reprezentana Naional, compus din Senat (110 senatori) i Adunarea Deputailor (183 deputai). Deputaii i senatorii erau alei cu ajutorul unui sistem electoral censitar, prin vot indirect (care avea la baz mprirea corpului electoral n patru colegii, dup criteriul averii i originii sociale). Sistemul electoral sufer modificri ulterioare n anii 1881, 1884 i 1907 n mai multe aspecte ce in de limitele censului de avere i de moneda etalon. Abia n anul 1918, prin Decretul Lege de la 16 noiembrie4, sistemul censitar a fost desfiinat i n locul lui a fost instituit votul universal: ...toi cetenii romni majori vor alege prin vot obtesc obligatoriu, egal, direct, secret i pe baza reprezentrii proporionale, un numr de deputai proporional cu populaia. Poziia monarhiei ca instituie, sporete, mai ales dup 1881, din momentul proclamrii regatului. Dup prerea prof. T. Drganu, anul 1866 marcheaz momentul cnd n statul unificat se ntrezresc concepii i idei caracteristice unei monarhii parlamentare5, dei n anii lungii sale domnii Carol I a avut ca prioritate consolidarea statului pe baza principiului dinastic i afirmarea independenei acestuia pe plan internaional, n detrimentul reformelor sociale sau politice. De remarcat este i faptul c respectiva Constituia a produs efecte ncepnd cu 1920 i n Basarabia. La cinci ani de la Marea Unire, a fost adoptat Constituia din 1923 cu un coninut progresiv, mult mai adecvat realitilor politico-sociale, care ncerca s orienteze dezvoltarea societii
Ion Rusu Drept constituional i instituii politice, ed. Lumina Lex, Bucureti 2001, pag. 404. T. Drganu, Drept constituional i instituii publice, Tratat elementar, vol. I, ed. Lumina Lex, Bucuresti 2000, pag. 365. 3 Victor Duculescu, Constana Clinoiu, Georgeta Duculescu Drept constituional comparat, ediia a doua, Vol.I, ed. Lumina Lex, Bucureti 1999, pag. 251. 4 Ion Rusu Drept constituional i instituii politice, ed. Lumina Lex, Bucureti 2001, pag. 407. 5 T. Drganu, Drept constituional i instituii publice, Tratat elementar, vol. I, ed. Lumina Lex, Bucuresti 2000, pag. 366.
1 2

51

spre un stat de drept. Prin aceasta este consfinit caracterul de stat naional unitar i indivizibil, sunt consacrate drepturile ceteneti, sunt separate puterile statului, sunt limitate prerogativele regelui i minitrilor, este recunoscut independena i autoritatea puterii judectoreti. Regele venit la tron pe cale ereditar, a fost declarat inviolabil, irevocabil i iresponsabil politic pentru actele sale, pstrndu-se regula contrasemnrii actelor emise de rege de ctre minitrii de resort. A fost desfiinat regula cutumiar, consolidat ctre sfritul perioade de guvernare a lui Carol I, potrivit creia eful statului era inut s numeasc eful guvernului i guvernul din snul majoritii parlamentare existente n momentul crizei politice, fie din rndul partidului de opoziie cel mai bine plasat, n lumina rezultatelor electorale precedente1. Conform art. 92 din Constituie, puterea executiv era exercitat n numele regelui de ctre Consiliul de minitri, preedintele cruia era numit persoana desemnat de rege pentru formarea guvernului2. Se conin reglementri avansate pentru acea perioad controlul constituionalitii legilor de ctre Curtea de Casaie (care declara inaplicabile legile care veneau n contradicie cu constituia), plasarea n sfera de competen a instanelor judectoreti a contenciosului administrativ, nfiinarea unui Consiliu legislativ, cu atribuii consultative i de preavizare a actelor normative etc. Cu prere de ru, Constituia din 1923 este nlocuit n 1938 cu o nou lege fundamental, de tip corporatist, de natur reacionar. Coninutul Constituiei din 1938 este determinat de degradarea climatului politic intern i de situaia internaional, i favorizeaz concentrarea puterii n minile monarhului. Constituia din 1938 instaura dictatura regal ntr-o form deschis, fr muamalizri, fiind nclcat principiul separaiei puterilor n stat - puterea executiv i cea legislativ a fost concentrat n minile regelui. Articolul 31 al Constituiei stipula: Puterea legislativ se exercit de rege prin reprezentana naional ceea ce nsemna de fapt c titularul puterii legislative era regele, iar reprezentana naional, format din Camera Deputailor i Senat, era un simplu instrument cu ajutorul cruia regele urma s-i exercite aceast putere. Articolul 32 conferea regelui puterea executiv, care o aplica prin guvern, ca un organ consultativ i executiv al voinei sale. Constituia a restrns considerabil drepturile i libertile ceteneti: a fost anulat votul universal i au fost reintroduse colegiile electorale (n numr de trei: agricultura i munca manual, comerul i industria, profesiunile intelectuale), a fost mrit la 30 de ani vrsta electoral, de la vot fiind exclui netiutorii de carte. Pentru a deveni deputai i senatori candidaii trebuiau s fie membri ai partidului Frontul Renaterii Naionale, s se bucure de autorizaia acestui partid formaiune ce sprijinea dictatura instaurat de Carol al II. Dup prerea prof. T. Drganu, Constituia din 1938 decreta n termeni precii desfiinarea regimului parlamentar, stabilind rspunderea politic a minitrilor doar fa de rege; alturi de reglementrile care anulau dreptul de anchet i interpelare a adunrilor legiuitoare, aceast constituie desfiina practic controlul acestora asupra actelor politice ale executivului3. Trebuie s mai adugm faptul c conjunctura internaional, n special presiunea diplomatic a Germaniei, foreaz abdicarea Regelui Carol al II n 1940, odat cu aceasta fiind suspendat i Constituia din 1938. b) Guvernarea n Basarabia, parte component a Romniei (1918 - 1940). Este aproape imposibil se realizm o analiz a guvernmntului n Basarabia din acea perioad, fcnd abstracie de la evenimentele istorice; de aceia, pentru a nu fi forai s facem o incursiune
M. Muat, I. Ardeleanu Romnia dup Marea Unire, Vol. I, Partea II (1918-1933), Bucureti 1986, pag. 132-132. 2 Ion Guceac Curs elementar de drept constituional, Vol. I., tipografia Reclama, Chiinu 2001, pag. 220. 3 T. Drganu, Drept constituional i instituii publice, Tratat elementar, vol. I, ed. Lumina Lex, Bucuresti 2000, pag. 382.
1

52

istoric de amploare, ne vom permite s sistematizm evenimentele prin a spune c ctre anul 1917, Imperiul Rus se zdruncin din temelii, iau amploare micrile revoluionare de diferite orientri, iar n Basarabia are loc o trezire rapid a contiinei naionale a populaiei. Se nfiineaz Partidul Naional, n frunte cu Vasile Stroescu, ale crui nzuine politice erau legate de autonomie administrativ, economic i cultural a Basarabiei, nfiinarea unui organ suprem reprezentativ n inut Sfatul rii, introducerea limbii romne ca limb oficial n administraie i justiie1 .a. n mod neateptat, micarea de afirmare naional a Basarabiei a fost susinut de Congresul Militarilor Moldoveni (convocat la Chiinu ntre 20 27 octombrie 1917). Pe data de 25 octombrie delegaii la acest congres, lund n considerare trecutul istoric, principiul libertii, dreptul fiecrui popor la autodeterminare i cultura naional proprie, au proclamat autonomia teritorial i politic a Basarabiei2. n luna noiembrie a aceluiai an este nfiinat Sfatul rii, format din 150 de membri (dei iniial se preconiza o componen de 120), i la data de 21 noiembrie 1917 are loc prima edin la care este ales preedinte al Sfatului Ion Incule, fost confereniar la Universitatea din Sankt-Petersburg. La 2 decembrie 1917 Sfatul rii adopt declaraia privind proclamarea Republicii Democratice Moldoveneti n cadrul Republicii Federative Democratice Ruse3, ncredinnd puterea executiv Consiliului Directorilor Generali. La acea perioad, Basarabia forma spatele armatelor romne i ruse, care luptau n I rzboi mondial. n aceste condiii organizarea administrrii i administrarea treburilor de stat, nfptuirea justiiei, promovarea reformei agrare i chiar asigurarea ordinii i linitii publice erau grav periclitate de grupurile de soldai rui care se ddeau la aciuni de jaf i violen. Situaia s-a agravat i prin faptul c la mijlocul lunii decembrie 1917 bolevicii, n tendina de a acapara puterea de stat n Basarabia, s-au adresat dup ajutor militar congresului al II-lea al Rumcerod-ului. n rezultat, Sfatul rii, avnd n vedere pericolul iminent al unei ocupri masive, a permis la 20 decembrie 1917, Consiliului Directorilor Generali s cear ajutorul Guvernului Romn i reprezentanilor Atlantei. La 13 ianuarie 1918 armata romn intr n Chiinu n scopul restabilirii ordinii publice. Urmeaz o niruire logic a evenimentelor istorice: la 24 ianuarie - Sfatul rii proclam independena Republicii Democratice Moldoveneti, iar la 27 martie 1918 este votat actul unirii Basarabiei cu Regatul Romniei. Pstrnd un termen de doi ani ca perioad de tranziie, pn n 1920 Basarabia s-a bucurat de o anumit autonomie, manifestat prin: pstrarea autonomiei provinciale i a Sfatului rii (ales prin vot universal, egal, direct i secret), existena a doi minitri fr portofoliu n Guvernul central i conducerea serviciilor publice de ctre Directorate, pstrarea legilor locale privind autoadministrarea local4 etc. La data de 4 aprilie 1920, organele regionale au fost desfiinate prin decrete-legi, i ntreaga autoritate de stat este exercitat de organele centrale. Din acel moment, relaiile politice, social-economice i culturale pe ntreg teritoriul statului romnesc ncep a fi reglementate de normele Constituiei din 1866. Urmeaz o perioad stabil de dezvoltare instituional, politic i cultural, de optimizare a metodelor i mijloacelor de administrare, de consolidare a entitii naionale, de cristalizare a noii clase politice adecvate timpului istoric, cu accente liberale, naional-rniste i social-democrate. c) Guvernarea n Republica Sovietic Socialist Moldoveneasc. Ca rezultat direct al semnrii n 1939 a Pactului Molotov Ribbentrop dintre U.R.S.S. i Germania, Romniei i sunt impuse cedri teritoriale importante. Teritoriul dintre Nistru i Prut precum i nordul Bucovinei, la data 2 august 1940, este transformat n Republica Sovietic
3 4
1 2

M. Bruhis Rusia, Romnia i Basarabia, ed. Universitas, Chiinu 1992, pag.179. Ion Guceac Curs elementar de drept constituional, Vol. I., tipografia Reclama, Chiinu 2001, pag. 209. Ion Nistor Istoria Basarabiei, ed. Cartea moldoveneasc, Chiinu 1991, pag.278. Paul Negulescu Curs de drept constituional romn, Bucureti 1927, pag.262.

53

Socialist Moldoveneasc, n baza legii adoptate de Sovietul Suprem al U.R.S.S. expres n acest sens. La 10 februarie 1941 este adoptat Constituia R.S.S.M., pe care o declara un stat socialist, al muncitorilor i ranilor1, cu o baz politic format din Sovietele de deputai ai oamenilor muncii, cu un sistem socialist al economiei i cu proprietate socialist asupra mijloacelor de producie. Capitolul II al Constituiei declara c R.S.S.M. este un stat suveran, care poate exercita independent puterea de stat, cu condiia respectrii art. 14 din Constituia U.R.S.S. care de fapt reducea la tcere aceast suveranitate, nemailund n calcul faptul c nu exista o procedur juridic pentru ieirea din Uniune. Constituia R.S.S.M. consacra inalienabilitatea teritoriului un lucru greu de imaginat n lumina cedrilor teritoriale (la sudul i nordul republicii), fcute ulterior n favoarea Ucrainei Sovietice. Mai era consacrat expres dreptul de a avea relaii directe cu state strine, dreptul de a avea formaiuni militare republicane . a., iar prin intermediul autoritilor publice urmau a fi realizate un ir de atribuii: adoptarea Constituiei i a altor legi; organizarea administrativ teritorial; asigurarea ordinii publice i a ocrotirii drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor; aprobarea planurilor de dezvoltare a economiei naionale i a bugetului de stat; stabilirea impozitelor i a altor taxe; asigurarea de stat; conducerea activitii bncilor, ntreprinderilor industriale, agricole i de comer de subordonare republican i supravegherea ntreprinderilor de subordonare unional; stabilirea modului de folosire a pmntului, subsolului pdurilor i apelor; gestionarea diferitor ramuri ale economiei naionale (construcia de drumuri i locuine, transport, nvmnt, cultur, ocrotirea sntii, etc); organizarea organelor judectoreti ale R.S.S.M.; amnistierea i graierea persoanelor condamnate de ctre instanele judectoreti ale R.S.S.M. . a. Din cte putem observa prevederile acestei constituii nu numai c au fost compromise de istorie, demonstrnd c teritoriul Moldovei era de fapt un teritoriu aservit, dar, face o confuzie ntre prerogativele celor trei puteri, i, parc nu ar fi de ajuns, n lumina unei economii centralizate socialiste, se amestec n sfera de atribuii a subiectelor economice. Puterea legislativ n cadrul R.S.S.M. aparinea Sovietului Suprem, ales de ctre cetenii R.S.S.M. pentru un mandat de 4 ani, dup formula de reprezentare: un deputat la 10000 de locuitori. Competena Sovietului Suprem o formau toate drepturile acordate R.S.S. Moldoveneti, conforma art.13 i 19 din Constituie2. Activitatea Sovietului Suprem era dirijat de Preedintele Sovietului, ales din rndul deputailor, de asemenea din rndul deputailor era ales Prezidiul Sovietului Suprem (n urmtoarea componen: Preedintele Prezidiului, doi vice - preedini, secretarul prezidiului i 13 membri). n atribuiile Prezidiului Sovietului Suprem se nscriau: convocarea sesiunilor Sovietului Suprem, interpretarea legilor R.S.S.M., organizarea referendumurilor; anularea hotrrilor i a dispoziiilor Sovietului Comisarilor Norodnici, a hotrrilor i dispoziiilor Sovietelor raionale i oreneti dac acestea contraveneau legislaiei n vigoare; numea i destituia din funcie minitrii R.S.S.M. (la propunerea Preedintelui Sovietului de Minitri a U.R.S.S. i cu aprobarea Sovietului Suprem al R.S.S.M.); acordarea ceteniei i a titlurilor onorifice; etc. Puterea executiv a fost ncredinat Sovietului Comisarilor Norodnici, format din Preedinte, vicepreedini, i comisari norodnici ai R.S.S.M. toate persoanele fiind votate de Sovietul Suprem. Comisariatele norodnice erau grupate n dou categorii: comisariate unional-republicane i republicane, prima categorie era supravegheat iar aciunile erau supervizate de ctre comisariatele de ramur unionale, pe cnd a doua categorie se bucura de o relativ autonomie. Perioada celui de-al II rzboi mondial, ntre anii 1941-1944, aduce suspendarea prevederilor constituiei i evacuarea n Rusia a administraiei publice. Autoritile i-au reluat cursul activitilor n 1944, n baza aceleiai legi, dup ce linia frontului a trecut de hotarele Moldovei.
1 2

Constituia R.S.S.M. din 10. 02.1941, art.1. Ion Guceac Curs elementar de drept constituional, Vol. I., tipografia Reclama, Chiinu 2001, pag. 247.

54

Ca urmare a unui proces lent de reformare, iniiat odat cu moartea lui Iosif Stalin (1953) i demontarea cultului personalitii acestuia, supravegheat direct de nomenclatura Partidului Comunist, - care a formulat teza trecerii de la statul cu democraie proletar la statul cu democraie popular, au fost iniiate modificri instituionale i de cadru normativ. La 27 mai 1977, Prezidiul Sovietului Suprem al U.R.S.S. adopt decretul Cu privire la proiectul Constituiei U.R.S.S., ca dup o publicare n pres i o dezbatere formal, la 7 octombrie 1977 s adopte noua constituie a U.R.S.S. n baza Constituiei U.R.S.S. din 1977, este elaborat noua Constituie a R.S.S.M., adoptat la data de 15 aprilie 1978. Deliberat voi omite reglementrile constituionale de natur s politizeze excesiv coninutul tezei, dei ne este cu neputin s uitm mecanismul de stat a crui structur este format n baza principiului unitii puterii de stat (i nicidecum al separaiei puterilor); coninutul art.6 privind rolul Partidului Comunist ... for conductoare i ndrumtoare a societii sovietice..., care determin perspectiva general a societii, politica intern i extern a statului, conduce marea activitate creatoare a poporului sovietic, coninutul reglementrilor legate de consfinirea drepturilor i libertilor fundamentale care aa i au rmas la un nivel declarativ, consacrarea sistemului economic socialist i nerecunoaterea proprietii private. Conform noii constituii R.S.S.M. este republic unional n componena U.R.S.S.,1 era un stat sovietic socialist suveran, cu dreptul de liber ieire din uniune dei, dup cum am afirmat mai sus nu exista un mecanism funcional pentru realizarea acestui drept. n fruntea ierarhiei puterii de stat Constituia plasa Sovietul Suprem organ suprem al puterii de stat2, format din 380 deputai, alei pentru un mandat de 5 ani, convocat n sesiuni de dou ori pe an. Printre atribuiile generale ale Sovietului Suprem menionm: adoptarea i modificarea Constituiei, adoptarea planurilor de dezvoltare economico-sociale, aprobarea bugetului, stabilirea i acordarea titlurilor onorifice, ratificarea tratatelor internaionale, formarea organelor subordonate Prezidiul Sovietului Suprem, Sovietul Minitrilor, etc. Prezidiul coordoneaz activitatea comisiilor permanente ale Sovietului Suprem, realizeaz controlul constituionalitii legilor, dirijeaz activitatea sovietelor locale, fixeaz data alegerilor n Sovietul Suprem, n sovietele locale, n judectoriile populare i oreneti3 etc. Puterea executiv era ncredinat Sovietului Minitrilor al R.S.S.M., organ suprem executiv i de dispoziie al puterii de stat, fiind format din Preedinte, prim-vicepreedinte, vicepreedini, minitri i preedinii de comitete de stat, care erau competeni s rezolve toarte problemele n domeniul administraiei de stat4. Modificrile aduse Constituiei la 21 noiembrie 1980 i 25 decembrie 1985 nu au adus schimbri n statutul juridic al R.S.S.M.. Abia n perioada anilor 1989-1990, cnd ntregul spaiu al U.R.S.S. se zguduie de micri de afirmare naional i de procese democratice, cnd ies la iveal carenele n dezvoltarea economic i fragilitatea sistemului federal creat, demareaz n Moldova schimbri politice importante. Drept consecin a acestor transformri Constituia Republicii Moldova din 1978 a suportat o serie de revizuiri ce au dus la anularea dispoziiilor referitoare la rolul conductor i ndrumtor al partidului comunist, crend condiii pentru instituirea sistemului politic pluripartidist; la consacrarea principiilor economiei de pia, la schimbarea formelor i statutului proprietii; la modificarea esenial a structurii mecanismului de stat; este ntemeiat instituia efului de stat n persoana Preedintelui Republicii; are loc reorganizarea Sovietului Suprem i Sovietului Minitrilor, inclusiv a autoadministrrii locale5.
3 4 5
1 2

Constituia R.S.S.M., din 15.04.1978, art.7. Constituia R.S.S.M., din 15.04.1978, art.12. Constituia R.S.S.M., din 15.04.1978, art.108. Constituia R.S.S.M., din 15.04.1978, art.118. Gheorghe Costachi, Ion Guceac Fenomenul constituionalismului n evoluia Republicii Moldova spre statul de drept, Chiinu 2003, pag.314.

55

ORGANISMELE CONSTITUIONALE SPECIFICE PORTUGALIEI I BELGIEI - FACTORI DE NTRIRE AI SISTEMULUI STATAL

URECHE Maria, doctorand, lector universitar, Alba-Iulia, Romnia SPECIFIC CONSTITUTIONAL BODIES IN PORTUGAL AND BELGIUM A FACTOR STRENGTHENING THE STATE SYSTEM

Summary:
To a certain extent, each state has its specific constitutional bodies and what we intend through this study is a comparative analyses of the way the constitutional authorities are organized and operate in the two countries mentioned above, including also a short time evolution. The Parliament, the Government, the head of the state and references to the central and local administration enables us to understand the way of functioning and the specific form of government in Portugal and Belgium. Democraia, libertatea, autoritatea, raporturile de tip instituional ntre autoritile publice capt un coninut i forme diverse de la o ar la alta, fapt ce dovedete c sunt concepte diferite. n ceea ce privete noiunea de regim politic putem afirma c acest termen nu este sinonim cu noiunea de sistem politic. Att sistemele politice, ct i regimurile politice sunt subsisteme care se intersecteaz, ale sistemului social global. Ele au funcii i roluri diferite. Dac sistemul politic indic modul de organizare i exercitare a puterii politice de ctre autoritile statale n concordan cu un set de valori i idei, programe ale partidelor politice, regimul politic scoate n eviden metodele de exercitare a puterii folosite de instituiile publice ale statului. De aceea, sistemul politic i poate modifica configuraia (de exemplu transformarea republicii n monarhie), fr ca regimul politic s se schimbe (acesta rmnnd mai departe democratic)1. Fr a se substitui regimurilor constituionale, regimurile politice au fost definite n literatura de specialitate ca reprezentnd anumite modaliti prin care puterea politic este organizat ntr-o ar determinat. n opinia autorilor francezi Julien Freund i Philipe Ardant, noiunea de regim politic este o noiune complex, care face referire la regulile de organizare i funcionare a instituiilor constituionale, la sistemul de partide, la pratica vieii politice, precum i la ideologia i moravurile politice. n aceast privin sunt eseniale raporturile dintre forele politice care se stabilesc n procesul guvernrii, ntre guvernai i guvernani, dar i relaiile ce se stabilesc ntre instituiile politice care fac parte dintr-un anumit sistem politic. Opiunea pentru democraia direct nu poate fi explicat dect dac se pornete de la concepia, deopotriv a guvernanilor i guvernailor asupra suveranitii populare. n statele cretine, dar cu deosebire n cele catolice, concepia democratic asupra suveranitii s-a bazat pe teza expus de Toma DAquino, conform creia puterea vine de la Dumnezeu dar prin intermediul poporului. Regimurile politice democratice au luat natere nc din societatea sclavagist, cel mai elocvent exemplu n acest sens, fiind regimul politic atenian. Renaterea regimurilor democratice are loc odat cu epoca modern, cnd, pentru unele ri dezvoltate, ele devin principala form de exercitare a conducerii politice, a societii. Astzi, regimurile politice democratice constituie o dominant a vieii politice contemporane, spre ele ndreptndu-se
1

Ionescu Cristian, Regimuri politice contemporane, Ed. All Beck, Bucureti, 2004

56

att rile foste comuniste din Europa rsritean i central, ct i majoritatea rilor din lumea a treia. O serie de politologi consider c democraiile au ctigat n faa regimurilor totalitare dup cel de-al doilea rzboi mondial prin capacitatea de a gestiona mai bine emoiile colective i violena social. Altfel spus, aceast superioritate se datoreaz, nu principiilor ntemeietoare, nu respectrii drepturilor omului sau separrii puterilor n stat, ci capacitii Puterii de a face fa dinamismelor care traverseaz o societate 1. n teoria i practica politic, regimurile democratice se individualizeaz printr-o serie de note distincte precum: - organele de conducere ale puterii de stat, politice se constituie i acioneaz prin consultarea cetenilor. Ele sunt emanaia voinei acestora i rezultatul alegerilor; - n aceste societi exist i se aplic n practica politic principiul separrii puterilor n stat, aceasta constituind o garanie a vieii democratice i n mod deosebit, a democratismului politic; - existena unui larg sistem de drepturi i liberti ceteneti, a cror aplicare n practic este garantat de organele puterii de stat, constituie o caracteristic major a acestor regimuri; - pluripartidismul politic i pluralismul ideologic constituie o alt component major a acestor regimuri, fapt ce nate i asigur funcionalitatea opoziiei politice, a diversitilor de opiuni, opinii, de ideologii n societate. n esen, prin structurile lor organizatorice, prin mecanimul de funcionare, regimurile politice democratice reprezint, apr i promoveaz interesele generale ale tuturor membrilor societii. Regimurile democratice prezint o diversitate notabil, care depinde de structura lor instituional (prezideniale, semi-prezideniale, parlamentare i directoriale), de sistemele lor de partide (bipartidiste sau multipartidiste), de funcionarea i de randamentul lor 2. n cadrul fiecrei societi, n funcie de raportul ce se stabilete ntre principalele componente ale puterii de stat exprimate prin instituiile sale politice (guvern, parlament), dar i ca urmare a unor tradiii politice, regimurile politice democratice mbrac, n funcionalitatea lor practic, urmtoarele forme: regimul politic parlamentar. n cadrul acestui regim, parlamentul n raport cu celelalte organe ale puterii de stat deine un rol preponderent, concretizat ntr-un surplus de atribuii i prerogative. eful guvernului i, n unele ri, chiar eful statului, este desemnat de parlament i rspunde pentru ntreaga sa activitate n faa acestuia. Parlamentul poate dizolva guvernul prin exprimarea votului de nencredere, poate iniia i desfura anchete i control asupra activitii sale, dezbate i aprob tratatele politice, economice cu alte state, hotrte n problemele majore ale dezvoltrii interne i externe etc. Asemenea regimuri se pot ntlni n Anglia, Germania, Italia etc. regimul politic prezidenial. n acest caz, eful statului este nvestit cu conducerea suprem a statului, deinnd, n sistemul organelor de stat o poziie privilegiat avnd largi atribuii i prerogative precum: numirea primului ministru, a membrilor guvernului, iniiativa legislativ, exercitarea unor funcii importante n stat (el este comandant suprem al armatei), opunerea veto-ului unor legi, ncheierea unor tratate internaionale, promulgarea legilor. Spre deosebire de regimul parlamentar, n cazul regimului prezidenial, puterea legislativ i o parte a puterii executive (eful statului) au o legitimitate i, implicit, autoritate identic. Aceast legitimitate identic este, de fapt, rezultatul unei evoluii a modului de a privi problema atribuirii i exercitrii suveranitii. Puterea legislativ i eful statului au o asemenea legitimitate identic, deoarece ambele sunt reprezentative, fiind alese prin vot direct sau indirect. O trstur fundamental a regimului prezidenial este lipsa rspunderii politice a preedintelui n faa puterii legislative. Aceast lips a rspunderii politice este ns compensat de prezena
1 2

tefan Stnciugelu, Violen, mit i revoluie, Ed. All Beck, Bucureti, 1999 Pasquino Gianfranco, Curs de tiin politic, Ed. Institutul European, Iai, 2002

57

rspunderii civile (membrii guvernului au obligaia de a rspunde pentru prejudiciile cauzate prin actele sau faptele svrite n exerciiul atribuiilor lor), precum i de rspunderea penal, regimul prezidenial n forma sa originar consacrnd instituia impeachment-ului. n cadrul regimului prezidenial, Executivul are un singur pol de decizie datorit absenei funciei primului-ministru. Exemple de asemenea regimuri politice ar fi cele din SUA, Franta, Indonezia, Filipine etc.; regimul politic semi-prezidenial. Putem afirma c acesta are trsturi de sine-stttoare, care l difereniaz att de regimul parlamentar, ct i de cel prezidenial; acest regim nu este, aa cum afirma Gianfranco Pasquino, nici un regim prezidenial temperat i nici un regim parlamentar potenat 1. Pornind de la constatarea c unele regimuri nu corespund caracteristicilor acestora, Maurice Duverger a ncercat s demonstreze c aceast dihotomie nu poate explica existena a ceea ce a numit regim semi-prezidenial. Acest regim are urmtoarele trsturi: - preedintele este ales prin sufragiu universal pentru o perioad determinat; - preedintele posed puteri considerabile; - primul-ministru deine o parte din puterea executiv att timp ct parlamentul nu i exprim nencrederea n guvern 2; - exist o structur de autoritate dubl format din preedinte i primul-ministru; - autoritatea preedintelui nu depinde de cea a parlamentului; voina sa, pentru a putea fi pus n aplicare, trebuie s corespund cu cea a guvernului; - primul-ministru i ceilali membri ai guvernului depind de sprijinul majoritii parlamentului i sunt responsabili n faa acestuia; - n raporturile dintre preedinte i primul-ministru exist un potenial de autonomie, datorit existenei unui sistem de checks and balances n cadrul puterii executive. Teoretic, n cazul regimului semi-prezidenial, guvernul are o responsabilitate politic numai n faa parlamentului, ca i n cazul regimurilor parlamentare; n practic ins, preedintele revoc din funcie membrii guvernului i chiar pe primul-ministru, datorit lipsei unor norme contrare3. Regimul politic al Portugaliei. Actualul sistem constituional portughez este, i el, rezultatul unui proces de tranziie de la un regim politic dictatorial (fascist) la o societate civil bazat pe principiile fundamentale ale democraiei constituionale occidentale i ale statului de drept. Portugalia, condus dictatorial de ctre Antonio de Oliveira Salazar, din 1932 pn la retragerea sa, n 1968, a reuit, dup cel de-al doilea rzboi mondial s i menin structurile i principiile totalitare de guvernare i s le impun timp de trei decenii celor guvernai. Chiar mai mult, Portugalia a fcut parte, alturi de Spania, din comunitatea politic i economic a statelor occidentale democratice, fiind membru cu drepturi depline. Un asemenea coabitat politic ntre state cu o ndelungat practic democratic (precum Anglia, Frana, Elveia, SUA etc.) la care se adugau o serie de state foste fasciste (Germania Federal i Italia) reprezint o dovad clar a faptului c, n anumite condiii, contradiciile ideologice i politice se pot estompa pentru realizarea unor obiective cu o importan mai mare. Regimul politic din Portugalia a fost tolerat de lumea Europei libere, n ciuda caracterului su antipopular i antidemocratic. Dei Salazar s-a retras de la conducere n anul 1968, locul su fiind luat de Marcello Gaetano un continuator fidel al politicii autoritare salazariste, spre sfritul anilor 70 regimul politic al Portugaliei intr ntr-un vizibil proces de declin 4. La 25 aprilie 1974, regimul salazarist a fost nlturat de un grup de ofieri care
3 4
1 2

Pasquino Gianfranco, Curs de tiin politic, Ed. Institutul European, Iai, 2002 Duverger Maurice, La Monarchie Rpublicaine, Ed. Laffont, Paris, 1974 Carp Radu, Responsabilitatea ministerial, Ed. All Beck, Bucureti, 2003 Ionescu Cristian, Regimuri politice contemporane, Editura All Beck, Bucureti, 2004

58

au fcut public un program de reforme structurale incluznd constituirea instituiilor reprezentative, precum i schimbri economice i sociale de orientare socialist. Regimul lui Salazar a fost nlocuit pe cale revoluionar cu un regim politic pluralist, democratic, ntemeiat pe principiile statului de drept i ale democraiei constituionale occidentale. Ulterior acestor evenimente s-a produs legalizarea partidelor politice i a sindicatelor, urmnd ca mai apoi s fie organizate alegeri democratice n vederea constituirii unei Adunri Constituante ce avea drept nvestitur sarcina de a adopta o nou Constituie. Dup adoptarea noii Constituii din 1976, regimul politic portughez a parcurs un traseu destul de sinuos n care actorii principali au fost preedintele republicii, forele militare i primulministru. Iniial, preedintelui republicii i s-au conferit atribuii i prerogative substaniale care depeau competenele unui ef de stat ntr-un regim semi-prezidenial. Ulterior, competenele preedintelui au fost limitate, astfel nct, n prezent premierul este cel care are o poziie prioritar n funcionarea aparatului de stat. Politica general a rii este o prerogativ esenial i exclusiv ce aparine guvernului, iar eful statului nu deine instrumentele constituionale prin care s determine guvernul s opteze sau s adopte o anumit orientare n materie de guvernare. Sistemul de partide i legislaia electoral au imprimat regimului politic o stabilitate solid. Viaa politic a Portugaliei a fost i este nc dominat de dou formaiuni politice: Partidul Socialist i Partidul Social Democrat. Portugalia este un stat unitar, care prezint particulariti ale unei uniuni ncorporate. Teritoriul acesteia este constituit din partea continental i din arhipelagurile Azore i Madeira, care au statut de regiuni autonome. Portugalia continental este mprit n 11 provincii i 18 districte, n fruntea fiecrei provincii aflndu-se cte un guvernator civil, iar partea insular este mprit n 4 districte. n Portugalia continental, Constituia prevede existena a trei ealoane ale puterilor locale, i anume: regiunea administrativ, municipalitatea (305 dintre care 30 n insule) i parohiile 1. Teritoriile insulare au statutul unor regiuni autonome cu competene legislative i o configuraie specific de guvernmnt. Regiunile autonome au puteri de reglementare i de iniiativ legislativ i au posibilitatea de a participa n diverse organe i structuri la nivel naional. n fiecare regiune autonom, statul este reprezentat de ctre un ministru al republicii numit de preedintele republicii, la propunerea guvernului i dup consultarea Consiliului de Stat. Regiunile administrative la nivel continental au de ndeplinit obiective administrative conform legii 56/1991 i au drept organ de deliberare, Adunarea Regional, membrii acesteia reprezentnd adunrile municipale. Reprezentarea comunitilor n aceste adunri constituie un mijloc de pstrare a autonomiei locale, iar Constituia portughez prevede c exercitarea atribuiilor regionale trebuie s respecte autonomia comunelor, fr a le limita puterile i trebuie s duc la consolidarea municipalitilor. Administraia public local portughez se caracterizeaz printr-o mare autonomie a unitilor administrativ-teritoriale fa de puterea central. Crearea nivelului regional s-a ncadrat n obiectivele globale ale reformei administraiei portugheze care viza descentralizarea deciziei i creterea participrii cetenilor, modernizarea i debirocratizarea administrativ. Constituantul portughez a transpus n form legislativ principiul suveranitii populare, potrivit cruia, puterea politic aparine poporului i este exercitat prin intermediul reprezentanilor acestuia. Constituia face referire la posibilitatea organizrii unui referendum prin iniiativa preedintelui republicii, dar la propunerea Adunrii pentru republic sau a guvernului. De asemenea, un referendum poate fi organizat i din iniiativa cetenilor, de ctre Adunarea pentru republic. Tot din legea fundamental aflm faptul c structurile de guvernare, statul n ansamblul su acioneaz pentru realizarea voinei suverane a poporului. Chiar i organismele care exercit
1

Departamentul pentru informare parlamentar, Portugalia - Alegeri parlamentare,1999

59

puterea politic n numele poporului sunt numite organe de suveranitate. Conform art.110 din Constituia statului portughez, aceste organe sunt: Preedintele Republicii; Consiliul de Stat; Adunarea Republicii (Parlamentul); Guvernul; Tribunalele. Preedintele Republicii. Portugalia este al aselea stat european care a optat pentru un regim politic semiprezidenial. Potrivit art.120 din Constituie, preedintele reprezint republica, garanteaz independena naiunii, unitatea statului i funcionarea corespunztoare a instituiilor democratice. Iniial, Preedintele Republicii avea competene substaniale n cadrul procesului de guvernare a rii, putnd s influeneze i ali actori ai vieii politice, referindu-ne mai ales la parlament i la eful guvernului. Preedintele este ales prin vot universal, direct i secret nainte cu 30 de zile de ncetarea mandatului preedintelui n funcie. Mandatul prezidenial are o durata de 5 ani i nu poate fi rennoit consecutiv dect o singur dat. nvestitura Preedintelui Republicii cu prerogativele de ef al statului i depunerea jurmntului se desfoar n faa Adunrii Republicii. Interesant este faptul c legea fundamental prevede responsabilitatea penal a preedintelui pentru crimele comise de acesta n exercitarea funciilor sale, precum i n afara acestora. n anul 1982, Aliana Democratic, ce deinea efia guvernului prin premierul Francisco Pinto Balsano, a iniiat un proiect de lege pentru revizuirea Constituiei. Cercurile de dreapta cereau diminuarea prerogativelor preedintelui, ndeosebi n ceea ce privete competena acestuia de a dizolva parlamentul, de a numi i demite primulministru i de a aproba actele cu putere de lege ale guvernului i ale Consiliului Revoluiei. Acest proiect de revizuire a fost respins, dar ulterior puterile preedintelui au fost restrnse. Principalele atribuii ale preedintelui sunt: prezideaz edinele Consiliului de Stat, convoac parlamentul n sesiune extraordinar, adreseaz mesaje Adunrii Republicii i adunrilor legislative regionale, numete i revoc din funcie pe primul-ministru, dizolv parlamentul cu avizul Consiliului de Stat, promulg i decide publicarea legilor, decretelor i regulamentelor guvernului, ratific tratate internaionale. Preedintele Republicii poate exercita un drept de veto n legtur cu o lege adoptat de Adunarea Republicii, care urmeaz a fi promulgat. Dreptul de veto poate fi exercitat ntr-un termen de 20 de zile de la primirea legii respective, printr-un mesaj care s cuprind motivele vetoului i cerina ca legea s fie supus unei noi examinri. Consiliul de Stat a fost nfiinat n anul 1892 cu ocazia primei revizuiri a Constituiei. Iniial, Constituia din 1976 a prevzut crearea unui Consiliu al Revoluiei ce a rezultat n urma procesului de rsturnare a regimului totalitar, ca expresie a rolului forelor armate i a asumrii de ctre acestea a funciei de aprare a noului regim i de garantare a instituiilor democratice. Conform art.142, acest organism era investit cu o veritabil suveranitate militar, n sensul c prin intermediul su, forele armate exercitau o influen moderatoare ntre puteri, deoarece avea sarcina de a garanta funcionarea corespunztoare a instituiilor democratice i respectarea Constituiei 1. Acest consiliu este compus, n afara Preedintelui Republicii, din preedintele Adunrii Republicii, primul-ministru, preedintele Curii Constituionale, Ombudsmenul, preedinii guvernelor regionale, fotii preedini ai republicii, 5 ceteni numii de preedintele aflat n funcie i 5 ceteni alei de Adunarea Republicii prin reprezentarea proporional. Consiliul de Stat este un organ consultativ, atribuiile sale limitndu-se la exprimarea opiniei privind diferitele msuri cu
1

Ionescu Cristian, Regimuri politice contemporane, Ed. All Beck, Bucureti, 2004

60

caracter politic precum ar fi dizolvarea Adunrii Republicii i a autoritilor de autoguvernare ale regimurilor autonome, demiterea guvernului, atunci cnd acest lucru este necesar pentru funcionarea corepunztoare a instituiilor democratice. n general, consiliul are rolul de a-l sftui pe preedintele Republicii pentru o mai bun ndeplinire a atribuiilor acestuia. Adunarea Republicii (Parlamentul) este un organ unicameral compus din 230 de deputai, i reprezint sediul principal al suveranitii poporului ntruct este constituit din reprezentani ai acestuia desemnai prin vot universal pentru un mandat de 4 ani. Adunarea Republicii i constituie comisii parlamentare pentru dezbaterea i studierea proiectelor de lege sau a altor probleme nscrise pe ordinea de zi. n ceea ce privete puterea legislativ i competenele Parlamentului, acesta are n general urmtoarele atribuii: aprob amendamentele constituionale, aprob statutele politice i administrative ale regiunilor autonome, adopt legi care nu aparin domeniului reglementrii al guvernului, acord amnistii, aprob convenii i acorduri internaionale, autorizeaz Preedintele Republicii s declare starea de rzboi i s ncheie pacea. n afar de aceste atribuii, Adunarea Republicii este responsabil, din punct de vedere al principiului separaiei puterilor: s aprecieze programul de guvernare al cabinetului, s acorde i s retrag votul de ncredere guvernului, s se pronune n legtur cu dizolvarea sau suspendarea organelor sau regiunilor autonome, s desemneze persoana nvestit cu atribuiile ombudsmenului. Dup cum se poate observa, Adunrii Republicii i revin largi competene legislative, ceea ce i confer o poziie solid i un rol important n cadrul reglementrii juridice a relaiilor sociale. Guvernului i revine rolul de a nfptui politica general a rii, totodat fiind i organul de vrf al administraiei publice. Guvernul este constituit din primul-ministru, minitri, secretari i sub-secretari de stat, i poate include unul sau mai muli vice-primminitri. n afara guvernului propriu-zis exist i un Consiliu de Minitri format din premier, vice-primministru i minitri. Competenele Guvernului sunt, conform Constituiei: politice, exemplificate prin contrasemnarea actelor emise de eful statului, negocierea i ncheierea conveniilor internaionale, aprobarea acordurilor/tratatelor internaionale; legislative, guvernul putnd s elaboreze proiecte de lege pe care le transmite Adunrii Republicii, n vederea dezbaterii i adoptrii, emite decrete-lege n domeniul su de activitate; administrative, ce constau n elaborarea planului bugetului general al statului, ntocmete regulamente pentru executarea legilor, conduce serviciile administrative i apr legalitatea democratic. Primului-ministru i revine competena de a conduce politica general a guvernului, de a coordona i orienta activitatea minitrilor i de a prezenta guvernul n raporturile acestuia cu alte organisme ale statului. Tribunalele sunt organe cu autoritate suprem, crora le revine atribuia de a administra justiia n numele poporului. Pe lng prerogativele tradiionale ce le revin instanelor judectoreti, tribunalele portugheze au dreptul de a aprecia constituionalitatea legilor n cauzele ce le sunt supuse spre judecat. Sistemul judiciar din Portugalia cuprinde trei grade de jurisdicie, i anume: tribunalele de prim instan, Curile de Apel i Curtea Suprem de Justiie. n afara acestora, mai funcioneaz i Tribunalul Suprem Administrativ i Curtea de Conturi. n ceea ce privete statutul judectorilor, Constituia prevede c tribunalele sunt independente, iar magistraii se bucur de inamovibilitate (nu pot fi nlocuii sau destituii din funcie) i nu pot ndeplini nici o alt funcie public sau privat remunerat. Reprezentarea statului n procesele penale este asigurat de ministerul public, care execut funcia penal, apr legalitatea democratic i interesele prevzute de lege. n fruntea ierarhiei instituiei ministerului public se afl Parchetul General condus de ctre Procurorul General al Republicii. Regimul politic din Portugalia prezint un grad sporit de stabilitate, fiind bazat pe principiile fundamentale ale democraiei i ale statului de drept. 61

n cadrul acestui studiu comparativ, am putut observa c democraia este un regim n care sunt respectate drepturile ceteneti, de asemenea existena pluripartidismului, a pieei libere, a constituiei i dreptul la vot. Perspectiva istoric i analiza diferitelor ordini democratice ale prezentului ne-au artat c democraia a fost neleas i practicat mereu altfel n decursul timpului i n diferitele ri. Este important s nelegem c democraia nu este static, nici ca idee i nici ca ordine statal, fiind supus permanent schimbrilor. De celalat parte, Belgia i proclama la 4 octombrie 1830 independena fa de Olanda, lupta pentru ieire de sub competena Coroanei olandeze debutnd printr-o puternic rscoal izbucnit la Bruxelles. Aceast rscoala a condus, n fapt, la declanarea revoluiei burgheze ce avea drept obiective obinerea independenei i formarea unei monarhii suverane. La 27 septembrie 1830 s-a constituit un guvern provizoriu cu caracter revoluionar, statutul de independen al noului stat fiind recunoscut de ctre Anglia, Frana, Rusia, Austria i Prusia. Guvernul provizoriu a convocat un Congres naional ce avea drept sarcin ntocmirea i examinarea unui proiect de Constituie Constituia a fost promulgat la 7 februarie 1831, urmnd ca la 18 noiembrie 1830 s fie proclamat independena formal a poporului Belgian. La 1 aprilie 1983 se ncheie un tratat n care se reglementeaz definitive relaiile dintre Olanda i Belgia, regele Olandei recunoscnd n mod formal independena Belgiei. Textele Constituiei belgiene din 1831 au constituit i pentru alte state surse de inspiraie deoarece acestea au reflectat doctrina liberal a statului ce definea foarte clar instituia drepturilor i libertilor ceteneti, garantarea proprietii private precum i modalitile de transpunere n practic a principiului separaiei puterilor n stat. Constituia belgiana a consacrat ca si forma de guvernare pe cea monarhic, n care regale deine un rol decorativ, avnd o putere limitat, iar parlamentul deine puteri sporite, ndeosebi, n ceea ce privete acordarea votului de ncredere Guvernului i rspunderea acestuia n faa forului legislative. n ultimele decenii, forele politice au optat, treptat, pentru transformarea structurii de stat unitar, ntr-una federal, fiind aduse n acest scop revizuiri Constituiei. n 1993, Belgia a optat pentru o forma federal de stat. n 1830, Belgia a fost organizat ca un stat unitar i a pstrat caracteristicile acestei forme a statului peste un secol i jumtate. Puterea de stat s-a exercitat, ns, n forme accentuat descentralizate, inndu-se seama de caracteristicile lingvistice diferite ale populaiei aparinnd unor culturi distincte, spre deosebire de statele unitare tipice. Spre deosebire de Belgia, Portugalia este un stat unitar, care prezint ns, particulariti ale unei uniuni incorporate. Belgia deine un numr de regiuni lingvistice, Constituia reinnd patru dintre acestea, i anume: regiunea de limb francez, regiunea de limb olandez, regiunea de limb german i regiunea bilingv. Federalismul Belgian poart n sine o component original: decupajul geografic urmeaz traseul regiunilor lingvistice. La nivelul statului federal sunt concentrate atribuiile suverane privind aprarea naional, nfptuirea justiiei, politica monetar, poliia, problemele de securitate social i de sntate public, precum i domeniul relaiilor internaionale. La nivelul autoritilor comunitare i regionale au fost repartizate prerogative n domeniul nvmntului i culturii, dezvoltrii urbanistice, transportului local etc. Federalismul Belgian este atipic, avnd patru trsturi distincte, si anume: caracterul disociativ, n sensul ca regiunile i comunitile lingvistce nu se unesc pe criterii politice tripl subordonare legislativ a ceteanului fa de legislaia federal, ce a comunitilor i cea a regiunilor existena unei multitudini de colectiviti politice: una federal, trei comunitare, trei regionale i una de limba francez i regiunea bilingv Bruxelles procesul de federalizare nu s-a ncheiat, aflndu-se nc n evoluie. 62

n Portugalia, statul este reprezentat n fiecare regiune autonome de un ministru al republicii, numit de Preedintele Republicii, la propunerea Guvernului i dup consultarea Consiliului de Stat. Regiunile autonome au att autonomie financiar ct i patrimonial dar puterea lor este conform legii fundamentale naionale. ntre colectivitile locale i regiunile administrative nu exist nici un fel de dependen financiar, comunitile locale avnd o puternic independen financiar, beneficiind de fonduri acordate de la buget sau Uniunea European. Organul executiv al regiunilor este comitetul regional, constituit dintr-un preedinte i ali membrii alei din rndul adunrii regionale. Administraia public local portughez se caracterizeaz printr-o mare autonomie a unitilor administrative-teritoriale fa de puterea central, mai mare dect n multe ri europene. n ceea ce privete Belgia, este de amintit faptul c n Constituia belgian nu exist prevederi referitoare la partidele politice iar sistemul de partide este construit pe principiul pluripartidismului, fr, ns, ca un partid s fie majoritar. n 2003, n Belgia s-au desfurat alegeri legislative pentru Camera Reprezentanilor i Senat. Alegerile au dus la conturarea unui nou peisaj politic federal, care a reflectat complexitatea sistemului politic Belgian. n ceea ce privete organizarea parlamentar, Belgia a adoptat un sistem bicameral chiar de la crearea sa n 1830, iar Constituia de la 1831 a consacrat instituionalizarea aceste opiuni, prevznd faptul c Parlamentul este format din Camera Reprezentanilor i Senat. Spre deosebire de Belgia, n Portugalia Parlamentul se intituleaz Adunarea Republicii i reprezint sediul suveranitii poporului ntruct este constituit din reprezentani ai acestuia desemnai prin vot universal pentru un mandate de 4 ani. Legea electoral stabilete numrul circumscripiilor electorale, precum i numrul de deputai pentru care se depun candidaturile n fiecare dintre acestea, proporional cu numrul cetenilor cu drept de vot. Candidaturile sunt prezentate de partidele politice n mod individual sau pe liste. ntre sesiunile parlamentare funcioneaz o Comisie permanent avnd prerogative de a veghea asupra activitii Guvernului i administraiei, de a exercita puterile Adunrii Republicii n ceea ce privete mandatul deputailor, de a Convoca Camera dac este necesar i de a pregti deschiderea sesiunii parlamentare. n Belgia, potrivit art. 36 din Constituie, puterea legislativ se exercit n mod colectiv de rege, Camera Reprezentanilor i de Senat. Dreptul de iniiativ legislativ revine celor trei ramuri ale puterii legislative. n anumite domenii, Camera Reprezentanilor i Senatul au competene identice. Camera Reprezentanilor are o putere exclusiv de decizie n materie de naturalizare, n domeniul legilor privind rspunderea civil i penal a membrilor Guvernului, n privina aprobrii bugetului i a exerciiului bugetar, precum i n domeniul stabilirii efectivelor armatei. n Portugalia, iniiativa legislativ revine deputailor i Guvernului, ea poate s aparin n anumite cazuri i gruprilor de ceteni. n ceea ce privete regiunile autonome, aceast iniiativ revine adunrilor regionale. Procesul legislative mai cuprinde, n afar de iniierea legislativ propriu-zis, dezbaterea i votarea proiectului sau propunerii de lege, dup care urmeaz promulgarea legii aprobate. Dezbaterea sau discutarea unui proiect cuprinde dou faze: discutarea general a acestuia i apoi analizarea fiecrei dispoziii n parte. Textele de lege, aprobate astfel n dezbatere general, vor fi supuse analizei n comisii parlamentare de specialitate, dup care urmeaz votul final, n urma cruia legea respectiv este aprobat sau respins, de parlamentari. Att n Portugalia ct i n Belgia, potrivit dispoziiilor constituional, calitatea de deputat este incompatibil cu cea de membru al Guvernului. Membrii Parlamentului se bucur de imunitate i inviolabilitate parlamentar. Membrii celor doua camere nu pot fi cercetai sau pui sub acuzare pentru opiniile i voturile exprimate n exercitarea mandatului lor. Belgia, spre deosebire de Portugalia este o monarhie de tip parlamentar, n care eful statului nu are prerogative n procesul de guvernare, atribuiile sale limitndu-se la ndeplinirea unor proceduri protocolare. Aparent, Regele ar avea o putere real de conducere, ntruct art. 37 din 63

Constituie prevede c puterea executiv la nivel federal aparine acestuia. Cu toate acestea art. 105 din Constituie prevede c Regele nu are alte puteri dect cele care i sunt formal atribuite prin Constituie i legi speciale. Actele Regelui nu au efecte daca nu sunt contrasemnate de un ministru care urmeaz s-i asume rspunderea pentru coninutul acestora. Regelui i revine atribuia de a sanciona i promulga legile. De asemenea, Regele numete n funcii administrative i pe ambasadori. Regele stabilete regulamentele i decretele necesare executrii legilor, fr a avea, ns puterea s le suspende sau s scuteasc pe cineva de efectele acestora. Portugalia este o republic semi prezidenial. Preedintelui Republicii i-au revenit iniial prerogative substaniale n procesul de guvernare a rii, putnd influena pe ceilali actori ai vieii politice. Preedintele este ales prin vot universal direct i secret nainte cu 30 de zile de ncetarea mandatului preedintelui n funcie. Mandatul prezidenial dureaz 5 ani. n ceea ce privete posibilitatea de realegere, Constituia prevede c mandatul prezidenial nu poate fi rennoit consecutiv dect o singur dat. Pentru a fi ales, candidatul la preedenie trebuie s ntruneasc mai mult de jumtate din voturile valabil exprimate. Preedintele poate renuna oricnd la mandatul su, printr-un mesaj adresat Adunrii Republicii. Interesant este faptul c legea fundamental a prevzut responsabilitatea penal a preedintelui pentru crimele comise de acesta n exercitarea funciilor sale, precum i n afara acestora. Preedintele reprezint republica, garanteaz independena naiunii, unitatea statului i funcionarea corespunztoare a instituiilor democratice. Totodat, Preedintele este comandantul forelor armate. Preedintele are urmtoarele competene: prezidarea Consiliului de Stat, fixarea datei alegerilor parlamentare generale, convocarea Parlamentului n sesiune extraordinar, dizolvarea Parlamentului cu avizul Consiliului de stat, numirea i revocarea Primului-ministru, numirea i revocarea membrilor Guvernului, dizolvarea sau suspendarea organelor regiunilor autonome, prezidarea edinelor Guvernului, numirea i revocarea preedintelui Curii de Conturi, promulgarea i decizia asupra publicrii legilor, declar starea de asediu i de urgen cu aprobarea Parlamentului, graiaz, numete la propunerea Guvernului ambasadorii, declar rzboi, etc. n ceea ce privete Guvernul, n Portugalia acestuia i revine rolul de a nfptui politica general a rii, el fiind i organul de vrf al administraiei publice. Guvernul este constituit din Primul ministru, minitrii, secretari i sub-secretari de stat. Guvernul poate include unul sau mai muli viceprim minitrii i minitrii. Competenele Guvernului sunt, conform Constituiei: politice, legislative, administrative n Belgia, potrivit ar. 99 din Constituie, Guvernul este compus din cel mult 15 membri. Minitrii sunt numii i revocai din funcie de ctre Rege. Primul-ministru deine rolul decisive n compunerea Guvernului. Guvernul cuprinde minitrii vorbitori ai limbii franceze, ct i vorbitori ai limbii olandeze, doar primul ministru putnd face excepie de la aceast regul. Minitrii sunt responsabili n faa Camerei Reprezentanilor i beneficiaz de imunitate pentru opiniile exprimate n exercitarea funciilor lor. Camera reprezentanilor are dreptul de a-i pune sub acuzare pe minitrii n faa Curii de Casaie. Prin legea special se stabilesc cazurile de responsabilitate i pedepsele corespunztoare. Guvernul federal cuprinde i secretari de stat, care sunt numii i revocai de Rege, ei nefcnd parte din Consiliul de Minitri

64

EVIDENA PROPRIETII I ROLUL SU N CRETEREA CAPACITII ADMINISTRATIVE A STATULUI

VCRELU Marius, doctorand, avocat, coala Naional de Studii Politice i Administrative, Bucureti, Romnia

Summary:
Doctrine of public law in Romania and abroad didnt analyzed too much an administrative operations with great importance for state and good practices of public administration : evidence of properties. This kid of operation are fundamental for a state not only for public goods (because state must keep an evidence of its own goods), but for private ones too because, in a democratic state public property may represent a good part of property (as importance), but it is not exclusive. Private property is met not only on mobile goods, but in real estate too. Doctrine of civil law underline importance of real estate, defining few ways of achieving property (accession of a secondary real estate by a main one or creation of right of property after a long possession). Consequence of this importance, they create a system of real estate evidence, called publicity of real state. This is studied in civil law classes, but not by administrative doctrine. Despite of all doctrine of civil law, it is important for public law doctrine to study this administrative operation because they are realized by public administration (al evidence of goods at national level is made by state), but benefits for state are obvious. More then that, dysfunctions in this area affect whole state and society, because whole economy will be affected (and trust of citizens in their state too). Our text try to fundament this decision and to create anew way in public law doctrine. Un stat pentru a avea rezultate deosebite pe scena politicii1 mondiale va trebui s aib o capacitate administrativ direct proporional cu scopurile urmrite sau mai mare dect att. Capacitatea administrativ este fora unui stat (sau a administraiei sale2) de a-i asuma un scop n plan naional sau internaional i de a-l realiza indiferent de opoziia personelor fizice sau juridice nemulumite. Neconcordana dintre voina guvernamental exprimat n diferite acte juridice cu caracter naional sau internaional (de la legi, la tratate internaionale sau acte procesuale n faa instanelor de judecat internaional) i rezultatele realizate se poate exprima n dou forme : a) statul respectiv are o capacitate administrativ mai mare dect a scopului urmrit. n acest caz el va folosi doar cantitatea necesar pentru a-i atingerea scopurilor sale, iar expresia acestui
n acest alineat politica este considerat a fi activitatea depus de un stat, i implicit de administraia sa n toate domeniile de activitate pe care acesta i le asum. Asumarea se face prin nfiinarea de ministere (la nivel naional vor fi asimilate i diversele agenii din subordinea Guvernului sau Parlamentului) ; ceea ce nu este inclus n competena acestora revine mediului privat, i nu va fi inclus n bilanurile guvernamentale. 2 Dar nu i a Reprezentanei Naionale a statului respectiv, ea neputnd s i impun dect mediat (prin intermediul administraiei naionale) voina n plan real. Se nvedereaz acest lucru analiznd dispoziii prezente n orice lege fundamental : Parlamentul n caz de agresiune va putea declara rzboi unui stat, dar msurile de respingere a agresiunii (i riposta n mod real, dovad fr echivoc a adevratei capaciti administrative a statului) va fi fcut de administraie (efului statului sau primul ministru lund msuri pentru respingerea agresorilor). n acelai sens apare i una din aciunile clasice de consolidare a dictaturii unipersonale sau a unui partid, deseori ntlnit n istorie : dizolvarea Parlamentului prin intervenia forei de constrngere a statului.
1

65

compartament este invocarea existenei n activitatea administraiei publice a principiului proporionalitii1. Acest lucru se poate nclca, prin folosirea disproporionat a forei statului n societate (spre exemplu pentru construirea unui drum se expropriaz teren de 10 ori mai mult dect este necesar), numai c efectul va fi negativ, de tip psihologic, i anume scderea ncrederii n stat i n persoanele administrative2 b) Statul are o capacitate administrativ mai redus dect scopurile urmrite. n aceast situaie se constat mai nti o decredibilizare a statului n relaiile internaionale, iar mai apoi i n relaia statului cu cetenii si, acetia nemaicreznd declaraiile publice ale factorilor de decizie administrativ. Capacitatea administrativ a devenit un subiect cu adevrat de dezbatere numai n ultimii ani, deoarece pn de curnd administraia public nu ar acceptat s-i recunoasc carenele, i nici faptul c erorile sale sau lipsa de resurse materiale i morale i provoac scderi n activitate. Aceast contientizare a venit ns, sub presiunea factorilor externi (att prin naioalitatea acestora, ct i prin diferenele de abordare a instituiei dreptului public) , iar practicienii i doctrinarii au fost nevoii s nvee noi concepte, care nu ntotdeauna se armonizeaz cu tradiia nvrii dreptului public n coala naional de drept. Cu toate acestea, a devenit evident c acest nou concept, capacitate administrativ este unul folositor i care trebuie abordat. Mai nti, dup cum apare n tradiia naional, prin imitare (forme fr fond), dar n ultimii ani i cu reale tentative de a nelege esena conceptului. Dup cum am precizat mai sus, capacitatea administrativ nseamn fora unui stat de a-i asuma scopuri i de a le putea duce la ndeplinire. n acest sens vom observa c pentru perfecta coresponden ntre scopuri i rezultate este necesar o mbinare ntre factorul uman i cel material al statului. Din punct de vedere uman situaia este clar : statul va trebui s adopte o politic la nivel naional privind temeinica instruire a cetenilor si n domeniile necesare creterii potenialului statului respectiv. Acest lucru presupune n primul rnd o analiz temeinic a potenailui uman existent deja, i apoi a posibilitilor reale de dezvoltare rii, nefind admis irosirea resurselor deficitare. n funcie de rezultatele acestei analize, statul va fi dator s reduc sau s extind numrul de studeni n universitile de stat i s elimine sau s dezvolte nvmntul universitar privat, s selecteze doar o parte din specializrile universitare existente pentru a se obine rezultate valoaroase, reducnd la strictul necesar altele i abandonnd complet ceea nu poate fi susinut, etc. O alt consecin se refer la acordarea de burse studenilor valoroi care vor fi trimii la studii n strintate la universiti de valoare n domeniile n care pregtirea n ar nu este cea mai adecvat sau n domeniile unde se dorete cercetare de vrf i care din diferite motive nu poate afi asigurat n ar. Ca ultim idee trebuie s menionm i obligativitatea statului de a asigura burse elevilor i studenilor din zonele srace, ncercnd s asigure astfel o repartiie uniform a inteligenei la nivel naional (acest lucru fiind necesar a se realiza din perspectiva surselor inteligenei). Concret : este recunoscut c oraele mari, dezvoltate atrag un mare numr de tineri, care nu doar studiaz acolo ci i rmn dup continuarea studiilor. Ceea ce se exprim n : a) posibilitatea de recrutare de personal calificat pentru agenii publici i privai din aceste orae3; b) creterea calitii oferite de angajai n aceste mari orae ;
Pe larg n E. Blan : Instituii administrative, ed. C.H. Beck, Bucureti, 2008, pag. 27 28 Asupra conceptului de persoan administrativ, a se vedea E. Blan : Instituii administrative, op. cit., pag. 45 50 3 E. Suleiman, H. Mendras : Recrutarea elitelor n Europa, ed. Amarcord, Timioara, 2001, pag. 24 i urm.
1 2

66

c) corelativ pct. b) , o scdere a calitii angajailor i a calitii serviciilor oferite n oraele mici, acestea fiind nevoite dup un anumit numr de ani s se mulumeasc cu ce se gsete, i nu ce s-ar dori! Acest fenomen social este specific mai ales societilor nereformate, nearticulate n ansamblul lor, deoarece este mult mai uor s creezi avere i capital n vemuri tulburi dac eti tnr i doreti s i asumi pn la capt nite riscuri. Dac toate aceste aspecte pot face oricnd obiectul unor studii vaste prin ceea se cunoate a fi toria recrutrii, textul nostru se refer cu prioritate la elementul secund al capacitii administrative, i anume cel material. Concret, statul trebuie s i ating principalele scopuri (spre exemplu, n teoria lui Kant s i protejeze cetenii i s le creeze acestora toate condiiile prielnice dezvoltrii aptitudinilor nscute) nu doar prin oameni bine pregtii, ci i prin mijloace materiale de orice natur1. De aceea vom observa c statul are proprieti cu diferite grade de importan social, aceste grade desemnnd i calitatea juridic a proprietii (public, n cazul n care interesul ocrotit este unul superior) sau privat; statul are de asemenea i posibilitatea de a achiziiona de pe piaa liber acele bunuri materiale care i sunt necesare, dar pe care nu le poate produce sub nici o form (n acest situaie vom observa c se situeaz ntreaga problem nergetic n multe stateeuropene, acestea fiind nevoite s cumpere din alte pri ceea ce nu pot produce acum). Aceste proprieti ale statului ns mai au o calitate : permit statului s decid n jocul social cine este avantajat i cine nu. n acest direcie se poate analiza ntregul fenomen al scderii efectivelor de soldai n fosta Europ de Est. Concret, din momentul nelegerilor malteze din 19892 ntreaga Europ, dar cu deosebire partea din est a redus numrul de soldai aflai sub arme. Micornd numrul acestora, au rezultat multe cldiri ale armatei care nu i mai gseau ntebuinarea ntr-o lume a pcii i ncrederii (teoretice) ntre state. Aceste spaii se gseau pe lng orae sau n interiorul oraelor, iar investitorii le-au remarcat imediat. Proprietar rmnea n continuare statul, care s-a vzut dintr-o dat pus n faa unor probleme insurmontabile : pe de-o parte presiunea mediului privat de a nchiria spaiile respective, pe de alt parte dorina de a menine spaile respective pentru o vindere ulteriaor pentru sume mai mari. Toate aceste probleme aveau un numitor comun n estul Europei : presiunea uria la care esrau supuse administraiile naionale i puterea politic de a se retrage ct mai mult i ct mai repde din economie. Aceste presiuni, desfurate sub diferite steaguri aveau o pronunat caracteristic lucrativ, iar spaiile respective se doveau a fi o int sigur. Ei bine, statul (prin procedurile de concesionare sau nchiriere adoptate) a putut influena, de multe ori n mod decisiv, poziia actorilor economici, prin oferirea de spaii la preuri prefereniale, sau prin mpiedicarea altora la o surs de venituri sigur, dar care ar fi pus probleme (de obicei cu caracter politic) decidenilor persoanelor administrative devenite proprietare ale acestor spaii3. Toate aceste aspecte nvederate au fost peisaj comun al economiilor est europene n anii 1990 2005. Diferenele au fost date doar de viteza cu care s-a privatizat economia i de sumele de bani care s-au dorit a fi ncasate, att pentru stat, ct i pentru decideni.
Exemplul cel mai uor de neles este dat de Mntuitorul Iisus Christos, care dup ce a relevat Adevrul (n teoria capacitii administrative, s-a preocupat de factorul uman) a sturat cu ctiva peti i cteva pini 5000 de brbai (elementul material). 2 A se vedea pe larg despre momentul Malta 1989 n Al. Mihai Stoenescu : Istoria loviturilor de stat n Romnia, ed. Rao, bucureti, 2006, vol. IV, partea 1. 3 Stat sau colectiviti locale organizate juridic (n formularea legiuitorului constituant romn uniti administrativ teritoriale
1

67

Dac am stabilit c n mod real statul poate s decid ntr-un stat articulat (i nu prefect regularizat) cine este ctigtorul jocurilor economice, trebuie s analizm urmtorul pas spre progres : evidenierea patrimonial . Concret, nu este necesar doar s fim contieni de bunurile pe care le avem n proprietate pentru a porni o afacere nou, ci trebuie mai nti s avem o evidene clar a ceea ce stpnim cu adevarat sub nume de proprietar i ce deinem pentru altul, sub nume precar (formularea Codului Civil romn). O eventual inventariere realizat greit nu aduce dup sine beneficii, ci doar probleme ulterioare. Aceast operaiune de evideniere a proprietilor st de fapt la baza oricrei aciuni sau inaciuni politice, deoarece ea ofer imaginea clar a situaiei, iar un politician raional (a se vedea pe larg teoria alegerii raionale) va ti care este limita de aciune n plan politico-diplomatic. Evidenierea proprietilor se prezint ca un pas sine qua non n aciunea administrativ. Pe baza acestei operaiuni juridice se fundamenteaz n fapt orice proiect de hotrre a administraiei, ncepnd cu proiectul de buget pentru noul an i terminnd cu planul de achiziii pentru noul an. n dreptul public, aceast operaiune nu se trateaz deloc ; cu toate acestea, n sfera dreptului privat sunt abordate mai multe probleme legate de aceast important instituie a dreptului. Concret, vom regsi n toate cursurile i monografiile consacrate dreptului civil n partea dedicat drepturilor reale i teoriei generale a obligaiilor dou capitole intitulate: publicitatea imobiliar (n diviziunea drepturilor reale) i garaniile reale (n cadrul teoriei generale a obligaiilor). Garaniile reale sunt tratate n principal prin mecanismul lor, dar exist acolo i mai accentuat o form de evideniere a proprietii : capitolul dedicat garaniilor nscrise n Arhiva Electronic de Garanii Mobiliare. n cadrul acestei arhive electronice nu se realizeaz de fapt dect o publicitate corect a afectrii unor bunuri de anumite obligaii. Cu toate acestea, este evident c prin nscrierile realizate n acest mijloc de publicitate bunurile sunt individualizate, acestea fiind apoi trecute n evidenele (de obicei fiscale) ale statului. n acest direcie trebuie s observm c aceste operaiuni de nregistrare a garaniilor mobiliare perit statului s aib o imagine mai bun asupra circuitului civil, el putnd s adopte ntr-o proporie mult mai aproape de realitate msuri cu caracter fiscal sau comercial. A doua operaiune de evideniere a proprietii se face n domeniul drepturilor reale imobiliare. Aceast evideniere a proprietilor este o instituie a dreptului civil (din punct de vedere doctrinar1) prin tradiia abordrii doctrinare, dar ea realizeaz nu doar o operaiune pentru personele fizice, ci i pentru titularii puterii de a administra. Evidena proprietilor nu este de natur s constituie o imixtiune a statului i a administraiei ale n viaa cetenilor deoarece : a) fiecare persoan fizic sau juridic dorete s aib o garanie moral i juridic n momentul n care intr n raporturi contractuale (de fapt, n orice tip de raporturi juridice, inclusiv n cele unilaterale2) cu alte persoane ; b) cele mai puternice garanii le poate da cuvntul unui printe3, dar cum acetia nu pot fi folosii dect n ceea ce privete aspectele morale ale unui act juridic (i ale prilor sale), pentru
A se vedea lista bibliografic a Tratatului de publicitate imobiliar, lucrare n dou volume a prof. Marian Nicolae, aprut n 2006 la editura Universul Juridic din Bucureti. Autorii citai sunt preponderent din sfera dreptului privat. 2 Spre exemplu la ntocmirea unui testament, act unilateral de voin, concur nu doar voina testatorului ct i garaniile (de ordin moral i juridic) pe care acesta le are cu privire la persoanele ce vor beneficia de liberaliti (stare maerial, rofil intelectual, etc.) 3 Administraia public nu este exclus nici o clip din jocul social. n acest sens vom aminti un proverb: Puini n lume te iubesc ca tatl tu, nimeni ca mama ta.
1

68

garaniile juridice nu poate fi folosit dect acea entitate care deine (prin mijloace legale) informaii privind bonitatea unor afaceri i parteneri la nivelul ntregii societi1 ; c) administraia public pentru a-i ndeplini scopul fundamental al existenei (ad minister a fi n slujba cuiva2 trebuie s joace un rol activ, care nu numai c nu exclude, dar o oblig s ia toate msurile prin care s asigure securitatea circuitului civil. O dat ce statul, prin administraia sa reuete s impun o eviden clar a proprietilor, i poate crea mai uor o politic fiscal, o politic economic de dezvoltare i i va putea fixa mai uor i un rol n sfera relaiilor internaionale. Beneficiile acestei operaiuni pentru creterea capacitii administrative a unui stat sunt evidente, abuzurile realizate sau carenele care se constat la diferitele verificri asupra celor nscinai s le realizeze nefcnd altceva dect s sublinieze ineficiena aciunii publice n folosul propriilor ceteni. Considerm c acest tip de operaiuni trebuie analizate mai mult dect acum de ctre doctrina dreptului public, datorit implicaiilor sale pentru mersul unei societi i a unui stat.

Sunt multe firme de avocatur care pot oferi garanii despre clienii lor, numai c ei nu au o imagine de ansamblu la scara cerut de aceast operaiune n sine (evidena proprietilor) 2 A statului i a cetenilor si.
1

69

ECHILIBRUL PUTERILOR N CADRUL TRIUNGHIULUI INSTITUIONAL AL UNIUNII EUROPENE

COSTACHE Mirela Paula, doctorand, aistent universitar, Universitatea Danubius din Galai, Romnia

Abstract:
The theme discussed in the article in question debates the institutional European edifice. Seen more than a confederation of states, but less than a federal state, the European Union represents a new edifice, which is always evolving. The relationship between the five fundamental institutions and governments Member States are in a continuous change, as the balance of forces shall be adjusted and modified. In conclusion, none of the European Community institutions can be completely autonomous. They are all interdependent, connected, both at the national and super national level. Tema dezbtut n aceast lucrare se nscrie n cadrul dezbaterilor referitoare la edificiul instituional european, respectiv, la viitorul Uniunii care preocup tot mai mult comunitatea tiinific i academic european, elita tehnocratic din cadrul Uniunii i din statele membre sau din cele n curs de negocieri privind aderarea. Din perspectiv istoric, permanent necesar analizei instituiilor Europei, se dovedete c integrarea european e un proiect care a nceput cu un obiectiv economic ngust i arid: n primul rnd, s uneasc producia de oel i crbune a statelor europene, s dezvolte o pia comun i de liber-schimb n privina altor bunuri. n jumtate de secol de existen, Europa instituional unificatoare s-a extins prin preluarea de sarcini noi i diverse. i-a extins i numrul de membri i s-a transformat ntr-o colecie de state; nimeni nu i-a imaginat n mod precis c o asemenea comunitate vast ar putea fi transformat ntr-o uniune. Mai mult, pn n decembrie 2000, Uniunea European prea decis s admit n interiorul ei state mai disparate, dect sistemul ei instituional era capabil s susin. n consecin, instituionalizarea guvernrii colective a devenit gradual un proces politic i politizat, dominnd calculele guvernelor europene i atingnd din ce n ce mai mult vieile cetenilor Uniunii Europene. Construcia politic-instituional se dovedete a deine locul central n ncercarea de a cldi o identitate european. Discuiile aprige care au avut ca subiect rivalitatea a dou concepte - federalism/naionalism - au avut ca punct de plecare organizarea i funcionarea instituiilor comunitare. S-a conturat n literatura de specialitate teoria unanim conform creia instituiile comunitare sunt concepute conform tehnicilor de drept public intern1, nu internaional. Instituiile comunitare se disting de celelalte organe comunitare prin faptul c au competena de a lua decizii obligatorii fa de statele membre, fa de organele comunitare i fa de persoanele fizice i juridice. Avndu-i rdcinile conceptuale n Politica lui Aristotel, elaborat riguros de J. Locke i de Montesquieu, teoria separrii puterilor vizeaz partajarea diferitelor funcii n stat (legislativ, executiv i judectoreasc), reprezentnd un corolar al proteciei drepturilor naturale ale omului. Structura instituional comunitar are o importan decisiv pentru balana puterilor n cadrul Comunitilor Europene/Uniunii Europene. O problem aparte referitoare la relaiile dintre entitile instituionale, care a partajat prerile doctrinarilor, vizeaz oportunitatea unei distincii nete a puterilor statului reflectat la nivel comunitar. Evident, prerile sunt mprite.
1

Manolache, Octavian, Tratat de drept comunitar, ed. a II-a, Bucureti, Editura C. H. Beck, 2006, p. 96.

70

Doctrina romn cunoate preri contradictorii. Astfel, potrivit unui autor1, structura instituional a Comunitilor ar prezenta urmtoarele caracteristici: funcii combinate, structur policentric, loialitate divizat, separaia puterilor. Autorul argumenteaz prezena acestui principiu la nivel comunitar prin faptul c instituiile sunt complet independente, cu toate c ele au funcii mixte. Alt voce din doctrina romn apreciaz c funcionalitatea instituiilor comunitare este guvernat de principiile atribuirii de competen, al echilibrului instituional, al autonomiei, respectiv, al cooperrii loiale2. S-au instituit i preri potrivit crora principiul de organizare al Comunitii nu este al separaiei puterilor, ci al conlucrrii lor printr-o reprezentare a intereselor predominante. Doctrina strin este la fel de neunitar. Unii autori susin c organizarea instituional a Uniunii nu se bazeaz pe principiul separaiei puterilor, care nu joac niciun fel de rol n cadrul Comunitilor, cu att mai puin n cadrul Uniunii Europene. Mai mult, se contureaz clar refuzul acceptrii acestui principiu conform cruia sistemul comunitar european s-ar plia imperativelor separaiei puterilor, n favoarea unui mod de organizare mai pragmatic i, n consecin, se arat c principiile relevante n materie sunt: principiul echilibrului instituional, al autonomiei i al cooperrii loiale ntre aceste instituii3. Este cunoscut faptul c Parlamentul European, Consiliul i Comisia alctuiesc ceea ce doctrina a numit triunghiul instituional. Aceast denumire reflect relaiile dintre cele trei instituii n vederea asigurri unui echilibru instituional ct mai stabil. Cele cinci componente principale ale sistemului instituional conform art. 5 din TUE asigur realizarea atribuiilor conferite prin tratate. Rezumnd: - Parlamentul European reprezint interesele popoarelor membre; - Consiliul Uniunii Europene reprezint interesele guvernelor statelor membre; - Comisia European reprezint interesul comun, adic al celor trei Comuniti/UE; - Curtea de Justiie reprezint interesul dreptului, asigurnd supremaia lui n construcia comunitar i interpretarea ori aplicarea lui uniform att de ctre statele membre, ct i de ctre instituiile comunitare; - Curtea de Conturi verific legalitatea, regularitatea i fiabilitatea folosirii fondurilor de ctre instituiile comunitare. De asemenea, teoria de fa nu subzist deoarece puterile instituiilor comunitare sunt puteri derivate, ncredinate, delegate unor structuri condiionate existenial de statele i popoarele pe a cror voin se cldete autoritatea atribuit factorilor comunitari. Nefiind autoriti ntemeiate pe puteri originare, instituiile comunitare nu se separ i nici nu coopereaz ca entiti ontosociale legitimate prin faptul nsui al existenei lor4. Puterea legislativ este exercitat de Consiliu, dar cu participarea Comisiei i a Parlamentului European. Puterea executiv aparine Consiliului care o deleg Comisiei. De asemenea, tratatele prevd posibilitatea Consiliului de a lua decizii, dar n multe cazuri Consiliul acioneaz doar n baza propunerii Comisiei i doar dup consultare, cooperare i codecizie cu Parlamentul European. Parlamentul european a evoluat de la funciile preponderent consultative pe care le avea iniial, la asumarea unor responsabiliti, att legislative, ct i bugetare i politice. n ultimii ani, a crescut rolul Parlamentului i n domeniul exercitrii controlului asupra Comisiei Europene, dezbtnd rapoartele anuale ale acesteia sau chiar fcnd recomandri. Chiar i deciziile care aparin unei singure instituii implic, de fapt, o cooperare instituional extins i de compromis. Numai puterea judiciar la nivel comunitar este
ibidem, p. 97. Diaconu, N., Sistemul instituional al Uniunii Europene, Bucureti, Editura Lumina Lex, 2001, pp. 31-41. 3 Jacqu, Jean Paul, Droit institutionnel de lUnion Europenne, 3e d., Dalloz, Paris, 2004, p. 227 apud Hum, Ioan, op. cit., p. 143. 4 Hum, Ioan, op. cit., p. 149.
1 2

71

ncredinat n exclusivitate Curii1. n acelai sens, doctrinari francezi vorbesc despre instaurarea trunchiului instituional comun care a dus ca fiecare dintre cele patru instituii unice ale structurii de baz s exercite, n raport cu Comunitile, atribuiunile conferite de tratate ntr-un cadru al dedublrii funcionale. Adugndu-se i cooperarea interguvernamental, atunci se poate spune c exist o dubl dedublare funcional a instituiilor, ceea ce nu are nimic de-a face cu teoria separrii puterilor2. Prin urmare, fiecare din aceste instituii nu reprezint o putere, ci organul reprezentativ al unei legitimiti3. Ceea ce face ca aceste instituii s fie interesante este modul n care interacioneaz cu alte organe instituionale i ntre ele. Relaiile ntre instituiile de baz sunt att conflictuale, ct i consensuale, ceea ce realizeaz coeziunea ansamblului fiind recunoaterea unanim a faptului c instituiile trebuie s fac compromisuri i s conlucreze pentru a stabili strategii politice i a crea un consens decizional. Funcionalitatea ansamblului instituional comunitar este complex i aparent greoaie. Complexitatea deriv, pe de o parte, din specificul instituiilor aflate n aceast conjunctur, iar pe de alt parte, din dificultatea problemelor ce se ridic n faa lor. Este de la sine neles c extinderea Uniunii Europene la 27 de state presupune modificarea structurii instituiilor comunitare. Deci, instituiile Uniunii Europene nu sunt simple organizaii, ci organisme dinamice exercitnd o putere unic ntr-un cadru legislativ , executiv i juridic. Atunci cnd vorbim despre repartiia competenelor, ne vom referi n exclusivitate la Consiliu, la Parlament i la Comisie, ca i la raporturile care exist ntre aceste instituii. De asemenea, pentru a oferi o imagine clar, am folosit noiuni care nu aparin neaprat domeniului dreptului comunitar, dar care sunt utilizate n domeniul dreptului naional, cum ar fi de exemplu noiunile de organ legislativ sau funcie legislativ, organ executiv sau funcie executiv etc. n ceea ce privete funcia legislativ, tratatele actuale prevd c ea aparine n principiu Consiliului Uniunii Europene, i n mod excepional Consiliului i Parlamentului care, n acest caz, figureaz mpreun n cadrul procedurii numite codecizie. Este adevrat c prima excepie a fost aplicat nc de la formularea acesteia n tratatul de la Maastricht, ea reprezentnd de asemenea un progres n comparaie cu formele anterioare de participare a Parlamentului n procesul legislativ (i n procesul de luare de decizii n general). n primul caz, atunci cnd Parlamentul nu deine aceast putere, ea i este totui asociat sub forma procesului consultativ, a avizului conform i a cooperrii (un fel de veto de suspendare, introdus de asemenea prin Tratatul de la Maastricht). Consiliul are dreptul de a iniia singur, cu participarea Parlamentului , ca i Parlamentul cu participarea Consiliului, procedur care este numit procedura legislativ special. Aadar, cele dou instituii se afl n acest context pe picior de egalitate. Iniiativa legislativ direct va continua s aparin Comisiei i n mod excepional Parlamentului, unui grup de State membre, Bncii Centrale Europene, Bncii Europene de Investiii i Curii de Justiie; n domeniul politicii externe i de securitate comun (vechiul pilier PESC), dreptul la iniiativ va aparine oricrui stat membru sau ministrului afacerilor externe al Uniunii nou constituite.
Issac, Guy, Blanquet, Marc, Droit general de lUnion Europenne, 3e ed., Paris, Dalloz, 2004, p. 74: La rpartition des functions entre les quatre institutions ne correspond pas au schma tatique hrit dune lecture classique dans lequel le Parlement est le lgislateur, le gouvernement est lexcutif, les juges exercent le pouvoir jurisdictionnel. Dans la Communaut, lhomologue du pouvoir lgislatif appartent au Conseil, qui lexerce seul ou, dsormais le plus souvent, conjointement avec le Parlement , le pouvoir budgtaire est partag, le Parlement peut renverser la Commission, mais pas le Conseil. En outre, si la Commission, en principe, est lexecutif, le Conseil cumule les fonctions lgislative, executive, gouvernamentale. 2 ibidem, p. 74. 3 Munteanu, Roxana, Drept european. Evoluie Instituii Ordine juridic, Editura Oscar Print, Bucureti, 1996. p. 191.
1

72

Va avea loc, de asemenea, o iniiativ indirect, n sensul n care anumii subieci de drept vor putea cere Comisiei s prezinte proiecte de lege organelor legislative, Comisia fiind obligat n principiu s duc la ndeplinire aceste proiecte: ne referim aici la Parlament, la Statele membre i, ceea ce constituie o noutate, la cetenii Statelor membre cu respectarea anumitor condiii1. O singur condiie este menionat de Tratatul constituional, i anume aceea potrivit creia cetenii trebuie s nsumeze cifra de un milion, celelalte condiii urmnd s fie stabilite prin lege. Comisia, Parlamentul, Statele i ministrul afacerilor externe vor face propuneri, B.C.E. va face recomandri, Curtea i B.E.I. va nainta cereri; formele de iniiativ sunt aceleai ca i n cazul regimului juridic 3. Dac n mod normal regula spune c adoptarea unui act n Consiliu nu este posibil dect n baza unei propuneri din partea Comisiei, n noul sistem ea se refer n exclusivitate la actele de tip legislativ. n cazul tuturor celorlalte tipuri de acte aceast cerin trebuie s fie exprimat direct n Tratat. n ceea ce privete funcia executiv, aceasta este deinut de Consiliu, de Comisie i, din punct de vedere monetar, de Banca Central European, n mod contrar impresiei generale potrivit creia Comisia ar trebui s dein puterea executiv. n ceea ce privete Comisia, competenele sale executive se clasific n dou2 tipuri: competenele proprii sau autonome, i anume cele conferite direct de tratate pentru aplicarea acestora sau acte ale Consiliului, respectiv ale Consiliului i ale Parlamentului, care sunt mai puin numeroase, i competenele conferite de Consiliu pentru punerea n aplicare a acestor acte, a actelor adoptate de Consiliu mpreun cu Parlamentul i a acordurilor ncheiate de ctre Comunitatea European cu pri tere, dup cum prevd regulamentele. Dar Tratatele fondatoare nu spun n mod expres care este organul executiv principal, aceast ambiguitate fiind meninut i n tratatele ulterioare. Chiar i Actul Unic este contradictoriu, el stipulnd faptul c sunt conferite de ctre Consiliu (i nu, aa cum prevd tratatele constitutive, c doar Consiliul este cel care poate conferi) competenele de executare a actelor adoptate (n timp ce n tratatele constitutive sunt stipulate urmtoarele: Comisia exercit competenele conferite de Consiliu). Consiliul are dreptul de a stabili cazurile n care competenele n chestiune sunt retrase , cu condiia ca acest act s fie justificat. n practic totui, Consiliul are cel mai adesea dreptul de a delega competenele executive, chiar n cazul n care Comisia consider acest lucru ca fiind insuficient. Din Actul Unic rezult aadar c actul de delegare este relativ obligatoriu. Comisia nu poate s transfere n favoarea altor organe sau a statelor membre competenele executive pe care le-a primit (cu alte cuvinte, actul de delegare nu poate s fac obiectul unei subdelegri). Actul de delegare poate prevedea, de asemenea, modaliti de aplicare a actelor Consiliului, respectiv ale Consiliului i ale Parlamentului, cele mai frecvente fiind comitetele de diverse tipuri care ncadreaz Comisia i care i restrng acesteia libertatea de aciune. Aceste modaliti trebuie s fie, pe de o parte, n conformitate cu tratatele, iar, pe de alt parte, n conformitate cu regulile i cu principiile stabilite printr-un act al Consiliului care are un caracter general. Competenele executive pot fi exercitate de asemenea prin acte normative i individuale; acestea se refer la regulamente, la directive i la decizii. Actele adoptate prin delegare, fie ele normative sau individuale, trebuie s se menin, n mod evident, n limitele actelor care vor fi aplicate, ele neputnd fi derogate. Regulamentele i directivele au acelai regim juridic ca i actele similare adoptate de ctre Consiliu i Parlament. n ceea ce privete deciziile, ele intr n vigoare prin notificare adresat destinatarului n momentul notificrii propriu zise. Deciziile pot deveni retroactive n
1 2

Favret, J. M., Droit et pratique de lUnion Europeenne, Paris, Gualino, 2001, p. 88. Lazr. Carmen, La rpartition des pouvoirs entre les institutions et lordre juridique des Communauts Europennes, respectivement de lUnion Europenne comparaison entre le Trait tablissant une Constitution pour lEurope et les traits actuels, in Studia Universitatis Babe-Bolyai, nr. 2, iulie-decembrie, 2002, Cluj-Napoca, Editura Sfera Juridic, 2002, p. 87.

73

aceleai condiii ca i directivele; n rest, ele se supun acelorai reguli (motivare, menionarea ndeplinirii exigenelor cerute pentru adoptare etc.). n cele din urm, recomandrile sunt acte cu caracter facultativ, normativ sau individual, adresate statelor membre sau persoanelor particulare. n afara tuturor acestor funcii fundamentale care in de funcia legislativ i de funcia executiv, este binecunoscut faptul c organele legislative i executive dein prin tradiie i alte funcii, chiar dac ele sunt adesea confundate unele cu celelalte (acest lucru din cauza faptului c anumite funcii sunt exprimate n acte caracteristice pentru funciile deja menionate, dup cum se va vedea n cele ce urmeaz). Printre funciile organelor legislative i executive enumerm urmtoarele: adoptarea bugetului, controlul asupra organelor executive, declaraiile de rzboi i ncheierea pcii, ratificarea tratatelor internaionale, nominalizarea/alegerea/participarea n procesul de nominalizare sau de alegere a altor organe ale Statului n cazul organului legislativ; iniiativa de executare a bugetului, negocierea tratatelor internaionale i, eventual, ncheierea unor acorduri simplificate, reprezentarea internaional, dizolvarea legislativului, nominalizarea/ alegerea/participarea la procesul de nominalizare sau de alegere a altor organe ale Statului, controlul administrativ asupra indivizilor (care include i dreptul de a aplica sanciuni administrative) n cazul organului executiv. Unele dintre aceste funcii se pot regsi, de asemenea, la nivelul Uniunii Europene, cu particularitile cauzate de faptul c aceasta nu este un stat. n plus, exist atribuii care nu se regsesc la nivelul statelor membre, acest lucru fiind de asemenea cauzat de faptul c Uniunea este o organizaie internaional. Actele adoptate prin exercitarea acestor funcii pot fi legi (care se dovedesc a fi legi la nivelul formal, i nu material) sau, cel mai adesea, decizii i recomandri. Deciziile nu sunt cele de executare a actelor legislative, ci acte sui generis, aa dup cum s-a demonstrat, n timp ce recomandrile pot fi de asemenea acte adresate unor teri, dar i acte sui generis 1 n ceea ce privete funcia bugetar, ea aparine de fapt Consiliului i Parlamentului, care iau decizii mpreun n cadrul unei proceduri complexe. Particularitatea const n faptul c ultimul cuvnt aparine Consiliului n ceea ce privete cheltuielile obligatorii, iar Parlamentul ia decizii cu privire la cheltuielile neobligatorii, n mod formal bugetul putnd fi adoptat de ctre Parlament printr-o decizie. Tratatul constituional anuleaz diferena dintre cele dou categorii de cheltuieli i face din Parlament titularul acestei funcii, i anume el are ultimul cuvnt, deoarece procedura este una complex, implicnd de asemenea Consiliul. n realitate, puterea Parlamentului nu este chiar att de mare, deoarece bugetul trebuie s respecte cadrul financiar plurianual adoptat de ctre Consiliu printr-o lege. Aadar, Consiliul (i, prin intermediul acestuia, statele membre) deine n fond controlul resurselor Uniunii! Bugetul este adoptat de asemenea printr-o lege, proiectul fiind prezentat Comisiei (etapele sunt aceleai, doar numele lor au fost schimbate: de fapt actul depus de ctre Comisie se numete ante proiect i poziia Consiliului este exprimat ntr-un proiect). Consiliul va fi implicat n procesul de legiferare prin intermediul aprobrii, dup cum am vzut deja. Acesta va dispune de asemenea aa cum dispune n mod normal de puterea de a coordona polemicile economice ale Statelor membre, de anumite atribuii n materie de executare a bugetului, de dreptul de a ncheia acorduri ale Uniunii cu pri tere (inclusiv acordurile de retragere a Uniunii; ncheierea acestor acorduri echivaleaz cu o ratificare), de competena de a negocia acorduri n cazuri specifice (revizii simplificate), de puterea de a numi membrii celorlalte organe sau de a propune / recomanda nominalizarea acestora (spre exemplu, el va adopta lista membrilor Comisiei, lista membrilor Curii de Conturi, va numi membrii Comitetului Economic i Social i cei ai Comitetului pe Regiuni, va recomanda Consiliului Europei nominalizarea membrilor directoratului Bncii Centrale Europene), de competena de a aproba regulamentele interioare ale altor organisme, ca i de alte atribuii specifice, care nu pot fi ncadrate n nicio categorie (de exemplu, constatarea c n unul dintre statele membre exist un risc clar de violare a valorilor pe care este fundamentat Uniunea, suspendarea unui anume stat din calitatea sa de membru, 74

admiterea n principiu a unui nou stat n Uniune etc.). De fapt, Consiliul are de asemenea dreptul de a reprezenta Comunitile Uniunii Europene pe planul internaional, drept care n cadrul Comunitilor este mprit cu Comisia European. Tratatul constituional nu mai prevede nimic altceva cu privire la Consiliul Europei. Comisia are, n afar de atribuiile proprii menionate mai sus, puterea de a aplica bugetul, sarcin conferit de Parlament, puterea de a negocia acordurile ncheiate n form simplificat (aa-zisele acorduri administrative), puterea de a coordona statele membre n diverse chestiuni (spre exemplu, n materie de monopoluri comerciale), dreptul de control administrativ Din acest motiv, Comisia mai este numit i gardianul tratatelor; ea mai are de asemenea dreptul de reprezentare internaional a Comunitilor, exceptnd Politica extern i Securitatea Comun. n afar de puterea de legiferare, singur sau cu ajutorul Consiliului, i de prerogativul de a adopta bugetul, deja menionat, Parlamentul este implicat n procesul legislativ i n procesul de luare de decizii n general prin formele de consultare i prin avizul de conformitate, aa dup cum am explicat n cele de mai sus. El are dreptul la control politic asupra Comisiei i a Consiliului (chiar dac, n acest ultim caz, controlul nu este prevzut cu sanciuni). Parlamentul numete, de asemenea, sau alege membrii celorlalte organisme (spre exemplu el aprob ntreaga Comisie), sau este implicat ntr-un atare proces de nominalizare (spre exemplu, el aprob preedintele Comisiei, este consultat n timpul procesului de nominalizare a membrilor directoratului Bncii Centrale Europene); este implicat, de asemenea, n ncheierea acordurilor cu pri tere prin consultare sau prin aviz de conformitate (lucru valabil i n cazul acordurilor de adeziune). n afar de instituiile menionate, care comport separarea puterilor, n sensul clasic al cuvntului (dei modalitile acestei separri nu sunt tocmai clasice), mai exist i alte instituii; atribuiile acestora se exercit prin decizii sui generis. Aceste instituii sunt Consiliul European i Ministerul Afacerilor Externe, ultimul fiind constituit de ctre Tratatul constituional. Consiliul Europei este i va rmne, chiar dac sub o formulare uor diferit, un organ esenial politic, organul suprem al Uniunii Europene: el i d acesteia impulsurile necesare n vederea dezvoltrii i definete orientrile i prioritile politice generale. Aadar, Consiliul Europei nu are nici putere legislativ i nici executiv. Consiliul Europei are totui atribuii cum ar fi desemnarea preedintelui Comisiei, constatarea violrii drepturilor omului i a altor drepturi de acest gen de ctre un anume stat membru atribuii pe care le putem numi politice i care, n consecin, se potrivesc cu statutul Consiliului. Raporturile dintre cele cinci instituii majore i dintre ele i guvernele statelor membre se afl ntr-o continu schimbare, pe msur ce echilibrul de fore se regleaz i se modific. Se impune reformarea instituional comunitar. n acest domeniu cutrile sunt febrile i probabil reprezint cea mai mare provocare la adresa intelectului european i a arhitecturii europene. Uniunea are nevoie s se bazeze pe o arhitectur solid, pe un sistem economic, dar i pe unul politic. De modul cum va arta el depinde n mare parte nu doar ajungerea la o form final, ci nsi supravieuirea proiectului european.

Bibliografie:
1. Brbulescu, Iordan Gheorghe, Sistemul instituional, Bucureti, Editura Tritonic, 2007; 2. Corbett, Richard, Jacobs, Francis, Shackleton, Michael, Parlamentul European, ediia a 6-a, Bucureti, Regia Autonom Monitorul Oficial, 2007; 3. Defarges, P. Moreau, Les institutions europennes, 6-me dition, Paris, Ed. Armand Colin, 2002; 4. Diaconu, N., Sistemul instituional al Uniunii Europene, Bucureti, Editura Lumina Lex, 2001; 5. Drago, Dacian Cosmin, Uniunea European. Instituii, mecanisme, Ediia a 3-a, Bucureti, Editura C. H. Beck, 2007; 75

6. Favret, J. M., Droit et pratique de lUnion Europeenne, Paris, Gualino, 2001; 7. Gautron, Jean-Claude, Droit europen, 11e d., Paris, Dalloz, 2004; 8. Gornig, Gilbert, Rusu, Ioana Eleonora, Dreptul Uniunii Europene, Ediia a 2-a, Bucureti, Editura C. H. Beck, 2007; 9. Hum, Ioan, Drept comunitar. Partea general, Bucureti, Editura Didactic i Pedagogic, 2007; 10. Jacqu, Jean Paul, Droit institutionnel de lUnion Europenne, 3-e d., Paris, Dalloz, 2004; 11. Manolache, Octavian, Tratat de drept comunitar, ed. a II-a, Bucureti, Editura C. H. Beck, 2006; 12. Mazilu, D., Integrare european. Drept comunitar i instituii europene, ediia a V-a, Bucureti, Editura Lumina Lex, 2007; 13. Pun, Nicolae, Pun, Adrian C., Ciceo, Georgiana, Albu, Radu, Finalitatea Europei, ClujNapoca, Editura Fundaiei pentru Studii Europene, 2005; 14. Prisecaru, Petre, Idu, Nicolae, Reforma constituional i instituional a Uniunii Europene, Bucureti, Editura Economic, 2003; 15. Rideau, Jol, Droit institutionnel de l`Union et des Communautes Europennes, L.G.D.J., 1994; 16. Scuna, Stelian, Uniunea European: construcie, instituii, drept, All Beck, Bucureti, 2005; 17. Spence, David, Comisia European, ed. a 3-a, Bucureti, Monitorul Oficial R. A., 2008; 18. tefan, Tudorel, Introducere n dreptul comunitar, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2006.

76

SUVERANITATEA CALITATE A PUTERII DE STAT

MORARU Daniel, Universitatea Liber Internaional din Moldova

Abstract:
Sovereignty is a feature of state power which may be expressed in the right of this power to be organized and to be exercised, to establish and to solve internal and external problems in a free way and according to peoples will, without any interference, respecting sovereignty of other states and the rules of international law. Since sovereignty is a general feature of state power, its possible to equal the state power and sovereignty, the sole holder of which is people. Puterea de stat este o putere suveran. Nendoios c suveranitatea este un atribut exclusiv puterii de stat, specificitile acestei puteri face ca ea s se deosebeasc pe plan intern, de orice alte puteri sociale (de exemplu puterea partidelor, puterea sindicatelor , puterea asociaiilor etc.) iar pe plan extern de orice alte puteri statale sau suprastatale. Jean Bodin n cunoscuta sa lucrare Le six livres de la Republique scris n 1576 dezvolt pentru prima dat teoria suveranitii statului. n concepia sa suveranitatea const n posibilitatea i puterea de a face legi. Aceast putere era caracterizat ca unica indivizibil i continu1. Suveranitatea este acea trstur a puterii de stat precizeaz Ion Deleanu, ce se exprim n dreptul acestei puteri de a se organiza i de a se exercita , de a-i stabili i rezolva problemele interne i externe n mod liber i conform voinei sale, fr nici o imixtiune, respectnd suveranitatea altor state precum i normele dreptului internaional. Raymond Carr de Malberg conchide c puterea de stat i suveranitatea sunt dou noiuni echivalente2. Pierre Pactet, dezvoltnd teoria lui Raqmond Carre de Malberg relev faptul c statul i determin el singur propria competen i propriile reguli fundamentale , evident nscrise ntr-o constituie, care condiioneaz alte reguli aplicabile pe teritoriul su fr excepii. Acesta spune Piere Pactet, nu este altceva dect suveranitatea de stat3 Victor Popa definete suveranitatea de stat ca fiind calitatea puterii de stat de a fi suprem n raport cu orice alt putere social existent n limitele sale teritoriale i independent fa de puterea oricrui alt stat sau organism internaional, calitate exprimat n dreptul statului de a-i stabili n mod liber fr nici o imixtiune , scopul activitilor sale pe plan extern i intern, sarcinile fundamentale i mijloacele necesare realizrii lor4 Ioan Murau precizeaz c, deoarece suveranitatea este o trstur general a puterii de stat, nu se poate vorbi de un titular al suveranitii dect n msura n care am pune semnul egalitii ntre puterea de stat i suveranitate n virtutea faptului c n societatea n care puterea stat aparine
Jean Bodin, Les six livres de la Republique, citat de Marian Voiculescu, Istoria doctrinelor politice, editura Hiperion XXI, Bucureti, 1992, p. 58. 2 Revue de droit public et de la science politique en France et a l'etranger, Jacques Robert, Jean-Marie Auby, La suveranite dans la " Contribution a la theorie generale de l' Etat" de Carre de Malberg, nr.5, 1994, p.1261. 3 Pierre Pactet , Instituii politice i drept constituional, Masson 1991 p 40-41 4 Victor Popa Dreptul public, Chiinu 1998 p 53
1

77

ntregului popor ( naiunii) suveranitatea poporului sau suveranitatea naional se identific cu suveranitatea de stat1. Dei unitar suveranitatea implic dou ipostaze fundamentale, didactic conexate: supremaia i independena 2 Supremaia puterii de stat desemneaz acea nsuire a acestei puteri de a fi superioar i dominant fa de orice alte puteri. Supremaia puterii const n competena acesteia de a stabili i rezolva toate problemele vieii politice i social-economice prin rnduieli obligatorii pentru ntreaga populaie de a reglementa statutul juridic al cetenilor si i al altor persoane ce se afl pe teritoriul statului, precum i dreptul de a dispune de toate resursele materiale aflate pe acel teritoriu. Independena puterii de stat desemneaz dreptul deplin, exclusiv i nelimitat, dect prin fora normelor i principiilor internaionale, al fiecrui stat de a decide n toate problemele interne i externe dup libera sa apreciere i potrivit cu interesele proprii fr imixtiunea ori constrngerea exercitat de o alt putere statal sau suprastatal. O valoare cu ampl rezonan contemporan decurgnd din independen, este dreptul fiecrui popor de a-i alge liber sistemul economic, politic, i social i de a dispune asupra tuturor resurselor naturale. Rezult clar c sunt contrare dreptului i moralei internaionale nu numai intervenia armat direct dar i orice act de ingerin sau ameninare ndreptate mpotriva personalitii unui stat sau elementelor lui politice economice i culturale. Orice constrngere indiferent de natura ei, pentru a determina un stat s-i subordoneze exercitatea drepturilor sale suverane sau pentru a obine de la el avantaje de orice fel contravin normelor de drept internaional. Suveranitatea nu poate fi dislocat din sistemul de valori democratice. Libertatea i egalitatea constituie criteriul fundamental al progresului. Procesul de reelaborare i de reevaluare a dreptului internaional n perspectiva edificrii unei noi ordini economice i politice mondiale implic preluarea critic a tot ceea ce omenirea a creat mai bun n domeniul gndirii de drept internaional, al doctrinei i practicii acestei tiine ca i elaborarea pe baza contribuiei tuturor popoarelor, a unor norme i principii noi pe deplin corespunztoare actualului stadiu al evoluiei omenirii3 . Facem precizarea c pentru o guvernare democratic specific statului de drept este esenial ca scopul i funciile puterii de stat s corespund cu voina general a titularului suveran al puterii politice. Suveranitatea poporului rmne o simpl ficiune dac poporul n ansamblul su nu este contient de rolul complex pe care l are ca titular suveran al puterii. Asumarea i exercitarea acestui rol de ctre popor presupune nu numai dreptul su de a participa la conducere aspect esenial al democraiei dar i ndatorirea de a realiza o prosperitate economic i o dezvoltare cultural care s-i asigure cum arat Dimitrie Gusti, acea libertate de care are nevoie, nu numai pentru a-i ndeplini multiplele sale datorii ceteneti, dar i pentru a-i apra cu trie drepturile sale , n orice mprejurare. Din aceast perspectiv statul are menirea de a concretiza ateptrile sociale ale poporului, cerinele formulate de diverse grupuri sau categorii sociale n decizii de guvernare. Fostele state socialiste din estul Europei aflate n prezent pe drumul tranziiei spre edificarea unui stat de drept trec printr-o situaie de criz n toate domeniile de activitate, flagelul corupiei atinge cote nalte (cazul Romniei , Bulgariei, Republicii Moldova oameni politic, funcionari publici, ncalc legea) Politicienii ajung la putere nu pentru a realiza un program util naiunii ci sub pretextul realizrii unui asemenea program , care nu este dect un mijloc de acces la conducerea statului ei urmresc doar puterea ca atare (scop n sine) i bazai pe aceasta s desfoare afaceri profitabile lor
I oan Muraru , Drept constituional i instituii politice, Bucureti, 1997, p 161 Ioan Deleanu, Drept cnstiuiional i instituii politice vol 1 Bucureti 1996 p 72 3 Edwin Glaser Dreptul statelor de a particuipa la viaa internaional Editura politic Bucureti 1982 p 33
1 2

78

i clientelei lor politice. Fiind la putere manevreaz puterea dup bunul plac, o exercit , abuzeaz de ea , omul politic, ori statul de drept nu permite acest lucru. n Romnia alturi de prbuirea economiei naionale ce a avut loc dup decembrie 1989, corupia acest cumul de infraciuni constituie principala caracteristic a acestei perioade. n condiiile generalizrii fenomenului corupiei dar i a transparenei i libertii de exprimare, populaia afl i vede tot ce se ntmpl pierzndu-i ncrederea n capacitatea instituiilor statului. Exist prea multe indicii care ne arat c s-a declanat goana nebun dup mbogirea rapid pe orice cale i oricum a prins rdcini ncrengtura de relaii dubioase, o mn spal pe alta i amndou murdresc obrazul Puterii cu apa murdar a afacerismului infracionalSub pretextul separaiei puterilor, fiecare face ce vrea i cum vrea, astfel nct s-i ias lui cartea ctigtoare s nu explodeze bomba i s se dea impresia c ar fi i lipsuri, dar n general e binior Poliia prinde infractorul i dac nu-l scap procurorul invocnd prezumia de nevinovie, l salveaz judectorul. Garda financiar descoper evaziuni de zeci de milioane, omul de afaceri apeleaz la zeia cu balan care legat fiind la ochi nu vede ce a vzut Garda Financiar ci vede ce vrea omul de afaceri. Dup cteva experiene de acest fel i cel mai cinstit poliist sau comisar, renun la pguboasa dreptate i intr n jocul afaceritilor, gndind cam aa: de ce s ia puterea judectoreasc i s nu ia puterea executiv. De reinut c aceast regul se aplic n cazul marilor infractori. Cei mici intr fr discuie la ap aplicndu-se rigorile legilor i fcnd s plpie nc fclia statului de drept. Presa, Corpul de Control al Guvernului, Curtea de Conturi, au constatat i au fcut publice activiti financiare dubioase ale unor parlamentari desfurate pe vremea cnd erau stlpii puterii executive, dar msurile se las ateptate. n orice stat de drept , cu oameni crescui n cultul adevrului, moralei i dreptii, cei vizai s-ar fi retras sau ar fi fost ndeprtai. La noi n Romnia este altfel, se trage de timp n sperana c uit lumea i trecerea timpului estompeaz stridena ilegalitilor svrite de marii baroni Multe din veniturile bugetului Romniei se pierd datorit economiei subterane i a evaziunii fiscale. Preedintele Romniei a fcut ample referiri la flagelul corupiei se tie ns c ultimul cuvnt n lupta mpotriva acestei corupii l are puterea legislativ i instituiile statului abilitate n acest sens. Noi credem c nu lipsa legilor, nu vidul legislativ este componenta principal a generalizrii corupiei. Mai important dect lipsa cadrului legislativ este practica celor pui s aplice legile i care pornesc de la ideea cum s eludeze legea nu cum s o aplice. Pericolul care ne amenin const n lipsa voinei de a restabili ordinea n societate i de a reda populaiei ncrederea n instituiile statului de drept. Statul romn n prezent este bolnav din punct de vedere economic i social dar se va vindeca i boala va fi eradicat numai de ctre statul de drept prin instituiile sale, prin implementarea legii, prin instaurarea domniei legii pentru toi, fcnd aa cum spunea juristul german Ihering legi bune, clare, corecte care s poat fi nelese de ctre toi membrii societii, s fie aplicate cu sfinenie de toi S se respecte prevederea constituional care spune c n faa legii toi cetenii sunt egali, fr privilegii i fr discriminri. Legile juste i aplicarea corect a lor va fundamenta baza economic, vor fi atrai investitorii, capitalul strin va ptrunde n Romnia i va duce la dezvoltarea economic prezent i viitoare a societii romneti, la edificarea real a statului de drept. Puterea este validat de drept nu numai ca origine ci i n dimensiunea atribuiilor. Aadar n opinia noastr puterea politic i puterea n general trebuie limitat prin reguli de drept. Cci statul de drept i gsete specificul n distan i supunere. 79

Acum la nceputul mileniului trei concepiile despre statul de drept rennoiesc o justificare a separaiei puterilor fa de totalitarismele caracterizate prin identificarea celor trei puteri n mna unei singure instane . Autocraia nu cunoate constituia ca lege fundamental care s-i reglementate aciunea i activitatea. Statul de drept presupune o putere cu mai multe centre, chiar o putere care eman din centre multiple. Statul de drept nu se priveaz ns de suveranitate neleas ca putere de a decide n situaii excepionale. Secolul XX european a pltit suficient tribut situaiilor excepionale n care slbiciunile democraiei ajung la extrem, ca s nu-i acordm importan suveranitii, narmnd puterea suprem ca un drept suprem de decizie

Biblografie
1. Pierre Pactet , Instituii politice i drept constituional, Masson 1991 2. Victor Popa Dreptul public, Chiinu, 1998 3. Ioan Muraru , Drept constituional i instituii politice, Bucureti, 1997 4. Ioan Deleanu, Drept cnstiuiional i instituii politice vol 1 Bucureti 1996 5. Edwin Glaser, Dreptul statelor de a particuipa la viaa internaional Editura politic Bucureti 1982. 6. Jean Bodin, Les six livres de la Republique, citat de Marian Voiculescu, Istoria doctrinelor politice, editura Hiperion XXI, Bucureti, 1992 7. Revue de droit public et de la science politique en France et a letranger, Jacques Robert, Jean-Marie Auby, La suveranite dans la Contribution a la theorie generale de l Etat de Carre de Malberg, nr.5, 1994 8. Constituia Romniei din 1991, revizuit prin Legea nr.429/2003

80

ROLUL PARTIDELOR POLITICE N CONSTITUIREA ADMINISTRAIEI PUBLICE

MOLDOVEANU Dan, Universitatea Liber Internaional din Moldova

Abstract:
The existence of political parties is considered as one of the basic criteria of democracy. Political party is a social-political organization representing a group of citizens, based on a status of organization and governmental program, tends to reach the leadership of the state in order to realize its program. In case when the parties are becoming the governmental parties, before achieving its programs they announce the contest for constitution of public authorities that will contribute to the realization of these programs. Existena partidelor politice este considerat drept unul din criteriile fundamentale ale democraiei. Constituiile Romniei i a Republicii Moldova ncep cu prevederea, precum c (art.5din Constituia Republicii Moldova) democraia se exercit n condiiile pluralismului politic, care este incompatibil cu dictatura i totalitarismul, (art.8 din Constituia Romniei) pluralismul n societatea romneasc este o condiie i o garanie a democraiei constituionale. n literatura de specialitate se ntlnesc diferite definiii privind natura juridic a partidelor politice. Ne vom referi la unele din ele: partidul politic este o organizaie stabil, care intenioneaz s cucereasc i s exercite puterea, contnd n acest scop pe sprijinul popular;1 ansamblu, organizat,de oameni unii pentru a aciona n comun, dup un anumit principiu asupra cruia au czut de acord;2 un grup de indivizi care, profesnd aceeai via politic, ncearc s cucereasc puterea sau, cel puin, s influeneze deciziile ei;3 grupri de ceteni ce reprezint pri ale maselor naionale cu care se gsesc n comunitate de idei;4 asociaii libere ale cetenilor prin care se urmrete, pe baza unei platforme (program), definirea i exprimarea voinei politice a cetenilor, asociaii care au, i-i afirm clar i deschis, vocaia i aptitudinea guvernrii;5 structuri politice durabile, avnd caracterul de organizaie care, pe baza unor programe ideologice, i propun cucerirea sau influenarea puterii, mobiliznd n acest scop mijloacele de care dispun, ntr-o strategie al crei obiectiv primordial este victoria n alegeri.6 Victor Popa observa cu bun dreptate c n multitudinea de definiii date partidului politic sunt frecvente trei elemente comune: ansamblul organizat (statutul), programul de activitate (guvernmnt), intenia de a cuceri sau de a menine puterea de stat. Prin sintez, vom defini partidul politic ca organizaie social-politic ce reprezint un anumit grup de ceteni, are la baz un statut de organizare i program de guvernmnt i tinde s ajung la conducerea statului pentru a-i realiza programul7.
3 4 5 6
1 2

Josept la Palombara, Myran Weiner, Political Parties and Political Development, Princetot,1966, p.5Edmund Burke, Thoughts on the cause of the Present Discontents, 1970, p.530. Georges Burdeau, traite de science politique, Paris, L.G.D.J., 1968, p.268. Petre P.Negulescu, Partidele politice, Garamond, Bucureti, p.40. Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura ACTAMI, Bucureti, 1997, p.292. Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, Ion Deleanu, Florin Vasilescu, Antonie Iorgovan, Ioan Vida, Constituia Romniei comentat i adnotat, Regia autonom Monitorul oficial, Bucureti, 1992p.27. 7 Victor Popa, Drept public, Chiinu, 1998, p.116

81

Analiznd elementele componente ale partidului politic putem evidenia elementul principal care este programul de guvernmnt care urmeaz a fi realizat de autoritile publice ale statului antrenate n exercitarea suveranitii naionale, activitate ce se realizeaz cu concursul majoritii parlamentare organizate n fraciuni sau aliane Astfel, prin realizarea programului de guvernare defapt, se exercit puterea de stat. Modalitile de exercitare a puterii se afl n dependen de gradul de separare sau echilibru ntre puteri, de mecanismele de control i influen reciproc. n acest sens, Genoveva Vrabie precizeaz c puterea de stat constituie o entitate i presupune o anumit competen ce aparine statului n ntregul su, un mnunchi de atribuii care sunt exercitate de un ansamblu de forme organizaionale, competene ce trebuie astfel repartizate ntre acestea, nct s se realizeze ct mai complet i eficient puterea suveran a poporului. Din aceast perspectiv, problema modului de exercitare a puterii n stat n funcie de repartizarea atribuiilor ntre diverse categorii de organe i de raporturi ntre ele, precum i de raporturile dintre puterea de stat i popor, devine problema fundamental a statului.1 ns, procesul exerciiului puterii de stat, pornete odat cu constituirea legal a tuturor autoritilor publice antrenate n exercitarea puterii de stat. n cele ce urmeaz vom examina constituirea Guvernului i rolul Parlamentului i eful statului n aceast procedur. n virtutea faptului c Prim ministru poart rspundere politic n faa Parlamentului privind activitatea Guvernului prof.Victor Popa evideniaz urmtoarele2: 1. Guvernul este un organ colegial, selectat sau acceptat de Prim-ministru (echipa sa) dup calitile profesionale, unitatea de opinii sau de convingeri ale acestora asupra programuluii de guvernmnt cu scopul de a-l transpune n via; 2. Echipa Guvernului se constituie n funcie de direciile principale ale programului de guvernmnt acceptat de Parlament, care prin el i materializeaz promisiunile electorale. Guvernul primind nvestitura i asum responsabilitatea politic pentru realizarea programului; 3. Dat fiind faptul c, Guvernul este responsabil n faa Parlamentului privind realizarea programului de guvernmnt i Parlamentul este responsabil de realizarea acestuia n faa celor care l-au ales, responsabilitatea lui fiind de ordin moral care poate interveni la urmtoarele alegeri. Astfel fiind vzute lucrurile, se face necesar explicaia, cine i n ce condiii trebuie propus la funcia de Prim-ministru. Constituia Romniei (art.102) i a Republicii Moldova (98) fixeaz prevederea, precum c Preedintele, dup consultarea majoritii parlamentare desemneaz un candidat pentru funcia de Prim-ministru i numete Guvernul pe baza votului de ncredere acordat de Parlament. Dup cum putem observa, modalitatea desemnrii Prim-ministrului i investirii Guvernului, att n Romnia, ct i n Republica Moldova, practic este identic, dei formele de guvernare sunt diferite i deci ar trebui s difere i investirea Guvernului. Trebuie s menionm c eful Statului deine atribuia de a desemna un candidat la funcia de Prim-ministru n conformitate cu principiul separrii, echilibrului puterilor, ca mediator ntre puterile statului3. Faptul c Constituiile, att a Romniei, ct i a Republicii Moldova nu prevd un mecanism concret privind ocuparea funciei de Prim-ministru poate crea diferite confuzii, inclusiv dizolvarea Parlamentului n cazul n care nu a investit Guvernul n 60 de zile (art.89 Constituia Romniei), iar n Republica Moldova n termen de 45 de zile (art.85 din Constituie). Mai mult de att,
Genoveva Vrabie, Drept constituional i instituii politice, vol.I, Ed.Cugetarea, 1999, p. 149. Victor Popa, Aspecte juridice i politice privind consolidarea statalitii Republicii Moldova, Tez de doctor habilitat n drfept, Biblioteca ULIM, p.165; 3 De exemplu, n Constituia Romniei, art.80 alin..2 prevede c Preedintele Romniei vegheaz la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice. Preedintele exercit funcia de mediere ntre puterile statului, precum ntre stat i societate.
1 2

82

dup 2 solicitri Preedintele poate dizolva Parlamentul. Deci, trebuie s nelegem c n cazul n care Parlamentul nu este de acord cu candidaturile propuse, el nu mai are alternativ, este dizolvat. Este o lips de logic vdit aici, deoarece dup cum am observat mai sus, Guvernul este subordonat din punct de vedere politic Parlamentului i nu Preedintelui Coninutul articolelor menionate de noi sunt confuze i nu reglementeaz cu claritate aciunile ce trebuie s aib loc, de aici i nenelegerea cine trebuie s determine candidatura Prim ministrului, majoritatea parlamentar, care n ultima instan l va vota, sau Preedintele rii, fcnd uz de mputernicirile pe care i le ofer norma constituional, care poate propune acelai candidat de 2 sau 3 ori, pn cnd Parlamentul l va accepta sau respinge, ca apoi s fier dizolvat. Pentru a evita astfel de situai ar fi bine de mprumutat modalitate care exist n rile cu forma de guvernare parlamentar, n care funcia de Prim-ministru este ocupat de reprezentantul partidului care a obinut o majoritate n Parlament sau a alianei majoritare constituite. Decizia cine va fi Prim-ministru trebuie sa-i aparie partidului majoritar sau a alianei parlamentare majoritare. Bineneles c Regulamentele Parlamentelor trebuie s fixeze cu mai mult claritate noiunea de majoritate pe care o dein fraciunile sau alianele dintre fraciuni, dat fiind faptul c ele constituie echipe bine organizate i structurate n dependen de numrul, de locuri obinute n Parlament, i din aceste considerente eful statului ar avea obligaia de a consulta doar fraciunea sau aliana majoritar. De altfel Constituia Romniei (art.102) spune: Preedintele Romniei desemneaz un candidat pentru funcia de prim ministru, n urma consultrii partidului care are majoritatea absolut n Parlament ori, dac nu exist o asemenea majoritate, a partidelor prezentate n Parlament. Iat o formul care nu poate trezi nici un fel de interpretri cu un dublu sens, nici o disensiune ntre legislativ i eful statului. Dei, i aceast formul dac nu exist o asemenea majoritate, a partidelor prezentate n Parlament poate duce la confuzii, nenelegeri, conflicte i instabilitate politic. n constituiile altor state din Uniunea European este prevzut acelai lucru de exemplu, Constituia Bulgariei n art.99 spune c Preedintele dup consultarea grupurilor parlamentare nainteaz un candidat la funcia de prim ministru desemnat de cea mai numeroas grup parlamentar; art.111 din Constituia Sloveniei stabilete pentru Preedinte dreptul de a propune un candidat la funcia de prim ministru, dup consultarea efilor de fraciuni ai parlamentului. O modalitate interesant privind desemnarea prim ministrului o prevede Constituia Estoniei, care prin art.89 fixeaz o procedur complex de investitur. Astfel, eful statului n timp de 14 zile de la demisa guvernului precedent desemneaz un candidat la funcia de prim ministru care, i acesta la rndul lui n termen de 14 zile, prezint parlamentului componena noului guvern i numai n cazul cnd primete votul favorabil pentru formarea acestuia, n termen de 7 zile prezint cabinetul pentru confirmare efului statului care este obligat n trei zile s numeasc guvernul. n cazul n care termenii stabilii sunt nclcai, sau eful statului refuz de a investi guvernul n componena nominalizat, dreptul de a investi guvernul revine parlamentului.1 De la sine neles, Preedintele, n mod normal, trebuie s desemneze la funcia de Prim-ministru candidatura desemnat de majoritatea parlamentar. n cazul n care aceast majoritate nu este constituit trebuie s existe un termen (60, 45 zile ?) pentru constituirea acestei majoriti. Dac n termenul respectiv majoritatea nu este constituit, atunci eful statului poate dispune de dreptul de a consulta fraciunile i a propune candidatura Prim-ministrului. Dizolva Parlamentul trebuie s fie ultima modalitate care ar impune partidele politice din Parlament la colaborare Preedintele rii i Guvernul reprezint cele dou bifurcaii ale puterii executive, iar partidelor politice le este important att constituirea guvernului, ct i deinerea funciei de Preedinte
1

Constitutions d`Europe centrale, orientale et balte, Textes rassembles et presentes par Michel Lesage, La documentation, Paris, 1995.

83

de ctre o persoan maxim loial consider Pavel Midrigan1. Suntem de acord cu aceast opinie, iar prin loialitate cred c ar trebui s nelegem o neutralitate fa de partidele politice care au venit la guvernare n rezultatul unui scrutin electoral n care sa degajat manifestarea general de voin a poporului.

Bibliografie
1. Josept la Palombara, Myran Weiner, Political Parties and Political Development, Princetot,1966. 2. Edmund Burke, Thoughts on the cause of the Present Discontents, 1970 3. Georges Burdeau, traite de science politique, Paris, L.G.D.J., 1968, p.268. 4. Petre P.Negulescu, Partidele politice, Garamond, Bucureti . 5. Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura ACTAMI, Bucureti, 1997 6. Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, Ion Deleanu, Florin Vasilescu, Antonie Iorgovan, Ioan Vida, Constituia Romniei comentat i adnotat, Regia autonom Monitorul oficial, Bucureti, 1992 7. Victor Popa, Drept public, Chiinu, 1998 8. Genoveva Vrabie, Drept constituional i instituii politice, vol.I, Ed.Cugetarea, 1999 9. Victor Popa, Aspecte juridice i politice privind consolidarea statalitii Republicii Moldova, Tez de doctor habilitat n drfept, Biblioteca ULIM 10. Constitutions d`Europe centrale, orientale et balte, Textes rassembles et presentes par Michel Lesage, La documentation, Paris, 1995.

Midrigan Pavel, Partidele n sistemul politic al Republicii Moldova, Chiinu, 2006, www. cnaa.md

84

PUTEREA EXECUTIV N RAPORT CU REGIMUL DE GUVERNARE.

DRGAN Mironel, Universitatea Liber Internaional din Moldova

Abstract:
In content of functions in the executive powers exists specific activities that are the subject for the activity of distinct public authorities. These tasks are: to define general policy of the country, drafting laws necessary for administration of this policy, the adoption of normative and individual acts necessary for implementation of the laws, taken of the the decisions necessary for the functioning of public services, the measures for physical performance, in terms of public order, territorial disposing of armed forces, of the political leadership as well as of the management of international relations. These powers shall be exercised by various bodies which form an executive monocratic body or a collegial group, or represent a combination these ones. n sens funcional, puterea executiv se definete ca o funcie distinct a statului, alturi de cea legislativ i de funcia judectoreasc. n coninutul acestei funcii exist atribuii specifice care fac obiectul activitii unor autoriti publice distincte1. n rndul acestor atribuii, Jaques Cadart nominalizeaz: definirea politicii generale a rii, elaborarea proiectelor de legi necesare nfptuirii acestei politici, adoptarea actelor normative i individuale necesare aplicrii legilor, luarea deciziilor necesare funcionrii serviciilor publice, ntreprinderea unor msuri de executare material, n materie de ordine public, dispunerea teritorial a forelor armate i a celor de politice, precum i conducerea relaiilor internaionale. Aceste atribuii se exercit, n viziunea aceluiai autor, de ctre diverse organe care formeaz fie un executiv monocratic, fie un colectiv colegial, ori reprezint o combinaie a acestora2. ntr-o alt opinie, noiunea de putere executiv sau executiv este o noiune vag i n acelai timp jenant datorit complexitii fenomenului la care se raporteaz, a dubli sale accepiuni materiale i organice precum i datorit concepiilor diferite care o reflect. Elementele contradictorii existente ntre sensul etimologic al cuvntului executiv, care presupune ideea de subordonare, de execuie a legii, i sensul real al noiunii care se revendic din spectrul autoritii pe care o execut, prin alte probleme n configurarea conceptual a puterii executive, unele fiind legate de autonomia noiunii de executiv. Cu toate acestea, executivul cuprinde, n mod tradiional, dou categorii de organe: eful statului i Guvernul, indiferent c acestea coexist sau nu, atunci cnd coexist avnd funcii partajate i responsabilitii diferite. Spre deosebire de majoritatea reprezentanilor dreptului constituional, unii autori de drept administrativ exclud ideea de executiv, nlocuind-o cu cea de funcie administrativ. n nelesul acestora, funcia administrativ este considerat n mod tradiional ca una din cele trei funcii ale statului, alturi de funcia legislativ i de funcia jurisdicional3. n concepia constituional clasic, administraia reprezint aciunea puterii executive, bazat pe procedee de putere public. n aceast optic, administraia nu este singura sarcin a executivului,
Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1994, p. 29 i urmtoarele. J.Cadart, Instutions politiques et Droit Constitutionnele, vol.1, Economica, Paris, 1990, p.342. 3 Andre de Laubadere, Ttraite de Droit Administratif, L.G.D.J., Paris, 1980, p.229
1 2

85

dar este o sarcin exclusiv a acestuia. n argumentarea acestei susineri se arat c executivul are o serie de sarcini extra-administrative, exercitate n raporturile constituionale cu Parlamentul sau n relaiile internaionale. n acelai timp, administraia este sarcina exclusiv a executivului, ea neputnd fi exercitat nici de puterea judectoreasc, nici de cea legislativ, n virtutea principiului separaiei puterilor n stat. ntr-o alt opinie, Jean Rivero admite ideea unei diferenieri ntre guvern i administraie, dei delimitarea celor dou noiuni nu este uor de efectuat. n aceast opinie, a guverna nseamn a lua decizii eseniale care angajeaz viitorul naional, n timp ce administraia este o sarcin cotidian care nu are proporiile celei de a guverna. Totodat, aciunea guvernamental i conducerea administraiei publice revin acelorai natur, ceea ce duce la concluzia c distincia dintre cele dou categorii de organe nu se poate face pe plan juridic, ea innd de elemente extra-juridice1. Din aceste opinii se poate trage concluzia c ntre specialitii n drept constituional i specialitii n drept administrativ nu exist ntotdeauna puncte de vedere convergente. n opinia primilor, funcia executiv a statului nu se confund cu autoritile care exercit puterea executiv. n rndul celei de a doua categorii, administraia de stat i executivul reprezint o unitate structural unic, n ale crei sarcini intr ntregul coninut al funciei executive. Ceea ce se poate desprinde din aceste opinii, n pofida contradictorialitii lor, este faptul c puterea executiv sau executivul ndeplinesc funcii administrative, fr ca prin aceasta s se confunde cu administraia public sau s se limiteze la conducerea acesteia. n sensul cel mai general al termenului, executivul sau puterea executiv desemneaz acea funcie a statului care asigur executarea legii. Aceast funcie statal nglobeaz astzi activiti extrem de diverse. n rndul acestora intr exercitarea funciei de ef al statului, coordonarea aciunii administraiei publice pentru punerea n aplicare a legii, desfurarea unor aciuni directe de aplicare a legii sau de organizare a aplicrii legii, exercitare unor atribuii care privesc impulsionarea procesului legislativ, ca i conducerea general a statului. Din punct de vedere structural, executivul se subsumeaz autoritilor publice care exercit funcia executiv i nu se confund cu administraia public. Forma cea mai reprezentativ a regimurilor prezideniale o constituie regimul politic instaurat la 1787 n Statele Unite ale Americii. Puterea executiv este exercitat de ctre preedintele SUA. Ceea ce este specific acestui mod de existen a executivului este faptul c limitele sale nu sunt determinate de Constituie, ci de factori politici extraconstituionali. Aa cu se poate desprinde din istoria SUA, preedinii au excelat n exercitarea unor puteri care nu puteau fi legitimate dect de conjunctura politic, de propria lor personalitate ori de modul de desemnare prin votul ntregii naiuni americane2. n cadrul acestui sistem, n care apropierea de concepia clasic a separaiei puterilor n stat este evident, executivul nu se confund cu administraia, dar el este cel care orienteaz i controleaz aciunile acesteia, chiar dac asupra legalitii aciunilor sale se pot pronuna i autoritile judectoreti. Regimul prezidenial nu se cantoneaz n jumtatea de nord a continentului american. Din aceast arie geografic, modelul prezidenial s-a extins n state sud-americane, africane i, de curnd, prin adoptarea Constituiei Rusiei el a ptruns i n aceast parte a lumii. Ceea ce este important de reinut este faptul c n statele care s-au inspirat din regimul prezidenial american, a aprut, alturi de preedintele republicii, Guvernul, dar aceast inovaie instituional nu modific natura regimului politic, datorit competenelor pe care le are preedintele n formarea i funcionarea acestei componente a executivului. n multe din aceste state, modelul american a fost deformat, transformndu-se n regim politic prezidenialist.
1

Jean Rivero, Droit Administrtaif, Dalloz, Paris, 1987, p.15.

86

Executivul dualist reprezint o structur caracteristic, n primul rnd, regimurilor parlamentare, n cadrul crora funcia executiv este ncredinat unei persoane i unui organ colegial care au atribuii pe care le exercit n mod relativ autonom; persoana ndeplinete funcia de ef de stat, iar organul colegial poart denumirea de cabinet ministerial. Prin natura sa, executivul dualist comport nuanri de la stat i, n cadrul aceluiai stat, n funcie de natura concret a raporturilor dintre eful statului i organul colegial. Regimurile parlamentare sunt, prin esena lor, dualiste, ele dispun de un ef de stat, desemnat de parlament, i de un guvern care are n fruntea sa un premier, care exercit funcia de ef al executivului. Funcia efului de stat, desemnat de parlament, este contorsionat de rolul partidelor politice n desemnarea acestuia, dup cum cea de ef al guvernului este supus regulilor majoritii parlamentare. Exist oare n aceste regimuri politice o real separaie a puterilor sau este vorba de o simpl separaie a puterii partidelor politice? Pentru a rspunde la aceast ntrebare este necesar s stabilim poziia executivului n diferitele regimuri parlamentare. n Germania, puterea executiv federal este supus regulilor regimului parlamentar, fiind acordat unei persoane care ndeplinete funcia de ef de stat, n condiii de neresponsabilitate i unui organ colegial, prin natura sa, esenialmentele responsabili. Prima component a executivului o constituie Preedintele, iar cea de a doua Guvernul. Preedintele Republicii federale este ales cu majoritatea de voturi de ctre Adunarea federal, compus din membrii Bundestagului, crora li se adaug un numr egal de membri desemnai de adunrile reprezentative ale landurilor. Preedintele Republicii Federale reprezint republica pe plan internaional, ncheie tratate, acrediteaz i primete trimiii diplomatici, numete i revoc din funcie judectorii i funcionarii federali, ca i ofierii i subofierii. Preedintele poate acorda graieri individuale, innd de speele care i sunt prezentate. Guvernul Germaniei federale se compune din Cancelarul federal i minitrii federali. Cancelarul este ales fr discuii, cu majoritate de voturi de ctre Bundestag, la propunerea Preedintelui Republicii Federale. Alegerea fr discuii a Cancelarului este dictat de existena unei majoriti parlamentare sigure, care face inutil intervenia opoziiei parlamentare n aprecierea calitilor persoanei propuse s dein funcia de Cancelar. Minitrii federali sunt numii i revocai de ctre Preedintele Republicii Federale, la propunerea Cancelarului federal. Specificul executivului german rezid n concentrarea puterii executive n mna Cancelarului, n cea mai mare parte. El stabilete liniile politicii i i asum responsabilitatea politic, are dreptul de a solicita Preedintelui dizvoltarea Bundestagului, ceea ce l transform ntr-o adevrat cheie de bolt a sistemului politic german, slijit n bun msur de coeziunea partidelor politice. Un element constituional de stabilitate a regimului politic german l constituie aa-numita moiune de cenzur pozitiv, n virtutea creia Bundestagul nu-i poate exprima nencrederea n Cancelar nu este adoptat cu majoritatea voturilor membrilor Bundestagului, Preedintele Republicii poate, la propunerea Cancelarului, s dizolve Bundestagul. n Italia, o alt ar cu regim parlamentar, executivul este bicefal i se compune din eful statului Preedintele Republicii i un cabinet, care are n fruntea sa un Preedinte al Consiliului de Minitri. Preedintele Republicii conform Constituia Italiei, este ales de Parlament, n edin comun. La edina comun particip, cu drept de vot, trei delaegaii din partea fiecrei regiuni, alei de consiliul regional, cu asigurarea reprezentrii minoritilor din acest consiliu. Pentru alegerea Preedintelui Republicii, la primele trei tururi de scrutin, se cere o majoritate de dou treimi, la urmtoarele fiind suficient majoritatea absolut. Potrivit Constituiei Italiei, Preedintele este eful statului i reprezint unitatea naional; el exercit o serie de atribuii n relaiile cu Parlamentul, dintre care cea mai important ni se pare 87

aprobarea prezentrii n Camere a proiectelor de legi care provin de la Guvern. n rndul atribuiilor administrative, Preedintelui Italiei i revine numirea, n condiiile legii, a funcionarilor de stat, comanda forelor armate i prezidarea Consiliului Suprem de Aprare, n toate cazurile actele sale fiind contrasemnrii minitrilor care le propun i pentru care acetia i asum responsabilitatea. Guvernul Italiei se compune din preedintele Consiliului de Minitri i din minitri, compunerea sa fiind dependent de acordarea ncrederii de ctre fiecare Camer a Parlamentului, n mod separat. Constituia Italiei, consacr sub Titlu 3, intitulat Guvernul, o a doua seciune intitulat Administraia public , ceea ce ne oblig s observm c nici n aceast ar puterea executiv nu este conceput ca o cumulare a executivului i administraiei publice, deosebirile dintre autoritile publice respective fiind precizate prin textele constituionale1 . n replic la regimurile prezideniale i parlamentare, Frana a creat, n 1958, un nou model, unul intermediar dintre cel prezidenial i cel parlamentar, cu un executiv care s anihileze tarele fiecruia din regimurile predecesoare i s creeze un nou echilibru al puterilor n stat, legat de alegerea preedintelui prin vot indirect, pentru ca din 1962 alegerea efului statului s se fac prin vot universal direct. n concepia generalului de Gaulle, preedintele trebuia s se bucur de ncrederea direct i explicit a naiunii, pentru a se putea admite legitimitatea deciziilor sale n diferite situaii n care se poate afla republica. n aceast concepie, Preedintele Franei exercit magistratura suprem a statului, el fiind concomitent garant i arbitru2. Alturi de Preedinte, Guvernul reprezint cel deal doilea element al executivului francez. Guvernul deriv din voina efului statului, el nu trebuie nvestit n parlament, iar schimbarea acestuia nu se poate realiza dect urma demisiei, care poate fi determinat de voina primuluiministru, pus n practic de Adunarea Naional prin adoptarea unei noiuni de cenzur, ca urmare a angajrii rspunderii guvernului asupra unui text de lege, sau poate fi consecina neaprobrii unui program ori a unei declaraii de politic general a Guvernului. Constituia Franiei permite prorogarea sesiunilor ordinare sau extraordinare pentru a permite Guvernului s-i asume rspunderea n faa Adunrii Naionale. Ceea ce este specificul regimului executivului francez, este faptul c imixtiunea Preedintelui Republicii n treburile Guvernului este apropiat regimurilor moniste sau monocratice, Preedintele Republicii conduce lucrrile Consiliului de Minitri i semneaz ordonanele i decretele adoptate n Consiliul de Minitri, numete n funcie civilii i militarii fie singuri, fie n Consiliul de Minitri. Totodat, executivul francez se caracterizeaz printr-o evoluie contradictorie a aplicrii principiului separaiei puterilor n stat, de la prima Constituie elaborat din 1791 i pn la cea actual care d posibilitate Guvernului de a legifera n anumite domenii 1. Aa cum rezult din practic, ntre Preedinte i Guvern pot interveni stri delicate, n condiiile n care majoritatea care l-a ales pe Preedinte, pentru o perioad de 7 ani, se deosebete de majoritatea rezultat din alegerile parlamentare, situaie cunoscut sub numele de coabitare, n care mecanismul instituional poate fi blocat sau l oblig pe Preedinte s in seama la numirea Primului-ministru i a Guvernului de noua majoritate Parlamentar. Nici n aceast ar, executivul nu se confund cu administraia public; Guvernul dispune de administraie i forele armate, ceea ce pune n eviden deosebirile structurale dintre executiv i administraie, pe de o parte, i cele dintre executiv, administraie i forele armate, pe de alt parte. Odat cu apariia constituiilor scrise, principiul separrii, echilibrului puterilor n stat s-a bucurat de o larg aplicare. n unele constituii principiul nu este nscris expres dar, modul n care sunt echilibrate puterile , vorbete de existena lui. De exemplu, n Constituia SUA (1787) primele trei articole: acord puterea legislativ federal congresului; puterea executiv preedintelui; iar puterea judectoreasc tribunalelor. Acordarea
1

Ioan Muraru, Drept constituional, vol.II, Bucureti, 1994, p.12

88

puterii legislative Congresului prin art.1 implic faptul c ramurile executiv i judectoreasc sunt delimitate prin actele legislative promulgate de Congres. Acest lucru este subliniat prin art. VI i II care, respectiv, denumesc aceste acte legislative, legea suprem a rii i indic preedintelui sp aib grij ca ele s fie corect aplicate1. La fel i constituiile Spaniei, Belgiei denumete autoritile statale ca puteri. Unele constituii (Elveia, Republica Moldova) prevd expres principiul separrii puterile n stat n legislativ, executiv i jurisdicional. Alte constituii (Romnia) nu divizeaz autoritile n puiteri, nu folosesc termenul separarea puterilor, ns, realizeaz echilibrul autoritilor care exercit puterea. Principiul separrii, echilibrului puterilor n fiecare stat este aplicat n raport direct cu forma de guvernmnt. Aceasta, indiferent care ar fi, comport dou aspecte bine conturate: 1) Separaia parlamentului vis--vis de guvern; 2) separaia jurisdiciilor n raport cu guvernanii fapt ce permite controlul acestora prin judectori independeni2. n regimul prezidenial (SUA) preedintele concentreaz n minile sale toat puterea executiv, autoritatea acesteea provenind dintr-o investitur popular. Din aceste considerente el este independent de puterea legislativ (congres) i nu poart n faa acesteea rspundere politic. Astfel, n regimul prezidenial, fiecare putere este independent n ceea ce privete activitatea ncredinat prin constituie, avnd o serie de mijloace de influen una asupra celeilalte. De exemplu, preedintele dispune de dreptul de veto, dreptul de a adresa mesaje, dreptul de a ocnvoca i amna congersul i altele. La rndul su, Congresul exercit control asupra executivului prin comisii de anchet, votarea legilor fiscale, controlul numirii unor nali funcionari de stat, controlul asupra activitii externe prin ratificarea tratatelor etc. Puterea judectoreasc exercit influen asupra celorlalte dou puteri prin controlul constituionalitii i legalitii legilor i altor acte juridice. ns, practica activitii organelor publice ale SUA demonstreaz c separarea rigid a puterilor a dus la o cretere a rolului instituiei prezideniale care a re o influen crescnd asupra legislativului. n regimurile semi-prezideniale (Frana, Portugalia, Austria, Romnia), ca i n regimurile prezideniale, eful statului nu rspunde politic n faa parlamentului, ns, aceast rspundere o poart guvernul n frunte cu primul munistru care este aprobat n funcie de ctre parlament. Ori cum, n sistemul semi-prezidenial preedintele ales de popor este considerat ca ef al executivului, nectnd c atribuiile de care dispune au mai mult un caracter reprezentativ. El propune parlamentului candidatura prim-ministrului, particip la formarea guvernului, prezideaz edinele guvernului cnd asist la ele, poate nainta demisia guvernului. n unele condiii, stabilite de constituie, preedintele poate dizolva parlamentul cu unele exepii ( Romnia) preedinii nu au dreptul la iniiativ legislativ, ns ei pot ntoarce parlamentului, unele legi trimise spre promulgare, pentru a fi revzute. n acest caz parlamentul este pus n faa dilemei, ori o rediscut ori o reconfirm dar deja cu votul a 2/3 din numrul deputailor. Un rol important exercitarea efectiv a puterii o au i autoritile jurisdicionale, cum ar fi Curtea Constituional, Curtea administrativ (contenciosul administrativ) care nu permit nclcarea constituiei i i legilor n vigoare stvilind astfel abuzul de putere. i n regimul parlamentar, parlamentul este acela care constituie executivul, ultimul ns are prerogative importante i mecanisme de a influena legislativul. Este adevrat, preedinii alei de ctre parlament au competene mai restrnse dect cei din regimurile semi-prezideniale, totui
A se vedea mai pe larg David P.Currie, Constituia Statelor Unite ale Americii, Comentarii, Ed.Nord-Est SRL, Iai, 1992, p.37-44. 2 Maurice Duverger, Institutions politiques et droit fconstitutionnel, Paris, 1988, p.160.
1

89

ei promulg legi, convoac parlamentul, primesc i acrediteaz diplomai, pot dizolva parlamentul etc. eful guvernului deine importante atribuii, conduce politica general a rii i rspunde de realizarea ei, fiind de fapt personajul politic principal al rii.

Bibliografie
1. Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1994 2. J.Cadart, Instutions politiques et Droit Constitutionnele, vol.1, Economica, Paris, 1990, 3. Andre de Laubadere, Ttraite de Droit Administratif, L.G.D.J., Paris, 1980 4. David P.Currie, Constituia Statelor Unite ale Americii, Comentarii, Ed.Nord-Est SRL, Iai, 199 5. Maurice Duverger, Institutions politiques et droit fconstitutionnel, Paris, 1988 6. Ioan Muraru, Drept constituional, vol.II, Bucureti, 1994 7. Jean Rivero, Droit Administrtaif, Dalloz, Paris, 1987 8. Popa Victor, Dreprt public, Chiinu, 1998

90

SFERA CONTROLULUI PARLAMENTAR ASUPRA PUTERII EXECUTIVE

RUSESCU Ion, Universitatea Liber Internaional din Moldova

Abstrat:
In the activity of state public authorities the establishing of a control is an urgent necesity for permanent evaluation of the manner in which the policy is converted into regulatory decision and is applyed in everyday and future practice of social life. In this sense, the parliamentary control is a dimension of the leadership process (business decision) which is realised by supreme public authority (Parliament) ]n its major orientations for achieving programatic goals steaming from social needs. n activitatea autoritilor publice statale, instituirea controlului este o necesitare imperioas n evaluarea permanent a modului n care opiunea politic se convertete n decizie normativ i se aplic n practica vieii sociale imediate i de perspectiv. n acest sens, controlul parlamentar constituie o dimensiune a procesului de conducere (activiti decizionale) pe care l realizeaz autoritate public suprem (Parlamentul) n orientrile ei majore pentru atingerea unor scopuri programatice izvorte din necesitile sociale1. n marea majoritate a statelor, controlul parlamentar are ca obiect de aciune domeniul Executivului, dispoziiile constitu ionale prevznd, n acest sens, obligaia acestuia de a-i justifica i motiva actele i faptele pe care le exercit asupra gestiunii pe care o realizeaz, prezentnd Parlamentului, la anumite intervale de timp, rapoarte i informri privind modul n care i ndeplinete sarcinile. n unele state, Guvernul d seam de activitatea sa o dat pe an, fie cu prilejul prezentrii bugetului, fie prin alte msuri, menite s garanteze buna gestiune financiar. n Germania, de exemplu, Guvernul federal prezint Parlamentului spre apro bare un raport anual cu privire la buget. n Belgia, Guvernul prezint un proiect de lege cu privire la execuia bugetar la sfritul fiecrui an financiar. n acest stat, bugetele organisme lor politice figureaz n cele ale ministerelor tutelare, controlul asupra utilizrii sumelor de bani n cauz realizndu-se pe cile obinuite ale controlului parlamentar (interpelri, ntrebri, dezbateri ale problemelor bugetare etc). n Frana, Guvernul prezint Parlamentului, la sfritul fiecrui an financiar, un proiect de lege privitor la execuia bugetului anului anterior. n cadrul comisiilor permanente, mai mult de 40 de raportori speciali controleaz utilizarea creditelor bugetare i prezentarea rapoartelor anuale. Curtea de Conturi prezint Adunrii Naionale un raport anual asupra execuiei bugetare i poate efectua anchete specifice la cererea uneia dintre comisiile de finane. n Israel, raportul Guvernului asupra conturilor publice este supus anual aprobrii Knesset-ului. ntreprinderile de stat, la care statul deine o participare de orice fel, sunt supuse verifi carii conturilor prin intermediul unui controlor de stat. n acelai timp, respectivele ntreprinderi se afl sub autoritatea unui minister i, pe aceast cale, constituie subiect al controlului parlamentar exercitat de ctre Knesset. n Italia, n luna iunie, Guvernul prezint raportul su anual n faa Parlamentului. n ceea ce privete controlul asupra ntreprinderilor publice, acesta se realizeaz prin intermediul comisiilor competente, care recurg la audieri, interpelri etc2.
1 2

Enache M, Controlul parlamentar. - Iai: Polirom, 1998, 260 p. Les Parlements dans le Monde, Union Interparlamentara, 1985, pp. 1365 i urm.

91

Dup cum se poate observa, controlul parlamentar are ca o component important administrarea banilor publici, n aceast materie ntinderea controlului mergnd de la utilizarea contu rilor bugetare de ctre Parlament pn la ultima verig buge- , tar, n mecanismul lor intrnd nu numai instituiile publice, dar i ntreprinderile la care statul este acionar. n formula controlului parlamentar n aceast materie, sunt cuprinse formele clasice al controlului asupra Executivului, dar n articularea mecanismului sunt introduse i organisme speci fice, cum ar fi Curtea de Conturi sau o alt instituie similar acesteia (controlorul de stat), care se afl n raporturi distincte cu Parlamentul i cu comisiile permanente ale acestuia. Referitor la execuia bugetului naional i a utilizrii banilor publici, nu exist nici un dubiu privitor la supunerea acestor activiti controlului parlamentar. Dar sfera controlului parla mentar nu se limiteaz la domeniul precizat. Ea se extinde, aa cum este firesc, i la derularea altor activiti de importan naional, mai ales a acelora care dau expresie suveranitii naionale i care fac din Parlament nu numai exponentul voinei generale a poporului, dar i instrumentul prin care titularul suveran al puterii de stat controleaz modul n care deciziile ce exprim aceast voin sunt duse la ndeplinire. Din punctul de vedere menionat, putem sesiza c obiectul controlului parla mentar este format din ansamblul activitilor care concur la realizarea programelor de guvernare, la transpunerea n realitate a politicii generale a statului, la supravegherea administraiei publice de aplicare concret a legii i de realizare a serviciilor publice, la respectarea drepturilor i libertilor individuale, la denunarea i reprimarea abuzurilor i a nedreptilor. Din cele de preced, se poate constata, fr echivoc, faptul c prghia controlului parlamentar, sub aspect instituional, se extinde, n primul rnd, asupra domeniului Executivului, atin gnd dimensiuni i intensiti diferite asupra componentelor acestuia, n funcie de natura regimului politic. Controlul exercitat asupra efului de stat cunoate deosebiri n funcie de forma de stat - monarhic sau republican. Controlul asupra Guvernului este coloana vertebral a regimurilor politice bazate pe principiul separaiei puterilor n stat, nregistrn-du-se deosebiri notabile cu privire la gradul de extensie al controlului parlamentar asupra administraiei publice. Aa cum s-a remarcat n literatura de specialitate, contro lul parlamentar a evoluat n strns legtur cu caracterul democratic al regimului politic. El s-a diversificat, cuprinznd faete noi, dintre care cele mai recente sunt legate de analiza eficienei legii. Este o modalitate de control ce are n vedere nu numai dac legea a fost corect aplicat, ci i dac, astfel aplicat, i-a dovedit eficiena, adic un control al Parlamentului n sensul unei bucle de feed-back asupra influenei efective a propriei opere. El nu are n vedere numai legile adoptate de Parlamentul actual, ci i cele ale Parlamentului precedent, deoarece legile rmn n vigoare ct timp sunt conforme cu legiuitorul actual, care oricnd, dac nu ar fi aa, le poate abroga1. n aceast perspectiv, controlul parlamentar este un control de legalitate. El se adreseaz tuturor celor care au obligaia de a respecta i pune n aplicare legea. Totodat, controlul parla mentar este i un control politic, ceea ce l transform ntr-un control de oportunitate. n derularea controlului de legalitate sunt puse n eviden nu att elementele care au determinat o anumit configurare a voinei legiuitorului la un moment dat al reprezentrii sale de ctre un anumit parlament, ct mai ales confruntarea acestei voine generale exprimate cu momentele ulterioare ale evoluiei sociale, cu realitile economice i sociale. Sub acest aspect se poate institui o responsabilitate politic a Parlamentului n faa corpului electoral, nu numai cu privire la coninutul legilor pe care le adopt, dar i asupra ansamblului legislaiei, n ntregul su, aceasta condiionnd statutul fiecrui membru al societii. Din cele examinate mai sus se desprinde i concluzia potrivit creia controlul parlamentar este un control ale crui granie nu pot fi restrnse. Voina Parlamentului de a controla unul sau
1

Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, Drept parlamentar romnesc, Ed. ACTAMI, Bucureti, 1999, p. 249.

92

altul din sectoarele ori activitile n care acioneaz legea este, n principiu, nelimitat, singurele restricii admise fiind cele privitoare la modalitile, formele, mijloacele i metodele de intervenie parlamentar, acestea cunoscnd manifestri dife rite, dup cum este vorba de puterea executiv, de puterea judectoreasc sau de alte activiti economico-sociale ce pot intra n sfera interesului naional. O alt trstur a controlului parlamentar const n caracterul posterior al acestuia1. Se poate observa deci c, independent de nuanele care exist n diferite sisteme politice, Parlamentul are un rol covritor n viaa politic a unui stat, fapt ce determin amplitudinea controlului exercitat de ctre acesta nu numai asupra desfu rrii activitii n diferite domenii, dar i asupra autoritilor publice, ca i asupra domeniului privat al statului. Dup cum apreciaz profesorul Ioan Muraru, controlul parlamentar este necesar i deplin. El este necesar deoarece Parlamentul ca organ de stat cruia poporul i deleg funcia deliberativ, trebuie s constate, direct, cum sunt respectate i aplicate Constituia i legile, cum autoritile statale i realizeaz rolul ce-1 au n mecanismul statal. Controlul exercitat de Parlament este un control deplin2. Caracterul deplin al controlului deriv din faptul c el se ntinde asupra ntregii activiti desfurate potrivit Constitu iei i legilor, avnd dreptul de a anula acte ilegale, de a revoca organe de stat sau nali funcionari a cror activitate este nesatisfctoare. n aceeai opinie, controlul parlamentar este difereniat, n sensul c natura activitii controlate, ca i poziia n sistemul statal a autoritii controlate determin utilizarea unor forme i mijloace de control specifice bazate pe principiul unicitii puterii sau, ntr-o oarecare msur, regimului politic de adunare, n cadrul cruia exist o confuzie a puteri lor n favoarea Parlamentului. ntr-un regim autentic parlamentar, echilibrul puterilor este astfel asigurat nct s permit aciunea reci proc a autoritilor publice, una fa de alta, fr ca, n cadrul acestei colaborri necesare, o autoritate s-i subordoneze pe alta, fiind antinomic cu acel climat de atotputernicie ce incit ca la orice ocazie una din autoriti s-i revendice hegemonia. De aceea, n condiiile unui regim de separa ie, echilibru i colaborare a autoritilor publice n exercitarea puterii, legitimarea controlului parlamentar nu poate rezulta dect din exigen ele mandatului reprezentativ, n temeiul cruia parlamentarii sunt n serviciul poporului3 Pentru determinarea sferei controlului parlamentar, profe sorul Ioan Muraru recurge la o dubl determinare: la activitile ce pot fi controlate de Parlament i la instituiile care pot fi subiecte ale controlului parlamentar. Sub acest aspect, con trolul parlamentar cuprinde activiti, organe de stat, acte normative etc. El se exercit de ctre ntregul Parlament, fie de una din Camerele sale (n sistemul bicameral), fie prin alte mijloace i forme de control4. Acceptarea caracterului necesar i deplin al controlului parla mentar nu nseamn ns manifestarea nelimitat, discreionar, a acestuia. Aa cum precizeaz autorii lucrrii Drept parla mentar, controlul se exercit n cadrul general al competenei constituionale a Parlamentului, deci cu respectarea regimului de separaie a autoritilor publice n exercitarea statal a puterii. De aceea, Parlamentul nu se poate substitui controlului exercitat de diferite autoriti ale administraiei publice, activi tii de control exercitate de Guvern i nici nu se poate pronuna asupra responsabilitii civile, penale, contravenionale etc. a unei persoane, adic nu se poate substitui atribuiilor unei instane judectoreti5. Se poate deduce din cele prezentate c exercitarea controlului parlamentar reprezint o funcie fundamental a Parlamentului. Ea se extinde asupra autoritilor publice i asupra activitilor
3 4 5
1 2

Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, op. cit., p. 249. Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Ed.ACTAMI, Bucureti, 1997, p. 114. Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, op. cit,, p. 249 Ioan Muraru, op. cit., p. 114. Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, op. cit., p. 148.

93

private ale statului i privete acele aciuni care cad sub inci dena Constituiei i legilor adoptate de ctre Parlament. n activitatea de control, Parlamentul nu se substituie autoritilor pe care le controleaz, ci verific dac acestea i ndeplinesc atribuiile legale, n limitele legii, pentru transpunerea n practic a cerinelor statului de drept, n scopul realizrii politicii generale a statului i pentru afirmarea drepturilor i libertilor funda mentale ale cetenilor . Trebuie s remarcm faptul c mutaiile produse n Europa n ultima vreme au determinat o cretere a rolului parlamen telor n viaa politic a statelor europene, n special cele din Europa Central i de Est, legitimitatea acestora fiind singura n msur s justifice luarea unor msuri radicale n procesul tranziiei de la economia supercentralizat la economia de pia. Ca atare, nc din anul 1983, o serie de reuniuni europene au fost consacrate democraiei parlamentare, n cadrul crora au fost operate revizuiri importante, de ordin conceptual i practic, cu privire la organizarea i funcionarea controlului parlamentar. Astfel, la prima conferin de la Strasbourg, consa crat democraiei parlamentare, a fost elaborat Consensul de la Strasbourg. Potrivit acestui document, protecia libertii i demnitii persoanei umane trebuie s se asigure prin dreptul ceteanului de a alege i de revoca guvernanii prin vot univer sal i secret, prin responsabilitatea Executivului n faa repre zentanilor alei ai poporului i prin dreptul i datoria celor alei de a reglementa viaa n comun prin legi i de a controla Executivul. Acelai document proclam c democraia nseamn o socie tate deschis, n care statul i trage ntreaga sa putere de la popor, ceea ce implic dreptul fiecruia de a-i exercita dreptu rile i libertile fundamentale1. Cea de-a doua Conferin de la Strasbourg, din 28-30 septem brie 1987, reafirmnd valabilitatea Consensului de la Stras bourg, a permis unor reprezentani ai statelor participante s defineasc rspunderea care revine parlamentarilor, pornind de la faptul c n luarea deciziilor politice ei trebuie s funcioneze ca un seismograf al intereselor i aspiraiilor populaiei i ca un agent care acoper n ntregime aciunile de punere n practic a acestora2. De asemenea, s-a relevat c una din problemele pe care urmeaz s le soluioneze parlamentele europene are n vedere lipsa contrainformaiilor care pot controla iniiativele i propunerile guvernamentale. Esena funciei de control a Parlamentului se manifest prin aceea c n condiiile separrii puterilor ntr-un sistem democratic organizat, poporului i aparine dreptul de a controla activitatea tuturor organelor crora li-a transmis puterea. Aceast activitate constituie o funcie aparte, deoarece reiese din funcia principal a Parlamentului edictarea legilor care nu este un scop n sine, iar cadrul normativ stabilit trebuie s fie executat ntocmai, altfel se va produce o ruptur ntre puterea legislativ i puterea executiv, ceea ce poate aduce la situaia specific pentru Republica Moldova n perioada de tranziie, legi multe, dar moarte3 . n acelai timp, relaiile dintre Parlament i Guvern ntr-o republic parlamentar nici ntr-un caz nu pot s se construiasc dup schema instana de control organul controlat. n primul rnd, aceasta este o relaie de conlucrare a dou puteri independente, n baza creia Guvernul, de asemenea, trebuie s fie investit cu anumite funcii de control asupra Parlamentului4 . Controlul parlamentar este efectuat direct, adic prin mijloace proprii i indirect .Controlul direct poate fi exercitat: de parlament n ntregime examinnd informaii ale Guvernului; audiind mesaje, informaii, rapoarte ale efului statului; controlul efectuat de comisiile perma Le consensus de Strasbourg, in Jtevue Universelle des Droits de l'Homme", voi. I, 1989, p. 393. Heinrich Oberreuter, Role of parliamentarians and their relation-schip with their electors, in Human Rights, Law Journal, voi. 9, 1988, p. 418. 3 Victor Popa, Drept parlamentar, Chiinu, 1999, p.111. 4 , Unele probleme a raporturilor dintre puterea legislativ i cea executiv, Materiale ale conferinei teoretico-tiinifice internaionale O reform valoroas factor decisiv n relansarea activitii economice i de drept, Bli, 2000, p.73.
1 2

94

nente, fraciunile parlamentului sau de deputai prin intermediul ntrebrilor i interpelrilor; controlul efectuat prin dreptul deputailor de a cere Guvernului prezentarea diferitelor documente, informaii. Controlul indirect poate fi efectuat prin: controlul efectuat de Curtea de Conturi; controlul efectuat de avocaii Poporului (Parlamentului); controlul efectuat prin nsrcinri speciale acordate unor autoriti. Parlamentul exercit, de asemenea, controlul asupra activitii Guvernului i a altor autoriti publice prin rezolvarea petiiilor cetenilor. Aceast form de control este foarte important, deoarece n dependent de informaia primit, pot fi generate i celelalte forme de control deja menionate. Necesit o explicaie i controlul parlamentar efectuat prin ntrebri i interpelri deoarece deseori acestea se confund. Astfel, art. 108 din Regulamentul Parlamentului Republicii Moldova1 fixeaz pentru ziua de joi a fiecrei sptmni, n ultima or de lucru a Parlamentului, exercitarea controlului asupra activitii Guvernului prin ntrebri i interpelri. Modul de folosire a timpului rezervat ntrebrilor i interpelrilor, la propunerea preedintelui edinei, este stabilit de ctre deputai cu majoritatea de voturi. Fiecare deputat poate adresa membrilor Guvernului ntrebri, care sunt nregistrate de ctre secretariatul edinei i transmise persoanelor sau organelor crora acestea le sunt adresate. Cei ntrebai vor rspunde imediat la fiecare ntrebare sau vor cere un rgaz pentru a pregti rspunsul pe care sunt obligai s-l prezinte la o edina urmtoare, dar nu mai trziu de urmtoarea zi de joi. Deputatul care a solicitat ntrebarea poate preciza dac dorete s primeasc rspunsul n scris sau oral. La fiecare edin fiecare deputat poate adresa cel mult dou ntrebri. Dac deputatul nu este satisfcut de rspunsul primit, el dispune de dreptul la replic n decurs de cel mult 3 minute. Interpelrile practic sunt aceleai ntrebri, deoarece au acelai scop, ns fora lor juridic este mai mare dect a unei simple ntrebri. Interpelarea se adreseaz numai n scris precizndu-se obiectul acesteia. Interpelrile se nregistreaz n ordinea prezentrii, se afieaz n sala de edine. Regulamentul prevede ca pe marginea dezbaterilor n legtur cu interpelarea Parlamentul s adopte o moiune. Considerm c Parlamentul poate adopta o moiune n legtur cu o interpelare i numai pe marginea unei interpelri. n schimb, dup prerea noastr, este evitat o alt procedur foarte important, ceea ce deosebete radical interpelarea de o simpl ntrebare. Orice interpelare obligatoriu trebuie s fie introdus n ordinea de zi a Parlamentului i pe marginea fiecrei interpelri deputaii trebuie s adopte o hotrre. Hotrrea poate fi cu cel mai simplu coninut, de exemplu, a lua act de rspunsul prezentat sau dac este necesar a cere efectuarea unor aciuni, i n ultim instan a adopta o moiune, deoarece moiunea este o grav rspundere care se soldeaz cu demiterea celui care a prezentat rspunsul la moiune.

Bibliografie
1. Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, Drept parlamentar romnesc, Ed. ACTAMI, Bucureti, 1999 2. Heinrich Oberreuter, Role of parliamentarians and their relation-schip with their electors, in Human Rights, Law Journal, voi. 9, 1988 3. Victor Popa, Drept parlamentar, Chiinu, 1999 4. Enache M, Controlul parlamentar. - Iai: Polirom, 1998, 260 p.
1

Regulamentul Parlamentului Republicii Moldova, adoptat prin Legea nr.797-XIII din 2 aprilie 1996, Publicat :30.03.2007 n Monitorul Oficial Nr. 043, art Nr : 196, Promulgat : 28.03.2007

95

5. Les Parlements dans le Monde, Union Interparlamentara, 1985 6. Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Ed.ACTAMI, Bucureti, 1997, p. 114. 7. , Unele probleme a raporturilor dintre puterea legislativ i cea executiv, Materiale ale conferinei teoretico-tiinifice internaionale O reform valoroas factor decisiv n relansarea activitii economice i de drept, Bli, 2000, p.73. 8. Regulamentul Parlamentului Republicii Moldova, adoptat prin Legea nr.797-XIII din 2 aprilie 1996, Publicat :30.03.2007 n Monitorul Oficial Nr. 043, art Nr : 196, Promulgat : 28.03.2007 9. Le consensus de Strasbourg, in Jtevue Universelle des Droits de lHomme, vol. I, 1989

96

CARACTERUL INTERSTATAL AL RELAIILOR CONSULARE

MAFTEI Jana, lector universitar, doctor, Universitatea Danubius din Galai, Romnia

Abstract:
The consuls mission involves a wide scope of activities which are meant to favour and protect the economical, commercial, cultural or scientific interests of the home country and its citizens in the host country, to contribute in any possible way to the development of friendly relations between the two states. Consular relations develop within the international judicial order and are regulated by consular law norms, as a constitutive part of the public international law. The consular activity is attained within the bilateral reports of the states, through the consular offices or the consular sections of the embassies, according to the consular law norms. The states are the ones that hold the prerogatives which allow them, in virtue of the citizenship bonds, to ensure the consular protection of its nationals, private or judicial persons. According to the provisions of the Vienna Convention in 1963 concerning the consular relations, the establishment and the termination of this type of relations is fulfilled between sovereign states. 1. Consideraii introductive Relaiile consulare sunt parte a relaiilor internaionale, aadar se stabilesc n snul comunitii internaionale, prin consensul prilor care particip la dialogul internaional.1 Misiunea consulilor este aceea de a proteja interesele economice, comerciale, culturale ori tiinifice ale statului trimitor i ale cetenilor acestui stat (care se afl pe teritoriul acestui stat) n statul de reedin.2 Activitatea consular se desfoar n cadrul raporturilor bilaterale ale statelor n scopul asigurrii reciproce a intereselor lor economice, culturale, tiinifice i de protecie juridic n exterior a naionalilor, persoane fizice sau juridice, prin intermediul oficiilor consulare sau seciilor consulare ale ambasadelor, potrivit normelor aparinnd dreptului consular. Acestea reprezint, n esen, relaii ce exist ntre statele care au convenit s colaboreze ntre ele n domeniul consular,3 raporturi cu caracter bilateral, stabilite ca urmare a exercitrii funciilor consulare de ctre organele externe specializate ale acestora, n scopul proteciei conaionalilor atunci cnd acetia se afl n strintate. Stabilirea i ncetarea relaiilor consulare se realizeaz ntre state suverane prin intermediul unui acord mutual, exprimat neechivoc4. Convenia de la Viena, cu privire la relaiile consulare din 1963, prevede n art. 2 c stabilirea relaiilor consulare ntre state se face prin consimmnt
Lato sensu, relaiile internaionale sunt relaii care depesc limitele unui singur stat, se plaseaz n cadrul societii internaionale, se desfoar ntre entiti care acioneaz n cadrul comunitii internaionale. ntr-un sens mai restrns, relaiile internaionale sunt relaiile stabilite ntre subiecte de drept internaional - Nstase, Adrian; Aurescu, Bogdan; Jura, Cristian, Drept internaional public. Sinteze pentru examen, Ediia a III-a, Ed. All Beck, Bucureti, 2002, p.9 2 J. Irizarry y Puente, Trait sur les fonctions internationales des consuls, Paris, 1937, pp.34 i urm.; Donaldson, A.C., The Fonctions of the American Consul, n Departament of State Bulletin, 1956, No.903, pp.603 i urm., apud Mazilu, Dumitru, Diplomaia. Drept diplomatic i consular, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2006, p.295 3 Anghel, Ion M., Drept diplomatic i consular, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1996, p.335 4 Burian, Alexandru, Drept diplomatic i consular, Ed. ARC, Chiinu, 2001, pp. 110-112
1

97

reciproc. Acest consimmnt poate fi exprimat direct sau implicit. Coninutul relaiilor consulare este asigurat de funciile consulare, pe care Convenia de la Viena din 1963 le prevede n art. 5. Analiza acestor prevederi ne conduce la concluzia c relaiile consulare presupun o sfer foarte larg de atribuiuni ce revin oficiilor consulare i funcionarilor consulare, presupunnd, practic, vocaia general de a se ocupa de orice problem care intereseaz statul trimitor i contribuind, n esen, la dezvoltarea multilateral, diversificat a relaiilor dintre statul trimitor i statul de reedin (comercial, economic, cultural, tiinific etc.), potrivit practicii internaionale i n limitele admise de normele i principiile dreptului internaional i, nu n ultimul rnd, la realizarea politicii externe a statului. Relaiilor consulare se caracterizeaz prin aceea c ele se deruleaz, n principal, prin instituii specializate: oficiile consulare sau serviciile consulare din cadrul misiunilor diplomatice. Reprezentarea intereselor consulare ale unui stat poate fi ncredinat numai posturilor (oficiilor) consulare proprii acelui stat. Cu caracter de excepie ea poate fi exercitat de consulate ale unor state tere, pe baza unor nelegeri tripartite1, Convenia de la Viena din 1963 fcnd referire la aceast situaie n art. 8: Dup notificarea corespunztoare ctre statul de reedin i afar de cazul cnd acesta nu se opune, un post consular al statului trimitor poate exercita funcii consulare n statul de reedin n numele unui stat ter. Observm c satisfacerea intereselor consulare ale unui stat nu presupune neaprat i nfiinarea de oficii consulare. Putem concluziona c relaiile consulare reprezint raporturi bilaterale ce se stabilesc ntre state prin acord mutual, al cror coninut este asigurat de exercitarea funciilor consulare de instituii specializate, oficii consulare sau servicii consulare din cadrul misiunilor diplomatice, care au drept scop reprezentarea intereselor consulare ale celor dou state. 2. Statele, subiecte ale relaiilor consulare Noiunea de subiect de drept este comun oricrei ordini juridice, fie ea intern sau internaional, ea desemneaz entitile care au calitatea de a participa la raporturi juridice guvernate de normele specifice respectivei ordini juridice i de a fi titulare de drepturi i obligaii n cadrul acesteia2. Subiectul de drept internaional este titularul de drepturi i de obligaii internaionale, participant la relaiile reglementate de normele dreptului internaional,3 n literatura de specialitate i n practica internaional s-a recunoscut calitatea de subiect al dreptului internaional statelor i, n anumite condiii, organizaiilor internaionale, micrilor de eliberare naional i insurgenilor4. Relaiile consulare se desfoar n cadrul ordinii juridice internaionale, fiind reglementate de norme aparinnd dreptului consular, ca parte a dreptului internaional public. Acest fapt impune concluzia c subiecii acestor relaii pot fi doar subiecii de drept internaional i, mai precis, nu oricare dintre acetia, ci numai statele5 n temeiul competenei personale, definit ca fiind capacitatea lor de a aciona fa de cetenii lor, naionalii lor, n vederea reglementrii
Bonciog, Aurel, Drept consular, Ediia a III-a, Ed. Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2000, p.29 Beteliu-Miga, Raluca, Drept internaional. Introducere n dreptul internaional, Ed. All Beck, Bucureti, 2003, p.83 3 Anghel, Ion M., Subiectele de drept internaional, Ediia a II-a, revzut i adugit, Ed. Lumina lex, Bucureti, 2002, p.9 4 Geamnu, Grigore, Drept internaional public, vol. I, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1981, p.346 i urm.; Mihil, Marian, Elemente de drept internaional public i privat, Ed. All Beck, Bucureti, 2001, p.37; Duculescu, Victor, Effet de la reconnaissance de ltat de blligrance par les tiers y compris les organisations internationales sur le statut juridique des conflicts armes caractr non international, R.G.D.I.P., vol., 79, 1975, p.125 i urm. 5 Anghel, Ion M. op.cit. (1996), p.335
1 2

98

ceteniei lor, a proteciei lor n strintate protecia diplomatic - i s le dea dispoziii.1 Subieci ai relaiilor consulare pot fi, aadar, numai titularii suveranitii personale care, pe baza legturilor de cetenie, au dreptul i obligaia de asigura tutela juridic a naionalilor lor2. Potrivit Conveniei de la Montevideo din anul 1933, ncheiat ntre S.U.A. i statele latino-americane, cu privire la drepturile i obligaiile statelor, pentru ca un stat s aib personalitate internaional, sunt necesare urmtoarele condiii: populaia, teritoriul, un guvern i capacitatea de a intra n relaii cu alte state. Populaia reprezint o colectivitate permanent, organizat i relativ numeroas, pentru a putea subzista prin resurse proprii i forma raiunea i substana unui stat;3 populaia, ca element constitutiv la statului, cuprinde masa indivizilor legai de stat prin cetenie, aadar, totalitatea cetenilor unui stat, din care majoritatea locuiesc pe teritoriul acelui stat, dar o parte dintre ei se pot afla i n alte state4 Teritoriul determinat asigur cadrul spaial de aezare a populaiei, care cuprinde teritoriul terestru, rurile, fluviile, canalele, mrile interioare i marea teritoriale, precum i spaiul aerian, subsolul terestru, solul i subsolul maritim.5 Autoritatea guvernamental independent n luarea deciziilor, guvernul, trebuie s dispun de atributele puterii asupra populaiei i teritoriului, s asigure statului integritate teritorial i independen politic.6 n ce privete capacitatea de a intra n relaii cu alte state, aceasta implic i suveranitatea ca trstur a puterii politice, baza politic i juridic a calitii statului de subiect de drept internaional7; ca element al existenei unui stat presupune i capacitatea de a stabili relaii consulare cu alte state8. n acelai sens este i avizul nr.1 al Comisiei de arbitraj a Conferinei de pace pentru fosta Iugoslavie din 29 noiembrie 1991, n care statul este definit ca o colectivitate care se compune dintr-un teritoriu, o populaie supus unei puteri politice organizate.9 Statele sunt cele care dein prerogativele ce le permit, n virtutea legturilor de cetenie, s asigure protecie consular naionalilor lor, persoane fizice sau juridice. Cetenia reprezint legtura politic i juridic permanent dintre o persoan fizic determinant i un anumit stat, n temeiul creia iau natere drepturi i obligaii reciproce att pentru persoana respectiv, ct i pentru statul al crei cetean este; aceast legtur este reflectat pe plan extern, pstrat i prelungit oriunde s-ar afla persoana, n statul su de origine sau n alt stat, pe mare, n aer sau n cosmos.10 ntr-o hotrre a Curii Internaionale de Justiie s-a precizat c ...cetenia este legtura juridic care se bazeaz pe ataament, solidaritate efectiv a existenei, intereselor, sentimentelor, alturate drepturilor i obligaiilor. Ea este expresia juridic a faptului c individul cruia i este conferit (...) este, n fapt, mai strns ataat de populaia statului care i-o acord dect de populaia oricrui stat.11
Niciu, Marian, Drept internaional public, Ed. SERVOSAT, Arad, 1997, p.81 Bonciog, Aurel, Drept consular, Ed. Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 1996, p.28 3 Mihil, Marian, op.cit., p.37 4 Miga-Beteliu, Raluca, op.cit., p.166 5 Aledo, Louis-Antoine, Le droit international public, Dalloz, Paris, 2005, p.25 6 Chilea, Drago, Drept internaional public, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2007, p.67 7 Pentru detalii a se vedea, de exemplu, Bolintineanu, Alexandru; Nstase, Adrian; Aurescu, Bogdan, Drept internaional contemporan, Ed. All Beck, Bucureti, 2000, p.74, Andronovici, Constantin, Drept internaional public, Ed. Graphix, Iai, 1996, p.114 8 Creu, Vasile, Drept internaional public, Ed. Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 1999, p.52 9 de Brichambault, M. Perrin; Dobelle, J.-F; dHaussy, M.-R., Leons de droit international public, Ed. Presses de Sciences Po et Dalloz, Paris, 2002, p.47 10 Combacau, Jean; Sur, Serge, Droit International Public, 5e dition, Ed. Montchrestien, Paris, 2001, p.324 11 Hotrrea Curii Internaionale de Justiie, 6 aprilie 1955, cauza Nottebohm, Culegerea CJI, p.4, apud Tchikaya, Blaise, Mmento de la jurispruence du droit international public, 2e dition, Hachette, Paris, 2001, p.71
1 2

99

n principiu, statul are competen exclusiv n edictarea legilor i reglementrilor privind cetenia. Dreptul internaional poate determina condiiile opozabilitii ceteniei sale ale altor state. n doctrin, cetenii sau resortisanii au fost definii ca fiind acea categorie de persoane a cror legtur cu un stat exprim apartenena persoanei la respectivul stat caracterizat, pe de o parte, prin plenitudinea drepturilor i obligaiilor garantate sau impuse de constituia i legile acelui stat i, pe de alt parte, prin caracterul su de permanen, iar termenul resortisant nu este folosit n tratate sau n alte acte internaionale n mod uniform. Uneori cetean sau resortisant au acelai neles. Alteori, cuvntul resortisant are un sens mai larg cuprinznd i persoane legate de un stat n afar de cetenie i prin alte raporturi juridice.1 Am precizat c protecia consular privete i persoanele juridice ale unui stat. Dac persoanele fizice sunt legate de un anumit stat prin cetenie, n cazul persoanelor juridice (sau morale) aceast legtur mbrac forma naionalitii. Atunci cnd conductorii i acionarii unei persoane juridice au cetenia unui stat, iar sediul persoanei juridice respective se afl pe teritoriul su, persoana juridic va avea naionalitatea acelui stat. Probleme se ridic atunci cnd intervin elemente de extraneitate, dar ele au fost rezolvate n practica statelor fie dup criteriul nregistrrii, persoana juridic dobndind, aadar, naionalitatea statului unde s-a fcut nregistrarea societii, fie dobndind naionalitatea statului pe teritoriul cruia i are sediul; alteori se au n vedere ambele aceste criterii.2 Element sine-qua-non pentru existena unui stat n ordinea juridic internaional, suveranitatea sa este identificat cu independena.3 Suveranitatea de stat este acea calitate a puterii de stat de a fi suprem n raport cu oricare alt putere social existent n limitele sale teritoriale i independent fa de puterea oricrui alt stat sau organism internaional, calitatea exprimat n dreptul statului de a-i stabili n mod liber, fr nici o imixtiune din afar, scopul activitilor sale pe plan intern i extern, sarcinile fundamentale pe care le are de ndeplinit i mijloacele necesare realizrii lor, respectnd suveranitatea altor state i normele dreptului internaional.4 n literatura de specialitate, cu precdere cea francez, s-a artat c noiunea complex de suveranitate poate fi privit din punct de vedere internaional, ca i din punct de vedere intern, n termeni politici i juridici,5 urmrinduse argumentarea necesitii limitrii suveranitii sau a limitrii competenelor statale n favoarea unor organisme internaionale.6 Pe plan internaional are relevan existena suveranitii concurente, care are drept consecin egalitatea juridic a suveranitii, conform adagiului libertatea unora se oprete acolo unde ncepe libertatea altora7; fiecare stat dispune de aceeai putere suveran n gestionarea relaiilor internaionale. Din interpretarea dispoziiilor art.2, alin.2 al Conveniei de la Viena din 1963, privind relaiile consulare: Consimmntul dat pentru stabilirea relaiilor diplomatice ntre dou state implic,
Miga-Beteliu, Raluca, op.cit., p.166-167 Idem, pp. 187-188 3 Max Huber, jurist elveian i ilustru arbitru internaional ntre anii (1923-1940), afirma c Suveranitatea n relaiile internaionale nseamn independen apud Aledo, Louis-Antoine, op.cit., p.51 4 Vrabie, Genoveva, Drept constituional i instituii politice contemporane, Ed. TEAM, Iai, 1995, p.69; cu privire la noiunea de suveranitate n literatura de specialitate romneasc contemporan, a se vedea i Drganu, T., Drept constituional, Ed Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1972, pp.7 i urm.; Deleanu, Ion, Drept constituional i instituii politice. Teoria general, I, Bucureti, 1991, p.111; Prisca, N., Drept constituional, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p.123; Muraru, Ioan, Drept constituional i instituii politice, vol.I, Ed. Actami, Bucureti, 1995, p.124 etc. 5 Hauriou, A., Gicquel, J., Droit constitutionnel et institutions politiques, avec la participation de Patrice Glard, septime d., Editions Montchrestien, Paris, 1980, p. 132 6 Puc, Benone, Drept constituional i instituii politice, Ed. Evrika, Brila, 1999, p.161 7 Jean-Paul Sartre, apud Chilea, Drago, op.cit., p.79
1 2

100

dac nu exist o indicaie contrar, consimmntul pentru stabilirea de relaii consulare(s.n.), precum i a altor prevederi din acest instrument juridic internaional care fac trimitere la statul trimitor i statul de reedin (art. 4, 5, 10, 23 etc.), considerm c aceste dou state reprezint titularii dreptului de consulat: 1. Un post consular nu poate fi stabilit pe teritoriul statului de reedin dect cu consimmntul acestui stat. 2. Sediul postului consular, rangul i circumscripia sa sunt fixate de ctre statul trimitor i supuse aprobrii statului de reedin. 3. Statul trimitor nu poate aduce modificri ulterioare sediului postului consular, rangului sau circumscripiei sale consulare dect cu consimmntul statului de reedin. 4. Consimmntul statului de reedin se cere, de asemenea, dac un consulat general sau un consulat vrea s deschid un viceconsulat sau o agenie consular ntr-o alt localitate dect aceea n care este stabilit el nsui. 5. Consimmntul expres i prealabil al statului de reedin se cere, de asemenea, pentru deschiderea unui birou, fcnd parte dintr-un consulat existent, n afara sediului acestuia.1 Dreptul de consulat constituie pentru relaiile consulare ceea ce reprezint dreptul de legaie pentru relaiile diplomatice, i anume, capacitatea statelor de a numi consuli ntr-un alt stat i de a primi, la rndul su, consulii altui stat. Putem spune c dreptul la consulat are dou ipostaze: dreptul de consulat activ i drept de consulat pasiv. Prima ipostaz presupune aptitudinea juridic unui stat de a numi i de a trimite proprii si consuli pe teritoriul altor state, iar a doua, capacitatea de permite nfiinarea de oficii consulare aparinnd unor state strine pe teritoriul su2. De menionat c, spre deosebire de exercitarea dreptului de legaie, dreptul de consulat poate fi exercitat i de statele care nu sunt recunoscute internaional3. Ceea ce trebuie reinut este faptul c att dreptul de primi, ct i cel de a trimite consuli nu pot exista dect dac exist i consimmntul reciproc al celor dou state implicate n raportul consular, aa cum rezult din art. 2 alin.2. din convenia de la Viena din 1963. Necesitatea unei asemenea activiti rezult din diferenele existente ntre sistemele juridice naionale i din interferenele care apar ntre jurisdicia personal a unui stat i jurisdicia teritorial a altui stat. Avnd de-a face cu dou ordini juridice diferite, crora le sunt supuse persoanele fizice i juridice, naionali ai unui stat i rezideni n alt stat, se pune problema realizrii unei cooperri internaionale care s echilibreze regimul acestora i s nlture, pe ct posibil, concurena de competene ale autoritilor celor dou state, care n lipsa relaiilor consulare ar fi adesea conflictual, cu repercusiuni negative asupra drepturilor i libertilor persoanei4. Specific relaiilor consulare este i faptul c ele sunt destinate ca finalitate persoanelor fizice i juridice ca subiecte de drept intern, fapt care, ns, nu nltur caracterul interstatal al acestor raporturi, care cad sub incidena dreptului internaional. Dreptul de consulat poate fi cedat convenional (vezi cazul Andorei care a cedat acest drept Franei i al statului Lichtenstein, care l-a cedat Elveiei). n doctrin s-a analizat problema calitii de subiect de drept internaional (deci, i de drept consular) a Vaticanului, centrul Bisericii catolice, care s-a desfiinat ca stat n anul 1870 i a fost inclus n cadrul Regatul Italiei (cu toate acestea el i-a meninut consulatele n S.U.A.). n anul 1929, prin Tratatul de la Laterano din 11 februarie ncheiat de statul italian cu Vaticanul, s-a recunoscut jurisdicia suveran a Vaticanului asupra unui spaiu teritorial din oraul Roma, dreptul
3 4
1 2

Articolul 4 (Stabilirea unui post consular) al Conveniei de la Viena din 1963 privind relaiile consulare Pentru detalii, a se vedea Anghel, Ion M. , op.cit. (1996), p.336, Bonciog, Aurel, op.cit. (1996), p.28 Buruian, Alexandru, op.cit. (2001), p.195 Sen, B., A Diplomats Handbook of International Law and Practice, Haga, 1965, p.207

101

de proprietate exclusiv asupra acestui spaiu precum i dreptul de reprezentare n strintate1. Vaticanul2 exercit ambele drepturi, de legaie i de consulat, ntreinnd relaii diplomatice i consulare cu alte state. n ce privete cazul insurgenilor3, trebuie s spunem c acetia au drept de consulat pasiv n cazul n care acetia exercit controlul asupra unei pri din teritoriul unui stat. Dreptul internaional garanteaz personalitatea juridic internaional naiunilor care lupt pentru eliberare, din momentul n care acestea i-au creat organe proprii.4 Insurgenii au dreptul la consulat activ numai n msura n care personalitatea lor juridic internaional este recunoscut. Organizaiilor internaionale, ca forme de asociere liber, cu caracter permanent5 ntre state, create pe baza unor tratate internaionale de constituire6 au drept de legaie, dar nu dispun de dreptul de consulat. Motivul este lesne de neles: organizaiile internaionale, neavnd proprii ceteni, nu pot primi i trimite consuli i nici stabili relaii consulare. Relaiile ntreinute de organizaiile internaionale (O.N.U., instituiile specializate ale O.N.U. .a.) nu sunt relaii consulare, ci relaii specifice diplomaiei multilaterale7. 3. Concluzii Raporturile de prietenie i colaborare dintre state includ i relaiile consulare dintre acestea, ca raporturi bilaterale stabilite n scopul exercitrii funciilor consulare de ctre organe specializate, i anume oficiile consulare sau seciile (departamentele) consulare din cadrul misiunilor diplomatice. Oficiile consulare sunt nfiinate din necesitatea de a realiza, de a ntreine i de a dezvolta relaiile comerciale, culturale, tiinifice dintre state, de a proteja persoanele fizice i juridice ale statului de trimitor pe teritoriul statului de reedin8. Stabilirea de relaii consulare reprezint un act bilateral, care implic manifestarea de voin a dou state care i recunosc reciproc personalitatea juridic internaional. Relaiile consulare au un profund caracter interstatal, dar mutaiile intervenite n cadrul raporturilor internaionale confer i altor actori ai sistemului internaional (Vaticanul, insurgenii, popoarele care lupt pentru eliberare) anumite prerogative n ce privete protecia consular.

Puc, Benone; Puc, Andy, Drept internaional public, Ediie revzut i adugit, Editura Fundaiei Academice Danubius, Galai, 2000, p.63 2 Romnia a stabilit relaii diplomatice cu Vaticanul la 1 iunie1920; acestea au fost ntrerupte n 1950 i reluate n 1990 - Brbulescu, Petre; Cloc Ionel et all., Dicionar diplomatic, Ed. Politic, Bucureti, 1979, p.936; Popescu, Dumitra; Coman, Florian, Drept internaional public, Editura Ministerului de Interne, Bucureti, 1993, p.70 3 Pentru definiie a se vedea Alexandrescu, Cristian et all., Mic dicionar diplomatic, Ed. Politic Bucureti, 1976, pp.171-172, Geamnu, Grigore, op.cit. (1981), p.348 4 Semnificativ n acest sens este situaia Organizaiei de Eliberare a Palestinei, care, fiind recunoscut ca micare de eliberare naional a obinut i dreptul de legaie i dreptul de consulat, dar i a albanezilor din Kosovo, Burian, Alexandru, Drept diplomatic i consular, Ediia a II-a (revzut i adugit), Chiinu, p.195. Bolintineanu, Alexandru; Nstase, Adrian; Aurescu, Bogdan , op.cit., p.140 5 Organizaia internaional este subiect de drept internaional n msura n care statele membre i confer aceast calitate Moca, Gheorghe; Duu, Mircea, Dreptul internaional public, vol. I, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2008, p.167, Selejan-Guan, Bianca; Crciunean, Laura-Maria, Drept internaional public, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2008, pp.59-60 6 Miroiu, Adrian; Ungureanu, Radu-Sebastian, Manual de relaii internaionale, Ed. Polirom, Iai, 2006, p.47 7 Referitor la diplomaia multilateral, a se vedea detalii n Anghel, Ion M., op.cit. (1996), p.230 i urm. 8 Preda-Mtsaru, Aurel, Aspecte teoretice, practice i diplomatice romneti n domeniul tratatelor politice, Ed. Lumina lex, Bucureti, 2007, p.19
1

102

Bibliografie
1. Aledo, Louis-Antoine, Le droit international public, Dalloz, Paris, 2005 2. Alexandrescu, Cristian et all., Mic dicionar diplomatic, Ed. Politic Bucureti, 1976 3. Andronovici, Constantin, Drept internaional public, Ed. Graphix, Iai, 1996 4. Anghel, Ion M., Drept diplomatic i consular, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1996 5. Brbulescu, Petre; Cloc Ionel et all., Dicionar diplomatic, Ed. Politic, Bucureti, 1979 6. Beteliu-Miga, Raluca, Drept internaional. Introducere n dreptul internaional, Ed. All Beck, Bucureti, 2003 7. Bolintineanu, Alexandru; Nstase, Adrian; Aurescu, Bogdan, Drept internaional contemporan, Ed. All Beck, Bucureti, 2000 8. Bonciog, Aurel, Drept consular, Ed. Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 1996 9. Bonciog, Aurel, Drept consular, Ediia a III-a, Ed. Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2000 10. de Brichambault, M. Perrin; Dobelle, J.-F; dHaussy, M.-R., Leons de droit international public, Ed. Presses de Sciences Po et Dalloz, Paris, 2002 11. Burian, Alexandru, Drept diplomatic i consular, Ed. ARC, Chiinu, 2001 12. Chilea, Drago, Drept internaional public, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2007 13. Combacau, Jean; Sur, Serge, Droit International Public, 5e dition, Ed. Montchrestien, Paris, 2001 14. Creu, Vasile, Drept internaional public, Ed. Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 1999 15. Deleanu, Ion, Drept constituional i instituii politice. Teoria general, I, Bucureti, 1991 16. Drganu, T., Drept constituional, Ed Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1972 17. Duculescu, Victor, Effet de la reconnaissance de ltat de blligrance par les tiers y compris les organisations internationales sur le statut juridique des conflicts armes caractr non international, R.G.D.I.P., vol., 79, 1975 18. Geamnu, Grigore, Drept internaional public , vol. I, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1981 19. Hauriou, A., Gicquel, J., Droit constitutionnel et institutions politiques, avec la participation de Patrice Glard, septime d., Editions Montchrestien, Paris, 1980 20. Mazilu, Dumitru, Diplomaia. Drept diplomatic i consular, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2006 21. Mihil, Marian, Elemente de drept internaional public i privat, Ed. All Beck, Bucureti, 2001 22. Moca, Gheorghe; Duu, Mircea, Dreptul internaional public, vol. I, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2008 23. Miroiu, Adrian; Ungureanu, Radu-Sebastian, Manual de relaii internaionale, Ed. Polirom, Iai, 2006 24. Muraru, Ioan, Drept constituional i instituii politice, vol.I, Ed. Actami, Bucureti, 1995 25. Nstase, Adrian; Aurescu, Bogdan; Jura, Cristian, Drept internaional public. Sinteze pentru examen, Ediia a III-a, Ed. All Beck, Bucureti, 2002 26. Niciu, Marian, Drept internaional public, Ed. SERVOSAT, Arad, 1997 27. Popescu, Dumitra; Coman, Florian, Drept internaional public, Editura Ministerului de Interne, Bucureti, 1993 28. Preda-Mtsaru, Aurel, Aspecte teoretice, practice i diplomatice romneti n domeniul tratatelor politice, Ed. Lumina lex, Bucureti, 2007 29. Prisca, N., Drept constituional, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970 30. Puc, Benone, Drept constituional i instituii politice, Ed. Evrika, Brila, 1999 103

31. Puc, Benone; Puc, Andy, Drept internaional public, Ediie revzut i adugit, Editura Fundaiei Academice Danubius, Galai, 2000 32. Selejan-Guan, Bianca; Crciunean, Laura-Maria, Drept internaional public, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2008 33. Sen, B., A Diplomats Handbook of International Law and Practice, Haga, 1965 34. Tchikaya, Blaise, Mmento de la jurispruence du droit international public, 2e dition, Hachette, Paris, 2001 35. Vrabie, Genoveva, Drept constituional i instituii politice contemporane, Ed. TEAM, IASI, 1995

104

TOTALITARISM I TERORISM
ALEXIANU erban, Jurist, Bucureti, Romnia

TOTALITARISME ET TERRORISME Rsum:

Ltude concernant le totalitarisme et le terrorisme, entreprend lanalyse tant historique que sociale de lapparition de ces phnomnes, ainsi que le mode dont ils ont influenc ds leur premires manifestations, lentire vie de la plante. Ainsi, les aspirations nationales et librales qui se sont notablement manifestes pour la premire fois loccasion de la Rvolution Franaise de 1789 et qui, en 1848, on dfinitivement sap lancien ordre, ont presque entirement chang du point de vue politique et sociale les ancienes systmes. Jusquen 1917, lEurope a connu trois systmes de pouvoir .: le plus connu et le plus traditionaliste a t la monarchie, la monarchie absolue de droit divin qui se fondait sur le pricipe hirarchique hrditaire. Ce sistme a t presque dtruit par le premire guerre mondiale, qui a conduit la disparition de la monarchie des Habsbourgs, celle des Tzars et de lempire ottoman. Le second systme de pouvoir est la dictature, systme de rgime autoritaire qui supprime en grande mesure les liberts politique, le pluralisme politique, mais permet a subsister de large zones de libert, premirement a lconomie et la proprit prive. Ceci est trs important, car nous savons bien quil nexiste pas de libert sans proprit prive. Le troisime systme, dont les premieres traits authentique sont apparues en 1790 aux Etats Unis dAmrique, est le systme dmocratique, qui se fonde sur le principe de lgalite des citoyens, de lgalite devant la loi et se matrialise en des lections libres o les gouvernants sont lus par le vote du peuple. Le systme dmocratique sest dvelopp dans toute lEurope en partant du 19-emme et du 20-iemme sicle, en adoptant des formes institutionnelles diffrentes, telles que la monarchie constitutionelle en Angleterre, la rpublique parlementaire comme en France, ou bien la rpublique prsidentielle comme aux Etats Unis. La dmocratie ne signifie pas seulement des institutions, mais aussi bien une culture de masses, ce qui veut dire que la majorit de la population doit accepter les valeurs de la dmocratie. Le mouvement dmocratique qui sest dvelopp et amplifi en Europe, est naturellement arriv en 1917 en Rusie aussi. A ce moment, il y a eu l- bas une rvoluiton dmocratique relle, mais elle a t renverse par une autre rvolution antidmocratique dirige par Lnine. Quoique Lnine ait t considr socialiste dmocrate par beaucoup de monde, il sest avr en ralite un antidmocrate qui pensait que la dmocratie tait un Systme bourgeois et les socialistes de son espce ne pouvaient accepter un systeme bourgeois. Pour accder au pouvoir et pour anihiler la dmocratie bourgeoise, Lnine a dclenchr la guerre civile. Le 7 november 1917, les bolcheviques de Lnine ont organis un coup dEtat, ont pris la pouvoir Saint Petersbourg en sengageant en une revolution communiste. Puis, le 18 janvier 1918, une date que beaucoupe prefrraient faire ignorer, Lnine a tout simplement suprim la premire assemble constituante qui avait t dmocratiquement lue en Rusie (dbut de la terreur ) et parce quil ne jouissait pas dune majorit dans cette assemble, il la liquide laide de quelques militaires fidles, en bloquant la salle o se trouvaient les lus et en mitraillant tous les prsents. 105

A partir de ce moment sous le slogan de la guerre civile, la terreur idologique bolchvique a commenc, les classes considres commes possibles opposants la nouvelle rvolution ont t tout simplement extermines. Dans la Rusie des annes 1918 1920 si vous tiez propritaires, officiers, pretres ou intllectueles, il ne compteait point ce que vous faisiez ou aviez fait, vous tiez tout simplement fusills. Aprs la chute du systme sovitique, les archives ont dvoil des texte et tlgrammes secrets de Lnine, que meme les comunistes navaient le courage de publier dans les 45 volumes des ses oeuvres : Tuez en davantage, pendez-en davantage, sans aucun remords ou bien morts au koulaks (les paysants riche des villages) et tous ceux qui ne voulaient pas cder leurs biens lEtat. On peut imaginer limpact de cette directive de Lnine, dans un pays comme la Russie, o, a ce momment, 82% de la population etait forme de paysans. Voil donc comment Lnine a invent un nouveau type de pouvoir, le totalitarisme terroriste communiste. Evidemment, lapparition de ce phnomne politiques en Europe provoqu certaines ractions des dmocraties exiytantes, qui se son defendues a laide de leur lois, donc sans succs aucun, mais aussi bien des ractions contraires, beaucoup plus efficaces. Une partie des forces de droite se sont dit quelles allaient faire la meme choses que Lnine, cest dire une rvolution, mais en faveur de leur propres ides, qui taient contraires au communisme de Lnine. Cest ainsi quun mouvement de raction anticommuniste sest dvelopp en Italie. La destine de lItalie allait a etre change par lapparition de Benito Mussolini qui, avant 1914 avait fait partie du mouvement socialiste italien. Aprs la premire guerre mondiale, lItalie se trouvait dans un tat de totale dcadence ; affaiblie conomiquement par les effets de la guerre, affaiblie politiquement aussi , car les territoires qui lui avaient t promis au dbut de la guerre, lHistrie et la Dalmatie, lui avaient t refuss. En crant ainsi un mouvement de droite le fascisme Mussolini a t le premir qui en 1925 a revendiqu lide du totalitarisme, ayant comme but la rsurrection de lancien Empire Romain. A la difference de ce qui sest pass en Russie, en Italie en dpit de la dictature impose par Mussolini le peuple italiene lui a montr au dbut une certaine confiance, car la prosprite engendre par les politiques agraires, industrielles et conomiques, totalement opposes au systme communiste par la terreure de Lnine, ont fait que la prosprite italienne revienne miraculeusement, en atteignant des niveaux jamais realis dans le pass. Sur le plan politique externe, ayant clairement limage du dsastre caus par la premire guerre mondiale, Mussolini propose en 1932, un pacte aux quatre : la France, la Grande Bretagne, lAllemagne et lItalie en vue de la stabilit de lEurope. Lide de Mussolini na pu toutefois etre ralisr, car les politicienes impliqus ne se rendaient nullement compte de ce que lavenir leur rserver, tant que les anciennes conventions conclues restaient en vigueur. Sa propositions a t abandonne, pas toutefois avant de retenir sa prdiction fait le 31 decembre 1933 : En labsence dune rvision en quatre des traits existants, cest Sa Majest le canon qui parlera Au long du temps le fascisme, par ses caractristiques totalitaires et par son association avec le nazisme allemand en cherchant imposer sa suprmatie en Europe, en dsirant regagner la place quils pensait avoir eu et en meme temps, en barrant la voie au communisme, a conduit la catastrophe qui a entrenee lhuma-nite au cours de la deuximme guerre mondiale. En Allemagne, le nazisme est apparu comme une raction contre les accords historiques tels que le trait de la fin de le premire guerre mondiale, ou la paix sanction a causer au allemands la perte de 67000 kmq et de 6,5 millions dhabitants sont des arguments expliquant le traumatisme allemand et la fiert grivement affecte de ce peuple. David Marquand, fait une observation pertinente en ce qui concerne la responsabilit pour le commencement de la guerre et de ses consquences, en les attribuant uniquement au peuple allemend, 106

dans la meusure o celui-ci a souhait annuler les consequences de la premire guerre mondiales,les menottes de Versailles. Le rgime national-socialiste ainsi que le rgime fasciste, la diffrence du rgime communiste, ont t au dbut accepts par les peuples allemand et italien, qui ont senti le besoin dliminer les consquences de la premire guerre mondiale. Bien au contraire, le communisme a t ds le dbut un rgime qui a us du crime et de la terreur pour rsister. Tout comme Lnine qui, au nom de la lutte de classe ordonnait lassasinat des milions dhomme innocents,ainsi que la terreur et le gnocide en vue de la victoire du communisme, lAllemagne de Hitler se prparait organiser systemathiquement les formes de terreur totalitaire. En utilisant le modle fasciste pour la cration du rgime nazi, Hitler a considre Mussolini comme son prcurseur. Mussolini a ralise pour lItalie une renaissance lente aprs le dsastre de la premire guerre mondiale, tandis que Hitler a russi en Allemagne dune manire plus spectaculeuse et efficace, grace au serieux et a la tendance vers le perfectionnisme du peuple allemand. On arrive ainsi en, 1939, quand trois systemes totalitaires existent, en antagonisme avec le systeme dmocratique : le communisme qui ds 1918, avait dclench la terreur, le goulag et les assasinats en masse, qui cette date oprait seulement en lUnion Sovitique, le fascisme, o la terreur etait plus masque et rduit et le nazisme, qui avait organis une terreur bien mise au point et extrmement efficace (les ghettos et les camps de concentration ). On doit galement inclure dans le systme totalitariste terroriste la politique de la Chine et limprialisme nippon, dont lvolution se placait lpoque sur un plan secondaire. Et nous voil arrivs la dexime guerre mondiale, quand Hitler, de connivence avec Staline, avait pratiquement anihil les dmocraties europenes et ces deux grands pouvoirs totalitaires sont venus a saffronter, car leur logique tait lexpansion idologique et territoriale. Hitler avait occup presque toute lEurope de louest, et avait partag avec Stalin la Pologne et avait permis celui-ci doccuper les Pays Baltes,une partie de la Finlande et de la Roumanie et, en rompant les accords conclus avec Staline la attaqu le premiere. LAngleterre tait dja en guerre avec lAllemagne, cause de la Pologne, sans dclarer aussi la guerre au second agreusseure de la Pologne, lURSS. Les Etats Unis dAmrique entrent aussi en guerre la suite de lattaque japonaise. Pour ces raisons et pour des raisons stratgiques, une alliance trange se forme entre deux grande dmocraties, les Etats Unis et lAngleterre et lun des plus terribles systmes teroristes, le bolchvisme communiste. Ce fait a eu des consquances importantes, lune dentre elles tant qu le fin de la guerre, en 1945, le nazisme et le fascisme ont te detruits, ainsi que limperialisme japonais, sans que le plus nocif, le communisme ait t derang. Par surcroit, partir de 1949 et jusquau demantelement de lURSS,en 1991, il a essay imposer partout o il a eu loccasion son idologie terroriste en menacant lentire plante. Or, le terrorisme communiste a pratique les memes crimes qu le nazisme, mais une beaucoup plus grande chelle, sans quoi il naurait pu exister ; des crimes ont t commis lencontre de la population dUkraine,,des cosaques, de presque toutes les populations du Caucase, la dportation en pleine guerre,en 1941, des cecnes, crimes et terreures qui ont continu sans cesse jusquaux dernires annes. Il ne faut pas oublier les horribles crimes contre les officiers polonais, qui en 1939 ont eu la naivet de faire confiance aux amis de la paix. Cette seconde guerre mondiale a donc pris fin avec la dfaite totale de deux totalitarismes, le fascisme et le nazisme, mais avec le triomphe du troisime, le communisme bolchevik. On peut aussi considrer que la troisime guerre mondiale, la guerre froide a commenc en 1949 et a pris fin en 107

1991, quand la politique communiste de lURSS est entre dans un bref collapsus. Malheureusement le systme communiste existe encore officiellement en quelques Etats : presque deux millions de chinois vivent sous un rgime terroriste comuniste qui a su, en 1989, rappeler aux tudiants chinois, dans la place Tin An Men, que la libert ne trouve pas sa place en Chine. Des rgimes de terreur communiste existent encore en Core du Nord, ainsi quau Cuba de Castro. On sait malheureusement que l o le systme communiste sest effondr, il na pas disparu tel le fascisme ou le nazisme, car de nombreux dirigeants communiste sont rests au pouvoir et les mthodes communistes continuent etre appliques. Il est absolument stupfiant de voir comment la Russie daujourdhui est encore gouverne par un colonel de service de la terible scurite du KGB, institution toute aussi nocive que lancien Gestapo allemand, mais encore plus criminelle par le fait quaujourdhui encore elle sait imposer son bon plaisir, voir les crimes de gnocide en Ccnie et plus rcement lagresion contre la Georgie. Le totalitarisme qui sidentifie structurellement avec le terrorisme, est le rgime politique qui tend dominer par la force et la terreur une socit en son ensemble, en toutes ses fonctions et aspects. Jarrive maintenant au terrorisme actuel, de type nouveau, ayant engendr toutes les obsessions de dernire heure, qui continue rester une grande nigme tant pour loccident que pour lorient, pour les chrtiens ainsi que pour les non-chrtiens, musulmans ou hindous, car il frappe sans diffrence partout dans le monde. Quoiquil garde les habitudes et le comportement du sicle pass, le terorisme actuel est anachronique, il met une nbuleuse de revendications dordre religieux ou politique, de la perspective de certaines habitudes ou coutumes locales. Il a une mentalit tribale, il obit une hirarchie tribale ou de type tri-bal, dune organization de terroriste o il sest intgre. Et ceci est valables meme si ses acolytes font des tudes suprieures nimporte quelle cole occidentale. Une autre face du terrorisme moderne,est le fondamentalisme religieux qui pense que le texte sacr est explicitement univoque, tel quun ensemble de formules une seule couche de signification, videmment ne pas rechercher ou contester. La raison detre des fondamentalismes est la raction vis--vis de la modernisation venue de lexterieur, la plupart des fois incomprise ou brutale, cratice dingalits frustrantes, sattaquant des milieux et des rseaux traditionnels. Le besoin profond dexpliquer le prsent envisag de la perspective des problmes du pass nous fait penser que nous vivons une poque o rien ne nous etonne plus, ou la mmoire est plutot un handicap quun atout, o le plaisir de vivre dans un prsent continuel ne peut etre gal par rien. Les annes coules de puis la fin des guerres du sicle passe, entreront sans aucun doute dans lhistoire comme les plus sanglantes de tous les temps. Aucune autre moiti de siecle na vcu un carnage de telles proportions, tant de desastre, horreurs et gnocides. Dici lruption de la furie du terrorisme, sans ration et dpourvu de sens. Tous ces faits evoqus sont des ralits sombres qui ne vont pas laisser les gnerations futures oublier jamais ce spectacle. Et si nous nallons pas nous averrer capables dliminer les causes qui ont engendr tant des proceds barbares et dempecher de cette manire leur rptition, alors la thorie selon laquelle la civilisation va scrouler sous les coups du destin quelle sest forg, elle meme, ne sera cer-tainement considere comme une simple prdiction dpourvue de toute importance. Mutaiile profunde care au loc n toate domeniile vieii contemporane au cuprins n ultimele decenii i lumea istoriografiei. Intr-o epoc de necontenite seisme sociale, cnd tot mai muli oameni simpli sunt atrai spre marea aventur a coletivitii umane, se mate o curiozitate fireasc de a descifra cauzele i desfurarea real a evenimentelor, de a afla tlcul lor adnc, att de greu de obinut. 108

Istoria nceteaz s mai constituie zona de atracie a unui grup de specialiti, devenind bunul comun al unor pturi largi. Parcurgem o perioada n care mijloacele de comunicare n mas contribuie substanial la difuzarea nestvilit a informaiilor. Milioane de oameni urmresc cu o pasiune real, evenimentele istorice petrecute n perioade mai vechi sau mai noi, vznd n istorie nu un muzeu al faptelor petrecute de mult i fr semnificaii actuale,ci letopiseul unor evenimente care, n ultim instan stau la geneza propriei lor situaii actuale, sau i mai mult, la ce ne-am putea atepta n viitor. Lumea vrea s-i clarifice problemele pe care i le pune n legtur cu istoria mai recent a omenirii i ndeosebi cu tot ceea ce a nsemnat ca fenomen paroxistic, fr precedent n analele umanitii, cel de-al doilea rzboi mondial, ascensiunea fascismului, nazismului i a totalitarismului comunist, obtuzitatea puterii lipsite de ori ce glorie oriunde s-ar manifesta ea, aplicarea n relaiile internaionale a dreptului forei n locul forei dreptului, genocidul la scar industrial, agresiunea gangstereasc sub forma terorismului, nelarea, hoia, corupia, dezamgirile i suferinele popoarelor europene. De ce acest titlu acum aici ? Din nevoia neuitrii, din obligaia rostirii adevrului n faa generaiilor care s-au nscut dup rzboi, din necesitatea menineri vii n spiritul i memoria oamenilor a celor petrecute atunci, pentruca somnul raiunii s nu mai permit repetarea unor asemenea grozvii. Alegnd acest subiect, att de complex i vast i din pcate de mar actualitate, am cutat folosind cuvintele unui istoric de mare valoare, s ncerc i s art i s se neleag ce s-a ntmplat i de ce s-a ntmplat. Adesea istoricilor nu le place ce s-a ntmplat sau doresc s se fi ntmplat altfel. Dar nu se mai poate face nimica cu asta. Ei trebuie s afirme ade- vrul aa cum l vd, fr ai pune problema dac ocheaz sau confirm prejudecile existente. Incer n felul acesta cu puinele date pe care le-am putut aduna, s provoc rejudecarea probelor luate n considerare la explicarea alunecrii lumii n marea conflagraie mondial a secolului XX, rejudecare ce a zdruncinat o parte din prejudeciile aferente realitii c puternicii lumii, Marile puteri ale Coaliiei naiunilor Unite, au tendina de a scrie istoria pentru a se jsutifica i a arta i pune adversarul ntr-o lumin ct mai nefavorabil, dar abordnd acest subiect i folosind tot ceea ce spun numai documentele i innd seama de cele artate de Alain besancon, c . toate actele istoriei trebuie i au dreptul s fie cercetate n aceiai msur i cu aceiai obiectivitate, fr a se ignora un fapt sau altul i fr diriguirea prin indicaii speciale, a cercetrilor asupra unor secvene istorice, cci ori ce problem referitoare la adevr, nu trebuie retras legal din cmpul normal al cercetrii i discuiei. Incercarea de clarificare poate falsifica studiul cci totdeauna a fost greu pentru istoric i i mai ales pentru un profan, s fie imparial ! Nu exista obiectate absolut, ideologia sau tradiia, concepia filosofic, sau chiar dorina nestrmutat de a transforma destinul n legi tiinifice, influeneaz n mod incontient, modul de a raiona modificnd aprecierea. Aspiraiile naionale i liberale submineaz vechea ordine, iar n climatul care domnete pe continent, micrile de la 1848 dau natere celor trei religii moderne n numele crora se mobilizeaz elitele i masele populare : liberalismul, socialismul, naiunea. Pretutindeni se revendic liberti politice, liberti individuale (libertatea cuvntului, a presei, a reuniunilor), crearea sistemelor reprezentative i convocarea alegerilor. Pretutindeni se aspir la recunoaterea principiului naionalitilor n cazul acestor naiuni care sufer, al acestor mari popoare rnite, care, doborte la pmnt, sngernde nc i mai caut o patrie (Edgar Quinet, discurs la College de France, !848 ). Se ntrezrete astfel, viitorul luminos, libertatea, egalitatea, fraternitatea, pentru ntregul continent, pn la a uita c sloganul republican a produs deasemenea teroarea, i rzboiul att civil ct i ntre naiuni, despotismul i imperialismul, c elanurile mprtite de toat lumea pot conduce la cele mai rsuntoare succese, dar i la demena cea mai sngeroas. Se uit c n c-n spatele unanimitii facile a cuvintelor, se ascund concepte divergente, fapte i conflicte ntre indivizi, clase i popoare 109

Pe fundalul revoluiilor economice repetate i a mutaiilor culturale continue, din Ural pn n Andaluzia, din Scandinavia pn n Peloponez, din Irlanda pn la Marea Neagr, pe continentul zis Europa, popoarele vor mbria o religie sau alta i se vor lansa ntr-o istorie n care se conjug aspiraiile internaionaliste cu revendicrile naionale, ameninrile de explozie i visele de unitate, progresele democraiei i regresiunile totalitare, speranele de pace i ciocnirile militare, miturile egalitariste i contrastele sociale. Cercetnd aa dar din aceast perspectiv fenomenele totalitare fascismul, nazismul i comunismul i ncercnd o comparaie ntre ele, vedem cum aceste maladii ucigtoare care au zguduit secolul xx schimbnd faa civilizaiei, transformnd-o ntr-un secol al rzboaielor sngeroase, al distrugeri cu ori ce pre a civilizaiei tradiionale i democratice. Si cum toate aceste trei flageluri, au provocat pe lng alte nenorociri i al doilea rzboi mondial, analizarea lor, n mod necesar va fi fcut, punctnd fazele acestui rzboi, cu rezultatele lui finale att de dezamgitoare pentru lumea ntreag Pe lng sumbrul record de a fi fost cel mai nimicitor conflict militar din istoria omenirii, cel de-al doilea rzboi mondial deine i alte dou recorduri : el este evenimentul care a lsat n urm cele mai mari arhive ( numai n S.U.A. documentele din anii 1940 1945 nsumeaz 770 milioane de pagini Rudolph A. Winnacker ) i a generat cea mai ampl bibliografie cunoscut n istoriografie. Amplu efort de investigaie, ilustrat de aceast literatur de dimensiuni uluitoare, d msura interesului pentru un eveniment de nsemntate crucial n istoria universului. Orori teribile ngreuiaz contiina secolului cea trecut, ele sunt consecina Holocaustului i a Gulagului. Acestea sunt cele dou pete negre ale secolului XX, pentru care mai presus de judecata istoriei, cei vinovai de comiterea lor, au dat difereniat sau deloc socoteala. Parc niciodat, crimele atrocitile, abuzurile, agresiunile, teroarea i nclcarea flagrant a drepturilor omului, nu au fost mai numeroase i mai diabolic puse la punct. Din pcate, sunt nc destul de multe persoane care au trecut prin timpurile acelor vremi, fr s tie sau fr s doreasc s tie nimic, din comoditate, indife-ren, oportunism sau interes criminal, din ce s-a ntmplat cu adevrat atunci. Impotriva unei atari atitudini, cei care ntr-adevr tiu ce a fost i ce a nsemnat Holocaustul sau Gulagul, dimensiunile i cauzele care au fcut posibile acest tip de terorism ngrozitor, au datoria s revin permanent ntru reamintirea lor, slujindu-se de un instrument din ce n ce mai dispreuit : memoria ! Dar niciuna din marile probleme cu care a fost confruntat omenirea ncepnd din 1939, nu a fost rezolvat cu excepia eliminrii nazismului german, a fascismului italian i a militarismului japonez, ct despre comunismul bolevic, egal n abjecii i teroare cu celelalte trei mari plgi amintite mai sus, el nc triete rezidual, cu traumele de care nc foarte multe popoare au a suferi. Conflictul n sinea lui a dus la constituirea celor dou mari blocuri rivale fa de restul lumii. Pn n 1917, Europa a cunoscut trei sisteme de putere. Cel mai cunoscut, cel mai tradiional era monarhia, monarhia absolut, monarhia de drept divin care se baza pe un principiu ierarhic, pe un principiu ereditar i care adesea mprea societatea n clase : nobilimea, clerul, rnimea i starea a treia. Acest sistem a fost puternic zguduit de Revoluia Francez din 1789 i a fost aproape distrus de primul rzboi mondial, care a vzut scufundndu-se cele mai multe monarhii : arist, a Habsburgilor, a Imperiului otoman. Acesta era primul sistem. Cel de-al doilea sistem de putere era unul de dictatur, un sistem de regim autoritar. Un ef sau un grup ajung la putere i guverneaz dup propriile interese reprimnd pe contestatari. Aceste regimuri, suprim libertile politice, suprim pluralismul politic i viaa politic normal, dar las s subziste zone largi de libertate, n primul rnd economia i proprietatea privat, ceea ce este enorm cci tim bine c nu eixst libertate fr proprietate individual. 110

Al treielea sistem, care a aprut prin 1789 1790, n Frana i S.U.A., este sistemul democratic. El se bazeaz pe principiul egalitii cetenilor egalitate n faa puterii politice n faa legii i care se manifest prin alegeri libere n care guvernani sunt alei de ctre popor. Acest sistem democratic s-a desvoltat n ntreaga Europ de-a lungul secolului XIX- lea i la nceputul secolului XX. Este un sistem care a adoptat forme instituionale diferite ca monarhia constituional n Anglia, republica parlamentar n Frana, republica prezidenial n S.U.A., chiar i amestecuri ntre republica parlamentar i cea prezidenial ca n Frana de azi, ( care nu merge prea bine ). Ori care ar fi forma instituional, principiile rmn aceleai, reprezentativitatea guvernani sunt alei de ctre popor,formnd un parlament cu una sau dou camere. Alegerile sunt libere i secrete ; exist o constituie care determin funcionarea puterilor, exist alegeri i bine neles exist partide, exist i o pres liber care organizeaz desbateri libere. Democraia nu nseamn doar instituii, ci i o cultur de mase, adic majoritatea populaiei trebuie s accepte valorile democraiei Micarea democratic s-a desvoltat n ntreaga Europ n secolul XIX i a sfrit prin a ajunge n mod natural n Rusia n martie 1917. Atunci a avut loc o revoluie democratic n aceast ar. Problema este c aceast revoluie democratic a fost rsturnat printr-o alt revoluie care era antidemocratic i care a fost condus de deja faimosul Lenin, Vladimir Ilici Ulianov, pe adevratul su nume. Lenin era un socialist, dar un socialist de o spe particular. In timp ce toi socialiti europeni din secolul XIX erau democrai, lenin era clar un antidemocrat. El considera c democraia era un sistem burghez, iar socialiti nu puteau accepta un sistem burghez. Deci chiar dac a avut loc o revoluie democratic n Rusia, Lenin a trebuit s nlture aceast revoluie democratic i burghez, a declanat rzboiul civil pentru a ajunge la putere. La 7 noiembrie 1917, bolevici au organizat o lovitur de stat, au pus mna pe putere la Sankt Petersburg i s-au angajat ntr-o revoluie comunist cu o prim iniiativ absolut simbolic i diabolic. La 18 ianuarie 1918, o dat puin cunoscut dar care este foarte important, Lenin a suprimat pur i simplu prima adunare constituant care fusese aleas n Rusia, prima aleas n mod liber. Pentru c nu avea majoritatea n aceast adunare a lichidat-o, a lichidat-o militar, a cerut militarilor s nchid sala n care erau adunai deputaii i au tras cu mitralierele sub privirea unei enorme manifestaii populare care susinea aceast adunare. Din acel moment rzboiul civil a fost declanat i Lenin a nceput s inventeze sistemul totalitar.El a folosit n toat cariera sa politic instrumentele ideologiei bolevice, care preconizau c doar cauza conteaz, iar violenele, crimele cele mai oribile i fr sens, terorismul de stat i de partid, sunt doar accesorii pe drumul spre putere i pentru meninerea ei. Inti de toate a instaurat partidul unic, toate celelalte partide au fost interzise, mai puin partidul bolevic. In acela timp a interzis toat presa, mai puin cea comunist. Apoi a atacat sectorul economic, naionalizare general, industria, cile ferate etc. Etc. i a rechiziionat forat toat producia ranilor, preambulul colectivizrii. Din acel moment au aprut cele trei mari caracteristici ale totalitarismului, cele trei monopoluri : monopolul politic un singur partid la putere, monopolul economic statul preia n ntregime toat economia i monopolul cultural, statul i partidul, care se identific cu statul, controleaz ntreaga pres, nvmntul, cultura Astfel, partidul care a pus mna pe stat, i impune propria ideologie. Comunismul, prin devenirea lui, a fost i este de o amoralitate fr precedent n istoria lumii civilizate. Comuniti au o viziune simplist asupra lumii pe care ei vor s o impun tutror, aceast viziune se bazeaz pe ideia c societatea are la baz lupta de clas. 111

Clasele care au fost considerate c se opuneau noi revoluii, au fost pur i simplu exterminate. In Rusia anilor 1918 1920, dac erai proprietar, ofier, preot sau intelectual, nicin umai conta ce ai fcut, erai pur i simplu mpucat. Exist chiar i o faimosa declaraie a unui ef al poliiei politice CEKA (poliia politic din acea vreme), care atunci cnd ddea ordine oamenilor si spunea : Nu v gndii la ceea ce au fost, ocupaiv de ceea ce sunt, crei clase sociale i aparin i acionai Al treilea monopol, este cel al ideologiei, care este desigur una din marile caracteristici ale totalitarismului i bolevismului. Puterea comunist voia s impun ceva ce era total contrar felului n care rusia funcionase pn atunci, In aceast situaia, nu se ntrevedea nici o alt soluie pentru ca bolevici s se menin la putere : teroarea ! Teroarea mpotriva unor oameni, dar i teroarea de mas contra unor grupuri sociale n totalitate. Fr nici o remucare ! Dup prbuirea sistemului sovietic, arhivele au dat la iveal texte i telegramele secrete ale lui Lenin, pe care nici mcar sovietici nu au avut curajul s le publice n cele 45 de volume ale opere- lor lui Lenin. Ce spuneau aceste telegrame : Omori mai muli, spnzurai mai muli, fr mil sau remucare Nu sunt dect apeluri la exterminare; ncepnd cu luna mai 1918, Lenin a lansat i acel strigt al teroarei : Moarte chiaburilor, moarte kulacilor chiaburii satelor erau acei rani care refuzau s dea statului ceea ce munciser. Este de imaginat c ntr-o ar ca Rusia, unde n acel moment 82% din populaie era format din ranii satelor, ce a nsemnat acest ndemn la teroare i genocid. Trebuie inut ns seama c organizarea partidului comunist a lui Lenin, nu ar fi putut rezista economic, fr sumele uriae primite din partea serviciilor secrete germane, lucru aflat din arhivele sovietice, devenite n mare parte libere pentru cercettori. Serviciile secrete germane i-au finanat pe bolevici lui Lenin ntre 1917 1918, cci Marele Stat Major German a mers pe ideea c finannd revoluia lui Lenin, se va creia o anarhie n Rusia (aa cum s-a i ntmplat) armata se va prbui, iar germanii vor scpa de problema militar rus. Realitatea este c adevraii revoluionari rui din epoc, alturi de mai marii armatei, nu doreau deloc s abandoneze rzboiul mpotriva germaniei, cu excepia unui singur grup, care a acceptat s organizeze nfrngerea propriei armate ruse, cu banii primii de la Germani : bolevici lui Lenin. Intr-o prim faz, acest lucru a avut consecine foarte grave pentru rui, pentru c n martie 1918 lenin a fost obligat s se supun ordinelor Statului Major German care a i pus stpnire pe o mare parte a Rusiei, pacea umilitoare dela Brest-Litovsk. Lenin a avut ns o ans incredibil i anume faptul c n noiembrie 1918, Germania a fost nvins i astfel a putut recupera ceea ce fusese obligat s cedeze. In fine ultima caracteristic a fenomenului totalitar este dorina de a extinde acest sistem n ntreaga lume. Astfel din 1919, Lenin a creiat o organizaie mondial care s-a numit n diverse feluri, fie Internaionala Comunist, fie Komin tern. Acest tip de organizaie regrupa partidele comuniste create n ntreaga lume, partide care care erau nucleele ce trebuiau s serveasc ca baz a viitoarelor structuri de putere comunist. Deci iat c Lenin a inventat un nou tip de putere ce nu a existat pn atunci : Totalitarismul comunist ! Nu este sistemul monarhic, nici cel democratic i nici mcar un sistem dictatorial, pentru c un dictator obinuit nu se ocup de ideologie, nu se ocup de ceea ce gndesc ceilali i nu se ocup nici mcar de economie, cci o va lsa s funcioneze n mod normal. Evident naterea acestui fenomen politic n Europa,a provocat reacii ale democraiilor care s-au aprat doar cu legile lor, deci fr nici un succes,dar i reacii de sens contrar, mult mai eficiente i violente. Au fost o parte a forelor de dreapta acre i-au spus : Vom face i noi acela lucru ca lenin, vom face i noi o revoluie dar pentru propriile noastre idei i scopuri, care erau contrare ideilor revoluionare ale lui Lenin. 112

Aa a aprut foarte repede o prim micare de reacie anticomunist n Italia. Destinul Italiei avea s fie schimbat de apariia unui revoluionar care nainte de 1914 fcuse parte din micarea socialist italian i al crui vis era cel de a renvia gloria Imperiului Roman : Benitto Musolini. In miezul perioadei grele de transformri prin care trecea Italia dup primul rzboi mondial, ara se afla ntr-o stare disperat att din punct de vedere politic ( i s-au refuzat teritoriile promise la nceputul rzboiului, Istria i Dalmaia ) ct i mai ales economic, slbit catastrofal n urma primului rzboi mondial. Astfel Musolini a pus stpnire pe ideia revoluiei ( marul asupra Romei ) dominnd masele prin idei de stnga, pentru ca prin devenire s le livreze dreptei. Astfel el a creat micarea fascist, apropindu-se de centru de putere al Italiei i a fost primul care n 1925, a revendicat ntr-un discurs ideia de totalitarism, ideea de a face un stat totalitar. Dar spre deosebire de ce s-a ntmplat n Rusia sovietic, n Italia, n ciuda dictaturii totalitare impuse de Musolini, poporul italian i-a artat iniial o oarecare ncredere, cci prosperitatea generat de politicele agrare, industriale i economice contrare sistemului comunist impous de Lenin, au fcut ca bun starea italian s-i revin miraculos, greu de imaginat dup dezastrul total de care a avut aprte dup primul rzboi mondial. Dar n timp, fascismul prin caracteristicile sale totalitare i prin asociere cu nazismul german, a condus la catastrofa care a nvrjbit omenirea n al doiles rzboi mondial, musolinii a ncercat miznd pe cartea democratic s formuleze n 1932 la Torino, ideia unui pact al celor patru : Frana, Marea Britanie, Germania i Italia, care prevedea adaptarea unei politici comune n Europa. Mecanismul prezint avantajul de a reduce conducerea continentului doar la marile puteri, totodat asociind n numele principiului reprezentativitii tuturor statelor existente. Dar micile puteri redacteaz un memorandum oficial prin care protesteaz contra dispreului diplomatic al celor mari, i mai ales contra trdrii idealurilor Wilsoniene. Ideia genial a lui Musolini conform comentariului interesat al cancelarului von Papen, este aruncat la co, avnd ca epitaf aceast prezicere a ducelui din 31 decembrie 1933 . In lipsa unei revizuiri printr-un pact n patru, va vorbi maiestatea sa tunul! S vedem acum emergena micrii naziste n Germania. In jurul obsesiei frontaliere germane, se cristalizeaz exasperarea pasional a momentului istoric n cauz, nenumratele conflicte juridico-diplomatice, precum i fora ideologic a acordurilor istorice. Att pacea sanciune conform versiunii franceze ct i dictatul conform versiunii germane, lucreaz mpotriva propunerilor afiate la Conferina de la Versailles i apoi la acea de la Geneva. In loc s devin un factor de stabilitate, sistemul diplomatic european este minat din interior de litigiul frontalier german. Conflictele i tensiunile pe care le provoac sunt deosebit de costisitoare n comparaie cu eficacitatea lor reglementat. Pierderea a 67000 kmp i a 6,5 milioane de locuitori, ceea ce constituie 12% din teritoriu i din populaie, agraveaz traumatismul german, fr a-i modifica natura, dar modificarea frontierelor afecteaz grav mndria german. David Marguand, face o foarte pertinent observaie n ceea ce privete aruncarea responsabilitii rzboiului cu urmrile lui, asupra poporului german. Regimul naional socialist ca i cel fascist, a fost la nceputurile lui, unul dorit i acceptat de poporul german sau cel italian, n msura n care i-a nsuit nevoia ndeprtrii urmelor primului rzboi mondial, ctuele Versailles-ului pentru germani i neacordarea teritoriilor promise pentru italieni. Aceasta nu se putea realiza conform teoriilor neziste dect prin intermediul rzboiului, iar acesta nu putea fi pregtit i realizat dect pe baze totalitare i naional socialitii aa au i procedat. 113

Rmne ns faptul c fora i curajul nu pot fi impuse cu de-a sila n democraiile reale. Si dac diriguitorii acestora acumuleaz numeroase greeli de judecat i decizii n contra timp. Pe de o parte, francezii i englezii se strduiesc s reconstituie un fel de erza al primului sistem bismarckian, n care se amestec aliane secrete cu Europa Central, manevre subtile cu URSS i mult mult sforraie reciproc, pe de alta, vecinii Germaniei din neputina de a obine desmembrarea acesteia se lanseaz n cursa unor mici aranjamente teritoriale rectificarea frontierelor aici, obinerea unor garanii aiurea, tratate secrete sau pe fa. Rezultatul concret al acestora duce firesc la exacerbarea patologiei obsidionale a germanilor care ajung s cread c doar o lovitur de for i mai poate salva de la degenerescen. Tema, mprumutat dup cum s-a afirmat n epoc de la Max Nordau i Hans Prinzhorn, furnizeaz un argument major n favoarea principiului concentrrii prin intermediul unei rsturnri dialectice deoarece europenii au nebunit n atitudinea lor fa de Germania, nu exist o alt soluie, dect unificarea ntregului popor german. Prin depirea tuturor obstacolelor ( ceea ce constituie antonimul unei concentrri constructive ) i prin regruparea teritoriilor i popoarelor care au vocaia de a se afla n zona de influen german. Tinnd cont de toate aceste elemente, se nelege de la sine c traseul Europei continentale proiectat la Versailles, sufer nenumrate tersturi i returi. Intre Conferina de la Cannes ( ianuarie 1922 ) i protocolul acordului remis de Ribbentrop lui Molotov la data de 13 noiembrie 1940, doar n cazul configuraiei teritoriale a Germaniei pot fi numrate o duzin de proiecte. Venirea la putere a lui Hitler a fost printre altele mult sprijinit de marea industrie german. De la Thyssen, la Albert Voegeler, Friedrich Springorum, Tengelmann, Ernst Buskal, August Diehn pn la Bosch Lammers i Krupp, toi au depus pentru partidul nazist sume considerabile de mrci n susinerea lui. Si ceea ce n aceste condiii era fatal s se ntmple, la 30 ianuarie 1933, Hitler depune jurmntul solemn pe baza constituiei de la Wiemar devenind noul Cancelar al Germaniei. Astfel, ncepnd cu cercurile politice i economice i pn n snul familiilor, o linie invizibil va desprii pe majoritatea germanilor care opteaz pentru noua ordine, de cei destul de puini, care cu mari riscuri vor s-i pstreze judecata moral i s apere libertile fundamentale. Venirea lui Hitler la putere constituie semnalul nceperii unei serii de asasinate politice teroarea de stat identic dar la o scar mult mai redus cu cea a celuilalt stat totalitar terorist, Rusia bolevic. Reamintiesc pe scurt cteva fapte eseniale : 30 iunie 1934 noaptea cuitelor lungi ; o prim epurare n rndurile S.A. 25 iulie 1934 asasinarea lui Dollfus, cancelarul Austriei 9 octombrie 1934 atentatul de la Marsilia n care i afl sfritul regele Alexandru al Iugoslaviei i Louis Barthou. Lista se prelugete de la an de an, atingnd asemenea proporii nct se nate ntrebarea cum de a tolerat Europa i n special Germania aceast revenire la legea forei fr a reaciona cu hotrre. La ora aceia, din pcate, Europa nu era interesat s aibe vreo poziie fa de Rusia sovietic. Ceea ce Lenin n numele luptei de clas dispunea omorrea a milioane de nevinovai, genocidul total, n germania se pregtea organizarea sistematic a asasinatului forma teroarei totalitare. Deci n 1933, Hitler a ajuns la putere n germania promind c va schimba sistemul de restricii impus germaniei dup primul rzboi mondial, precum i c va reface poziia germaniei acea de mare putere n Europa. Hitler a utilizat modelul fascist pentru crearea regimului nazist i l-a considerat pe Musolini un precursor la su. In plus fa de fascism, nazismul de la bun nceput i-a fixat doctrina de lupt mpotriva bolevismului i a evreimii de toate felurile. Ceea ce a fcut Musolini pentru Italia, a fost o renatere lent dup dezastrul primului rzboi 114

mondial, a reuit i Hitler pentru germania, mult mai spectaculos i eficient, datorit ns seriozitii i nclinrilor ctre perfecionism a poporului german. Si iat se ajunge n 1939, cu trei mari sisteme totalitare, comunismul care nc din 1918 declanase terorismul gulagul i omorurile n mas nedifereniate, dar care la acea dat era eficient doar n U.S., fascismul unde teroarea era mai mascat i mai redus i nazismul care organizase o teroare bine pus la punct i eficient ( ghetourile i lagrele de concentrare ) Tot n sistemul totalitarismului trebuiesc nglobate politica Chinei ct i cea a imperialismului nipon, a cror evoluie se cantona pe plan secundar. Si iat-ne ajuni la cel de-al doile rzboi mondial. Pur i simplu cele dou puteri totalitare i urmau propria logic, pentru c am spus logica lor era expansiunea maxim att ideologic ct mai ales teritorial Hitler deja ocupase aproape toat europa de vest, mprise cu Stalin Polonia i-i dduse liber lui Stalin de a se extinde asupra rilor Baltice, Finlanda i Romnia i acum se ndrepta spre est. In felul acesta tratatul dintre cele dou sisteme totalitare se rupe, Anglia era deja din cauza Poloniei n rzboi cu Germania nazist S.U.A. intr i ea n rzboi datorit aciunii japoneze iar pentru raiuni strategice evidente, aceste state decid s se alieze cu Stalin. Aa apare o alian stranie ntre dou regimuri absolut opuse : Anglia i Statele Unite sunt dou mari democraii care se aliaz cu unul din cele mai cumplite sisteme totalitare bolevismul. Acest gest a avut importante consecine : una din primele consecine a fost n 1945 la terminarea rzboiului distrugerea totalitarismului nazist i fascist Deci putem considera c unul din rezultatele meritorii al celui de-al doilea rzboi mondial a fost lichidarea celor dou mari totalitarisme devenite i puternic teroriste, fascismul i nazismul, fr ca al treilea i cel mai nociv, comunismul s fie deranjat cu ceva, ba mai mult, el ncearc ncepnd din 1949 i pn la destrmarea U.S. n 1991, s-i impun ideologia terorist n ntreaga planet. Odat ce Germania nazist a fost nfrnt, nvingtorii au decis s nfiineze un tribunal internaional unde s fie judecate public crimele de rzboi i mai ales crimele mpotriva umanitii care au fost comise de naziti Atunci s-a creiat n plan juridic noiunea de crim mpotriva umanitii i puin mai trziu noiunea de genocid apanaj al terorismului. Dar ns dup terminarea rzboiului, s-a dorit s li se atribuie germanilor vina pentru tot ce s-a ntmplat nvingtorii au ntotdeauna dreptataea de partea lor fapt ilustrat printre altele de credina aproape general c germania a declanat prima, bombardarea nedifereniat asupra populaiei civile, pe cnd de fapt, aceasta a fost nceput de ctre startegii britanici, aa cum unii dintre ei, cei mai oneti au recunoscut-o. A existat i exist pe plan juridic i moral o mare problem cu acest tribunal i aceast judecat. Printre judectorii care au luat parte la acest proces erau englezi, americani, francezi dar i reprezentanii ai celuilalt totalitarism cel mai nociv totalitarismul terorist comunist, care din pcate exista nc i-i preconiza expansiunea. Ori, totalitarismul comunist a practicat exact aceleai crime ca i nazismul, uriae crime mpotriva umanitii i crime de terorism i genocid . Crime mpotriva populaiei ucrainiene, contra cazacilor i a multor popoare din Caucaz. Cea mai mare operaie de deportare din lume a avut loc n februarie 1944, n plin rzboi cnd n doar cinci zile KGB-ul a deportat 520.000 de Ceceni ca s nu mai vorbesc de aciunile teroriste desfurate n ultimii ani tot mpotriva Cecenilor. Iar ci dintre ofierii poloni,care au avut naivitatea s cread c peste ei nvliser ntr-adevr iubitorii de pace i nu nite hrprei agresori ucigai i ca atare s-au refugiat n U.S., soarta lor a nsemnat omorul n mas de la katin, harkov, Smolensk i alte localiti. Katin, a nsemnat o prim crim de genocid colectiv de proporii nemaintlnite comise de NKVD-ul sovietic i care au demonstrat c pentru sovietici nu au contat n nici ntr-un fel legile 115

rzboiului privitoare la prizonieri de rzboi. In tot timpul rzboiului nici naziti i nici japonejii nu au omort vreun ofier czut n captivitate. A doua problem mult mai grav a fost triumful militar al comunismului n ntreaga europ de este, apoi n China, n Vietnam, n Cuba n aa fel c sistemul comunist totalitar i terorist domina ncepnd din 1949 de la Marea Japoniei pn aproape de frontiera cu Italia i Frana. Deci acest al doilea rzboi mondial s-a terminat cu nfrngerea complet a dou totalitarisme, italian i german, dar cu triumful celui de-al treile-a comunismul sovietic. Si aci putem considera apariia celui de-al treilea rzboi mondial aa numitul rzboi rece care a nceput n 1947 i s-a terminat n 1991 cnd aparent sistemul totalitarist sovietic a intrat n colaps. Care este acuma actualitatea comuniusmului care de fapt, aparent, s-a prbuit n 1991. O prim actualitate este c sistemul comunist exist nc n cteva ri. Aproape 2 miliarde de chinezi triesc sub regimul de teroare comunist chinez, care a reamintit n 1989 n Piaa Tien An Men studenilor chinezi c libertatea nu-i are loc n China. Exist de asemenea un regim comunist foarte dur n Coreea de nord, la fel cu cel din Cuba Castrist. Se tie din pcate cu toat dezamgirea lumii libere, c acolo unde sistemul comunist s-a prbuit, nu a fost cu adevrat nvins i fcut s dispr ca nazismul sau fascismul. Rezultatul se vede cu ochiul liber ; liderii comuniti au rmas la putere i metodele comuniste sunt din ce n ce mai des utilizate. Vezi printre altele cazul colonelului de securitate KGB Putin ! Este absolut stu pefiant s vezi cum Rusia de azi, este condus de un fost ofier KGB, instituie la fel de nociv ca i SS-ul sau Gestaoul german, dar mult mai criminal datorit faptului c i astzi tie s-i arate puterea vezi Cecenia i mai recent Georgia. Totaliatarismul care se identific structural cu terorismul, este regimul politic care tinde s domine prin for o societate n ansamblul ei, n toate funciile i n toate aspectele. Aa dar nu numai viaa politic dar i economia, instituiile statului, justiia, armata i nu n ultimul rnd viaa spiritual, arta i cultura. Terorismul actual, de tip nou, o derivare normal a totalitarismului, ne duce cu greu la explicaia i nelegerea de cum s-a ajuns la acea patetic serie de odioase crime prin sinucidere (fundamentalism religios) la soluia unui mcel vidat de ori ce sens, ce pare c inventeaz din senin prile vrjmae i un front de lupt cunoscut abia dup isbucnirea ciudatului rzboi. Sigur, istoria omenirii a reinut attea alte atrociti provocate de ur sau invidie, duse la absurd din ignoran sau fanatism, manipulate de interesele cele mai inavuabile sau pur i simplu rezultate din ntlnirea frontal a decalajelor civilizaiei. Dar, acel duman care ieea misterios din ubr teroristul generic al tuturor obsesiilor din ultima vreme, rmne nc o mare enigm i pentru occident i i pentru orient i pentru cretini ct i pentru musulmani sau hindui, din moment ce lovete mai mult rile Magrebului sau n Yemen, n Pakistan sau n India, atunci cnd nu mai reuete s se introduc n rile occidentale ce par s-i fi declanat repulsia. Terorismul de azi, cu toate c pstreaz obiceiurile i comportarea teroristului totalitar din secolul ce a trecut, nu are profilul anarhistului de odinioar, nici pe cel al revoluionarului fanatic i nici nu pare a fi animat de filosofia nihilitilor care i-au asumat n trecut responsabilitatea unor mari conflagraii ntre blocuri i aliane militare, ntre sisteme i centre divergente de interese. Terorismul postmodern, este anacronic, ieit din noaptea timpului i din vgunile planetei, emite o nebuloas de revendicri de ordin religios sau din perspectiva unor obiceiuri sau cutume locale pe care ai zice c le apr cu pumnalul de valul globalizrii. Iar dac ar fi indianul amazonian care trage cu sgei otrvite dup helicopterele ce sboar deasupra colibei sale, nc s-ar nelege. 116

Dar este vorba de un terorist cu profil modern, familiarizat cu circuaia abstract a valorilor bancare i cu telefonul satelitizat, versat n speculaii financiare i n folosirea mediilor actuale de comunicare la distan, de multe ori chiar coilt n occident, unde a nvat i arta de a-i disimula ura fa de un sistem n care s-a integrat de bun voie. Teroristul de azi,are mentalitatea tribal i nostalgia tribului, el ascult numai de ierarhia tribal sau de ierhia de tip tribal a unei organizaii teroriste n care s-a integrat, chiar i atunci cnd face studii de inginerie sau medicin la ori ce coal prestigioas din occident. Nu este de mirare c patria sa organic se circumscrie n zona tribal de pe abstracta frontier dintre Afganistan i Pakistan, linie trasat cndva de un indolent funcionar britanic care i nchipuia c n felul acesta i poate despri pe patuni. In materie de terorism organizat, Afganistanul ca i partea de vecintate cu Pakistanul, reprezint nodul gordian al actualitii ; nimeni nu are rbdarea sau priceperea s-l desfac i nimeni nu are fora necesar s-l despice. Trupele marelui Alexandru au mucat trna cu mai bine de 300 de ani naintea lui Cristos, cele ale lui Brejnev cu aproape trei decenii n urm, iar trupele celor 39 de ri printre care i Romnia i care s-au reunit pentru a combate mpreun, nu doar pe talibani sau pe nebuloasa Al Qaeda, ci i pe grupurile naionaliste patune diverse i inaccesibile, stau mai degrab neputincioase la intrarea acelor vi necunoscute, fr a tii sau putea cum s acioneze. O alt faet a terorismului modern, este fundamentalismul religios. Fundamentalistul religios pare a fi un ins pozitivist i totodat fantast. Potrivit cercettorilor faptului religios, micrile fundamentaliste consider ndeobte c textul sacru de la care se revendic, este explicit univoc exact n totalitatea lui precum un ansamblu de formule, c el nu are dect un singur strat de semnificaie, evident pentru ori cine, de necontestat i de necercetat, ci doar de aplicat n toate situaiile vieii individuale sau comunitare. Cuvntul divin ar fi complect redat de litera Textului, la fel de transparent ca un algoritm. Este de la sine neles c aceast atitudine constituie ea nsi o interpretare, una care respinge sau diminueaz comentariile sau toat hermenautica tradiiei religioas gazd pentru a li se substitui n mod brutal i exclusivist. Pe deasupra liderii fundamentaliti culeg ei ce le convine din text, din trecutul i mrturiile tradiiei respective pentru a produce un discurs ideologic monolit, prezentat drept adevratul sistem al credinei i drept regul pentru o via perfect reglat n toate amnuntele ca un robot. Fundamentalistul, este aa dar un pragmatic, pe de o parte vede n Biblie sau Coran un set de instruciuni comportamentale, pe de alt parte folosete Textul pentru a-i nveli n prestigiul lui aspiraiile politice. S-a remarcat, n treac fie spus c atitudinea fundamentalist este i o reacie pe acela nivel fa de o anumit critic istorio filologic modern, care, investignd textul sacru, l reduce pe acesta la diferite surse, filiaii i versiuni, minnd astfel ideia de Text ca ntreg, cu autoritate relevant. Critici reductivi i fundamentalitii religioi se bat pentru corpul literal al textului, ca pentru un trup al crui suflu nu-i intereseaz. Ori, n privina atitudini fa de Text, mentalitatea fundamentalist se afl n contradicie cu ea nsi. Pe de o parte ea cere sus i tare ntoarcerea la textele ca pe o entitate plan, ca o unic dimensiune, ca o unic interpretare, fa de care tot restul viu al textului este interzis. Analiznd tipul de discurs fundamentalist, Mohamed Arkoun ( Ouvertures sur lIslam 1989 ), arat c ntreaga manipulare semantic i discursiv a textelor este cu totul subordonat unei finaliti ideologice, cu excluderea tuturor procedurilor tiinifice tradiionale (sintax, semantic, retoric, istorie, teologie, filosofie9 pe care era necesar s le stpneasc doctorii Legii. Campionii fundamentelor credinei se raporteaz la text pe o linie exterioar - ideologic superficial, dac nu ambigu i strin n raport cu condiia textului. 117

Si nu doar disciplinele tradiionale sunt demise n ceea ce privete abordarea lui; este interzis chiar dialogul ntre un text viu i inima intelectual a credinciosului. Sensul este impus din afar de ideologii micrii i are statutul unei ameninri n faa creia contiina trebuie s se plece, ori mai degrab s amueasc Fundamentalistul se aeaz pe un ecran dur ntre adncul textului i adncul sufletului interzicndu-le comunicarea. Iar n termenii lui Pierre Manet din a sa Histoire intellectuelle du liberalisme, arat c raiunea de a fi a fundamentalismelor, anume reacia dur fa de modernizarea din rile lor, de cele mai multe ori brutal, creatoare de inegaliti frustante, dezagregnd medii i reele tradiionale, nu este dect o reacie care rmne in interiorul secularizrii. Pentru prima dat de la nceputul iudaismului i al cretinismului, ne gndim c ziua de mine nu va fi mai bun dect cea de azi, fraza de mai sus aparine lui Jean Claude Guillebaud, un eseist francez, rostit cu ocazia apariiei noi sale cri Le commencemet dun monde (Inceputul unei lumi ). Nu-i nimnui uor s arunce priviri scruttoare spre viitor, ntr-o epoc n care nu mai credem n progres, cnd nici informaticienii nu tiu ce modificri eseniale pot surveni n domeniul lor peste ase luni ! Descoperirile tiinifice i avansul tehnologic ne scap, nu mai credem nici n progresul perpetuu, nici ntr-un viitor mai bun, nici n speran, de nu cumva ar trebui s spunem c nu mai credem deloc n viitor, cnd vedem ravagiile pe care le-au adus tehnologiile braele hrpree ale tiinei, sau ct de inegale sunt distribuite roadele progresului. Asistm la sfritul unei secvene a occidentului, care a durat timp de patru secole i nu tim prea bine n ce complexitate intrm odat cu mondializarea contractelor i a schimburilor. Dac n toate epocile au existat momente ce preau a fi un nou nceput decisiv, niciodat nu s-au produs attea modificri radicale n domenii eseniale ale vieii individuale sau colective, de la biologie la informatic, de la mediul nconjurtor la definiia omului sau la brutale intervenii n structurile parenterale sau sociale. Un alt filozof francez, Michel Serres, consider c traversm o revoluie compara- bil cu cea din neolitic, iar modificrile de clim par s-i dea dreptate. Din analiza lui Guillebaud, vedem cum omul modern a trdat spiritul iluminist, apoi vedem cum el redefinete ideea de progres, egalitate, raiune, universalitate individualitate, care nc near mai putea salva de la barbaria post-industrial. Apoi, spre deosebire de Huntington, care prevestete un soc al civilizaiilor, egal cu o apocalips, gnditorul francez, crede c metisarea culturilor va fi singura soluie de supravieuire. Nu o negare a diferenelor ci o combinare a lor va veni cu diversitatea valorilor, nu cu aplatizarea i uniformizarea galopant cum se ntmpl azi. O ntrebare totui persist : cum se vor acomoda cu aceast metisare tendinele hegemonice de prin alte pri ale lumii, acolo unde se trezesc tot felul de tigri ai post-occidentalismului ! Ori ct de trist i demoralizant ar fi situaia de astzi, ea nu dovedete slbiciunile dreptului, ci numai deficienele n realizarea sa. Toate acestea nu sunt ceva nou n istoria dreptului, ordinea public nu a fost niciodat ceva uor de instaurat, iar n epoca noastr, plin de attea frmntri, nu s-a ridicat nici un glas care s apere aciunile agresive i s declare c ele nu constituie crime. Cred i acum, c orice rezisten mpotriva celor care atenteaz la libertate, este mai mult dect necesar, chiar i cea individual i cea sortit eecului, pentru c numai aa se va putea nfrunta i pune capt unui sistem politic represiv i criminal cum a fost n special cel comunist i care din pcate dinuie i ezi cu struin n minile i reflexele celor care l-au servit. Au trecut dou generaii i jumtate de la nfptuirea ororilor celui de-al doilea rzboi mondial, dar amintirile nc turbur contiina oamenilor. Fascismul italian, nazismul german i comunismul sovietic, formeaz modele istorice care definesc aceast viziune politic deformat asupra lumii. 118

Nevoia profund de a explica prezentul prin pespectiva problemelor trecutului ne face s gndim c trim ntr-o epoc n care nu ne mai mirm de nimica, n care memoria este mai degarb un handicap dect un atu, n care plcerea de a tri ntr-un prezent continuu, nu mai poate fi egalat de nimica. Anii care s-au acurs de la terminarea rzboaielor din secolul trecut, vor intra fr ndoial n istorie ca cei mai sngeroi ani ai tuturor timpurilor. Dou rzboaie mondiale ne-au lsat motenire un numr att de mare de mori, rnii i invalizi de rzboi, nct el nu ar putea fi echivalat din punct de vedere numeric, nici chiar de uriaele armate care au luptat n antichitate sau evul mediu n vreun rzboi. Nici vreo alt jumtate de secol nu a vzut vreodat un mcel de asemenea proporii, attea grozvii, orori i genociduri. Si din acestea a isbucnit acum furia terorismului fr raiune i sens. Toate faptele amintite suntrealiti sumbre care nu vor lsa generaiile viitoare s uite vreodat acest spectacol. Iar dac nu ne vom dovedi n stare s eliminm cauzele care au generat attea i attea procedee barbare i s mpiedicm n felul acesta o eventual repetare a lor, atunci cu siguran c teoria potrivit creaia civilizaia se va prbui sub loviturile destinului pe care ea nsi i-a fcut-o, nu va mai putea fi considerat doar o prevestire lipsit de ori ce importan. Exist o carte a lui Fukuyama, istoric reputat japonez, Sfritul Istoriei n care arat c sistemul american pus n eviden dup prbuirea sistemului comunist sovietic, devine sfritul istoriei i nu se mai putea ntmpla nimica. Din pcate evenimentele teroriste de la 11 septembrie 2001, au artat c se mai pot ntmpla multe. Terorismul i-a pus amprenta pe acea zi i ce urmat se cunoate. Democraia, acolo unde exist, funcioneaz mai mult sau mai puin bine, dar mai sunt multa state n lume care nu sunt democratice sau unde n multele din ele democraia se mimeaz pentru exterior doar. Deci conflictul ntre democraie i non-democraie continu. De cealalt parte este la fel de faimosul Huntington, care a prezentat o alt analiz, spunnd c acum intrm ntr-un rzboi al civilizaiilor i ntr-o anumit msur 11 septembrie pare s-i dea dreptate. Am putea avea impresia c a nceput un rzboi ntre lumea occidental i cea mu-sulman, dar, nu este deloc corect acest lucru. Exist anumite grupuri teroriste care utilizeaz religia musulman pentru scopurile lor, opunnd-o altor religii, dar marea majoritate a musulmanilor nu sunt preocupate de aa ceva. Cred c suntem ntr-un confkict care s-a declanat n 1789, ntre democraie i cei care fie nu accept democraia, fie cred c democraia este ceva depit, cum sunt majoritatea revoluionarilor. Acest conflict dureaz de mai bine de 200 de ani i va mai dura. Desfurrile din actualele conflicte din Irak i Afganistan, amintesc tot mai mult cu rzboiul din Vietnam, spune Alain Joxe n lucrarea sa Imperiul Haosului, ele sunt generatoare a unei lumi a hosului i ne oblig s regndim imaginea ce o avem despre complexul relaiilor internaionale n ambele etape ante i post rzboiul rece. In spiritul tradiiei de excepie al colii pariziene a istoriei realiilor internaio- nale contemporane, cartea lui Alain Joxe, se impune ca o contribuie novatoare, care ne determin s struim cu maxim atenie asupra evenimentelor ce intervin pe arena vieii internaionale cu deosebire n ultima vreme, odat cu prbuirea sistemului mondial socialist i a dezmembrrii U.S i eforturile de a renate sub o alt masc dar cu aceleai apucturi de teroare comunist. Cu referire la trecutul recent, Alain Joxe, identific germenii desfurri actuale, convins fiind c n raport cu barbaria rzboaielor din secolul trecut, se poate i mai ru, totul este posibil Violena a devenit global, imperiul global al terorismului nu prefer ordinea ci opusul ei, prefernd regularizarea dezordinei prin atentate fr sens. 119

Unul din marii istorici ai lumii, a spus c istoria este cea mai nobil ndeletnicire creia i se poate consacra o vocaie intelectual. Lsnd la o parte aceast absolu-tizare care comport un grad de inexactitate ca ori ce absolutizare, nu-i mai puin adevrat c istoria, cunoaterea, cercatarea, explicarea istoric, corespund unei necesiti profunde a spiritului uman. Dar istoria, aceast nobil vocaie cum i-a spus istoricul Marrou, poate deveni o otrav puternic atunci cnd este folosit n scopuri de dominaie alienatoare de ctre o putere totalitoar, hotrt s instrumenteze istoria n scopurile propriului regim, ale propiei dominaii. Un articol a lui Ernst Nolte, aprut n 1986, a iscat o controvers ntre istoici, lucru normal i permanent ntlnit, n jrul holocaustului nazist i a gulagului i al genocidului bolevic, pe tema care ar fi locul i gravitatea acestora pe scena istoriei universale, n care frecvena violenei a crescut sub registrul terorismului i de aci amplitudinea ambelor regimuri care se fac vinovate, responsabile i generatoare n final a terorismului, dar numai pentru comunism acum, nazismul i fascismul disprnd de pe scena politic a lumii n 1945. S nu cdem totui n capcana numit sfritul istoriei cci constatarea care poate fi fcut n jurul anului 2000, nu are sens dect dac este privit din perspectiva trecutului i nu garanteaz prin nimic perenitatea acestei situaii n viitor. Matrice a ideii naionale i a construciei naiunilor, construcie nceput de unele mult nainte de mijlocul secolului XIX, Europa de astzi, de la Oceanul Atlantic i pn la munii Urali, din nordul Finlandei i pn n sudul Peloponezului, caut s creeze toate condiiile pentru o convieuire panic dup attea rzboaie fierbini sau reci ntre naiuni, popoare, culturi att de diferite i totodat att de apropiate. Conflictele de interese, politica de for nclinaiile naionaliste i ideologiile totalitare au minat mereu procesul de cutare a unei coexistene panice ntre statele ce o alctuiesc. Se poate doar meniona, c pentru prima dat n istoria sa contemporan de dup 1945, continentul a trit fr a fi implicat ntr-un rzboi general, exceptnd conflictele limitate n timp i spaiu, prbuirea concomitent a unui imperiu i a unei ideologii i c n cele din urm i-a gsit o unitate geopolitic ce ne permite s-l considerm ntr-o viziune de ansamblu ca un tot ntreg. Dup o jumtate de secol de fractur, care prea de lung durat i n acela timp purttoare de ameninri n stare s duc la distrugerea sa printr-o apocalips nuclear, faptul c toate acestea au dejucat previziunile cele mai pesimiste, nu trebuie s ne fac s credem c scenariile interpretate de attea ori n trecut, nu se mai pot repeta oricnd. A sosit timpul au fost nenumrate ncercri n timp spunea un fost ambasador al americi la Moscova, s clarificm ceea ce ateptm de la rui, n schimbul continurii bunelor relaii pe care toat lumea le-a artat. Dac nu lum msuri fa de politica actual dus de ei, dup atitudinea ce o arat, ei se vor i vor deveni cei mai mari btui din lume, ori unde propriile lor interese o vor cere, ei i vor impune punctul de vedere cu fora. Sarcina de a-i determina pe rui s joace un rol decent n afacerile internaionale, va fi ns mult mai dificil fa de atitudinea din ce n ce mai fi contrar conveniilor anterioare, dat fiind antajul economic pe care l folosete ca un instrument totalitar Primul rzboi mondial a distrus vechi imperii i a dus la apariia de noi state, ce-l de-al doilea rzboi mondial nu a creiat nici un stat nou, dar a dus la dispariia a Estoniei, Lituaniei, Letoniei, a o parte din Finalnda, Polonia i pierderea a Basarabiei i a Bucovinei de nord, romneti. Dac ne-am pune ntrebarea mai degrab rudimentar, simplist : Care a fost motivul ? n cazul primului rzboi, rspunsul ar fi : Pentru a decide cum ar trebui refcut Europa, iar n cazul celui de-al doilea, Pentru a decide dac refacerea Europei trebuie continuat. Aseriune logic pn la jonciunea de for a sovietelor n jumtatea de est a Europei, care a fcut imposibil conturarea unei europe libere pn n 1990 120

Primul rzboi l explic pe al doilea i n fapt l determin, n msura n care un atare eveniment poate cauza pe un altul. Oamenii se uit ntotdeauna spre trecut, atunci cnd ncearc s scruteze viitorul ! Sfritul rzboiului rece, al democraiilor populare, al U.S. i deci al celui de-al doilea rzboi mondial, dar nti de toate al primului rzboi mondial, deoarece el a dat natere a U.R.S.S. i a contradiciilor nerezolvate de tratatele de pace, precum i a politicilor care au dus la instituirea unei europe tiate n dou, sub presiunea totalitarismului terorist sovietic, nu a condus la catastrofa preconizat de unii. Aa dar, nu a fost sfritul istoriei care s-a scris ncepnd din 1919, din contra lumea i mai ales continentul european a rmas s se confrunte cu problemele pe care urma s le rezolve nc din 1919 i nu le-a fcut s-au le-a fcut prost. Si astzi au rmas aceleai ntrebri nerezolvate : Cum s organizezi acest spaiu pentru a asigura n continuare dup eforturile i succesle obinute cu U.E., o pace durabil, democraie, prosperitate i valori care poart pe frimamentul gndirii respectul drepturilor omului. Ce relaii ar fi bine s stabileti cu vecinul rus, ale crei arme nucleare planeaz deasupra continentului i care i-a fcut din puterea hidrocarburilor, o arm de antaj. Nimic nu ne garanteaz c vechii demoni de ieri nu vor reaciona la un moment dat vezi Cecenia sau Georgia -, provocnd prin problema naionalit - ilor, tentaii autoritare, totalitare ducnd la rzboaie economice. De soluionarea acestor probleme complexe, depinde viitorul lumii i al civilizaiilor. A.J.P.Taylor, istoric de frunte englez, contestat ns i criticat de muli confrai pentru poziia sa de a judeca n Originile celui de-al doilea rzboi mondial ca un istoric contra curentului, arat c dup prerea sa, rzboiul isbucnit n 1939, departe de a fi premeditat, a fost doar o simpl greeal ca rezultat a unor gafe diplomatice voite sau ntmpltoare, din partea ambelor pri. El a perceput similitudinea ntre agresivitatea Germaniei naional socialiste, fapt general admis de toat lumea, dar fr a pune n balan de ctre alii i incapacitatea ncepnd din 1933i pn n 1939 a statelor victorioase n primul rzboi mondial care i impuseser pacea lor, de a reaciona n vreu fel la ingerin- ele totalitare ale nazismului, dar i vinovia sovieticilor prtai n egal msur la declanarea celui de-al doilea rzboi mondial i mai ales agresivitatea sovietelor dup terminarea rzboiului, cnd cu dorini totalitare i prin teroare au ncercat s-i extind influena n ntreaga lume i mai ales n Europa pn la Atlantic, reuind doar ocuparea a jumtii de est a continentului, provocnd rzboiul rece, gata ori cnd a declana pe cel de-al treilea rzboi mondial. Scriind acest articol, am fost interesat s art i s fac s se neleag ce i cum s-a ntmplat, nu s justific, critic sau s am o prere partizan sau s condamn. Privind retrospectiv, dei majoritatea celor implicai au avut o parte mai mare sau mai mic de vinovie, o parte de asemenea din cei vinovai au fost judecai i i-au primit pedepsele cuvenite iar alii sunt i acum bine mersi i nimeni nu i deranjeaz cu ceva, toi la olalt au ncercat sa-i gseasc tot soiul de justificri nici unul nu a fost nevinovat sau inocent. Rein n ncheierea acestui articol, ideile lui G.A.Chevallaz, care spune c : Totdeauna a fost greu pentru un istoric s fie imparial ! nu exist obiectivitate absolut, ideologia sau tradiia, concepia filosofic sau chiar mai periculos, dorina nestrmutat de a transforma destinul n legi tiinifice, influeneaz incontient modul de a raiona, modificnd aprecierea. In felul acesta ncerc oarecum a m justifica, dac obiunile artate mai sus vot fi considerate ne obiective. Telul activitii politice n ntreaga lume i din totdeauna, a fost pacea i prosperitatea. In acest domeniu ns, toi oameni de stat, politicieni sau nu, au avut i au din pcate indiferent de motive, numai eecuri !

121

SISTEMUL ADMINISTRAIEI PUBLICE ROMNETI

TOPOLOV Gianina, Universitatea Liber Internaional din Moldova

Abstract:
Generally, system represents a set of elements, arranged in a specific order, elements that interact with each other, being placed in a functional dependence and interdependence, which must achieve the final product. State public authorities exercising state power (set of elements) are also arranged in a specific constitutional order interacting among themselves (Parliament, Head of State, Government, public local authorities), are in dependence and interdependence one with another, and the final product is realised by general interests of citizens. Clarificri terminologice Vorbind de sistem, trebuie s spunem c sistemul reprezint un ansamblu de elemente n interaciune, care constituie un ntreg organizat, cu proprieti specifice i funcii proprii, deosebite de ale elementelor care l compun, o formaiune distinct i relativ autonom n raport cu mediul nconjurtor i care poate fi identificat n orice domeniu (fizic, biologic, social etc.). Dar nu orice mulime de elemente alctuiete un sistem. Ion Deleanu opineaz c obiectele, fenomenele, indiferent de natura lor, pot fi considerate sisteme, dac posed o anumit structur, dac ansamblul de elemente ce se constituie ca un ntreg se afl n relaii logic determinate i dac el are datorit acestor relaii nsuiri ireductibile la cele ale prilor component. Astfel, pentru identificarea sistemului este necesar o serie de caracteristici care l definesc, cum ar fi: coninutul sistemului concretizat de elementele ce alctuiesc ntregul studiat; structura sistemului definit prin aspectul su invariat, o ierarhizare precis a elementelor a cror natur este condiionat de repartizarea rolurilor, a funciilor dintre elementele i prile sistemului i de ndeplinirea acestor funcii pentru atingerea scopului general. Astfel, orice system posed, sub aspect structural, o anumit organizare, a crei complexitate este direct proporional cu gradul de integritate a sistemului; relaiile interne, care snt tot att de importante n structura unui sistem ca i elementele sale, cci ele snt ceea ce asigur sistemului viabilitate funcional; conducerea, exprimat prin capacitatea de apreciere a comportrii sistemului, condiiile pentru influenarea ei i determinarea schimbrilor de coninut, structur i relaii pentru atingerea scopului n care a fost elaborat sistemul. Prof. Victor Popa definete sistemul ca un ansamblu de elemente, aranjate ntr-o anumit ordine, elemente care interacioneaz ntre ele, aflndu-se ntr-o dependen i interdependen funcional i care trebuie s realizeze un produs final. Noiunea de sistem are o aplicaie foarte larg fiind utilizat n diferite domenii (sistem politic, sistem administrativ, sistem al administraiei publice). Autoritile publice ale statului ce exercit puterea de stat (ansamblu de elemente) sunt i ele aranjate ntr-o anumit ordine constituional, interacioneaz ntre ele (Parlament, ef de stat, Guvern, autoriti publice locale), se afl n dependen i interdependen unele fa de altele, iar produsul final l constituie realizarea interesului general al cetenilor statului. n literatura de specialitate se mai ntlnete i noiunea de structur prin care unii autorii i calific aceleai caliti. De exemplu, se susine c structura constituie totalitatea ordonat de elemente cu 122

relaii de reciprocitate care asigur funcionarea i dezvoltarea instituiei ca un tot ntreg. n opinia prof. Victor Guuleac, structura poate fi determinat ca o form de divizare i cooperare a activitii de administrare, n limitele creia se efectueaz procesul de administrare dup funciile corespunztoare Ioan Alexandru prin structur nelege modul n care sunt ordonate elementele unui sistem i relaiile ce se stabilesc ntre acestea, n procesul realizrii funciilor sistemului respectiv. Pentru o mai bun nelegere a rolului, funciilor i competenilor cu care sunt investite autoritile publice din stat, este necesar a clarifica unele probleme ce in de modalitatea aranjrii elementelor n sistem. Problema este de o importan major deoarece un sistem ajustat i bine pus la punct, consider prof. Victor Popa, trebuie s funcioneze eficient, iar n cazul n care se observ diferite ineficiene este necesar de a gsi elementele din sistem care funcioneaz prost, a le ajusta, regla, dar nici de cum de a purcede mereu la schimbarea sistemului prin diferite reforme, ceea ce se ntmpl mereu n Republica Moldova. Dac ne referim la administraia public, evident, obiectul important de activitate i coninutul vast pe care l posed, necesit un sistem bine structurat i ordonat att pe vertical ct i pe orizontal. Prof. Victor Popa specific anumite criterii care stau la baza constituirii sistemului administraiei publice. n baza criteriului teritorial administraia public se poate diviza n organe centrale (administraie central Guvern, ministere, autoriti publice central de specialitate) care au o competen pe ntreg teritoriul statului i organe locale (administraie local consilii i primari de toate nivelele n sate orae, municipii i raioane (judee). Experiena multor ri a demonstrat c progresul general al societii este indisolubil legat de organizarea raional a teritoriului iar n raport cu acesta i a administraiei prin care trebuie neles i coninutul activitii diferitor autoriti publice. Prin criteriul material al structurii administraiei publice se nelege autonomia funcional a elementelor din sistem. Potrivit acestui principiu, prile componente ale sistemului administraiei publice trebuie s dispun de autonomie n funcionalitatea lor. Criteriul material al structurii sistemului administraiei publice, ne arat ce fel de activitate desfoar diferite pri componente ale acestui sistem. Structura conform criteriului material este inseparabil legat de structura teritorial a sistemului, deoarece, existena acestui sistem este de ne conceput fr o implantare teritorial i o funcionalitate care s-i asigure finalitatea ce se exprim n sarcinile ce revin sistemului administraiei publice. Criteriul material are o deosebit importan n funcionarea eficient a ntregului sistem. Mai mult de att, coninutul material al competenei este n raport direct cu numrul de organe ale administraiei publice, cu aparatul birocratic. Autoritile administraiei publice Autoritile publice care fac parte din sistemul administraiei publice sunt mprite n autoriti publice de stat (centrale) i autoriti ale administraiei publice locale. Pentru realizarea sarcinilor ce le revin acestea au posibilitatea de a folosi fora public a statului cu care sunt nzestrate. Autoritile administraiei publice de stat n Romnia sunt: Guvernul; Administraia de specialitate: ministerele, autoritile administrative autonome, serviciile publice deconcentrate; Prefectul. Autoritile administraiei publice locale sunt: Consiliul judeean; Consiliul local; Primarul; Serviciile publice locale. 123

Sistemul administraiei publice romneti se guverneaz dup anumite principii generale care se mpart n dou categorii: 1) Principii care se aplic n procedura necontencioas : a) Legalitii, oportunitii i eficienei; b) Exercitrii obligatorii i cu bun credin a competenelor legale; c) Egalitii n faa administraiei publice; d) Motivrii aciunii administrative i a msurilor dispuse; e) Exercitrii ierarhice a recursului; f) Transparenei n activitatea administraiei publice i accesul liber la informaiile de interes public; g) Folosirii limbii romne n scris i vorbit, iar dup caz, n condiiile legii, i a limbii minoritilor naionale; h) Obligativitii aducerii la cunotin a actelor adoptate/emise i a msurilor dispuse; i) Exercitrii controlului asupra activitii executive; j) Celeritii rezolvrii problemelor cetenilor; k) Subsidiaritii; l) Colaborrii i cooperrii; m) Responsabilitii i rspunderii. 2. Principii care se aplic n procedura contencioas: a) Contradictorialitii; b) Independenei n activitatea administrativ-jurisdicional; c) Garantrii dreptului la aprare, reprezentare, precum i la exercitarea cilor de atac n faa jurisdiciilor administrative i a instanelor judectoreti; d) Stabilitii i motivrii actului administrativ-jurisdicional. Funcii i competene ale elementelor din sistem Guvernul prin natura activitii pe care o desfoar este parte a sistemului autoritilor administraiei publice, exercitnd conducerea general a administraiei publice. Sarcina sa este de a duce la ndeplinire programul de guvernare aprobat de Parlament i de a asigura realizarea politicii interne i externe a rii. Atribuiile Guvernului pot fi mprite n mai multe categorii, cum ar fi: 1. atribuii generale: 2. atribuii n domeniul normativ: 3. atribuii n domeniul economic : 4. atribuii n domeniul social: 5. atribuii n domeniul relaiilor externe: Ministerele sunt organe de specialitate ale administraiei publice centrale care realizeaz politica guvernamental n domeniile de activitate ale acestora. Acestea se organizeaz i funcioneaz numai n subordinea Guvernului. Minitrii reprezint ministerele n raporturile cu celelalte autoriti publice i rspund de ntreaga activitate a ministerului. Serviciile publice deconcentrate sunt structurile teritoriale prin care ministerele i celelalte organe centrale i realizeaz competena la nivel naional, pe ntreg teritoriul rii i i ndeplinesc n mod concret atribuiile conferite de lege. Atribuiile i structura organizatoric a acestora se aprob prin ordin al ministrului sau al conductorului organului de specialitate n subordinea cruia i desfoar activitatea, dup caz. Ministerele pot avea servicii publice deconcentrate la nivelul judeelor, oraelor i respectiv, sectoarelor, i chiar al comunelor, cum ar fi diferite inspectorate, direcii, agenii, oficii etc. Prefectul este un reprezentant al statului, mai exact al executivului central, care are rolul de a veghea asupra aplicrii legii de ctre autoritile administraiei publice locale. ncepnd cu 1 ianuarie 124

2006 prefectul face parte din categoria nalilor funcionari publici, aa cum este precizat n Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale i, n calitatea sa de ordonator de credite propune bugetele acestora. Prefectului i revine dreptul de a propune numirea i eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale. n exercitarea atribuiei cu privire la verificarea legalitii actelor administrative ale autoritilor administraiei publice locale ori judeene, prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, aceste acte, dac le consider nelegale, cu excepia actelor de gestiune. Actul atacat este suspendat de drept. Administraia publica local Consiliul local Consiliile locale sunt compuse din consilieri alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, n condiiile stabilite de Legea privind alegerile locale. Consiliul local se alege pentru un mandat de 4 ani, care poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof. Consiliul local are iniiativ i hotrte, n toate problemele de interes local, cu excepia celor care sunt date prin lege n competena altor autoriti publice, locale sau centrale. Atribuiile consiliului local sunt stabilite de Legea nr. 215/2001 privind administraia public local. Consiliul judeean este autoritatea administraiei publice locale, constituit la nivel judeean, pentru coordonarea activitilor consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Acesta este compus din consilieri alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, n condiiile stabilite de Legea privind alegerile locale. Consiliul judeean se alege pentru un mandat de 4 ani, care poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof. Atribuiile consiliului judeean sunt la fel stabilite de Legea nr. 215/2001, Primarul ndeplinete o funcie de autoritate public executiv. El este eful administraiei publice locale i al aparatului propriu de specialitate al autoritilor administraiei publice locale, pe care l conduce i l controleaz. El rspunde de buna funcionare a administraiei publice locale, reprezint comuna sau oraul n relaiile cu alte autoriti publice, cu persoanele fizice sau juridice romane sau strine, precum i n justiie. Primarul este ales prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, n condiiile stabilite de Legea privind alegerile locale. Mandatul primarului este de 4 ani i poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof. Serviciile publice ale comunei sau oraului fac i ele parte din sistemul administraiei publice ca sergvicii descentralizate i se nfiineaz i se organizeaz de consiliul local n principalele domenii de activitate, potrivit specificului i nevoilor locale, cu respectare prevederilor legale i n limita mijloacelor financiare de care dispune. Exemple: 1) Serviciul de paz asigurat de corpul gardienilor publici; 2) Serviciul public de protecie civil; 3) Serviciul de autorizare a construciilor; 4) Serviciul public de stare civil; 5) Serviciile publice de gaz i electricitate; 6) Serviciul public de distribuie a energiei termice; 7) Serviciul public de alimentare cu ap i canalizare; 8) Serviciul public de transport cltori; 9) Serviciul public de ntreinere a spaiilor verzi; 10) Serviciul public de salubritate. 125

Necesar sa menion, pentru ca sistemul administraiei publice a statului s funcioneze efficient, din system mai fac parte i autoriti administrative autonome. Aceste autoriti se nfiineaz numai prin lege organic i sunt independente fa de Guvern, aflndu-se n afara sistemului administraiei guvernamentale. n Romnia funcioneaz urmtoarele autoriti administrative autonome, nfiinate conform prevederilor constituionale: a. Avocatul Poporului; b. Consiliul Legislativ; c. Consiliul Suprem de Aprare a rii; d. Consiliul Superior al Magistraturii; e. Curtea de Conturi; f. Serviciul Romn de Informaii. De asemenea au mai fost nfiinate prin legi organice urmtoarele autoriti administrative autonome: 1) Agenia Romna de Presa ROMPRES; 2) Autoritatea Electoral Permanent; 3) Banca Naional a Romniei; 4) Comisia de supraveghere a Asigurrilor; 5) Comisia Naional a Valorilor Imobiliare; 6) Consiliul Concurenei; 7) Consiliul Economic Social; 8) Consiliul Naional al Audiovizualului; 9) Consiliul Naional de Evaluare Academic; 10) Consiliul Naional de Formare Profesional a Adulilor; 11) Consiliul Naional pentru Studierea Arhivelor Securitii. Aceste autoriti administrative autonome exercit o activitate executiv ce are ca obiect organizarea executrii i executarea n concret a legii, asigurarea funcionrii unor servicii publice i exercitarea unor competene administrativ-jurisdicionale, ncadrndu-se n categoria organelor executive ale statului.

Bibliografie
1. Deleanu I., Drept constituional i instituii politice, Vol. II, Iai: Fundaia Chemarea, 2. 1993. 3. Victor Popa, Autoritile publice ale Republicii Moldova. Compendium privind structura, organizarea i funcionarea lor., Ed.TISH, 2004 4. Victor Guuleac, Victor Balmu, Problemele administrrii de stat, Chiinu, 2002 5. Ioan Alexandru, Administraia public, Ediia a 2-a, Lumina Lex, 2001. 6. Ioan Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative, Bucureti, 1992, p.33. 7. Adina Berciu- Drghicescu- Oana Iucu, Manual de secretariat i asisten managerial, www.unibuc.ro/eBooks/stiinteADM 8. Ioan Alexandru, Mihaela Cruan, Sorin Bucur, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005, pag. 180. 9. Mircea Preda, Drept administrativ 10. Constituia Romniei din 31 octombrie 2003, www.constitutia.ro 11. Constituia Republicii Moldova din 29.07. 1994. 12. Legea Romniei nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor. 13. Legea Romniei nr. 340/2004 privind instituia prefectului 14. Legea Romniei nr. 215/2001 privind administraia public local 126

ACTIVITATEA DE AUTOREGLARE N CADRUL SISTEMULUI ADMINISTRAIEI PUBLICE

GHEREG Victoria, doctorand, Ministerul Economiei i Comerului al Republicii Moldova

Abstract:
This article propose to show the existence of a control activity in public administrations authorities that is made to regulate it self the actions of the bodies and divisions of these authorities. In this context and as prof. Antonie Iorgovan mentioned, we consider that the control made by public administration on it self, in the specialized literature is considered as a special type of control, called the administrative control. n prezenta lucrare ne punem drept scop s artm c exist o activitate de control n cadrul autoritilor administraiei publice, prin care se autoregleaz aciunile subdiviziunilor i structurilor interioare ale acestor organe. Prin urmare, mprtind prerea profesorului Intonie Iorgovan, considerm c controlul realizat de ctre administraia public asupra ei nsi este considerat n literatura de specialitate un tip aparte de control, ce poart denumirea de control administrativ1. Activitatea de autoreglare n cadrul sistemului administraiei se realizeaz prin controlul intern exercitat n cadrul fiecrui organ al administraiei publice i prin controlul extern care poate fi controlul ierarhic sau controlul de legalitate exercitat de direciile teritoriale ale Ministerului Administraiei Publice Locale. Caracterele actului administrativ ca act de putere imprim particulariti controlului de legalitate ce l are ca obiect, majoritatea cercettorilor din domeniu insistnd asupra controlului de contencios administrativ jurisdicionalizat acordnd astfel o importan secundar controlului administrativ, fie c el se realizeaz de pe poziii ierarhic superioare, fie c are la baz ideea de tutel administrativ. ns, forma de control administrativ intern prezint importan din punct de vedere juridic deoarece totui are i o legtur cu contenciosul administrativ, denumit coloana vertebral a dreptului administrativ, care pune n micare controlul judectoresc asupra legalitii aciunilor sistemului administraiei publice. Dup cum se cunoate, controlul intern reprezint ansamblul formelor de control exercitate la nivelul structurilor administraiei publice, stabilite n concordan cu obiectivele acestora i cu reglementrile legale, n vederea asigurrii executrii obligaiilor i responsabilitilor de serviciu, precum i administrrii fondurilor puse la dispoziie n mod economic, eficient i eficace. Controlul intern este perceput ca un atribut al managementului care rspunde de organizarea activitii n general i este preocupat mai ales de continua actualizare nsi a sistemului de control intern, generat de complexitatea i diversitatea atribuiilor i activitilor funcionarilor publici de orice nivel. n realitate, uneori modul de abordare a controlului intern poate crea impresia c organizarea i efectuarea acestuia este benevol, iar practica a demonstrat c acolo unde controlul intern nu funcioneaz, potenialul (intelectual) existent, precum i administrarea patrimoniului public, utilizarea
1

Iorgovan A.: Drept administativ, Tratat elementar, vol. I, Editura Hercules, Bucureti, 1993, pag. 373.

127

tuturor resurselor puse la dispoziie provoac riscul apariiei disfunciilor i chiar a fraudelor. Iar pentru creterea rolului controlului intern, la etapa actual, cnd procesul de reformare a autoritilor publice este n plin desfurare, considerm necesar revigorarea acestuia la toate nivelurile ierarhice. Controlul administrativ intern se realizeaz de ctre conductorul sau funcionarii de decizie aspra unor diviziuni structurale ori funcionari inferiori din interiorul aceleiai autoriti administrative, fiind chiar o supraveghere administrativ. Autorii de drept administrativ definesc acest control intern pentru c el se exercit de funcionari, de structuri ori compartimente care fac parte din structura organului administrativ a crei activitate este verificat. Obiectul controlului intern l constituie verificarea legalitii activitii, inclusiv oportunitatea actelor ntocmite, a modului de utilizare a mijloacelor financiare i materiale, a modului de exercitare a competenei structurii controlate, a relaiilor cu publicul i soluionarea n termen a petiiilor. Cercettorii din domeniu, n funcie de sarcinile, obiectul i subecii controlului, au sesizat principiile generale i procedurale ale acestui tip de control: Se declaneaz din oficiu; Tematica lui se refer din confruntri i verificri de date, nscrisuri, audieri de persoane, verificri la faa locului, inventarieri; Obligaia organului controlat de a pune la dispoziia celui care verific toate documentele, inclusiv cele secrete i de a oferi toate explicaiile necesare care sunt solicitate de organul de control1; n urma controlului intern pot fi luate o serie de msuri (anularea, modificarea, suspendarea) unor acte juridice sau operaiuni administrative, pot fi dispuse unele msuri organizatorice (reorganizarea unor compartimente, modificarea unor atribuii), pot fi aplicate sanciuni disciplinare ori administrative sau materiale ori sesizate organele de urmrire penal. Astfel, controlul exercitat de autoritile administraiei publice este prin excelen un control administrativ ndoit: pe de o parte este un control asupra activitii autoritilor administraiei publice, iar, pe de alt parte, este n control exercitat de nsi aceste autoriti, deci un control n cadrul aceluiai sistem organizatoric i funcional. Controlul intern general este consecina subordonrii ierarhice existente n cadrul fiecrui organ al administraiei publice. Structurile organizatorice ale fiecrui organ sunt ntr-un sistem de relaii de subordonare unele fa de altele, din treapt n treapt, pn la organul de conducere din vrful ierarhiei. n opinia prof. A. Iorgovan, se subnelege c, n mod obiectiv, aceast form de control ca orice operaie material de control, presupune existena a dou subiecte: - cel care controleaz (subiectul activ) i - cel controlat (subiectul pasiv). Ca atare nu poate fi vorba de control administrativ intern n ipoteza autocontrolului (verificarea de ctre un funcionar a propriei sale activiti). Subiecii activi sunt funcionarii cu funcii de conducere i, respectiv, structurile organizatorice de conducere, el se exercit n mod permanent, innd de eficiena structurii administrative interne, nfurnd-o ca o adevrat supraveghere administrativ2. Astfel, buna funcionare a organului, n ansamblul su, se asigur prin conducerea aciunilor de sus n jos, conducere care se realizeaz att prin fapte de execuie propriu-zis, ct i prin aciuni de control al execuiei. Dac aciunile de execuie material se realizeaz de ctre toi funcionarii publici din cadrul organului, cele de control aparin numai celor care dein funcii de conducere i crora li se subordoneaz toi ceilali. n concluzie, deducem c dreptul de control este un atribut al funciei de conducere. El se
1 2

Ionescu R.: Drept administrative, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, pag. 334. Iorgovan A.: Drept administativ, Tratat elementar, vol. II, Editura Hercules, Bucureti, 1993, pag. 108.

128

poate exercita de ctre conductorul fiecrei structuri organizatorice a organului sau instituiei (de exemplu: birou, serviciu, secie, direcie, departament), asupra funcionarilor publici din subordonarea sa, sau de ctre conductorul organului ca reprezentant al persoanei juridice, a tuturor funcionarilor publici, inclusiv a celor care dein funcii de conducere n organul sau instituia respectiv. Controlul administrativ intern se realizeaz, aa cum am mai menionat, de funcionari din interiorul organului i poate avea un caracter general sau unul specializat. Controlul intern general, menioneaz prof. Ilie Iovna, se caracterizeaz prin aceea c este o consecin a subordonrii ierarhice din interiorul organului administrativ, iar funcionarul ierarhic, superior are drept de control asupra ntregii activiti a funcionarilor inferiori. Este general pentru c se exercit att asupra actelor, ct i asupra faptelor subordonailor i urmrete att legalitatea, ct i oportunitatea msurilor luate de acetia1. Obiectivele controlului intern general, pornind de la faptul c este un control att de legalitate, ct i de oportunitate a activitii subordonailor, dup opinia dr. Maria Orlov, sunt urmtoarele: Verificarea modului de utilizare a mijloacelor materiale i financiare de care dispune organul respectiv; Verificarea tuturor formelor concrete de activitate (juridice i nejuridice); Verificarea modului de exercitare a competenei legale; Verificarea personalului n ceea ce privete diferitele nsuiri pe care trebuie s le aib pentru a putea fi folosit n activitatea aciunea organelor administraiei publice; Verificarea activitii i a relaiilor cu publicul; Soluionarea n termen a petiiilor cetenilor2. Procedura de realizare a controlului intern general nu este reglementat ntr-un act normativ distinct, dar este coninut n actele normative de organizare i funcionare a autoritilor administraiei publice i n actele normative de sancionare administrativ, constituind, astfel, un atribut (un drept i o obligaie) al funciei de conducere. Competena controlului intern general, dup cum am mai menionat deja, revine numai celor care dein funcii de conducere din sistemul ierarhic al organului administraiei publice. Controlul administrativ intern poart un caracter permanent i se poate realiza fie din oficiu, fie la cererea sau la sesizarea unei persoane fizice sau juridice. Acestea din urm sunt numite recurs graios. Recursul graios are ca temei dreptul autoritilor administraiei publice de a reveni i a retracta actele administrative, dac acestea au fost svrite fr respectarea dispoziiilor legale ori dac ele nu mai corespund intereselor sociale3. Controlul intern administrativ specializat, menioneaz prof. M.Preda, este exercitat de anumite persoane sau compartimente, fa de care cel controlat nu se afl n raport de subordonare ierarhic4. Controlul intern specializat este, de regul, un control financiar preventiv i un control de gestiune5. Controlul financiar intern preventiv revine conductorilor compartimentelor financiar-contabile sau altor persoane nsrcinate cu exercitarea controlului financiar preventiv din ministere i alte organe centrale de stat, respectiv din cadrul organelor administraiilor publice locale i instituiilor subordonate lor.
Iovna I.: Drept administrative, Editura Servo-Sat, Arad, vol. II, 1997, pag. 108. Orlov M.: Drept administrative, Editura Epigraf, Chiinu, 2001, pag. 174. 3 Rarincescu C.G.: Contenciosul administrative roman, Editura Universala ALCALIN & CO, Bucureti, 1937, pag. 109. 4 Preda M.: Curs de drept administrative, partea general, Casa Editorial Calistrat Hoga, Bucureti, 1995, pag. 150. 5 Iovna I.: Drept administrative, Editura Servo-Sat, Arad, vol. II, 1997, pag. 109.
1 2

129

De obicei, controlul financiar complex se face prin intermediul constatrii scriptice ce verific nscrisurile n documentele contabile (control intern preventiv) i a constatrilor faptice cele de ce bunuri dispune autoritatea administraiei publice (controlul intern de gestiune). Suprapunerea datelor scriptice i faptice constatate ne dau rezultatul final al controlului efectuat. ns, de obicei se face doar inventarierea. Inventarierea reprezint aciunea de constatare faptic, la o anumit dat, a existenei elementelor patrimoniale a autoritii, din punct de vedere cantitativ i valoric. Scopul inventarierii este asigurarea integritii patrimoniului, stabilirea vinovailor pentru eventualele lipsuri constatate i luarea msurilor necesare pentru recuperarea pagubelor1. Deci, obiectul controlului financiar preventiv, menioneaz prof. Ioan Gliga, l constituie toate actele i operaiunile din care se nasc, se modific ori se sting drepturi i obligaii patrimoniale pentru organele de stat, instituii i alte entiti publice2. Procedura de efectuare a acestui control const n verificarea actelor din care s rezulte justificarea cheltuielilor preconizate i se ncheie, n funcie de constatri, cu viza sau cu refuzul vizei de control. Acordarea sau refuzul vizei de control financiar preventiv sunt determinate de legalitatea, necesitatea, oportunitatea, rentabilitatea i economicitatea actului decizional ce urmeaz a fi adoptat de organul competent. Refuzul vizei de control preventiv produce efectul de a opri actele sau operaiunile bneti n cauz, ns nu exclude dispoziia ordonatorului de credite sau administratorului de a se efectua pe rspunderea lor, operaiunile financiare pentru care s-a refuzat viza de control financiar preventiv. Controlul intern de gestiune const n verificarea concret a bunurilor i valorilor existente de fond, comparativ cu evidenele scrise primare tehnic-operative i contabile, efectundu-se periodic, n totalitate sau parial. Acest control are ca obiectiv, n opinia prof. I.Gliga, verificarea normelor juridice privitoare la: integritatea, pstrarea i paza bunurilor i valorilor de orice natur; utilizarea valorilor materiale i casarea de bunuri, ntocmirea i circulaia documentelor de eviden primar tehnicooperativ i contabil3. Controlul financiar intern se efectueaz de ctre comisiile de control financiar, formate prin dispoziia scris a conductorului autoritii date. Comisia const din cel puin trei persoane. Dac din cauza volumului mare al lucrrilor, controlul nu poate fi efectuat de ctre o singur comisie, se constituie comisii, ndrumate i coordonate de comisia central de control financiar. Toate constatrile fcute de ctre comisie se consemneaz ntr-un proces-verbal, iar concluziile controlului, dup cum am mai menionat, sunt prezentate conducerii unitii mpreun cu propunerile de msuri de nlturare a deficienelor constatate, sau, dup caz, cu propunerile de sancionare a celor vinovai. Controlul administrativ intern este efectuat de ctre conductorul organului administrativ ori de ctre conductorii de subdiviziuni, care pot lua i msuri respective n cazul constatrii anumitor deficiene n activitatea subordonailor. Dintre aceste msuri putem meniona: Anularea sau suspendarea actelor funcionarilor subordonai; Funcionarul superior poate da dispoziii obligatorii subordonailor controlai; Schimbarea atribuiilor diferiilor funcionari, precum i a responsabilitilor acestora; Aplicarea de sanciuni disciplinare, dac este cazul.
Descrierea modalitii de efectuare a controlului financiar intern este stipulat n Regulamentul Ministerului Finanelor privind drile de seam contabile ale instituiilor publice. Inventarierea patrimoniului, din 18.01.1999. 2 Gliga Ioan: Dreptul finanelor publice, E.D.P., Bucureti, 1992, Pag. 233. 3 Gliga Ioan: Dreptul finanelor publice, Editura ALL, Bucureti, 1994, Pag. 304.
1

130

Reieind din obiectivele generale ale controlului, expuse n articolul dat, drept consecine ale actului de control pot fi i aplicarea msurilor de stimulare moral sau material a funcionarilor subordonai care dau dovad de o atitudine exemplar fa de ndeplinirea atribuiilor de serviciu, precum i promovarea, prin diferite msuri, a practicii pozitive. n concluzie, ai meniona c autocontrolul executat de autoritile publice este deosebit de important, determinat fiind de sarcinile multiple i complexe ce revin acestora n buna funcionare a mecanismului social-economic. Fiecare autoritate public constituie o verig n mecanismul statal, cu destinaie funcional bine precizat de lege, limitat prin coninutul activitii controlate i de formele specifice de realizare a controlului. Destinaia funcional a controlului autoritilor publice trebuie i este privit dinamic, n interaciune cu celelalte elemente ale sistemului social global.

Bibliografie
I. ACTE NORMATIVE 1. Constituia Republicii Moldova adoptat la 29.07.1994, publicat n Monitorul Oficial nr.1 din 12.08.1994 2. Legea privind administraia public local nr.436-XVI din 28.12.2006, publicat n Monitorul Oficial nr.32-35/116 din 09.03.2007 II. MONOGRAFII I PUBLICAII 1. Alexandru Ioan i colectivul (capitolul ntocmit de Al. Negoi), Drept administrativ, Editura OMNIA, Braov, 1999 2. Alexandru Ioan i colectivul, Drept administrativ, Curs universitar, Editura Economic, Bucureti, 2003 3. Drganu Tudor, Supremaia legii n dreptul Republicii Socialiste Romnia, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1982. 4. Gliga Ioan, Dreptul finanelor publice, E.D.P., Bucureti, 1992 5. Gliga Ioan, Dreptul finanelor publice, Editura ALL, Bucureti, 1994 6. Iorgovan Antonie, Drept administativ, Tratat elementar, vol. I, Editura Hercules, Bucureti, 1993 7. Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, Ediia II, vol. II, Editura Nemira, Bucureti, 1996 8. Iovna Ilie, Drept administrativ, vol. II, Editura Servo-Sat, Arad, 1997 9. Negulescu Paul, Tratat de drept administrative, principii generale, vol. I, Ediia IV-a, Institutul de arte grafice E. Marvan, Bucureti, 1934 10. Orlov Maria, Drept administrativ, Note de curs, vol. II, Chiinu 2000 11. Orlov Maria, Drept administrativ, Editura EPIGRAF, Chiinu, 2001 12. Popa Eugen, Mari instituii ale dreptului administrativ, curs universitar, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002 13. Popa Eugen, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 2000 14. Preda Marin, Drept administrativ, patea general, Editura Lumina Lex,Bucureti, 2000 15. Preda Marin, Tratat elementar de Drept Administrativ romn, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1996 16. Preda Marin, Curs de drept administrativ, partea general, Casa Editorial Calistrat Hoga, Bucureti, 1995 17. Tarangul Ernest Didi, tratat de drept administrativ romn, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernui, 1944 131

ROLUL CONSILIULUI SUPERIOR AL APRRII RII (CSA) N SISTEMUL DE ASIGURARE A SECURITII NAIONALE A ROMNIEI
BARBU Leontin, Universitatea Liber Internaional din Moldova

Abstract
According to Constitution of Romania, Supreme Defense Council of the Country (SDCC) is established for the purpose of organizing and coordinating activities concerning the country's defense and state security during the peace and in wartime. SDCC, headed by Head of State, is defined as an overall management of activities related to defense and national security through its mission being a profile of an authority, having complete power. Potrivit prevederilor Constituiei Romniei Consiliul Suprem de Aprare a rii se nfiineaz n scopul organizrii i coordonrii activitilor care privesc aprarea rii i sigurana statului att n timp de pace ct i n timp de rzboi. Este definit ca un fel de administrator general al activitilor care in de aprare i siguran naional, prin atribuiile sale fiind profilul unei autoriti cu puteri depline. Conform prevederilor Legii nr.39/1990, CSA avea, n principal, trei categorii de atribuii: atribuii de iniiator al unor documente supuse aprobrii Parlamentului (Concepia fundamental de aprare a rii, structura sistemului naional de aprare, declararea strii de rzboi, suspendarea ostilitilor, ncheierea armistiiilor, ncetarea strii conflictuale); atribuii de decizie (organizarea general a forelor armate i a celorlalte componente ale sistemului naional de aprare, msurile de aprare n cazul n care Romnia este atacat, dislocarea sau redislocarea pe teritoriul naional a marilor uniti, planul de mobilizare a economiei naionale pentru primul an de rzboi, studii de prognoz pentru organizarea produciei de tehnic militar, programe de perspectiv privind nzestrarea armatei, planul de cooperare ntre Ministerul Aprrii i Ministerul de Interne privind paza i aprarea unor obiective importante de pe teritoriul naional, meninerea i restabilirea ordinii de drept, proiectele tratatelor i acordurilor internaionale n domeniul aprrii naionale); analizarea situaiilor de natur s impun declararea strii de urgen i declararea mobilizrii pariale sau generale, legiuitorul nespecificnd ce rol au analizele CSA. n legea din 1990, se stabilea c preedintele CSAT coordoneaz i ndrum ntreaga activitate a consiliului i c, n cazul lipsei preedintelui, aceste atribuii trec n sarcina vicepreedintelui. CSA prin atribuiile sale, are vocaie general n privina securitii naionale iar din punct de vedere al componenei sale, este o structur interdepartamental. Conform Legii nr.415/2002, CSA coordoneaz activitatea de integrare n structurile de securitate europene i euroatlantice, monitorizeaz procesul de adaptare al forelor armate la cerinele NATO i formuleaz recomandri n concordan cu standardele Alianei. CSA este punctul cel mai nalt de coordonare i strategizare a acestor procese. n temeiul art.10 din Legea nr.415/2002, CSA a adoptat Hotrrea nr.3 din 10.02.2003 prin care s-a aprobat Regulamentul propriu de funcionare. Evoluiile politice interne i externe de dup anul 2002, au impus o dezvoltare a instituiilor i procedurilor din sistemul naional de securitate. Principalele evenimente care au afectat direct Romnia i care au impus ajustarea cadrului legislativ n materia securitii naionale au fost: implicarea Romniei alturi de SUA i de aliaii si, n lupta mpotriva terorismului; 132

 diversificarea ameninrilor la adresa Romniei i a stabilitii internaionale n general; aderarea Romniei la NATO i UE. Sub influena acestor factori, au fost atribuite CSA competene noi i au fost aduse precizri ale rolului CSA n asamblul sistemului instituiilor de securitate. Prin Legea nr.535/2004 privind prevenirea i combaterea terorismului, se instituie Sistemul Naional de Prevenire i Combatere a Terorismului (SNPCT) constituit din participarea mai multor instituii i autoriti ale statului sub coordonarea Serviciului Romn de Informaii, n cadrul cruia se instituie Centrul de Coordonare Operativ Antiterorist (CCOA), pentru asigurarea acestei coordonari. Structura, efectivele i Regulamentul de funcionare al CCOA sunt supuse aprobrii CSA. Instituiile i Autoritile care compun SNPCT acioneaz potrivit competenelor specifice n baza unui Protocol General de Organizare i Funcionare a SNPCT. Acest Protocol intr n vigoare numai dup ce este aprobat de CSA iar felul n care sunt ndeplinite prevederile protocolului sunt aduse la cunotina CSA, prin rapoarte pe care legea i oblig pe experii SNPCT s le faca cel puin o dat la ase luni (art.13 alin.3). Legea nr.477/2003 privind pregtirea economiei naionale i a teritoriului pentru aprare stabilete ansamblul de msuri i de aciuni care se realizeaz n timp de pace n vederea utilizrii potenialului economic i uman al rii pentru satisfacerea nevoilor de aprare i asigurarea continuitii activitilor economico sociale n caz de mobilizare sau de razboi n ansamblul acestor msuri, principalul responsabil pentru ducerea lor la ndeplinire este Guvernul, CSA are, ns, un rol major n planificarea i dimensionarea acestor aciuni de pregtire a economiei naionale i a teritoriului pentru aprare. CSA are un rol important nu doar n aprobarea planurilor de mobilizare a economiei naionale pentru aprare, a programului cu obiectivele de pregtire operativ a teritoriului pentru aprare i a bugetului de stat pentru rzboi, ci i n punerea lor n practic, pentru ca, dei decizia de aplicare a planurilor i execuie a bugetului aparine Parlamentului, singura autoritate abilitat s cear legislativului acest lucru este CSA (art.11 alin.3). CSA este autoritatea care stabilete limitele de constituire ale rezervelor de mobilizare, necesare satisfacerii cererilor instituiilor cu atribuii n domeniul aprrii, siguranei naionale i ordinii publice, modalitatea practic a constituirii acestor rezerve este stabilit de Guvern, dar in limitele hotrte de CSA. Legea nr. 42/2004 privind participarea forelor armate la misiuni n afara teritoriului statului romn stabilete c forele armate romneti pot participa la mai multe categorii de misiuni n afara teritoriului naional: - de aprare colectiv n sprijinul pcii - de asisten umanitar - tip coaliie - exerciii comune - misiuni individuale; - ceremoniale. Din aceste tipuri de misiuni pe care, conform legii i potrivit obligaiilor asumate de Romnia prin tratate, acorduri i alte nelegeri internaionale, armata romn le poate executa n afara teritoriului naional, pentru misiunile prevzute la literele a) - d), CSA are un rol determinant. CSA trebuie s analizeze i s hotrasc, la propunerea Ministerului Aprrii, pn la data de 30 iunie a fiecrui an, forele i mijloacele ce pot fi puse la dispoziie n anul urmtor pentru acest gen de misiuni; pe baza acestei hotrri, Guvernul urmnd s opereze cele necesare n proiectul de buget. n privina trimiterii trupelor romneti n astfel de misiuni, CSA are doar rol consultativ, decizia fiind a Preedintelui Romniei. Filiera de decizie a trimiterii trupelor noastre n misiuni n afara rii este: primul-ministru propune, Preedintele consult CSA i apoi decide, iar dup ce decide informeaz Parlamentul n termen de 5 zile. 133

Dac trimiterea de trupe nu se face n temeiul unui tratat internaional la care Romnia este parte, atunci Preedintele nu doar informeaz, ci are nevoie de ncuviinarea Parlamentului pentru a trimite trupele. Planificarea aprrii, potrivit Legii nr. 473/2004 privind planificarea aprrii, se bazeaz pe dou documente fundamentale: Programul de Guvernare i Strategia naional de aprare. Programul de Guvernare se adopt n edina camerelor reunite ale Parlamentului n care se investete un nou guvern. Strategia naional de aprare este propus de Preedintele Romniei spre dezbatere i aprobare Parlamentului n termen de cel mult 6 luni de la data la care eful statului depune jurmntul. n vederea implementrii celor stabilite n Programul de Guvernare i realizrii prevederilor din Strategia naional de aprare, Ministerul Aprrii elaboreaz Carta alb a aprrii. Acest document, socotit de lege drept document de planificare a aprrii la nivel departamental, trebuie s fie i el adoptat de Parlament n termen de 6 luni de la acordarea ncrederii Guvernului. Pn a fi supus spre dezbatere forului legislativ, legea specific faptul c documentul Cartea alb a aprrii trebuie nsuit de Guvern i apoi avizat de CSA. n temeiul Strategiei naionale de aprare, a Cartei albe a aprrii i a Directivei ministeriale NATO, Ministerul Aprrii trebuie s ntocmeasc, n termen de trei luni de la adoptarea Crii albe a aprrii, Strategia militar. Strategia militar se adopt de ctre Guvern i, naintea adoptrii, este necesar avizul CSA. Dintre toate legile cu privire la aprare, aceast lege ni se pare a fi cea mai confuz n privina rolului, naturii i, n cele din urm, a poziiei CSA n raport cu alte instituii ale administraiei centrale. Astfel, documentul cel mai important n materie de planificare a aprrii, adic Strategia naional de aprare, este iniiat i prezentat Parlamentului de ctre Preedinte. Conform textului legii, CSA nu are practic nici o atribuie n elaborarea acestui document dei, e absolut logic, n practic, Preedintele pregtete Strategia n CSA sau, cel puin, lucrnd ndeaproape cu membrii importani ai CSA. Conform legii, CSA are doar atribuii de avizare pentru un document emis de Ministerul Aprrii n aplicarea Strategiei de aprare Consiliul Suprem de Aprare a rii, principal instrument de decizie n politica de securitate a Romniei (Cartea Alb a aprrii), dup ce acest document este adoptat de Guvern i nainte de a fi discutat n Parlament. Mai departe, n aplicarea Crii Albe, Ministerul Aprrii elaboreaz Strategia militar care se adopt de Guvern dar care, nainte de adoptare, trebuie avizat de CSA. CSA cpt, n sistemul acestei legi, rolul unui avizator mai nti supraordonat Guvernului i apoi subordonat Guvernului. n plus, CSA avizeaz mai mult pentru conformitate i nu pare s aib nici un rol n elaborarea acestor documente cruciale pentru securitatea Romniei. Alte legi i aspecte normative: Ordonana de urgen a Guvernului nr.30/2007 privind organizarea i funcionarea Ministerului Internelor i Reformei Administrative, aprobat prin Legea nr. 15/2008 stipuleaz la art. 6 c Ministerul Internelor i Reformei Administrative rspunde n faa Guvernului, a Consiliului Suprem de Aprare a rii i a Parlamentului de modul n care aplic prevederile Constituiei, ale celorlalte acte normative, precum i ale tratatelor internaionale la care Romnia este parte.. O prevedere similar se regsete i n Legea nr. 346/2006 privind organizarea i funcionarea Ministerului Aprrii Ministerul Aprrii rspunde n faa Parlamentului, a Guvernului i a Consiliului Suprem de Aprare a rii pentru modul de aplicare, n domeniul su de activitate, a prevederilor Constituiei, legilor, hotrrilor Guvernului i ale Consiliului Suprem de Aprare a rii, ale celorlalte acte normative i ale tratatelor internaionale la care Romnia este parte. n opinia noastr este nepotrivit faptul c CSA este prezentat drept structura n faa creia MAI i MAp, cele mai responsabile autoriti administrative n privina asigurrii ordinii publice i respectiv a securitii naionale, trebuie s rspund pentru modul de aplicare, n domeniul su 134

de activitate, a hotrrilor Consiliului Suprem de Aprare a rii. nti, pentru c efii acestor instituii sunt chiar membri ai structurii n faa creia trebuie s rspund. Apoi, pentru c CSA nu are nici o atribuie n controlul politic sau de alt natur a activitii conducerii acestor dou autoriti. Apreciem c era firesc era ca MAI i MAp s fie rspunztori n faa Preedintelui Romniei, ca ef suprem al armatei i ca garant al funcionrii echilibrate a puterilor n stat, pentru activitatea lor. n Legea nr. 218/2002, privind organizarea i funcionarea Poliiei Romne, se stabilete c Poliia Romn poate organiza activiti de culegere, verificare i valorificare de informaii i date printr-o activitate specific organizat n temeiul ordinelor ministrului de interne. n acelai timp, se stabilete c ministrul de interne va trebui s prezinte, anual sau ori de cte ori se impune, CSA i comisiilor de specialitate ale Parlamentului rapoarte referitoare la activitatea de culegere a informaiilor i fondurile utilizate n acest scop. (art. 33, al. 6). Astfel, att prin faptul c primete aceste rapoarte, dar i datorit faptului c legea nu distinge ntre raportul ministrului de interne ctre CSA i cel ctre comisiile de specialitate ale Parlamentului, apare drept limpede intenia legiuitorului de a stabili n sarcina CSA un rol de control asupra activitii informative a Poliiei Romne. n Legea nr. 191/1998 privind organizarea i funcionarea Serviciului de Protecie i Paz, se stabilete c activitatea acestui serviciu, specializat n asigurarea proteciei demnitarilor romni, a demnitarilor strini pe timpul ederii lor n Romnia, a familiilor acestora precum i n asigurarea pazei sediilor de lucru i reedinelor acestora este organizat i coordonat de CSA (art. 1 alin.1 coroborat cu art.3 alin. 1). De altfel, nu doar ca hotrrile Consiliul Suprem de Aprare a rii sunt trecute n textul legii alturi de acte normative fundamentale pentru activitatea SPP, precum Constituia i legile, dar CSA are un rol important i n numirea directorului acestui serviciu. Potrivit procedurii de numire stabilit prin art. 7 din lege, directorul SPP este numit de preedintele Romniei la propunerea CSA. n Legea nr. 92/1996 privind organizarea i funcionarea Serviciului de Telecomunicaii Speciale, se stabilete c activitatea acestui serviciu este organizat i coordonat de CSA. (art. 3). i n cazul acestui serviciu hotrrile CSA apar ca izvoare de drept imediat dup Constituie i legi i naintea regulamentelor interioare. ns, spre deosebire de SPP, unde numirea directorului se face la propunerea CSA de ctre Preedintele Romniei, n cazul STS propunerea de numire a directorului aparine preedintelui CSA (care este chiar preedintele Romniei), iar numirea se face de ctre CSA. De asemenea, CSA numete prima-djunctul i adjuncii directorului STS. n general, activitatea STS, focalizat pe asigurarea reelei de telecomunicaii special, este determinat de hotrri ale CSA care, aprob nu doar criteriile de repartizare a posturilor de abonat la serviciile STS, dar i structura acestui serviciu, atribuiile componenelor acestei structuri, efectivele etc. n Legea nr. 1/1998 privind organizarea i funcionarea Serviciului de Informaii Externe, republicat, se stabilete un rol foarte important al CSA n activitatea acestei instituii. Legea stabilete, de o manier general, c activitatea SIE este organizat i coordonat de CSAT (art. 2 al.1) i c directorul SIE prezint anual sau ori de cte ori este nevoie, rapoarte privind activitatea serviciului pe care l conduce. Conform legii, directorul SIE este membru de drept al CSA. Tocmai de aceea, prevederea din art. 6 alin. 1 al legii, care stabilete c numirea directorului SIE este fcut de CSA la propunerea Preedintelui Romniei apare cam stranie - nu e obinuit ca atribuia de numire i de revocare din funcie public a unei persoane s fie fcut de o structur din care aceast persoan face parte tocmai n virtutea funciei n care este nvestit. De altfel, ntreaga conducere a SIE, adic i directorii adjunci, sunt numii tot de CSA, de ast dat la propunerea directorului serviciului. CSA aprob structura organizatoric, efectivele, regulamentul de funcionare, atribuiile (art. 5 alin.2), planificarea, evidena i utilizarea fondurilor necesare SIE, similar reglementrilor privind cheltuielile operative (art. 21). 135

n fine, tot CSA aprob lista persoanelor juridice i instituiilor publice cu care SIE coopereaz pentru asigurarea unei politici unitare i coerente a comunitii informative n plan extern i organismele similare din strintate cu care SIE poate stabili relaii (art.4). n Legea nr. 14/1992 privind organizarea i funcionarea Serviciului Romn de informaii, cu modificrile i completrile ulterioare, se stabilete c CSA va stabili regulile generale dup care se va desfura activitatea de planificare, eviden, utilizare, justificare i control al cheltuielilor operative destinate activitilor specifice serviciilor de informaii (art. 42 alin. 4). n Hotrrea de Guvern 83/2005 privind organizarea i funcionarea Ministerului Justiiei, coroborat cu HG 637/2004, se stabilete c Direcia General de Protecie i Anticorupie din subordinea Ministerului Justiiei funcioneaz n temeiul Regulamentului de organizare si functionare aprobat de ministrul justitiei, cu avizul prealabil al Consiliul Suprem de Aprare a rii, care cuprinde si structura organizatoric a acestei direcii. n Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, republicat, se stabilete c Forma final a intrumentelor de prezentare i motivare a proiectelor de acte normative trebuie s cuprind referiri la avizul Consiliului Legislativ i, dup caz, al Consiliului Suprem de Aprare a rii, Curii de Conturi sau Consiliului Economic i Social. (art.30 alin. 3).

Bibliografie
1. Constituia Romniei revizuit prin Legea nr.429/2003 2. Legea nr.39/1990 3. Legea nr.415/2002, 4. Legea nr.535/2004 privind prevenirea i combaterea terorismului 5. Legea nr.477/2003 privind pregtirea economiei naionale i a teritoriului pentru aprare 6. Legea nr. 42/2004 privind participarea forelor armate la misiuni n afara teritoriului statului romn 7. Legii nr. 473/2004 privind planificarea aprrii 8. Legea nr. 346/2006 privind organizarea i funcionarea Ministerului Aprrii 9. Legea nr. 218/2002, privind organizarea i funcionarea Poliiei Romne 10. Legea nr. 191/1998 privind organizarea i funcionarea Serviciului de Protecie i Paz, 11. Legea nr. 92/1996 privind organizarea i funcionarea Serviciului de Telecomunicaii Speciale, 12. n Legea nr. 1/1998 privind organizarea i funcionarea Serviciului de Informaii Externe 13. Legea nr. 14/1992 privind organizarea i funcionarea Serviciului Romn de informaii, 14. Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative 15. Hotrrea CSATnr.3 din 10.02.2003 16. Ordonana de urgen a Guvernului nr.30/2007 privind organizarea i funcionarea Ministerului 17. Hotrrea de Guvern 83/2005 privind organizarea i funcionarea Ministerului Justiiei 18. Ordonana de urgen a Guvernului nr.30/2007 privind organizarea i funcionarea Ministerului Internelor i Reformei Administrative

136

PREFECTUL INSTITUIE A ADMINISTRAIEI PUBLICE CENTRALE A ROMNIEI

RAPOTAN Adrian, Universitatea Liber Internaional din Moldova

Abstract:
The prefect is the representative of local government and leads public desconcentrated services of ministries and other central bodies of the territorial-administrative units. Based on the principle of desconcentration, there is a transfer of powers of central authority and the right of administrative guardianship from the central bodies of the state to the local representative. Prefecture has general administrative tasks such as coordinating on the local level of the activity of the territorial services of the ministries, as well as the execution of the control on the legality of administrative acts of local authorities. n dreptul administrativ este bine cunoscut faptul c noiunea de prefect sau prefectur, nc n Roma Antic semnifica fie uniti administrative, fie funcii oficiale (civile,militare,economiceetc.) ns prefectul, aa cum susinea i prof. M. Waline, este o creaie napoleonian; ea a fost creat in anul al-VIII-lea de la Marea Revoluie Francez; pn la modificarea Constituiei Franei din anul 1958, prefectul era reprezentantul Guvernului i eful administraiei departamentului n care funciona. Dup 1958, prefectul n Frana este: reprezentantul statului, al intereselor naionale; reprezentantul Guvernului; organ de administraie general; organ de coordonare a serviciilor statului din departament. (J.Rivero) n Romnia funcia de prefect a fost instituit prin Legea pentru consiliile judeene nr.396 din 2/14 aprilie 1864 care, n articolul 91, prevedea c prefectul, ca cap al administraiei judeene, dirige toate lucrrile acestei administraiuni i execut hotrrile consiliului judeean. Prefectul, dup cum prevede alineatul 2 al articolului 3, era comisar al Guvernului pe lng consiliul judeean. Potrivit Legii pentru organizarea administraiunii locale din 3 august 1929, prefectul era numit prin decret regal, la propunerea Ministerului de Interne. Din reglementrile cuprinse in aceast lege, rezult ca prefectul avea o tripl calitate, cu atribuii corespunztoare. Astfel: ca delegat al autoritii centrale; ca reprezentant al Guvernului; eful poliiei n jude, potrivit articolului 276. Autonomia local, reprezint un principiu al implementrii instituiei prefectului n sistemul administraiei publice. n ordinea evenimentelor istorice ea este anterioar statului. Prof. Anibal Teodorescu, preciza c ideea de autonomie local atrage dup sine descentralizarea administrativ, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un sistem care implic autonomia. De aceea, descentralizarea, ca element esenial al autonomiei locale, nu poate fi conceput, cel puin n statele unitare, fr existena unui reprezentant al statului n teritoriu care ar fi responsabil de serviciile desconcentrate i a unui control din partea statului, denumit, tradiional, control de 137

tutel, exercitat n unele ri ( Italia, Frana ) de funcionari sau autoriti ale administraiei de stat, iar n altele ( Marea Britanie) de ctre judectori. Autonomia local, mai ales ntr-un stat unitar, nu poate fi conceput dect n anumite limite. Nu se poate admite ca ntr-un stat de drept s fie nesocotit legea, autoritatea executivului central sau a justiiei datorit aplicrii principiului autonomiei locale. Autonomia local nu poate fi realizat dect n cadrul principiilor statului de drept, principiul autonomiei locale fiind unul dintre acestea. De aici legtura organic care trebuie s existe ntre autonomia local i lege, dintre interesele locale (comunale, oreneti, municipale, judeene) i interesele naionale exprimate prin lege. Aa se explic de ce, n toate rile democratice, la nivelul unitii administrativ-teritoriale de nivelul cel mai nalt, a fost instituit un reprezentant al statului, al puterii executive, cu rolul de a veghea asupra aplicrii legii de ctre autoritile administraiei publice locale, organizate pe baza autonomiei administrative. Dup sistemul francez, acest rol, la noi, l are prefectul, situaie reglementat i de Constituie care prevede: Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce serviciile publice desconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale, din unitile administrativ-teritoriale. Se observ c, pe baza principiului desconcentrrii, are loc transferul unor atribuii ale autoritii centrale ca i a dreptului de tutel administrativ de la organele centrale ale statului (Guvernul) la reprezentantul local al acestuia (prefectul). Prefectului i s-au stabilit sarcini de administraie general, cum ar fi coordonarea pe plan local a activitii serviciilor teritoriale ale ministerelor, precum i exercitarea controlului cu privire la legalitatea actelor administrative ale autoritilor publice locale. Soluia din Constituie i din Legea administraiei publice locale se poate spune c este o soluie politic, prefectul ne apare ca fiind om politic (pe baza dreptului pozitiv), ce reprezint Guvernul, fiind de neles c el este supus regulii jocului politici, ca oricare membru al Guvernului. Prefectul este un organ unipersonal al administraiei publice, investit cu o competen material general i teritorial limitat la nivelul judeului n care funcioneaz. Articolul 130 din Legea nr. 215/2001, dispune: Guvernul numete cte un prefect, ca reprezentant al su, n fiecare jude i n municipiul Bucureti. Textul citat reia dispoziiile cuprinse n articolul 122 (1) din Constituie. Rezult, deci, c prefectul este numit n funcie printr-un act de autoritate, i nu ales. Potrivit articolului 130 din legea menionat, Prefectul este ajutat de un subprefect. Existena subprefectului nu schimb natura juridic a prefectului. Condiiile cerute de lege persoanei fizice pentru numirea n funcia de prefect sau subprefect sunt prevzute n articolul 106 din Legea nr. 215/2001, i anume: studii superioare. Aceast condiie este obligatorie, lipsa studiilor superioare a atrgnd nulitatea actului de numire n funcie. Este de relevat totui, condiia ceteniei romne i a domiciliului n Romnia, impus de articolul 16 din Constituia Romniei, potrivit creia funciile i demnitile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de persoanele care au numai cetenia romn i domiciliul n ar. Articolul 131 din Legea nr. 215/2001, prevede o serie de interdicii i incompatibiliti. n primul rnd este precizat faptul c prefectul sau subprefectul nu poate fi n acelai timp deputat sau senator. O asemenea dispoziie se coroboreaz cu prevederile articolului 68 din Constituie potrivit crora calitatea de deputat sau de senator este incompatibil cu exercitarea oricrei funcii publice de autoritate, cu excepia celei de membru al Guvernului. Din dublul caracter, politic i administrativ al statutului prefectului, care, n acelai timp, este reprezentantul Guvernului i realizeaz funcii administrative importante, rezult c acesta nu are nici o garanie n ce privete cariera sa, care nceteaz odat cu existena Guvernului care l-a numit. Ori, un specialist n administraia public presupune o pregtire de specialitate i garanii de stabilitate. n practic, aspectul politic coexist cu cel administrativ i ambele sunt eseniale. Dup prerea d-lui prof. Emil Blan, rmn actuale afirmaiile fcute cu decenii n urm de prof. Tarangul: Administraia modern este complicat. Ea pretinde cunotine i experien. 138

Astzi nu se mai poate administra numai cu bunul sim i cu o minte sntoas... Administraia modern este o tiin i o art, nct administratorii nu pot fi improvizai. Prefectul, ca reprezentant al Guvernului, potrivit legii, ndeplinete urmtoarele atribuii principale (articolul 134): a) asigura realizarea intereselor naionale, aplicarea si respectarea Constituiei, a legilor, a hotrrilor si ordonanelor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum si a ordinii publice; b) exercita controlul cu privire la legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autoritatile administratiei publice locale si judeene, precum si ale preedintelui consiliului judeean, cu excepia actelor de gestiune curenta; c) dispune masurile corespunzatoare pentru prevenirea infractiunilor si apararea drepturilor cetatenilor, prin organele legal abilitate; d) asigura, impreuna cu autoritatile si organele abilitate, pregatirea si aducerea la indeplinire, in conditiile stabilite prin lege, a masurilor de aparare care nu au caracter militar, precum si a celor de protectie civila; autoritatile militare si organele locale ale Ministerului de Interne au obligatia sa informeze si sa sprijine prefectul pentru rezolvarea oricarei probleme de interes national sau judeean, in conditiile legii; e) prezinta anual Guvernului un raport asupra stadiului realizarii sarcinilor ce ii revin potrivit programului de guvernare, precum si in legatura cu controlul exercitat asupra legalitatii actelor autoritatilor administratiei publice locale. (2) Prefectul indeplineste si alte atributii prevazute de lege si de celelalte acte normative, precum si insarcinarile date de Guvern. Ct privete dispoziia potrivit creia prefectul ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege, problema se pune sub dou aspecte i anume: Un prim aspect l constituie acele atribuii, altele dect cele cuprinse n articolul 134, prevzute chiar n Lege cum ar fi: convocarea consiliilor locale n edina de constituire; numirea i eliberarea din funcie a secretarilor consiliilor comunale i oreneti; convocarea consiliului judeean n edina de constituire; asistarea la edinele delegaiei permanente a consiliului judeean; convocarea comisiei administrative. Cel de-al doilea aspect l reprezint atribuiile pe care le exercit prefectul n temeiul prevederilor altor legi. Pentru ndeplinirea atribuiilor ce-i revin, prevede articolul 137 prefectul emite ordine, n condiiile legii. Ordinele prefectului sunt acte administrative de autoritate. Ele pot fi normative sau individuale. Ordinul prefectului devine executoriu numai dup ce a fost adus la cunotina public, prin afiare i publicare cnd conine dispoziii normative, sau de la data comunicrii, n celelalte cazuri adic cele individuale. Precizarea c aceste ordine se emit n condiiile legii nseamn c ele trebuie s respecte ntocmai condiiile de fond i form care se cer pentru toate actele administrative, condiii cuprinse n Hotrrea Guvernului nr. 390/1993, pentru aprobarea Metodologiei privind pregtirea, elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de acte normative. Pentru a emite ordine nu numai legale, ci i documentate, alin. (2) al articolului 137 prevede c ordinele prefectului care stabilesc msuri cu caracter tehnic i de specialitate, sunt emise dup consultarea organelor sau serviciilor de specialitate i sunt contrasemnate de conductorii acestora. Art. 138. Prevede c ordinul prefectului care contine dispoziii normative devine executoriu numai dupa ce a fost adus la cunotina publica sau de la data comunicarii, in celelalte cazuri. Ordinele cu caracter normativ se comunica de indata Ministerului Administratiei Publice. Ministerul Administraiei Publice poate propune Guvernului, in exercitarea controlului ierarhic al acestuia, anularea ordinelor emise de prefect, daca le considera ilegale sau inoportune. Prefectul pentru a-i ndeplini atribuiile, este ncadrat ntr-o structur organizatoric, format din funcionari publici. Aceast structur organizatoric, avnd n frunte pe prefect, formeaz 139

instituia prefecturii. Ca element de baz al sistemului administraiei publice, noiunea de instituie public, este o entitate pe care prof. Al. Negoi o caracterizeaz drept colectivitate uman constituit pe baza i n executarea legii, nzestrat cu mijloace materiale i financiare, precum i cu personalitate juridic i competena necesar pentru a putea aciona n vederea organizrii exercitrii legii. n consonan cu aceast definiie apreciem c organul reprezint instrumentul de exprimare a voinei juridice a instituiei publice. Tutela administrativ astzi nseamn un control (ntre anumite limite) din partea autoritilor centrale asupra celor locale, descentralizate, control care s nlture sau s limiteze tendinele centrifuge ale autoritilor locale, aflate n disonan cu politica statului, s asigure totodat rezolvarea nu numai a intereselor locale ci i a celor generale. Statul nu are numai dreptul ci i obligaia de a exercita controlul asupra autoritilor administraiei publice, att asupra celor desconcentrate ct i asupra cele descentralizate. Controlul asupra autoritilor descentralizate este un control special numit ,,control de tutel, dar pe care legislaia actual nu-l mai reglementeaz n mod expres. Dar aceasta nu nseamn c el nu exist sau nu se realizeaz. Raiunea pentru care actuala Constituie nu mai consacr n mod expres controlul de tutel este fundamentat pe considerente de ordin politic. Profesorul Antonie Iorgovan spunea c ,,a fi propus aceast noiune (tutela administrativ) n Tezele sau Proiectul Constituiei ar fi nsemnat o greeal de tact politic; aceast noiune ar fi ocat, atunci cnd se cutau formele care s exprime ideea de ,,autonomie nu de ,,tutel; dup zeci de ani de regimuri autoritare se cutau formule pentru o autonomie local real. Astfel, potrivit prevederilor din Legea nr. 215/2001, n exercitarea controlului cu privire la legalitatea actelor autoritilor administrative publice locale i judeene prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, actele acestora, precum i cele ale preedintelui consiliului judeean, cu excepia celor de gestiune curent, dac le consider ilegale. Actul atacat este suspendat de drept. Textul mai precizeaz un lucru i anume acela potrivit cruia, prin controlul exercitat, prefectul verific numai legalitatea, nu i oportunitatea adoptrii sau emiterii unui act administrativ de ctre autoritile administraiei publice locale i judeene. n fiecare jude i n municipiul Bucureti se organizeaz, pe lng prefecturi, conform Art. 145 din Lege se organizeaza o comisie consultativa. Comisia consultativa este formata din: prefect si preedintele consiliului judeean; subprefect si vicepresedintii consiliului judeean; secretarul general al prefecturii si secretarul general al judeului; primarul municipiului resedinta de jude, respectiv primarul general, viceprimarii si secretarul general al municipiului Bucureti; primarii oraselor si comunelor din jude, respectiv primarii sectoarelor municipiului Bucureti; sefii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale organizate la nivelul judeului sau al municipiului Bucureti; sefii compartimentelor din aparatul propriu de specialitate al consiliului judeean, respectiv al Consiliului General al Municipiului Bucureti; conducatorii regiilor autonome de interes judeean, ai sucursalelor regiilor autonome de interes national si ai societatilor nationale din judeul respectiv sau din municipiul Bucureti, precum si conducatorii altor structuri organizate in jude sau in municipiul Bucureti. La lucrarile comisiei consultative pot fi invitate si alte persoane a caror prezent este considerata necesar. Art. 146. Din Lege stabilete c comisia consultativa se convoaca de prefect si de preedintele consiliului judeean, respectiv de primarul general al municipiului Bucureti, o data la doua luni sau ori de cate ori este necesar. Lucrarile comisiei consultative sunt conduse prin rotatie de prefect si de preedintele consiliului judeean. 140

Secretariatul comisiei consultative este asigurat de 2 functionari din aparatul propriu al prefectului si de 2 functionari din aparatul propriu al consiliului judeean. Art. 147 prevede c Comisia consultativa dezbate si isi insuseste prin consens programul anual orientativ de dezvoltare economica si sociala al judeului, respectiv al municipiului Bucureti, pe baza Programului de guvernare acceptat de Parlament. Programul orientativ de dezvoltare economica si sociala al judeului, respectiv al municipiului Bucureti, se comunica serviciilor publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale, filialelor din jude ale regiilor autonome sau ale societatilor nationale, regiilor autonome de interes local si societatilor comerciale si serviciilor publice de interes local interesate, precum si autoritatilor administratiei publice locale si judeene. In cadrul reuniunilor comisiei consultative pot fi convenite si alte actiuni ce urmeaza sa fie intreprinse de prefect si de serviciile publice descentralizate ale ministerelor si ale altor autoritati ale administratiei publice centrale de specialitate organizate in jude, pe de o parte, si de consiliul judeean si serviciile publice de sub autoritatea acestuia, pe de alta parte, in scopul armonizarii masurilor prevazute in Programul de guvernare cu activitatile desfasurate de autoritatile administratiei publice locale si judeene, in conformitate cu atributiile si cu responsabilitatile ce le revin, potrivit legii. Art. 148 fixeaz dispoziia prin care pentru dezbaterea si elaborarea unor solutii operative, precum si pentru informarea reciproca cu privire la principalele actiuni ce urmeaza sa se desfasoare pe teritoriul judeului se constituie in fiecare jude un comitet operativ-consultativ, format din prefect si preedintele consiliului judeean, subprefect si vicepresedintii consiliului judeean, secretarul general al prefecturii, secretarul general al judeului si primarul municipiului resedinta de jude. In municipiul Bucureti comitetul operativ-consultativ este format din prefect si primarul general al Capitalei, subprefecii si viceprimarii municipiului Bucureti, secretarul general al prefecturii si secretarul general al municipiului Bucureti, precum si din primarii sectoarelor municipiului Bucureti, Comitetul operativ-consultativ se ntrunete sptmnal, de regula in ziua de luni, iar edinele acestuia sunt conduse prin rotaie de prefect, preedintele consiliului judeean si, respectiv, de primarul general al municipiului Bucureti. In cadrul comitetului operativ-consultativ se poate stabili iniierea, de comun acord, a unor proiecte de hotrre a Guvernului sau, potrivit competentelor decizionale specifice fiecrei institutii si autoritati, emiterea de ordine ale prefectului, dispoziii ale preedintelui consiliului judeean ori initierea de hotrri ale consiliului judeean, care sa concretizeze masurile stabilite de comun acord.

Bibliografie:
1. Emil Blan- Drept administrativ i contencios administrativ Editura Fundaiei Romnia de Mine; Bucureti, 2000; Universitatea Spiru Haret, Facultatea de Drept. 2. Emil Blan Prefectul i prefectura n sistemul administraiei publice Editura Fundaiei Romnia de Mine; Bucureti, 1997. 3. Antonie Iorgovan Drept administrativ- tratat elementar (lV); Editura Actami; Bucureti, 1994. 4. Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ; Vol.II; Editura Nemira, 1996. 5. Mircea Preda Tratat elementar de drept administrativ romn; Ediia a-II-a; Editura Lumina Lex, 1999. 6. Valentin I. Priscaru Tratat de drept administrativ romn- partea general; Ediia a-II-a; Editura All, 1996. 141

7. Verginia Vedina i Mariana ipic Noiuni de drept administrativ; Universitatea Bucureti, Facultatea de Litere, Colegiul de administraie public; Editura Credis 8. Petrescu, Rodica Narcisa, Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj Napoca, 2004 9. Iorgovan, Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. I II, Ed. Nemira, Bucureti, 1996; 10. Preda, Mircea, Curs de drept administrativ (partea general i partea special), Casa Editorial ,,Calistrat Hoga, Bucureti, 1995; 11. Hotrrea Guvernului nr. 390/1993, pentru aprobarea Metodologiei privind pregtirea, elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de acte normative. 12. Legea de revizuire a Constituiei, Bucureti, 2003 13. Legea Romniei nr. 215/2001 privind Administraiei publice locale 14. Legea Romniei nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor. 15. Legea Romniei nr. 340/2004 privind instituia prefectului

142

NOIUNEA DE DECIZIE ADMINISTRATIV

BELECCIU tefan, Confereniar universitar, doctor, Academia tefan cel Mare a MAI al RM BRGU Mihai,Confereniar universitar, doctor habilitat, Institutul de Stat de Relaii Internaionale din Moldova

Summary:
Day by day, people set goals which they seek and choose the appropriate methods for achieving this goals. However, it is obvious that not everything that people wats, in general, is achievable, with the ways that man has. As a result, he must choose and analize among all the proposed purposes, those considered clearly achievable,more correctly said he must to take a decision. n activitatea de zi cu zi, oamenii i stabilesc scopurile pe care le urmresc i i aleg mijloacele adecvate pentru realizarea acestor scopuri. ns, este evident c nu tot ceea ce i propune, n general, omul se i realizeaz cu mijloacele de care dispune. Drept urmare, el trebuie s opteze, s aleag, dintre toate scopurile propuse, pe cele considerate, n mod cert, realizabile, altfel spus s ia o decizie. Pentru caracterizarea deciziei administrative trebuie s avem n vedere trsturile generale ale oricrui act decizional i, apoi, specificul ei. n activitatea de zi cu zi, oamenii i stabilesc scopurile pe care le urmresc i i aleg mijloacele adecvate pentru realizarea acestor scopuri. ns, este evident c nu tot ceea ce i propune, n general, omul se i realizeaz cu mijloacele de care dispune. Drept urmare, el trebuie s opteze, s aleag, dintre toate scopurile propuse, pe cele considerate, n mod cert, realizabile, altfel spus s ia o decizie. Orice decizie este un act deliberat, prin care se determin natura unei aciuni, agenii, mijloacele, durata i modul ei de executare. Ceea ce este esenial pentru orice act decizional este faptul c el presupune o alegere, o opiune, un moment deliberativ i de selecie din mai multe posibiliti deschise. Fr opiune nu exist decizie, pentru c acolo unde nu ai de ales ntre mai multe posibiliti, prin fora lucrurilor, soluia se impune1 Orice decizie poate fi caracterizat din mai multe puncte de vedere. Astfel, din punctul de vedere al subiectului care o adopt, deciziile pot fi decizii ale unui partid politic, decizii ale unui organ al statului sau al colectivitii locale, decizii ale unei organizaii profesionale, asociaii etc., fiecare dintre acestea putndu-se subclasifica, la rndul lui, n funcie de caracterul i nivelul organului ce o adopt. Dup coninutul sau domeniul la care se refer, deciziile pot fi extrem de variate: politice, economice, social-culturale, tiinifico-tehnice, militare, juridice etc. Decizia administrativ este o specie a deciziei etatice, care se caracterizeaz prin dou trsturi specifice. n primul rnd, ea este opera unui organ administrativ(uneori i a organelor de conducere ale Parlamentului, a instanelor judectoreti sau a parchetului), compartiment sau funcionar. n al doilea rnd, ea este adoptat pentru realizarea formei fundamentale de activitate executiv. La acestea trebuie adugat faptul c decizia administrativ este o decizie de putere.2
I. Ceterchi, Actul juridic normativ ca act de conducere n societatea socialist, n R. R. D. nr. 11/1972,; citat de Ilie Iovna, Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997, pag. 26. 2 I. Iovna, op. cit., pag. 26.
1

143

Profesorul A. Iorgovan definete decizia administrativ ca fiind categoria deciziei speciale prin care se determin soluiile juridice i nejuridice ale organelor administraiei publice prin transpunerea n practic a valorilor exprimate n normele politice i actele organelor puterii de stat. Din aceast definiie se deduc urmtoarele concluzii: Decizia presupune cu necesitate existena mai multor variante din care trebuie aleas una; Decizia este un act complex, fiind n esen concretizarea voinei unui anumit subiect n vederea reglrii raporturilor sociale; Decizia, n sine, nu trebuie confundat cu procesul decizional, raportul dintre ele fiind de la coninut la form. M. T. Oroveanu, n lucrarea Tratat de tiina administraiei, arat c decizia administrativ este o manifestare de voin a Administraiei, premergtoare aciunii, prin care aceasta opteaz pentru o soluie, n vederea realizrii unei finaliti.1 n concepia autorului acestei definiii, geneza unei decizii implic urmtoarele condiii: O alegere ntre mai multe variante de aciune posibile. Ct vreme cel care decide n-a optat pentru una din variantele posibile, nu exist nc decizia. Aria acestei alegeri poate varia ntre doi poli, i anume: absena opiunii, situaie n care decizia nu exist, i alegerea arbitrar, n care nu s-a respectat norma de drept ce reglementeaz aciunea administrativ, astfel nct decizia este nelegal, i urmeaz a fi revocat de administraia nsi sau anulat de instana de contencios administrativ. Alegerea trebuie s fie contient, precedat de o deliberare. Un gest instinctiv sau un impuls nereflectat nu constituie o decizie. Alegerea urmeaz s fie orientat spre unul sau mai multe scopuri. Cu ajutorul acestei cerine, se distinge decizia de celelalte activiti umane care cuprind scopul n ele nsele (emoia estetic) i de compartimentele ce reprezint simpla exteriorizare a impulsurilor luntrice. Alegerea trebuie s duc la aciune. Decizia este actul de voin, care urmeaz dup deliberare i prepar, declaneaz i cluzete aciunea. Decizia administrativ determin aciunea propriu-zis, care este indispensabil pentru a concretiza voina administraiei. Dac decizia nu duce la aciune ea rmne o simpl declaraie de intenie. Eficiena decizie se verific prin rezultatele obinute n urma aplicrii sale.2 Armenia Androniceanu definete decizia administrativ ca un proces complex de alegere a unei variante decizionale din mai multe posibile, n vederea realizrii unui obiectiv al administraiei publice i care influeneaz activitatea a cel puin unei alte persoane din sistem, a sistemului administrativ n ansamblul lui sau a societii, n general.3 Profesorul colii clujene, Ilie Iovna, definete decizia administrativ ca un act voliional de putere al administraiei publice, adoptat pentru realizarea formei fundamentale de activitate executiv.4 Din aceast definiie rezult c cea mai important categorie a deciziilor administrative o formeaz actele administrative. ns, precizarea coninutului celor dou noiuni este necesar. Aa cum reine profesorul I. Iovna, cu care suntem de acord, ntre decizia administrativ i actul administrativ exist o deosebire de sfer, n primul rnd. Orice act administrativ este o decizie administrativ, dar aceasta din urm nu se reduce la noiunea actului de drept administrativ.
3 4
1 2

M. T. Oroveanu, Tratat de tiina administraiei, Ed. Cerna, Bucureti, 1996, pag. 369. M. T. Oroveanu, op. cit., pag. 369-371. Armenia Androniceanu, Managementul public, Ed. Economic, Bucureti, 1999, pag. 127. I. Iovna, op. cit., pag. 27.

144

n al doilea rnd, noiunea actului administrativ este o categorie a dreptului administrativ, pe cnd noiunea deciziei administrative intr n sistemul categorial al tiinei administraiei.1 Prin urmare, actele administrative pentru a cror emitere s-a impus o opiune ntre mai multe variante posibile sunt decizii administrative. ns, categoria actelor administrative nu epuizeaz sfera noiunii deciziei administrative, pentru c aceasta din urm cuprinde orice activitate decizional a administraiei publice. n aceast ordine de idei, din punctul de vedere al tiinei administraiei, i operaiunile tehnico-materiale voliionale, cum ar fi avizele etc., sunt decizii administrative. Tot astfel, n categoria deciziilor administrative intr i faptele materiale reprezentnd aciuni ori absteniuni voliionale ale administraiei publice, indiferent c produc sau nu efecte juridice. Decizia administrativ presupune o anumit autonomie a Administraiei, necesar pentru a-i nfptui misiunile n mod eficient. n acest cadru, delimitat prin actele normative, Administraia efectueaz o alegere dintre mai multe soluii de opiune. Acolo unde legea stabilete riguros tot ce trebuie s fac instituiile Administraiei, lundu-le posibilitatea de a aprecia asupra utilizrii i alegerii mijloacelor de aciune, nu se pune problema adoptrii unei decizii administrative, ci doar de a executa dispoziiile legii.2 Specialitii consider c i atunci cnd exist o singur variant posibil, ne aflm n prezena unei decizii, ntruct elementul alegerii exist i ntr-o astfel de situaie, deoarece, de regul, sunt propuse mai multe soluii. n urma analizei tuturor acestora, se constat c una singur este posibil, fapt care determin adoptarea soluiei realizabile n acele mprejurri. Nu este exclus posibilitatea s fie propus o singur soluie, se pune problema dac, ntr-un astfel de caz, mai suntem n prezena unei decizii. i n aceast situaie exist o decizie, deoarece se adopt o hotrre, pe baza unor fapte concrete, iar n prezentarea unicei soluii sunt avute n vedere diverse propuneri, dintre care este aleas i prezentat organului de decizie o singur soluie. Pe de alt parte, organul de decizie are deplina libertate de a o accepta, adoptnd soluia prezentat, sau de a o respinge, ceea ce n fond nseamn tot o decizie, dar o decizie negativ, de respingere ori de modificare a soluiei propuse. n cele mai dese cazuri legea nu arat pn n cele mai mici amnunte, cum trebuie s fie ndeplinit activitatea administraiei publice, lsnd acestora libertatea de a decide modul de executare, n funcie de fiecare situaie concret. Cnd organele administraiei publice nu au o asemenea libertate, legea prescriind n mod obligatoriu cum trebuie s se acioneze, decizia administrativ nu poate interveni. De asemenea, este foarte greu s se delimiteze materiile care fac obiectul deciziei administrative. Dac am vrea s artm materiile de care se ocup administraia de stat, am sfri prin a face o tautologie, pentru c administraia de stat se ocup de tot ceea ce intereseaz colectivitatea pe care este chemat s o slujeasc.3 Analiza noiunii de decizie, n general, ne conduce la faptul c aceasta semnific un raport, care se realizeaz ntre nelegere i voin, ca elemente fundamentale. nelegerea. Ansamblul operaiunilor raionale i psihice ale gndirii alctuiesc facultatea de nelegere a omului. Aceasta are n vedere toate fenomenele umane, raionale sau neraionale. Ca atare, a nelege nseamn a concepe, a judeca, a raiona, dar i a avea emoii i sentimente. Ca element al deciziei, nelegerea trebuie s se realizeze dup anumite proceduri grupate, n cadrul general al discuiilor sau al deliberrii.
I. Iovna, op. cit., pag. 25-26. M. T. Oroveanu, op. cit., pag. 370. 3 A. Negoi, tiina administraiei, Bucureti, 1972, pag. 137; citat de I. Iovna, op. cit., pag. 27.
1 2

145

n general, deliberarea cuprinde trei etape: Determinarea obiectului deciziei ce urmeaz a fi luat. Analiza subiectului deliberrii. Propuneri de msuri. Cu privire la deliberare trebuie s subliniem i faptul c, spre deosebire de instanele de judecat care delibereaz posterior n raport cu faptele petrecute n trecut, asupra crora va decide, n activitatea administraiei publice deliberarea are drept finalitate, n general, n viitor. Autoritile administraiei publice deliberative desfoar activitatea n prealabil, iar decizia va apare ca anterioar fa de aciunea ce se va realiza ulterior. Voina. Indiferent ct de profund este o analiz i de clar opinia formulat cu privire la scopul propus ori la obiectivul urmrit sau la mijloacele necesare realizrii acestuia, oamenii trebuie s se hotrasc pentru a aciona ntr-un anumit sens. Aceast hotrre reprezint expresia voinei sale. Voina reprezint afirmarea unei tendine cu care se identific cel care decide, ea este impulsul care determin omul s acioneze ntr-un anumit sens, l face s treac de la intenia de a aciona la aciunea n sine. Voina are ca efect, pe de o parte, eliberarea energiilor umane n vederea realizrii scopului propus fiind, astfel, elementul esenial al deciziei iar, pe de alt parte, o manifestare a autoritii administrative, n exercitarea puterii publice a statului sau a unei colectiviti locale. Acest fapt semnific existena anumitor persoane sau grupe de persoane abilitate pentru a decide n numele unei colectiviti naionale sau locale, decizia lor fiind asigurat de fora public, de constrngerea statului atunci cnd ea nu se realizeaz de bunvoie1. Voina celor care decid este determinat, fr ndoial, de nelegere, care o disciplineaz, o orienteaz i o metodizeaz. Ea constituie esena funciei celor care decid, de unde i importana acestora: - voina se distinge de nelegere prin responsabilitatea pe care o antreneaz, ea implicnd i anumite riscuri, concretizate n eecuri, practic, n neatingerea scopului sau obiectivului propus. De aici decurg i marile responsabiliti ale tuturor celor ce iau decizii, ele pot fi de natur politic i tehnic. - voina, n orice situaie, presupune implicarea anumitor caliti morale, spirit hotrt, dorina de realizare a binelui comun i a interesului general, ca i o anumit determinare, curajul pentru a nltura ezitrile aciunii. Contopirea celor dou elemente. Cele dou elemente ale deciziei, nelegerea i voina nu se situeaz n acelai plan. Primul face apel la judecat, cel de-al doilea ine de caracter. De aceea, ntre cele dou elemente trebuie s existe o anumit succesiune logic i necesar, astfel, nct, deliberarea va precede voina, ntr-o decizie bine fundamentat. Voina trebuie s se bazeze pe nelegere, pe judecat, justificat de scopul urmrit. Exist i situaii n care nu vom regsi o contopire normal a celor dou elemente. cu privire la voin; se manifest o tendin fireasc a conductorilor care decid de a lua n considerare sfaturile specialitilor care au analizat multilateral problema ce urmeaz a fi rezolvat. n acest caz, cel care decide i ntemeiaz voina pe avizul colaboratorilor si. Uneori, voina celui care decide nu ine seama de rezultatele deliberrii. Aceast situaie se poate datora mai multor cauze, ca de pild. Convingerile, interesele persoanele sau raiunile politice ori chiar morale. n alte cazuri, sub presiunea evenimentelor, orice ateptare pe care ar recomanda-o cei ce delibereaz nu ar fi oportun. Inactivitatea nu este soluia. De asemenea, cel care decide poate remarca disproporia dintre mijloacele propuse pentru ndeplinirea sarcinilor i scopul urmrit. Sau este posibil s-i lipseasc fora de caracter pentru a recurge la mijloacele propuse. n ceea ce privete nelegerea, dezacordul poate proveni din cauza unei deliberri superficiale, fcut n grab sau tendenioas i deci neconvingtoare pentru cel ce trebuie s decid. De
1

Ibidem, p.381

146

asemenea, mai pot aprea i situaii cnd din deliberare au rezultat opinii total diferite, care, de multe ori poate deruta pe cel ce trebuie s decid. Oricum, ntr-o asemenea situaie nu putem trage concluzia c opinia reieit trebuie s fie neaprat obinut cu unanimitate. Deliberarea care se dorete bine fundamentat presupune idei i opinii diferite, clar exprimate i argumentate logic i legal, astfel, nct cel ce decide s poat alege dintre variantele propuse, pe cea mai bun. Este adevrat c fr voin nici o decizie nu poate fi adoptat i nelegerea i confer valoarea. Confruntarea nelegerii i a voinei care genereaz decizia rezid n dezbaterea interioar a celui sau a celor care au obligaia de a decide1. n sfrit, factorul timp, este foarte important pentru decizia administrativ n raport cu cele dou elemente ale sale: nelegerea i voina, precum i cu cerinele etapei n care oamenii triesc. Ca atare, pentru fiecare decizie, n general, exist i un timp oportun, momentul propice n care acesta trebuie s fie luat, adoptat sau emis, n cazul deciziei administrative. Timpul este, totodat, factorul ce verific permanent temeinicia i justeea unei decizii. De aceea, se admite n principiu c pentru decizie viitorul este esenial, ntruct ea reprezint o previziune ce are n vedere actele i aciunile pe care omul (sau autoritatea administrativ) urmeaz s le realizeze. Altfel spus, decizia este o proiectare a prezentului n viitor sau o interpretare a trecutului i o concepie a prezentului plasat n viitor. n concluzie, putem defini decizia administrativ ca o manifestare de voin a unui organ al administraiei publice constnd ntr-o opiune n vederea realizrii unui scop.

M. T. Oroveanu, op. cit., pag. 382.

147

NOIUNEA I TRSTURILE ACTULUI ADMINISTRATIV

CONDREA Tatiana, doctorand, Academia tefan cel Mare a MAI al RM

Summary:
The administrative act is a category of legal acts adopted ( if it's a result of the deliberation body) or issued (if come from single-member authority) mainly, of the public authorities, public institutions, or other organizational structures established under the law, to ensure achievement of the tasks incumbent public administration . Actul administrativ constituie o categorie de acte juridice adoptate (dac sunt rezultatul deliberrii unui organ colegial) sau emise (dac provin de la o autoritate unipersonal) n principal, de autoritile administraiei publice, de instituiile publice, sau de celelalte structuri organizatorice constituite n condiiile legii, prin care se asigur realizarea sarcinilor care revin administraiei publice. Autoritile administraiei publice au fost create n mod special pentru a executa legea, avnd ca misiune social general nfptuirea politicii interne i externe a statului. Ele urmresc ca ntreaga lor activitate s contribuie la dezvoltarea multiaspectual a societii, la asigurarea ordinii de drept, la afirmarea drepturilor i libertilor ceteneti, la aprarea independenei, suveranitii i integritii teritoriale a statului, la asigurarea unui climat economic i investiional favorabil, la eficientizarea relaiilor de cooperare intern i internaional. Aceasta impune implicarea direct i imediat a organelor administraiei publice n diversele problemele aprute n sferele vieii interne i internaionale, i, adoptarea unor msuri operative pentru soluionarea lor, innd cont de interesele generale ale societii i de interesele personale legale a fiecrui cetean. Forma principal de activitate a organelor administraiei publice o constituie adoptarea sau emiterea de acte administrative, care cuprinde manifestarea voinei organului administraiei publice, pe baza i n limitele legii1, organele administraiei publice svresc fapte materiale productoare de efecte juridice, denumite fapte administrative, ns n afar de acestea, funcionarii publici svresc fapte materiale care nu produc efecte juridice fapte juridice (de exemplul supravegheaz un proces de construcie) n opinia prof. P. Negulescu o categorie cel puin la fel de important, ca primele dou2. Prof. Ilie Iovna mparte formele de realizare a activitii administraiei publice n dou categorii: prima include forme concrete ce produc efecte juridice acte administrative, contracte administrative, acte civile, acte de dreptul muncii i fapte juridice materiale; a doua cuprinde forme de activitate care nu produc efecte juridice proprii operaiunile tehnico-administrative i actele politice ale organelor administative3. Actul administrativ constituie o categorie de acte juridice adoptate (dac sunt rezultatul deliberrii unui organ colegial) sau emise (dac provin de la o autoritate unipersonal) n principal, de autoritile administraiei publice, de instituiile publice, sau de celelalte structuri organizatorice
Valentin Prisacaru Actele i faptele de drept administrativ, ed. Lumina Lex 2001, pag. 7. Paul Negulescu Tratat de drept administrativ, ed. E. Marvan, Bucureti 1934, pag.297. 3 Ilie Iovna Drept Administrativ, Vol. II, ed. Servo-Sat, Arad 1997, pag.9.
1 2

148

constituite n condiiile legii, prin care se asigur realizarea sarcinilor care revin administraiei publice1. Actele administrative pot fi emise i de alte persoane i autoriti din cadrul puterilor legislative sau judectoreti, dar, acestea sunt o activitate minor ce ajut la organizarea lucrului de baz i a activitii interne a activitii respective. Noiunea propus de prof. Maria Orlov, definete actele administrative drept o categorie a actelor juridice, manifestare de voin a unei persoane fizice sau juridice, prin care se creeaz, modific sau se sting raporturi juridice de drept administrativ, pe baza i n vederea organizrii legii2. Actul administrativ este definit i de Legea contenciosului administrativ drept o manifestarea juridic unilateral de voin, cu caracter normativ sau individual, a unei autoriti publice, emis n vederea organizrii executrii sau executrii concrete a legii3. Din mai multe definiii date actului administrativ, nu putem trece cu vederea o noiune care se impune prin cuprindere i valoare, formulat de prof. Antonie Iorgovan, care prin act administrativ nelege acea form juridic principal a activitii organelor administraiei publice, care const ntr-o manifestare unilateral i expres de voin de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii, n realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanelor judectoreti. De asemenea autorul propune i o definiie structural-organizaional a actului administrativ - acea forma juridica de realizare, ca activitate principala ori secundara, a faptului administrativ, de ctre organe de stat, sau, n baza legii, de organe nestatale, ce concretizeaz manifestarea unilateral de voin a acestora, ntr-un regim juridic administrativ, tipic sau atipic, dup caz.4 La rndul nostru, vom ncerca s nchegm elementele de constan juridic, i vom defini actul administrativ ca o form juridic principal de activitate a administraiei publice, care const ntr-o manifestare unilateral i expres de voin, supus unui regim de putere public precum i controlului de legalitate al instanelor judectoreti, care eman de la autoriti administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, i prin care se nasc, se modific, sau, se sting drepturi i obligaii corelative. n ceea ce privete trsturile actului administrativ, din start trebuie s facem precizarea c nu exist o prere unanim cu privire la numrul, denumirea i coninutul trsturilor actului administrativ (de drept administrativ). Unele elemente comune sunt regsite la toi autorii de drept administrativ i anume: sunt acte juridice, sunt manifestri unilaterale de voin, sunt emise n realizarea puterii de stat. Din definiia generalizat prezentat mai sus, sintetizm trsturile actului administrativ: a) Actul administrativ este forma principal de activitate juridic a organelor administraiei publice. Trstura determin forma concret de activitate a organelor administraiei publice, ca o semnificaie juridic prin care i realizeaz competena aceste organe5, adic este o manifestare de voin exprimat pentru a produce efecte juridice, adic a da natere, a modifica sau stinge anumite drepturi i obligaii6, potrivit voinei celui care a emis actul. Acest aspect le deosebete de operaiile administrative: actele administrative produc n mod direct efecte juridice asupra celor crora se adreseaz, sunt efectele pe care le are n vedere organul emitent al actului; operaiile administrative nu produc efecte juridice avute n vedere de cel care le svrete, ci efectele pe care le are n vedere legea (exemplu clasic ne servete autorizaia
Mircea Preda Drept administrativ, Partea general, ediie revzut i actualizat, ed. Lumina Lex, Bucureti 2002, pag.171. 2 Maria Orlov Drept Administrativ, ed. Epigraf, Chiinu 2001, pag.94. 3 Legea contenciosului administrativ, nr. 793-XIV din 10.02.2000, art.2. 4 Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ, Vol. II, ed. All Beck, Bucureti 2005, pag. 24. 5 Ion Creang Curs de drept administrativ, ed. Epigrag, Chiinu 2003, pag.215. 6 Dumitru Brezoianu Drept administrative romn, ed. All Beck, Bucureti 2004, pag. 60.; n acelai sens a se vedea: Maria Orlov Drept Administrativ, ed. Epigraf, Chiinu 2001, pag.95.
1

149

de construcie act administrativ, care produce efectele pe care le are n vedere cel care o elibereaz, i avizele operaii administrative, fr de care nu poate fi eliberat autorizaia, lipsa lor sau rezoluia negativ a acestora condiioneaz eliberarea autorizaiei un efect prevzut de lege). Cu alte cuvinte, nu orice manifestare de voin este un act administrativ, ci doar aceea fcut cu scopul de a produce efecte juridice (trebuie s existe o concordan ntre voin i efectul recunoscut de lege), iar manifestarea de voin trebuie s fie apt de a produce efecte juridice proprii, realizarea efectelor juridice fiind recunoscut de lege proces asigurat prin fora coercitiv a statului. Ponderea actului administrativ n sfera formelor de activitate ale organelor administraiei publice, variaz dup cum ne plasm la un nivel ierarhic sau altul al organizrii administraiei publice, i respectiv dup cum este vorba de un organism de ramur sau de domeniu. Trstura determin i concluzia c actul administrativ nu este singura form juridic prin care lucreaz administraia , dar este forma juridic cea mai important1. b) Actul administrativ este o manifestare de voin expres i unilateral. De cele mai multe ori se reine caracterul unilateral al manifestrii de voin, n care este nglobat caracterul expres i regimul de putere public. Caracterul expres al manifestrii de voin este determinat de regimul de putere public n care se emit actele administrative. Voina juridic se exprim n mod expres i nendoielnic n scopul de a aduce o modificare n realitatea juridic existent, sau dup cum scria A. Iorgovan s aib acel animus negoti contrahendi, iar nu s fie jocandi causa2. Pentru valabilitatea unui act administrativ, pentru a produce efecte juridice, nu este necesar consimmntul persoanei creia i se adreseaz3, cum este cazul actelor de drept civil, care se ntemeiaz pe acordul, consimmntul subiectelor raporturilor juridice civile. ntruct organul emitent al actului administrativ acioneaz n temeiul puterii de stat, n calitate de autoritate public, el i poate impune n mod unilateral voina sa, asupra celui cruia se adreseaz actul4. Caracterul unilateral este dat i de faptul c drepturile i obligaiile care iau natere prin actele administrative sunt stabilite ntr-un mod fr de echivoc de ctre organul ce emite actul, iar persoanele crora actul se adreseaz au obligaia de a se conforma voinei unilaterale a organului administraiei publice, exprimat prin actul administrativ. n literatura de specialitate s-au dus discuii referitoare la periclitarea acestui caracter dac la elaborare au participat mai multe autoriti ale administraiei publice, fie autoritile administraiei publice ai cooperat cu organizaii nestatale. Susinem prerea conform creia, n astfel de cazuri suntem tot n faa unei manifestri unilaterale de voin, deoarece n rezultat actul degaj o singur voin juridic, crend o situaie juridic nou pentru persoanele care nu au participat la emiterea lui. Dac la emiterea actului administrativ particip mai multe subiecte, actul este urmarea unui consens al autoritilor respective, realiznd o singur voin juridic, care i confer actului caracter unilateral, i nu contractual5. ntorcndu-ne la exemplul dat anterior cu autorizaia de construcie raportul juridic ia natere numai prin manifestarea unilateral de voin juridic a organului care acord autorizaia, acesta stabilind n mod unilateral condiiile i coninutul autorizaiei, iar avizele pe baza crora a fost emis autorizaia nu are nici un efect asupra celui care a solicitat autorizaia. n aceast situaie autorizaia (poate fi vorba i de alte forme) are sensul unei aprobri prealabile6, iar n opinia prof. A. Iorgovan, n unele cazuri acordul are, din punct de vedere juridic semnificaia de aviz
Verginia Vedina Drept administrativ, ediia a IV-a, revizuit i actualizat, ed. Universul Juridic, Bucureti 2009, pag. 84. 2 Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ, Vol. II, ed. All Beck, Bucureti 2005, pag. 25-26. 3 Ion Creang Curs de drept administrativ, ed. Epigrag, Chiinu 2003, pag.216. 4 Dumitru Brezoianu Drept administrative romn, ed. All Beck, Bucureti 2004, pag. 64. 5 Rodica Narcisa Petrescu Drept administrativ, Vol. I, ed. Cordial Lex, Cluj-Napoca 1994, pag.179. 6 Corneliu Manda Drept Administrativ, Tratat elementar, Vol. I, ed. Lumina Lex, Bucureti 2002, pag. 243.
1

150

conform1. Prof. E. Albu adaug acestor situaii i cazul n care actul administrativ este emis cu acordul prealabil al persoanei vizate, precum ordinul de delegare sau de detaare a persoanei fizice2 - i n acest caz pstrndu-se o singur voin juridic, aceea a organului competent al administraiei publice. n ceea ce privete actele administrative emise la cerere, care reprezint o categorie de acte destul de numeroas, administraia fiind sesizat prin cereri asupra necesitilor subiectelor de drept, i n acest caz voina solicitantului constituie doar o condiie pentru emiterea actului administrativ i nu un acord de voin ntre solicitant i autoritatea emitent. Manifestarea de voin a autoritii administrative emitente a autorizaiei, actului administrativ emis la cerere i pstreaz caracterul unilateral3. c) Actul administrativ este emis pe baza i n vederea executrii legii. Datorit acestui caracter actul administrativ este obligatoriu spre ndeplinire i respectare att de persoanele fizice i juridice crora le este adresat, ct i organului emitent4. Obligativitatea actului administrativ deriv din faptul c el este dat pe baza i n executarea legii, i din aceast cauz se bucur de prezumia de legalitate. Din aceast trstur rezult, pe de o parte, c actele autoritilor publice ierarhic superioare ale administraiei publice sunt obligatorii pentru cele subordonate, iar pe de alt parte, autoritile publice superioare au dreptul de a modifica sau anula actele autoritilor care li se subordoneaz, fr a avea ns posibilitatea de a le substitui, adic de a reglementa ele nsele raporturile juridice ce fac parte din sfera atribuiilor exclusive ce le revin autoritilor subordonate5. Fiind adoptate sau emise pe baza i n executarea legii, actele administrative, nu pot conine dispoziii contrare legilor, deoarece o lege poate s modifice sau s anuleze oricnd un act administrativ. n situaia n care nu exist o reglementare legal i totui apare necesitatea emiterii unui act administrativ n literatura juridic s-au dus discuii legate de faptul dac autoritatea administraiei publice poate sau nu s reglementeze direct problema, n lipsa reglementrilor legale. Prof. M. Preda susine c n cazul actelor administrative cu caracter normativ, autoritatea administrativ va putea adopta sau emite ea acest act, cu condiia ca problema care constituie obiectul actului s nu fie rezervat prin lege organului legiuitor al rii. n cazul actelor administrative cu caracter individual, autoritatea nu va putea emite actul, fr a fi mputernicit de lege s dispun n acest sens6. Exist i alte opinii contrare7, care susin faptul c autoritatea administrativ nu poate elabora i emite acte ce conin norme primare de drept. Cu att mai mult nu va putea fi emis un act administrativ individual, deoarece organul administraiei publice n-ar putea s oblige o persoan s adopte un comportament, fr a avea mputerniciri legale, ntruct astfel se ncalc prescripia n scopul aplicrii legii. d) Actul administrativ are un regim juridic specific i este executoriu din momentul intrrii n vigoare. Regimul juridic specific este compus din reguli specifice referitoare la forma, procedura
3 4 5
1 2

Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ, Vol. I, ed. Nemira, Bucureti 1996, pag. 282. Emanuel Albu Dreptul contenciosului administrativ, ed. Universul Juridic, Bucureti 2008, pag.38. Corneliu Manda Drept Administrativ, Tratat elementar, Vol. I, ed. Lumina Lex, Bucureti 2002, pag. 244. Maria Orlov Drept Administrativ, ed. Epigraf, Chiinu 2001, pag.95. Mircea Preda Drept administrativ, Partea general, ediie revzut i actualizat, ed. Lumina Lex, Bucureti 2002, pag.173. 6 Mircea Preda Drept administrativ, Partea general, ediie revzut i actualizat, ed. Lumina Lex, Bucureti 2002, pag.173. 7 Ion Creang Curs de drept administrativ, ed. Epigrag, Chiinu 2003, pag.217.; n acelai sens Maria Orlov Drept Administrativ, ed. Epigraf, Chiinu 2001, pag.96;

151

de emitere, condiii de valabilitate, formele de control a actelor administrative.1 Regimul juridic divizeaz modalitile de control asupra acestor acte, instituind controlul judectoresc pe calea contenciosului administrativ, controlul efectuat de Curtea Constituional i controlul efectuat de Parlament. Aceast trstur ne d posibilitatea s deosebim actele administrative ale organelor administraiei publice de actele administrative ale altor autoriti publice. n viziunea prof. V. Vedina, dimensiunea emiterii n regim de putere public a actului administrativ, l deosebete de celelalte acte unilaterale ale administraiei, emise n regim de drept comun2. Fiind emise de autoritatea administraiei publice n calitatea ei de purttoare a puterii publice, d natere modific sau stinge drepturi i obligaii, crora li se aplic un regim de putere public3. De regimul de putere public se leag caracterul obligatoriu al actului administrativ (caracter pa care unii autori l delimiteaz ca o caracteristic aparte4) i executarea lui din oficiu, i permite exercitarea unui control de legalitate de ctre instanele judectoreti. Caracterul executoriu imediat al actului administrativ nseamn aducerea la ndeplinire imediat ce a ntrat n vigoare, fr a fi necesar ntocmirea unor formaliti ulterioare, ca n cazul unei hotrri judectoreti rmas definitiv, care, pentru a fi executat, trebuie investit cu formul executorie. Nu putem omite faptul c exist acte administrative, care nu dobndesc n mod direct caracter executoriu i nu pot fi puse direct n aplicare este cazul proceselor verbale de constatare a contraveniei i de aplicare a unor sanciuni contravenionale, care sunt executorii, prin ele nsele, numai dac persoana sancionat nu le contest n justiie, n termenul prevzut de lege. Dac ns contravenientul a depus o plngere n acest sens, punerea n executare a procesului verbal nu mai are loc, ea se suspend pn la soluionarea plngerii de ctre instana de judecat5.

Corneliu Manda Drept Administrativ, Tratat elementar, Vol. I, ed. Lumina Lex, Bucureti 2002, pag. 245. Verginia Vedina Drept administrativ, ediia a IV-a, revizuit i actualizat, ed. Universul Juridic, Bucureti 2009, pag. 87. 3 Rodica Narcisa Petrescu Drept administrativ, ed. Accent, Cluj-Napoca 2004, pag.289. 4 Corneliu Manda Drept Administrativ, Tratat elementar, Vol. I, ed. Lumina Lex, Bucureti 2002, pag. 247. 5 Mircea Preda Drept administrativ, Partea general, ediie revzut i actualizat, ed. Lumina Lex, Bucureti 2002, pag.174.
1 2

152

FUNDAMENTAREA DECIZIILOR ADMINISTRATIVE

MIHILESCU Stela, doctorand, Academia tefan cel Mare, a MAI al RM

Summary:
Administrative decision is defined as a complex process of a choice one decisional variant from the more possible, to achieve an objective of the public administration and which influence the activity of at least one person from the system, from the administrative system as a whole or from society, in general. Decizia administrativ este definit ca un proces complex de alegere a unei variante decizionale din mai multe posibile, n vederea realizrii unui obiectiv al administraiei publice i care influeneaz activitatea a cel puin unei alte persoane din sistem, a sistemului administrativ n ansamblul lui sau a societii, n general. Adaptarea societii la sistemul de nevoi se realizeaz prin intermediul activitii funcionarilor publici i este rezultatul aplicrii unor decizii administrative eficiente. Orice activitate uman pentru a se derula efectiv, presupune n prealabil fundamentarea, luarea unei decizii. Fiecare aciune servete la realizarea unui scop bine determinat. Pentru atingerea acestui scop exist mai multe modaliti de aciune, care descriu diferite variante decizionale. n literatura de specialitate1, este menionat faptul c deciziile sunt adoptate de ctre organele administraiei publice, reprezentate printr-o persoan sau un grup de persoane. Decizia administrativ este definit ca un proces complex de alegere a unei variante decizionale din mai multe posibile, n vederea realizrii unui obiectiv al administraiei publice i care influeneaz activitatea a cel puin unei alte persoane din sistem, a sistemului administrativ n ansamblul lui sau a societii, n general. O alt definiie menioneaz c decizia administrativ este o manifestare de voin a unui organ al administraiei publice, constnd ntr-o opiune, n vederea realizrii unui scop. Specialitii consider c i atunci cnd exist o singur variant posibil ntr-o instituie public se poate vorbi despre o decizie. Procesul alegerii exist i ntr-o astfel de situaie, deoarece, de regul, sunt propuse mai multe soluii. n urma analizei se constat c numai una este posibil i poate fi aplicat de fapt. Aceasta determin adoptarea variantei decizionale realizabile n condiiile cunoscute de loc i timp. O situaie descrie existena unei singure soluii sau variante decizionale. n acest caz ne punem ntrebarea: dac avem o decizie?. Lund n consideraie cele menionate de autorul S. Herbert2, i n aceast situaie se poate considera c este vorba despre o decizie administrativ, deoarece se adopt soluia unic, adic se fundamenteaz o decizie care presupune un proces complex de analiz a mai multor informaii i propuneri formulate, dintre care una este aleas i prezentat organului de decizie din administraia public. Pe de alt parte, organul de decizie are deplina libertate de a o
Androniceanu A., Management public. Studii de caz din instituii i autoriti ale administraiei publice, Tditura, Universitara, Bucureti, 2008, p. 135 2 Herbert A. Simon., Comportamentul administrativ, Editura tiina, Chiinu, 2004, p.14
1

153

accepta, adoptnd decizia respectiv sau a o respinge, ceea ce n particular nseamn tot o decizie dar o decizie de respingere n totalitate sau pentru o modificare parial. De cele mai mute ori legea nu prevede n amnunt cum trebuie s fie executat o decizie, lsnd organelor administraiei publice libertatea de a decide modul de executare, n funcie de fiecare situaie concret. Considerm deci necesar faptul c decizia administrativ trebuie s fie orientat totdeauna spre realizarea unui sau mai multor scopuri, prin derularea unor aciuni, n majoritatea cazurilor. n baza unei analize raionale a situaiilor de fapt i a variantelor prezentate, organul competent i exprim voina prin adoptarea deciziei. Eficiena i valoarea unei decizii administrative depinde de mai muli factori: Modul cum este selectat problema care trebuie rezolvat; Realismul soluiei adoptate; Oportunitatea acesteia; ndeplinirea la timp a aciunii, care trebuie ntreprins pentru realizarea soluiei la care s-a ajuns. n cazul n care una din aceste condiii nu este respectat, scopul pentru care a fost adoptat decizia respectiv nu va putea fi realizat sau se va nfptui, dar parial, limitat. O decizie pentru a fi eficient trebuie s corespond urmtoarelor cerine: 1) S fie fundamentat tiinific. n procesul de luare a unei decizii n cadrul unei instituii publice, pentru a asigura integrarea eficient a activitilor, este necesar luarea n considerare a intereselor cetenilor i influena celorlalte categorii de factori, pe baza studierii modalitilor de manifestare n perioada actual i pe viitor. Pentru a realiza acest deziderat major este necesar ca persoanele cu competen decizional din sistemul administraiei publice s posede att cunotine (metode, tehnici i deprinderi n domeniu), ct i mai ales capacitatea de nelegere a mecanismelor specifice vieii de zi cu zi. 2) S aib un caracter realist. Caracterul realist rezid din faptul c rezolvarea unei situaii prin fundamentarea unei decizii administrative implic n prealabil o evaluare ct mai complet a situaiei de fapt existent, prezent ntr-o unitate administrativ teritorial. n acest sens se recomand luarea n considerare a problemelor specifice zonei i prin urmare a intereselor generale ale populaiei. Ct privesc actele normative1 cu valoare juridice pe ntreg teritoriul Republicii Moldova, acestea trebuie s ntruneasc n coninutul lor att situaii generale ale societii ct i pe cele specifice fiecrei colectiviti, grup sau chiar individ. 3) S intervin n timp util. Pentru fiecare decizie administrativ exist o anumit perioad n care decizia trebuie fundamentat i aplicat pentru a putea fi satisfcute anumite interese sociale, generale. Pentru ca deciziile s poat fi adoptate n perioada optim de timp, este necesar o previzionare a schimbrilor sociale, a mutaiilor care pot interveni n timp n sistemul nevoilor sociale. Aceast cerin se impune tot mai mult odat cu accelerarea ritmului schimbrilor i creterea complexitii situaiilor din unitatea administrativ teritorial. 4) S fie integrat n ansamblul deciziilor administrative adoptate anterior. Presupune luarea n considerare de ctre decideni a coninutului deciziilor deja adoptate pentru a nu interveni suprapuneri sau, dimpotriv, contradicii.
1

Legea privind punerea n aplicare a actelor normative, art.12

154

Respectarea acestor cerine poate permite realizarea misiunii instituiilor de stat, caracterul social politic al deciziei administrative, ca factor de realizare a politicii statului. Deciziile administrative, prin coninutul lor, pot s prentmpine problemele interne ale organelor administraiei de stat i s diminueze influena politicului. Deciziile administrative pot fi orientate asupra problemelor interne ale organelor administraiei de stat, respectiv organizarea interioar a acestora, repartizarea de atribuii i sarcini de serviciu pe compartimente, pe funcionari publici etc. Alte decizii administrative vizeaz, prin coninutul lor, activitatea organelor administraiei n raport cu subiectele de drept exterioare acestora, relaiile organelor administraiei cu factorii din mediul social, n care sunt integrate. 5) S fie oportun. Prin urmare, pentru ca decizia administrativ s contribuie pe deplin la realizarea scopului pentru care a fost emis este necesar ca organul emitent s cunoasc situaia, respectiv conjunctura care a declanat procesul decizional. Aceast condiie de baz a oportunitii deciziei administrative ridic o problem de cea mai mare importan, anume cine este cel mai competent s sesizeze momentul potrivit pentru adoptarea deciziei administrative. n ceea ce privete competena pentru adoptarea unei decizii administrative, dup prerea noastr, este recomandabil ca problemele diferitor colectiviti s fie rezolvate de ctre organele administraiei locale prin adoptarea deciziilor administrative corespunztoare, iar cadrul general, format din acte normative generale i specifice, s fie fundamentat la nivelul administraiei centrale, n urma consultrilor directe cu reprezentanii de la nivel local. Aceast abordare se bazeaz pe faptul c organele i instituiile de la nivel local cunosc cel mai bine nevoile sociale locale, problemele care privesc colectivitile respective, de aceea este bine ca numai aceste organe s adopte deciziile privind problemele n cauz. Pe de alt parte, funcionarii publici din administraia public central, respectiv din instituii i autoriti, trebuie s aib o viziune sistemic, holistic asupra realitilor din sistemul administrativ i o capacitate ridicat de analiz i sintez a informaiilor provenite de la administraia local i/sau de la ceteni. Rezolvarea situaiilor din unitatea administrativteritorial prin decizii ale organelor administraiei centrale, ierarhic superioare, comport riscul unor soluii neadecvate, datorit cunoaterii, nu totdeauna suficiente de ctre acele organe, a problemelor care privesc colectivitile locale. Aceste probleme pot fi iniiate, i rezolvate mult mai bine, de ctre organele de la nivelul la care se aplic decizia. Datorit ierarhizrii din sistemul administrativ, deciziile organelor de pe nivelurile superioare sunt obligatorii pentru organele de pe nivelurile inferioare, care trebuie s le execute ntocmai. Frecvent, acestea au un grad apreciabil de generalitate, ceea ce trage o prelungire a termenelor de aplicare a lor. Pentru a se evita apariia unor rezolvri neadecvate ale problemelor care prezint interes pentru colectivitile locale, considerm c organele superioare nu ar trebui s intervin dect n msura n care deciziile organelor inferioare ar veni n contradicie cu dispoziiile exprese ale deciziilor organelor superioare. n restul situaiilor este recomandat ncurajarea iniiativelor la nivelul administraiei locale pentru soluionarea problemelor specifice. Tehnica deciziei administrative. De calitatea deciziilor depinde raionala i eficienta funcionare a administraiei publice. Este necesar ca funcionarul competent s adopte decizia, s nu ezite n ndeplinirea acestei obligaii de serviciu, ci s o ia n mod operativ. El trebuie s cunoasc temeinic realitile sociale din compartimentul n care funcioneaz i s-i reprezinte mintal consecinele generate de decizia sa. 155

n scopul reducerii posibilitilor de a lua decizii eronate este util ca funcionarul s cunoasc tehnica care poate duce la adoptarea deciziei: cel care decide pate imita pe ali funcionari. Este un mod lesnicios i des ntlnit n practic, dar nerecomandabil, deoarece complexitatea vieii sociale prezint o mare diversitate de situaii, care nu sunt identice unele cu altele. Decizia poate fi luat pe baza experienei altora, dup cazurile similare precedente. ntr-o asemenea situaie este necesar ca funcionarul s aib discernmntul precis pentru a alege precedentul adecvat cazului pe care urmeaz s-l soluioneze. Metoda prezint un avantaj, deoarece precedentele intr i n contiina funcionarilor, dar i a administrailor, astfel nct, se formeaz o cutum care faciliteaz activitatea instituiilor administrative. Cel care decide se ntemeiaz pe propria sa experien. Dar reuita acestei metode este asigurat numai dac exist o similitudine ntre problema ce urmeaz a fi rezolvat i experiena anterioar. Decizia poate fi adoptat cu ajutorul intuiiei i perspicacitii funcionarului. Cine posed aceste caliti ilustreaz faptul c administrarea este i o art. Dar, numai aceste singure caliti nu sunt suficiente pentru ca activitatea administraiei publice s se realizeze pe baze tiinifice. Elementele deciziei. Analiza noiunii de decizie, n general, ne conduce la faptul c aceasta semnific un raport, care se realizeaz ntre nelegere i voin, ca elemente fundamentale. nelegerea. Ansamblul operaiunilor raionale i psihice ale gndirii alctuiesc facultatea de nelegere a omului. Aceasta are n vedere toate fenomenele umane, raionale sau neraionale. Ca atare, a nelege nseamn a concepe, a judeca, a raiona, dar i a avea emoii i sentimente. Ca element al deciziei, nelegerea trebuie s se realizeze dup anumite proceduri grupate, n cadrul general al discuiilor sau al deliberrii. n general, deliberarea cuprinde trei etape: Determinarea obiectului deciziei ce urmeaz a fi luat. Analiza subiectului deliberrii. Propuneri de msuri. Cu privire la deliberare trebuie s subliniem i faptul c, spre deosebire de instanele de judecat care delibereaz posterior n raport cu faptele petrecute n trecut, asupra crora va decide, n activitatea administraiei publice deliberarea are drept finalitate, n general, n viitor. Autoritile administraiei publice deliberative desfoar activitatea n prealabil, iar decizia va apare ca anterioar fa de aciunea ce se va realiza ulterior. Voina. Indiferent ct de profund este o analiz i de clar opinia formulat cu privire la scopul propus ori la obiectivul urmrit sau la mijloacele necesare realizrii acestuia, oamenii trebuie s se hotrasc pentru a aciona ntr-un anumit sens. Aceast hotrre reprezint expresia voinei sale. Voina reprezint afirmarea unei tendine cu care se identific cel care decide, ea este impulsul care determin omul s acioneze ntr-un anumit sens, l face s treac de la intenia de a aciona la aciunea n sine. Voina are ca efect, pe de o parte, eliberarea energiilor umane n vederea realizrii scopului propus fiind, astfel, elementul esenial al deciziei iar, pe de alt parte, o manifestare a autoritii administrative, n exercitarea puterii publice a statului sau a unei colectiviti locale. Acest fapt semnific existena anumitor persoane sau grupe de persoane abilitate pentru a decide n numele unei colectiviti naionale sau locale, decizia lor fiind asigurat de fora public, de constrngerea statului atunci cnd ea nu se realizeaz de bunvoie1. Voina celor care decid este determinat, fr ndoial, de nelegere, care o disciplineaz, o orienteaz i o metodizeaz. Ea constituie esena funciei celor care decid, de unde i importana acestora:
1

M. T. Oroveanu, Tratat de tiina administraiei, Ed. Cerna, Bucureti, 1996, pag. 373.

156

voina se distinge de nelegere prin responsabilitatea pe care o antreneaz, ea implicnd i anumite riscuri, concretizate n eecuri, practic, n neatingerea scopului sau obiectivului propus. De aici decurg i marile responsabiliti ale tuturor celor ce iau decizii, ele pot fi de natur politic i tehnic. Voina, n orice situaie, presupune implicarea anumitor caliti morale, spirit hotrt, dorina de realizare a binelui comun i a interesului general, ca i o anumit determinare, curajul pentru a nltura ezitrile aciunii. Contopirea celor dou elemente. Cele dou elemente ale deciziei, nelegerea i voina nu se situeaz n acelai plan. Primul face apel la judecat, cel de-al doilea ine de caracter. De aceea, ntre cele dou elemente trebuie s existe o anumit succesiune logic i necesar, astfel, nct, deliberarea va precede voina, ntr-o decizie bine fundamentat. Voina trebuie s se bazeze pe nelegere, pe judecat, justificat de scopul urmrit. Exist i situaii n care nu vom regsi o contopire normal a celor dou elemente. cu privire la voin; se manifest o tendin fireasc a conductorilor care decid de a lua n considerare sfaturile specialitilor care au analizat multilateral problema ce urmeaz a fi rezolvat. n acest caz, cel care decide i ntemeiaz voina pe avizul colaboratorilor si. Uneori, voina celui care decide nu ine seama de rezultatele deliberrii. Aceast situaie se poate datora mai multor cauze, ca de pild. Convingerile, interesele persoanele sau raiunile politice ori chiar morale. n alte cazuri, sub presiunea evenimentelor, orice ateptare pe care ar recomanda-o cei ce delibereaz nu ar fi oportun. Inactivitatea nu este soluia. De asemenea, cel care decide poate remarca disproporia dintre mijloacele propuse pentru ndeplinirea sarcinilor i scopul urmrit. Sau este posibil s-i lipseasc fora de caracter pentru a recurge la mijloacele propuse. n ceea ce privete nelegerea, dezacordul poate proveni din cauza unei deliberri superficiale, fcut n grab sau tendenioas i deci neconvingtoare pentru cel ce trebuie s decid. De asemenea, mai pot aprea i situaii cnd din deliberare au rezultat opinii total diferite, care, de multe ori poate deruta pe cel ce trebuie s decid. Oricum, ntr-o asemenea situaie nu putem trage concluzia c opinia reieit trebuie s fie neaprat obinut cu unanimitate. Deliberarea care se dorete bine fundamentat presupune idei i opinii diferite, clar exprimate i argumentate logic i legal, astfel, nct cel ce decide s poat alege dintre variantele propuse, pe cea mai bun. Este adevrat c fr voin nici o decizie nu poate fi adoptat i nelegerea i confer valoarea. Confruntarea nelegerii i a voinei care genereaz decizia rezid n dezbaterea interioar a celui sau a celor care au obligaia de a decide. n sfrit, factorul timp, este foarte important pentru decizia administrativ n raport cu cele dou elemente ale sale: nelegerea i voina, precum i cu cerinele etapei n care oamenii triesc. Ca atare, pentru fiecare decizie, n general, exist i un timp oportun, momentul propice n care acesta trebuie s fie luat, adoptat sau emis, n cazul deciziei administrative. Timpul este, totodat, factorul ce verific permanent temeinicia i justeea unei decizii. De aceea, se admite n principiu c pentru decizie viitorul este esenial, ntruct ea reprezint o previziune ce are n vedere actele i aciunile pe care omul (sau autoritatea administrativ) urmeaz s le realizeze. Altfel spus, decizia este o proiectare a prezentului n viitor sau o interpretare a trecutului i o concepie a prezentului plasat n viitor1. Natura deciziei administrative. Din punctul de vedere al obiectului lor, se pot distinge dou categorii de decizii: decizii privind activitatea intern a administraiei; ele se iau, mai ales, n ceea ce privete organizarea structurii interne a administraiei publice. decizii privind activitatea exterioar a administraiei; acestea sunt acele decizii prin care se
1

Idem

157

realizeaz activitatea administraiei publice n raport cu alte subiecte de drept. Ele precizeaz modul cum funcioneaz administraia public i sarcinile pe care aceasta le are de ndeplinit. Acestor decizii le sunt aplicate regimul juridic de drept public al actelor administrative, studiate de tiina dreptului administrativ, n acest context, regimul aplicabil este cel administrativ (de putere) ce se aplic autoritilor administraiei publice care folosesc prerogativele de putere public, n anumite cazuri, pentru satisfacerea nevoilor de interes public. n statul de drept, obiectul aciunii administrative, n ansamblu, are drept scop principal realizarea voinei politice exprimat prin actele normative de interes general. Ca urmare, prin deciziile administrative, aici cu neles de acte administrative, se organizeaz executarea i se execut legea, realizndu-se, astfel, interesul general fundamentat pe respectul Constituiei i a celorlalte acte normative. Astfel, natura deciziei administrative se caracterizeaz prin aceea c ea servete interesul general i respect normele juridice pe care le aplic n procesul adoptrii deciziilor. Apare, n acest context, o dubl subordonare a deciziei administrative, fa de interesul general i fa de legalitate. Subordonarea fa de legalitate este impus de principiul legalitii, principiu fundamental al statului de drept, al administraiei publice, ca i cel al activitii acesteia. n acelai timp, mijloacele de aciune folosite de administraia public scot n eviden i un alt factor, pe cel al oportunitii deciziei administrative. Decizia administrativ are o anumit specificitate, rezultat din nsi natura sa care const n faptul c scopul su nu-i este propriu, ci este unul indicat de puterea politic, prin interesul general; n schimb, mijloacele sunt lsate la alegerea sa1. Ca atare, aciunea administraiei publice va fi, totdeauna, condiionat de doi factori: de voina organelor politice ale cror scopuri sunt ridicate la nivel de interes general; de nelegerea administraiei publice fa de nevoile, tendinele i aspiraiile cetenilor. n acest fel, putem constata c cele dou elemente sunt prezente i concur la luarea, respectiv, la adoptarea sau emiterea unei decizii administrative. Dar, n aceast privin trebuie s mai observm o diferen de natur care apare: dac nelegerea este un fenomen intern al administraiei publice, voina este exterioar acesteia, ea reprezint voina politic, Aceast concluzie rezult din faptul c administraia public se bucur de o anumit autonomie, dar nu are, n nici un caz, independen; cu alte cuvinte, administraia nu poate fi un scop n sine. n acest sens, credem c este edificator ca exemplu persoana unui ministru. El este, n acelai timp, membru al guvernului, om politic, fr ndoial, dar i ef al unui departament, al unei autoriti administrative, deci ef al administraiei respective.

Idem., p.377.

158

FUNCTIA PUBLICA COMUNITARA - UN POSIBIL MODEL EUROPEAN?

SAVENCO Iulian, doctorand, asistent universitar, UniversitateaDanubius din Galai, Romnia

Rsum:
Dans le but de laugmentation de la capacit de ladministration publique des Communauts europennes de rpondre aux besoins dun milieu complexe et dynamique, le dveloppement dun corps de fonctionnaires, corps professionnel, stable et neutre sest impos. Ce corps des fonctionnaires communautaires dveloppe son activit sur la base dun statut juridique qui peut reprsenter un repre pour les systmes nationaux des fonctionnaires. Mais, on se demande si cette fonction publique communautaire reprsente un model que les administrations nationales des pays membres de lUnion europenne doivent adopter ou bien, si la fonction publique nationale restera toujours marque par la tradition et lhistoire de chaque tat. n scopul creterii capacitii administraiei publice a Comunitilor europene de a rspunde nevoilor unui mediu complex i dinamic s-a impus dezvoltarea unui corp al funcionarilor publici profesionist, stabil i neutru. Acest corp al funcionarilor publici comunitari i desfoar activitatea n baza unui statut juridic care poate reprezenta un reper pentru sistemele naionale ale funcionarilor publici. ntrebarea care ne-o punem este dac acest funcie public comunitar reprezint un model pe care administraiile naionale din rile membre ale Uniunii Europene trebuie s-l adopte sau funcia public naional va rmne n continuare marcat de tradiia i istoria fiecrui stat n parte. Uniunea European beneficiaz de un ntreg aparat instituional menit s ajute la conceperea i punerea n aplicare a politicilor sale, un rol aparte n cadrul acestui aparat revenind personalului, acesta fiind structurat pe compartimente, linii ierarhice i funcii, dintre care numai unele ne apar ca fiind funcii publice. Cu toate c Tratatul de la Lisabona, semnat la 13 decembrie 2007 de liderii Uniunii Europene, folosete termeni precum funcie public europeani funcionar public european, respingerea acestuia de ctre Irlanda prin referendum n iunie 2008 a dus la amnarea mult ateptatei reforme a instituiilor europene i ne face ca pentru prezenta lucrare s folosim n continuare termenele de funcie public comunitar i funcionar public comunitar. Aparatul administrativ de care beneficiaz instituiile Uniunii Europene numr zeci de mii de persoane (peste 30.000) n marea lor majoritate fiind funcionari publici comunitari existnd ns i un numr redus de persoane ce nu au aceast calitate i anume agenii angajai prin contract crora le este aplicabil fie dreptul comunitar, fie dreptul naional. Pentru o mai bun nelegere a acestor concepte considerm c este necesar s urmrim evoluia1 reglementrilor cu privire la funcia public comunitar i funcionarul public comunitar. Iniial Comunitatea Economic a Crbunelui i Oelului a cunoscut, pn la 1 iulie 1956, data adoptrii unui statut al funcionarilor din cadrul acestui organism, o perioad n care funcionarii si erau recrutai pe baza unor contracte de drept public. Aceeai situaie o regsim i n cazul funcionarilor din cadrul CEE, Euratom n perioada prestatutar (1958-1962)2.
Stelian Scuna, Uniunea European. Construcie.Instituii.Drept, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p.50-51, 167-168. 2 Joel Rideau, Droit institutionnel de LUnion et des Communauts Europennes, 5e dition, L.G.D.J., Paris, 2006, p.540-541.
1

159

Tratatul de fuziune, adoptat la Bruxelles, la 8 aprilie 1965 i care a intrat n vigoare la 1 iulie 1967 a impus adoptarea Statutului funcionarilor Comunitilor Europene1, adoptat la 29 februarie 1968, statut care la rndul su a suferit numeroase modificri. Ultima modificare s-a realizat prin Regulamentul2 adoptat de Consiliul Uniunii Europene n 22 martie 2004 i vizeaz necesitatea de a se transpune n reguli juridice aplicabile funciei publice a Comunitilor Europene aspecte care rspund nevoilor n evoluie a instuiilor i personalului, n respectul culturii i tradiiilor unei administraii comunitare fondat pe principiul c aceasta este n serviciul ceteanului. Pentru a-i putea ndeplini cu succes sarcinile care le revin Comunitile trebuie s dispun de o administraie performant, eficiena aciunii administraiei depinznd ns de calitatea personalului care o deservete. De aceea, n preambul, se regsete ideea c este necesar s existe un cadru de recrutare de ctre Comuniti a personalului lor, de natur s permit o selectare care s corespund mai multor exigene, respectiv: 1 viitorii funcionari europeni s dispun de nalte aptitudini de productivitate, eficien i integritate; 2 viitorii funcionari europeni s provin dintr-o baz geografic ct mai larg, spre a fi reprezentativ pentru cetenii statelor membre; 3 personalul din cadrul Comunitilor s execute sarcinile n condiii care s garanteze funcionarea activitii acestora n condiii optime; 4 finalitatea modului de recrutare i a reglementrilor care guverneaz statutul personalului Comunitilor este aceea de a crea resursele umane capabile s asigure o funcie public european caracterizat prin competen, independen, loialitate, imparialitate i permanen, ca i printr-o diversitate cultural i lingvistic3. De asemenea aceast ultim modificare a Statutului funcionarilor Comunitilor Europene aduce un nou sistem de carier a funcionarilor publici comunitari. Astfel, n vechea reglementare (art.5 din Statut) se prevedea c funciile care relev prezentul statut sunt clasate, din punct de vedere al naturii i al nivelului funciilor crora le corespund n patru categorii desemnate n ordine ierarhic descresctoare prin literele A, B, C i D.4 Aceast veche clasificare a fost nlocuit de un nou sistem ce prevede potrivit art.5 (8) (96)5 c posturile menionate n Statut vor fi clasificate, n funcie de natura i importana atribuiilor pe care le au, n grup de funcii administrative (AD) i grup de funcii de asisteni (AST). Deci potrivit noilor reglementri posturile din administraia Comunitilor europene sunt clasificate potrivit naturii i nivelului funciilor crora acestea le corespund, n dou grupe: - grupa funciilor administrative (AD); - grupa funciilor de asisteni (AST). Aceasta este cea mai mare schimbare pe care o aduce Statutul, n forma sa modificat. Grupa funciilor AD cuprinde 12 grade care corespund funciilor de conducere, de concepie i de studiu, precum i celor lingvistice sau tiiifice.
Regulamentul (C.E.E., C.E.C.O., Euratom) nr. 259/1968 stabilind statutul funcionarilor Comunitilor europene, precum i regimul aplicabil altor ageni ai Comunitilor europene (J.O.C.E. nr.L 56 din 4 martie 1968). 2 Regulamentul (C.E., Euratom) nr. 723/2004 al Consiliului - modificnd statutul funcionarilor Comunitilor europene, precum i regimul aplicabil altor ageni ai Comunitilor europene (J.O.C.E. nr.L 124 din 27 aprilie 2004). 3 Verginia Vedina, Constana Clinoiu, Statutul funcionarului public european, ediia a II-a, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2007, p.13-14. 4 Constana Clinoiu, Verginia Vedina, Teoria funciei publice comunitare, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999, p.24. 5 Pentru analiza textului Statutului funcionarilor Comunitilor Europene a fost folosit traducerea din V. Vedina, op.cit., p.210-412.
1

160

Grupa AST cuprinde 11 grade care corespund funciilor tehnice i de execuie. Condiiile minime de numire ntr-un post corespunztor celor dou grupe de funcii sunt urmtoarele: a) pentru gradele 5 i 6 din grupa funciilor AD: - un nivel de studii care corespunde unui ciclu complet de studii universitare, de cel puin trei ani, atestat printr-o diplom sau - acolo unde se justific prin interesul serviciului, pregtire profesional la un nivel echivalent. b) pentru gradele 7-16 din grupa funciilor AD: - un nivel de studii care corespunde studiilor universitare ncheiate i atestate prin diplom atunci cnd perioada normal de studii universitare este de patru ani sau mai mult sau - un nivel de studii care corespunde unui ciclu complet de studii universitare i atestate prin diplom i experien profesional corespunztoare de cel puin un an atunci cnd durata normal de studii universitare este de trei ani sau - atunci cnd se justific prin interesul serviciului, perfecionare profesional la un nivel echivalent c) pentru funciile AST: - un nivel de educaie post-liceal atestat prin diplom sau - un nivel de educaie liceal atestat prin diplom, care poate fi urmat de un nivel post-liceal i experien profesional specific de cel puin trei ani sau - daca este justificat de interesele serviciului, pregtire profesional sau experien profesional la un nivel echivalent1. Observm c grupele de funcii i gradele corespund unor nivele de studii i formare profesional sau experien profesional diferite, noul Statut2 innd cont de dezvoltarea structurilor instituionale ale Comunitilor europene. Un alt principiu ce caracterizeaz funcia public comunitar este cel al nediscriminrii, principiu specific rilor din Uniunea European, ri cu veritabile sisteme democratice de guvernare. Astfel potrivit art. 1 d (77) (96) n aplicarea Statutului orice discriminare bazat pe sex, ras, culoare, etnie, limb sau religie, opinie politic sau de alt fel, apartenen la o minoritate naional, proprietate, natere, dizabilitate, vrst sau orientare sexual este interzis. Potrivit art.1 a (96) este funcionar al Comunitilor n sensul prezentului statut orice persoan care a fost numit n condiiile prevzute n acest statut ntr-o funcie permanent ntr-una din instituiile Comunitilor printr-un act emis de autoritatea nvestit cu puterea de numire din acea instituie. Aceast definiie se aplic i persoanelor numite de organisme ale Comunitii, crora li se aplic prevederile prezentului statut conform legilor Comunitii prin care acestea sunt nfiinate (numite de acum agenii). Din cele prezentate mai sus se desprinde concluzia c dobndirea statutului de funcioar public comunitar este determinat de existena unui act de numire emis de autoritatea competent 3. Funcia public comunitar se deosebete radical de alte funcii publice internaionale ce au la baz recrutarea pe o perioad determinat (temporar), ocupanii acestor funcii nu se bucur de o veritabil securitate a postului i deasemenea nu au posibilitatea de a-i construi o carier n acea instituie. Astfel, n cazul funciei publice comunitare este vorba de un sistem din categoria
A se vedea exemple n S. Scuna, op.cit., p.169-172. Prin statut al funcionarilor publici nelegem ansamblul de reguli referitoare la situaia funcionarilor, care formeaz dreptul comun al funciei publice Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.I, ediia a IV-a, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p. 561. 3 V.Vedina, op.cit., p.21.
1 2

161

funciilor publice nchise, asemntor funciei publice franceze sau germane n care veritabilii funcionari sunt titulari ai posturilor lor i au vocaie la carier1. Astzi, n rile Uniunii Europene, exist dou sisteme de funcie public2: a) sistemul funciei de carier, expresie a principiului specificitii administraiei publice, a crei funcionare implic existena unui personal care este dotat cu competene particulare i care i consacr, n principiu, viaa profesional serviciului funciei publice, funcionarul bucurnduse de stabilitate; b) sistemul lucrativ (funcia public de ocupaie) angajaii sunt clasai n funcie de nivelul calificrii cerute, de capacitatea dovedit i de nivelul remuneraiei. Ei sunt recrutai pentru o funcie precis i nu beneficiaz de garanii suplimentare de securitate a muncii, perioada angajrii fiind limitat la durata de timp necesar pentru a-i putea ndeplini misiunea pentru care a fost recrutat3. Sistemul carierei ce se aplic i n cazul funciei publice comunitare se caracterizeaz n special prin faptul c se schieaz o carier4 specific printr-un post de acces. n cadrul acestei scheme, funcionarul recrutat de tnr5, poate face carier conform cu dispoziiile legale i poate fi promovat n alte posturi beneficiind de alte niveluri de remunerare, corespunztoare noului post. Altfel spus nefiind recrutat pentru o funcie public determinat, el poate ocupa de-a lungul carierei sale mai multe posturi din cadrul administraiei publice6. Aceast carier este posibil datorit organizrii funciei publice pe corpuri ierarhice i de existena n cadrul acestora a unei structuri de grade ce permite funcionarului s ntrevad posibilitile sale de avansare, responsabilitile postului n care poate avansa precum i remunerarea aferent acestuia. Astfel, n primul rnd, n cadrul sistemului carierei recrutarea funcionarului public are loc fr a ine seama de natura sarcinilor pe care acesta le are de ndeplinit ci inndu-se cont de anumite aptitudini generale care i vor permite exercitarea diferitelor funcii ce-i vor fi ncredinate succesiv pe parcursul carierei sale. Concursul reprezint sistemul general de acces la funcia public comunitar i asigur recrutarea persoanelor care posed cele mai nalte caliti de competen, de randament i integritate, acest proces de recrutare desfurndu-se pe o baz geografic7 ct mai larg, astfel nct funciile publice comunitare s nu fie rezervate resortisanilor unui anumit stat membru. Pentru a putea ocupa o funcie public comunitar, o persoan trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii8: - s fie resortisant al unui stat membru al Uniunii Europene, cu excepia derogrilor date de autoritatea nvestit cu puterea de numire;
Guy Isaac, Marc Blanquet, Droit communautaire gnral, 8e dition, Armand Colin, Paris, 2001, p.103. Trebuie menionat faptul c literatura de specialitate recurge mereu la clasificarea n sisteme de carier (funcia public nchis) sau de posturi (funcia public deschis) pentru a distinge principalele caracteristici structurale ale funciilor publice ale statelor membre, ns, n practic, nici un stat nu aplic strict unul din cele dou sisteme. 3 Ioan Alexandru; Alexandru Negoi; Ioan Santai; Dumitru Brezoianu; Ioan Vida; Stelian Ivan; Ion Popescu Slniceanu, Drept administrativ, Editura Omnia, Braov, 1999, p.335. 4 ntr-o accepiune lrgit cariera reprezint o succesiune evolutiv de activiti i poziii profesionale pe care un individ le atinge n perioada vieii sale active, precum i aptitudinile, cunotinele i competenele dezvoltate de-a lungul timpului Ana-Maria Bercu, Dezvoltarea carierei funcionarilor publici, Caietul tiinific nr. 8/2006 al Institutului de tiine Administrative Paul Negulescu, p. 384. 5 Textele legale sau reglementrile prevd un nivel maximal de formare pentru a accede la fiecare tip de carier; 6 Danielle Bossaert; Christoph Demmke; Koen Nomden; Robert Polet, Funcia public n Europa celor 15, Editura Economic, Bucureti, 2002, p.61; 7 Fiecare proces de extindere a Uniunii Europene face ca organismele europene s recruteze noi funcionari publici ce au naionalitatea noilor state membre. 8 S. Scuna, op.cit., p.177-178.
1 2

162

- s se bucure de drepturile sale civile; - s fi satisfcut obligaiile prevzute de legile referitoare la serviciul militar; - s ofere garaniile de moralitate; - s fie apt fizic pentru ndeplinirea ndatoririlor sale; - s fi ctigat un concurs desfurat potrivit prevederilor Statutului; - s cunoasc foarte bine una din limbile Comunitilor i satisfctor o alt limb a acestora, n msura necesar exercitrii funciei. Plecnd de la cele prezentate anterior ne punem ntrebarea dac funcia public comunitar poate constitui un model european pe care toate administraiile naionale ar trebui sa l adopte? sau ea este doar copia fidel a unei funcii publice dintr-un stat membru al Uniunii Europene? Doctrina de specialitate1 plecnd de la faptul c Uniunea European este constituit dintr-un conglomerat de state, fiecare cu tradiii diferite n ceea ce privete funcia public afirm c aceste tradiii influeneaz n mod firesc diferite experiene comunitare, fr a determina ns transformarea funciei publice comunitare ntr-una de tip francez, german sau englez, de exemplu. Cu toate c Uniunea European nu are competenele necesare pentru a interveni i reglementa funcia public la nivel naional, n ce ne privete considerm c administraiile naionale i implicit funciile publice din statele membre sunt din ce n ce mai mult afectate de integrarea european. Cooperarea informal2 dintre administraiile naionale n materia funciei publice a atins proporii considerabile, de asemenea dreptul administrativ naional este din ce n ce mai mult marcat de jurisprudena CJCE, toate acestea vor duce pe viitor la o uniformizare a reglementrilor privitoare la funcia public, iar funcia public comunitar poate fi un prim pas, ctre un model de funcie public pe care rile membre s-l adopte.

Bibliografie
1. Alexandru, Ioan; Negoi, Alexandru; Santai, Ioan; Brezoianu, Dumitru; Vida, Ioan; Ivan, Stelian; Popescu Slniceanu, Ion Drept administrativ, Editura Omnia, Braov, 1999; 2. Brbulescu, Iordan Gheorghe Procesul decizional n Uniunea European, Editura Polirom, Iai, 2008; 3. Bossaert, Danielle; Demmke, Christoph; Nomden, Koen; Polet, Robert - Funcia public n Europa celor 15, Editura Economic, Bucureti, 2002; 4. Clinoiu, Constana; Vedina, Verginia - Teoria funciei publice comunitare, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999; 5. Isaac, Guy; Blanquet, Marc - Droit communautaire gnral, 8e dition, Armand Colin, Paris, 2001; 6. Rideau, Joel - Droit institutionnel de LUnion et des Communauts Europennes, 5e dition, L.G.D.J., Paris, 2006; 7. Scuna, Stelian - Uniunea European. Construcie. Instituii. Drept, Editura All Beck, Bucureti, 2005; 8. Vedina, Verginia; Clinoiu, Constana - Statutul funcionarului public european, ediia a II-a, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2007.

V.Vedina, op.cit., p.20. ntlniri semestriale, programe de mobiliti, schimburi de idei.

163

PRIMELE INSTRUMENTE JURIDICE PENTRU PROTECIA DREPTURILOR OMULUI: APARIIE I EVOLUIE

CIUBUC Liliana, Confereniar universitar interimar, doctor, UCCM

Summary:
En jetant un regard retrospectif et en analisant ce quon a mentionn dans cet article, on peut constater que les instruments juridiques de ce domaine ont reprsent, tant lpoque respective quaprs des sicles, des documents fondamentaux dune inestimable importance pour la dfinition du contenu politique et juridique de linstitution des droits de lhomme. Ce sont eux qui ont contribu la consolidation de lide de lgalit des hommes tant dans le domaine des droits civiles que dans le domaine des droits politiques, en dfinissant une vision claire concernant les rapports entre lindividu et ltat, entre lhomme et lautorit. Le problme de la connaissance des principaux droits protgs par la loi est lun prioritaire pour chaque citoyen, peu importe la situation sociale, politique, la fonction publique, lge, la religion etc. En lignes gnrales les droits de lhomme reprsentent le rapport entre les dirigents et les dirigs. Les normes fixes sur le plan international relvent de la conviction que ce nest pas lhomme qui existe pour le bien de ltat, mais ltat existe pour le bien de lhomme. Lorganisation de la socit dun tat implique le fait que les autorits disposent du pouvoir dimposer les rgles qui gouvernent la socit et le but social des droits de lhomme est premi rement dassurer une nouvelle base pour la formation des standards destins garantir le fait que le systme tatique servira aux intrts des hommes et ne lsera pas leurs droits. Primul document scris consacrat proteciei drepturilor omului a aprut n Anglia i este vorba de vestita Magna Carta Libertatum dat de Ioan fr de ar din 19 iunie anul 1215, prin care baronii i episcopii englezi obin o serie de privilegii i garanii procedurale de la rege. Acest act de epoc a avut o prioritate absolut asupra tuturor celorlalte acte care s-au elaborat n lume n decursul timpului n acest domeniu att de imp ortant pentru ntreaga populaie a lumii. Coninutul acestui document prevedea c nici un om liber nu va putea fi arestat sau ntemniat, sau deposedat de bunurile sale, sau declarat n afara legii, sau exilat, sau lezat de orice manier ar fi i noi nu vom purcede mpotriva lui i nici nu vom trimite pe nimeni mpotriva lui, fr o judecat loial a egalilor si n conformitate cu legea rii [6, p.111]. Unele teorii coerente asupra drepturilor omului au aprut i s-au cristalizat n cultura european n secolele XVII-XIX. Tot aici n aceast perioad au aprut i primele instrumente juridice de transpunere n prevederi legale a acestor drepturi i liberti fundamentale [6, p.109]. Ulterior, tot n Anglia, apar unele documente importante privind drepturile omului intitulate Petiia drepturilor din 7 iunie 1628, Habeas Corpus Act din 26 mai 1679 i Bill of Rights din 13 februarie 1689, prin care s-a format sistemul Parlamentar al Marii Britanii, dreptul la alegeri libere, libertatea cuvntului, dreptul la libertatea pe cauiune, interzicerea pedepselor cu cruzime, dreptul de a fi judecat de un tribunal independent. Pe alt continent, n America, la 12 iunie 1776, n statul Virginia, se adopt Declaraia drepturilor din statul Virginia, care prevedea c toi oamenii sunt de la natur egali, liberi i independeni i au anumite drepturi inerente naturii lor, respectiv dreptul la via i libertate, precum i 164

dreptul de a dobndi i conserva proprietatea i de a cuta s obi n fericirea i sigurana n acelai an la 14 iunie, la Philadelphia se adopt Declaraia de independen a Statelor Unite ale Americei, care prevede n alineatul II c toi oamenii se nasc egali, cu anumite drepturi alienabile printre acestea regsindu-se dreptul la via, libertate i cutarea fericirii. Una din ideile valoroase pe care le consacr acest document de baz este aceea c toate guvernrile au fost stabilite de ctre oameni anume pentru a garanta aceste drepturi consfinite. Potrivit acesteia, atunci cnd o form de guvernare devine contrar acestui scop, poporul dispune de dreptul de a o schimba sau de a o aboli i de a stabili un nou guvernmnt. Se stipuleaz de asemenea c autoritatea guvernelor constituite n statele uniunii eman de la consimmntul celor guvernai, iar dac forma de guvernmnt devine instructiv, poporul dispune de dreptul de a o nltura sau de a o schimba. Ideile libertii politice nscrise n coninutul declaraiei americane ducea de fapt mai departe la dezvoltarea valoroaselor concepte fundamentale nscrise n Magna Carta Libertatum, iniiat de Ioan fr de ar, n Petiia drepturilor, precum i n Habeas Corpus Act sau Bill of rights, care dup cum am mai menionat, puseser bazele marilor idei ale libertii politice. Aruncnd o privire retrospectiv i analiznd declaraiile, se poate constata c ele au reprezentat, att la timpul respectiv, ct i mai ales dup trecerea secolelor - documente fundamentale de o inestimabil relevan pentru definirea coninutului politic i juridic al instituiei drepturilor omului. Anume ele au contribuit la fundamentarea ideii egalitii oamenilor att n domeniul drepturilor civile, ct i n domeniul drepturilor politice, definind o viziune clar cu privire la raporturile dintre individ i stat, dintre om i autoritate. Este de menionat faptul c nc din 1215 Magna Carta definea, pentru prima dat, o regul de maxim importan, aceea c ori de cte ori guvernul unei ri vrea s aduc o anumit limitare statutului cetenesc al indivizilor, aceast limitare nu poate fi just i legal, dect dac se ntemeiaz pe o regul de drept, preexistent i imparial interpretat. Documentele elaborate n Anglia, Frana i SUA au constituit expresii ale manifestrilor tendinelor de epoc de a proteja drepturile legitime ale ceteanului mpotriva tentativelor statului de a-i extinde prerogativele n pofida drepturilor oamenilor i n detrimentul acestora. Un rol deosebit de important pe plan doctrinar l-au avut ideile lui Montesquieu, care ca adept al dreptului natural a contribuit la pregtirea ideologic a Revoluiei de la 1789, precum i ale lui Jean Jacques Rousseu, care n lucrarea sa Contractul social susinea c omul este nscut liber, dar pretutindeni este n lanuri, propunnd pentru eliberarea sa contractul social, care i confer n locul libertii naturale i a dreptului nelimitat de nsuire a tot ceia ce i dorete libertatea civil i proprietatea asupra bunurilor pe care le deine[7, p.78]. Dei aceste documente nu au avut caracter juridic, avnd doar o valoare declarativ, ele au avut o influen deosebit de important asupra organelor legislative ale statelor existente n acea perioad, fapt care a fcut ca acestea s fie nscrise n constituiile acestora sau n alte acte nor mative. Trebuie s menionm ns faptul c drepturile omului i ale ceteanului au fost condamnate n chiar esena lor de ctre tradiia monarhist i chiar de biserica catolic. Aa Papa Pius al VI-lea fcea referire la acestea ca la un text potrivnic religiei i societii. n anul 1980 Papa Ioan Paul al II-lea s-a situat pe o poziie contrar, evocnd ideile franceze de libertate, egalitate i fraternitate, pe care le aprecia drept idei cretineti. Declaraia drepturilor omului i ale ceteanului din 1789, aduce dou lucruri noi: primul este acela c omul, ca individ, dispune de drepturi naturale, inalienabile i sacre, ntre care pe primul plan se situeaz libertatea i egalitatea tuturor cetenilor. n al doilea rnd se afirma ideea c scopul fiecrei asocieri politice l constituie pstrarea drepturilor naturale i imprescriptibile ale omului. (art.2). Aadar, conform concepiei Declaraiei, pe primul plan este plasat fiina uman, statul nea vnd alt justificare, dect de a asigura respectarea acestor drepturi. Legitimitatea statului este condiionat deci de necesitatea garantrii drepturilor fiinei umane. 165

Autoritatea i pierde n acest fel caracterul ei sacru, statul nemaiavnd alte funcii dect cele pe care i le confer societatea. Din aceste considerente de natur istoric, ideea de monarhie de drept divin a fost adoptat. n acelai timp principiul este valabil i mpotriva oricror pretenii de a face din stat o entitate suprem, independent de drepturile omului. Principiile democratice au un caracter imperativ, aplicarea acestora neputndu-se limita la graniele statului. Statul este i el un subiect care se supune regulilor dreptului stabilite de el nsui. Este exclus regula raiunii de stat n numele creia sunt nclcate sau limitate regulile de drept n veder ea realizrii unui aa-numit interes superior de stat. Dei n decursul istoriei aceast raiune de stat a existat ca principiu i ca realitate, ea nu a avut ns o justificare tiinific i a fost nlturat n final din cadrul relaiilor internaionale n domeniul drepturilor omului. Aceast lucrare nu duce ns la negarea rolului statului ca instituie necesar pentru garantarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor i nici la restrngerea cmpului su de activitate. Apare necesar, deci, nu excluderea statului ca form de organizare a comunitii umane, ci excluderea statului autoritar, care violeaz drepturile i libertile fundamentale ale omului, impunnd societii voina sa deseori nefondat. n Declaraia din 1789 se pot distinge dou categorii de drepturi: cele care fundamenteaz existena oricrei fiine umane, drepturile civile i drepturile care asigur participarea la putere, drepturile ceteanului sau drepturile politice. Aceast clasificare i distincie ntre cele dou categorii de drepturi a fost contestat n Frana ntre curentul liberal i micarea democratic. Declaraia din 1789 a fost criticat de ctre unii specialiti, artndu-se c ea nu conine dect drepturi abstracte, formale, care pot fi avantajoase doar pentru persoanele cu un standard ridicat de via. n pofida acestor preri, ncepnd din anul 1789, drepturile omului i-au gsit tot mai muli adepi. Chiar dac unii critici au susinut ideea c drepturile omului au un caracter abstract i lipsit de substan, ele au continuat, timp de mai bine de dou sute de ani s fie revendicate n ntreaga lume i s constituie imboldul luptei oamenilor i popoarelor. Mai mult dect att, majoritatea specialitilor n domeniul istoriei i teoriei dreptului internaional susin c Declaraia francez din 1789 (ideile creia au fost consfinite n Constituiile Franei din 1791 i 1793, n Declaraia Dreptului internaional, prezentat n 1793 de Regatele Creguar, a fost un document crucial de cotitur pentru dezvoltarea progresiv a dreptului internaional. Mijlocul sec. al XIX-lea a nregistrat un fenomen nou n domeniul drepturilor omului i abordarea acestora pe plan internaional. Au fost ncheiate un numr impuntor de acte internaionale multilaterale cu caracter universal. Umanizarea rzboiului (Convenia din 22 august 1864 ce prevedea protecia militarilor rnii n forele armate n campanie); Combaterea comerului cu sclavi (Conferina antisclavagist de la Bruxelles, 1890) i n general cu fiine umane ( Acordul de la Paris din 18 mai 1904, care interzicea comerul cu femei; la 30 septembrie 1921 a fost adoptat la Geneva Convenia internaional referitoare la combaterea traficului cu femei i copii); Protejarea minoritilor religioase (Tratatele de la Paris din 30 martie 1856 i Berlin din 13 iulie 1878 cu prevederi referitoare la protejarea minoritilor cretine n Impe riul Otoman). Dup crearea Societii Naiunilor Unite, au fost elaborate patru mari categorii de norme de protecie a anumitor categorii de drepturi ale omului: norme referitoare la problemele de munc, la problema proteciei popoarelor din colonii, a minoritilor etnice i religioase i a strinilor, considerate ca fiind foarte importante pentru omenire. Putem afirma c realitatea a demonstrat c ideea drepturilor omului se bucura de o popularitate considerabil n ntreaga lume. Aceast popularitate nu vizeaz doar lumea occidental, chiar dac politicile de respectare a drepturilor omului au luat natere n Europa de Vest i America de 166

Nord. Drepturile omului, n opinia multor autori, reprezint un rspuns la problema universal i vizeaz noile democraii la modul cel mai direct [8, p. 28]. Problema cunoaterii principalelor drepturi protejate de lege este una prioritar, pentru fiecare cetean, indiferent de situaia social, politic, funcie public, vrst, religie etc. n linii mari drepturile omului reprezint relaia dintre conductori i cei condui. Normele fixate pe plan internaional reies din convingerea c nu omul exist pentru binele statului, ci statul exist pentru binele omului. Organizarea societii ntr-un stat, implic faptul c autoritile dispun de puterea de a impune regulile care guverneaz societatea, iar menirea social a drepturilor omului este n primul rnd aceea de a asigura o nou baz pentru formularea unor standarde menite s garanteze faptul c sistemul statal va servi intereselor oamenilor i nu va leza drepturile acestora [9, p.59]. Aceleai considerente au stat la baza nfiinrii n 1945 a Organizaiei Naiunilor Unite - o etapa modern a Drepturilor Omului. Naiunile Unite au proclamat credina popoarelor lor n drepturile omului, afirmnd n cadrul Cartei ONU c aceste drepturi se aflau n centrul preocuprilor lor. Teribilul eveniment dureros concretizat n cel de-al doilea rzboi mondial, i-a determinat pe nvingtori s ncerce s convoace o adunare, n primul rnd pentru a rezolva problemele ce decurgeau din rzboi, de a cuta un mijloc de a mpiedica repetarea unor astfel de evenimente ngrozitoare pe viitor [5]. Astfel s-a creat Organizaia Naiunilor Unite. Amploarea acestui eveniment a fost mereu i a continuat s rmn evident, iar eforturile depuse n vederea adoptrii diferitelor declaraii universale ale drepturilor omului rmn n centrul acestei organizaii. Prea puini sunt contieni de amploarea eforturilor depuse din 1945 ncoace n vederea realizrii unu i astfel de acord general, precum i de calea grea ce a fost parcurs. Dup cel de-al doilea rzboi mondial, cnd ororile acestuia erau nc proaspete n mintea oamenilor, la 10 decembrie 1948 s-a adoptat Declaraia Universal a Drepturilor Omului, zi care este srbtorit n lume ca Ziua Internaional a Drepturilor Omului [1]. Acest text consfinete o serie de drepturi fundamentale un ideal comun ce trebuie mplinit, potrivit chiar termenilor Declaraiei - pentru toi oamenii, indiferent de ras, sex, limb, religie, opinie politic, origine naional sau social, bunuri, natere sau situaie material [1]. Avnd la baz ideile juristului Rene Cassin (1887-1976), acest document a fost adoptat fr nici o mpotrivire din partea statelor membre ale ONU, exceptnd opt abineri, (Africa de Sud, Arabia Saudit, URSS, i cinci democraii populare). ntruct Declaraia nu are for juridic obligatorie, nefiind un tratat internaional, ea de jure nu creeaz obligaii pentru state. Cu toate acestea, prevederile sale au fost incluse n constituiile i legile interne ale statelor, fapt pentru care aceasta a cptat o importan politic deosebit [4, art.4, 8]. i astzi Declaraia i pstreaz importana ca primul document complex, ca izvor originar n materia drepturilor omului, ca act care a pus baza procesului formrii Drepturilor Omului n sensul contemporan al instituiei. Ca urmare a faptului c statele au considerat necesar adoptarea unui document care s conin dispoziii cu for juridic, n perioada anilor 1948-1966 sau purtat negocieri pentru adoptarea unui document n acest sens. Astfel, la 16.12. 1966 Adunarea General a ONU a reuit s adopte dou documente distincte, deschise pentru semnare de ctre state, respectiv: - Pactul internaional cu privire la drepturile civile i politice n vigoare din 23.03.1976 [2]; - Pactul internaional cu privire la drepturile economice, sociale i culturale n vigoare din 03.01.1976 [3]. Aceste trei documente reunite plus Protocolul nr. 1 facultativ[1] constituie Carta internaional a Drepturilor Omului. Ele au inspirat n mod direct elaborarea i ncheierea ulterior a unei 167

ntregi game de instrumente complementare privind reglementarea drepturilor omului n unele domenii speciale i concrete: Autodeterminare i dreptul la independen al rilor i popoarelor colonizate; Lupta mpotriva discriminrii bazate pe ras, sex, loc de munc, profesie, religie, credin, educaie; Lupta mpotriva crimelor de rzboi i crimelor mpotriva umanitii; Protecia persoanelor supuse unui regim de detenie sau de nchisoare; Interzicerea torturii i altor tratamente analogice inumane; Drepturile persoanelor cu deficiene mintale i handicapate; Progresul i dezvoltarea n domeniul social; Folosirea progreselor nregistrate de tiin i tehnic n interesul pcii i beneficiul omenirii; Cooperarea i dezvoltarea cultural pe scara internaional; Drepturile politice ale femeii; Lupta mpotriva rasismului, instigrii la rzboi i apartheid-ului; Lupta mpotriva terorismului; Promovarea drepturilor omului. Cu toate acestea, se impune o analiz detaliat a activitii ntreprinse de ctre instituiile specializate ale ONU, precum i a activitii unor numeroase organisme internaionale sau naionale, guvernamentale sau neguvernamentale ce se ocup de drepturile omului, privind monitorizarea respectrii acestora. Aici rolul principal revine ONU i sistemului su de organe principale: Adunarea General (p.1, lit.B, art.13), Consiliul de Securitate(art.24), Consiliul Economic i Social (art.62. p.2), Secretariatul (art.99), Curtea Internaional de Justiie, precum i instituiile sale specializate, cum ar fi: Organizaia Internaional a Muncii, Organizaia Internaional a Sntii etc.< BR>Cu siguran documentele menionate nu separ realitatea de ideal. Dup cum se afirm n literatura de specialitate, dac se confrunt realitile prezente cu idealul, nici o ar, nici chiar cea mai dezvoltat, nu se poate prevala de satisfacerea tuturor cerinelor aprrii drepturilor omului. Guvernele statelor au o anumit tendin ctre rezolvarea dificultilor lor interne fr o contribuie suficient n domeniul drepturilor omului, mai ales atunci cnd ara abia i-a dobndit independena sau se afl n perioada de tranziie. Mai cu seam, guvernele rilor n curs de dezvoltare, care cu siguran nu ignorau aceste fapte, dar s-au narmat cu ele pentru a justifica nclcrile pe care necesitile de unitate naional, de stabilitate i de dezvoltare le cereau. n acest sens, Declaraia Universal a Drepturilor Omului le furniza chiar ea un alibi important, conform preambulului su, i anume c prezenta Declaraie Universal a Drepturilor Omului este proclamat ca ideal comun de atins [1]. De asemenea, articolul 29 alin.1, care stipuleaz c Individul are ndatoriri fa de comunitatea n care este posibil doar libera i deplina dezvoltare a persoanei sale [1]. n aceste cazuri i apare problema asigurrii drepturilor omului, deoarece primatul, supremaia dreptului nu este pe deplin respectat n nici un punct de pe glob, iar ateniei nu trebuie s-i scape nici starea de lucruri din statele lumii care se consider democratice i unde problema drepturilor omului este bine pus la punct, dar nclc ri au loc adeseori. n scopul minimalizrii lezrii drepturilor omului, pe plan naional i internaional se depun eforturi considerabile prin elaborarea unor instrumente ct mai eficiente n scopul respectrii drepturilor i libertilor fundamentale, se efectueaz monitorizarea respectrii Drepturilor Omului de ctre state. Cu toate problemele, lacunele care exist n literatura de specialitate se consider c: Dezvoltarea drepturilor omului n dreptul internaional i legislaiile naionale s-a ncununat cu crearea unui sistem de drepturi care reglementeaz global existena armonioas a personalitii [10, p.19]. 168

Bibliografie:
1. Declaraia Universal a Drepturilor Omului, 10 decembrie 1948 // http://www.un.org./russian/documen/declarat/declhr.htm 2. Pactul internaional cu privire la drepturile civile i politice, adoptat la 16 decembrie 1966 la New York de Adunarea General a ONU // http://www.un.org.russian/documen /convents/ pactpol.htm 3. Pactul internaional cu privire la drepturile economice, sociale i culturale din 16 decembrie, 1966 // http://www.un.org/russian/documen/convents/pactecon.htm 4. Constituia Republicii Moldova, adoptat la 29.07.1994, intrat n vigoare la 27.08.94, Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1994, nr.1 cu modificrile i completrile pn la 15.10.2004 5. Carta Organizaiilor Naiunilor Unite.Adoptat la 26.06.1945, n vigoare din 24.10.1945. Organizaia Naiunilor Unite: http://www.un.org 6. Jeorgescu t. Filosofia dreptului. O istorie a ideilor. Partea I. ed.ALL. Bucureti, 1998 7. J.J.Rousseau. Contractul social.- ed.tiinific. Bucureti, 1957 8. Cloc Ionel. Ion Suceav. Tratat de drepturile omului.-ed.Europa Nova, Bucureti, 1995 9. . . . 1999 10. Costachi Gh. Zaharia P. Dezvoltarea conceptului despre drepturile omului n epoca modern i contemporan. Legea i viaa, nr.1, Chiinu, 2000

169

ROLUL ADMINISTRAIEI PUBLICE N GARANTAREA DREPTURILOR I LIBERTILOR CETENILOR

POSTOLACHE Ionel, Universitatea Liber Internaional din Moldova

Abstract:
Problems of protection of the rights and fundamental freedoms of a person, in its diversity and complexity, can be resolved within each country through the efforts and contributions of all citizens and state authorities. Fundamental rights and freedoms of citizens are not only a reality but at the same time a result of human activity in any progressive and democratic society. Constitutions of Romania and of the Republic of Moldova make the task for the state and its bodies the obligation to preserve and protect vigorously the rights and freedoms of man and citizen establishing some mechanisms for this. Problemele proteciei drepturilor i libertilor fundamentale ale omului, n toat diversitatea i complexitatea lor, pot fi soluionate n interiorul fiecrei ri, prin eforturi i contribuii ale tuturor cetenilor i autoritilor statale. Drepturile i libertile fundamentale ale cetenilor sunt nu numai o realitate, dar i un rezultat al activitii umane n orice societate progresist i democratic. Garantarea drepturilor i libertilor fundamentale este chiar mai important dect proclamarea lor, care i ea, la rndul su, reprezint o problematic extrem de vast. Constituia Romniei i a Republicii Moldova pune n sarcina statului i organelor acestuia obligaiunea de a ocroti i proteja cu fermitate drepturile i libertile omului i ceteanului. Absolut toate organele puterii de stat locale i centrale, toate persoanele cu funcie de rspundere au obligaia s respecte drepturile i libertile fundamentale ale omului. Fiecare dintre aceste organe, acionnd n limitele competenei sale, sunt obligate s rezolve problema proteciei drepturilor i libertilor fundamentale prin mecanisme i metode legale proprii activitii lor, bazndu-se n primul rnd pe prevederile Constituiei, legislaiei n vigoare i normele dreptului internaional. Este necesar i util s fie reconsiderat raportul individ stat n sensul realizrii unui echilibru dinamic ntre guvernani i guvernai astfel nct s existe un raport care presupune egalitatea juridic a prilor n toate cazurile de protecie i garantarea drepturilor omului. O astfel de alternativ ar corespunde n opinia noastr cerinelor statului de drept n care elul sau obiectivul urmrit att de indivizi ct i de stat este acelai. Ei nu se regsesc n conflict, ci lupt pentru realizarea aceluiai obiectiv prosperitatea i progresul ntregului prin prosperitatea i fericirea prilor componente1. Ceteanul, n relaiile sale cu organele puterii executive poate aprea n calitate de parte mputernicit de lege s cear de la aceste organe i persoanele cu funcie de rspundere ndeplinirea anumitor obligaiuni prin acordarea calitativ a unui set ntreg de servicii publice ( ocrotirea sntii, educaie, asigurare i protecie social, ordine public et. etc) Dac organul puterii executive sau persoana cu funcie de rspundere nu-i ndeplinesc obligaiunile i ncalc drepturile i libertile persoanei, persoana trebuie s aib posibiliti reale s foloseasc mecanismele juridice de atac a hotrrilor sau aciunilor nelegitime ale acestora. Pen1

Doina Micu, Garantarea dreptului omului, Editura All Beck, Bucureti, 1998, p. 197-198

170

tru a evita astfel de situaii este necesar, n primul rnd, de a stabili clar competenele acestor organe n conformitate cu Constituia, mai ales n relaiile lor cu indivizii, obligaiile acestor organe de a asigura realizarea drepturilor subiective ale omului i ceteanului i n caz de necesitate de a proteja drepturile i libertile lor prin metode legitime. n al doilea rnd, actele emise trebuie s fie n limitele competenei materiale i teritoriale a organului emitor, s corespund scopului urmrit, s fie adoptate sau emise n form specific i respectarea procedurii i a normelor de tehnic juridic.1 n Romnia i Republica Moldova ca i n alte state europene, protejarea de ctre stat a drepturilor i libertilor omului i ceteanului este garantat. Este garantat de asemenea i dreptul fiecruia de a-i apra drepturile i libertile, precum i interesele legitime prin toate mijloacele, neinterzise de lege. Garanii suplimentare, care contribuie la protecia efectiv a drepturilor i libertilor, sunt obligaiile organelor statale, instituiilor i funcionarilor de a asigura fiecrui cetean posibilitatea de a lua cunotin de documentele i materialele, ce afecteaz direct drepturile i libertile lui. Determinnd n legi msura libertii persoanei, statul i asum obligaia de a asigura echitatea n privina fiecrui cetean. Caracterul obligatoriu al legii pentru puterea de stat este asigurat de astfel de garanii cum snt: responsabilitatea deputailor n faa alegtorilor, responsabilitatea organelor executive n faa organelor reprezentative, rspunderea disciplinar, juridico-civil i chiar penal a funcionarilor statului de orice nivel pentru nendeplinirea obligaiilor lor fa de ceteni. Instituia contenciosului administrativ a aprut pentru prima dat pe teritoriul Romniei i a Basarabiei prin Legea contenciosului administrativ din 23 decembrie 1925, elaborat i intrat n vigoare n baza art.107 din Constituia Romniei din 29 martie 1923.2 Dup cum se arat ntr-un documentar studiu asupra acestei instituii, scris de Alexandru Silvian, ntr-un neles general contenciosul administrativ cuprinde totalul litigiilor dintre autoritile publice i cetenii vtmai prin acte administrative, oricare ar fi obiectul lor: anularea actului administrativ ilegal sau numai propunerea unor daune compensatorii. n neles restrns, contenciosul administrativ privete litigiile care in la anularea sau reformarea actelor administrative de autoritate i de gestiune.3 ntr-o ampl monografie consacrat contenciosului administrativ, Valentin I. Priscaru precizeaz c acesta reprezint o form juridic de aprare a drepturilor omului mpotriva eventualelor abuzuri ale organelor administraiei publice i a funcionarilor publici ce-i desfoar activitatea n cadrul acestor organe. Autorul coreleaz, n mod argumentat, aceast instituie de principiul separaiei puterilor specificnd c este vorba de un caz concret n care activitatea unor organe de stat, care realizeaz sarcinile unei puteri n stat este controlat de ctre unele organe de stat, care realizeaz sarcinile altei puteri n stat.4 Marcnd un moment important n evoluia legislaiei Romniei Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , adoptat la 2.12.2004 i actualizat la data de 02.08.2007. a reluat, aa dar, o tradiie pe linia garantrii drepturilor individului n condiiile n care acestea puteau fi nclcate de administraie prin emiterea unor acte ilegale sau prin refuzul emiterii unor acte. Aa cum s-a observat ns, pe bun dreptate, ar fi fost preferabil ca noua Constituie a rii, relund tradiia Constituiei Romniei din 1923, s specifice c atribuiile de contencios administrativ revin instanelor judectoreti i c aceste atribuii privesc toate actele administrative, excluzndu-se actele prevzute de legea contenciosului administrativ. Nestabilindu-se aceste chestiuni de principiu
Mircea Preda, Drept administrative, Ed.Lumina Lex, 2000, p.176 Mircea Preda, Tratat de drept administrativ romn. Partea general, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1993, p.281. 3 Encilopedia Romniei, Imprimeria naional, Bucureti, 1938, vol.I, p.213. 4 Valentin I.Priscaru, Contenciosul administrativ romn, Editura ALL, Bucureti, 1994, p.1.
1 2

171

i lsndu-se legiuitorului ordinar s fixeze condiiile i limitele contenciosului administrativ, acesta va putea s confere atribuii de contencios administrativ i altor organe dect cele judectoreti i s prevad oricte alte acte administrative dorete a fi exceptate de la controlul contenciosului administrativ i mai ales de la controlul judectoresc.1 Semnificaia legii actuale este deosebit de important, deoarece ea d real consisten juridic dreptului persoanelor fizice sau juridice vtmate printr-un act administrativ de a obine pe cale judectoreasc anularea actului i repararea pagubei. Un merit demn de semnalat al Legii este acela c ea constat un cmp foarte larg de aciune al puterii judectoreti n domeniul controlului actelor administrative. Astfel, se recunoate dreptul de a se adresa justiiei tuturor persoanelor fizice i juridice vtmate printr-un act administrativ sau prin refuzul de a-l emite, asimilndu-se cu aceste situaii refuzul nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege. Un rol deosebit n protecia i garantarea drepturilor omului n relaiile sale cu organele statului revine instituiei Ombudsmanului care a fost introdus i n Romnia fiind consacrat n Constituia din 1991 i cea revizuit din 2003 sub titulatura de Avocat al poporului. Legea 35/1997 prevede n art. 2, alin. 1 c n activitatea sa avocatul poporului este independent fa de orice autoritate public. Legea mai precizeaz c avocatul poporului nu se substituie autoritilor publice i nici nu poate fi supus unui mandat imperativ sau reprezentativ. n scopul realizrii atribuiilor sale avocatul poporului este independent, dar trebuie s colaboreze cu autoritile publice, care sunt obligate s comunice sau dup caz s pun la dispoziia acestuia n condiiile legii, informaiile, documentele sau actele pe care le dein n legtur cu cererile ce au fost adresate acestuia. Instituia Ombudsmanian urmrete s garanteze accesul simplificat operativ i eficient al ceteanului la o autoritate autonom i imparial. Avocatul poporului se poate sesiza din oficiu i n baza diferitelor informaii care apar n massmedia n legtur cu abuzurile administraiei ( soluie general admis n dreptul comparat). Se impune a fi fcut o precizare n legtur cu actele autoritii judectoreti. Conform legii 35/1997 acestea au fost excluse de la control din partea avocatului poporului avnd la baz urmtoarea raiune: actul judiciar are propriile sale mijloace de control cile de atac, iar judectorul este independent i se supune numai legii. ncercarea de mediere sau de conciliere ntre ceteni i administraie n legtur cu drepturile i interesele legitime ale celor dinti, pe baza legii i n limitele ei, constituie un mecanism indispensabil sau o procedur expresiv a statului de drept. Ca urmare a exercitrii prerogativelor conferite de dispoziiile art.123 alin. 5 din Constituia Romniei, coroborat cu dispoziiile art.24 lit. f i art. 26 din Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului, prefectul n calitate de reprezentant al Guvernului n teritoriu exercit controlul de legalitate a actelor administrative adoptate/ emise de autoritile administraiei publice locale, respectiv ale consiliilor locale i judeean i dispoziii emise de primarii preedini ai Consiliilor Judeene. Controlul de legalitate exercitat de prefect asupra actelor administrative ale autoritilor administraiei publice locale i judeene vizeaz att condiiile de fond (care presupun adoptarea sau emiterea actelor administrative cu respectarea competenei materiale, competenei teritoriale i aplicarea unitar i conform a legii), ct i a condiiilor de form (care prevd pentru actele administrative forma scris, aa cum rezult din dispoziiile Legii nr. 24/2000 republicat privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative), precum i alte elemente obligatorii pe care actul administrativ trebuie s le conin (preambul, informaii necesare pentru a
1

Al.Negoi, Contenciosul administrativ i elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1992, p.83.

172

identifica autoritatea emitent, destinatarul actului, msura adoptat, termenul i condiiile n care se execut msura dispus, sigiliul autoritii, numrul actului, data emiterii, etc.) Conform art. 134 din Legea Romniei nr. 215/2001 a administratiei publice locale (publicata in Monitorul Oficial nr. 204 din 23 aprilie 2001) prefectul, ca reprezentant al Guvernului, ndeplinete urmatoarele atributii principale: a) asigura realizarea intereselor nationale, aplicarea si respectarea Constitutiei, a legilor, a hotararilor si ordonantelor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum si a ordinii publice; b) exercita controlul cu privire la legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autoritatile administratiei publice locale si judetene, precum si ale presedintelului consiliului judetean, cu exceptia actelor de gestiune curenta; c) dispune masurile corespunzatoare pentru prevenirea infractiunilor si apararea drepturilor cetatenilor, prin organele legal abilitate; d) asigura, impreuna cu autoritatile si organele abilitate, pregatirea si aducerea la indeplinire, in conditiile stabilite prin lege, a masurilor de aparare care nu au caracter militar, precum si a celor de protectie civila; autoritatile militare si organele locale ale Ministerului de Interne au obligatia sa informeze si sa sprijine prefectul pentru rezolvarea oricarei probleme de interes national sau judetean, in conditiile legii; e) prezinta anual Guvernului un raport asupra stadiului realizarii sarcinilor ce ii revin potrivit programului de guvernare, precum si in legatura cu controlul exercitat asupra legalitatii actelor autoritatilor administratiei publice locale. Prefectul indeplineste si alte atributii prevazute de lege si de celelalte acte normative, precum si insarcinarile date de Guvern. Controlul administrativ poate fi caracterizat ca fiind controlul nfptuit de administraia publica n conformitate cu legea i actul administrativ normativ, de ctre inssi administratie publica asupra propriei sale activitati. Obiectul controlului administrativ il constituie respectarea legii n activitatea autoritatilor administratiei publice, verificarea mijloacelor folosite pentru realizarea scopului legii, constatarea si evaluarea rezultatelor, stimularea si valorificarea aspectelor pozitive precum si eliminarea aspectelor negative prin sanctionarea abaterilor si stabilirea masurilor pentru inlaturarea deficientelor constatate. Controlul administrativ poate fi organizat ca o modalitate permanenta, printr-o supraveghere continua a activitatii desfasurata n mod obinuit de ctre subordonai i care poate sa intervina efectiv la o data fixa, fie ca o modalitate inopinata. Controlul legalitii pe cale administrativ asupra legalitii se exercit la cerere sau din oficiu. Controlul administrativ se exercita dupa o anumita tehnica, denumita tehnica controlului administrativ, care poate sa priveasc lucrri sau dosare cu documente naintate de serviciile supuse controlului, ori poate fi efectuat din iniiativa organului de control, dup anumite reguli prestabilite care difer dupa serviciul controlat si obiectivul de control propus. Controlul poate sa fie unilateral sau contradictoriu. Controlul unilateral se face la dispozitia organului de control si concluziile sale sunt insusite de organul controlat fara sa poata face obiectii. Este un control dispozitiv. Controlul contradictoriu are loc atunci cnd cel controlat primeste actul de constatare al controlului, la care isi poate prezenta obiectiile, in forma scrisa sau orala, in apararea sa, putnd invoca probe si sa solicite un control mai complex dect primul. Este spre exemplu: cazul controlului exercitat de Garda Financiara si de organele Curtii de Conturi. Am aratat supra ca controlul administrativ este la cerere si din oficiu. Ambele cunosc, la rndul lor, forma controlului intern si forma controlului extern. 173

Bibliografie.
1. Doina Micu, Garantarea dreptului omului, Editura All Beck, Bucureti, 1998 2. Mircea Preda, Drept administrative, Ed.Lumina Lex, 2000 3. Mircea Preda, Tratat de drept administrativ romn. Partea general, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1993 4. Encilopedia Romniei, Imprimeria naional, Bucureti, 1938, vol.I. 5. Valentin I.Priscaru, Contenciosul administrativ romn, Editura ALL, Bucureti, 1994 6. Al.Negoi, Contenciosul administrativ i elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1992. 7. Constituia Romnie( Legea de revizuire a Constituiei Romniei nr. 429/2003) 8. Legea Romniei nr. 215/2001 a administratiei publice locale (publicata in Monitorul Oficial nr. 204 din 23 aprilie 2001) 9. Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului. Publicata in Monitorul Oficial nr. 658 din 21 iulie 2004) 10. Legea 35/1997 privind organizarea si funcionarea instituiei Avocatul Poporului (publicata in Monitorul Oficial nr. 48 din 20 martie 1997) 11. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , adoptat la 2.12.2004 i actualizat la data de 02.08.2007.

174

NTEGRAREA EUROPEAN A ROMNIEI N DOMENIUL SECURITII I PROTECIEI SOCIALE. MODELE I TENDINE EUROPENE N PROTECIA SOCIAL
MODIGA Georgeta, lector universitar, doctor, Universitatea DANUBIUS din Galai, Romnia

Abstract:
Nous parlons d`un consensus relatif en ce qui concerne les politiques gouvernamentales (publiques) qui ne peuvent pas tre considres des politiques sociales: la politique externe, la politique de dfense, la politique interne, la justice et la politique conomique. Il s`agit aussi d`un consensus relatif mme dans le cas des interdpendences accentues entre les politiques conomiques et sociales, parmi lesquelles il rsulte de plus en plus difficile d`en tracer des limites prcises, ou dans le cas des consquences sociales qui rsultent parfois de la politique externe et de dfence d`un pays (par exemple, l`influence sociale de la restructuration du complexe militaire-industriel de la exUnion Sovitique, aprs les vnements de 1989). Dans la littrature roumaine de spcialit, cette tude a t synthtise par Liliana Mihut: La politique sociale est, ou devrait tre, une rplique aux problmes sociales d`une certaine communaut, respectivement des certains groupes exposs dans une plus grande mesure aux divers risques (Mihut et Lauritzen, 1999). Entre les deux grandes conceptions il y a sans doute des approches intermdiaires, des essais de mettre en accord l`idologie et le pragmatisme, les principes et les solutions. Joan Higgins pense que les deux variantes s`appuient quand mme sur des modles rationnels d`action politique, et il faut qu`on accorde un intrt particulier la liaison complexe qui apparat antre les objectifs des acteurs qui influencent les politiques et les consquences de leurs interventions (Higgins, 1978, cit par Esping-Andersen, 1991). En effet, il semble assez justifi de croire que l`intervention sociale ne peut pas tre spare des objectifs majeurs, tablis par dcision politique, et galement que la rsolution des problmes de la communaut par action sociale concrte ne peut pas tre spare d`une certaine direction du dveloppement de la socit, dveloppement qui doit s`appuyer sur une vision globale et avoir un sens clairement prcis, lgitim du poit de vue politique. Certes, l`ensemble des clarifications conceptuelles de la sphre de la politique sociale ne peut pas viter deux concepts majeurs de ce domaine d`tude: le modle Welfare State (l`Etat de la prosprit) et la scurit nationale. Mme si le XX-me sicle a marqu un dveloppement vident dans le domaine des droits sociaux, il n`est pas totalement realis partout dans l`Europe. Il n`est pas mme dsirable, tel comme les auteurs adversaires de la social-dmocratie de type sudois essaient de dmontrer, en partant des effets adverses des programmes sociaux qui octroyent des bnfices non-conditionns. Sur la mme ligne, la politique sociale de l`Union Europenne se rfre seulement aux droits des travailleurs (workers) et pas aux droits sociaux de ses citoyens (voire Charte Sociale, 1989). Les controverses doctrinaires nes autours de ce thme font l`objet d`un chapitre distinct. Finalement, on se limite l`idee que la citoyennet sociale est prsente dans la tradition europenne du dernier sicle plus que dans le cas de tout autre continent, et que son accomplissement constitue encore l`objet des dbats acerbes, avec des profondes implications conomiques et politiques. 175

1. Conceptul general de politic social i politicile sociale sectoriale Exist un consens relativ n ceea ce privete politicile guvernamentale (publice) care nu pot fi considerate politici sociale: politica extern, politica de aprare, internele, justiia i politicile economice. Chiar i acesta este un consens relativ, avnd n vedere n primul rnd interdependenele accentuate ntre politicile economice i cele sociale, ntre care tot mai greu se pot trasa granie precise sau consecinele sociale care decurg uneori din politica extern i de aprare a unei ri (de exemplu, influena social a restructurrii complexului militar-industrial al fostei Uniuni Sovietice, dup evenimentele din 1989). n literatura romneasc de specialitate, aceasta abordare este sintetizat de Liliana Mihu astfel: ,,Politica social este, sau ar trebui s fie, un raspuns la problemele sociale ale unei anumite comuniti, respectiv ale anumitor grupuri expuse n mai mare msur diferitelor riscuri (Mihu si Lauritzen, 1999). ntre cele dou mari concepii exist firete i abordri intermediare, ncercri de a concilia ideologia cu pragmatismul, principiile cu soluiile. Joan Higgins sugereaz c ambele variante se sprijin totui pe modele raionale de aciune politic, n care trebuie s se acorde atenie legturii complexe care apare ntre obiectivele actorilor care influeneaz politicile i consecinele interveniilor lor (Higgins, 1978, citat de Esping-Andersen, 1991). ntr-adevr, pare destul de justificat s credem c intervenia social nu poate fi desprins de un set de obiective majore, stabilite prin decizie politic, dup cum i ,,rezolvarea problemelor comunitii prin aciune social concret nu poate fi rupt de o anumit direcie de dezvoltare a societii n ansamblu, dezvoltare ce trebuie s se ntemeieze pe o viziune global si s se aib un sens bine precizat, legitimat politic. 2. Statutul bunstrii i securitatea social. ,,Cetenia social n tradiia european Seria clarificrilor conceptuale din perimetrul politicii sociale nu poate ocoli, n mod evident, dou concepte majore ale acestui domeniu de studiu: modelul Welfare State (statul bunstrii) i securitatea social. n privina statului bunstrii, ne vom limita pentru nceput la conturarea unei definiii. ,,Esena statului bunstrii este garantarea guvernamental a unor standarde minime privind venitul, alimentaia, sntatea, educaia i locuina, asigurate fiecarui cetean ca drepturi sociale (Wilensky, 1975). Legat de aceast definiie, Harold Wilensky face - 10 de ani mai trziu - urmatoarele precizri: ,,...cele mai multe din aceste garanii, adesea cuprinse sub denumirea de securitate social au luat forma unei asigurri sociale contra riscurilor de baz ale vieii industriale: accidente la locul de munca, boli profesionale, somaj, batranete (Wilensky, 1985), considerndu-se c standardele sociale minime mai sus-amintite nu pot fi periclitate dect n cazul pierderii veniturilor, deci la persoanele rmase fr loc de munc. Se poate usor deduce c cele dou noiuni sunt interdependente, practic securitatea social fiind produsul politicilor aplicate n cadrul unui stat al bunstrii. Dei originile acestui sistem dateaz de la starsitul secolului al XIX-lea, denumirea ,,Welfare State este relativ recent, fiind legat de perioada anilor 40, de Marea Britanie si de numele economistului J.M.Keynes, respectiv al lordului W.H.Beveridge. Acetia au dat o replic modelului rzboinic ,,Warfare State i au prefigurat evoluia democraiilor occidentale dup ncheierea rzboiului. Ulterior, autorii francezi au completat lista sinonimelor pentru noul sistem care se ntea: statul-providen (letatprovidence) sau asistenial. La rndul su, conceptul de securitate social, dei frecvent utilizat n limbajul politic sau n mass-media, nu este nici el scutit de nuane i interpretri. Citnd o voce autorizat, conceptul la care ne referim cuprinde ,,toate msurile colective stabilite prin legislaie pentru a menine venitul individual ori al familiei sau pentru a asigura un venit atunci cnd unele sau toate sursele de venit au fost pierdute ori epuizate sau n situaiile n care trebuie s se fac fa unor cheltuieli sporite (de 176

exemplu: creterea copiilor sau plata ngrijirii medicale). (The New Encyclopaedia Britanica, vol.27, 1993). Mergnd aproape n paralel cu dimensiunile statului bunstrii, securitatea social se lrgete sau se ngusteaz conform cu modelul de politic social aplicat. n Statele Unite, de exemplu, ,,The Social Security Act din 1935 consacra un model restrictiv dar eficient, cu referire principal asupra sistemului federal de asigurari sociale i n mod deosebit asupra sistemului de pensii. n Europa continental (excluznd Marea Britanie al crei model se apropie mai mult de cel american) securitatea social se extinde n mod considerabil, fiind bine dezvoltat n Frana i Germania i aproape mpins la paroxism n unele ri scandinave, printre care Danemarca i Suedia. n pofida acestor diferene notabile, Administraia Securitii Sociale a Statelor Unite ncearc, n rapoartele periodice pe care le d publicitii, identificarea unui nucleu comun de preocupri n domeniul securitii sociale la nivel mondial, descriind cinci categorii de programe pentru acordarea beneficiilor sociale n urmatoarele situaii: 1) batrnee 2) omaj 3) maternitate 4) accidente de munc, invaliditate, boli profesionale 5) alocaii familiale. Firete, aceste programe sunt inegal dezvoltate de la o ara la alta, n SUA de pild lipsind mult vreme alocaiile familiale. (Social Security Programs Throughout the World, 1993). Se poate afirma, generic vorbind, c cele dou concepte abordate mpreun (statul bunstrii si securitatea social) contureaz, n evoluia lor de-a lungul secolului XX, ideea de ,,cetaenie social n tradiia naiunilor europene. Totui, utilizarea termenului de cetenie n sens strict juridic nu este posibil dect acolo unde avem de-a face cu o acoperire universal n domeniul beneficiilor drepturilor sociale, fr nici un fel de condiii restrictive privind accederea la beneficii (vezi definiia dat de Wilensky statutului bunstrii universalist, cu referire la acordarea drepturilor sociale constituionale, deci tuturor cetenilor). Chiar dac secolul XX a marcat o dezvoltare evident n domeniul drepturilor sociale, acoperirea universal nu este pe deplin i peste tot n Europa realizat. Ea nu este nici mcar dezirabil, aa cum demonstreaz muli autori adversari ai social-democraiei de tip suedez, pornind de la efectele adverse ale programelor sociale care acord beneficii necondiionate. nscriindu-se pe aceeai linie, politica social a Uniunii Europene face referire doar la drepturile ,,lucrtorilor (workers) i nu la drepturile sociale ale cetenilor si. (vezi ,,Charta Social, 1989). n final, ne vom rezuma s spunem c ideea ceteniei sociale este prezent n tradiia european a ultimului secol mai mult dect n cazul oricrui alt continent, dar mplinirea ei constituie nca miezul unor dispute aprinse, cu profunde implicaii economice i politice. 1.2. Dimensiunea social a ntegrrii europene. ,,Europa Social Pornind de la modelele de politici sociale ale statelor componente (aa cum am menionat mai sus, n cteva cuvinte), autoritile supranaionale de la Bruxelles au ncercat s formuleze i s pun n aplicare o politic sociala comun la nivelul Uniunii Europene. Aceasta preocupare reflect practic dimensiunea social a integrrii comunitare, fiind sintetizat prin conceptul relativ recent de Europa social. Cu siguran acest concept ar fi avut parte de o definiie vag, dublat de un caracter evident dinamic, dac nu s-ar fi ajuns la ideea de a defini simplu i concis Europa social ca suma acumulrilor Uniunii Europene la un moment dat, n domeniul politicii sociale (acquis+ul social). Este un adevr binecunoscut faptul c, n procesul de construcie a Comunitii Europene, obiectivele economice au fost ntotdeauna prioritare. Insui Tratatul de la Roma (1957), prin care s-a nfiinat Comunitatea Economic European, vorbea de necesitatea unei piee europene unice (n continuare SEM - Single European Market) n care concurena i comerul liber s fie principiile de baz i se dorea ca acestea s nu fie afectate de bariere naionale. Aspectele sociale au fost nc de la nceput trecute ntr-un plan secundar. Totui, odat cu relansarea integrrii la mijlocul anilor 80 (momentul a coincis cu instalarea lui Jacques Delors la preedenia Comisiei Europene, 177

n 1985) preocuprile pentru dimensiunea social s-au intensificat i au culminat cu elaborarea Chartei Sociale, care a fost semnat n decembrie 1989 de unsprezece din cei doisprezece membri ai Comunitii. Anii 90 au marcat o nou dezvoltare a politicii sociale la nivel supranaional, cel mai remarcabil succes fiind includerea acestui domeniu n tratatele de baz ale Uniunii Europene, respectiv Maastricht (1992) i Amsterdam (1997). Cu toate progresele fcute dup rzboi n Europa occidental n privina standardelor de via, nu a putut fi totalmente nlaturat tensiunea ideologic n relaia dintre stat i pia, mai exact ntre dimensiunea social i cea economic a procesului de integrare. Aceast tensiune a fost cel mai acut reflectat n refuzul premierului britanic conservator Thatcher de a semna Charta Social, n 1989. Trebuie remarcat c revigorarea proiectului de integrare european, inclusiv paii fcui n domeniul politicii sociale, au avut loc ntr-o perioad n care liberalismul politic i economic domin agenda european iar eforturile principale se concentrau n direcia consolidrii SEM. Cu toate acestea, au existat patru argumente majore n favoarea unei politici sociale comune a Uniunii Europene: libera circulaie a muncitorilor, dumpingul social i turismul social, eficien economic i coeziunea social. Vom ncerca s le explicm pe scurt. 2. Politica sociala in Romania O prezentare exhaustiv a politicilor sociale derulate n ultimul deceniu n Romania este practic imposibil n decursul unui singur capitol. Ceea ce i propune s fac aceast seciune a studiului (studiu consacrat, n principiu, politicilor sociale din rile europene dezvoltate) este doar o evaluare comparativ a motivaiilor i tendinelor manifestate n anii`90 n politica social romaneasc, n contextul transformrilor sistemice profunde din Europa Central i Rsritean. Fr ndoial c o asemenea analiz trebuie s porneasc de la ceea ce, printr-o formul deja banalizat, numim ,,mostenirea vechiului regim. Vom sublinia aadar cteva repere ale sistemului de politici sociale din perioada comunist: - centralizarea i preluarea exclusiv de ctre stat a funciei de protecie social; - ocuparea deplin a forei de munc, mai degrab din raiuni ideologice dect economice; - generalizarea veniturilor salariale, minimalizarea veniturilor din proprietate i eliminarea veniturilor din profit (Mihu i Lauritzen, 1999); - instituirea asigurrilor sociale de stat, sistem care garanta n principiu o acoperire universal i relativ generoas fa de toate categoriile de riscuri sociale (pensii, alocaii familiale, de boal sau de maternitate), cu excepia omajului care nu era recunoscut; - gratuitatea nvatamntului i a asistenei medicale, pentru toate categoriile de vrst, respectiv socio-profesionale; - promovarea unei politici pronataliste, mpins la paroxism n anii`70 i uor relaxat n anii`80, cu toate consecinele sociodemografice pe termen lung, sesizabile astzi; - transferul mascat al unor costuri asupra populaiei, prin apariia i extinderea ,,plilor compensatorii n sntate, nvmant, administraie; suprimarea treptat a asistenei sociale, din considerente evident ideologice, nerecunoasterea oficial[ a srciei i neacordarea nici unui beneficiu social decurgnd dintr-o asemenea situaie; - expansiunea forat a politicii locuinelor (reprezentnd ,,apendicele social al opiunii strategice de industrializare a rii), prin investiii publice masive n sectorul construciilor i acordarea de faciliti la cumprarea de apartamente, msura cu impact favorabil pe termen scurt dar nefavorabil pe termen lung, datorit depopularii satelor i stabilizrii n mediul urban a unei largi categorii de muncitori cu nivele slabe de calificare, dependeni n exclusivitate de unitatea industrial la care fuseser adui; - discriminarea agricultorilor, meseriailor i liber-profesionitilor (aa-zisul sector al proprietii cooperatiste), prin neincluderea lor in sistemul asigurrilor sociale de stat, ceea ce a facut de exemplu ca n 1989 pensia unui agricultor s nu depseasc 18% din pensia medie a unui fost angajat al statului (Poenaru, 1998). Desigur, cu anumite deosebiri de nuant, datorate nivelelor diferite de dezvoltare economic i rigiditii politice mai mult sau mai puin accentuate, acestea au fost principalele caracteristici 178

ale politicii sociale n toate rile blocului sovietic. Dup 1989, noile democraii europene au nceput reformarea sistemului, aplicnd n principiu acelasi gen de msuri dar cu viteze diferite, n funcie de contextul economic i politic concret la care se raportau. Restructurarea cheltuielilor a reprezentat o consecin direct a scderii puterii de cumprare, majoritatea familiilor din Romnia cheltuind din ce n ce mai mult (procentual) pentru asigurarea coului alimentar. Datele statistice indic o ,,alocare bugetar pentru alimente de aproape 60% din cheltuielile totale ale unei familii obinuite i de cca. 40% n cazul familiilor de patroni. Aceste valori sunt desigur foarte mari pentru o ar cu aspiraii comunitare, acceptndu-se n general ideea c ponderea cheltuielilor alimentare ntr-o ar european dezvoltat nu poate depai 30% din totalul cheltuielilor, limita care este considerat de unii autori o posibil definire a pragului de srcie. Deteriorarea indicatorilor demografici i ai strii de sntate public are ca substrat principal scderea veniturilor populaiei, dar pot fi de asemenea invocate carenele educaionale i lipsa de organizare a serviciilor de profil, toate aceste fenomene amplificndu-se vizibil dup 1989. Dac, de pild, scderea populaiei Romniei (spor natural negativ) n ultimul deceniu nu este neaparat un fenomen ngrijorator i nici unic n Europa, n schimb nivelele nalte ale mortalitii infantile i materne ne plaseaz ntr-o dureroas poziie codas pe continent. Mult sub media european este i sperana de viaa n Romania. Cu o expectan la natere de numai 69 de ani - mai mic la barbati i mai mare la femei - ne situm destul de departe de cei 77 de ani ct triesc n medie cetenii Uniunii Europene, menionnd de exemplu numai faptul c sperana de via la femei n Suedia atinge 81 de ani! Tot n dreptul acestei categorii de indicatori trebuie s subliniem i procesul (aparent paradoxal) de mbtrnire a populaiei, n sensul inversrii piramidei demografice. Astfel, prin reducerea treptat a natalitii i cresterea ponderii populaiei vrstnice, asociate cu politica de pensionare timpurie, s-a produs inversarea ,,raportului de dependen demografic, adic ngustarea segmentului de dependeni tineri n raport cu populaia activ i ngroarea segmentului vrstnicilor dependeni de veniturile populaiei adulte. Acest ultim fenomen, ca i cel de depire cantitativ a populaiei active de ctre segmentul inactiv, denot presiunea n continu cretere care se exercit asupra adulilor care muncesc. Srcia constituie, n pragul dintre milenii, fenomenul social cu cea mai accentuat vitez de diseminare n societatea romneasc i cu cele mai dauntoare consecine. Acesta este motivul pentru care se afirma c obiectivul fundamental al politicii sociale n Romnia deceniului viitor trebuie s fie reducerea srciei. Cu siguran punctul de pornire al oricrei politici destinate acestui scop (ncepnd cu Programul Naional de Prevenire i Combatere a Srciei, lansat n 1998 sub patronajul Preediniei) ar trebui s fie stabilirea oficial a unui prag unic pentru ncadrarea fenomenului. In absena unei definiii clare, la care s se fac raportri corect fundamentate, n Romnia nu se va ti niciodat cu precizie care este amploarea srciei i fiecare va fi liber s se auto-defineasc sau s aprecieze aceasta stare i n cazul altor persoane sau grupuri, genernd abordri subiective, confuzie i nenelegeri de genul ,,falilor srci sau al ,,srcilor nerecunoscui. Trebuie s facem meniunea c toate rile dezvoltate ale lumii (ncepnd cu Statele Unite) au definit o limit relativ proprie a srciei -dup criterii bine precizate i desigur n funcie de nivelul general de via din ara respectiv- iar lipsa unei astfel de definiii caracterizeaz tocmai rile srace n care autoritile se tem s-i asume responsabilitatea politic de a msura evoluia n timp a acestui fenomen. In lipsa pragului oficial unic, n Romnia se utilizeaz multiple definiii ale srciei, care furnizeaz n mod evident imagini diferite asupra realitilor sociale. De exemplu, Institutul de Cercetare a Calitii Vieii de pe lng Academia Romn apreciaz util folosirea a dou tipuri de criterii, unul pentru ,,pragul de subzisten iar celalalt pentru ,,pragul de trai decent. Incluznd n calcularea acestor praguri un co specific de produse i servicii, ICCV a anunat n 1995 ca 27,3% din populaia Romniei se situeaz sub pragul de subzis179

ten iar aproximativ 50% din cetenii rii triesc sub pragul unei viei decente. Avnd n vedere ns lipsa unei viziuni larg acceptate asupra srciei precum i ipoteza existenei unor venituri nedeclarate n cazul multor familii, valorile de mai sus au fost considerate la momentul respectiv exagerate iar semnificaia lor a fost minimalizat. ,,Indicele dezvoltrii umane (IDU) reprezint un instrument complex cu care se poate msura dezvoltarea social a unei naiuni, avnd n plus avantajul c este utilizat n mod tradiional de ONU, deci poate oferi o imagine dinamic i comparativ a unei ri n raport cu celelalte. IDU exprim o sintez a trei raportri specifice: venitul pe cap de locuitor, sperana de via la natere i nivelul educaiei. Anual este dat publicitii The Human Development Report n cadrul Programului Naiunilor Unite pentru Dezvoltare (PNUD). Conform raportului din 1997, Romnia se clasa pe locul 79 ntre cele 175 de ri luate n considerare, fiind plasat n urma celorlalte candidate la integrarea n Uniunea European. Din cele trei criterii ale IDU, primele dou menionate reprezint punctele slabe pentru Romnia, n special starea economic (PIB doar 3975 de dolari/ locuitor in 1998) dar i sperana de via de numai 69 de ani, n timp ce la capitolul educaie situaia era mai bun, Romnia raportnd o alfabetizare de 97% i un grad de cuprindere n diverse forme de nvmnt de 62%. Nu putem ncheia prezentarea contextului general al socialului autohton n anii`90 fr a meniona poate cel mai important element de referin pentru ntelegerea premiselor sub care a debutat reforma n Romnia: mentalitatea centralist-etatist, att la nivelul populaiei ct i al noilor elite politice. A doua etap n evoluia politicii sociale ncepea n toamna anului 1990, dup consumarea momentului electoral, i avea s dureze pn spre sfrsitul deceniului (1997-1998), cnd ncep s apar primele msuri de reform real a sistemului securitii sociale. O vom numi etapa compensatorie sau ,,etapa indexrilor, avnd n vedere c s-a caracterizat n principal prin msuri paleative de contra-balansare a costurilor restructurrii sectorului economic. Privit deci ca ,,remorc a politicilor economice, politica social a acestei lungi perioade a anilor`90 a avut un rol secundar n transformarea societii romneti, revenindu-i n fapt doar misiunea de a face mai suportabile suferinele tranziiei. Din acest motiv principala form de expresie a politicii sociale n perioada menionat a fost indexarea veniturilor n funcie de rata inflaiei i de creterea preurilor. Acordarea unor compensaii modice (trimestriale sau lunare) de 3-5%, n condiiile unei inflaii galopante n special n intervalul 1990-1993, firete c nu a avut darul de a mulumi populaia, a crei putere de cumprare se deteriora continuu. Vom meniona totui n dreptul acestei etape adoptarea ctorva legi cu caracter social semnificativ, chiar dac majoritatea lor s-au dovedit destul de repede ineficiente i multe din ele au fost ulterior modificate. In 1991 a fost reglementat juridic omajul, dup o nerecunoastere oficial de aproape o jumatate de secol, urmat de Legea privind contractul colectiv de munc, Legea privind soluionarea conflictelor de munc, Legea cu privire la sindicate, Legea privind garantarea salariului minim pe economie. Aceste legi si au, desigur, importana lor; ele au ncercat s creeze un cadru legislativ nou, adaptat la contextul tranziiei. Din pacate, n pofida abordarii de principiu a unor teme sociale eseniale, fondul sistemului de protecie (securitate) social din Romania a rmas mult vreme neschimbat. In parte, aceste teme au fost abordate de guvernele care s-au succedat n perioada 1997-2000 i se poate afirma cu certitudine ca exist cteva realizari legislative importante n domeniul social, a caror validare practic depinde ns n mod inevitabil de evoluia economiei i de nivelul resurselor angajate pe aceasta direcie. Principalul ,,arhitect al politicii sociale din ultima legislatur, ministrul Alexandru Athanasiu, profesor de Dreptul Muncii la Universitatea Bucurezi, declara n momentul nvestirii sale n funcie (n pofida apartenenei la un partid social-democrat) c se simte atras de ,,modelul neo-liberal Milton Friedman, verificat n Chile, i c dorete s-i 180

canalizeze programul de reforme sociale pe direcia eficientizrii, flexibilizrii, respectiv cointeresarii sectorului privat n asigurarea bunstrii. Vom lua n discuie cele mai importante reglementari i msuri adoptate n aceast a treia etap de evoluie a politicilor sociale, pe care o numim n consecin etapa reformelor eseniale. O imagine de ansamblu a ponderii politicilor sociale n cadrul preocuprilor guvernamentale putem deduce prin compararea cheltuielilor sociale (totale si sectoriale) din Romnia n raport cu celelalte ri din spaiul ex-socialist, amintind nsa faptul c n Uniunea European media cheltuielilor sociale totale pare a se fi stabilizat n jurul a 27-28% din PIB. Romnia, conform raportrilor oficiale, nu depsea 15% nici n 1989 (Poenaru, 1998) i cu toate ncercrile de apropiere de standardele comunitare, alocarea bugetar total n programe sociale nu a trecut niciodata de 16% din PIB, in condiiile in care trebuie sa inem cont bineineles si de reducerea continua a PIB-ului. Pe seciuni, conform datelor oferite de Business Central Europe n 1997-1998, alocrile procentuale pentru sntate, respectiv nvmnt n Uniunea European depesc fiecare cota de 8%, n rile Europei Centrale i de Est media tinde spre 5% iar n Romnia aceste cheltuieli trec puin peste 3%! Prima din legile de referin ale reformei sociale, n legislatura 1996 2000, a fost adoptat de Parlament relativ repede, la inceputul mandatului: Legea asigurrilor sociale de sntate. Prin Legea nr.145/1997 (pe scurt LASS) intenia legiuitorului a fost de a (re)introduce sistemul asigurrilor de sntate de tip german (modelul denumit ,,Bismarck), in condiiile in care acesta a funcionat in Romania si in perioada premergatoare instaurarii comunismului. LASS a definit instituia medicului de familie, a instituit dreptul pacientului de a-si alege medicul si a precizat mecanismul de finanare a serviciilor medicale: contribuii ale angajatului, ale angajatorului (cate 7% fiecare) si ale statului. Nu intram acum in detaliile acestei legi si nici nu insistam asupra dificultailor financiare severe pe care le intampina inca noul sistem, dificultai cauzate in special de datoriile multor ageni economici faa de bugetele Caselor Judeene de Asigurri. Principiul acestei legi este nsa unul cu cert tradiie european iar ,,rodarea sistemului va constitui n timp o confirmare solid a opiunilor de eficientizare i compatibilizare a serviciilor publice fundamentale din Romnia. In rest, reforma sistemului sanitar s-a concentrat pe segmentul rmas n gestiunea Ministerului Sntii: programele naionale de sntate public, finanate n continuare de la bugetul statului. Meninerea veniturilor se bazeaz, aa cum am vzut la definirea securitii sociale, pe cele dou mari categorii de beneficii rezultate din sistemul asigurrilor: pensiile i ajutorul de omaj. Reconstrucia subsistemului de pensii reprezint, alturi de reformele deja lansate n administraie, sntate i nvmnt, ,,piatra de ncercare a restructurrii politicilor publice din Romnia, avnd n vedere numarul n continu cretere al pensionarilor (cca 6 milioane n prezent), nivelul mediu redus al pensiilor dar i discrepanele imense, absolut inacceptabile, ntre pensiile noi i cele vechi. In acest fel, devenise evident de muli ani c urgena n domeniu o constituie recalcularea i actualizarea pensiilor, n special pentru persoanele pensionate nainte de 1989, intenie anunat oficial abia n 1998 si ,,lansat n execuie cu mari dificultai n toamna lui 1999. Saracia bugetului de asigurari a atenuat nsa drastic intenia generoasa a Ministerului Muncii si Proteciei Sociale, facnd ca recorelarea pensiilor s aib un efect aproape insesizabil asupra veniturilor celor mai saraci dintre romni. Trecnd peste acest semi-esec, n 1999 MMPS a trimis la Parlament un proiect legislativ extrem de important privind reforma pensiilor, care stipuleaz printre altele creterea vrstei de pensionare (de la 62 la 65 de ani n cazul barbailor i de la 57 la 60 pentru femei), instituind n acelasi timp fondurile de pensii administrate n regim privat (complementare pensiilor publice) la care vor trebui s contribuie n mod obligatoriu persoanele care mai au cel puin 20 de ani pn la implinirea varstei de pensionare i opional cei care mai au cel puin 10 ani de munc. Legea 19/2000 a nsemnat nceputul reformei sistemului. ncepand cu 181

data de 1 octombrie 2004 pensiile din sistemul public, stabilite n fostul sistem al asigurarilor de sociale de stat potrivit legislaiei anterioare datei de 1 aprilie 2001, au fost evaluate n vederea recalcularii n conformitate cu principiile Legii nr.19/2000, privind sistemul public de pensii si alte drepturi de asigurri sociale, cu modificarile si completarile ulterioare. Scopul acestei aciuni a fost acela de a realiza egalitatea de tratament pentru toate pensiile din sistemul public, indiferent de legislaia care a fost aplicabil la data stabilirii iniiale a drepturilor, prin aplicarea aceleiasi formule de calcul a pensiei. Noua lege a pensiilor a intrat n vigoare la 1 aprilie 2000 dar este de presupus ca efectele ei benefice se vor simi pe termen mediu si lung, n timp ce situaia pensionarilor va rmne probabil grea i n urmatorii ani. Ajutorul de omaj, reglementat prin Legea nr.1/1991 (completat si modificat) se acord pe o perioad de 270 de zile, urmat fiind de o ,,alocaie de sprijin - restrictiv i diminuat - pentru cei care rmn n continuare fr loc de munc, acordat pentru nca 18 luni. Contribuia la fondul de somaj se partajeaz ntre angajator (5% din fondul de salarii lunar) i angajat (1% din salariul de baz lunar), asigurnd n medie un beneficiu social mai mare dect salariul minim net pe economie. n afara ajutorului de omaj, o ,,faimoas ordonan de urgen adoptat n 1997 si propunea s sprijine restructurarea accelerat a industriilor neperformane, prevznd acordarea a 6-12 salarii compensatorii (egale cu salariul mediu net pe unitate) pentru muncitorii disponibilizai. Msura, n afara faptului c a irosit cteva sute de miliarde de lei (exemplu: un miner disponibilizat la cerere, ,,cu ordonan, pleca din mina cu aproximativ 20 de milioane de lei, la valoarea din 1997!) nu a avut nici pe departe efectul scontat. Trebuie spus ca doar un procent infim din beneficiarii acestor compensaii au fcut investiii ori au gasit un alt loc de munc, cei mai muli consumndu-si banii i ajungnd n prezent fr nici un venit. Dup lungi ezitri, crearea Ageniei Naionale a Locuinelor (ANL) n 1998 i activarea ei n 1999 a produs premisa relansrii investiiilor n construcia de locuine i a pus bazele unui program naional de inspiraie occidental n acest domeniu, urmnd ca principalii beneficiari ai creditelor pe termen lung cu dobnzi subvenionate de stat s fie tinerii. Adoptarea Legii privind salarizarea demnitarilor i a personalului bugetar (Legea nr.154/1998) opereaz o reform de principiu n stabilirea veniturilor pentru persoanele pltite din bani publici, n sensul c fiecarui angajat i se ofer posibilitatea de a primi un salariu n conformitate cu performanele profesionale individuale i independent de vechime, oscilnd ntre un maxim i un minim stabilite pentru fiecare grad de ncadrare. Nu ntamplator am lsat la urma reforma n nvamnt, domeniu care a atins n prezent (n pofida contestrilor de orice fel) nivelul cel mai avansat n plan conceptual i al reglementrilor adoptate, suferind ns - ca i alte politici publice din Romnia - de o insuficien cronic a resurselor. nainte de a puncta reperele fundamentale ale acestei reforme, accelerat i sistematizat n perioada 1998-1999, trebuie precizat cadrul legislativ existent naintea intervalului menionat: Legea nvamntului din 1995 si Legea privind statutul personalului didactic (Legea nr.128/1997). Prima lege menionat prevedea, la capitolul finanare din surse publice, alocarea a cel puin 4% din PIB pentru sistemul educaional (procent nerespectat pn n 2000, dei este mult sub media europeana!) iar a doua lege, de asemenea organic dar adoptat de noua coaliie parlamentar, stabilea normele didactice i acorda unele sporuri personalului din nvmnt (sporul de fidelitate, de suprasolicitare neuro-psihic, de izolare rural, de doctorat etc.) interpretate de opinia public drept ,,compensaii n raport cu nivelul slab al salariilor de baz din acest sector. Instalarea unei noi echipe la conducerea Ministerului Educaiei Naionale n decembrie 1997, n frunte cu profesorul Andrei Marga, a nsemnat n primul rnd impunerea unei abordari europene corect fundamentate a politicii educaionale pe principiul performanei, descentralizrii, creativitii i modernizrii tipului de nvaare. Urmrind n toi pasii fcuti compatibilizarea cu marile modele educaionale din Europa i n mod special cu spiritul i standardele comunitare, 182

reforma educaional din Romnia a atins cu ndrazneal puncte considerate pn nu demult ,,sensibile (deci prin tradiie neabordabile!), aspecte legate de un anumit status-quo al colii cuprinznd vechi mentaliti ale corpului didactic, elevilor sau prinilor. Fiind n primul rnd o ,,reform de coninut, aa cum a numit-o ministrul Marga, noua politic educaional s-a concentrat pe reforma curricular, pe nnoirea planurilor de nvmnt, a programelor scolare, a coninutului efectiv al manualelor, a metodelor de predare i nvare i nu n ultimul rnd a modalitilor de evaluare a cunostinelor, incluznd marile examene i concursuri din viaa unui tnar: capacitatea, bacalaureatul, admiterea n nvmntul superior i examenul de licen. Pentru fiecare din aceste puncte enumerate s-au gsit soluii de modernizare i eficientizare. Noua Lege a nvaamantului, adoptata n prima faza ca ordonana de guvern (OG 36/1997), a trecut cu mare dificultate prin Parlament abia n toamna lui 1999, votul final mult ngreunat datorita chestiunii controversate i suprapolitizate a nfiinarii universitailor de stat cu limba de predare materna. O atenie deosebita s-a acordat (i) reformei administrative a nvamntului, viznd instituirea unui nou tip de management al colilor i universitilor: managementul local, participativ i responsabil, implicnd colaborarea pe programe concrete cu administraia public local i cu mediul economic. Gestiunea resurselor (n cadrul creia un rol sporit revine identificarii de resurse extra-bugetare) i adoptarea deciziilor curente au trecut din ce n ce mai mult n sarcina direct a unitilor de nvmnt, autonomia universitar i descentralizarea procesului decizional - inclusiv la nivel preuniversitar - fiind vizibil consolidate n ultimii ani. n pofida rezultatelor remarcabile ale reformei din nvmnt, apreciate n ar dar i de redutabili evaluatori externi, n ianuarie 2000, pe fondul revendicrilor salariale ultimative ale sindicatelor i al atacurilor politice din partea opoziiei, ministrul Andrei Marga i-a naintat demisia ,,n semn de protest fa de lipsa susinerii financiare i politice. Chiar dac impasul a fost ulterior depit, semnificaia gestului - venind din partea celui mai reformator ministru al cabinetelor Ciorbea, Vasile i Isarescu - a rmas intact, n pofida tuturor speculaiilor. Concluzionnd, vom da dreptate autoarei Liliana Mihu care afirma c dup zece ani de la nceputul tranziiei Romnia nc se afl n cutarea unui model de politic social, fiind pn n prezent conturate un sistem al asigurrilor sociale de tip continental (german), ce-i drept sever subfinanat, o puternic reminiscena egalitarist n acordarea beneficiilor sociale (ca n modelul social-democrat) i o retragere financiar treptat a statului din schemele de garantare a bunstrii, odat cu ofensiva sectorului privat i non-guvernamental, pe linia modelului liberal. Starea iniial, la nceputul reformei - starea economic: ponderea sectorului de stat/privat, gradul de modernizare tehnologic, experiena managerial; - experiena reformelor pariale n perioada comunist; - gradul de integrare n circuite de comunicare economic, social i cultural cu rile capitaliste dezvoltate. Modul de realizare a reformei: - prin schimbari lente, pariale, de tip gradualist sau de tip soc; - succesiunea msurilor de politic economic: stabilizare, liberalizare, reforma instituional etc; - raportul ntre reforma economic i cea politic: declanate concomitent (Cehoslovacia, Polonia, Ungaria), reforma economic rmas mult n urm (Romnia) sau reforma economic fr democratizare (China, Iugoslavia). Mediul intern al reformei: - mediul social; - corupie, clientelism politic, selecie social negativ; - conflicte etnice, confesionale; - capital social; - mediul politic: prezena neocomunistilor/ tehnocrailor/forelor de dreapta la putere; - mediul cultural; - stocul de modernitate social i capital uman; - diferenieri religioase (ortodoxie/catolicism, protestantism); - gradul de dezvoltare a culturii democraiei. Mediul extern al reformei: - favorizare/indiferena/defavorizare financiara din partea Occidentului; - favorizare/indiferena/defavorizare politica din partea Occidentului. 183

Din punct de vedere al analizei sociale, va fi interesant de urmrit ataamentul populaiei la ideea continurii i accelerrii reformelor pe linia opiunii liberal-europene. O posibil form de manifestare a raportului ntre insatisfacia social acumulat i gradul de meninere a speranelor o va constitui comportamentul electoral din 2008, sondajele de opinie indicnd n momentul de fa o importana deplasare spre stnga dar anunnd i un masiv absenteism. Problema solidaritaii sociale este reluat astzi sub o puternic restricie politic i economic, putnd fi identificate dou aspecte care intr n discuie: selectivitatea crescnd a prestaiilor i redefinirea structurii prelevarilor. Selectivitatea beneficiilor sociale este, aa cum am vzut n capitolul precedent, ,,cheia de bolt a abordrii socialului n varianta liberal, reprezentnd o soluie pentru criza financiar a statului-providen. ntr-un raport oficial al Uniunii Europene din 1993, se spune: ,,Pe timp de criz, resursele fiind rare iar nevoile considerabile, predomin dorina de a focaliza n mai mare msur prestaiile pentru cei mai defavorizai. Statul bunstrii de inspiraie liberal este deci selectiv, minimalist i considerat ,,rezidual (n comparaie cu cel social-democrat care a avut pretenia expansiunii pn la garantarea universalitaii prestaiilor), deschizndu-i punga numai celor lipii efectiv de resurse. Selectarea beneficiarilor de servicii sociale se face n acest caz pe baza unei verificri riguroase a tuturor veniturilor realizate, procedura numit ,,means testing. Pierre Rosanvallon, n pofida orientarii sale socialiste, face din nou o analiz lucid a statuluiproviden, aducnd critici la adresa atitudinilor ,,tradiionale adoptate sub influena ideologiei de stnga. ,,...Stnga a denunat mereu selectivitatea, acuzat c i-ar stigmatiza pe saraci i ar provoca ntoarcerea la vremurile moralizatoare ale asistenei. n mod constant, ea a cerut abrogarea condiionrilor de resurse i generalizarea accesului la prestaii...Iat poziia constant a stngii n acest domeniu: pe de o parte, a da tuturor prin prestaii sociale i, pe de alta, a lua prin impozite de la cei mai instrii. Mai pragmatic, dreapta s-a mulumit s introduca o ,,selectivitate social moderat, fixnd, n anii 1970, plafoane relativ ridicate pentru atribuirea celor mai multe dintre prestaiile sociale privitoare la familie. Problema de fond pare a deveni aadar ,,explozia cheltuielilor n sistemul social, datorit diversificrii nevoilor populaiei i complexitii provocrilor la care este supus bunstarea, avnd ca prim exponent scumpirea serviciilor. Aceast tendina s-a facut simit n ultimii 10-15 ani i este caracteristic n primul rnd serviciilor medicale (care s-au scumpit de peste 3 ori numai n ultimul deceniu!) fcnd ca balana sistemului s se dezechilibreze n mod amenintor. Soluia reechilibrarii poate fi creterea prelevrilor din veniturile segmentului activ (varianta socialist) sau scderea consumului social prin introducerea selectivitaii (varianta liberal). i intr-o abordare i n cealalt, formula aleasa trebuie s in cont de logica resurselor, diferena constnd n accentul pus pe principiul solidaritaii sociale n primul caz, respectiv pe principiul responsabilitii individuale n al doilea caz. Constrngerea economic este elementul comun. Considerentele economice sunt inseparabile finalmente de cele sociale, culturale i politice. Introducerea selectivitii, dei recunoscut c necesar din punct de vedere financiar, l neliniteste pe Rosanvallon, care nu nceteaz s critice abordarile clasice ale celor doi poli ideologici. ,,Dincolo de cautarea nencetat a economiilor bugetare, ar aprea ntr-adevar riscul de a face din selectivitate un principiu filosofic. Aceasta ar nsemna o ntoarcere, o reducere a statului-providena la un sistem de asistena a celor mai sraci (versiunea dreptei asupra ideologiei selectivitii) sau, invers, o reluare a mitologiei bogailor care pot plati totul (versiunea stngii). Redefinirea solidaritii n pragul secolului XXI i reforma asigurrilor sociale a trezit interesul pentru dezbateri aprinse, animate de dorina prilor angajate de a propune soluii ct mai ingenioase la criza financiar pe care o traverseaz sistemul. Una din posibilele soluii este CSG (contribuia social generalizat), introdus la nceputul anilor`90 n Frana. CSG este o noua form de prelevare, puternic redistributiv i avnd un caracter juridic hibrid, care mbrac as184

pectul intermediar ntre un impozit i o cotizaie social. De partea cealalt, a beneficiilor, introducerea RMI (venitul minim de inserie) a nsemnat cel putin ncercarea de a da o noua semnificaie cultural ajutorului social, oferind ceva ,,ntre un drept i un contract. Companiile de asigurri au trebuit s raspund tuturor acestor provocari ale mediului economic i mai ales s fac fa schimbarilor profunde survenite n tipologia riscului social, cea mai importan dintre aceste schimbri fiind chiar diversificarea riscului. n principiu, considerentul social major al asigurarilor a rmas voina unei acoperiri maximale a situaiilor de risc, dar att segmentarea socialului -urmat de multiplicarea fireasc a nevoilor- ct i constrangerile financiare severe din ultimele decenii (ca s nu mai punem la socoteal tentativele de fraudare din partea clienilor) au obligat conducerea fondurilor la o politic mult mai atent de distribuire a compensaiilor bnesti. Restrngerea generozitii sistemelor de asigurri ncepnd din anii`80, fr s afecteze n mod considerabil ncrederea populaiei n cea mai solid form de solidaritate social sau s conduc la nlocuirea acesteia -asa cum prevedea Rosanvallon- a spulberat totui imaginea utopic i vechea credin c asigurrile reprezint panaceul universal pentru problemele societii. Departe de a putea rezolva totul, sistemele de asigurri (sociale sau private) au ncetat s mai fie considerate o form a providenei coborte pe pmnt, o revrsare a ,,cornului abundenei, devenind pur i simplu expresia unui business -cu o incontestabil funcie social- supus n ntregime regulilor eficienei i profitabilitii. Prbuirea unui mit i subordonarea fa de logica resurselor nu nseamn sfritul povetii, ci doar acceptarea unei realiti mai austere i mai puin spectaculoase. n principiu, toate gruprile democratice din Europa susin promovarea unei solidariti sociale reinterpretate, plecnd de la elaborarea pe baze noi a unor strategii i programe de politic social pragmatice, eficiente i performante. Nimic nu mai este astzi posibil fr a ine cont de logica resurselor. Fireste, liberalismul este mult mai aproape de aceast interpretare actualizat dect socialismul. n unele cazuri se vorbete chiar despre un nceput de deschidere, de flexibilizare sau ,,liberalizare a programelor partidelor socialiste, nevoite s accepte realiti puin favorabile dogmelor ideologice. Aceasta convergena doctrinar (deviat spre polul liberal), fr pretenia de a fi foarte recent sau de a anula diferenele tradiionale existente ntre gndirea liberal i cea socialist, estompeaz totui (n mare parte) o serie de vechi dispute care marcau dezbaterile publice n Europa occidental. Soluiile politice propuse au consecine diferite n plan social i economic. Asumarea cu prioritate a criteriilor de eficien i profitabilitate n sistemul de asigurri creaz poate un sentiment de nesiguran social, de team, de erodare a temeliei securitii sociale n nelesul ei reconfortant, keynesian. Astzi, mai mult ca oricnd, se cere ca plata fiecarui beneficiu social s aib acoperire financiar iar soluia creterii datoriei interne (realizat prin imprumuturi inter-generaionale girate de stat) este din ce n ce mai putin acceptat. n plus, se cere tot mai insistent ca beneficiile sociale s fie selective i condiionate de un efort personal (educaional, pe piaa muncii sau decurgnd din prestarea unei activiti n folosul comunitii). Avem deci toate argumentele s credem c ,,vrsta de aur a bunstrii sociale a apus i c s-a intrat efectiv ntr-o nou etap a distribuiei resurselor n societate, n care constrngerile financiare, concurena pe pia i evaluarea riguroas a performanelor individuale vor da tonul. Modernizarea structurilor sociale n majoritatea arilor occidentale i cresterea influenei politice, economice i culturale a clasei mijlocii ncepnd din anii`80, n special n Statele Unite, Marea Britanie i Germania, s-au suprapus peste un climat politic liberal (sau ,,liberal-conservator, conform terminologiei propuse de Milton Friedman). Aceast situaie a corespuns unui context politic de dreapta, dominat de Partidul Republican n SUA, Partidul Conservator n Regatul Unit i Uniunea Crestin-Democrata n RFG, partide care au realizat guvernri compacte de 12, 18, respectiv 16 ani! 185

3. Politica social i de ocupare a forei de munc Negocierile la acest capitol au fost deschise n cadrul Conferinei Interguvernamentale pentru Aderarea Romaniei la UE din 24 octombrie 2001 i inchise provizoriu n cadrul Conferinei din 19 aprilie 2002. Ministerul Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei, n calitate de integrator de capitol, colaboreaz n transpunerea i implementarea acquis-ului cu alte 11 instituii care sunt membre ale delegaiei sectoriale. Romnia a acceptat integral acquis-ul comunitar privind capitolul 13, n vigoare la 31.12.2002. Acquis-ul acestui capitol este extrem de divers, reglementnd domenii de mare important pentru stabilitatea social i economic, ca: piaa muncii; dialogul social; egalitatea de anse ntre femei i barbati; nediscriminarea; ocuparea forei de munc; securitatea social, populaia vrstnic i excluziunea social; persoane cu handicap; sntatea public; sntatea i securitatea muncii. Toate domeniile enumerate constituie subcapitole ale capitolului 13. Obiectivele europene din aceste domenii, reglementate de acquis-ul capitolului 13, au fost stabilite prin Carta Social European, Carta Comunitar privind Drepturile Sociale Fundamentale i Cartea Alba-Politica Social European. Prin transpunerea i implementarea acquis-ului acestui capitol, Romnia va contribui la realizarea obiectivului stabilit n cadrul Consiliului European de primvar de la Lisabona din anul 2000, privind transformarea Europei n cel mai competitiv i dinamic spaiu economic bazat pe cunoatere din lume, capabil s genereze locuri de munc mai multe i mai bune, precum i o coeziune social mai puternic. S-a considerat c cea mai important problem a majoritii Statelor Membre o reprezint somajul. Eradicarea somajului pn n anul 2010 constituie o prioritate a Uniunii Europene. Fondul Social European ( FSE) reprezint principalul instrument financiar pentru aciuni structurale ale UE, care ofer mijloace pentru implementarea obiectivului Strategiei Europene de Ocupare a Forei de Munc (SEO). FSE finaneaz aciuni ale Statelor Membre care au ca scop prevenirea i combaterea omajului, dezvoltarea resurselor umane i integrarea pe piaa muncii, anse egale pentru brbai i femei, dezvoltare durabil i coeziune economic i social. Asistena financiar din FSE este acordat pe baza prioritilor naionale stabilite n Planurile Naionale de Aciune pentru Ocupare din fiecare Stat Membru. n domeniul legislaiei muncii, prioritile UE vizeaz definirea cerinelor minime de lucru, i nu neaprat armonizarea legislaiei. n ceea ce privete subcapitolul Sntatea i securitatea n munc, n anul 2002 a fost adoptat nou Strategie a Comunitii privind securitatea i sigurana n munc, pentru perioada 2002-2006, care ofer o nou abordare a culturii muncii, bazat pe calitatea muncii, prevenirea riscurilor i construirea de parteneriate. Chiar dac politica privind protecia social este n responsabilitatea fiecarui stat, Comisia a considerat c ii poate oferi ajutorul prin promovarea unor msuri i aciuni comune. Dialogul cu partenerii sociali reprezint baza modelului social european. Egalitatea de tratament ntre barbati i femei, ca principiu de baz al democraiei, este promovat printr-o serie de programe de aciune multi-anuale, care sunt dezvoltate i implementate cu ajutorul Statelor Membre. 4. Transpunerea acquis-ului n legislaia romn a constituit o preocupare permanent a ministerului integrator de capitol - Ministerul Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei (MMSSF), care a colaborat cu celelalte ministere care au responsabiliti n domeniul politicii sociale i de ocupare a forei de munc n cadrul delegaiei sectoriale pentru capitolul 13. Prin apariia noului Cod al Muncii (Legea nr. 53/2003), intrat n vigoare la 1 martie 2003, au fost armonizate cu acquis-ul prevederile urmtoarelor domenii: munc cu fraciune de norm, contractul de munc 186

pe durat determinat, protecia tinerilor n munca, organizarea timpului de lucru, concedierile colective, informarea lucratorilor asupra condiiilor aplicabile contractului sau raportului de munc. Comisia European a apreciat n Raportul de ar pentru anul 2003, ca :noul Cod al Muncii a ncorporat principiile eseniale ale acquis-ului din acest domeniu, dar c sunt nc necesare unele ajustri, precum i ca o parte important a acquis-ului trebuie s fie implementat prin legislaie secundar. Concluzii La capitolul 13 s-au fcut progrese pentru asigurarea concordanei legislaiei romne cu acquisul, relevate i de valoarea nalt i identic a celor doi coeficieni. Adoptarea noului Cod al Muncii a nsemnat un pas deosebit de important n transpunerea acquis-ului din acest domeniu. Eforturile principale vor trebui ndreptate n viitor spre finalizarea acestui proces, dar, mai ales, spre implementarea legislaiei transpuse.

187

CETENIA LEGTUR POLITICO-JURIDIC DINTRE STAT I CETEAN

NICULESCU Valentin, Universitatea Liber Internaional din Moldova

Abstract:
In the science of constitutional law the concept of citizenship has two aspects. First of all, citizenship is used to designate a legal institution with a set of legal rules that regulates political and legal relationship between a person and a state, under which an individual, as a citizen is a holder of certain rights and obligations which constitute its legal status. Secondly, citizenship is used to characterize legal conditions that are offered to persons who possess the title of citizen. Noiunea de cetenie este atestat nc n perioada antic, n oraele republicii romane i i are rdcinile n latinescul civitas1 Ius civile (dreptul cetii) semnifica faptul c indivizii care nu fac parte din cetate, nu sunt ocrotii de legea romana. Datorit acestui fapt, acei care nu purtau acest titlu, adic strinii, chiar dac erau liberi, aveau un statut juridic similar cu al sclavului: erau lipsii de personalitate juridic; puteau fi luai sclavi de oricine3. Titlul de cetean era purtat de cei care locuiau n cetate i aveau totalitatea drepturilor civile i politice: nu exista n acel timp, titlu mai nalt, iar mndria de a fi cetean al Romei se exprima n formula: civis romanus sum2. De la nceput, n Roma, Sparta, Athena, se considerau ceteni numai persoanele care prin mijlocirea adunrii populare participau la rezolvarea treburilor publice. n epoca feudal, cetenia i pierde aproape complet coninutul juridic, o bun parte a membrilor statului fiind calificai ca supui, situaie ce presupunea multe obligaii i puine drepturi. Supuii nu posedau drep turi politice i nu participau la rezolvarea treburilor publice. n ndelungata perioad de pn la 1789, instituia ceteniei avea un caracter limitat, reducndu-se de fapt la indicarea apartenenei persoanei la un anumit stat. Pornind din anul 1789, anul n care a fost adoptat Declaraia francez a drepturilor omului i ceteanu lui, sa schimb radical natura juridic a ceteniei. Declaraia a introdus noiunea contemporan de cetenie, lichidnd supuenia i legnd-o de participarea activ a persoanei la viaa public prin nzestrarea cetenilor cu un set de drepturi i obligaii, iar statul cu un set de obligaii fa de cetean.3 Primele Constituii consacr noiunea de cetean, substituind-o pe cea de supus, consfinind principiul egalitii cetenilor n drepturi. Astfel, Constituia Franei din 3 septembrie 1791 utilizeaz termenul Principii de baz asigurate de Constituie, n care se consacra egali tatea cetenilor n drepturi, n Partea a II-a Despre divizarea regatului i ceteniei,4 n care se consacrau condiiile de dobndire a ceteniei franceze. Constituia Spaniei (19 martie 1812) la fel recunoate instituia ceteniei prin fixarea (art. 27) c Cortesurile sunt adunarea deputailor, care reprezint naiunea numit de ceteni.5
3 4 5
1 2

Ioan Anghel, Drept roman. Bucureti, 2001. p.46 Ioan Anghel. Op. cit. p.48 A se vedea mai pe larg: Victor Popa, drept public, Chiinu, 1998, p.284 i urmtoarele. Constituia Franei din 3 septembrie 1791 Constituia Spaniei. Bucureti, 1998.

188

Instituia ceteniei ntotdeauna a fost influenat de gradul de dezvol tare social-economic, de valorile democratice, de drepturile i libertile ceteneti acordate i garantate de stat. O influen asupra dezvoltrii ceteniei au avut i o au i n prezent diferite tratate i Convenii internaionale. Astfel, n 1930 la Haga a avut loc o Conferin la care s-a ncercat codificarea dreptului internaional, care a cuprins i problemele viznd cetenia. Convenia adoptat confirm dreptul suveran al statelor de a stabili normele privind reglementarea ceteniei, obligaia reciproc a statelor de a respecta acest drept n msura n care el nu contravine principiilor dreptului internaional. In Convenie au fost stipulate i principiile care trebuie s stea la baza reglementrii ceteniei: egalitatea cetenilor din diferite state; negarea ceteniei duble; dreptul persoanei la expatriere i la naturalizarea n noul stat; unitatea ceteniei i a familiei. La 10 decembrie 1948, Adunarea General O.N.U. a adoptat Decla raia universal a Drepturilor Omului, care n art. 15 spune c Orice om are dreptul la o cetatenie. Nimeni nu poate fi lipsit n mod arbitrar de cetenia sa nici de dreptul de a-i schimba cetenia1. n 1966, O.N.U. a adoptat Pactul internaional cu privire la drepturile civile i politice i Pactul internaional cu privire la drepturile economice, sociale i culturale prin care au fost stabilite un ir ntreg de drepturi de care trebuie s se bucure cetenii statelor semnatare2. Un act de mare importan care stabilete principii i reguli n problema ceteniei este Con venia European cu privire la Cetenie adoptat la Strasbourg la 06.XI. 19973. n Convenie cetenia desemneaz legtura juridic dintre o persoan i un stat i consacr principiile ceteniei care urmeaz a fi respec tate de statele semnatare: fiecare individ are dreptul la o cetenie; apatridia trebuie s fie evitat; nimeni nu poate fi lipsit n mod arbitrar de cetenia sa; nici cstoria, nici desfacerea cstoriei dintre un resortisant al unui stat parte i un strin, nici schimbarea naionalitii unuia dintre soi n timpul cstoriei nu poate avea efecte de drept asupra ceteniei celuilalt so. Fiind o form superioar de agregare social, statul ntruchipeaz societatea i acioneaz n numele i n interesul ei. In temeiul celor constatate, deducem c relaiile dintre societate i persoan sunt relaii de natur politic, relaii examinate i interpretate n dreptul constituional prin instituia ceteniei.4 Coraportul dintre stat i persoan este condiionat de principiul responsabilitii reciproce, care este cuprins de lozinca: Dezvoltarea liber a fiecruia este condiia dezvoltrii libere a tuturor.5 Responsabilitatea statului fa de persoan se poate manifesta: n mod direct; sub form de principii cuprinse n Constituie; sub form de obligaii transmise diferitelor organe de stat; sub form de garanii ale drepturilor i libertilor persoanei. Responsabilitatea persoanei faa de stat i societate este exprimat prin datoriile sale nserate n Constituie i n alte izvoare de drept. Printre obligaiile statului, de obicei, se enumera:
3 4 5
1 2

Decla raia universal a drepturilor omului, Tratate internaionale. V. 1. Bucureti, 2000. Ibidem. p.18; p.36. Convenia European cu privire la Cetenie: Strasbourg, 10-XI-1997 Cristian Ionescu , Drept constituional i instituii politice. Bucureti, 1997. p.18. Barbu.Berceanu, Cetenia, Bucureti, 1999, p.6

189

 aprarea i garantarea drepturilor fundamentale ale cetenilor; instituirea i aplicarea unor msuri eficiente pentru dezvoltarea economic i protecia social, de natur s asigure cetenilor un nivel de trai decent. n tiina dreptului constituional se afirm c noiunea de cetenie are dou accepiuni1. n primul rnd, noiunea de cetenie este utilizat pentru a desemna o instituie juridic cu un ansamblu de norme juridice care reglementeaz legtura politico-juridic dintre o persoan fizic i un stat, n temeiul creia persoana fizic, n calitate de cetean, este titularul anumitor drepturi i obligaii care constituie statutul su juridic. n al doilea rnd, noiunea de cetenie este utilizat pentru a caracteriza condiia juridic ce se ofer persoanelor care posed titlul de cetean. Profesorul Ioan Muraru, pornind de la faptul ca cetenia are un coni nut i o finalitate care se coreleaz cu realiti economice, sociale i culturale concrete, dintr-o societate dat, consider c ea, adic cete nia, este o calitate a persoanei fizice ce exprim relaiile permanente social-ecnomice, politice i juridice dintre persoana fizic i stat, dovedind apartenena sa la statul respectiv i atribuind persoanei fizice posibilita tea de a fi titularul tuturor drepturilor i ndatoririlor prevzute de constitu ia i legile acestuia2. Ali autori simplific definiia ceteniei pn la apartenena unei persoane la un anumit stat3. Aceast definiie izvorte din textul legii nr.21/1991 , care spune c cetenia romna este legtura si apartenena unei persoane fizice la statul roman, .fr nici un efort de ai stabili i alte component eseniale4. n legislaia Republicii Moldova noiunea de cetenie a fost interpre tat pentru prima dat n anul 1991 n Legea cu privire la cetenia Republicii Moldova5 unde n art.1 cetenia era definit c determin relaiile politice i juridice permanente dintre o persoan fizic i statul Republicii Moldova, care i gsesc expresia n drepturile i obligaiile lor reciproce. Legea ceteniei n vigoare 6. (art. 3) specific c cetenia Republicii Moldova stabilete ntre persoana fizic i Republica Moldova o legtura juridico-politic permanent, care genereaz drepturi i obligaii reciproce ntre stat i persoan. Considerm aceste definiii ale cetenii mai corecte i mai adecvate funciei pe care aceast instituie o realizeaz. ntradevr, i n literatura de specialitate, majoritatea autorilor definesc cetenia ca legtura politico-juridic permanent, nelimitat n timp i spaiu dintre persoana fizic i stat, legtur ce semnific apartenena persoane la stat i se exprim prin ansamblul drepturilor i obligaiilor reciproce pe care statul le garanteaz. Ct privete legislaia Romniei, vom meniona c egea este cam nvechit, i modificat printr-o serie de Ordonane de urgen de ctre guvern, att timp ct, Parlamentul trebuie s adopte o nou Lege organic care ar reglementa noile relaii care au aprut odat cu integrarea Romniei n Uniunea European. n explicarea naturii juridice a ceteniei nu se poate ignora faptul c aceasta exprim un raport politic i juridic ntre dou subiecte de drept: statul i persoana fizic, fiecare dintre ele fiind titulare de drepturi i obligaii. Din acest punct de vedere, persoanele fizice pot avea calitatea de cetean sau de persoan cu dubl cetenie. Prin excludere, strinii i apatrizii nu au vocaia de a li se recunoate i garanta toate drepturile ceteneti, dar nici nu li se poate pretinde s nfptu 3 4 5
1 2

Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice. - Bucureti, 1997. - p.177 Ioan Muraru, Op. cit. p.178-179 Vasile Gionea, Curs de drept constituional. Bucureti, 1996. p.40 Legea cetateniei romane nr.21/1991, republicata in Monitorul Oficial nr. 98/06.03.2000 Legea cu privire la cetenie nr.596-XII din 14.07.1991// Monitorul Parlamentului Republicii Moldova. 1991. 7 6 Legea ceteniei Republicii Moldova nr. 1024-XIV din 02.06.2000// Monitorul Oficial al RM. 2000. -10 august.

190

iasc toate ndatoririle fundamentale ce revin cetenilor romni, ntruct nu au calitatea de subiecte, de pri n raporturile de cetenie. Exist o relativ dificultate n desprinderea naturii juridice a ceteniei. Aceasta deoarece apartenena unei persoane la un anumit stat poate avea mai multe cauze; naterea, adopiunea, autorizarea cererii adresate autoritilor statale competente de ctre o persoan fizic. Trebuie remarcat faptul c toate teoriile care s-au susinut cu privire la natura juridic a ceteniei au ca punct comun aprecierea acesteia ca o legtur de apartenen ntre dou subiecte de drept. Izvorul juridic al ceteniei este fie faptul natural al naterii, creia legiuitorul i predetermin efecte juridice n ceea ce privete raportul de cetenie ntre cel nscut i stat, fie, chiar, faptul juridic al adopiunii sau repatrierii unei persoane ori acordarea ceteniei la cererea ei. Indiferent care ar fi izvorul ceteniei, aceasta este n esena sa un raport juridic al crui mod de natere i de ncetare sunt prevzute expres de lege. De asemenea, coninutul raportului (drepturile i ndatoririle fundamentale ale ceteanului i procedurile prin care cetenii particip la exprimarea voinei suverane a poporului) este prevzut n Constituie i n diferite alte legi1. Pincipii n baza cror se stabilesc cadrul juridic general de dobndire i de exercitare a calitii de cetean romn de ctre o persoan fizic decurg att din Constituie ct i din alte legi, n primul rnd din Legea ceteniei romne; ele sunt totodat i o reflecie a trsturilor i nsuirilor psiho-sociale ale unui anumit popor. Pot fi considerate ca principii generale ale ceteniei romne printre altele: a) egalitatea cetenilor romni fr deosebire de ras, de naionalitate, de origine etnic, de limb, de religie, de sex, de opinie, de apartenen politic, de avere sau de origine social (art. 4 alin. 2 din Constituie); b) cetenia dobndete pe baza principiului ius sanguinis, ceea ce nseamn c dobndete automat cetenia romn indiferent de locul naterii sale, copilul ai crui prini, sau numai unul dintre ei este cetean romn; c) stabilirea modului de dobndire sau pierdere a ceteniei, ca i a drepturilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, reprezint un atribut inerent, exclusiv i suveran al statului; d) cetenii romni au de regul o singur cetenie dar, potrivit legii romne a ceteniei pot dobndi o a doua cetenie; e) cstoria nu poate produce efecte juridice asupra ceteniei soilor, iar schimbarea ceteniei unuia dintre soi nu produce efecte asupra ceteniei romne a celuilalt so; f) cetenia romn nu poate fi retras celui care a dobndit-o prin natere. Ioan Muraru i Simina Tnsescu amintesc i alte principii care stau la baza ceteniei romne2, cum ar fi:: Numai cetenii romni sunt titularii tuturor drepturilor prevzute de Constituie i legi. n aceast privin se impune nc de la nceput s observm c, de regul, acesta nu este considerat un principiu n lucrrile de specialitate, dar problema, ca atare, prezentnd o deosebit importan teoretic i practic, este totui analizat, distinct de principiile ceteniei. Cu toate acestea, aceast regul, se impune ca o regul de baz a ceteniei romne, ea strbtnd ntreaga legislaie n domeniu. Ct privete formularea ce am dat-o acestui principiu, ea ni se pare a fi potrivit deoarece sugereaz ca persoanele care nu au calitatea de ceteni romni nu se pot bucura n condiiile legii dect de o parte din drepturile i ndatoririle prevzute de Constituia i legile rii noastre; Numai cetenii romni sunt inui a ndeplini toate obligaiile stabilite prin Constituie i legile rii. Reinnd aceleai remarci pe care le-am fcut la primul principiu, vom arta c cetea1 2

Marin Florica, Cetenia romn, http://www.inm-lex.ro/fisiere/pag_34/det_415/1384.doc Ioan Muraru, Simina Tnsescu , Drept constituional i instituii politice , Editura Lumina Lex , Bucureti 2002, pag. 135

191

nul romn, titular de drepturi i liberti, este n acelai timp obligat s ndeplineasc i ndatoririle prevzute de Constituie i legile rii. Aceasta, cu att mai mult cu ct cetenia romn presupune responsabilitate civic.1 Cetenii romni sunt egali n drepturi i ndatoriri, fr deosebire de ras, naionalitate, origine etnic, limb, religie, sex, opinie, apartenen politic, de avere sau origine social i indiferent de modul n care au dobndit cetenia. Cetenia este n exclusivitate o chestiune de stat. Acest principiu se desprinde cu deosebit claritate din dispoziiile constituionale i legale conform crora stabilirea drepturilor i ndatoririlor cetenilor romni, a modurilor de dobndire i de pierdere a ceteniei romne, constituie un atribut exclusiv al statului.

Bibliografie
1. Cristian Ionescu , Drept constituional i instituii politice. Bucureti, 1997. p.18. 2. Barbu Berceanu, Cetenia, Bucureti, 1999 3. Ioan Anghel, Drept roman. Bucureti, 2001 4. Victor Popa, Drept public, Chiinu, 1998 5. Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice. - Bucureti, 1997 6. Ioan Muraru, Simina Tnsescu , Drept constituional i instituii politice , Editura Lumina Lex , Bucureti 2002 7. Vasile Gionea, Curs de drept constituional. Bucureti, 1996. 8. Constituia Romniei din 1991, revizuit prin Legea nr.429/2003 9. Constituia Franei din 3 septembrie 1791 10. Constituia Spaniei. Bucureti, 1998. 11. Decla raia universal a drepturilor omului, Tratate internaionale. V. 1. Bucureti, 2000. 12. Convenia European cu privire la Cetenie: Strasbourg, 10-XI-1997 13. Legea cetateniei romane nr.21/1991, republicata in Monitorul Oficial nr. 98/06.03.2000 14. Legea cu privire la cetenie nr.596-XII din 14.07.1991// Monitorul Parlamentului Republicii Moldova. 1991. 7 15. Legea ceteniei Republicii Moldova nr. 1024-XIV din 02.06.2000// Monitorul Oficial al RM. 2000. -10 august. 16. Marin Florica, Cetenia romn, http://www.inm-lex.ro/fisiere/pag_34/det_415/1384. doc

Ioan Muraru, Simina Tnsescu, Ibidem. pag.136

192

PLURALITATEA DE CETENII
CIOCRLAN Gheorghe, Universitatea Liber Internaional din Moldova

Abstract:
Chapter V of the European Convention on Citizenship is dedicated to pluralism of citizens and in Article 14 prescribes for a State that is a Party to the Convention, should permit pluralism for citizens: children who have abandoned at birth automatically different citizenships, to retain these citizenships, its nationals to have another citizenship that may be acquired automatically by marriage. Convention sets and several other cases of the pluralism for citizens, established by each StateParty if its nationals that possess or acquire citizenship of another state shall retain or lose the citizenship of that State Party, the acquisition or retention of citizenship is inferior to abandoning or losing of other citizenships. Capitolul V al Conveniei Europene cu privire la Cetenie este consacrat pluralitii de cetenii i prevede n art.14 c un stat parte la Convenie trebuie s permit plura litatea de cetenii: copiilor, care au dobndit au tomat la natere cetenii diferite, s-i pstreze aceste cetenii; resortisanilor si pentru a avea o alt cetenie poate fi dobndit automat prin cstorie; pstrarea cetenilor meni onate fiind subordonat dispoziiilor pertinente ale art. 7 al Conveniei. Convenia nu se limiteaz la aceste dou cazuri i n art. 15 i n alte cazuri de pluralitate de cete nii, stabilite de fiecare stat parte dac: resortisanii si care dobndesc sau posed cetenia altui stat i pstreaz sau pierd cetenia acestui stat parte; dobndirea sau pstrarea ce teniei sale subordonat renunrii sau pierderii unei alte cetenii. Art.16 din Convenie prevede pstra rea ceteniei precedente, stabilind c un stat parte nu trebuie s fac din renunarea sau pierderea unei alte cetenii o condiie pentru dobndirea sau meninerea ceteniei sale, cnd aceast renunare sau pierdere nu este posibil sau nu poate fi cerut. Republica Moldova prin Hotrrea Parlamentului la 14 octombrie 1999 nr. XIV a ratificat Convenia, iar la 2 iunie 2000 Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Legea ceteniei nr. 1024-XIV, adaptat la noile relaii sociale i ajustat la prevederile Conveniei Europene. n rezultatul noilor reglementri sa permis pluralitatea ceteniei: copiilor care au dobndit au tomat la natere cetenia Republi cii Moldova i cetenia unui alt stat. Situaia poate aprea atunci cnd unul din prini este cetean al Republicii Moldova, iar cellalt este cetean strin i legislaia statului su recunoate copilul cetean, in diferent de locul naterii, aa cum, de altfel, procedeaz i Republica Moldova. Alt caz poate fi cnd copilul ns cut pe teritoriul unui stat, care l re cunoate ca cetean al su, indiferent de cetenia l legislaia rii ai cror ceteni sunt prinii; cetenilor si care dein con comitent cetenia unui alt stat, cnd aceast cetenie este dobndit au tomat prin cstorie. Cu alte cuvin te, dac ceteanul Republicii Mol dova se cstorete cu un cetean al unui stat, legislaia cruia stabi lete c n caz de cstorie soul dobndete cetenia acestui stat, fr alte condiii; 193

 copiilor ceteni ai Republicii Moldova care au dobndit cetenia unui alt stat n urma nfierii. Art. 2 ai Hotrrii Parlamentului din 14.10.99 nr. 621-XIV, prevede c Republica Moldova i rezerv drep tul de a recunoate copilul - cet ean al Republicii Moldova nfiat n strintate, care, n urma acestei nfieri, a dobndito nou cetenie - dreptul de a-i pstra i cetenia Republicii Moldova; dac aceast pluralitate re zult din prevederile acordurilor in ternaionale la care Republica Mol dova este parte. Comentariu! este de prisos n acest caz; n cazul cnd renunarea la cetenia unui alt stat sau pierderea ei nu este posibil sau nu poate fi rezonabil cerut, ceea ce cores punde cu prevederile art. 16 al Con veniei enunate. Aceste prevederi pot fu interpretate subiectiv n fie care caz n parte, argumentele avnd diverse caractere i motive. Paragraful 2 al art. 24 din Legea nr. 1024-XIV stabilete c n inte resele republicii i n cazuri excepionale, cetenii unor alte state pot deveni i ceteni ai Republicii Mol dova, prin decret al Preedintelui Republicii Moldova, dac nu cad sub incidena art. 20 lit. a) - d); adi c temeiurile refuzului de a acorda cetenia. Cu aceast ocazie am dori s menionm, c conform prevederilor art. 17 al Conveniei resortisanii unui stat par te, care posed o alt cetenie, tre buie s aib pe teritoriul acestui stat parte, unde domiciliaz, aceleai drepturi i ndatoriri ca i ceilali resortisani ai acestui stat parte. ntruct art. 29, paragraful 1 din De claraia Universal a Drepturilor Omului stabilete c: Orice persoa n are ndatoriri fa de colectivita te, deoarece numai n cadrul aces teia este posibil dezvoltarea liber i deplin a personalitii sale. Dispoziiile art. 17 ai Conveniei nu aduc atingere: regulilor de drept internaio nal relative la protecia diplomatic sau consular pe care un stat parte o acord unuia din resortisanii si, care posed simultan o alt cete nie; aplicrii regulilor de drept in ternaional privat al fiecrui stat par te n cazul pluralitii de cetenii. n conformitate cu aceste regle mentri generale, art. 25 din Legea nr. 1024-XIV stabilete: Cetenii Republicii Moldova, domiciliai legal i obinuit pe teritoriul Republicii Moldova, care posed legal i cet enia unui alt stat, beneficiaz n egal msur de aceleai drepturi i ndatoriri ca i ceilali ceteni ai Republicii Moldova. Ct privete ndatoririle, pentru a evita unele confuzii deoarece se tie c ndatoririle sunt asigurate n realizarea lor prin convinge re sau la nevoie prin fora de constrngere a statului, Conven ia stabilesc c, n cazul unui indi vid care posed cetenia a doua sau mai multe state pri este de dorit ca acesta s nu aib a nde plini obligaiile sale militare dect fa de una din aceste pri. Ppentru a evita orice ambiguiti n acest domeniu, Convenia n art. 21 stabilete mo dalitile de executare a obligaiilor militare, n caz de pluralitate de ce tenii. Pentru a asigura persoanei, care posed cetenia a doua sau mai multe state pri, modalitatea de n deplinire a obligaiilor militare fa de numai un singur stat vor fi ncheiate acorduri speciale. Dac nu vor exista asemenea acorduri, Convenia enumera dispo ziiile aplicabile indivizilor, care posed cetenia a doua sau mai multe state. La baza acestei reglementri este pus principiul neretroactivitatea legii. Ori cum, nu putem trece cu vederea faptul c, totui Republica Moldova a impus unele restricii n ocuparea unor funcii publice privind persoanele care dein dubla cetenie ce contravine prevederilor Conveniei ratificate. Astfel, la 7 decembrie 2007 Parlamentul Republicii Moldova a adoptat o lege prin care sunt impuse o serie de restricii la ocuparea funciilor publice pentru persoanele care dein mai multe cetenii. La 29 aprilie legea a fost promulgat de preedintele Vladimir Voronin, iar la 13 mai 2008 a fost publicat n Monitorul Oficial. Ct privete Romnia problemele legate de cetenie sunt reglementate de Legea cetateniei romane nr.21/1991, republicata in Monitorul Oficial nr. 98/06.03.2000, partea I, modificata prin 194

Ordonanta de Urgenta a Guvernului Romaniei nr.68 din 13 iunie 2002, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr.542/01.10.2002 , precum si prin Ordonanta de Urgenta a Guvernului Romaniei nr.43 din 29.05.2003, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 405/13.10.2003. Prin Ordonana de urgen a Guvernului nr.160/2002, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.850 din 25 noiembrie 2002 a fost suspendat aplicarea dispoziiilor art.10 alin. (2) i ale art.36 alin.(2) din Legea ceteniei romne nr.21/1991, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, pentru o perioad de 6 luni, n vederea adoptrii unor reglementri clare cu privire la procedura de primire i soluionare a cererilor de redobndire a ceteniei romne formulate de persoanele care au pierdut cetenia romn din diferite motive nainte de data de 22 decembrie 1989 ori crora li s-a ridicat cetenia romn fr voia lor sau din alte motive neimputabile lor. n acest sens, prin prezentul act normativ s-au prevzut, n principal, urmtoarele: - pentru dobndirea ceteniei romne, instituirea condiiei ca ceteanul strin sau apatridul care nu s-a nscut n Romnia s fi domiciliat pe teritoriul statului romn cel puin 8 ani, fa de 7 ani n reglementarea actual sau, n cazul n care este cstorit i convieuiete cu un cetean romn, de cel puin 5 ani de la data cstoriei. De asemenea, s-a prevzut obligaia depunerii unei declaraii din care s rezulte c nu ntreprinde sau sprijin i nici n trecut nu a ntreprins sau sprijinit aciuni mpotriva ordinii de drept sau a siguranei naionale; - reducerea termenelor pentru dobndirea ceteniei romne cu pn la jumtate n cazul n care solicitantul este o personalitate recunoscut pe plan internaional ori a investit n Romnia sume care depesc 500.000 euro; - instituirea unei prevederi exprese privind redobndirea ceteniei romne de ctre cetenii romni care, nainte de 22 decembrie 1989 au pierdut cetenia din motive neimputabile sau le-a fost retras fr voia lor, dispoziie care se aplic i descendenilor pn la gradul II ai acestora. Redobndirea ceteniei romne de ctre aceste persoane este scutit de plata taxelor prevzute de lege; - posibilitatea fotilor ceteni sau descendeni ai acestora, cu domiciliul n strintate, de a depune cererile de redobndire sau dobndire a ceteniei romne la misiunile diplomatice sau oficiile consulare ale Romniei. Aceeai posibilitate s-a prevzut i pentru cetenii romni cu domiciliul sau reedina n strintate care solicit renunarea la cetenia romn; - posibilitatea comisiei de pe lng Ministerul Justiiei de a invita petiionarul pentru completarea actelor, pentru explicaii i pentru interviu. S-a prevzut c neprezentarea nejustificat a acestuia la dou termene consecutive atrage respingere cererii ca nesusinut; - n cazul n care nu sunt ndeplinite condiiile cerute de lege pentru acordarea ori redobndirea ceteniei, comisia, prin ncheiere motivat, dispune respingerea cererii. ncheierea de respingere poate fi atacat cu recurs la Curtea de Apel Bucureti, n termen de 15 zile de la comunicarea acesteia; - introducerea unui nou motiv de retragere a ceteniei romne pentru persoanele care sunt cunoscute ca avnd legturi sau au sprijinit, sub orice form, grupri teroriste ori au svrit alte fapte care pun n pericol sigurana naional; - pentru situaiile n care se cere consimmntul celuilalt printe sau al minorului care a mplinit vrsta de 14 ani, acesta trebuie fcut n forma unei declaraii autentice date n faa notarului public sau, n strintate, la misiunile diplomatice sau oficiile consulare ale Romniei. Urgena reglementrii este determinat de faptul c la data de 25 mai 2003 a expirat termenul de 6 luni de suspendare a unor dispoziii din Legea nr.21/1991 a ceteniei romne, prevzut de Ordonana de urgen a Guvernului nr.160/2002. 195

Autoritatea competenta pentru procesarea si prelucrarea diverselor solicitari in materie de cetatenie este Biroul Cetatenie din cadrul Ministerului Justitiei . Cererile de redobandire si cele de renuntare la cetatenia romana pot fi depuse si la misiunile diplomatice si oficiile consulare de cariera ale Romaniei din strainatate. Aprobarea cererilor privind acordarea, redobandirea si renuntarea la cetatenia romana se face prin Hotarare a Guvernului Romaniei, care se publica in Monitorul Oficial, partea I. Data dobandirii/redobandirii cetateniei romane este data depunerii juramantului de credinta, operatiune care se desfasoara dupa publicarea in Monitorul Oficial al Romaniei a Hotararii de Guvern prin care s-a aprobat cererea. De asemenea, potrivit acelorasi dispozitii legale, sunt scutiti de plata taxelor si apatrizii fosti cetateni romani care solicita redobandirea cetateniei romane, indiferent de momentul pierderii acesteia. Cu toate acestea, solicitantii vor avea de depus, in urma modificarilor adoptate, o serie de acte noi in completarea cererii (spre exemplu declaratii date in forma autentica si copii legalizate de pe certificatele de stare civila si de pe alte inscrisuri), ceea ce va atrage prestarea unor servicii consulare suplimentare. Aceste servicii presupun insa perceperea unor taxe consulare distincte de taxa de inregistrare a cererii de redobandire a cetateniei roma ne, prevazuta de lege (singura care face obiectul scutirii). In conformitate cu dispozitiile Legii cetateniei romane cu modificarile si completarile ulterioare, renuntarea la cetatenia romana se poate aproba pentru motive temeinice persoanei care: a implinit varsta de 18 ani; nu este invinuita sau inculpata intr-o cauza penala ori nu are de executat o pedeapsa penala; nu este urmatira pentru debite catre stat, persoane fizice sau juridice din tara sau, avand astfel de debite, le achita ori prezinta garantii garantii corespunzatoare pentru achitarea lor; a dobandit ori a solicitat si are asigurarea ca va dobandi o alta cetatenie. La depunerea cererii de renuntare la cetatenia romana, sunt necesare urmatoarele acte: cerere tip, care se completeaza la consulat; pasaport original si copie legalizata sau conform cu originalul, daca cererea se depune personal; procura speciala autentificata la notar sau la misiunea diplomatica a Romaniei pentru depunerea cererii de renuntare si copie legalizata de pe pasaport, daca cererea se depune de alta persoana. Mandatarul va depune si copia propriului act de identitate; cazier judiciar din Romania (valabil 3 luni de la data emiterii); certificate de atestare fiscala privind debitele catre stat, eliberate de: 1) administratia financiara si 2) directia de impozite si taxe locale a primariei ultimei localitati de domiciliu din tara; declaratie pe proprie raspundere (data personal), autentificata la notar sau misiunea diplomatica sau oficiul consular al Romaniei, privind debitele fata de persoanele fizice sau juridice din Romania; copii legalizate de pe actele de stare civila (certificate de nastere, de casatorie, daca este cazul). Daca nasterea sau casatoria a avut loc in strainatate, se depune certificatul transcris la oficiul starii civile de la ultimul domiciliu din Romania; garantia acordarii cetateniei de catre statul de domiciliu - in original insotit de o traducere legalizata in limba romana o fotocopie de pe original; dovada obtinerii cetateniei statului de domiciliu (dupa caz, adeverinta, pasaport sau alt document de identitate), prezentate, pentru confruntare, in original, si insotite de fotocopii plus traduceri legalizate in limba romana; certificatele de nastere ale minorilor se depun, in copii legalizate, la dosarele parintilor. Daca nasterea s-a inregistrat la autoritatile straine, este necesara efectuarea operatiunii de transcriere a certificatului de nastere in registrele de stare civila din Romania. Minorului cu varsta cuprinsa intre 14 si 18 ani i se cere consimtamantul, dat in forma autentica. 196

Bibliografie
1. Convenia European cu privire la cetenie: Strasbourg, 06-XI-1997 2. Declaraia Universal a drepturilor Omului adoptat la 10-XII-194 3. Drepturile Omului: Documente adoptate de organisme internaionale. Bucureti, 1990. 4. Legea cetateniei romane nr.21/1991, republicata in Monitorul Oficial nr. 98/06.03.2000, partea I, modificata prin Ordonanta de Urgenta a Guvernului Romaniei nr.68 din 13 iunie 2002, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr.542/01.10.2002 , precum si prin Ordonanta de Urgenta a Guvernului Romaniei nr.43 din 29.05.2003, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 405/13.10.2003. 5. Legea ceteniei Republicii Moldova nr. 1024-XIV din 02.06.2000// Monitorul Oficial al RM. 2000. -10 august. 6. Hotrrea Parlamentului Republicii Moldova de la 14 octombrie 1999 nr. XIV privind ratificarea Conveniei Europene cu privire la cetenie. 7. Victor Popa, Drept public, Chiinu, 1998. 8. Ioan Muraru, Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, Bucureti, 2001

197

ROLUL AUTORITILOR PUBLICE N GARANTAREA DREPTULUI LA LIBERTATE INDIVIDUAL

SOLOMON Ioan, Universitatea Liber Internaional din Moldova

Abstract:
Safety as a fundamental right is the guarantee given by the Constitution to all citizens and persons in the State against any abusive forms of repression and in particular, against any arbitrary action of the state aimed at deprivation of their liberty by arrest or detention. Long history of this right, permanent conflicts that occur and have occurred between law and theory, on the one hand and practice of public authorities, on the other hand, required the formulation of clear constitutional rules, whose implementation not to be hindered by the interpretation and speculation. Problema libertii n gndirea occidental este reflectat diferit n comparaie cu concepiile antice. Dovada libertii n politica greceasc reprezenta posibilitatea ceteanului de a participa la viaa politic a Cetii. n Orient, tema libertii umane lipsea cu desvrire, liber fiind numai monarhul.1 La nceputul secolului al XIVlea, n Europa Occidental, tema libertii omului era tratat sporadic ca o trstur natural a fiinei umane decurgnd din perceptul religiei cretine potrivit cruia, orice fptur omeneasc fiind alctuit dup chipul i asemnarea Domnului, trebuie s fie liber dup dreptul natural. Aceast concepie, revoluionar pentru epoca dat se regsete transpus n termeni juridici n dou ordonane emise de regii Franei, Filip cel Frumos n anul 1311 i Ludovic al X-lea n anul 1315, prin care acetia ncercau s desfiineze relaiile de iobgie, argumentnd prin concepia c dup dreptul natural, fiecare trebuie s se nasc liber.2 Dup cum meniona P. P. Negulescu, lumea nu era ns pregtit pe atunci s primeasc apelul celor doi monarhi. Magna Charta adoptat n Anglia n 1215 ca i cea urmtoare semnat de regele Henric al III-lea n 1225, proclamau o serie de liberti care au contribuit la formarea unei concepii cu adevrat revoluionare pentru perioada respectiv privind libertatea. Aceste dou documente au utilizat chiar denumirea de om liber. Astfel, primul act constituional britanic Magna Charta Libertatum adoptat i semnat n 1215 de regele Ioan Fr de ar, este considerat unul din primele documente prin acre nobilimea englez a reuit s impun respectarea privilegiilor ei de ctre rege i care prevedea expres n articolul 39 n limba latin: Nulum liber homo capiatur vel imprisometur, aut dissaisatur, aut ultrager, aut executur, aut aliquo, modo destinatur, nec super cum ibimas, nec cum mittemus, nec per legale judicium parium suorum nel per legem terrae. Ceea ce n traducere semnific nici un om liber nu va fi arestat sau nchis, sau deposedat de bunurile sale, ori declarat n afara legii, ori lsat n orice mod i noi nu vom aciona contra lui i nimeni nu se va ndrepta contra lui, fr o judecat loial de judectorii si, conform legii rii. Lordul Chatam a apreciat puterea acestor cuvinte egalndu-le cu valoarea tuturor operelor clasice existente.3
Nicolae Iorga Evoluia ideii de libertate, Bucureti, 1928, p.6. Cristian Ionescu Regimuri politice contemporane, editura All Beck, Bucureti 2004, pag.47. 3 M. Duverger Constitutions et documents politiques, Presses Universitaires de France, Paris, 1971, pag.463-465.
1 2

198

Dup prerea autorului J. Rivero, Habeas corpus a existat la britanici chiar anterior Magnei Charta Libertatum.1 Libertatea individual i-a gsit consacrarea ulterior n Petition of rights din 1628 i Habeas Corpus Act din 1679 n Anglia; n Bill of Rights (Virginia 1776) i Declaraia de independen a S.U.A. de la 4 iulie 1776 n Statele Unite ale Americii; n Declaraia Francez a drepturilor omului i ceteanului din 26 august 1789 i n Declaraia Universal a Drepturilor Omului din 10 decembrie 1948, n special sub forma unor proceduri de protecie a individului. Englezii numesc acest drept habeas corpus i neleg prin aceast sintagm garania dat de Constituie fiecrui cetean, potrivit creia o dat arestat sau reinut, va fi deferit fr ntrziere unui juriu, chemat s pronune fie punerea n libertate a nvinuitului, fie meninerea lui n stare de detenie. Procedura de habeas corpus presupunea la origine dreptul persoanei arestate de a fi adus, n cel mult 24 de ore, in corpore, n faa autoritii judectoreti, pentru ca judectorii s verifice cauzele deteniei (arestrii), n vederea protejrii dreptului persoanei la libertate. Judectorul trebuia s decid dac arestatul rmne n detenie sau este eliberat. Eliberarea se putea face cu sau fr cauiune, iar rearestarea era de neconceput pentru aceleai fapte. Neexecutarea deciziei judectoreti de eliberare era sancionat cu amend. Decizia se executa n trecut ntr-o perioad de timp proporional cu distana dintre sediul autoritii judectoreti i locul nchisorii.2 n practica Curii Europene s-a decis c orice arestat poate s cear, n temeiul lui Habeas Corpus, revizuirea deciziei de arestare ntr-un termen rezonabil, care trebuie s fie scurt. n acest sens este relevant cazul de spe Winterwerp versus Netherlands din 1979, primul caz de sntate mintal care a ajuns n faa Curtii Europene a Drepturilor Omului. S-a mai stabilit c un asemenea termen de la 6-11 zile (similar cazului De Jong, Balijet i van Brink versus Netherlands) i pentru o decizie de arestare pe motiv de tratament psihiatric de 4 luni (cazul Koendjbiharie versus Netherlands) sunt prea lungi. Caracteriznd acest drept W. Blackestone arat c Pstrarea dreptului de libertate personal este de cea mai mare importan pentru ceteni, pentru c daca s-ar lsa n puterea vreunui magistrat, fie chiar celor mai nali sau agenilor lui, s nchid, n mod arbitrar, pe cine ar vrea el, s-ar nimici toate celelalte drepturi i imuniti. Atacuri nedrepte, arbitrare din partea magistrailor, chiar asupra vieii sau proprietii sunt mai puin periculoase pentru comunitate dect cele ndreptate contra libertii personale. A rpi unui om viaa, a-i confisca cu violen averea fr s fi fost condamnat de judecat, ar fi un act de despotism aa de mare, aa de notoriu, nct imediat ar transmite alarma tiraniei n tot regatul, dar arestarea unei persoane, zvrlindu-l n mod secret n nchisoare, unde suferinele lui sunt necunoscute sau uitate, e un act mai puin public, mai puin impresionant i prin urmare mult mai periculos. Aceeai motivaie a stat la baza Revoluiei Franceze i a Declaraiei ce i-a urmat n anul 1789. Deoarece n Frana anterior anului 1789 regele putea emite renumitele lettres de cachet pe baza crora oricine putea fi nchis n Bastilia, fr nici o procedur. Uneori aceste lettres se ddeau i n alb.3 Declaraia francez a drepturilor omului i ceteanului din 26 august 1789 a ridicat sigurana la rangul unui drept fundamental de valoare universal. Declaraia a dat expresie filosofiei dreptului natural i a consacrat principiul egalitii tuturor persoanelor n faa legii, ca principiu
J. Rivero Les libertes publiques, Les droits de l-homme, Presses Universitaires de France, Paris, 1978, p.242-243. 2 Gheorghe Iancu Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale n Romnia, ed. All BECK, Bucureti, p.119. 3 Constantin Dissescu Drept constituional, Bucureti, 1915;( reprodus dup Gheorghe Iancu, opera citat pag.120.
1

199

pe care se ntemeiaz celelalte drepturi i liberti, cum sunt: dreptul la proprietate, la securitate, la rezistena fa de opresiune, libertatea de gndire, de expresie i de manifestare. n articolul 7 Declaraia a prevzut nici un om nu poate fi acuzat, arestat, deinut, dect n cazurile determinate de lege i potrivit formelor prevzute de ea. La rndul su, n Virginia Bill of Rights se afirma c toi oamenii sunt de la natur n mod egal liberi i independeni i au anumite drepturi inerente naturii lor, adic dreptul la via i libertate, precum i mijlocul de a dobndi i conserva proprietatea i de a urmri s obin fericire i siguran. n acelai an (1776), la 4 iulie, la Philadelphia, este adoptat Declaraia de independen a Statelor Unite ale Americii care, in cel de-al doilea alineat prevedea: toi oamenii se nasc egali, cu anumite drepturi inalienabile, printre care viaa, libertatea i dreptul la cutarea fericirii. De asemenea, se sublinia faptul c acestea nu au un caracter declarativ i c n statele uniunii s-au constituit guverne a cror autoritate eman de la consimmntul celor guvernai, iar dac forma de guvernare devine distructiv, poporul are dreptul s-o schimbe sau s-o nlture. Tot n acest document erau consemnate aspecte deosebit de importante privind independena judectoreasc, subordonarea militarilor puterii civile, libertatea comerului, dreptul de a fi judecat de un tribunal cu jurai.1 Pornind de la aceste idei, astzi prin siguran ca drept fundamental se nelege garania dat de Constituie cetenilor i tuturor persoanelor afltoare pe teritoriul statului mpotriva oricror forme abuzive de represiune i n special, mpotriva oricror msuri arbitrare ale organelor de stat avnd ca obiect privarea lor de libertate prin arestare sau detenie.2 Istoria ndelungat a acestui drept, reglementat n articolul 23 n Constituia Romniei i articolul 25 n Constituia Republicii Moldova, permanentele conflicte ce au intervenit i intervin ntre lege i teorie, pe de o parte i practica autoritilor publice, pe de alt parte, au impus formularea unor reguli constituionale clare, a cror aplicare s nu fie stnjenit de interpretri i speculaii. Asemenea reguli s-au impus i datorit faptului c deseori n practica autoritilor publice au fost nregistrate abuzuri i ilegaliti, svrite fa de ceteni, uitndu-se c autoritile sunt n slujba cetenilor i nu invers. n prezent libertatea persoanei este prevzut nu numai n Constituia Romniei i a Republicii Moldova, ci i n Constituiile a peste 40 de state ale lumii, fiind completate suplimentar la nivel internaional prin Pactul cu privire la drepturile civile i politice i Protocolul adiional din Convenia European. n practica i literatura de specialitate aceast inviolabilitate este denumit n mod diferit: dup prerea profesorului Ion Deleanu inviolabilitatea este denumit dreptul la siguran individual; n Pactul drepturilor politice i civile se utilizeaz noiunea de dreptul la libertate i la securitatea persoanei; iar Constituia Romniei ct i Constituia Republicii Moldova opereaz cu noiunea de libertate individual. Termenul de libertate individual utilizat n Constituia actual a Romniei nu poart un caracter ntmpltor, el fiind folosit i de-a lungul timpului n Constituiile romneti din anii 1866, 1923 i 1938. Constituia Romniei la articolul 23 folosete dou exprimri i anume cea de libertate individual i cea de siguran a persoanei. n mod similar, Constituia Republicii Moldova, n articolul 25, reglementeaz expres libertatea individual i sigurana persoanei. Prin acest drept se tin uhan Gheorghe,Despre libertate. Libertatea o stare, un drept, o nzuin, articol publicat n Buletin Documentar nr. 1/2004 al P.N.A / D.N.A. 2 Tudor Drganu Drept constituional i instituii politice, tratat elementar, SC Getronix Electronic SRL, Cluj-Napoca, vol.1.
1

200

de nu doar spre garantarea libertii persoanei, ci i spre asigurarea securitii juridice a persoanei n raporturile sale cu puterea. n ceea ce privete coninutul libertii n doctrina mai veche s-a exprimat punctul de vedere potrivit cruia aceast inviolabilitate ar cuprinde mai multe drepturi: dreptul de a nu fi arestat ilegalmente, inviolabilitatea domiciliului, dreptul de a nu fi sustras de la judectorii fireti, libertatea de locomoie i emigraiune i libertatea religioas, care la rndul ei cuprinde libertatea de contiin, libertatea cultului i libertatea propagandei.1 O apreciere similar a fost exprimat mai recent artndu-se c, prin acest drept se tinde nu numai la garantarea libertii individului, dar i la asigurarea securitii juridice a acestuia n raporturile cu puterea, prin reglementarea dreptului la libera circulaie, dreptul la protecia diplomatic, dreptul la ocuparea unor funcii, etc.2 Nu putem sa fim de acord cu aceste idei, deoarece libertatea individual are un coninut distinct fa de celelalte drepturi i liberti fundamentale i privete libertatea fizic a persoanei, dreptul su de a se putea comporta i mica liber, de a nu fi inut n sclavie sau n orice alt servitute, de a nu fi reinut, arestat sau deinut dect n cazurile i dup formele expres prevzute de Constituie i legi. Libertatea individual este expresia constituional a strii de libertate natural a omului, manifestat chiar de la natere, societatea fiind obligat s organizeze respectarea i protejarea libertii ceteanului. n acest sens, este interesant opinia unui dintre raportorii la proiectul Codului Penal francez din 1807 n sensul c exercitarea libertii individuale este pentru omul trind n societate primul dintre toate bunurile, cel al crui conservare intereseaz cel mai mult fericirea lui. Guvernanii i legea trebuie s o protejeze i apere cu o atenie religioas contra oricrui act arbitrar din partea minitrilor i agenilor lor.3 Totodat, libertatea individual ca i toate libertile umane nu poate i nu trebuie s fie absolut. Libertatea se realizeaz n limitele impuse de ctre ordinea constituional sau mai pe larg, de ordinea de drept, iar nclcarea ordinii de drept de ctre individ ndreptete autoritile publice s intervin prin aplicarea msurilor de constrngere cum ar fi percheziia, reinerea, arestul, privarea de libertate.4 ns toate aceste msuri necesit s fie efectuate numai n cazuri speciale, prevzute de lege, cu reglementarea strict a condiiilor, mprejurrilor i procedura efecturii de ctre organele abilitate. Necesit de accentuat i faptul c, dei articolele 23 i 25 din Constituii, cuprind n mare msur aspecte de procedur, coninutul articolelor este mult mai vast. Prevederile n cauz protejeaz persoana nu doar de percheziie, reinere sau arestare abuziv, dar i de o definire defectuoas a infraciunilor, de utilizarea noiunilor i definiiilor vagi, precum i de practica judiciar incorect. Libertatea individual i sigurana persoanei privesc nu numai aspectele fizice ale constrngerilor, dar i constrngerile psihologice grave pe care statul ar putea s le exercite asupra persoanei. Astfel, ar constitui o nclcare aplicarea unui tratament mai bun celui care ntr-un anumit termen recunoate o infraciune, deoarece inculpatul, chiar nevinovat, n faa iminenei condamnrii va face o recunoatere formal pentru a cpta un tratament mai bun.5 Interpretnd Constituia, Curtea Suprem a Statelor Unite a statuat c ori de cte ori o persoan este arestat, ofierul care opereaz reinerea sau arestarea ei trebuie s i comunice de ndat
3 4
1 2

Constantin Dissescu, opera citat,pag.461. Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Teoria general, Bucureti, 1991, pag.79. Claud-Albert Colliard Libertes publiques, Dalloz, Paris, 1982, p.233. Ion Creang, Corneliu Gurin Drepturile i libertile fundamentale. Sistemul de garanii. Editura TISH SRL, Chiinu 2005, pag.62. 5 Ion Dogaru, D.C. Dnior Drepturile omului i libertile publice, editura Zamolxe, Iai, 1998, pag.111.

201

motivul reinerii sau arestrii, s o ntiineze c are dreptul constituional de a nu face nici o declaraie, precum i despre faptul c orice declaraie pe care aceasta o va face va putea fi folosit mpotriva ei n instana de judecat. nclcarea acestei obligaii de ctre ofierul care a efectuat arestarea atrage dup sine anularea hotrrii de condamnare i eliberarea necondiionat a persoanei condamnate. O alt interpretare a Constituiei, fcut de Curtea Suprem a Statelor Unite, oblig organele de urmrire penal s accepte prezena unui aprtor din momentul nceperii interogrii presupusului infractor la secia de poliie, n urma reinerii sau arestrii lui. Astfel, interogarea acestuia nu poate ncepe n lipsa avocatului solicitat de ctre persoana arestat. Violarea acestui drept atrage dup sine anularea hotrrii de condamnare i eliberarea necondiionat a persoanei condamnate.1 Cu regret, asemenea prevederi nu sunt obligatorii i pentru ofierii de urmrire penal din Romnia i Republica Moldova, deoarece legislaiile noastre nu prevd obligaia de a informa persoana reinut sau arestat despre dreptul de a nu face declaraii, precum i despre faptul c orice declaraie pe care o va face va putea fi folosit mpotriva ei.

Bibliografie
1. Nicolae Iorga Evoluia ideii de libertate, Bucureti, 1928, p.6. 2. Cristian Ionescu Regimuri politice contemporane, editura All Beck, Bucureti 2004, pag.47. 3. M. Duverger Constitutions et documents politiques, Presses Universitaires de France, Paris, 1971, pag.463-465. 4. J. Rivero Les libertes publiques, Les droits de l-homme, Presses Universitaires de France, Paris, 1978, p.242-243. 5. Gheorghe Iancu Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale n Romnia, ed. All BECK, Bucureti, p.119. 6. Constantin Dissescu Drept constituional, Bucureti, 1915;( reprodus dup Gheorghe Iancu, opera citat pag.120. 7. uhan Gheorghe,Despre libertate. Libertatea o stare, un drept, o nzuin, articol publicat n Buletin Documentar nr. 1/2004 al P.N.A / D.N.A. 8. Tudor Drganu Drept constituional i instituii politice, tratat elementar, SC Getronix Electronic SRL, Cluj- Napoca, vol.1. 9. Constantin Dissescu, opera citat,pag.461. 10. Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Teoria general, Bucureti, 1991, pag.79. 11. Claud-Albert Colliard Libertes publiques, Dalloz, Paris, 1982, p.233. 12. Ion Creang, Corneliu Gurin Drepturile i libertile fundamentale. Sistemul de garanii. Editura TISH SRL, Chiinu 2005, pag.62. 13. Ion Dogaru, D.C. Dnior Drepturile omului i libertile publice, editura Zamolxe, Iai, 1998, pag.111. 14. Victor Duculescu, Constana Clinoiu, Georgeta Duculescu Constituia Romniei comentat i adnotat, editura Lumina Lex, Bucureti, 1997, pag.98

Victor Duculescu, Constana Clinoiu, Georgeta Duculescu Constituia Romniei comentat i adnotat, editura Lumina Lex, Bucureti, 1997, pag.98.

202

OBLIGAIILE AUTORITILOR PUBLICE PRIVIND REALIZAREA DREPTULUI LA INFORMAIE

BADEA Nelu, Universitatea Liber Internaional din Moldova

Abstract:
The right to information has a complex content that includes the right of a person to be informed promptly, correctly and clearly on the measures envisaged by the public authorities, free access to sources of public, scientific and technical, social, cultural, sporting information, an opportunity for a person to receive directly and normally data broadcasts by radio and television, the obligation of governmental authorities to create the material and legal conditions for free and wide dissemination of information of any kind. ntr-o strns legtur cu libertatea exprimrii se afl i libertatea de informare sau dreptul la informaie. n Convenia european a drepturilor omului aceste liberti sunt cuprinse ntr-un singur articol 10 care prevede c: Orice persoan are dreptul la libertatea de exprimare. Acest drept cuprinde libertatea de opinii i libertatea de a primi sau de a comunica informaii ori idei fr amestecul autoritilor publice i fr a ine seama de frontiere. Libertatea de informare este aadar, un drept al oricrei persoane, indiferent de natura sa, i acoper att dreptul de a comunica informaii fr restricii, ct i dreptul oricrei persoane de ale primi.1 n Constituiile Romniei i Republicii Moldova alin. (1) ale art.31 i respectiv art.34 prevd dreptul persoanei de a avea acces la orice informaie de interes public, drept care nu poate fi ngrdit, iar alineatele (2) ale articolelor meninate stabilesc obligaia autoritilor publice, potrivit competentelor ce le revin, s asigure informarea corect a cetenilor asupra treburilor publice i asupra problemelor de interes personal. Dreptul la informaie are i el un coninut complex care cuprinde: dreptul persoanei de a fi informat prompt, corect i clar cu privire la msurile preconizate de ctre autoritile publice; accesul liber la sursele de informaie public, tiinific i tehnic, social, cultural, sportiv etc.; posibilitatea persoanei de a recepiona direct i n mod normal emisiunile de radio i televiziune; obligaia autoritilor guvernamentale de a crea condiii materiale i juridice pentru difuzarea liber i ampl a informaiei de orice natur. Noiunea de informaie este neleas n sens larg de ctre organele de la Strasbourg, n special de Curtea European a Drepturilor Omului, avndu-se n vedere nu nuami faptele i tirile brute sau chestiunile de interes general, ci i informaiile produse n mod deliberat, cum sunt programele de radio i televiziune, muzica, mesajele publicitare i discursul comercial, operele de art, incluznd astfel libertatea artistic, exprimarea poziiei n cadrul unui proces. Astfel, pe plan european, libertatea de informaie depete limitele domeniului obinuit al libertii de expresie discursul politic, filosofic sau religios ea nefiind definit prin coninutul, calitatea sau importana informaiei, ci prin modalitatea de formulare i intr n joc de ndat ce informaia, indiferent de natura ei, mprumut un suport destinat s o fac public2.
Radu Chiri, Convenia european a drepturilor omului, Comentarii i explicaii, Volum.II, ed.All beck, Bucureti, 2007, p.151 2 A se vedea mai pe larg: Radu Chiri, Convenia european a drepturilor omului, Comentarii i explicaii, Volum.II, ed.All beck, Bucureti, 2007, p.152; F.Surde, F. Sudre, Drept european i internaional al drepturilor omului, Ed.Polirom, Bucureti, 2005, p.353
1

203

Regula care se degaj din coninutul dreptului la informaie const n faptul c prin el se garanteaz accesul la orice informaie de interes public. Prin orice informaie de interes public se are n vedere informaiile n general despre evenimente, hotrri, aciuni ntreprinse de autoritile publice, precum i informaii cu caracter personal. n acest sens, autoritile publice sunt obligate prin norm constituional de a furniza informaii corecte, necesare i la timpul n care sau produs evenimentele sau au fost adoptate deciziile. Legea Romniei nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public dezvolt dispoziiile constituionale stabilind c pentru asigurarea accesului oricrei persoane la informaiile de interes public, autoritile i instituiile publice au obligaia de a organiza compartimente specializate de informare i relatii publice sau de a desemna persoane cu atribuii n acest domeniu. Art. 5 din Legea menionat oblig fiecare autoritate sau instituie public s comunice din oficiu urmtoarele informaii de interes public: a) actele normative care reglementeaz organizarea i funcionarea autoritii sau instituiei publice; b) structura organizatoric, atribuiile departamentelor, programul de funcionare, programul de audiente al autoritii sau instituiei publice; c) numele i prenumele persoanelor din conducerea autoritii sau a instituiei publice i ale funcionarului responsabil cu difuzarea informaiilor publice; d) coordonatele de contact ale autoritatii sau institutiei publice, respectiv: denumirea, sediul, numerele de telefon, fax, adresa de e-mail i adresa paginii de Internet; e) sursele financiare, bugetul i bilanul contabil; f) programele i strategiile proprii; g) lista cuprinznd documentele de interes public; h) lista cuprinznd categoriile de documente produse i/sau gestionate, potrivit legii; i) modalitile de contestare a deciziei autoritii sau a institutiei publice n situaia n care persoana se consider vtmat n privina dreptului de acces la informaiile de interes public solicitate n care persoana se consider vtmat n privina dreptului de acces la informaiile de interes public solicitate. Legea Republicii Moldova nr. 982, din 11.05.2000 privind accesul la informaie n art.6 fixeaz c informaii oficiale sunt considerate toate informaiile aflate n posesia i la dispoziia furnizorilor de informaii, care au fost elaborate, selectate, prelucrate, sistematizate i/sau adoptate de organe ori persoane oficiale sau puse la dispoziia lor n condiiile legii de ctre ali subieci de drept. Drept documente purttoare de informaii legea consider oricare din urmtoarele (sau o parte din acestea): a) orice hrtie sau alt material pe care exist un nscris; b) o hart, un plan, un desen, o fotografie; c) orice hrtie sau alt material pe care sunt marcaje, figuri, simboluri sau perforri care au un sens pentru persoanele calificate s le interpreteze; d) orice obiect sau material din care pot fi reproduse sunete, imagini sau nscrisuri cu sau fr ajutorul unui alt articol sau mecanism; e) orice alt nregistrator de informaie aprut ca rezultat al progresului tehnic; f) orice copie sau reproducere a purttorilor de informaii ; g) orice parte a unei copii sau reproducer; Pentru a fi asigurat ct mai deplin dreptul la informaie, aliniatele 4 a articolelor 31 i respectiv 34 din Constituiile Romniei i Republicii Moldova oblig i mijloacele de informare public, de stat sau private, s asigure informarea corect a opiniei publice. Aceast prevedere pune n valoare marele imperative care trebuie respectate n materie de informaie i anume: exactitatea, onestittatea, discreia, corectitudionea. 204

Alin. (5) din Constituia Romniei, concretiznd dispoziia de la alin.(4) prevede c serviciile publice de radio i de televiziune care sunt autonome trebuie s garanteze grupurilor sociale i politice importante exercitarea dreptului la anten. Considerm aceast dispoziie foarte util i corect, deoarece radioul i televiziunea fiind n marea majoritate instituii private, trebuie s ofere posibiliti egale n difuzarea informaiei fr a monopolize aceast activitate deoarece, monopolul n difuzarea de informaii poate duce i la dezinformaii i la creare de opinii publice greite. Pentru a nu admite devieri de la reglementrile constituionale n ceea ce privete activitatea instituiilor de radio i televiziune constituia prevede c organizarea acestor servicii i controlul parlamentar asupra activitii lor se reglementeaz prin lege organic. Astfel, Legea nr.41 din 17 iunie 1994 privind organizarea i funcionarea Societii Romne de Radiodifuziune i Societii Romne de Televiziune, oblig serviciile de radio i televiziune: - s asigure, prin ntreaga lor activitate, pluralismul, libera exprimare a ideilor i opiniilor, libera comunicare a informaiilor, precum i informarea corect a opiniei publice; - s prezinte, n mod obiectiv, imparial, realitile vieii social-politice i economice interne i internaionale; - s asigure informarea corect a cetenilor asupra treburilor publice, s promoveze, cu competen i exigen, valorile limbii romne, ale creaiei autentice culturale, tiinifice, naionale i universale, ale minoritilor naionale, precum i valorile democratice, civice, morale i sportive; - s militeze pentru unitatea naional i independena rii, pentru cultivarea demnitii umane, a adevrului i justiiei. Dreptul la informaie nu este nici el un drept absolut i poate conine unele limitri. Alin. (3) al art.31 Constituia Romniei prevede c dreptul la informaie nu trebuie s prejudicieze msurile de protecie a tinerilor sau securitatea naional, iar alin. (3) al art.34 din Constituia Republicii Moldova prevede c dreptul la informaie nu trebuie s prejudicieze msurile de protecie a cetenilor sau sigurana naional. Observm o diferen ntre aceste reglementri, de data aceasta substanial deoarece, n primul caz este vorba de protecia tinerilor, iar n cazul al doilea de protecia cetenilor. Considerm c sintagma prevzut n Constituia Republicii Moldova protecia cetenilor este mai corect deoarece, prevede garania c prin diferite informaii nu vor fi prejudiciate interesele generale i particulare a cetenilor, inclusiv i a tinerilor. Prin reglementarea din Constituia Romniei precum c dreptul la informaie nu trebuie s prejudicieze msurile de protecie a tinerilor s-ar putea nelege c msurile de protecie a altor categorii sociale ( a celor btrni) ar putea fi prejudiciate. n cazul de fa, credem c se ncalc principiul egalitii fixat n art.16 din Constituia Romniei care spune: cetenii sunt egali n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii i fr discriminri. Din aceste considerente, alin (3) al art.31 din Constituia Romniei necesit modificri. n principiu, ingerene avnd scopul protejrii cetenilor i securitii naionale sunt admisibile, cu condiia de a fi respectate trei condiii: ingerena s fie prevzut de lege, ingirena s vizeze unul dintre scopurile legitime, ingerena s fie necesar ntr-o societate democratic. Articolul 7 din Legea Republicii Moldova privind accesul la informaie fixeaz categoria de informaii oficiale cu accesibilitate limitat n cazul necesitilor: a) respectrii drepturilor i reputaiei altei persoane; b) proteciei securitii naionale, ordinii publice, ocrotirii sntii sau proteciei moralei societii. n Romnia, art. 12 din Legea 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public, la fel stabilete exceptarea de la accesul liber al cetenilor, urmtoarele informatii: a) informaiile din domeniul aprrii naionale, siguranei i ordinii publice, dac fac parte din categoria informaiilor clasificate, potrivit legii; 205

b) informaiile privind deliberrile autoritilor, precum i cele care privesc interesele economice i politice ale Romniei, daca fac parte din categoria informaiilor clasificate, potrivit legii; c) informaiile privind activitile comerciale sau financiare, dac publicitatea acestora aduce atingere principiului concurenei loiale, potrivit legii; d) informaiile cu privire la datele personale, potrivit legii; e) informaiile privind procedura n timpul anchetei penale sau disciplinare, dac se pericliteaz rezultatul anchetei, se dezvluie surse confideniale ori se pun n pericol viaa, integritatea corporal, sntatea unei persoane n urma anchetei efectuate sau n curs de desfasurare; f) informaiile privind procedurile judiciare, daca publicitatea acestora aduce atingere asigurrii unui proces echitabil ori interesului legitim al oricreia dintre parile implicate n proces; g) informaiile a cror publicare prejudiciaz msurile de protecie a tinerilor. Toate aceste limitri sunt stabilite n scopul proteciei tinerilor (cetenilor n Republica Moldova) i securitii naionale, ce dup prerea noastr este o reglementare foarte larg. Punctul de plecare este bineneles, securitatea naional care are un neles foarte larg, nsumnd mai multe aspecte ale securitii, cum ar fi: securitatea de stat i securitatea public. Prin securitatea de stat trebuie s nelegem protecia suveranitii, independenei i integritii teritoriale, iar prin securitatea public protecia drepturilor i libertilor fundamentale; protecia ordinii publice, protecia ecologic, protecia biologic, protecia civil, protecia alimentar, protecia sanitar, protecia radiologic etc.1 Dup cum putem observa, este foarte divers aria de activiti care pot fi nchise sau limitate privind informaia public sub pretextul asigurrii securitii naionale. Considerm incorect aceast formulare larg care poate aduce atingeri dreptului la informaie prin interpretri , care defapt, vor promova alte interese dect cele naionale. n acest sens, exprimm opinia c normele constituionale ar trebui cu mai mult claritate s reglementeze cazurile n care informaia poate fi limitat. Considerm c aliniatele (3) din art.31 i 34 a Constituiilor Romniei i Republicii Moldova ar putea avea urmtorul coninut: Dreptul la informaie nu trebuie s prejudicieze msurile de protecia a cetenilor, securitatea statului, aprrii ordinii publice i prevenirea infraciunilor, proteciei reputaiei sau a drepturilor altora. Ct privete alte elemente ale securitii naionale, cum ar fi securitatea ecologic, biologic, radiologic, sanitar, civil, alimentar etc. legile ar trebui s prevad interzicerea limitrii informaiei n aceste domenii i s prevad obligativitatea autoritilor publice de a informa corect i la timp cetenii privind situaia creat sau eventualele pericole din aceste domenii. Ct privete nchiderea sau limitarea informaiei, toate cazurile trebuie s fie prevzute expres de lege, fr ca aceste probleme s fie lsate la latitudinea unor factori de decizie sau autoriti care pot interpreta abuziv unele dispoziii, cum ar fi cea de la alin.(2) al art.68 din Constituia Romniei, precum c: Camerele pot hotr ca anumite edine s fie secrete, sau de la alin.(2) al art.65 din Constituia Republicii Moldova, care la fel prevede c: Parlamentul poate hotr ca anumite edine s fie nchise. Pentru edinele nchise ale Parlamentului este necesar o list de probleme, stabilite prin lege, examinarea crora poate avea loc n edine nchise.

Bibliografie
1. Victor Popa, Cadrul juridic al activitii CSS realiti iu perspective, n Consiliul Securitii Naionale n procesul de luare a deciziilor, Ed.Cartier, 2006
1

A se vedea mai pe larg: Victor Popa, Cadrul juridic al activitii CSS realiti iu perspective, n consiliul Securitii Naionale n procesul de luare a deciziilor, Ed.Cartier, 2006, p.17-44

206

2. Radu Chiri, Convenia european a drepturilor omului, Comentarii i explicaii, Volum. II, ed.All beck, Bucureti, 2007 3. F.Surde, F. Sudre, Drept european i internaional al drepturilor omului, Ed.Polirom, Bucureti, 2007 4. Drept constituional i instituii politice, Ioan Muraru, Ed. Actami, Bucureti, 1998, 5. Constituia Romniei, revizuit prin Legea nr.429/2003 6. Constituia Republicii Moldova din 29.07.1994 7. Legea Romniei nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public. 8. Legea Republicii Moldova nr. 982, din 11.05.2000 privind accesul la informaie 9. Legea nr.41 din 17 iunie 1994 privind organizarea i funcionarea Societii Romne de Radiodifuziune i Societii Romne de Televiziune.

207

LIBERTATEA EXPRIMRII OPINIILOR POLITICE

DRAGO erban, Universitatea Liber Internaional din Moldova

Abstract:
Conveying the right to govern in his name, people send their representatives and all the rights available to him in this respect. Thus, freedom of expression of opinions stems from the sovereignty of the people, the right of people to exercise the power that it has either directly or through elected representatives. But in both cases the people keep the right to express opinions regarding the quality of governance, as well as proposals to change or modify the government. Se tie c toi membrii societii (statului) sunt egali n drepturi fr deosebire de ras, naionalitate, origine etnic, limb, religie, sex, opinie, apartenen politic, avere sau origine sociala, fiecare este n drept de a-i exercita drepturile, inclusiv la guvernare, independent, fr a fi dirijat sau influenat de o voin strin lui1. Odat cu transmiterea dreptului de a guverna n numele lui, poporul transmite reprezentanilor si i toate drepturile de care dispune el nsui n acest sens. Uor de observat, libertatea exprimrii opinii izvorte din suveranitatea poporului, din dreptul poporului de a exercita puterea de care dispune n mod direct sau prin reprezentani alei. Dar n ambele cazuri poporul i pstreaz dreptul de a exprima opinii privind calitatea guvernrii, precum i propuneri de a o modifica. Democraia i statul de drept sunt condiionate de existena pluralismului politic, deci de recunoaterea diversitii opiunilor i programelor politice de guvernare a unei ri. Democraia pluralist reprezint un sistem de guvernare a crui trstur dominant este prezena unei multitudini de instituii care permit exprimarea diversitii de interese i de opinii ale cetenilor, existena mai multor partide politice, separarea puterilor statului, diversitatea grupurilor de interese, multiplicarea organizaiilor ce formeaz societatea civil. Excluderea pluralismului politic duce n mod practic la eliminarea democraiei i la instaurarea unor regimuri autoritare, potrivnice aprrii drepturilor omului i exprimrii libertii de opinie. Partidele politice reprezint structuri avnd un caracter organizat i permanent, care grupeaz pe toi acei ceteni ce-i manifest adeziunea fa de un anumit program, exprimndu-i voina de a aciona pentru dobndirea puterii politice n stat, prin mijloace constituionale i pentru aplicarea programului respectivului partid. Pot funciona ca partide politice numai asociaiile constituite potrivit legii, care acioneaz conform prevederilor constituionale. Astfel Legea nr. 27 din 25 aprilie 1996 privind partidele politice din Romnia precizeaz nc din primul su articol c : Partidele politice sunt asociaii ale cetenilor romni cu drept de vot care particip n mod liber la formarea i exercitarea voinei lor politice, ndeplinind o misiune public garantat de Constituie. Aflndu-se n raport direct cu pluralismul politic, constituional i cu posibilitatea alternanei lor libere la putere, elemente indispensabile unei veritabil regim democratic, existena partidelor politice este inestimabil.
1

Victor Popa, Drept parlamentar, Chiinu, 1999, p.60.

208

n acest sens Pierre Pactet meniona : Democraia presupune c poporul i alege guvernanii. Alegerile ns nu pot fi veritabile dac alegtorii nu pot s se pronune ntre mai multe posibiliti.1. Aceste posibiliti pot fi oferite alegtorilor de ctre partidele politice care i-au fcut apariia pe scena politic n urma exercitrii dreptului de asociere nestingherit, la crearea absolut liber de partide, prin care devine real solicitarea de funcii politice sau publice, participarea la conducerea treburilor publice n stat. Importana pluripartitismului politic este evideniat de Ion Deleanu prin funciile pe care le exercit partidul politic : a) de corp intermediar ntre popor i putere, ceea ce contribuie la degajarea voinei generale i la valorizarea ei ca impuls fa de putere, b) de realizator al conducerii societii prin accederea la statutul de partid de guvernmnt i prin transformarea programului su n program guvernamental, c) de agent al aciunii de informare i educare politic a cetenilor, de formare a exigenelor acestora fa de putere, de armonizare i agregare a diverselor interese, d) de asigurare a unui cadru tematic, doctrinar sau ideologic campaniei electorale de formare i informare a opiniei alegtorilor, de selectare a candidailor de ncadrare n grupuri parlamentare a celor alei, de asigurare a existenei politice pentru aceste grupuri i a legturilor lor cu alegtorii2. n condiiile societii contemporane, concurena i lupta politic sunt considerate fenomene normale pentru democraie, ceea ce asigur opoziiei politice libertatea de a se exprima i aciona mpotriva forelor ce dein puterea. Aa cum arat Raymond Aron n lucrarea sa Democraie i Totalitarism este posibil coruperea regimurilor democraiei pluraliste n urmtoarele condiii : - nerespectarea normelor constituionale; - lipsa unei administraii competente; - manipularea practicilor constituionale de ctre o oligarhie; - caracterul mult prea violent al competiiilor dintre diferitele grupri ale forei politice ce dein puterea; - dificulti ntmpinate n moderarea revendicrilor populare3. Deci, acolo unde sunt mai multe posibiliti suntem n prezena pluralismului fr de care nici nu poate fi conceput democraia. Dezvoltarea democratic a unei societi, consider Constantin Brsan, presupune, prin ea nsi, pluralismul politic, deci i pluralismul ideilor i concepiilor, motiv pentru care, n completarea drepturilor garantate prin normele Conveniei europene a drepturilor omului se garanteaz dreptul la libertatea de exprimare4. Orice persoan are dreptul la libertatea de exprimare, se spune n art.10 din Convenia european a drepturilor omului i art.19 al Declaraiei universale a drepturilor omului, fiind dezvoltat aceast reglementare de art.30 din Constituia Romniei, i art.32 din Constituia Republicii Moldova, care fixeaz c libertatea de exprimare a gndurilor, a opiniilor sau a credinelor i libertatea creaiilor de orice fel, prin viu grai, prin scris, prin imagini, prin sunete sau prin alte mijloace de comunicare n public, sunt inviolabile. Libertatea de expresie constituie un drept neobinuit: deopotriv un drept n sine i un drept indispensabil sau prejudiciabil pentru realizarea altor drepturi (libertatea de exprimare este indispensabil libertii de ntrunire, dar poate
3 4
1 2

Pierre Pactet , Institutions politiques, Droit constitutionnel Masson, Paris, 1991, p. 85 Ion Deleanu Drept constituional i instituii politice, vol I, Ed. Chemarea , Iai, 1992, p 95 Raymond Aron, Democraie i Totalitarism, Editura: All, Bucureti, 1987, p.156 Constantin Brsan, Convenia european a drepturilor omului, Comentariu pe articole, Vol.I, Drepturi i liberti, Ed.All Beck, Bucureti, 2005, p.728

209

aduce atingere dreptului la via privat); deopotriv un drept individual, ce ine de libertatea spiritual a fiecrei personae, i un drept convivial, permind comunicarea cu ceilali.1 Deci i libertatea de expresie este un drept integratoriu sau mai bines spus un drept generatoriu, care genereaz i alte drtepturi i liberti fiind indisolubil legate cu ele i existnd doar n ansamblu. Libertatea de exprimare, relev Ioan Muraru, este una din cele mai vechi liberti ceteneti, o libertate de tradiie, cunoscut fie sub aceast denumire sau sub denumirile unor aspecte ale sale, cum ar fi: libertatea cuvntului (opiniei), libertatea presei2. Constituia Romniei (art.30) i a Republicii Moldova (art.32) au ales expresia libertatea de exprimare pentru c este mai cuprinztoare. Normele constituionale stabilesc ce anume se poate exprima liber (gndurile, opiniile, credinele, libertatea creaiilor de orice fel,) i formele i mijloacele prin care aceast libertate se poate exprima (prin viu grai, prin scris, prin imagini, prin sunete sau prin alte mijloace de comunicare n public). Art.32, alin (1) din Constituia Republicii Moldova, din acest punct de vedere este puin mai srac deoarece, garanteaz exprimarea numai prin cuvnt sau imagine. Este adevrat, aliniatul finalizeaz cu fraza sau prin alt mijloc posibil ceea ce trebuie s nelegem c alt mijloc posibil se las la latitudinea celui care dorete s-i exprime gndul sau opinia. Ion Guceac n acest sens spune c sintagma sau alt mijloc posibil presupune o interpretare larg: discursuri, luri de cuvnt, strigte, cntece, etc.3. Bineneles, mijloace posibile pot fi multiple, important este ca ele s fie legale i s nu aduc prejudicii morale sau materiale celorlali membri ai societii. Comparnd normele respective din constituiile Romniei i a Republicii Moldova vom observa o uoar diferen. Astfel, libertatea creaiei n Romnia este inclus n cuprinsul art.30 care reglementeaz liberetatea de exprimare, iar n Republica Moldova constituia consacr un articol aparte (33) garantnd libertatea creaiei artistice i tiinifice. Nu vedem mari diferene, dei trebuie s recunoatem c creaia artistic sau tiinific este o form de exprimare de opinii, inclusiv politice, i din aceste considerente ea trebuie s se bucure de garaii constituionale. Analiznd coninutul art.30 din Constituia Romniei care stabilete i modul prin care se realizeaz dreptul la exprimare (prin viu grai, prin scris, prin imagini, prin sunete sau prin alte mijloace de comunicare n public), observm c prin exprimare are loc nu numai realizarea opiniilor ci i a diferitor gnduri, credine, creaii care pot avea i conotaii politice. Ori cum, dreptul la libertatea opiniilor constituie elementul clasic al libertii de expresie. Posibilitatea oricrei personae de a avea i a exprima o opinie minoritar constituie o component esenial a societii democratice, care se bazeaz pe pluralism, toleran i spirit de deschidere4. n strns legtur cu libertatea opiniilor se afl i libertatea presei, regelementare pe care n Constituia Romniei o gsim n acelai art.30, care n aliniatele 3, 4, 5 stabilete urmtoarele: libertatea presei implic i libertatea de a nfiina publicaii; nici o publicaie nu poate fi suprimat; legea poate impune mijloacelor de comunicare n mas obligaia de a face public sursa finanrii. Libertatea presei trebuie neleas ca o posibilitate a ceteanului de a-i exprima opinii prin intermediul scrierilor imprimate. Libertatea presei a obinut o nsemntate deosebit abea n sec. XV odat cu apariia tiparului. Pericolul libertii gndirii manifestate n scris, a presei, apare odat cu apariia ziarelor peri 3 4
1 2

F. Sudre, Drept european i internaional al drepturilor omului, Ed.Polirom, Bucureti, 2005, p.351 Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Ed.Actami, 1997, p.240 Ion Guceac, Curs elementar de Dreprt constituional, Chiinu, 2004, p.109 F.Surde, op.cit., p.352

210

odice i a unui numr mare de cri. n aceast situai, considera Gheorghe Alexianu, presa repede devine adevrat putere.1 Libertatea de exprimare a opiniei de ctre parlamentari poate fi i ea realizat prin mai multe modaliti, cum ar fi: dreptul de iniiativ legislativ, dreptul de a formula amendamente, dreptul de a depune moiuni sau proiecte de declaraii, dreptul de a propune demiterea Preedintelui rii, dreptul de a iniia moiuni de cenzur privind demiterea Guvernului, dreptul de a sesiza Curtea Constituional, dreptul de a cere ntrunirea Parlamentului n sesiuni extraordinare, dreptul la cuvnt, replic i dreptul la vot. Iniiativa legislativ nseamn dreptul deputatului de a propune proiecte de lege, precum i amendamente la actele legislative. Igor Bantu consider c iniiativa legislativ a parlamentarilor se exercit, potrivit Regulamentului Parlamentului i este una din consecinele separaiei puterii legislative de puterea executiv, precum i principiului autonomiei parlamentare2. naintarea unui proiect de lege, n linii generale, poate fi neleas ca posibilitatea realizrii unei, sau a mai multor opinii exprimate de deputat individual sau n colectiv. n cazul n care deputatul nainteaz personal un proiect de lege acest proiect exprim opinia individual a deputatuluiu, chiar dac proiectul a fost elaborat de o grup de autori. n unele ri, cum ar fi de exemplu SUA, legile poart denumirea autorilor, prin autori avndu-i n vedere nu pe cei care au scris proiectul, ci pe cei care l-au naintat spre examinare. Dreptul de a formula amendamente este i el o posibilitate de exprima o opinie, de a ncerca materializarea opiniei prin amendamentul la proiectul de lege (indiferent cine este autorul proiectului) care se examineaz n edina parlamentului. Dei Pierre Pactet spune c dreptul la amendamente reprezint elementul cel mai eficient al iniiativei legislative3, noi considerm c dreptul la amendamente, n linii generale, poate fi atribuit ca un element al iniiativei legislative, dar noi l vedem mai mult ca un element al dreptului exprimrii opiniei. Exist opinia precum c alturi de amendamentele ce constituie o contribuie serioas la procesul legislativ, unele amendamentre au un caracter pur dilatoriu ntruct autorul lor tie c nu pot fi acceptate i, deci, ele nu au ca scop dect s ntrzie adoptarea legii. Este o form de obstrucie legislativ, fie c se refer la luarea de cuvnt n mod abuziv, fie la multiplicarea amendamentelor4. Moiunea este un act prin care Parlamentul i exprim atitudinea fa de unele probleme majore sau asupra unui aspect al politicii Guvernului. Prin urmare, iniierea unei moiuni de ctre un deputat, este i aceasta o posibilitate de materializare a unei opinii personale sau colective prin atutudinea general exprimat de forul legislativ. Dac drepturile examinate mai sus pot fi exercitate, n general n form scris, dreptul la cuvnt se exercit verbal n cadrul procedurii parlamentare de desfurare a dezbaterilor. El se poate referi fie la problemele ce fac obiectul dezbaterii discuii generale, susinerea sau combaterea de amendamente etc. fie, cu privire la aspecte personale, fie n legtur cu respectarea Regulamentului, ndeosebi privind procedura parlamentar, fie pentru justificarea votului. Deturnarea acestui drept de la finalitatea sa, printr-o folosire abuziv, este o practic care nu de puine ori a subminat parlamentarismul, mai ales datorit impactului negativ n opinia public. Pentru a evita folosirea sa abuziv, n scop obstrucionist sau pentru trgnarea dezbaterilor dreptul la cuvnt este supus rigorilor regulamentare.
Gheorghe Alexianu, Drept constituional,Ed.Socec Co.S.A, BUcureti, 1926, p.100 Igor Bantu, Protecia mandatului parlamentar mecanism inerent n realizarea suveranitii naionale, Chiinu, 2002, p.88 3 Pierre Pactet, Institutions politiques. Droit constitutionnel, Ed. PUF, Paris, 1992, p.424. 4 Georges Burdeau, Francis Hammon, Michel Troper, Droit constitutionnel, Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, Paris, 1993, p.668.
1 2

211

Astfel, art.107 din Regulamentul Camerei Deputailor la alin. (2) stabilete c luarea de cuvnt a unui deputat cu privire la un text ce urmeaz s fie supus votului Camerei Deputailor are, de regul, durata de 5 minute. La nceputul dezbaterii proiectului de lege sau a propunerii legislative se poate stabili i alt durat a intervenie. Articolul 105(88) din Regulamentul Parlamentului Republicii Moldova prevede c, deputaii care intenioneaz s ia cuvntul pe marginea problemelor incluse n ordinea de zi se nscriu n lista vorbitorilor la preedintele edinei. n aceeai list se indic chestiunea din ordinea de zi i timpul solicitat de vorbitor, ce nu poate depi 7 minute. La propunerea preedintelui de edin sau a liderului unui grup parlamentar, plenul Camerei Deputailor, prin vot, are dreptul s limiteze durata lurilor de cuvnt n funcie de obiectul dezbaterilor. Deputaii i celelalte persoane care iau cuvntul sunt obligai s se refere exclusiv la chestiunea pentru discutarea creia s-au nscris la cuvnt, cu excepia declaraiilor politice, care sunt fcute n intervalul de timp alocat acestora, conform programului. n caz contrar, preedintele le atrage atenia i, dac nu se conformeaz, le retrage cuvntul i ntrerupe microfonul. n afara dezbaterilor legislative sau politice care se desfoar n Camer, conform ordinii de zi, un deputat poate solicita s i se dea cuvntul pentru probleme de procedur, pentru un drept la replic sau pentru a comunica plenului probleme de ordin personal. Articolul 107(91) din Regulamentul Parlamentului Republicii Moldova stabilete i el excepii de la regulile pentru acordarea cuvntului deputatului oferind Preedintelui edinei dreptul de a oferi cuvntul oricnd unui deputat pentru a rspunde ntr-o chestiune ce implic persoana sa, limitnd timpul acordat n acest scop. Aceaast prevedre se aplic i n cazul n care se cere cuvntul n probleme privitoare la Regulament. Art.149 din Regulamentul Camerei Deputailor n Romnia stabilete dreptul deputatului de a solicita cuvntul pentru probleme de procedur numai n cazul n care consider c n acel moment al dezbaterilor au fost nclcate anumite prevederi ale regulamentului, prevederi la care va face referire n intervenia sa. Un deputat poate cere dreptul la replic n situaia n care, la adresa sa, n acel moment al dezbaterilor, s-au fcut afirmaii incorecte sau ofensatoare de la microfonul Camerei Deputailor. Dreptul la replic va fi formulat ntr-un mod care s nu genereze un nou drept la replic. Un deputat poate solicita cuvntul pentru a expune o problem cu caracter personal, care are legtur cu calitatea sa de deputat, iar preedintele i va acorda cuvntul la nceputul sau la sfritul edinei n plen care nu va depi dou minute. Este interzis proferarea de insulte sau calomnii att de la tribuna Camerei, ct i din sala de edine a plenului sau a comisiilor. Se interzice dialogul ntre vorbitorii aflai la tribun i persoanele aflate n sal. Preedintele de edin cheam la ordine pe deputaii care tulbur dezbaterile sau creeaz dezordine. El poate ntrerupe edina cnd tulburarea persist i poate dispune eliminarea din sal a persoanelor care mpiedic n orice mod desfurarea normal a lucrrilor. Ct privete limitarea dreptului la cuvnt Regulamentele stabilesc c el poate fi limitat doar de ctre preedintele edinei (Preedintele Parlamentului sau unul dintre vicepreedini ), n funcie de subiectul dezbaterii iar Parlamentul, la propunerea preedintelui edinei, sau liderul unui grup parlamentar poate cere ncheierea dezbaterilor. Cererea de ncheiere a dezbaterii se adopt cu votul majoritii deputailor prezeni. Doar la prima vedere s-ar prea c aceasta este o problem simpl i uor rezolvabil. Deoarece parlamentele i organizeaz funcionarea n baza principiului majoritii, o hotrre adoptat cu majoritatea celor prezeni poate opri procedura dezbaterilor, a lurilor de cuvnt, sau altfel spus a exprimrii opiniilor. ns, dreptul de exprimare a opiniei este un drept fundamental, garantat prin norm constituional i deci nu poate fi ngrdit pe motiv c a expirat timpul dezba212

terilor deoarece, toi deputaii sunt egali n drepturi, fiecare i poate exercita liber i nestingherit drepturile de care dispune. Este adevrat, n unele cazuri, se abuzeaz de dreptul la cuvnt de ctre unii deputai, care n mod special s-ar abate de la subiectul n discuie sau ar cuta s lungeasc, n mod inutil, disputa, pentru a epuiza astfel durata edinei. n acest sens, practica parlamentar, este de a ntocmi din timp o list a celor care vor lua cuvntul n dezbateri, se ofer cuvntul cte unui reprezentant al tuturor grupurilor parlamentare pentru a exprima poziia grupului, adic a partidului pe care acesta, de regul, l semnific, fiecare trebuie s vorbeasc doar la problema pus n dezbatere i n limita timpului stabilit. n caz contrar, dreptul la cuvnt poate fi retras celui ce ncalc regulile stabilite, deconecnd microfoanele sau chiar rugndu-l s prseasc edina. Evident, se are n vedere unele cazuri excepionale, n care sunt nclcate prevederile regulamentare i deci pot fi aplicate sanciuni. Dar cum se va proceda n cazul n care deputatul nu ncalc Regulamentul, timpul destinat dezbaterilor a expirat, iar deputatul insist la luarea de cuvnt. Va fi n drept parlamentul cu votul majoritii celor prezeni la edin s sisteze dezbaterile? Art.17 din Regulamentul Camerei Deputailor n Romnia spune c deputatul care nu a luat cuvntul n dezbateri este n drept s transmit preedintelui edinei textul cuvntrii, propunerile i observaiile sale asupra problemei examinate la edina Parlamentului. Textul cuvntrii deputatului se anexeaz la stenograma edinei i, la solicitarea lui, se public n organul de pres al Parlamentului. Este corect aceast reglemntare, ns insuficient pentru a considera realizat dreptul deputatului la luare de cuvnt.

Bibliografie
1. Victor Popa, Drept parlamentar, Chiinu, 1999, p.60. 2. Ion Deleanu Drept constituional i instituii politice, vol I, Ed. Chemarea , Iai, 1992 3. Raymond Aron, Democraie i Totalitarism, Editura: All, Bucureti, 1987 4. Constantin Brsan, Convenia european a drepturilor omului, Comentariu pe articole, Vol.I, Drepturi i liberti, Ed.All Beck, Bucureti, 2005 5. F. Sudre, Drept european i internaional al drepturilor omului, Ed.Polirom, Bucureti, 2005 6. Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Ed.Actami, 1997 7. Ion Guceac, Curs elementar de Dreprt constituional, Chiinu, 2004 8. Gheorghe Alexianu, Drept constituional,Ed.Socec Co.S.A, BUcureti, 1926 9. Igor Bantu, Protecia mandatului parlamentar mecanism inerent n realizarea suveranitii naionale, Chiinu, 2002 10. Pierre Pactet, Institutions politiques. Droit constitutionnel, Ed. PUF, Paris, 1992. 11. Georges Burdeau, Francis Hammon, Michel Troper, Droit constitutionnel, Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, Paris, 1993

213

Partea II GUVERNAREA LOCAL I REGIONAL. MANAGEMENT I SERVICII PUBLICE

CONSIDERAII PRIVIND SITUAIA AUTONOMIEI LOCALE N REPUBLICA MOLDOVA
SAITARL Natalia, doctorand, lector superior, Universitatea de Stat B.P. Hadeu din or. Cahul

Summary:
Fulfilling its power the institutions of local public management are using an autonomy fixed and guaranteed by the Constitution of Republic of Moldova, by the international contracts, one of which parties is the Republic of Moldova, by the law on local public management and other legislative acts. In their activity the local public administrative organs are guided by the Constitution, the current legislation and the international contracts, one of which parties is Republic of Moldova. Printre garaniile juridice i politice fundamentale ale autonomiei locale un loc deosebit l ocup Carta European a Autonomiei Locale adoptat sub forma unei convenii n iunie 1995, deschis semnrii la 15 octombrie 1995 i n vigoare pentru Republica Moldova de la 1 februarie 1998. Importana Cartei este apreciat de ctre savantul i publicistul Henri Oberdorff n felul urmtor: Carta European a Autonomiei Locale este pentru comunitile locale ce este pentru popoarele europene Convenia European pentru aprarea drepturilor omului i libertilor fundamentale [1]. Din partea actualei guvernri din Republica Moldova s-au ntreprins (i se ntreprind n continuare) diverse aciuni orientate spre diminuarea rolului autonomiei locale i a influenei CEAL, dei unel au euat, fiind declarate neconstituionale, o mare parte au rmas, fiind incluse chiar n textele de legi care reglementeaz organizarea i funcionarea autoritilor publice locale. Pritr-o analiz atent a acestora din urm se poate observa ct de eronat este interpretat textul CEAL de ctre legiuitorul nostru. Astfel, prima garanie juridic a autonomiei locale este consacrat n art. 2 i 3 a CEAL, unde pe de o parte se prevede obligaia statelor semnatare s recunoasc n legislaia lor, inclusiv n Constituie, principiul autonomiei locale, iar pe de alt parte se definete noiunea de autonomie local ca fiind dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor publice de a soluiona i de a gestiona, n cadrul legii, n nume propriu i n interesul populaiei locale, o parte important a rteburilor 214

publice. Potrivit Cartei, acest drept este exercitat de ctre consilii sau adunri compuse din membrii alei prin sufragiu liber, secret, egal, direct i universal, care pot dispune de organe executive responsabile fa de ei. Aceasta dispoziie nu prejudiciaz recurgerea adunrilor ceteneti la referendum sau la oricare alt form de participare direct a cetenilor, acolo unde ea este premis de lege [3]. Mai mult ca att, autonomia local poate exista doar n anumite condiii, precizate de asemenea n Carta European: a) organele administraiei publice trebuie s fie desemnate prin votul direct al cetenilor cu drept de vot, avndu-i domiciliul n unitatea administrativ-teritorial, n care vor funciona aceste organe; b) autoritile publice locale trebuie s poat lua decizii, n mod independent, asupra problemelor ce privesc realizarea intereselor generale ale locuitorilor unei colectiviti teriotirale; c) autoritile publice locale trebuie s dispun de resursele necesare pentru realizarea atribuiilor ce le revin, prin lege, pentru satisfacerea intereselor generale ale locuitorilor pe care-i reprezint [2]. Din aceste trei importante condiii ale unei reale autonomii locale, la noi, doar prima este ntrunit pe deplin, n rest, parial sau aproape de loc: deciziile se adopt mai mult n interesul politic al majoritii consiliului local i nu pentru realizarea intereselor generale ale locuitorilor, iar resursele de care dispun APL de abia acoper plata salariilor funcionarilor din aparatul acestora. De asemenea, n teoria i practica juridic actual se consider c, pentru a fi n prezena unei autonomii locale reale este necesar i prezena a trei elemente de baz: elementul organizatoric, elementul funcional i cel gestionar. Elementul organizatoric. Autonomia local se manifest prin alegerea autoritilor administraiei publice de ctre populaia cu drept de vot care domiciliaz n unitatea administrative-teritorial, prin posibilitatea recunoscut a consiliilor locale de a adopta statutul localitii, organigramele i numrul de personal, a organizrii serviciilor publice locale i a infiinrii unor personae juridice de drept public. n aceast ordine de idei, autonomia organizatoric, pe de o parte, nseamn capacitatea de autoorganizare a autoritilor administraiei publice locale, iar pe de alt parte, nseamn lipsa raporturilor de subordonare a autoritilot publice locale fa de alte organe, deoarece primele nu fac parte din structurile ierarhizate ale organelor statale. Relaiile dintre autoritile locale i alte autoriti publice se ntemeiaz pe principiile autonomiei, legalitii i colaborrii n rezolvarea problemelor comune. Elementul funcional. Autonomia local se manifest, n principal, prin competena consiliilor locale i a primarilor n rezolvarea problemelor de interes local. n acest sens, n alin. 4 din art. 4 al CEAL, se prevede c, competenele atribuite autoritilor publice locale trebuie s fie depline i executive (capacitatea de executare a competenelor determin nivelul autonomiei i nu doar numarul mare al acestora, stabilit de legislaie). Ele nu pot fi puse n cauz sau limitate de ctre o alt autoritate central sau regional, dect n cazurile prevzute de lege. n acest sens, este important ca amestecul autoritilor centrale sau regionale (n baza principiului subsidiaritii) s fie reglementat prin dispoziii legislative clare. Elementul gestionar. Autonomia vizeaz competena autoritilor locale, ce decurge din calitatea de personae juridice ale unitilor administrative-teritoriale, de a gestiona cu patrimoniul UAT (domeniu public i privat, precum i obligaii cu character patrimonial), cu bugetul propriu i administrarea intereselor publice locale, exercitnd n condiiile legii autoritatea n unitile administrative-teritoriale stabilite. Autonomia local este direct legat de mrimea competenelor acordate, dar i de dimensiunile teritoriale ale colectivitilor pe care acestea le reprezint. n spiritul Cartei Europene a Autonomiei Locale putem afirma c, numai colectivitile teritoriale locale, suficient de mari i, respectiv, sufficient de puternice, pot fi cu adevrat autonome, pot dispune de for financiar necesar unei veritabile autonomiii decizionale, n condiiile amplificrii ariei de competene materiale[4]. 215

ntrunirea ntr-o formul reuit a acestor trei elemente poate asigura dezvoltarea autonomiei locale care, este cheia succesului ntr-o guvernare local democratic. Autonomia local, la rndul su, este determinat de existena unui ir de alte principii de baz, enunate chiar n Carta European a Autonomiei Locale, cum ar fi: Contribuirea esenial a autonomiei locale la democraie, la o administrare eficient i la o descentralizare a puterii; - Rolul important al colectivitii n edificarea Europei; - Necesitatea colectivitilor locale de a avea un statut democratic i de a beneficia de o larg autonomie; - Fundamentul constituional i legal al autonomiei locale; - mputerniciri suficiente n raport cu obligaiile legale; - Protecia limitelor teritoriale; - Asigurarea unei autonomii n cele ce privete structurile administrative ale colectivitilor, posibilitatea recrutrii unui personal competent i definirea condiiilor de exercitare a unui mandat electiv local; - Limitarea controlului administrativ asupra activitii colectivitilor locale; - Asigurarea colectivitilor locale cu resurse financiare suficiente n condiii care nu submineaz autonomia lor fundamental; - Dreptul colectivitilor locale de a coopera i de a se asocia; - Protecia autonomiei locale prin intermediul dreptului de recurs jurisdicional. Principiile autonomiei locale, enunate n Cart, se aplic la toate nivelurile sau categoriile colectivitilor locale de ctre fiecare stat-membru i de asemenea, n realitate, mutatis mutandis, autoritilor teritoriale de nivel regional. n unele mprejurri, innd cont de cazuri particulare, prile sunt autorizate s exclud anumite categorii de colectiviti din cmpul de aplicare al Cartei [5]. ntr-un context european mai larg, autonomia local este perceput ca un element esenial al democraiei, fa de care fiecare stat membru al Consiliului Europei i-a exprimat ataamentul i care accept s-i reglementeze prin legislaia intern o mai larg descentralizare a puterii administrative. Apariia Cartei Europene a Autonomiei Locale necesar pentru protejarea dreptului de autonomie local implic importante consecine juridice i politice pentru rile semnatare. Dintre cele mai importante consecine vom remarca: - Necesitatea ca atribuiile de baz ale colectivitilor locale s fie reglementate la nivel constituional i legislativ; - Consfinirea legal a plenitudinii de competen a colectivitilor locale n probleme de interes local; - Asigurarea caracterului deplin al exerciiului atribuiilor ce revin colectivitilor locale prin neintervenia altor organe sau autoriti n procesul decizional; - Posibilitatea colectivitilor locale n cazul exercitrii prin delegaie a atribuiilor ce aparin autoritii centrale de a se adapta condiiilor locale i consultarea colectivitilor locale n probleme de comunicare i decizie ce le privesc direct [6]. Realizarea cu succes a autonomiei locale nu depinde de rezultatele confruntrilor politice, ci de elaborarea legislaiei naionale n deplin acord cu normele internaionale i de implementarea structurilor organizaionale competitive [7]. Analiznd legislaia Republicii Moldova, ne putem da seama n ce msur s-a inut cont de recomandrile stipulate n Carta European a Autonomiei Locale la elaborarea legislaiei naionale. Reglementarea constituional a principiului autonomiei locale o gsin n art. 109, care consacr: Administraia public n unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile autonomiei locale, ale descentralizrii serviciilor publice, ale eligibilitii autoritilor administra216

iei publice locale... Autonomia privete att organizarea i funcionarea administraiei publice locale, ct i gestiunea colectivitilor pe care le reprezint.... Locul autoritilor publice locale n sistemul puterii executive este determinat, n primul rnd, de faptul c ele fac parte din categoria organelor reprezentative, iar, n al doilea rnd, de importana funciilor pe care le ndeplinesc. Din aceste considerente autoritile publice reprezentative locale ocup o poziie strict precizat n normele constituionale, i anume, dup autoritile publice centrale de specialitate, la capitolul VIII, intitulat: Administraia public, respectiv, art.112, alin. (1): Autoritile administraiei publice prin care se exercit autonomia local n sate i n orae sunt consiliile locale alese i primarii alei, i, art. 113, alin. (2): Consiliul raional este ales i funcioneaz n condiiile legii. Sistemul de administrare public local n Republica Moldova este organizat pe dou nivele distincte n cadrul unitilor administrativ-teritoriale de nivelul I i II. Potrivit art. 1 din Legea privind administraia public local, nr. 436-XVI din 28.12.2006, acestea sunt definite n felul urmtor: autoriti ale administraiei publice locale de nivelul nti - autoriti publice, luate n ansamblu, care snt constituite i activeaz pe teritoriul satului (comunei), oraului (municipiului) pentru promovarea intereselor i soluionarea problemelor colectivitilor locale; autoriti ale administraiei publice locale de nivelul al doilea - autoriti publice, luate n ansamblu, care snt constituite i activeaz pe teritoriul raionului, municipiului Chiinu, unitii teritoriale autonome cu statut juridic special pentru promovarea intereselor i soluionarea problemelor populaiei unitii administrativ-teritoriale respective. La prima vedere s-ar prea c legislaia administraiei publice locale a fost racordat la prevederile din Carta European a Autonomiei Locale, la tradiiile europene i la principiile constituionale stipulate n art. 109. n realitate, ns, sistemul administraiei publice locale, plmdit n baza principiilor constituionale, din diferite motive, att de ordin obiectiv, ct i subiectiv nu a funcionat eficient i stabil pe tot parcursul existenei statului independent Republica Moldova. O mare piedic, n acest sens, o constituie i imperfeciunea legislaiei care, urmeaz a fi perfecionat i ajustat pe deplin la cerinele Cartei Europene a Autonomiei Locale. La unele din cele mai evidente lacune ale legislaiei naionale, la acest capitol, ne vom opri n continuare. Astfel, art. 7 din Legea privind administraia public local, nr. 436-XVI din 28.12.2006, stabilete prezumia c n exercitarea atribuiilor lor, autoritile administraiei publice locale dispun de autonomie consfinit i garantat prin Constituie, Carta European a Autonomiei Locale i prin alte tratate la care Republica Moldova este parte. Trebuie s nelegem c prin aceasta se concretizeaz i se garanteaz exercitarea autonom a funciilor autoritilor publice locale. n calitatea lor de persoane juridice unitile administrativ-teritoriale au deplin capacitate, posed un patrimoniu pe care l administreaz autoritile publice constituite la nivelul respectiv, care, au iniiativa n tot e privete administrarea treburilor publice locale, inclusiv, administrarea autonom a domeniului public local care constituie un element inerent al autonomiei. Iniiativa nu poate fi limitat de nimeni, indiferent de poziia autoritii n sistemul constituional, aceasta fiind posibil numai pe calea legii, fr a nclca prevederile constituionale privind principiile n baza cror se organizeaz administraia public local. Prin urmare, nimeni, n afar de lege, nu poate impune autoritilor publice locale alte competene, astfel se va leza principiul autonomiei locale. n practica autoritilor publice locale de la noi, ns, deseori se ntlnesc cazuri cnd Guvernul cere de la autoritile publice locale ndeplinirea unor activiti care er cheltuieli neprevzute de bugetele locale. n aceast situaie, este necesar de a stabili c orice aciune ce ine de o competena delegat poate fi ndeplinit de autoritile locale cu condiia c vor fi acoperite cheltuielile din bugetul de stat sau din alte surse dect cele locale. De fapt, aceasta este i o cerin a Cartei Europene: Exerciiul Autonom al Puterii Locale care la art. 4, alin. 1, prevede c, competenele de baz ale colectivitilor locale sunt fixate prin Constituie sau prin lege, totui aceast dispoziie nu mpiedic a se atribiu colectivitilor locale competene n scopuri specifice, n con217

formitate cu legea. Alin. 4 al acestui articol prevede c competenele ncredinate colectivitilor locale trebuie s fie n mod normal depline i ntregi, nu pot fi puse n cauz sau limitate de ctre o autoritate central sau regional. Art. 6, din Legea nr. 436-XVI din 28.12.2006, stabilete c, raporturile dintre autoritile publice rationale i cele locale au la baz principiile autonomiei, legalitii, transparenei i colaborrii n rezolvarea problemelor comune. Problema raporturilor este una destul de important i dificil pentru realizarea autonomiei locale, deoarece legea nu concretizeaz cum trebuie s se realizeze aceste raporturi de colaborare i de neamestec n treburile locale. Deja am menionat c pentru o activitate eficient a autoritilor publice locale pe prim plan Legea plaseaz iniiativa n tot ceea ce privete domeniul public local, iniiativ care trebuie s vin de la consiliile locale sau primari [8]. Nu mai puin important este i stabilirea unor raporturi eficiente i constructive de colaborare ntre autoritile administraiei publice de diferite nivele. Fcnd o generalizare a raporturilor dintre autoritile publice, prof. V. Popa, citndu-l pe autorul Jacques Ziller, le clasific n urmtoarele categorii: - Raporturi centru pereferie. Autoriti centrale sunt mai multe i fac parte din sistemul de administraie public (guvernele, ministerele, serviciile). Aceste raporturi se manifest prin exercitarea controlului de legalitate a aciunilor ntreprinse de autoritile periferice. Legea nu prevede un control de oportunitate, altminteri se va nclca principiul autonomiei locale. - Raporturi dintre autoritile locale de diferit nivel. Dintre acestea fac parte autoritile comunale, oreneti i cele raionale. Este important s reinem c aici nu exist raporturi de subordonare. - Raporturi dintre autoritile locale de acelai nivel. Acestea sunt numai raporturi de control i de colaborare stabilite de Legea privind administraia public local sau care pot lua natere n urma unor contracte de colaborare ntre autoritile respective. Acestea pot ajunge pn la organizarea unor servicii publice comune i gestionarea lor n comun. n aceste situaii nu vor fi i nici nu pot fi raporturi de subordonare, deoarece fiecare autoritate este persoan juridic, reprezint interesele unei anumite colectiviti locale i activeaz n baza principiul autonomiei locale [9]. n mare parte, anume aceste raporturi sunt prevzute n legislaia noastr, ns, n capitolul IX din Legea nr. 436-XVI din 28.12.2006, legiuitorul stabilete i un control de oportunitate asupra APL destul de dur, deoarece confer subiecilor cu drept de control urmtoarele mputerniciri: Pentru ca autoritile administraiei publice locale s-i exercite atribuiile delegate de stat, subiecii controlului de oportunitate snt n drept s modifice ori s abroge actul, n termen de 15 zile de la data primirii lui, pe motiv de oportunitate. n caz de inaciune a autoritii administraiei publice locale chiar i dup avertismentul subiectului controlului de oportunitate, acesta poate s emit actul respectiv n locul autoritii incapabile de a lua decizia (art. 70, alin (1) din Legea nr. 436XVI din 28.12.2006). n situaia n care, legiuitorul nu a determinat prin lege care sunt atribuiile delegate de stat, intervenia autoritilor centrale n activitatea APL poate lua proporii nelimitate, extrem de duntoare principiului autonomiei locale. Pentru consolidarea autonomiei locale n Republica Moldova, la aceast perioad de tranziie de la un regim totalitar spre unul democratic, ar fi bine ca legiuitorul s se conduc de practica rilor cu democraie avansat n care asupra autoritilor publice locale, autonome i descentralizate, se exercit doar control de legalitate, sub form de tutel administrativ. Claritatea raporturilor dintre diferite autoriti ale puterii de stat depinde i de nelegerea corect a funciilor statului ntru exercitarea crorora se nfiineaz autoritile publice. n teoria dreptului constituional exist i opinia conform creia ar exista mai multe funcii ale statului dect cele trei tradiionale: legislativ, executiv i judectoreasc, care izvorsc din teoria separa218

iei puterilor n stat. Astfel, Georges Burdeau consider c n locul celor treii funcii clasice ale statului, n realitate ar trebui s fie acreditate patru funcii fundamentale: funcia legislativ, funcia guvernamental, funcia administrativ i funcia juridic, menionnd n acest sens c aplicarea sau exercitarea legilor nu se realizeaz n exclusivitate de ctre puterea executiv, liniile demarcatoare dintre acestea rmnnd a fi neclare. Prin funcia administrativ se efectueaz administrarea domeniului public, activitate important n exercitarea puterii de stat. Dac cele patru funcii sunt atribuite ale suveranitii prin care se exercit puterea public, atunci exist i mai muli subieci care o realizeaz: Parlamentul, eful statului, Guvernul, organele jurisdicionale, ministerele, serviciile, consiliile locale i primarii. De aici i deducia c autoritile publice reprezentative locale, beneficiind de o parte din funcia administrativ a statului, transfer pe plan local, n baza descentralizrii administrative, exercitarea puterii de stat i astfel particip la exercitarea suveranitii naionale. Poziiile administraiei publice locale n regimul reprezentativ este determinat de funciile pe care le ndeplinete. n opinia prof. V. Popa, acestea sunt: - Funcia politic (dezvoltare democraiei locale i organizarea vieii politice locale, ca o garanie a respectrii drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor la nivel local); - Funcia administrativ (organizarea serviciilor publice de interes local pentru satisfacerea nevoilor i intereselor locale; organizarea executrii i executare n mod concret a legii, prin asigurarea realizrii interesului general pe plan local i armonizarea acestuia cu el naional); - Funcia economic (administrarea patrimoniului local, stabilirea de impozite i taxe locale); n aceast ordine de idei, vom evidenia unele caracteristici specifice puterii publice locale: - n baza principiului descentralizrii autoritile reprezentative ale administraiei publice locale sunt investite cu drept de a dirija populaia n limitele unitii administrativ-teritoriale, de a stabili un comportament prin intermediul actelor cu caracter normativ. - Dac nainte de descentralizare, prin atribuiile transferate autoritile centrale participau n ansamblul lor la exercitarea puterii de stat, atunci, dup descentralizare i schimbarea titularului acestor atribuii, APL a preluat exercitarea puterii de stat la nivel local. - ntre administraia public central i administraia public local s-a pstrat o legtur indispensabil n cadrul sistemului social global, ultimele ndeplinnd i o funcie distinct, determinat de poziia administraiilor locale n raport cu statul: de mecanism executiv intermediar, menit s asigure executarea unor acte juridice prin msuri ntreprinse de autoritile publice locale, n ultima instan prin autoritate sau constrgere. - Conceput ca o form specific de putere public, nscut n urma descentralizrii administrative, puterea local are sarcina general exercitarea unor funcii statale [10]. Suntem de acord, n mare parte cu cele menionate de autorul susnumit, cu unele rezerve atunci cnd este vorba de funcii politice ale APL, deoarece acestea pot fi doar n cazul unei autonomii poltice (legislative) i mai puin n cadrul autonomiei administrative, la care se refer i CEAL. Un alt element fundamentale ce caracterizeaz gradul de realizare a principiului constituional de autonomie local ntr-o ar este aa-numita autonomie decizional a organelor administraiei publice locale, ceea ce nseamn dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor publice locale de a gestiona colectivitile locale i de a adopta n acest sens deciziile respective, independent i fr implicarea nejustificat din partea altor organe statale. Totodat, o adevrat autonomie decizional, cum ne demonstreaz practica de ultima or, nu poate exista i este lipsit de orice coninut fr o real autonomie financiar i patrimonial. n acest sens, colectivitile locale trebuie s aib la dispoziie, n proprietate sau administrare bunuri materiale, precum i mijloace financiare suficiente, pe care s le administreze potrivit in219

tereselor colectivitii. n caz contrar lipsa fundamentului material i a libertii de a-l gestiona, transform principiul autonomiei locale ntr-un principiu pur teoretic i fr relevan pe planul aciunilor practice. Realizarea n practic a principiului de autonomie local, financiar i patrimonial, se ntemeiaz pe anumite garanii de ordin juridic. n Republica Moldova, la momentul actual, acioneaz o serie de prevederi normative care, n linii generale, permit dezvoltarea i fortificarea autonomiei patrimoniale i financiare. ns, o analiz mai profund scoate n eviden un decalaj enorm ntre prevederile legale i situaia real a autonomiei locale, chiar unele norme din cadrul legislativ din domeniu aflndu-se n conflict cu altele, altele reglementnd parial tot setul de relaii sociale care apar n procesul gestionrii domeniului public local. Se ntmpl acest lucru datorit faptului c elaborarea proiectelor de legi i a propunerilor legislative este efectuat de un cerc foarte ngust de persoane fr experien i cunotine suficiente n domeniul respective, proiectele de legi nu se consult cu experii din diferite domenii ale economiei naionale, cu specialitii din domeniul administraiei publice, cu organizaiile neguvernamentale de profil, nu sunt publicate i supuse dezbaterilor publice nainte de a ajunge pe agenda Guvernului sau n ordinea de zi a Parlamentului. n ultim instan, Parlamentul nu are un Consiliu Consultativ, dup modelul rilor democratice, care s cenzureze textul proiectului de lege prin prisma tiinei dreptului i a compatibilii acestuia cu Constituia i actele legislative aflate n vigoare. n baza celor expuse putem trage urmtoarea concluzie, datorit imperfeciunii legislaiei i a practicilor motenite din vechiul regim, principiul autonomiei locale n Republica Moldova este considerabil tirbit, inclusiv n ce privete autonomia decizional, printr-un tutelaj permanent din partea autoritilor centrale sau raionale, controlul administrative asupra activitii colectivitilor locale rmne n continuare a fi unul rigid i excesiv, nu sunt clar delimitate mputernicirile colectivitilor locale de cele raionale. O analiz atent a situaiei actuale n administraia public local scoate n eviden factorii care influeneaz negativ implimentarea cu succes a unui sistem eficient de administraie public local. Situaia deplorabil n care s-a pomenit Republica Moldova guvernanii o pun pe seama lipsei cronice de finane n bugetele locale i, respective, posibiliti reduse de administrare eficient a patrimoniului public local. ns, situaia economic a rii nu poate servi o scuz pentru proasta calitate a cadrului legal ce reglementeaz domeniul autonomiei locale i descentralizrii serviciilor publice. Dup cum am menionat deja, lacunele legislative fac dificil realizarea autonomiei locale. Vom trece n revist doar cteva din acestea, cele mai evidente fiind urmtoarele: - Nu se face o delimitare strict dintre competenele administraiei publice locale i ale celor centrale, altfel spus, lipsete mecanismul realizrii principiului descentralizrii i desconcentrrii serviciilor publice. - Lipsete o consacrare clar a responsabilitilor autoritilor locale de nivelul I i II, precum i a celor centrale pentru proasta administrare a patrimoniului public. - Nu este asigurat principiul gestionrii, depline i sub proprie rspundere, de ctre autoritile publice locale a resurselor financiare i a bunurilor domeniilor public i privat din proprietatea public a unitikor administrativ-teritoriale de nivelul I. - Nu exist reglementri normative care ar asigura forme concrete de realizare a autonomiei locale. Mai mult dect att, nu exist un act legislativ de reglementare a relaiilor procesuale dintre autoritile administrative de diferite nivele, sau care ar conferi, n mod expres, autoritilor publice locale dreptul de a se adresa direct organelor jurisdicionale pentru aprarea drepturilor i intereselor colectivitilor locale, adic, un Cod de procedur administrativ. - Autoritile publice locale (cu excepia celor din Gfuzia) nu au acces direct la jurisdicia constituional pentru a putea sesiza Curtea Costituional n vederea verificrii constitu220

ionalitii actelor legislative ce reglementeaz organizarea i funcionarea APL, precum i, dac acestea nu contravin actelor i tratatelor internaionale la care Republica Moldova este parte, inclusiv Cartei Europene a Autonomiei Locale. n concluzie putem confirma c, nu exist un model ideal de administraie, bun de copiat i pentru Republica Moldova, n schimb, este necesar de preluat caracteristicile sistemelor moderne de administraie public local, care s se potriveasc cel mai bine specificului social i cultural, tradiiilor administrative i politice naionale, raportndu-le pe acestea din urm la standardele internaionale.

Referine:
[1] Chiriac L., ABC-ul dezvoltrii locale, Chiinu, 1999, p. 5. [2] Munteanu I., Dezvoltri regionale, Chiinu, 2000, p. 28. [3] Zubco V., Prioritile i mecanismele descentralizrii n Moldova, Chiinu, 2002, p. 36. [4] Munteanu I., Dezvoltri regionale, Chiinu, 2000, p. 24-25. [5] Furdui V., Ghidul juridic al alesului local, Chiinu, 2004, p. 194. [6] Munteanu I., Dezvoltri regionale, Chiinu, 2000, p. 144. [7] Cornea S. //Administrare Public, 2003, nr. 4, p. 29. [8] Zubco V., Prioritile i mecanismele descentralizrii n Moldova, Chiinu, 2002, p. 4. [9] Popa V., Ghidul Primarului, Chiinu, 2001, p. 28. [10] Popa V., Autoritile publice ale Republicii Moldova, Chiinu, 2003, p. 18

221

PRINCIPIILE DE BAZ ALE ADMINISTRAIEI PUBLICE LOCALE N ROMNIA

Bratu Daniel Dumitru, Universitatea Liber Internaional din Moldova.

Abstract:
In order to perform its tasks, the state divides its territory and population from this territory in certain areas on the bases of various criteria: geographic, religious, cultural, economic, etc.. These areas larger or smaller are administrative-territorial units that according to international and internal norms, are organized and operate under the principles of local autonomy, decentralization of public services, eligibility of public authorities, consultations of citizens and subsidiary. Revoluia francez din 1784 i revoluiile din secolul XIX a inaugurat trecerea de la conducerea centralizat, la descentralizarea administrativ a rilor din Europa. Aceste transformri au nsemnat, n sensul lor larg, transmiterea unei pri considerabile din atribuiile, competenele i responsabilitile guvernului central, a organelor de specialitate din administraia public central, ctre autoritile locale ale administraiei publice locale. Acest transfer de autoritate de la nivelul central spre cel local i regional se explic prin faptul c, dreptul colectivitilor locale de a-i administra de sine stttor problemele de interes local este cronologic anterior statului, apariii vieii administrative locale precednd aparitia vietii administrative centrale, ntruct comuna, cu nevoile ei proprii, a aprut nainte de naterea statului, cu interesele i problemele lui specifice. Orice stat fiind o putere public, organizat pe un teritoriu delimitat i recunoscut de celelalte state, are rolul nu numai de a reprezenta poporul de pe acest teritoriu, ci i de a-i rezolva interesele att de diferite de la o persoan la alta sau de la un grup de indivizi la altul. Pentru a-i ndeplini acest rol, statul i mparte teritoriul i populaia aflat pe acesta n anumite zone de interese, pe baza diferitelor criterii: geografice, religioase, culturale, etc. Aceste zone - mai mici sau mai mari - sunt unitile administrativ-teritoriale care de-a lungul istoriei au purtat diverse denumiri: jude, inut, regiune, ora, comun, etc. Astzi, conform art. 3 alin.3 din Constituie, teritoriul este organizat suub aspect administrative n comune, orae i judee. n toate aceste uniti administrativ-teritoriale statul a creat autoriti publice, care s-l reprezinte i s acioneze n acestea pentru realizarea intereselor sale, dar i ale locuitorilor respectivi. n acelai scop, statul a creat autoriti i la nivel central, care s-l reprezinte i s asigure realizarea intereselor care se pun la acest nivel i care apar ca ceea ce este comun i general tuturor zonelor de interese. Profesorul Paul Negulescu afirma c n orice ar sunt dou categorii de interese: unele care au un carecter cu totul general privind totalitatea cetenilor, ntreaga colectivitate i altele care sunt speciale unei anumite localiti. Pentru armonizarea acestor categorii de interese statul a creat regimuri juridice sau instituii speciale, fiecare dintre ele asigurnd o rezolvare mai mult sau mai puin corespunztoare situaiilor concrete. n aceste condiii vorbim de autonomie local, centralizare, descentralizare, deconcentrare, tutel administrativ. Principiile de baz ale administraiei publice locale sunt stipulate in textele Constituiei revizuite i n Legea administraiei publice locale nr. 215/2001. Astfel, n articolul 120 din Constituia revizuit i republicat in 2003 se prevd trei principii pe care se ntemeiaz administraia public din unitile administrativ-teritoriale i anume: 222

- Principiul descentralizrii, - Principiul autonomiei locale, - Principiul deconcentrrii serviciilor publice. In Legea 215/2001 (art. 2, alin.1) se arat c administraia public din unitile administrativteritoriale se organizeaz i funcioneaz in temeiul urmtoarelor principii: - Principiul autonomiei locale, - Principiul descentralizrii serviciilor publice, - Principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, - Principiul legalitii, - Principiul consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit. 1. Principiul autonomiei locale. Anibal Teodorescu consider autonomia local un drept al unitilor administrativ-teritoriale de a-i satisface interesele proprii fr amestecul organelor centrale, principiu care atrage dup sine descentralizarea administrativ, autonomia fiind un drept iar descentralizarea un sistem care implic autonomia. Referindu-se la acest drept al colectivitilor locale, Anibal Teodorescu sublinia c el este cronologic anterior statului, apariia vieii administrative locale precednd cu mult apariia vieii administrative centrale, ntruct comuna, cu nevoile ei proprii, a aprut nainte de naterea statului cu marile lui interese i probleme. Considernd autonomia colectivitilor locale temei esenial al oricrui stat democratic, Consiliul Europei definete dreptul cetenilor de a participa la gestiunea treburilor publice drept principiu universal al tuturor statelor membre, n acest sens colectivitile locale urmnd s fie reprezentate prin organisme decizionale, constituite n mod democratic, cu o larg autonomie n exercitarea competenei i utilizarea mijloacelor de ndeplinire a obligaiilor. Obligaiile specifice ale autoritilor reprezentative locale sunt ilustrate pe larg n Carta European: Exerciiul autonom al puterii locale, din 15 octombrie 1985, n care autonomia se definete ca " un drept i o capacitate a colectivitilor locale de a rezolva i gira, n cadrul legii i sub propria rspundere i n favoarea populaiei, o parte important din treburile publice". Ca realitate juridic, autonomia local a variat i variaz n funcie de: a) tradiie istoric, b) cadru geografic, c) resurse economice, d) grad de instruire civic sau politic, e) nivel al reglementrilor naionale i internaionale etc. Astzi, pe vechiul continent european autonomiei locale se acord o deosebit atenie, ca factor al meninerii pcii i stabilitii politice, prefigurrii viitoarei organizri politice ale Statelor Unite ale Europei. Deci, prin autonomie local trebuie s nelegem dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, treburile publice, n interesul legii. Colectivitatea local reprezint totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritorial. Autonomia local se exercit de consiliile locale i primari, precum i de consiliile judeene, autoriti ale administraiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Autonomia local privete organizarea, funcionarea, competenele i atribuiile precum i gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparin comunei, oraului sau judeului, dup caz. Autonomia local confer autoritilor administraiei publice locale dreptul ca, n limitele legii, s aib iniiative n toate domeniile, cu excepia celor care sunt date n mod expres n competena altor autoriti publice. 2. Principiul descentralizrii serviciilor publice. Soluionarea problemelor administraiei de stat, pe ntregul teritoriul statului este dependent de existena unei administraii centrale i a unei administraii locale, organizate n toate unitile 223

administrativ-teritoriale. Gradul de dependen a administraiei locale de administraia central reprezint criteriul care separa sistemele centralizate de cele descentralizate. Descentralizarea n administraia public, arat Charles Debbasch, reprezint un sistem de organizare administrativ care permite colectivitilor umane sau serviciilor publice s se administreze ele nsele, sub controlul statului, care le confer personalitate juridic, le permite constituirea unor autoriti proprii i le doteaz cu resurse necesare pentru a rezolva singure problemele locale de ctre cei alei de corpul eolectoral. Descentralizarea se poate defini i ca delegarea diferitelor atribuii administrative, de ctre puterea central pe plan local n avantajul reprezentanilor alei de cetenii colectivitii, sau ca o tehnic care decide o persoan juridic de a crea o alt persoan juridic distinct de ea, conferindu-i dreptul la gestiunea autonom a intereselor particulare, determinnd dou forme de descentralizare: teritorial i funcional. Observm c aceste definiii vorbesc de delegare de competen, de creare a unei persoane juridice distincte. Principiul descentralizrii presupune i unele condiii. Georges Vedel, de exemplu, identific dou condiii, cum ar fi: a) constituantul sau legislatorul trebuie s recunoasc existena autonom a unor interese, mai puin importante de ct cele de stat, (interese municipale sau departamentale); b) gestiunea intereselor autonome trebuie s fie recunoscut unor organe dotate cu o real independen n raport cu puterea central. n acest sens considerm mai reuite condiiile evideniate de ctre Paul Negulescu, care consider c pentru realizarea acestui principiu este nevoie de: recunoaterea unei categorii de interese locale, distincte de cele naionale; calitatea de persoan juridic a colectivitilor locale atrage dup sine deinerea de resurse i patrimoniu propriu, de autonomie financiar, elemente indispensabile n vederea satisfacerii intereselor generale ale colectivitii locale; desemnarea prin vot universal a autoritilor reprezentative, crei colectivitatea i va ncredina administrarea treburilor sale publice; independena autoritilor publice reprezentative locale n vederea gestionrii chestiunilor de interes local prin adoptarea de acte juridice necesare realizrii atribuiilor ce le revin conform legii. Astfel, putem concluziona c procesul descentralizrii prevede transferarea responsabilitilor politice, administrative, financiare, de prestare a serviciilor de la guvernul central spre guvernele sub-naionale ntr-un cadru legislativ bine definit. Aceste dimensiuni se afl ntr-o interdependen reciproc. Descentralizarea reprezint sistemul n care populaia local se autoadministraz ea nsi, sub controlul bineneles al autoritilor centrale a statului, prin care se constituie astfel autoriti i organe locale descentralizate. Valoarea practic a descentralizrii rmne n continuare o disput clasic. n opinia lui Andr de Laubadre ea are o fundamentare dubl: politic i administrativ. Din punct de vedere politic, descentralizarea este o instituie liberal, deoarece garanteaz exercitarea libertilor locale. Ea constituie un nou mod de realizare a liberalismului n dreptul administrativ. Acest liberalism ine de liberalismul politic, care nu este altceva dect un sistem democratic care implic participarea cetenilor sau a reprezentanilor acestora n afacerile publice i i gsete realizarea n alegerile autoritilor locale, cu alte cuvinte, genereaz democraia local. n acest sens, sunt elocvente afirmaiile lui Alexis de Tocqueville precum c, instituiile comunale nseamn pentru libertate ceea ce nseamn colile primare pentru tiin, ele o aduc la ndemna poporului; ele l obinuiesc s o foloseasc i l nva s-i guste binefacerile. O naiune poate s-i instaureze o form de guvernare liber, dar fr instituii comunale ea nu poate dobndi spiritul de libertate. n aceast ordine de idei, am putea spune c descentralizarea se prezint ca o democraie local aplicat n administraie. 224

Din punct de vedere administrativ, descentralizarea este un principiu util de administrare local, deoarece se refer la afacerile i, la nevoile locale, iar agenii nsrcinai cu gestiunea lor cunosc bine nevoile i condiiile locale, deci ei pot rezolva cel mai bine i cel mai eficient aceste probleme. 3. Principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale. Consiliile locale, consiliile judeene i primarii se aleg prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, conform reglementrilor stabilite de Constituia Romniei revizuit i republicat i de Legea nr. 70/1991 privind alegerile locale, republicat n 1996, modificat i completat. Potrivit Constituiei, funciile i demnitile publice, civile i militare pot fi ocupate, n condiiile legii de persoanele care au cetenia romn i domiciliul n ar. Statul romn garanteazegalitatea de anse ntre brbai i femei pentru ocuparea acestor funcii i demniti. Tot n Constituia revizuit se stipuleaz c n condiiile aderrii Romniei la Uniunea European, cetenii Uniunii care ndeplinesc cerinele legii organice au dreptul de a alege i de a fi alei n autoritile administraiei publice locale. Consiliile locale i judeene se aleg pe circumscripii electorale prin vot exprimat pe baza scrutinului de list, iar primarii comunelor i oraelor se alegpe circumscripii electorale prin vot exprimat pe baza scrutinului uninominal. Candidaturile pentru consiliile locale i judeene, ct i pentru primary se propun de partied politice sau aliane politice constituite conform Legii partidelor politice. Se pot depune i candidaturi independente sau de ctre aliane electorale, n condiiile Legii nr. 70/1991. Alianele electorale se pot constitui ntre partidele politice sau aliane politice la nivel judeean sau local. Partidele politice din alianele politicesau din alianTele electorale pot participa la alegerinumai pe listele alianelor. 4. Principiul legalitii. Acest principiu a fost introdus n Legea administraieie publice nr. 69/1991 ca urmare a modificrii i completrii sale prin Legea nr. 24/1996. Principiul legalitii aplicat la administraia public local nseamn c tot ce ine de aceasta, adic alegerea, constituirea, exercitarea atribuiilor precum i adoptarea hotrrilor sau emiterea altor acte administrative precum i orice alte activiti trebuie s se desfoare numai pe baza i n conformitate cu legea. 5. Principiul consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit. In Legea nr. 215/2001 (art. 68 lit.c) se precizeaz c primarul poate propune consiliului local consultarea populaiei prin referendum cu privire la problemele locale de interes deosebit. Pe baza hotarrii consiliului local ia msuri pentru organizarea acestei consultri, n condiiile legii. Legea 215/2001 (art. 43 alin. 2) prevede care sunt problemele ce totdeauna se vor discuta n sedin public i anume: problemele privind bugetul local, administrarea domeniului public i privat al comunei sau oraului, participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de cooperare transfrontalier, organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor i amenajarea teritoriului, precum i cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice, organizaii neguvernamentale, persoane juridice romne sau strine. In legtur cu aceste probleme primarul poate propune consultarea cetenilor prin referendum, n condiiile legii. In consecin, acestea sunt problemele locale de interes deosebit la carese face referire n art. 68 lit.c. Este evident c i alte probleme care pot s intervin n cadrul comunitii locale pot s prezinte un interes deosebit. Ca atare, i n legtur cu acestea primarul va putea s propun consultarea populaiei prin referendum. Referendumul local se organizeaz potrivit reglementrilor cuprinse n Legea nr. 3/2000 privind organizarea i desfurarea referendumului. 225

Referendumul local se poate organiza n toate satele i localitile componente ale comunei sau oraului ori numai n unele dintre acestea. In cazul referendumului la nivel judeean, acesta se poate desfura n toate comunele i oraele din jude, ori numai n unele dintre acestea, care sunt direct interesate. Conform art. 14 alin. 2 din Legea nr. 3/2000 cetenii sunt chemai s se pronune prin DA sau NU asupra problemei supuse referendumului, deciznd cu majoritatea voturilor valabil exprimate la nivelul unitii administrativ-teritoriale respective. Obiectul i data referendumului se stabilesc i se aduc la cunotin public prin orice mijloace de informare n mas, cu cel puin 20 de zile nainte de data desfurrii acestuia. 6. Principiul deconcentrrii administrative. ntre cele dou laturi centralizare/descentralizare exist i regimuri juridice intermediare ale administraiei publice, fiecare din ele apropiindu-se mai mult sau mai puin de una din laturi. Dintre aceste regimuri intermediare face parte deconcentrarea administrativ. Deconcentrarea constituie un regim administrativ care se situeaz ntre centralizare administrativ i descentralizare administrativ. Ceea ce o apropie de centralizare este faptul c titularii puterii locale nu sunt alei de electoratul local, ci sunt numii de la centru. Ceea ce o apropie de descentralizare este faptul c titularii puterii locale au competena s rezolve ei problemele locale, fr s le mai nainteze efului su ierarhic de la centru, dar el este supus controlului acestuia i obligat s se conformeze actelor superiorului su. n cazul desconcentrrii, autoritatea public local rmne parte integrant n sistemul ierarhiei centrale. Deciziile date n competena autoritilor publice locale sunt luate de aceasta sub puterea ierarhic a autoritilor centrale. Principiul deconcentrrii administrative const n atribuirea competenei de a lua anumite decizii unor organe care i exercit atribuiile ntr-o circumscripie determinat i care rmn supuse controlului ierarhic al autoritilor centrale. Serviciile deconcentrate sunt autoriti administrative care depind de un minister sau un alt organ al administraiei publice de specialitate, care beneficiaz de o anumit putere de decizie i care au competen material specializat i o competen teritorial local.

Bibliografie:
1. Constituia Romniei, Bucureti, 1991. 2. Legea de revizuire a Constituiei, Bucureti, 2003 3. Legea Administraiei publice locale nr. 215/2001 4. Charles Debbasch, Science administratif, 5e dition, Dalloz, Paris, 1989 5. Jean Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, Montchrestien, 1989 6. Georges Vedel, Pierre Devolv, Op. cit., p. 399 7. Paul Negulescu, Op. cit., p. 610 8. Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol.II, Ed.Marvan, Bucureti, 1935 9. Andr de Laubadre, Manuel de droit administratif, Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, Paris, 1978 10. Alexis de Tocqueville, Democraia n America, volumul I, Editura Humanitas, Bucureti, 1995 11. Victor Popa, Drept public, Chiinu, 1998. 12. Petrescu, Rodica Narcisa, Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj Napoca, 2004; 13. Iorgovan, Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. I II, Ed. Nemira, Bucureti, 1996; 14. Preda, Mircea, Curs de drept administrativ (partea general i partea special), Casa Editorial,,Calistrat Hoga, Bucureti, 1995; 15. Crina Popescu, Principiile de baz ale administraiei publice locale, http://www.cuplari. ro/referate/referat_principiile-de-baza-ale-administratiei-179.html 226

AUTONOMIA N ERA GLOBALIZRII

IFTENE Cristi, doctorand, Universitatea Ovidius, Constana, Romnia

Abstract:
Administrative autonomys research start from the basis of this autonomy namely from the existence of a state governing type which permit a height level of autonomy, in all its forms. This system is the democratic system. We dont argue that it cannot exist other forms of organization in witch autonomy can be applied but the present paper will demonstrate that the proper frame of administrative autonomy development is the democratic one. At international level exists different types of decentralization. Some of them prove to be efficient other didnt. The present paper analyze the necessity of administrative autonomy in the international context of globalization.

Rezumat:
Analiza autonomiei administrative pleac de la baza acestei autonomii i anume existena unui sistem de organizare statal care s permit un grad ridicat de autonomie, sub toate formele sale. Acest sistem este sistemul democratic. Nu contestm posibilitatea ca i n cadrul altor forme de organizare s coexiste autonomia administrativ ns cercetarea de fa va arta c cel mai propice cadru de dezvoltare a autonomiei administrative este cel democratic. La nivel mondial exist diverse scheme de descentralizare. Unele s-au dovedit a fi eficiente, altele dimpotriv. Discuia despre descentralizare este legat n mod indisolubil de cea de parteneriat social. i aceasta tocmai existenei unei dependene de resurse. Ideea de baz n cazul dependenei de resurse este c o organizaiei este dependent de resursele din mediul su pentru a supravieui. Acest concept are drept punct de plecare autonomia structural. S-a constatat astfel c cu ct autonomia structural a unei entiti este mai mare cu att mai mult crete profitul. Lucrarea de fa trateaz necesitatea existenei autonomiei administrative n contextul tendinelor spre globalizare existente n acest moment. Autonomia ca un concept central Discuiile academice referitoare la concepte precum autonomia i controlul i relaiile dintre ele sunt n plin dezvoltare i de actualitate. Definim autonomia ca un nivel al competenei decizionale al unei organizaii. Pentru a face ca o agenie s fie mult mai autonom trebuie ca nivelul decizional s fie transferat de la actori externi ctre agenia nsi prin delegare, devoluie, sau descentralizare. Distingem astfel ntre autonomia managerial (posibilitatea de a alege i utiliza resursele financiare1, umane i alte tipuri de resurse) i autonomia politic (posibilitatea de a lege obiective, grupuri int, instrumente ale politicilor, calitatea i cantitatea ieirilor, procesele i procedurile, regulamentele generale sau situaia decizional individual) fiecare la nivel strategic sau operaional2
O autonomie financiar crescut trebuie s fie nsoit de constrngeri bugetare severe, de o transparen sporit i o mai bun aplicare a reglementrilor privind utilizarea resurselor i raportarea; Marius Profiroiu, Descentralizarea n Romnia, Revista Administraie i management public nr. 3/2004, p.5 2 Paul G. Roness, Explaining autonomy of public sector agencies: a three-country study (Norway, Ireland and Flanders)(Roness, Rubecksen et al.), EGPA SG Governance of public sector organisations session 2007
1

227

Entitile administrative autonome, ca toate organizaiile oficiale dintr-o comunitate, au aprut pentru c anumite persoane au considerat c este necesar un nou tip de organizare pentru obinerea unor obiective dorite. Natura organizaiei create, structura sa i msura n care este n mod real adaptat pentru soluionarea problemei care i-a impus crearea vor varia, n funcie de concepiile susintorilor si i de mediul - fizic i social - n care a aprut aceasta. Se pot nva multe despre organizaii studiindu-le originea. Multe aspecte bizare ale funciilor actuale - structura, anumite programe i chiar completarea personalului se pot nelege numai atunci cnd se cunosc istoria acestora i forele care au impus apariia sa. Mai mult, informaiile despre grupurile i forele care au impus crearea unei noi organizaii guvernamentale sau care s-au opus acesteia sunt adesea mai accesibile dect informaiile despre lupta pentru meninerea ei. Crizele majore din viaa unei organizaii, inclusiv naterea acesteia, o aduc n general n atenia publicului i a legislatorilor, astfel nct aceste momente sunt amnunit nregistrate. Adaptarea de zi cu zi a unei organizaii - msurile pe care le ia pentru a anticipa posibilele atacuri ale opozanilor, eforturile de a atrage aliai importani - se petrece mai adesea n discuii i conferine care sunt greu de cuprins, chiar cnd sunt cunoscute, pentru a se forma o imagine complet.1 Prima condiie pentru apariia unei entiti administrative autonome este o problem. Cineva dorete s realizeze ceva ce nu poate face singur. Problemele care creeaz organizaii sunt la fel de variate ca ntregul spectru al necesitilor umane, dar pentru a explica cum se ajunge la apariia organizaiilor trebuie s nelegem: 1. de ce se consider c acea problem trebuie soluionat prin aciune organizat, nu individual; 2. de ce este aleas o organizaie guvernamental i nu un efort organizat exterior structurii guvernamentale (o corporaie sau o asociaie de voluntari) pentru rezolvarea problemei. De asemenea, exist nc dou ntrebri mai specifice: 1. locul organizaiei n structura guvernamental - dac este nfiinat ca instituie local, statal sau federal; i 2. forma acesteia - dac este ncorporat ntr-un departament deja existent, dac i se d statut departamental sau este nfiinat ca instituie independent, parial izolat de control n analiza istoric a conceptului se poate observa cu uurin faptul c noiune a cunoscut cel puin doua ipostaze: una care se refer la autonomia teritorial (relativ la care putem merge din punct de vedere istoric mult n negura timpurilor) i un concept ceva mai nou referitor la autonomia instituional, despre care putem ncepe s vorbim cu certitudine dup revoluia francez.2. Colateral pot fi atinse fr ndoial i aspecte referitoare la autonomia decizional, politic, fiscal, funcional3, legislativ, etc. Evoluie istoric Izvoarele latine i greceti ne-au transmis informaii preioase privind modul de via a getodacilor, cu privire la sistemul de conducere social, precum i cu privire la nivelul de dezvoltare economic atins. Cu privire la organizarea statului, la nivel central, puterea n stat era exercitat de ctre rege, aflat n vrful ierarhiei nobiliare. Regele exercita atribuii legislative, administrative, militare i judectoreti. Vechii autori ne arat c la geto-daci aveau vocaie la succesiunea tronului fiii regelui, fraii regelui, marii preoi.
Herbert A. Simon, Administraia public, Ed. Cartier, Bucureti, 2003, p. 54 Cu toate c, dup cum vom vedea existau o serie de etape premergtoare cu mult nainte 3 Referitor la autonomia funcional Al. Negoi preciza c autonomia funcional presupune nainte de toate, ca fiecare unitate dintr-un anumit sistem de organe s dispun de o anumit libertate de aciune spre a-i putea exercita atribuiile pentru care a fost creat. Negoi Alexandru, Centralism i autonomie n activitatea de stat, Editura Politic, Bucureti, 1974, p.33
1 2

228

Dup rzboaiele ncepute n anul 85 e. n., s-a ncheiat un tratat de pace n anul 89 e. n. ntre romani, reprezentai de mpratul Domiian, i geto-daci, reprezentai de Diegis, fratele lui Decebal. Conform dispoziiilor acestui tratat, Dacia a devenit un stat clientelar, deoarece prin clauzele tratatului dacii le permiteau romanilor s construiasc fortificaii n nordul Dunrii i s traverseze teritoriul statului geto-dac spre nord-vest, n vederea luptelor cu quazii i marcomanii. n schimb, romanii se obligau a plti dacilor subsidii anuale, s le dea ajutoare n meteri constructori i tehnic de construcie. Conducerea provinciei i apoi, a provinciilor, a evoluat n funcie de organizarea teritorial. Astfel, ct vreme Dacia a fost o provincie unitar, ea era condus de un guvernator numit legatus augusti pro consule (legat imperial de ordin senatorial i de grad consular). Acest guvernator exercita depline puteri pe plan administrativ, judiciar i militar. Dup reformele lui Marc Aureliu guvernatorul Daciei Appulensis dobndete atribuii de coordonare, fiind denumit legatus augusti pro consule daciarum trium (legatul imperial al celor trei Dacii). Ct Dacia a fost provincie unitar, atribuiile financiare erau exercitate la nivel central de ctre un procurator financiar, subordonat nemijlocit guvernatorului. Organizarea local a provinciei cunoscut o anumit evoluie, astfel nct, dup moartea lui Traian, constatm c exist localiti urbane i localiti rurale cu regimuri juridice diferite. Localitile urbane erau coloniile i municipiile. n epoca Republicii romane, distincia dintre municipii i colonii era clar, n sensul c toate coloniile erau fondate de ceteni romani, care se bucurau de plenitudinea drepturilor. Unele dintre acestea se bucurau de ficiunea lui ius italicum, conform creia teritoriul coloniilor era considerat ca fcnd parte din teritoriul Italiei. Pe aceast cale, terenul acestor colonii nu era supus impozitelor. Municipiile erau fondate de latini, aveau statut juridic inferior, dar, cu timpul, aceast distincie s-a estompat, dovad c n vremea Daciei Traiane distincia dintre municipii i colonii se fcea mai degrab pe criteriul dezvoltrii economice i culturale. Localitile rurale erau de dou feluri. Unele erau organizate dup model roman, iar altele erau organizate dup modelul geto-dac. Cele organizate dup nivel roman erau, la rndul lor, de dou feluri: pagus i vicus. Se numeau pagi localitile rurale fondate pe teritoriile dependente de orae. Erau conduse de prefeci, care erau n acelai timp i membri ai senatelor municipale (decurioni). Se numeau vici localitile rurale fondate pe teritorii ce nu depindeau de orae sau care se aflau n zone unde nu existau orae. Acestea aveau conducere proprie. Localitile rurale organizate dup modelul geto-dac se numeau obti steti (teritoriale). Dei ele erau integrate n provincie, aveau dreptul de a se autoconduce n sistemul democraiei obteti. n ceea ce privete satele romneti, indiferent ct de rudimentar a fost organizarea lor administrativ pn la Regulamentele Organice, i cu toate c ele nu aveau personalitate juridic, sub regimul dreptului nescris, transmis din generaie n generaie au cunoscut autonomia ntruct ele se administrau singure. n ara Romneasc i n Moldova au fost cunoscute mari subdiviziuni administrativ-teritoriale. Astfel, n ara Romneasc distingem ntre partea din stnga Oltului (Muntenia) i Oltenia. n Moldova, distingem ntre ara de sus i ara de jos. Oltenia i ara de jos se bucurau de o larg autonomie. n acest sens, marele ban, care era cel mai important dregtor din ara Romneasc exercita n Oltenia atribuii similare celor ale domnului, putnd pronuna chiar pedeapsa cu moartea. n Moldova, ara de jos era condus de un mare vornic, care era cel mai important dregtor moldovean; acesta i avea reedina la Bacu. Aceste subdiviziuni au luat natere n legtur cu desvrirea ntemeierii, pentru c partea din dreapta Oltului i sudul Moldovei au fost incluse mai trziu n aceste state feudale. 229

Pe de alt parte, teritoriul rii Romneti era mprit n judee, iar cel al Moldovei n inuturi. Judeele i inuturile s-au format pe teritoriile fostelor cnezate, voievodate, etc., adic pe teritoriul primelor formaiuni de tip statal. Aceste uniti administrativ-teritoriale s-au constituit n vederea conservrii unei pri din atribuiile exercitate nainte de ntemeierea acelor formaiuni feudale. Iniial promovau interese locale. Cu timpul, ns, n procesul consolidrii domniei, aceste uniti administrative au fost integrate ntr-un sistem administrativ ierarhizat i supuse administrrii unor dregtori domneti. Judeele i inuturile erau conduse de dregtori locali judei, sudei (i are originea n slavonescul sud, care desemna judectoria), prclabi, vornici. De aici putem observa c unele dregtorii, dei au denumiri identice, au un coninut administrativ diferit. Vornicul, spre exemplu, poate exercita atribuiuni administrative la nivelul conducerii unui sat, jude, ora sau pe lng domnie. Nu ntmpltor, n documentele medievale, se precizeaz c nalii dregtori i exercitau atribuiunile la nivel central i erau desemnai prin apelativul de mare. Conductorii de judee i inuturi exercitau atribuii administrative, militare i judiciare. Erau ajutai de un aparat propriu, format din globnici (erau nsrcinai cu stabilirea i ncasarea amenzilor penale; denumirea i are originea n slavonescul globa, care are nelesul de amend), vtafi (erau conductorii slujbailor domneti), birari (erau nsrcinai cu fixarea i strngerea birului). Spre sfritul secolulului al XVI-lea s-au suprapus acestora reprezentanii domniei, care promovau o politic de centralizare, pentru ca n secolul al XVII-lea s constatm suprapunerea celor dou aparate ntr-unul unic, aflat n dependen fa de puterea central. Unii boieri fondau orae pe moiile lor (spre exemplu, Craiova i Trgu Jiu au fost o vreme n proprietatea boierilor Buzeti). Statutul oraelor era stabilit fie prin hrisoave domneti, fie conform obiceiului locului, adic conform dispoziiilor Legii rii. n baza acestor statute, oraele se bucurau de o anumit autonomie administrativ, cci aveau organe proprii de conducere. Conducerea unui ora era exercitat de ctre Adunarea general a orenilor, care se ntrunea cel puin o dat pe an. Adunarea general a orenilor soluiona problemele majore ale oraului i alegea membrii Consiliului orenesc. Mandatul membrilor Consiliului orenesc era de un an. n Moldova, oraele erau conduse de un consiliu ales, format din un oltuz i 12 prgari. n ara Romneasc, acest consiliu era format dintr-un jude i 12 prgari. ncepnd din secolul al XVI-lea, o dat cu centralizarea puterii, peste aparatul local al oraelor se suprapune un aparat format din dregtori domneti pristav (anuna tirile oficiale), staroste (conducea un inut aflat la marginea rii), vame (ncasa veniturile vmii), vornicul de ora (exercita atribuii judectoreti). Cu timpul, aceast dependen a oraelor fa de domnie sporete, dar, cu toate acestea, oraele din rile romne i-au pstrat o anumit autonomie pn la formarea statului naional romn modern. Localitile rurale erau de dou feluri: sate libere; sate aservite. Satele libere erau organizate dup formula tradiional n obti steti (libere). Satele libere se numeau moneneti n ara Romneasc i rzeeti n Moldova. Dup ntemeiere, aceste sate s-au integrat n sistemul feudal de sine stttor, iar unele dintre atribuiile tradiionale de autoconducere au fost preluate de ctre stat, i anume cele n materie administrativ i judiciar. Cu toate acestea, obtile steti au continuat s exercite chiar i n epoca feudalismului dezvoltat o serie de atribuii privind soluionarea litigiilor dintre steni, nstrinarea pmntului din obtea steasc i rspunderea colectiv n materie penal i fiscal. Satele aservite se aflau pe domeniile feudale i nu se bucurau de autoconducere. Dimpotriv, erau administrate de un reprezentant al boierului, numit vtaf sau vataman. naltul cler se bucura pe domeniile sale de imuniti mult mai largi dect cele acordate boie230

rilor, n special n materie judiciar, pentru c aici naltul cler se bucura de o deplin autonomie fa de domni. Dup 1774 au avut loc unele transformri n planul organizrii de stat pentru stabilizarea domniei, n scopul consolidrii autonomiei rilor romne, cci, dac n prima faz a regimului turco-fanariot domnii rilor romne au promovat cu docilitate politica Turciei, n cea de a doua faz domnii fanarioi ai rilor romne au promovat o politic proprie, promovnd o diplomaie ocult, de pendulare ntre Turcia i Rusia, fiindc dup 1774 raportul de fore dintre Turcia i Rusia tinde s se schimbe n favoarea Rusiei, mai ales n timpul domniei Ecaterinei a II-a.. Prin tratatele de la Kuciuk-Kainardji (1774) i de la Iai (ianuarie 1792), precum i prin hatierifuri, s-a decis ca durata domniei s fie de 7 ani, iar domnii s fie nlturai doar pentru abuzuri grave, constatate de ctre Turcia. De aceea, la presiunea Rusiei, n 1802 s-a dat un nou hatierif prin care s-a consacrat nc odat durata de 7 ani a domniei, iar abuzurile domnilor puteau fi constatate doar de ctre Rusia, care dobndise un drept de intercesiune (un drept de intervenie) n sprijinul rilor romne, deoarece Rusia se erija n aprtoarea ortodoxiei n Balcani. Aa se face c, ulterior, rolul domniei tinde s sporeasc, domnii exercitnd atribuii legislative, executive i judiciare ntr-un climat de autonomie sporit. Pe plan executiv, domnul numea i revoca nalii dregtori, fonda noi aezri urbane sau rurale i elibera paapoarte. Firete, dei n acea perioad nu erau paalcuri, rile romne nu eliberau paapoarte proprii, acestea se eliberau de abia din vremea lui Alexandru Ioan Cuza, dar, ca o expresie a recunoaterii autonomiei, paapoartele din rile romne erau eliberate de ctre domn, nu de ctre funcionarii turci, i aveau rubrici distincte, fiind eliberate ntr-o form proprie. Pravilniceasca condic a fost nemijlocit expresia tendinei rilor romne spre autonomie juridic, pentru c la acea epoc, n momentul intensificrii relaiilor cu cetenii din vestul Europei, Turcia pretindea c acelor strini s li se aplice regimul capitulaiilor, dup cum pretindea ca acelai regim al capitulaiilor s se aplice i n rile romne. n perioada septembrie-decembrie 1857. Adunrile ad-hoc, exprimnd voina romnilor, au adoptat hotrri fundamentale cu privire la viaa de stat a rilor romne, decisive pentru viitorul lor politic. Aceste hotrri prevedeau recunoaterea autonomiei i neutralitii Principatelor, unirea rii Romneti i a Moldovei ntr-un singur stat sub numele de Romnia, aducerea unui principe dintr-o familie domnitoare strin, formarea unui guvern reprezentativ i constituional. Aceste hotrri, mpreun cu un raport al Comisiei europene, au fost trimise reprezentanilor Puterilor garante, care s-au ntrunit la Paris n mai 1858. Pe plan central, n Transilvania puterea politic era deinut de ctre voievod, care exercita atribuiuni militare, administrative i judiciare. Pn la jumtatea secolului al XV-lea, atribuiile voievodului Transilvaniei au fost parial ngrdite. Pe de o parte, prin ncercarea regelui Ungariei de a se amesteca n treburile interne ale Transilvaniei, iar pe de alt parte datorit faptului c n Transilvania biserica catolic, care era sprijinit de papalitate, se bucura de o larg autonomie. De asemenea, de o larg autonomie se bucurau unitile administrativ-teritoriale ale sailor i secuilor, iar ntinse inuturi, precum ara Amlaului, ara Fgraului, Ciceiul i Cetatea de Balt erau feude romneti, stpnite de ctre domnii rii Romneti i ai Moldovei. n ceea ce privete organizarea administrativ-teritorial, n epoca voievodatului Transilvania era mprit n districte romneti, comitate ungureti, scaune secuieti i scaune sseti. Districtele romneti s-au bucurat pn n secolul al XIV-lea de o total autonomie. n Maramure au existat opt districte autonome romneti, care aveau un voievod propriu, precum i instana lor de judecat. n acelai timp, ara Fgraului a fost organizat pn la jumtatea secolului al XVlea ntr-un district autonom cu instan de judecat proprie. Numeroase districte romneti au existat, de asemenea, i n Banat, ara Haegului, n inutul Rodnei i n zona Hunedoarei. 231

n secolul XVIII teritoriile pe care se aflau regimentele de grani constituiau districte militare de grani, n care se aplica o legislaie special, nu numai pe plan militar, ci i pe plan civil, bucurndu-se de o larg autonomie. Pentru grnicerii romni, deosebit de important este Patenta din 1764, completat cu un regulament de organizare a regimentelor romneti. Aceste acte constituiau fundamentul libertii personale i a autonomiei de organizare social a unei nsemnate pri a romnilor din Transilvania. Conceptul de birocraie. Autonomie birocratic Birocraii acioneaz ca aprtori ai administraiei1. Autonomia birocratic este un concept pe ct de extins pe att de neneles n studiul organizaiilor publice. Aproape toate studiile au fost realizate n domeniul autonomiei birocratice n contextul sistemului separrii puterii n Statele Unite i la nivelul ageniilor Uniunii Europene. Majoritatea covritoare a acestor studii s-au concentrat asupra dimensiunii formale a autonomiei ncercnd s ascund autonomia real de care se bucur organizaiile din sectorul public atunci cnd i exercit atribuiile prin autonomia formal aa cum reiese ea din documentele legale prin care le sunt delegate atribuiile2. Mai mult dect att, majoritatea modelelor prezentate au tendina de a presupune c variabilele (politice i economice) care explic autonomia au o natur generic: contextul i timpul nefiind importante. Indivizibilitatea suveranitii i descentralizarea administrativ ncepnd cu anii 70, sistemul economic global a determinat intrarea economiei europene ntr-o faz de transformare, n care statele i pierdeau controlul asupra deciziilor economice n favoarea unor organizaii transnaionale. Acest proces se petrecea n contextul mririi concurenei globale, procesul integrrii europene reflectnd dorina statelor europene de a crea un regim de co-suveranitate pentru a atenua aceste efecte. Globalizarea a contribuit n acest mod la ncurajarea procesului de descentralizare i deconcentrare3. Regiunea se poate adapta mai rapid la noile condiii economice, rspunde mai eficient politicilor de dezvoltare i este vzut ca un nivel mai democratic n procesul decizional4. Creterea importanei regiunilor este evident att la nivel supranaional ct i n interiorul statelor, acest proces fiind din ce n ce mai susinut din interior prin mobilizarea societii civile regionale. Globalizarea este caracterizat n general prin diminuarea spaiului i compresarea timpului. Spaiul a devenit mai mic deoarece piaa financiar, producia i distribuia bunurilor aproape c nu mai cunoate granie, iar oamenii circul din ce n ce mai liberi. Timpul s-a restrns datorit noilor tehnici ale informaiei i comunicaiei, care permit instantaneu transmiterea de date dintr-o parte in alta a globului. Globalizarea afecteaz poziionarea noastr n lume, cunoaterea i viaa noastr i antreneaz schimbri istorice ce ne oblig la reconsiderrile cele mai extinse ale tradiiei5. Globalizarea i autonomia tind s transforme puterea i autoritatea ascendent, ctre structuri mai vaste i descendent, ctre nivelul local i astfel s creasc autonomia local6.
McKay David, American politics&society, second edition, Basil Blakwell, UK, 1990, p.210 Real bureaucratic autonomy in parliamentary democracies: the case of the Netherlands (Yesilkagut and van Thiel), EGPA SG Governance of public sector organisations session 2007 3 Radu Cristian Barna, Dezvoltare regional n Europa, Editura Fundaiei pentru Studii Europene, Cluj Napoca, 2007, p. 67 4 J. M. Magone, Regional institutions and governance in the EU, Ed. Praeger Publishers, Westport, 2003, p. 15 5 A. Marga, Religia, n era globalizrii, Ed. Efes, Cluj Napoca, 2003, p.16 6 Edgar F. Borgatta, Rhonda J. V. Montgomery, Encyclopedia of Sociology, vol.1, Macmillan Reference, USA, 2000, Nationalism, Raimondo Strassoldo, vol.3, p.1948
1 2

232

Subsidiaritate i Federalism Principiul subsidiaritii provine din gndirea social a bisericii catolice, care prin papa Pius al XII-lea a formulat un nou tip de organizare n funcie de care puterile erau delegate diferitelor nivele de decizie. Este un principiu organizatoric politic i social, formulat deja n 1890 de ctre papa Leon al XIII-lea prin care acesta exprima necesitatea proteciei familiei de intervenia statului. Aici i au originea i preceptele social-cretine ale unor fondatori ai UE, cum ar fi de exemplu Alcide De Gasperi, care le va integra n gndirea sa european1. Principiul stipula c n ce privete individul i comunitile locale, orice colectivitate trebuie s se mulumeasc cu exersarea unei funciuni complementare i subsidiare, fr s efectueze n locul lor ceea ce sunt capabili s fac i singuri. Altfel spus, peste tot unde regimul de asociere ntre indivizi sau ntre grupuri ajunge pentru ndeplinirea unei misiuni determinate, aceasta trebuie preferat interveniei statului2. Astfel, aplicarea principiului subsidiaritii afirm necesitatea democratic a coborrii competenei de decizie spre nivelurile de baz, care sunt cele mai apropiate de cetean. Subsidiaritatea i federalismul au devenit unele din cele mai discutate concepte n domeniul politicilor integrrii europene. Pe de o parte, sunt utilizate pentru a marca opoziia fa de centralismul statal, iar pe de alt parte, sunt vzute ca oferind noi posibiliti de ntrire a UE. n spatele acestor cuvinte se ascunde ns mprirea competenelor i a autonomiei organizaionale ntre Comunitate i statele membre i bineneles nelegerea structurii interne a statelor, cu mprirea n Landuri, regiuni, comune etc. Federalismul structureaz puterea n funcie de obiective i deoarece bunurile publice nu au aceleai semnificaii pentru toi, este considerat inoportun impunerea acelorai reguli pentru toi cetenii. Federalismul ncearc s limiteze puterea statului i s acorde ct mai mult libertate prin principiul subsidiaritii. Sistemul federal reprezint expresia concret a principiului subsidiaritii. El este coninutul cel mai semnificativ i mai elaborat al acestuia. Principiul subsidiaritii este de aceea compus dintr-o dubl constrngere: - orientarea aciunilor nspre nivelul maxim de eficien; - alegerea nivelului ct mai apropiat de cetean pentru luarea deciziilor. Cele dou enunuri de mai sus ne motiveaz s tratm acest subiect n cadrul temei de cercetare, fiecare din ele fiind o posibil motivaie pentru investigarea autonomiei administrative. Putem astfel remarca faptul c principiul subsidiaritii, pe lng criteriul de eficien, se bazeaz i pe cel de democraie. Societile sunt pentru noi dotate cu o via proprie, de unde autonomia lor natural. Ele urmresc, de la natere, scopuri singulare. Statul nu se justific dect pentru a le ajuta s-i ndeplineasc aceste scopuri3. Subsidiaritatea nu nseamn doar administraie proprie care las neschimbate competenele nivelului superior. Conceptul nseamn i o cretere a nivelului democratic printr-o descentralizare democratic, adic luarea deciziilor la un nivel ct mai apropiat de oameni. Ancorarea autonomiei politice ca baz a democraiei nseamn un ctig pentru forma de via democratic autonomia nsemnnd opoziia fa de conducerea centralizat. Concluzii Analiza autonomiei administrative pleac de la baza acestei autonomii i anume existena unui sistem de organizare statal care s permit un grad ridicat de autonomie, sub toate formele sale. Acest sistem este dup cum am vzut sistemul democratic.
N. Pun (coord.), Actualitatea mesajului fondatorilor Uniunii Europene, Ed. Efes, Cluj-Napoca, 2006, p. 144 2 Radu Cristian Barna, Dezvoltare regional n Europa, Editura Fundaiei pentru Studii Europene, Cluj Napoca, 2007, p. 65 3 idem
1

233

Nu contestm posibilitatea ca i n cadrul altor forme de organizare s coexiste autonomia administrativ ns cercetarea de fa a artat c cel mai propice cadru de dezvoltare a autonomiei administrative este cel democratic. La nivel mondial exist diverse scheme de descentralizare. Unele s-au dovedit a fi eficiente, altele dimpotriv. Discuia despre descentralizare este legat de cea despre parteneriat social. ntr-un studiu fcut n dou comuniti, una n Finlanda, iar alta n Polonia, arat cum managementul de reea poate mbunti managementul local i guvernarea la nivel local. Scopul studiul a fost acela de a arta n ce msur colaborarea dintre autoritile locale i ceteni poate conduce la o mbuntire a calitii vieii. n ambele situaii acest parteneriat cu cetenii a condus ctre realizarea unor proiecte pe baz de voluntariat, ceea ce a condus, n cazul Poloniei, la o scdere a cheltuielilor fcute de administraia public local concomitent cu rezolvarea unor probleme ale comunitii din Morawica. Exist ns i situaii cnd acest parteneriat poate deveni ineficient. De exemplu, ncercarea de a promova la nivel naional o lege care s reglementeze parteneriatul local a condus, n Danemarca, la o erodare a acestuia, dei naintea apariiei actului normativ parteneriatul ntre actorii sociali la nivel local era funcional i eficient. Este posibil ca o modalitate de aplicare a descentralizrii s fie potrivit pentru un anumit context social i total nepotrivit pentru anumite modificri ale condiiilor sociale. Acelai lucru este valabil i pentru rile din Centru i estul Europei. Dac a anumit schem s-a dovedit de succes ntr-o ar, acest lucru nu-i garanteaz succesul dac este aplicat n alt context. rile ex-comuniste se pot inspira din reformele din rile vestice, dar trebuie s adapteze strategiile de reform la contextul economic, social, politic, cultural propriu pentru ca aceste proiecte s dea rezultatele scontate. La nivelul Romniei schimbrile de ordin legislativ sunt nsemnate, fiind elaborat cadrul necesar descentralizrii administrative. Rmn ns discrepane ntre descentralizarea anumitor servicii sociale i legiferarea modului de acoperire a serviciilor furnizate de ctre autoritile locale. Dei att la nivel central, ct i local se pune n discuie problema descentralizrii, participrii, este posibil ca aceste probleme s nu fie de fapt cele prioritare pentru ceteni i, astfel, s se creeze un decalaj i o ruptur ntre agendele politicienilor i prioritile pentru care populaia ar fi de acord s acorde sprijinul su. n mediul rural exist numeroase cazuri n care autoritile locale se afl practic n colaps nereuind s-i desfoare activitatea; avnd n vedere faptul c multe dintre beneficiile sociale trebuie suportate de la bugetele locale, n condiiile n care Primria practic este n imposibilitatea de a-i desfura activitatea din lips de fonduri, apar dificulti n acordarea beneficiilor pentru familiile srace. n unele domenii descentralizarea s-a dovedit a fi un eec. Putem exemplifica amintind problemele legate de acordarea ajutorului social. Finanarea de la bugetele locale a acordrii ajutorului social a condus la situaii n care autoritile locale cu resurse modeste s nu l poat plti. Aceste probleme au condus la elaborarea i adoptarea legii venitului minim garantat ca o msur care s combat efectele srciei. Exist ns i domenii n care procesul de descentralizare se dovedete a fi eficient ( protecia copilului, nvmnt). Ideea de baz n cazul dependenei de resurse este c o organizaiei este dependent de resursele din mediul su pentru a supravieui. Acest concept are drept punct de plecare autonomia structural. S-a constatat astfel c cu ct autonomia structural a unei entiti este mai mare cu att mai mult crete profitul1.

Edgar F. Borgatta, Rhonda J. V. Montgomery, Encyclopedia of Sociology, vol.1, Macmillan Reference, USA, 2000, p.737

234

Organizaiile sunt ambivalente n stabilirea unor relaii inter1organizaionale pentru a obine resurse. Pe de o parte ele doresc i au nevoie de resurse dac vor s supravieuiasc, dar pe de alt parte organizaiile intenioneaz s-i pstreze autonomia, i, astfel, deoarece i stabilesc o legtur interorganizaional este de ateptat ca ea s fie reciproc i astfel libertatea de aciune s le fie limitat. Este de presupus c organizaiile i doresc autonomie fa de alte organizaii dar nevoia de resurse le limiteaz aceast autonomie2. Descentralizarea este un fenomen deosebit de complex, care sufer o serie de modificri ca i contextul social n care procesul se desfoar. Din aceast cauz nu se poate formula o concluzie ferm n sensul de a spune dac procesul de descentralizare din Romnia este un succes sau un eec; procesul nsi este unul dinamic. nelegerea cauzelor eecurilor de pn acum poate conduce la elaborarea unor politici sociale i aranjamente instituionale care s duc la mbuntirea furnizrii serviciilor sociale, dar i la creterea capacitii administrative la nivel local i stimularea participrii cetenilor la viaa comunitii din care fac parte.

Multe relaii inter-guvernamentale depind de mrimea teritoriului i a populaiei, mpreun cu ali factori, precum omogenitatea i eterogenitatea, Marius Profiroiu, Restructurarea arhitecturii guvernrii, n Revista Administraie i management public nr. 5/2005, p.5 2 Edgar F. Borgatta, Rhonda J. V. Montgomery, Encyclopedia of Sociology, vol.2, Macmillan Reference, USA, 2000, Intergroup and interorganizational relations, Donald E. Stull, p.1406
1

235

REALIZAREA DREPTULUI LA AUTONOMIE A GRUPURILOR ETNICE

GALIMAN Simona, Universitatea Liber Internaional din Moldova

Abstract:
For the development of ethnic identity of individuals who belong to another ethnic group than the majority, the state guarantees the rights of persons belonging to national minorities through different forms of autonomy. The aim of autonomy is to protect an ethnic group against the decisions of mjrity, unacceptable both from the point of view of all human rights as well as of democratic policy, to ensure basic freedoms and human rights for minorities, without endanger the territorial integrity of the Contracting States. O soluie adevrat poate i trebuie s se realizeze numai prin aplicarea de corecii sistemice, adic prin msuri clare de protecie pozitiv a grupurilor etnice n cadrul drepturilor omului i a statului democratic de drept, n perfect acord cu Carta CSCE de la Paris pentru o Nou Europ. Numai o asemenea strategie preventiv ofer premizele unei soluionri durabile a problemei naionalitilor; fr lezarea granielor statale existente, asigurnd astfel pacea i stabilitatea n Europa. Din acest motiv ea este necesar i urgent. Dac aceast ocazie nu va fi folosit la timp sau deloc, nu se vor putea evita procese ce vor duce la secesiuni sau descompuneri de state, indiferent dac vor fi sau nu n acord cu legislaia internaional i practica statal. Dei tema autonomiei minoritilor entice conine oarecare cantitate de explozibil politic, este totui capabil s detensioneze tensiuni poteniale deoarece realmente nu lezau integritatea teritorial statelor. Acesta este motivul pentru care ridicarea problemei autonomiei este necesar pentru fi discutat n toat Europa, obin1ndu-se toate clarificcrile de care este nevoie. n documentele internaionale autonomia este definit instrumentul d protecie l grupurilor etnice care asigur ca maximum autodeterminarea intern i ca un minimum determinarea extern, u pstrarea integritii teritoriale statului. Scopul autonomiei este: s protejeze un grup etnic contra deciziilor mjritii, inacceptabile att din punct de vedere l drepturilor omului ct i al politicii democratice; s asigure libertile de baz i drepturile omului pentru minoriti, fr a leza integritatea teritorial statelor contractante. Conform protocolului adiional adoptat de Congresul Uniunii Federale a Comunitilor Etnice Europene (UFCEE) la Gdansk la 12 mai 1994, autonomia este definit ca instrument de protecie al grupurilor etnice. n funcii de anumite condiii, se evideniaz trei forme de autonomie, cum ar fi: a) autonomie teritorial, n cazurile n care grupul etnic este majoritar n zona n care trieti; b) autonomie cultural, pentru cazurile n care grupul etnic nu este majoritar n zona n care trieti; c) autoadministrarea local (autonomia local), pentru cazurile n care membrii grupurilor etnice locuiesc n zone izolate, dispersate i nu sunt majoritari dect n uniti administrative mai mici (regiuni, comune). Problema crucial tuturor formelor de autonomie const n delimitarea exact domeniilor lor de aciune fa de cele ale statului. 236

Prin autonomia teritorial se nelege un statut special acordat unei zone teritoriale care permite locuitorilor acesteia sa-i rezolve singuri problemele proprii prin legislaie, i administrare proprie. Acest lucru nu implic pretenii l suveranitate, iar caracteristicile autonome trebuie delimitate exact n legislaia statului respectiv. In principiu, autonomia teritorial trebuie s cuprind domeniile de autoritate necesare pentru rezolvarea problemelor proprii conform prerii grupurilor etnice respective, cum ar fi: folosirea de nsemne proprii; dreptul de a-i spune cuvntul la reglementarea problemelor de interes local; nvmntul, inclusiv l superior, n funcie de valorile i necesitile grupului etnic respectiv; instituiile i programele culturale; radio-televiziunea; dreptul de exercita profesii sau de face afaceri; utilizarea resurselor naturale, cum ar fi agricultura, silvicultura, vintoarea, pescuitul, etc; rtecia sociala i ocrotirea sntii; ile de transport, drumuri locale; rducia de energie; liia municipal; impozitele locale; Trebuie de avut n vedere c, minimul de autonomie este dimensiunea care asigur doar supravieuirea i pstrarea idntitii naionale unui grup etnic, n timp optimul asigura maximum de autonomie, fr periclita integritatea teritorial statului. Bineneles, n cazul unei autonomii teritoriale trebuie s se in seama de exigena c naionalitile care n zona autonom devin minoriti, s nu fie private de drepturile lor de baz i drepturile omului general recunoscute. n acest sens Constituia Romniei i a Republicii Moldova n articolele 120 i respectiv 109, stabilesc c administraia public n unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile autonomiei locale, ale descentralizrii serviciilor publice, ale eligibilitii autoritilor administraiei publice locale i ale consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit. Articolul 110 din Constituia Republicii Moldova prevede c teritoriul Republicii Moldova este organizat, sub aspect administrativ, n sate, orae, raioane i unitatea teritorial autonom Gguzia. Autonomia privete att organizarea i funcionarea administraiei publice locale, ct i gestiunea colectivitilor pe care le reprezint. Normele constituionale specific faptul c aplicarea principiilor enunate nu poate afecta caracterul de stat unitar. Dezvoltarea normelor constituionale privind administraia public local o face, n Romnia - Legea administraiei publice locale ( nr. 215 din 23 aprilie 2001), iar n Republica Moldova - Legea Republicii Moldova nr.436-XVI din 28.12.2006 privind administraia public local. Aceste acte legislative prevd c autoritile administraiei publice locale beneficiaz de autonomie financiar, au dreptul la iniiativ n tot ceea ce privete administrarea treburilor publice locale, exercitndu-i, n condiiile legii, autoritatea n limitele teritoriului administrat. Art.17 din Legea administraiei publice locale n romnia, prevede c n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd minoritilor naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor autoritile administraiei publice locale vor asigura folosirea, n raporturile cu acetea,, i a limbii materne, n conformitate cu prevederile Constituiei, ale legii administraiei publice locale i ale conveniilor internaionale la care Romnia este parte. Art.2 din Legea Republicii Moldova fixeaz dispoziia precum c administraia public local n unitatea teritorial autonom Gguzia se efectueaz n conformitate cu legislaia Republicii Moldova n domeniul respectiv i a Legii cu privire la statutul juridic special al Gguziei. La 23 decembrie 1994 Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Legea despre statutul juridic 237

special al Gguziei" (Gagauz Yeri). Cu mult mai trziu apare o reglementare i n Constituia Republicii Moldova n art. 111 denumit Unitatea teritorial autonom Gguzia, care prevede urmtoarele: (1) Gguzia este o unitate teritorial autonom cu un statut special care, fiind o form de autodeterminare a gguzilor, este parte integrant i inalienabil a Republicii Moldova i soluioneaz de sine stttor, n limitele competenei sale, potrivit prevederilor Constituiei Republicii Moldova, n interesul ntregii populaii, problemele cu caracter politic, economic i cultural. (2) Pe teritoriul unitii teritoriale autonome Gguzia snt garantate toate drepturile i libertile prevzute de Constituia i legislaia Republicii Moldova. (3) n unitatea teritorial autonom Gguzia activeaz organe reprezentative i executive potrivit legii. (4) Pmntul, subsolul, apele, regnul vegetal i cel animal, alte resurse naturale aflate pe teritoriul unitii teritoriale autonome Gguzia snt proprietate a poporului Republicii Moldova i constituie totodat baza economic a Gguziei. (5) Bugetul unitii teritoriale autonome Gguzia se formeaz n conformitate cu normele stabilite n legea care reglementeaz statutul special al Gguziei. (6) Controlul asupra respectrii legislaiei Republicii Moldova n unitatea teritorial autonom Gguzia se exercit de Guvern, n condiiile legii. (7) Legea organic care reglementeaz statutul special al unitii teritoriale autonome Gguzia poate fi modificat cu votul a trei cincimi din numrul deputailor alei n Parlament. n linii generale, considerm aceast form de statut special oferit gguzilor este reuit, deoarece prin unitate teritorial autonom, prevzut de lege, trebuie neles unitate administrativteritorial i prin aceasta se pstreaz forma unitar a statului. La capitolul statutul juridic special al Transnistriei sunt generate foarte mari discuii, cu diferite propuneri, pornind de la ideea transformrii Republicii Moldova n confederaie sau federaie pn la constituirea unei uniti administrativ-autonome de tipul gguz. La acest capitol, considerm importante propunerile fcute de prof. Victor Popa, care vede cea mai reuit form de statut special pentru Transnistria- regionalizarea Republicii Moldova. Ca un model efectiv de soluionare a conflictului, dar nu numai, spune prof. Victor Popa, ci i implimentarea exigenelor politicii regionalizrii promovat de Uniunea European, la care tinde i Republica Moldova, admitem posibilitatea transformrii Republicii Moldova ntr-un stat federal n care subieci ai federaiei vor fi 4 regiuni ale republicii (federaie de tip german, austriac) cum ar fi: Regiunea de Nord cu centrul n or.Bli ; Regiunea Centru cu centrul n Chiinu ; regiunea de sud cu centrul n or.Cahul ; Regiunea Transnistria cu centrul n or.Tiraspol. Prezint interes i modelul propus de prof. Andrei Smochin care consider c, statutul special ar putea s conin urmtoarele: guvernator ales prin alegeri universale; adunare reprezentativ cu dreptul de a adopta propriul statut i legi locale. Prof. Andrei Smochin propune urmtoarele principii n baza cror trebuie s fie elaborat statutului special al Transnistriei: titularul puterii n Moldova este numai poporul, iar autoritilor reprezentative din raioanele de est li se ncredineaz doar exerciiul puterii i nu puterea ca atare; recunoaterea unor categorii de interese a minoritilor distincte de cele naionale; recunoaterea necesitii introducerii unui sistem de autoguvernare, n care cetenii sunt egali, iar deciziile politice corespund voinei majoritii; calitatea de persoan juridic a localitilor din stnga Nistrului atrage dup sine deinerea de resurse i patrimoniu propriu, de autonomie financiar; desemnarea prin vot universal a autoritilor reprezentative creia populaia din teritoriu i va ncredina administrarea afacerilor sale; independena autoritilor publice reprezentative autonome n vederea gestionrii afaceri238

lor de interes local prin adoptarea de acte juridice necesare realizrii atribuiilor ce le revin conform legii; exercitarea unui control de stat asupra legalitii realizrii autonomiei n teritoriu. Ne raliem i noi la viziunile exprimate de profesorii Victor Popa i Andrei Smochin considerndu-le efective i utile, argumentate din punct de vedere tiinific, care nu vin n contradicie cu Legea cu privire la prevederile de baz ale statutului juridic special al localitilor din stnga Nistrului (Transnistria) din 22.07.2005. n cazul autonomiei culturale, spre deosebire de autonomia teritorial, statutul special necesar administrrii problemelor proprii nu se acord unei uniti teritoriale, ci unui grup de persoane reunit ntr-o form de asociere adecvat. Aceast form de autonomie este util atunci cnd grupurile etnice nu snt majoritare n zonele n care locuiesc sau dac acestea nu consider necesar solicitarea autonomiei teritoriale, indiferent din ce motiv. Important este faptul ca uniunea care primete autonomia cultural, n orice form de asociere ar fi ea s cuprind o parte semnificativ a grupului etnic respectiv, pentru ca organele de conducere care iau decizii n cadrul autonomiei s fie alese n mod democratic i liber. Autonomia cultural trebuie s cuprind toate domeniile care, conform prerii grupurilor etnice, sunt eseniale pentru pstrarea, protecia i dezvoltarea identitii lor, domenii semnificative, cum ar fi: cultura; nvmntul; informarea, inclusiv radio i tv; utilizarea de nsemne proprii; alte domenii utile pstrrii i exercitrii drepturilor de protecie proprie necesar. Autonomia cultural mai cuprinde i dreptul de a crea i a ntreine instituii, mai ales n domeniile: nvmnt; mediile scrise i electronice; pstrarea tradiiilor; cultura; activiti economice. n Republica Moldova, dei nu se vorbete de o form special a autonomiei culturale acordat unui grup etnic care locuiete dispersat, aceast posibilitate o ofer Legea cu privire la drepturile persoanelor aparinnd minoritilor naionale i la statutul juridic al organizaiilor lor care n art.5 stabilete c statul se oblig s contribuie la crearea condiiilor necesare pstrrii, dezvoltrii i exprimrii identitii etnice, culturale, lingvistice i religioase a persoanelor aparinnd minoritilor naionale, monumentele de istorie i cultur ale minoritilor naionale snt ocrotite de stat. n scopul dezvoltrii identitii etnice a indivizilor care aparin la o alt etnie dect cea majoritar, statul garanteaz realizarea drepturilor persoanelor aparinnd minoritilor naionale la educaie precolar, la studii primare, medii (generale i profesionale), superioar i postuniversitare n limbile moldoveneasc i rus, creeaz condiii pentru realizarea dreptului lor la educaie i la instruire n limba matern (ucrainean, gguz, bulgar, ivrit, idi etc.). Pentru asigurarea procesului de instruire n instituiile de nvmnt n care predarea se face, n ntregime sau parial, n limbile minoritilor naionale, statul contribuie la elaborarea de programe i literatur didactico-metodic, la instruirea cadrelor didactice, colabornd n acest domeniu cu alte ri. Persoanele aparinnd minoritilor naionale i organizaiile lor au dreptul, n condiiile legii, s fondeze instituii precolare i instituii de nvmnt particulare de toate nivelurile. Persoanele aparinnd minoritilor naionale au dreptul la libera folosire a limbii materne, att n scris, ct i oral, s aib acces la informaii n aceast limb, s o difuzeze i s fac schimb de informaii. 239

Deci autonomia cultural nu se ofer n special cuiva, pentru o autonomie cultural sunt create condiii necesare ca cei care constiotuie minoriti naionale s aib posibilitatea la existen i dezvoltare n mmod egal cu toi membrii societii indiferent de apartenena etnic sau religie. n perioada post 1989 drepturile minoritarilor naionale din Romnia au fost promovate n mai multe dimensiuni ale politicilor publice: prin instituionalizarea variatelor modaliti de participare la actul legislativ si executiv, respectiv prin variate msuri legal-instituionale menite a asigura protejarea, pstrarea i dezvoltarea variatelor dimensiuni ale particularitilor identitare ale minoritarilor din Romnia (politici culturale, lingvistice, educaionale i administrative). Cum o component major (chiar central) a identitii etnice o reprezint limba, o parte considerabil a acestor politici s-a concentrat pe asigurarea reproducerii instituionale si folosirii publice ale limbilor minoritarilor din Romnia. Pe baza unor analize formale (evalund doar coninutul prevederilor juridice) se poate afirma c drepturile lingvistice ale minoritarilor din Romnia au nregistrat cteva mbuntiri semnificative. Comparativ cu prima jumtate a anilor nouzeci normele legale care fac posibile reproducerea instituionala i utilizarea regulata n contexte oficiale a unei alte limbi dect limba oficiala a unui stat, au devenit mai permisive, existnd mai multe oportuniti legal-instituionale de nsuire i utilizare a limbilor minoritare. Evaluarea eficienei nelegem s-o facem pe doua planuri relativ distincte: gradul de implementare a legii (aplicarea legislaiei) urmrind s stabilim n ce msura sunt implementate prevederile referitoare la drepturile lingvistice ale minoritarilor cuprinse n Legea administraiei publice locale (Legea nr. 215 din 23 aprilie 2001) gradul de realizare a proiectului politic urmrind s stabileasc n ce msura i n ce direcie se modific dinamica relaiilor, fenomenelor (economice, sociale, culturale, etc.) pe care clas politic a dorit s le modifice prin promovarea unei legislaii n domeniul drepturilor lingvistice ale minoritarilor; Vorbind despre drepturi lingvistice, nainte de toate, stabilirea gradului de implementare a paragrafelor ce confer drepturi lingvistice minoritarilor cuprinse n cadrul Legii administratiei publice locale. Mai concret, urmrim schimbrile intervenite la nivelul simbolisticii locale (inscripii bilingve la diferite instituii, indicatoare rutiere bilingve, etc.), respectiv la nivelul practicilor de comunicare n cadrul administraiei publice locale (asigurarea comunicrii bilingve la nivelul birourilor care au relaii cu publicul, informarea publica n limba minoritilor, folosirea limbii minoritilor la diferite ceremonii si ntruniri publice, inclusiv edinele consiliilor locale). n ceea ce privete proiectul politic mai amplu urmrit de aceste politici publice, vom porni de la coninutul articolului 6.1. din Constituia Romniei, care stipuleaz recunoaterea si garantarea persoanelor aparinnd minoritilor naionale dreptul la pstrarea, la dezvoltarea si la exprimarea identitii lor etnice, culturale, lingvistice si religioase. Pornind de aici considerm, ca un indicator adecvat al pstrrii identitii lingvistice o reprezint gradul n care diferitele grupuri etno-lingvistice se identifica cu limba lor matern, respectiv gradul si dinamica n timp a suprapunerii identitii etnice si lingvistice, pe care l-am considerat un indicator al vitalitii lingvistice. Prin vitalitate lingvistica nelegem capacitatea unui grup de a-si pstra caracteristicile lingvistice distinctive ntr-un mediu multilingv. Recunoatem, o evaluare n acest sens este nu numai dificil dar ntr-un anumit sens este i prematur. Este dificil datorit multitudinii factorilor care au impact asupra dinamicii vitalitii lingvistice. Mai mult, impactul factorului legal-instituional nu poate fi evaluat izolat, acionnd n contextul altor factori, dintre care probabil ca cel mai important este gradul de concentrare a comunitii lingvistice. Este prematur, deoarece legislaia i schimbrile politicilor publice n domeniul drepturilor lingvistice ale minoritilor din Romnia sunt relativ recente, iar impactul acestor schimbri necesita o perspectiva temporala mai ampla, fiind vorba de decenii i nu doar de civa ani. 240

Asumndu-ne aceste dificulti, dorim sa reflectam asupra unor tendine separat pentru fiecare minoritate lingvistica din Romnia, att impactul legii n sensul implementrii ei la nivelul localitilor n care aceste minoriti triesc, dar i n perspectiva mai ampl a vitalitii lingvistice a grupului.

Bibliografie
1. Declaraia de Principii asupra Minoritilor Naiunilor Unite (1992) 2. Pactul internaional cu privire la drepturile civile i politice din 16 decembrie 1966. 3. Convenia cadru privind protecia drepturilor minoritilor naionale, adoptat de ctre Consiliul Europei la 13 iulie 1995. 4. Convenia European de protejare a drepturilor omului i libertilor fundamentale, Roma, 4 noiembrie 1950. 5. Convenia-cadru privind protecia drepturilor minoritilor naionale, adoptat de ctre Consiliul Europei la 13 iulie 1995. 6. Actul final al Conferinei pentru securitate i cooperare n Europa, Helsinki, 1 august 19975 7. Victor Popa, Reintegrarea Moldovei. Soluii i modele, Capitolul II Organizarea politicojuridic a statului, Ed.TISH, 2005, p.42 8. Andrei Smochin, Consideraiuni teoretice privind statutul special al localitilor din stnga Nistrului, Legea i viaa, nr.100, aprilie 1999, p.19. 9. Ion Diaconu, Minoritile. Statut. Perspective, Bucureti, 1996 10. Mihu Achim, Antropologia culturala, Cluj-Napoca, Editura Dacia, 2002. 11. Henri Giordan, Les minorites en Europe, Ed. Kime, Paris, 1992. 12. Dinu Balan, Etnie, etnicitate, naiune i naionalism. Cteva precizri terminologice, Codrul Cosminului, nr. 12, 2006 13. Felix Ermacora, Cristoph Pan i alii, Drepturile de baz ale grupurilor etnice europene, Ethos, nr.42, Ed.Braumuler, Vena, 1993. 14. Chrlstoph Pan, Dreptul la autonomie al grupurilor entice din Europa, Altera 1, Trgu Mure, 1995, p.49 i urm

241

POLITICI DE INCLUZIUNE SOCIAL A ROMILOR. DIMENSIUNI ALE ADMINISTRAIEI COMUNITARE I NAIONALE

DINC Ilie, doctorand, Bucureti, Romnia Situaia dificil a populaiei romani n Europa a atras n ultima vreme atenia general. Colapsul comunismului n Europa Central i de Est a adus cu sine decesul msurilor de protecie social din partea statului i n acelai timp a pus capt presiunilor oficiale pentru asimilare forat, lsnd deodat comunitile romani s aib grij de sine ntr-o lume nou, nesigur, adeseori ostil. Majoritatea populaiei romani (dou treimi) din Europa de azi, triete n Europa Central i de Est i n Balcani, acesta fiind un factor demografic care afecteaz profund statutul social i politic al comunitilor de romi. I. Atestare Prima atestare documentar a existentei unor comunitati de rromi este din anul 1068, din vremea Imperiului Bizantin. Rromii au fost denumiti in diferite feluri de popoarele cu care au intrat in contact: "arami" (armean, pagin), "faraontseg" (gloata), "bohemien" (din Boemia), "tartares" (tatar), "gypsy" (egiptean), "saracin" (arab), "athinganoi" (tigan). Etnonimul "rrom" (din grecescul "rhomaios", denominatie pentru locuitorii Imperiului Roman, iar dupa crestinare, pina la prabusirea Imperiului, pentru crestinii Bizantului), alaturi de "sinto" (rromii din spatiul germanic) si "kalo" (rromii din spatiul hispanic) defineste o comunitate etnica transfrontaliera, cu limba si cultura distincta. In ultimii ani, in majoritatea tarilor lumii organizatiile etnice au reusit sa impuna denumirea de "rom", lucru acceptat si de autoritatile respectivelor state. In Romania, dupa ce Ministerul Afacerilor Externe a inaintat un Memorandum catre Guvern solicitind ca in evidentele oficiale sa se foloseasca termenul de tigan si nu de rrom, evitindu-se astfel posibila identificare a romanilor cu membrii acestei etnii, organizatiile rromilor au protestat si s-a convenit asupra formulei "rrom". 1. Populatia rom Cti romi sunt n Romnia? Cea mai mare proportie a romilor n populatie nregistrata oficial de recensamintele Romniei a fost de 2,5% n 2002. Anterior, n mod constant proportia oficiala s-a situat sub 2%, atingnd minimul absolut de 0,3% n 1966 o dovada a presiunilor de mascare a etnicitatii exercitate asupra etnicilor romi ca urmare a primului val de politici asimilationiste initiat la nceputul anilor 60. De altfel, scaderea la mai putin de jumatate a persoanelor care s-au autodeclarat romi ntre 1930 si 1956 este o consecinta directa a experientei deportarii romilor n Transnistria. Structura etnica a populatiei Romniei, conform datelor de recensamnt 1930-2002. Sursa: Institutul National de Statistica1 Anul Populatie totala (mil. loc.) Romi (loc.) Romni (%) Maghiari (%) Romi (%) 1930 14,28 242.656 77,9 10,0 1,7 1956 17,48 104.216 85,7 9,1 0,6 1966 19,10 64.197 87,7 8,5 0,3 1977 21,55 227.398 88,1 7,9 1,1 1992 22,81 401.087 89,5 7,1 1,8 2002 21,68 535.140 89,5 6,6 2,5 242

Estimarile neoficiale ale altor observatori sunt diverse. n 1993, Institutul de Cercetare a Calitatii Vietii estima la aproximativ un milion numarul persoanelor din Romnia care traiesc dupa modul de viata specific roma (Zamfir si Zamfir 1993, apud OGrady si Tarnovschi), adica aproximativ 4% din totalul populatiei. Un studiu realizat de ICCV n 1998 propunea o estimare de aproximativ un milion si jumatate de romi, dintre care doar aproximativ 65% se autoidentifica (Zamfir si Preda 2002, apud OGrady si Tarnovschi). Vasile Ghetau estima populatia de romi la 1,5 2 milioane de persoane (Ghetau 1996, apud OGrady si Tarnovschi). Dumitru Sandu propunea n 2005 o estimare a populatiei de romi cu probabilitate ridicata de autoidentificare situata ntre 730.000 si 970.000 de persoane (Sandu 2005, p. 6). Estimarile medii realizate de locuitorii Romniei, romi si ne-romi deopotriva, surprind nsa prin faptul ca sunt de aproape zece ori mai ridicate dect estimarile oficiale, mult peste numerele avansate de experti. n medie, att romii ct si ne-romii din Romnia considera ca aproximativ 25% dintre locatarii tarii noastre sunt romi. Aproximativ 35% considera mai mult de o treime dintre cetatenii romni sunt romi. Este specific populaiei de romi faptul c srcia, care ia adesea forme severe i extinse, este dublat de situaii accentuate de marginalizare i excluziune social Excluziune social: plasarea unei persoane n afara formelor normale de via social, ca rezultat al unor privaiuni multiple, cu anse reduse de reinserie ntr-o via social normal. Rezultat al discriminrilor, lipsei de oportuniti, cumulrii de privaiuni, degradrii/ nedezvoltrii capacitilor de funcionare social normal sau al unui stil de via individual sau colectiv care marginalizeaz. Marginalizare social: termen folosit n mare cu acelai coninut ca i excluziunea social, referindu-se la poziia unor persoane/ grupuri n afara (la marginea) vieii sociale normale a comunitii. n ultimii ani el tinde s fie chiar nlocuit de acesta din urm, care accentueaz mai mult responsabilitatea colectiv pentru starea de marginalizare/ excluziune. Incluziunea social: procesul de reinserie n formele de via normale, ntr-o funcionare social normal a persoanelor aflate n situaie de excluziune/ marginalizare social sau cu risc ridicat de marginalizare, prin dezvoltarea capacitilor i construcia de oportuniti. O parte important a populaiei de romi este prins n capcana unui deficit multiplu de resurse personale i familiale: lipsa sever de venituri, condiii de locuire adesea mizere, lipsa de educaie, de calificare, angajare predominant n activiti economice din zona gri/subteran, lipsa actelor de identitate. La acestea se adaug o imagine public cel mai adesea negativ. Toate aceste condiii afecteaz advers accesul la serviciile sociale publice: educaie, nvmnt, ocupare, securitate personal i chiar asisten social. Specificul excluziunii sociale la populaia de romi const tocmai n existena unor surse de excluziune care la restul populaiei nu exist sau sunt ntlnite extrem de rar, precum lipsa unei identiti legale sau situaie locativ ilegal. Dup un proces de integrare (adesea forat) n formele de via modern, n regimul socialist, dar cu unele efecte cert positive (reglementarea sitauiei legale a populaiei, participare colar, participare n forme legale la activitile economice), populaia de romi a primit cel mai dur ocul crizei economiei socialiste i mai apoi ocul tranziiei. In ultimii 20 de ani, se poate considera c situaia populaiei de romi s-a agravat mult mai accentuat dect a restului populaiei. Marea majoritate a populaiei care se confrunt cu srcia extrem n Romnia este de etnie rom.

243

Forma de excluziune: Nu au nici un act de identitate Nu au buletin desi au peste 14 ani (i au certificat de nastere) Au peste 10 ani, nu urmeaz o form de colarizare i Nu au mers la coala deloc Nu sunt cstorii legal nu au lucrat nici macar ocazional n 1997 sau Nu au o 1998 slujba Au lucrat, dar fr carte de munca n 1997 sau 1998

% din total populaie estimat de romi: 3,1% 5,7% dintre cei de peste 14 ani 15,4% din total populaie

Nr. total de romi afectai 47.000 58.000 240.000

39,4% dintre cei casatoriti 235.000 52% dintre cei care au peste 14 ani, nu sunt elevi sau studeni, si care au raspuns la in- 385.000 trebare (ali 28% nu au raspuns ) 84% dintre cei care au peste 14 ani, nu mai sunt elevi sau studeni si care au raspuns la 621.000 intrebare (ali 28% nu au raspuns )

Problema excluziunii sociale este diferit de problema srciei. Ea tine mai degrab de o discutie complex despre stratificarea social. Distinctia dintre indicatorii cantitativi si cei calitativi este extrem de relevant n acest caz. Veniturile sau cheltuielile gospodriei, pozitia pietei fortei de munc, educatia, locuintele, pozitia spatial si geografic, circuitele de informatii, relatiile sociale ca indicatori ai pozitiei sociale sunt indicatori cantitativi utili. A fi exclus din societate poate avea diverse nelesuri relative, dar excluziunea social este de obicei definit ca fiind mai mult dect un simplu fenomen economic: ea are, de asemenea, consecine n cmpul social si simbolic. Excluziunea social nu duce n mod necesar la srcie desi, n societile stratificate, srcia duce aproape ntotdeauna la excluziune social. Prin urmare, srcia nu este un bun indicator al excluziunii sociale; de asemenea, nu este nici un indicator suficient n sine, nici necesar, desi este adevrat c cele dou sunt corelate empiric. Excluziunea social are de-a face cu incapacitatea societtii noastre de a tine toate grupurile si toti indivizii n cadrul a ceea ce asteptm de la o societate. Este vorba de tendinta de a mpinge indivizii vulnerabili si dificili n locurile cel mai putin convenabile, ct mai departe de aspiratiile obisnuite. nseamn c unii oameni se simt exclusi din curentul principal, ca si cum nu ar aparine acestuia (Power i Wilson, 2000). Din aceast perspectiv, categoriile etnice nu sunt doar un grup-tint al excluziunii sociale, ci pot fi rezultatele efective ale proceselor de excluziune si de incluziune. Exist contexte n care a fi tigan sau rom, potrivit identificrii fcute de populatia majoritar, nseamn a fi exclus. Excluziunea sociala este un concept relativ nou, lansat in cadrul documentelor Uniunii Europene si consacrat in special prin cel de-al 3-lea program antisaracie (perioada 1990 1994) lansat de Comisia Europeana. Fara sa analizez n detaliu semnificatiile conceptului de excluziune sociala denumit n unele lucrri si noua saracie si a avantajelor pe care el le are comparativ cu variante conceptuale anterioare utilizate pentru a caracteriza situatia dificila, dezavantajat a unor indivizi, familii sau grupuri sociale, precum saracia (absoluta sau relativa) i deprivarea relativa, tin sa remarc faptul ca excluziunea sociala este un concept multidimensional spre deosebire de saracie, este un concept cu o componenta dinamica importanta (saracia este preponderent statica) si faciliteaza lansarea unor programe de interventie mult mai usor de identificat si de implementat. 244

Daca ne aplecam asupra surselor (si cauzelor) excluziunii sociale vom observa in special 3 asemenea surse: 1) - auto-excluziunea (optiunea este a individului, model cultural, dezinteresul, diverse alte elemente care tin de decizia personala determinndu-l n primul rnd s opteze singur pentru a respinge o anumita forma de participare sociala). Faptul ca unele persoane nu isi fac acte de identitate pentru ca nu doresc este un astfel de exemplu. 2) sistemul, care determina o excluziune structurala (nu exista politici sociale adecvate, nu exista un raspuns al sistemului social la o anumita nevoie). De exemplu n Romnia nu exista nici un ajutor specific pentru familiile monoparentale. 3) apartenenta teritoriala/comunitara a individului care face ca el sa nu-si satisfaca o anumita nevoie pentru ca nu sunt resurse in comunitate desi exista o solutie formala in sistem si ea functioneaza in alte comunitati. Un bun exemplu este neacordarea ajutorului social in anumite localitati din lipsa de fonduri; legea exista si ea se aplica insa in multe alte localitati. Tabelul nr.2: Factori cauzatori/predispozitionali ai excluziunii sociale la romi Nr. de persoane afectate (aproFactorul cauzator/ % dintre: ximativ) in popredispozitional pulatia de romi din Romnia Nu au nici un act de identitate Nu au buletin desi au peste 14 ani (SI au certificat de nastere) Nu au mers la scoala deloc 3,1% din total populatie de romi 5,7% dintre cei de peste 14 ani 47.000 58.000 240.000 235.000 385.000

24,4% dintre cei de peste 10 ani (care nu mai merg deloc la scoala) Nu sunt cstoriti legal 39,4% dintre cei casatoriti 52% dintre cei care au peste 14 ani, nu nu au lucrat nici mamai merg la scoala si care au raspuns la car ocazional dupa intrebare (28% dintre ei nu au dat un rasin 1997 si 1998 puns la intrebare) Nu au o slujba 84% dintre cei care au peste 14 ani, nu Nu au lucrat cu carte mai merg la scoala si care au raspuns la de munca in 1997 intrebare (28% dintre ei nu au dat un rassau 1998 puns la intrebare)

621.000

Este lesne s observm dimensiunile uriase pe care aceste tipuri primare, fundamentale de excluziune le au la populatia de romi. Practic a vorbi despre saracie sau nivel de trai la cei peste 100.000 de indivizi care nu au situatia actelor rezolovata (nu au certificat de nastere si/sau buletin de identitate) este gratuit; acestia sunt exclusi complet de la toate celelalte drepturi derivate din statutul de cetatean: asistenta sociala, asigurari sociale, drept de participare politica, angajare ntrun loc de munca legal ocupat. Autoexcluziunea este principala cauza a situatiei celor de mai sus cat si a altor 240,000 de rromi care nu au mers niciodata la scoala, au peste 10 ani si sunt practic analfabeti. Nu acelasi lucru se poate spune nsa despre cei 621.000 de romi care nu au lucrat cu carte de munca in ultimii 2 ani de dinaintea cercetarii noastre dintre care 385.000 nu au lucrat absolut deloc in perioada amintita. Pentru cea mai mare parte dintre acestia cauzele excluziunii tin in buna masura de situatia economica a tarii, oferta de locuri de munca fiind extrem de mica. Pe 245

langa factorul principal care este de natura structurala, desi unora sansele le sunt diminuate de cauze care tin si deciziile personale, de autoexcluziune (precum cele anterior amintite: lipsa actelor, nefrecventarea scolii) nu trebuie neglijata aici apartenenta la anumite comunitati locale si chiar apartenenta la etnie care devin cu o buna probabilitate surse de excluziune sociala. Pe fondul lipsei locurilor de munca (si a celor cu carte de munca in mod special) a face parte dintr-o comunitate saraca, fara locuri de munca devine o sursa sursa suplimentara de excluziune sociala, sansele de a gasi o slujba diminuindu-se considerabil. La aceasta se adauga si probabilitatea mai mare de a nu gasi un loc de munca daca locuiesti intr-o comunitate de rromi numeroasa pentru ca lipsa locurilor de munca la populatia de romi face ca cererea de locuri de munc in aceste comunitati sa fie foarte mare. Principalele cauze de excluziune sociala sau cauzele care au declansat si au intretinut acest proces de marginalizare se constituie intr-un complex de factori pe care voi incerca sa-i prezint ca fiind generatori de marginalizare/excluziune si manifestare in cazul minoritatii rome. Factori de natura sociala Factori de natura economica Factori de natura politica si etnica Supraaglomerarea este o problem tipic pentru segmentul de romi. Peste 80% dintre gospodriile de romi se situeaz peste media naional din punct de vedere al densitii de persoane pe camera de locuit. Numrul de persoane pe locuin (frecvent improvizate i/sau ilegale, sau locuite cu chirie) i pe camera este de doua ori mai mare dect media naional. In cadrul segmentului de romi 23% nu detin proprietatea asupra locuinei fa de 5% media naional din populaie. Chiar i n cazul celor care sunt proprietari ai caselor, aproape un sfert nu dein acte pe pamntul pe care se afl construcia. Segmentul de romi se confrunt cu un complex de deficite personale i familiale care se agraveaz reciproc: lipsa de locuine, condiii mizere de locuit, stoc educaional sczut i implicit resurse umane limitate i dificit de calificare etc fapt care ngreuneaz aplicarea politicilor publice integrate inclusiv integrarea pe piaa muncii, acentueaz srcia mpins pn la folosirea unor strategii marginale sau tradiionale de supravieuire. Cvasi -majoritatea persoanelor fr acte de indentitate sunt romii, situaie care are ca efect excluderea de la drepturile sociale: asistent social, asigurri sociale, angajare legal ntr-un loc de munca etc. Complexitatea problematicii romilor genereaz n fapt atitudinile discriminatorii , care afecteaz ansele de integrare eficace ntr-o societate modern. Problema cheie a segmentului de romi , care a suferit n cel mai nalt grad efectele diminurii numarului de locuri de munca salariale este slaba participare la sistemele decizionale, mult mai accentuat n domeniul ocuprii pe piaa muncii. Sunt multe persoane care nu au avut deloc experiena unei activiti economice recunoscut legal sau au avut o istorie de participare limitat, ntrerupta de lungi perioade de somaj, n timp ce proporia salariailor este foarte redusa, (doar 13% din venit are ca sursa salariile, jumatate fa de nceputul perioadei de tranzitie). Recenta Rezolutie a Parlamentului European din 31 ianuarie 2008 referitoare la o strategie european privind romii, litera L, potrivit careia este necesar garantarea unei participri concrete a romilor la viaa politic, n special la procesele decizionale care afecteaz viaa i bunstarea romilor, ostilitatea i ura la adresa romilor constituie un fenomen care cunoate nc o larg rspndire n Europa i este ncurajat i utilizat de extremiti, putnd culmina cu atacuri rasiste, discursuri de incitare la ur, agresiuni fizice, evacuri ilegale i acte de hruire de ctre poliie; Principale surse de venit sunt cele ocazionale,de supravieuire precar, predominante n economia informal dar i acestea cu totul ineficiente: munci ocazionale mai ales n activiti ziliere: munci casnice , construcii , agricultur, practicarea meseriilor traditionale,( din ce in ce mai putin operative n economia modern), i, n mod special, din beneficii sociale. 246

Starea drumurilor, ce reprezinta un factor important al accesului fizic la serviciile din afara comunitatii, este declarata ca fiind proasta ntr-o masura mult mai mare de indivizii de etnie roma comparativ cu ceilalti indivizi 63% dintre romi apreciaza starea ca fiind proasta sau foarte proasta (la acestia se mai adauga 1% care afirma ca n zona nu exista drumuri deloc) fata de doar 42% dintre indivizii de alte etnii. Aprecierea calitatii drumurilor este sustinuta de datele obiective 72% dintre romi au drumuri de pamnt n fata caselor, pe cnd doar 48% dintre indivizii de alta etnie au astfel de drumuri. Semnificativ este faptul ca pentru aceleasi tipuri de zone, conditiile de acces n comunitate sunt mai proaste pentru persoanele de etnie roma comparativ cu cele pentru alte persoane. Aceasta diferenta se pastreaza chiar si atunci cnd comparam indivizii din acelasi mediu de rezidenta si care locuiesc n aceleasi tipuri de comunitati n interiorul localitatilor Efectele starii proaste a drumurilor pot fi agravate prin doua elemente insuficienta mijloacelor de transport si calitatea slaba a serviciilor din interiorul comunitatii. Procentul romilor care au declarat ca transportul n comun lipseste sau ca functioneaza n conditii proaste n zonele n care traiesc este mult mai mare (50%) dect n cazul celorlalti indivizi (31%). Chiar daca diferenta se poate justifica printr-o pondere diferita a celor ce locuiesc n mediul rural, observam ca deosebirile dintre etnii se pastreaza si n interiorul acelorasi tipuri de localitati. n plus, nu numai ca accesul catre alte zone (si implicit catre serviciile pe care acestea le pot oferi) este mai prost pentru romi dect pentru ceilalti indivizi, dar n comunitatile n care traiesc romii lipsesc magazinele, scolile sau gradinitele ntr-o masura mai ridicata fata de celelalte zone. 2. Conditii de locuit si acces la utilitati Diferentele dintre romi si celelalte etnii se adncesc atunci cnd analizam situatia locuintelor, lund n considerare indicatori precum accesul la utilitati, materialul de constructie a locuintelor si situatia legala a romilor. Datele la nivel national ne indica o puternica asociere a calitatii locuirii cu mediul rezidential si cu pozitionarea casei n cadrul localitatii. Situarea ntr-un mediu rezidential sau n altul este un predictor puternic al accesului la servicii ntruct n mediul rural calitatea acestora este mai scazuta, sistemele de utilitati sunt putin raspndite, drumurile sunt mai proaste etc.. Ponderea indivizilor de etnie roma n rural este mai mare dect cea a membrilor celorlalte etnii - 60% versus 40%. n plus, cei dinti traiesc ntr-o masura mai mare n zonele periferice ale localitatilor 68% dintre romi, n comparatie cu doar 46% dintre membrii altor etnii ce afirma ca locuiesc n astfel de zone. Este interesant de observat ca situarea romilor ntr-o zona sau alta depinde de mediul de rezidenta cei din mediul rural traiesc n zonele centrale ntr-o masura mai mica dect cei din mediul urban. Acest lucru poate fi explicat de faptul ca o buna parte a locuintelor locuite de indivizii de etnie roma n centrele oraselor sunt locuinte vechi (anul mediu al constructiei lor este 1886) nchiriate de la stat. Faptul ca romii au o pondere mai ridicata n mediul rural si ca tind sa locuiasca mai degraba n comunitatile ndepartate accentueaza ideea ca acestia au acces limitat la servicii si mult mai slab calitativ comparativ cu ceilalti indivizi n ceea ce priveste racordarea la apa, gaze sau canalizare, n mediul rural diferentele dintre cele doua grupuri, desi reale, nu sunt puternice, ntruct toate locuintele (indiferent de caracteristicile gospodariilor) tind sa nu aiba acces n general. n mediul urban, nsa, diferentele sunt mult mai vizibile de la 70% gospodarii neracordate n cazul romilor la 20% sau chiar 10% n cazul altor indivizi. Pe lnga aceste deficiente, se mai adauga lipsa electricitatii si ncalzirea cu deseuri sau chiar nencalzirea locuintei, aspecte relevante pentru situatia prezenta a romilor si alarmante chiar daca au o amploare mai scazuta circa 13% dintre romi nu au electricitate, un procent destul de ridicat n comparatie cu 2% pentru celelalte etnii. Este semnificativ la acest capitol faptul ca 80% dintre gospodariile romilor fara electricitate nu au datorii la curent (procentul este egal cu 247

cel al romilor care au electricitate si au astfel de datorii), ceea ce pune sub semnul ntrebarii ideea oarecum generalizata cum ca locuintele indivizilor de etnie roma nu au curent electric pe motiv de neplata a facturilor. Este posibil fie ca indivizii sa nu aiba resursele financiare pentru a se racorda, fie sa nu existe retea de curent n general n zona. Supraaglomerarea este o alta problema cu care romii se confrunta ntr-o masura mai ridicata dect ceilalti indivizi, numarul mediu de persoane pe camera n cazul lor fiind mai mult dect dublu fata de numarul mediu de indivizi din gospodariile ne-rome. Totodata, densitatea spatiala (metri patrati pe persoana) este diferita n cazul celor 2 grupuri (8 mp/persoana n gospodariile de romi vs. 19,5 mp/persoana). Lipsa de spatiu asociata cu alti factori precum ncercarea de a reduce costurile de ncalzire determina circa 70% dintre gospodariile de romi care au bucatarii sa le foloseascasi pentru a dormi n ele (faptul ca 11% dintre gospodariile romilor nu au bucatarii n comparatie cu doar 2% n cazul altor etnii face ca supraaglomerarea sa fie chiar mai pronuntata n cazul lor dect o arata datele mai sus prezentate). Concluzii Datele prezentate au aratat ca indivizii de etnie roma traiesc ntr-o masura mai mare n zone periferice si n localitati din mediul rural fata de ceilalti indivizi, ceea ce face ca accesul la servicii sa fie semnificativ mai scazut. Indicatorii de acces la servicii precum starea drumurilor din zona, existenta unor mijloace de transport catre alte zone, precum si prezenta si calitatea serviciilor din zonele n care indivizii traiesc au valori semnificativ mai mici pentru romi n comparatie cu cele pentru persoanele de alte etnii (diferentele se pastreazasi atunci cnd controlam cu mediul sau pozitia comunitatii). n plus, locuintele romilor sunt construite din materiale de calitate mai slaba, nu au acces la utilitatile de baza (canalizare, gaz, apa, electricitate) ntr-o proportie covrsitoare si sunt supraaglomerate (numarul de persoane pe camera este dublu n cazul lor fata de locuintele altor etnii). O treime dintre indivizii de etnie roma traiesc n absenta unui contract de proprietate sau de nchiriere (8% dintre respondentii romi din mediul urban si 3% dintre cei din mediul rural traiesc chiar n locuinte improvizate sau parasite). Starea proasta a locuirii este dublata de probleme financiare prezente veniturile romilor sunt foarte scazute, de foarte multe ori chiar lipsesc n totalitate (aproape jumatate dintre romi nu au avut nici o sursa de venit n luna trecutasi o zecime dintre gospodarii nu au obtinut nici un venit). Acest lucru justifica faptul ca aproape 40% dintre gospodariile de romi au datorii (procentul este la jumatate n cazul Excluziunea formala se refera la lipsa actelor de stare civila, identitate sau locative o problema care afecteaza interactiunea cetatenilor cu autoritatile statului si cu alte persoane fizice. Exista mai multe situatii posibile: lipsa actelor de stare civila: nenregistrarea nasterii (echivalenta cu lipsa codului numeric personal CNP), a casatoriei sau a decesului; lipsa certificatelor de nastere, de casatorie sau de deces prin pierdere, furt, deteriorare etc., n conditiile n care aceste evenimente au fost nregistrate; nenregistrarea persoanei de 14 ani si peste n baza nationala de evidenta a persoanelor; lipsa buletinului sau a cartii de identitate valabile prin expirare, pierdere, furt, deteriorare etc., n conditiile n care persoana a fost nregistrata cu ocazia realizarii primului act de identitate. Persoanele care nu au fost nregistrate la nastere nu exista din punct de vedere administrativ, n relatie cu autoritatile statului romn si ca atare nu pot intra n nici un fel de relatii oficiale sau autorizate nici cu parteneri publici, nici cu parteneri privati. Ele nu sunt cetateni ai statului romn si nici ai altui stat, fiind astfel lipsite de cetatenie si de drepturile asociate. Persoanele care au fost nregistrate la nastere dar, din diferite motive, nu poseda un buletin/carte de identitate si/sau certificat de nastere sufera n practica de acelasi tip de excluziune, deoarece, desi sunt cetateni ai 248

statului romn, nu pot dovedi acest lucru n fata unei terte parti. Lipsa actului de identitate duce la imposibilitatea exercitarii drepturilor civice si sociale fundamentale, precum si la imposibilitatea relationarii corecte cu autoritatile statului, fiind astfel o problema urgenta de interes public. Lipsa actelor este asociata cu lipsa scolarizarii, cu saracia si cu locuirea ntr-un oras mare. De exemplu, n cazul persoanelor rome fara scoala, aproximativ 10% nu au certificat de nastere si o proportie chiar mai mare nu au buletin de identitate fata de aproximativ 3% dintre cei care au absolvit o scoala profesionala sau mai mult Problema segregarii rezidentiale a romilor este nca ignorata n agenda publica a autoritatilor romne, n ciuda gravitatii si a persistentei ei. Mai mult, segregarea rezidentiala este o problema cu putine sanse de ameliorare fara o interventie sistematica a statului, datorita inertiei ridicate a pattern-urilor de locuire, a decalajului economic considerabil dintre romi si romni si, nu n ultimul rnd, a discriminarii romilor n societatea romneasca. Se poate estima c Romnia nu se confrunt cu o stare de srcie/ excluziune produs de o evoluie n parametrii unei dinamici normale a unei societi, ci cu o explozie a srciei i a excluziunii sociale, generat de o puternic criz cumulat a socialismului i tranziiei, ntins pe mai mult de un sfert de secol. Riscul fundamental nu-l reprezint extensia srciei, care n mare parte a ei este mai degrab nu foarte profund, ci tendina ei de cronicizare, prin degradare a capacitilor i a patternurilor social-culturale de via. Problema la care orice strategie de incluziune sociala trebuie s rspund nu este numai aceea de a face fa unor procese mai mult sau mai puin marginale de srcire i excluziune, ci aceea de absorbie a efectelor sociale dezastruoase ale unui regim socialist iraional, urmat de o tranziie confuz, n care nu odat importante decizii strategice s-au dovedit a fi fost eronate. Este necesar politici de incluziune coerente si sustenabile: Unul dintre obiectivele cruciale ale politicilor de incluziune, ca un punct esenial al monitorizrii, este stimularea includerii n strategiile sectoriale a obiective specifice de prevenire / absorbie a srciei i promovare a incluziunii sociale. Soluionarea situaiilor de lips a identitii legale Asigurarea accesului la serviciile de sntate a reproducerii: planificare familial, sex protejat, susinere medical a femeii nsrcinate i a copilului. Asigurarea pentru toi a accesului la un pachet minimal de servicii de ngrijire medical, indiferent dac au sau nu asigurare medical. Creterea participrii colare a copiilor din populaia de romi: n 10 ani s se asigure o participare quasi-complet n ciclul obligatoriu i o participare ridicat n ciclul secundar i teriar Creterea participrii la formele precolare, ca mijloc de a pregti participarea social, dar i ca form de suport social pentru copii i prini Asigurarea cuprinderii integrale n nvmntul primar a copiilor din populaia de romi Utilizarea unor forme complexe de susinere a participrii colare, de prevenire a abandonului i eecului colar; Inclusiv prin dezvoltarea unor servicii complementare colii: mas gratuit, pregtirea leciilor n cadrul colii etc. Suport masiv pentru participarea la nvmntul secundar, n primul rnd la cel vocaional, dar i la cel liceal care duce spre nvmntul superior: burse, cmine etc. Mrirea numrului de studeni romi. Stimularea ocuprii populaiei de romi n economia formal. Un accent special trebuie acordat angajrii tinerilor Este necesar lansarea unui program agresiv de formare profesional i angajare a tinerilor Susinerea financiar a unor activiti generatoare de venit, dar i de construcii de locuine Atribuirea de teren agricol i pentru locuine romilor din mediul rural. 249

Reglementarea juridic a situaiilor locuinelor/ terenurilor fr acte de proprietate Combaterea hotrt a oricrei forme de discriminare a romilor i promovarea unei atitudini colective suportive Reabilitarea imaginii colective de sine i a imaginii publice a populaiei de romi Aplicarea unor masuri care sa faciliteze includerea romilor ca minoritate nationala in toate sectoarele vietii social/economice, culturale si politice din tara si strainatate. Asigurarea unei reprezentari corespunzatoare a romilor in structurile statului pentru garantarea unei democratii participative. O strategia buna, corect, coerenta nu este de a rezolva mai nti problemele trecutului i apoi s ne ocupm de construcia viitoare. Este mult mai productiv s absorbim problemele motenite n procesul construciei societii viitoare.

250

CONSULTAREA CETENILOR N PROBLEMELE LOCALE DE INTERES DEOSEBIT

BDNG Constantin, Universitatea Liber Internaional din Moldova

Abstract:
The principal of consultation of citizens on matters of local interest or local referendum, is a component of local autonomy to allow a direct intervention of local communities in addressing some problems of local interest. Local communities have a right to intervene directly or indirectly in some cases in administrative process through referendum or other forms prescribed by law. Principiul consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit sau referendumul local constituie o component a autonomiei locale permind intervenia direct a colectivitilor locale n soluionarea unor probleme. Principiul consultrii cetenilor decurge din autonomia local, deoarece organizarea referendumului local reprezint o veritabil caracteristic a acesteia1. Este tiut c dreptul la autonomie local aparine colectivitilor locale care l exercit prin intermediul autoritilor alese de ctre acestea. Colectivitilor locale li se pstreaz dreptul de a interveni direct n unele cazuri n procesul de administraie, prin referendum sau alte forme prevzute de lege. Principiul consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit sau referendumul local constituie o component a autonomiei locale bucurndu-se de reglementare constituional n Republica Moldova acest principiu este fixat n art 109 din Constituie, iar n Romnia este stipulat n art.2 al Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale2 Referendumul, n condiiile regimului reprezentativ, este o form specific de activitate, prin care poporul particip direct la exercitarea suveranitii naionale. Ct privete referendumul local, acesta, ca i cel naional, este un element al democraiei semi-directe, deoarece ofer colectivitilor locale posibilitatea de a interveni direct n soluionarea unor probleme locale de interes deosebit. Democraia presupune participarea indivizilor la viaa societii iar lipsa de participare pune n pericol funcionarea democratic a acesteia. Acesta presupune o participare a cetenilor n procesul administraiei publice locale. ns prin aceast intervenie direct cetenii i exprim doar opinia n legtur cu o anumit problem, decizia urmnd s fie luat de ctre primar sau consiliul local. Participarea activ a cetenilor n procesul de luare a deciziilor administrative i n procesul de elaborare a actelor normative au drept scop: - s sporeasc gradul de responsabilitate a administraiei publice fa de cetean, ca beneficiar al deciziei administrative; - s stimuleze participarea activ a cetenilor n procesul de luare a deciziilor administrative i n procesul de elaborare a actelor normative; - s sporeasc gradul de transparen la nivelul ntregii administraii publice.
1 2

Ioan Vida, Administraia public i autonomia local, n Dreptul, nr. 10-11/1994, p.53 Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale, (publicata in Monitorul Oficial nr. 204 din 23 aprilie 2001)

251

Participarea public este un instrument important n activitile de dezvoltare local, imprimnd calitate n procesul decizional i ntrind autoritatea deciziilor prin suportul oferit de public n implementarea acestora. Este necesar s subliniem totui c aceast intervenie direct n cadrul unui referendum consultativ o putem considera cu mult greutate ca form de participare a colectivitilor locale la exercitarea autonomiei locale, fiindc n cadrul referendumului consultativ corpul electoral din colectivitatea local i exprim doar atitudinea i nu voina fa de problema abordat, decizia urmnd s-o ia primarul sau consiliul local.1 Logic, primarul sau consiliul local ar trebui s in cont de manifestarea de voin a titularului de drept la administrare public local autonom. Teoretic ns, n condiiile pluralismului politic, ei ar putea i s nu in cont de rezultatele referendumului, cu att mai mult c legea nu-i oblig. Dac am admite c legea stabilete obligativitatea lurii unei decizii conforme atitudinii colectivitii locale exprimate prin referendum, atunci am fi n prezena unui referendum aprobativ. Democraia reprezentativ aplicat la scar local trebuie s cuprind i o real participare la viaa public a celor, ce sunt chemai s desemneze reprezentani. Att timp ct aceast participare nu va fi asigurat, i anume prin intermediul referendumului local, sunt anse ca reprezentarea local, conform expresiei lui M. Bourjol, s nu fie dect o cochilie deart2. n acest sens lui Marcel Waline i aparine o ideie interesant, precum c: "poporul este suveran cu condiia c el nu-i spune nici odat prerea, iat exact formula democraiei reprezentative, aa cum este ea aplicat n materie municipal"3. Considerm c ar fi necesar ca norma constituional n Republica Moldova i norma din Legea Romniei s acorde colectivitilor locale posibilitatea exprimrii voinei prin referendum aprobativ, al cror spectru trebuie s fie identificat n lege, iar n cadrul unui referendum consultativ n orice problem, pentru a crei soluionare primarul sau consiliul vor s cunoasc atitudinea colectivitii. Vom evidenia nc un aspect important al referendumului local. Nu orice problem de interes local poate fi supus unui referendum, ci numai acelea care sunt atribuite prin lege autoritilor publice reprezentative locale. n cazul n care colectivitatea local dorete s se pronune asupra unei probleme a crei soluionare ine de competena unor organe de stat, ea trebuie s dein dreptul la iniiativa desfurrii unui referendum organizat de autoritatea de stat competent (de exemplu prefectul). De exemplu, dup cum deja am menionat, legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale n art.1 fixeaz ca principiu de organizare a administraiei publice locale n unitile administrativteritoriale consultarea cetenilor. Art.13 din Legea nr.3 din 22 februarie 2000 privind organizarea i desfurarea referendumului stabilete ns c problemele de interes deosebit din unitile administrativ-teritoriale se pot supune, n condiiile legii, aprobrii locuitorilor, prin referendum local, ceea ce trebuie neles referendum aprobativ. Iar Legea 215/2001 atribuie primarului dreptul de a propune consiliului local consultarea populaiei prin referendum. Acest joc de noiuni, aprobativ, consultativ, face dificil n ultim instan organizarea unui veritabil referendum local. n Romnia i n Republica Moldova legile administraiei publice locale (art.294, respectiv art.68 lit.c) prevd dispoziia prin care primarul poate propune consiliului local consultarea po 3 4
1 2

Victor Popa, Igor Munteanu, Victor Mocanu, De la centralism spre descentralizare, Chiinu, 1997, p.112 M.Bourjol, Libre-administration et decentrlisation,chaiers de droit public,1984, p.61 Marcel Waline, Droit administratif, Traites Sirey, 9 ed., 1963, p. 285. Legea Republicii Moldova Nr. 436 din 28.12.2006 privind administraia public local, Publicat: 09.03.2007 n Monitorul Oficial Nr. 32-35

252

pulatiei prin referendum, cu privire la problemele locale de interes deosebit. Pe baza hotararii consiliului local ia masuri pentru organizarea acestei consultari, in conditiile legii; permit iniiativa organizrii unui referendum local numai primarilor, privnd de acest drept consiliile, diminundu-le astfel rolul de autoriti deliberative. Avem convingerea c iniiativa organizrii referendumului local n Romnia trebuie acordat i colectivitilor locale dup exemplul republicii Moldova, deoarece acestea sunt titulare ale dreptului la gestiune autonom a problemelor publice de interes local pe care le-au delegat unor autoriti reprezentative. Evident, colectivitile locale trebuie s-i rezerveze dreptul de a interveni n unele cazuri n mod decisiv. La rndul lor i consiliile locale trebuie deasemeni, s posede dreptul la iniierea unui referendum local oblignd primarul la organizarea i desfurarea acestuia. n acest sens Codul electoral al Republicii Moldova poate serevi exemplu demn de urmat i pentru Romnia. n Romnia referendumul local se organizezaz n conformitate cu prevederile Legii nr.3 din 22 februarie 2000 privind organizarea i desfurarea referendumului1. CAPITOLUL IIIal Legii denumit Referendumul local n art.13 stabnilete c Problemele de interes deosebit din unitile administrativ-teritoriale i subdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiilor pot fi supuse, n condiiile prezentei legi, aprobrii locuitorilor, prin referendum local. Referendumul local se poate organiza n toate satele i localitile componente ale comunei sau oraului ori numai n unele dintre acestea. n cazul referendumului la nivel judeean, acesta se poate desfura n toate comunele i oraele din jude ori numai n unele dintre acestea, care sunt direct interesate. Proiectele de lege sau propunerile legislative privind modificarea limitelor teritoriale ale comunelor, oraelor i judeelor se nainteaz Parlamentului spre adoptare numai dup consultarea prealabil a cetenilor din unitile administrativ-teritoriale respective, prin referendum. n acest caz organizarea referendumului este obligatorie. Problemele supuse referendumului local se stabilesc de consiliile locale sau judeene, dup caz, la propunerea primarului, respectiv a preedintelui consiliului judeean. Cetenii sunt chemai s se pronune prin "DA" sau "NU" asupra problemei supuse referendumului, deciznd cu majoritatea voturilor valabil exprimate la nivelul unitii administrativ-teritoriale respective. n Republica Moldova referendumurile locale se organizeaz conform prevederilor Codului electoral adoptat prin Legea Nr.1381-XIII din 21.11.972 Astfel, art.175 prevede c referendumul local reprezint consultarea cetenilor n probleme de interes deosebit pentru sat (comun), sector, ora (municipiu), raion, unitate administrativteritorial cu statut special. Revocarea primarului satului (comunei), sectorului, oraului (municipiului) se efectueaz, de asemenea, prin referendum local. Articolul 176 stabilete unele restricii privind desfurarea referendumului local, cum ar fi: Referendumul local nu se efectueaz n cazul decretrii sau instituirii strii de urgen, de asediu sau de rzboi; Dac data referendumului local a fost stabilit pentru ziua n care, ulterior, se decreteaz sau se instituie starea de urgen, de asediu sau de rzboi, el se anuleaz de drept sau se amn pentru o alt zi, respectndu-se termenele de desfurare prevzute de prezentul cod; Referendumul local nu poate avea, de asemenea, loc cu 120 de zile nainte i cu 120 de zile dup ziua desfurrii n acelai teritoriu a oricrui tip de alegeri sau referendum, dect dac se desfoar n aceeai zi.
Legii nr.3 din 22 februarie 2000 privind organizarea i desfurarea referendumului, publicat n M.Of. nr. 84/24 feb. 2000 2 Codului electoral al Republicii Moldova adoptat prin Legea Nr.1381-XIII din 21.11.97
1

253

Hotrrea privind amnarea referendumului local se adopt de ctre Comisia Electoral Central la propunerea consiliului local sau a autoritii reprezentative a unitii administrativ-teritoriale cu statut special care a emis actul de desfurare a referendumului. Referendumul local pentru revocarea primarului poate fi iniiat dup expirarea unui an de la intrarea acestuia n funcie sau de la data referendumului local precedent pentru revocarea aceluiai primar. Revocarea primarului nu poate fi iniiat pe parcursul ultimelor 6 luni nainte de expirarea mandatului. n cadrul referendumurilor pot fi supuse doar probleme care au o importan deosebit pentru localitatea respectiv i care in de competena autoritilor administraiei publice locale. Revocarea primarului prin referendum poate fi iniiat n cazul n care acesta nu respect interesele comunitii locale, nu exercit n mod adecvat atribuiile de ales local prevzute de lege, ncalc normele morale i etice, fapte confirmate n modul stabilit. Legea prevede cu clasritate i problemele ce nu pot fi supuse referendumului local Astfel, referendumului local nu pot fi supuse problemele: a) privind impozitele i bugetul; b) privind msurile extraordinare sau de urgen pentru asigurarea ordinii publice, sntii i securitii populaiei; c) privind alegerea, numirea, demiterea i revocarea n/din anumite funcii a persoanelor care in de competena Parlamentului, a Preedintelui Republicii Moldova i Guvernului; d) ce in de revocarea din funcie a primarului, destituit n baza hotrrii definitive de revocare, pronunate de instana de judecat; e) ce in de competena instanelor de judecat sau a procuraturii; f) privind modificarea subordonrii administrativ-teritoriale a localitilor cu exepia cazurilor prevzute de Legea privind statutul juridic special al Gguziei (Gagauz-Yeri). Data referendumului local se stabilete de ctre Comisia Electoral Central la propunerea consiliului stesc (comunal), de sector, orenesc (municipal), raional sau a autoritii reprezentative a unitii administrativ-teritoriale cu statut special. Referendumul local n Republica Moldova poate fi iniiat: a) de 1/2 din numrul consilierilor alei, iar n cazul revocrii primarului prin vot secret de 2/3 din numrul consilierilor alei; b) de primarul satului (comunei), sectorului, oraului (municipiului), cu excepia cazului cnd se iniiaz referendum pentru revocarea primarului; c) de autoritatea reprezentativ a unitii administrativ-teritoriale cu statut special; d) de 10 la sut din numrul cetenilor cu drept de vot care domiciliaz pe teritoriul unitii administrativ-teritoriale respective. n cazul n care iniiativa desfurrii referendumului local vine de la ceteni, se constituie un grup de iniiativ, format din cel puin 20 de ceteni cu drept de vot i cu domiciliul pe teritoriul unitii administrativ-teritoriale respective. La adunarea de constituire a grupului de iniiativ trebuie s participe cel puin 30 de persoane. Cu cel puin 3 zile nainte de adunare, iniiatorii snt obligai s comunice n scris primarului timpul, locul i scopul desfurrii adunrii. Grupul de iniiativ se nregistreaz de ctre autoritile administraiei publice locale n termen de 5 zile de la prezentarea cererii de nregistrare, procesului-verbal de constituire i ntrebrilor formulate. n cazul iniierii referendumului local pentru revocarea primarului, grupul de iniiativ este nregistrat de ctre judectoria de sector (raional) sau municipal n a crei raz teritorial se afl localitatea respectiv. n hotrrea de nregistrare se indic termenul de colectare a semnturilor, care nu poate fi mai mic de 30 de zile i nici mai mare de 60 de zile calendaristice, precum i ntrebrile preconizate a fi supuse referendumului local. n cazul nregistrrii grupului de iniiativ, membrilor aces254

tuia li se elibereaz legitimaii de un model stabilit de Comisia Electoral Central. Informaia privind nregistrarea grupului de iniiativ se public n presa local. Dreptul de a colecta semnturile cetenilor pentru susinerea referendumului local aparine membrilor grupului de iniiativ, nregistrat n condiiile art.181. Colectarea semnturilor se efectueaz n condiiile art.42, care se aplic n modul corespunztor. Pentru efectuarea referendumului local, este necesar colectarea semnturilor a cel puin 10 la sut din numrul cetenilor cu drept de vot care domiciliaz n unitatea administrativ-teritorial respectiv. Persoana care colecteaz semnturile trebuie s semneze fiecare foaie din listele de subscripie, fcnd o meniune de atestare a faptului c semnturile au fost colectate personal i c identitatea persoanelor ale cror nume apar n liste a fost verificat, n baza actului de identitate, personal de ctre colector. Fiecare foaie se autentific prin aplicarea tampilei autoritii publice locale respective. Persoana care colecteaz semnturile n listele de subscripie este obligat s prentmpine ceteanul c poate semna doar ntr-o singur list de subscripie. Snt considerate nule i neavenite listele de subscripie completate pn la nregistrarea grupului de iniiativ, listele care nu snt semnate de colectorul semnturilor, listele care nu au fost autentificate prin aplicarea tampilei autoritii publice locale respective.

Bibliografie
1. Victor Popa, Igor Munteanu, Victor Mocanu, De la centralism spre descentralizare, Chiinu, 1997 2. M.Bourjol, Libre-administration et decentrlisation,chaiers de droit public,1984 3. Marcel Waline, Droit administratif, Traites Sirey, 9 ed., 1963 4. Ioan Vida, Administraia public i autonomia local, n revista Dreptul, nr. 10-11/1994 5. Legea Republicii Moldova Nr. 436 din 28.12.2006 privind administraia public local, Publicat: 09.03.2007 n Monitorul Oficial Nr. 32-35 6. Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale, (publicata in Monitorul Oficial nr. 204 din 23 aprilie 2001) 7. Legii nr.3 din 22 februarie 2000 privind organizarea i desfurarea referendumului, publicat n M.Of. nr. 84/24 feb. 2000 8. Codului electoral al Republicii Moldova adoptat prin Legea Nr.1381-XIII din 21.11.97

255

DISONANE COGNITIVE N CUPRINSUL LEGII PRIVIND ADMINISTRAIA PUBLIC LOCAL

DASCLU Mihai, lector universitar, doctorand, Universitatea de Studii Aplicate din Moldova Recenzent: CONSTANTINOV Vasile, lector universitar, doctor n drept

Summary:
The modifications made from time to time in the organization of the local public administration in Republic of Moldova are applied, eventual, to find the best solution. With all this, we can say for sure that the situation outside, and olso the situation from the theoretic part are far to be perfect. We can even say that the changes, that are made in the public administration can proof the opposite: in an undiscusible mode, we can say that we are back to the initial point from witch one the reforms have begone 18 years ago. Punctul central al prezentei investigaii graviteaz n jurul anumitor inconveniene, n viziunea noastr, din cuprinsul Legii privind administraia public local1 nr.436-XVI din 28 decembrie 2006. Primele semnalmente ale controverselor depistate au la temelie definiiile notorii ale noiunilor de baz utilizate n textul legii nominalizate i, pentru nceput, trecem n revist cteva din ele. Astfel, art.1 definete la subalineatul 3) noiunea autoriti ale administraiei publice locale de nivelul nti, ce consemneaz totalitatea de autoriti publice, luate n ansamblu, care snt constituite i activeaz pe teritoriul satului (comunei), oraului (municipiului) pentru promovarea intereselor i soluionarea problemelor colectivitilor locale. Subalineatul 4), imediat urmtor, identific noiunea autoriti ale administraiei publice locale de nivelul al doilea -autoriti publice, luate n ansamblu, care snt constituite i activeaz pe teritoriul raionului, municipiului Chiinu, unitii teritoriale autonome cu statut juridic special pentru promovarea intereselor i soluionarea problemelor unitii administrativ-teritoriale respective. n baza celor expuse construim un silogism imaginar: - autoritate a administraiei publice locale de nivelul nti este o autoritate din sat (comun), ora (municipiu); - autoritate a administraiei publice locale de nivelul al doilea - este o autoritate din raion, municipiul Chiinu, unitatea teritorial autonom cu statut juridic special. Am marcat, nu fr interes, unele cuvinte. Observm subtilitile stabilite n definiiile noiunilor vizate - nivelul nti = sat (comun), ora (municipiu); - nivelul al doilea = raion, municipiul Chiinu, unitatea teritorial autonom cu statut juridic special. Care ar fi raionamentul? Pentru exerciiul dat este imperios necesar s reinem c toate autoritile enumerate de nivelul nti i de nivelul al doilea privite n ansamblu, constituie autoriti ale administraiei publice locale.
1

MO nr.32-35/116 din 09.03.2007.

256

Prin urmare, dac s-a spus autoritate a administraiei publice locale, atunci se vorbete despre o autoritate din sat (comun), ora (municipiu), raion, municipiul Chiinu, unitatea teritorial autonom cu statut juridic special. Asta indiferent de nivelul autoritii. Iar dac se spune autoritate a administraiei publice locale, cu specificarea nivelului acesteia, nti sau al doilea, evident, legenda este aceeai - sat (comun), ora (municipiu), raion... .a.m.d., n dependen de subiectul abordat. Un alt punct de suspans are ca reper textul de la subalin.7) art.1, unde e fixat noiunea consiliu local. Proba de text demonstreaz c consiliul local este autoritatea reprezentativ i deliberativ a populaiei unitii administrativ-teritoriale de nivelul nti sau al doilea, aleas n vederea soluionrii problemelor de interes local. Rezumat: consiliul local este una din autoritile administraiei publice locale. Poate fi al unitii administrativ teritoriale de nivelul nti sau al doilea. Care sunt acestea, am vzut mai sus. Acum s urmrim calea revelaiilor ce survin prin concursul judecilor expuse. Ne concentrm atenia, iniial, la dispoziiile art.5 alin.(3), unde persist un factor de tautologie: (3) Consiliile locale de nivelurile nti i al doilea... Din punct de vedere lingvistic, construcia frazei poate fi considerat corect funcie de existena mai multor tipuri de consilii locale, cci la citirea textului se creaz impresia iminent despre existena, ntr- adevr, a mai multor tipuri de consilii locale; n cazul dat, prin excepie, fcndu-se referin la cele de nivelurile nti i al doilea. Per contrario, din fragmentele citate ale art.1 s-a constatat c Legea determin divizarea consiliilor locale, funcie de categoria unitii administrativ teritoriale, tocmai n dou tipuri - de nivelul nti i nivelul al doilea; alte niveluri, pur i simplu, neexistnd. Iat c sintagma evideniat n textul art.5 alin.(3) este inutil i dubioas. Aranjamentele de la art.6 alin.(1) reitereaz tabloul, doar c sub nuane uor inversate. Fr a face speculaii bulversate sau a folosi scuze de mna a doua, s dm cuvnt sursei: (1) Consiliile locale i cele raionale... Este momentul s spunem ceea ce cititorul, instantaneu, a i ghicit: ne ciocnim de o aberaie complet. n raport cu expresia Consiliile locale mbinarea de cuvinte i cele raionale constituie un mister i ea trebuie eliminat. Evaluarea de mai departe a redaciei art.6 alin.(1) finiseaz cu nc o nedumerire vizavi de sintagma soluionnd treburile publice din sate (comune), orae (municipii) i raioane n condiiile legii., ce se prezint repetat; despre scopul activitii consiliului local am citit anterior la art.1 subalin.7). Suplimentar, n calitate de prob concludent pot servi subalineatele 3) i 4) art.1, meniunile crora privitor la soluionarea problemelor colectivitilor locale - dintr-un text i soluionarea problemelor unitii administrativ-teritoriale respective din cellalt vorbesc de la sine. Unica deosebire dintre citate, dup cum lesne se observ, const n substituirea cuvntului problemelor cu sintagma treburile publice. n fapt, se mai poate vorbi i despre continuarea fragmentului disputat de la art.6 alin.(1) cu cuvintele n condiiile legii. Este interesant de remarcat, n aceast optic, c excesul n aplicarea pe parcursul textului a formulei n condiiile legii, involuntar conduce la ntrebarea dac nu cumva n restul cazurilor, acolo unde signatura lipsete, s-ar putea de procedat n afara acestor condiii. Dar i aa, textul de la art.14 alin.(2) lit.u) culmineaz n persistena de avertizare privitor la respectarea limitelor legale atunci, cnd se determin capacitatea de competen a consiliului local care, printre altele: numete, pe baz de concurs desfurat n condiiile legii, secretarul consiliului, elibereaz din funcie, n condiiile legii, viceprimarul i secretarul consiliului, alte persoane numite de consiliu; Se pune fireasca ntrebare: pe ct de corect o fi, oare, o asemenea interpretare a fenomenului legalitii? Clauza raionalismului e afectat, n egal msur, n compartimentele art.16 alin.(2), art.45 alin. (2) i art.58 alin.(1). Din toate izvoarele artate apare limpede c sunt de prisos i nu creaz vre-un cadru juridic deosebit cuvintele cu ordinea de zi propus. Avem certitudinea, c prin omiterea lor pledoaria fiecrui alineat nu diminueaz n valoare, fraza rmnnd concis i tot aa de clar. 257

Dispoziia art.25 alin.(1) lit.a) decide dizolvarea consiliului local nainte de expirarea termenului dac acesta a adoptat n mod deliberat decizii repetate n aceeai materie, care au fost anulate de ctre instana de contensios administrativ, prin hotrri definitive, nturct nclcau grav prevederile Constituiei sau ale legislaiei n vigoare. Din nou, sensul enunului nu se va schimba la eliminarea cuvintelor n aceeai materie i grav. Ba chiar, sub greutatea probelor de logic, insistm n opinie. Argumente: a) cuvntul repetate are capacitatea de a indica aciuni i materii identice, produse anterior; aa cum regula gramatical exclude tautologia, categoric rmne expresia corect decizii repetate, fr apendicele n aceeai materie; b) prezena adjectivului grav creaz o situaie i mai paradoxal. S fim de acord, faptele de nclcare a prevederilor Constituiei nu sunt divizate n oarecare categorii, una din ele fiind cea grav i atunci, pentru moment, intervine instana de contensios administrativ cu o hotrre definitiv; pe cnd la alte categorii de nclcri - mai puin grave? instana nu intervine. Cert este c n raport cu prevederile constituionale acest cuvnt nu oscileaz i trebuie nlturat. Nu e exclus, n proiectul de lege s-a avut n vedere nclcarea grav a legislaiei n vigoare dar, indiferent de supoziiile invocate, problema se rezolv printr-o uoar remediere a structurii frazei. n acest context, o posibil versiune a textului de la art.25 alin.(1) lit.a) ar fi: a) acesta a adoptat n mod deliberat decizii repetate, care au fost anulate prin hotrri definitive de ctre instana de contensios administrativ. Motivele implicate de instan - nturct deciziile nclcau prevederile Constituiei sau nclcau grav prevederile legislaiei n vigoare nu posed nici o greutate aici, ele i au locul i rolul su la etapa de argumentare a hotrrii. Starea de lucruri se repet n parametrii art.48 alin.(1) lit.a), la dizolvarea consiliului raional. Metamorfoza omonimului i joac i ea festa n corespondena dintre sensurile cuvintelor. Pentru confirmare facem trimitere la textul art.14 alin.(2) lit.g), care stabilete competena consiliului local de a decide efectuarea auditului intern. Ce este auditul intern? Noiunea e definit n spaiul art.1, ultim subalineat, de unde aflm c auditul intern e un serviciu creat n cadrul autoritii publice deliberative de nivelul nti sau al doilea cu scopul de a asigura procesul constant de supraveghere, evaluare i control intern al tuturor activitilor desfurate, avnd independen organizatoric i dreptul de a participa la dezbaterea celor mai importante probleme ale instituiei respective. Bnuim c i cititorul a semnalat apariia unui nou impediment. Auditul intern e prezentat sub dou faete a unui gen de activitate i cea a unui serviciu. Care o fi ieirea din situaie? S ncercm unele clarificri. Sensul major ce-l mbrac noiunea de audit intern n redacia art.1 etaleaz o parte component a unei autoriti publice. Din acest unghi, auditul intern reprezint, de ce nu, el nsui o autoritate public. Pe cnd din redacia art.14 alin.(2) lit.g) rezult c auditul intern este un gen de activitate. Era cazul, deci, s fie fixat plenipotena formulei consacrate la art.1, ultim subalineat, de a exprima i un gen de activitate. Cu att mai mult, cu ct textul de la art.86 alin.(1) proiecteaz scopul efecturii activitii de audit. Dar nu e, desigur, o ntmplare dezvluirea scopului pentru care e creat serviciul de audit intern (art.1, ultim subalineat). Avem, aadar, dou scopuri ale auditului intern, doar c unul e al serviciului, cellalt e atribuit... activitii omonime. Seria interferenelor de logic nu se termin aici, cci prelevrile de idei din art.86 conduc la o alt controvers. Dei titlul articolului avertizeaz despre instituirea auditului inern (o fi vorba de serviciu sau activitate rmne o enigm), alin.(1) descrie scopul efecturii acestei activiti (!), pe cnd alin.(2) trateaz sarcinile i funciile auditului intern, obligaiile e responsabilitile auditorilor fr ndoial, se are n vedere tocmai o autoritate. Concluzii: n primul rnd, nu se spune nimic despre modalitile legale de instituire ale auditului; ntr-al doilea, continu mersul pe dou crri i nu e clar, este auditul intern un gen de activitate sau o autoritate? 258

Deoarece oricum suntem n limitele art.86, fixm la alin.(2) o surpriz ascuns n concurena dintre Regulamentul model de efectuare a auditului i standardele minimale de audit. Textul de lege reclam: Sarcinile i funciile auditului intern, obligaiile e responsabilitile auditorilor snt stipulate n Regulamentul model de efectuare a auditului i trebuie s corespund standardelor minimale de audit, aprobate de Curtea de Conturi i Ministerul Finanelor. Prerea noastr: dac sarcinile i funciile auditului intern sunt stipulate n Regulamentul model, nu nseamn oare c ultimele, aprioric, sunt n plin concordan cu standardele de audit determinate? Or, Regulamentul model de atta i este model, c include standardele la care se racordeaz alte acte. Deci, nu mai e nevoie de suplimentarea frazei cu sintagma i trebuie s corespund standardelor minimale de audit, aprobate de Curtea de Conturi i Ministerul Finanelor. Sau procedm invers, excludem formula...snt stipulate n Regulamentul model de efectuare a auditului i...i rmne trimiterea la standarde. Prelevm o alt mostr din formula art.87: (2) Auditul intern din cadrul instituiilor publice locale va asigura desfurarea unor audituri financiare, de management, evaluarea performanelor i a sistemelor de calitate i informare. Ce informaie inedit ne ofer textul? Totul e cunoscut deja din definiia noiunii de audit intern (art.1, ultim subalineat) i, pentru verificare, reiterm c serviciul de audit intern asigur procesul constant de supraveghere, evaluare i control intern al tuturor activitilor desfurate... Se impune concluzia feroce c e n plus enumerarea n discernmnt a tipurilor de audit - financiare, de management, evaluarea performanelor i a sistemelor de calitate i informare. E n plus, deci, ntreg alineatul (2) art.87. Prin asumarea integral a responsabilitii, intuim o ntrebare delicat referitor la evaluarea... sistemelor de calitate. Despre ce sisteme de calitate se vorbete? i asta n afara trecerii nejustificate la timpul viitorului (situaie similar, dar absolut inacceptabil, ntlnim n cadrul art.89). De obicei, timpul verbelor ntr-un text de lege este timpul prezent i, numai dup caz, viitorul. Este oportun, spre exemplu, utilizarea viitorului n redacia art.90. Mai descoperim, n continuare, racordarea ideal a coninutului art.86 la titlul art.87 // Scopurile i sarcinile auditului intern. Pe aceeai lungime de und, titlul art.88 // Instituirea auditului intern, n linii mari, vine ca o dublur a celui de la art.86 // Organizarea i efectuarea auditului inern. Noiunea aqvis-ul comunitar (art.87 alin.(1) rmne cu un semn de ntrebare; mult probabil, ea urma s fie definit n parametrii art.1, nu fiecare cititor cunoscnd-o. Revenim la dilema despre natura jurisdicional a noiunii de audit, care se epuizeaz cu ajutorul prevederilor din Legea cu privire la activitatea de audit1 nr.729-XIII din 15 februarie 1996. Cteva poziii trebuie, ns, subliniate. Ct n-ar prea de straniu, dar Legea nr.729-XIII nu utilizeaz noiunea de audit intern (a se vedea, n acest sens, prevederile art.5 Genurile de audit). Aflm, apoi, c auditul este, totui, un gen de activitate desfurat de ctre agentul auditului (organizaia de audit). Obiect al auditului sunt toi agenii economici (ntreprindere, organizaie, instituie cu orice form de organizare juridic i tip de proprietate), cu excepia Bncii Naioanle a Moldovei. Articolul 4 expune scopul auditului, referindu-se, n exclusivitate, la activitatea de audit. Ne limitm la aceste scurte meniuni din sfera auditului, deoarece auditul constituie o tem separat. Cu att mai mult, c subiectul interveniei noastre e axat pe criteriile de organizare i funcionare a autoritilor administraiei publice locale.

Bibliografie
1. Lege nr.436-XVI din 28.12.2006 privind administraia public local, Monitorul Oficial nr.32-35/116 din 09.03.2007. 2. Lege nr.729-XIII din 15.02.1996 cu privire la activitatea de audit, Monitorul Oficial nr.2021/214 din 04.04.1996
1

MO nr.20-21, p.I, art.214 din 04.04.1996.

259

COMPETENA ADMINISTRAIEI PUBLICE LOCALE N VEDEREA PROTECIEI COPILULUI AFLAT N SITUAIE DE DIFICULTATE
MRGINENU Lilia, lector universitar, doctor, ef catedr, ULIM

Summary:
Despite the tendency of last years, when accent is placed on necessity to develop assistance and social protection system of children in difficulties, position of central and local public administration in problem solution of this childrens still now stay confused. In this context, reevaluation of public administration authoritys position supposed: a) consolidation and development administrative structural capacities to elaborate and manage implementation state politic in this domain; b) development and consolidation human recourses who work in family and child system protection; c) development financier mechanism who promote and sustain efficient model of protection services and social assistance of children; d) development family and society capacities to ensure childrens assistance and prevent risk to institutionalized their; e) to sensitize society and formation adequate public opinion about problems of children in difficulties. Multiple i complexe sunt sarcinile ce stau n faa autoritilor administraiei publice locale. Avnd misiunea de a asigura activitatea comunitilor locale i fiind obligat s rspund cerinelor sociale n permanent evoluie, acestea i schimb continuu activitatea i structura n dependen de cerinele naintate de via. n condiiile n care: - se deterioreaz valorile morale familiale i crete numrul copiilor nscui de mame singure; - tot mai muli copii rmn fr ocrotire printeasc din cauza emigrrii prinilor n vederea cutrii unui loc de munc mai bine remunerat; - este n cretere numrul copiilor care se nasc cu deficiene fizice i/sau mintale, precum i a copiilor care sunt n conflict cu legea etc., una dintre responsabilitile cele mai importante ce stau n faa autoritilor publice locale este cea de ocrotire, de protecie a copiilor ce se afl n diferite situaii de dificultate. Autoritatea reprezentativ i deliberativ a populaiei unitii administrativ - teritoriale de nivelul nti sau al doilea, aleas n vederea soluionrii problemelor de interes local, inclusiv a problemelor copiilor aflai n dificultate, este Consiliul local. Anume consiliul local are drept de iniiativ i decide, n condiiile legii, n toate problemele de interes local, cu excepia celor care in de competena altor autoriti publice [4, art. 14, alin. 1]. De menionat c, domeniile proprii de activitate ale autoritilor publice locale sunt specificate la art. 4 al Legii privind descentralizarea administrativ. Pornind de la domeniile de activitate ale autoritilor administraiei publice locale stabilite la art. 4 al legii specificate anterior, Legea privind administraia public local stabilete le art. 14 competenele de baz ale consiliilor locale, iar la art. 43 competenele consiliului raional. Pentru a putea vorbi despre competena Comisiei pentru protecia copilului, vom clarifica pentru nceput ce trebuie s nelegem prin competen? Unul din cele mai noi Dicionare explicative ale limbii romne d urmtoarele interpretri pentru acest termen: 1. Capacitate a cuiva de a se pronuna asupra unei probleme, de a aprecia, de a soluiona sau de a hotr un lucru. 2. Aptitudine, calitate a unei autoriti, a unui funcionar etc. de a exercita anumite atribuii... [7, p. 409]. Potrivit art. 1 al Legii privind descentralizarea administrativ, prin competene se nelege 260

ansamblul de drepturi i obligaii ale autoritilor administraiilor publice locale n domeniile de activitate care le sunt stabilite. Maria Orlov evideniaz competena ca pe un element component al organului administrativ. Astfel: Competena este elementul de baz care const dintr-un ansamblu de atribuii stabilite de Constituie i de alte legi prin care se confer drepturi i obligaii autoritii publice n vederea realizrii puterii publice [8, p. 42]. ntruct o structur intern bine gndit i organizat a consiliului local determin succesul activitii acestuia, n funcie de specificul i necesitile locale, toi membrii consiliului local, inclusiv a consiliului raional, sunt distribuii n comisii de specialitate cu domenii de activitate clar definite. Astfel, reieind din necesitile copiilor aflai n dificultate, n vederea dezvoltrii unor servicii de alternativ pentru protecia, ngrijirea i dezvoltarea copilului i a familiei, prin Hotrrea Guvernului nr. 1177 din 31.10.2007, s-a decis instituirea, n cadrul autoritilor administraiei publice locale de nivelul al doilea i municipiul Bli, Comisiei pentru protecia copilului aflat n dificultate, subordonat Consiliului raional/municipal. Comisia este un organ abilitat cu eliberarea avizului pentru aprobarea msurilor de protecie a copilului aflat n dificultate i monitorizarea acestora, fiind obligat s se cluzeasc n activitatea sa de Regulamentul-cadru de activitate a Comisiei pentru protecie copilului aflat n dificultate, aprobat la aceiai edin a Guvernului. inem s concretizm c, organele locale cu responsabiliti n protecia copilului: autoritatea tutelar (n cazul copilului rmas fr ocrotire printeasc), Comisia pentru minori (n cazul copilului aflat n conflict cu legea), Comisia medico-psihologo-pedagogic (n cazul copilului cu disabiliti), Secia asisten social i protecie a familiei/Direcia pentru ocrotirea i protecia minorilor din mun. Chiinu sau Comisia, pot lua decizii cu privire la plasmentul copilului n serviciile de tip familial, apropiat mediului familial, sau n serviciile de tip rezidenial dor n conformitate cu prevederile Regulamentului menionat anterior [5, Anexa nr.1, pct. 39]. Instituirea i componena Comisiei se aprob prin decizia Consiliului raional/municipal. Comisia este format din 8 membri: a) doi membri numii de ctre Consiliu, care nu trebuie s fie angajai ai Seciei asisten social i protecie a familiei/Direciei pentru ocrotirea i protecia minorilor din municipiul Chiinu sau din cadrul Direciei generale nvmnt, tineret i sport; b) doi membri specialiti de profil (psiholog, psihiatru, medic sau pedagog); c) doi membri delegai de ctre organizaiile neguvernamentale locale; d) doi membri recrutai prin concurs prin anunarea n mass-media local a posturilor vacante [5, pct. 7]. Preedintele i vicepreedintele Comisiei se aleg anual de ctre membrii Comisiei cu drept de vot, iar secretarul responsabil al Comisiei este membru cu funcie permanent i nu are drept de vot. Obiectivele principale ale Comisiei sunt: a) garantarea i promovarea bunstrii copilului, asigurarea dreptului copilului de a crete ntr-un mediu familial, innd seama, n primul rnd de interesul superior al copilului, pentru a-i asigura o dezvoltare armonioas din punct de vedere emoional, intelectual i fizic; b) asigurarea alegerii formei optimale de ngrijire a fiecrui copil aflat n dificultate, cu accent pe serviciile de tip familial, plasamentul ntr-un serviciu de tip rezidenial fiind msura final de protecie a copilului [5, pct. 4]. Pentru realizarea obiectivelor trasate, Comisia se investete cu urmtoarele atribuii: a) monitorizarea respectrii prevederilor actelor normative n cazul recomandrii de a plasa copilul aflat n dificultate n serviciile de tip familial sau n serviciile de tip rezidenial; b) plasarea copilului n familia de asisteni parentali profesioniti, n conformitate cu Regulamentul cu privire la serviciul de asisten parental profesionist. Comisia examineaz, doar cu titlu de excepie, cazurile de reintegrare a copilului din serviciile de asisten parental profesionist i serviciile de ngrijire rezidenial n familia biologic sau n cea extins; c) informarea Consiliului raional/municipal despre necesitatea dezvoltrii serviciilor noi de protecie a copilului sau extinderii celor existente; d) monitorizarea serviciilor prestate copiilor aflai n dificultate; 261

e) nscrierea ntr-un registru special a organizaiilor neguvernamentale care presteaz servicii de protecie a copilului n respectiva unitate administrativ-teritorial; f) recepionarea plngerilor ce in de protecia copilului aflat n dificultate n diferite tipuri de servicii de ngrijire, examinarea i, dup caz, readucerea lor pentru examinare autoritii tutelare, monitorizarea examinrii plngerilor n cauz; g) prezentarea rapoartelor trimestriale Consiliului raional / municipal i rapoartelor anuale Ministerului Proteciei Sociale, Familiei i Copilului [5, pct. 5]. Organele cu responsabiliti n domeniul proteciei copilului trebuie s i-a toate msurile necesare, n limitele competenei, pentru a proteja copilul mpotriva oricror forme de violen, abandon sau neglijen, de tratament grosolan sau de exploatare. Astfel, n cazul n care parvine o declaraie c un copil se al n dificultate i c are nevoie de protecie sau dac printele declar c el nu este n stare s-i ofere copilului ngrijirea necesar, oricare din organele specificate anterior, care a primit / nregistrat iniial declaraia este obligat s o readreseze imediat Seciei asisten social i protecie a familiei / Direciei pentru ocrotirea i protecia minorilor din mun. Chiinu n vederea efecturii primei investigaii. Concomitent, fiecare declaraie (fcut scris sau oral i nregistrat) este adus, n mod obligatoriu la cunotina autoritii tutelare, care, la rndul su, nscrie declaraiile ntr-un registru special, innd evidena nominal i complet a tuturor adresrilor i plngerilor. Dac rezultatele primei investigaii demonstreaz c exist motive de ngrijorare care prejudiciaz viaa i sntatea copilului, Secia asisten social i protecie a familiei/Direcia pentru ocrotirea i protecie minorului din mun. Chiinu expediaz cazul pentru evaluarea complex a copilului i familiei acestuia asistentului social profesionist din unitatea administrativ-teritorial n care locuiete copilul i familia lui. n timpul efecturii unei asemenea evaluri, asistentul social: a) intervieveaz copilul; b) contientizeaz faptul c copilul este n stare s-i expun opiniile i c opiniile lui sunt luate n considerare, n funcie de vrsta i gradul lui de maturitate; c) i-a n considerare necesitatea de a implica specialiti relevani n procesul de evaluare (medic pediatru, psiholog, psihopedagog, neuropsihiatru etc.): d) determin, n cazul cnd copilul nu poate rmne n familia biologic, dac exist membri ai familiei extinse rude ale copilului pn la gradul IV de rudenie inclusiv, sau prieteni de familie de care copilul este legat printr-o afeciune deosebit i care doresc s ngrijeasc de copil. Reieind in rezultatele evalurii, asistentul social respectiv elaboreaz planul individual de protecie a copilului. Se poate meniona c, asistentul social are obligaia de a ncepe evaluarea complex i elaborarea planului individual de protecie a copilului i n cazul n care autoritatea tutelar a dispus plasamentul copilului n regim de urgen (pe o perioad de cel mult 72 de ore). La ntocmirea planului individual de protecie se acord prioritate meninerii sau reintegrrii copilului n familia biologic, iar dac aceasta nu este posibil plasamentul copilului n familia extins sau la prieteni da familie. Obiectivele planului se stabilesc cu consultarea obligatorie a copilului, prinilor i a membrilor familiei extinse care pot fi identificai. Se examineaz i se recomand serviciile de zi care ar putea veni n sprijinul meninerii copilului n familie. Planul individual de protecie poate prevedea plasamentul copilului ntr-un serviciu de tip rezidenial numai n cazul n care nu a putut fi instituit tutela /curatela sau nu a putut fi dispus plasamentul n ordinea prioritii: n familia extins, la prieteni de familie, la un asistent parental profesionist, la casa de copii de tip familial, ntr-un centru de plasament temporar sau centru maternal, n conformitate cu legislaia n vigoare. n cazul n care Secia asisten social i protecie a familiei / Direcia pentru ocrotirea i protecia copilului din municipiul Chiinu ajunge la concluzia c: a) copilul poate fi meninut sau reintegrat n familia biologic, extins sau la prieteni de familie - Secia/Direcia acioneaz n conformitate cu planul individual de protecie a copilului, lund 262

toate deciziile corespunztoare pentru aceasta, de comun acord cu autoritatea tutelar; b) copilul necesit a fi plasat ntr-un srviciu de tip familial sau apropiat mediului familial Secia /Direcia certific n scris necesitatea plasamentului n serviciul de tip familial; c) copilul necesit a fi plasat ntr-un serviciu de tip rezidenial, Secia/Direcia certific n scris plasamentul respectiv, indicnd concret care sunt motivele: - incapacitatea serviciilor de tip familial din comunitate de a proteja copilul, fapt ce poate conduce la vulnerabilitatea copilului; b) imposibilitatea reintegrrii copilului n familia biologic sau plasamentul lui n familia extins ori la prietenii de familie, sau nesatisfacerea interesului superior al copilului prin aceste msuri de protecie; c) imposibilitatea de plasare a copilului n serviciul de asisten parental profesionist, la o cas de copii de tip familial, ntr-un centru de plasament temporar sau centru maternal, sau nesatisfacerea interesului superior al copilului prin aceste msuri. n toate cazurile descrise mai sus, certificatul este semnat de ctre asistentul social responsabil de instrumentarea cazului i seful Seciei asisten social i protecie a familiei / Direciei pentru ocrotirea i protecia minorilor din mun. Chiinu i transmis autoritii tutelare. Dac certificatul corespunde prevederilor Regulamentului cadru, autoritatea tutelar, n timp de 24 de ore de la primirea certificatului, sesizeaz preedintele Comisiei pentru protecia copilului aflat n dificultate referitor la necesitatea convocrii edinei Comisiei. edina Comisiei se desfoar n interval de cel mult 10 zile calendaristice de la primirea certificatului menionat. n procesul avizrii membrii Comisiei: a) vor ine cont de respectarea urmtoarelor principii: prevalarea interesului superior al copilului; asigurarea dreptului copilului de a fi ngrijit de ctre prinii si; responsabilitatea prinilor de a-i ngriji copiii i de a le asigura o dezvoltare fizic, mintal, spiritual, moral i social adecvat; asigurarea creterii copilului ntr-un mediu familial pentru dezvoltarea deplin i armonioas a personalitii sale; necesitatea de a dezvolta capacitatea copilului pentru ca acesta s fie n stare s-i expun opiniile referitor la problemele ce-l afecteaz i luarea n considerare a opiniilor copilului n funcie de vrsta i gradul lui de maturitate; prioritatea meninerii relaiilor familiale, inclusiv plasarea mpreun a copiilor din aceiai familie; oportunitatea creterii copilului n acelai mediu etnic, religios, cultural, lingvistic; necesitatea pstrrii n strict confidenialitate a informaiei cu privire la copil i familia sa. De precizat c, condiiile materiale dificile ale familiei nu trebuie s constituie un motiv n sine suficient pentru a separa copilul de familia sa [5, p. 48]. Comisia avizeaz plasamentul copilului n serviciile de tip familial sau apropiate mediului familial, cu respectarea prevederilor actelor legislative i normative n domeniu. n cazul n care este avizat plasamentul copilului ntr-un serviciu de tip rezidenial, n aviz se menioneaz chestiunile la care urmeaz s se acorde o deosebit atenie n elaborarea planului individual de protecie a copilului n cadrul serviciului rezidenial. n cazul n care Comisia consider c prevederile legislaiei n vigoare n domeniu nu au fost respectate ntocmai sau nu este n interesul copilului plasamentul lui ntr-un serviciu de tip familial, apropiat mediului familial, sau n serviciu de tip rezidenial, dup caz, Comisia respinge recomandrile fcute n acest sens i emite un aviz negativ, cu restituirea cazului la Secia asisten social i protecie a familiei / direciei pentru ocrotirea i protecia minorilor din mun. Chiinu pentru reevaluare i colectare de probe suplimentare. Avizul Comisiei va prevedea numrul de zile acordate Seciei / Direciei pentru reevaluare. Rezultatele reevalurii sunt aduse la cunotina autoritii tutelare. De menionat c, decizia definitiv a autoritii tutelare se emite doar n baza avizului pozitiv motivat al Comisiei [5, Pct. 61]. Ministerul Educaiei i Tineretului, Ministerul Sntii, Ministerul Proteciei Sociale, Familiei i Copilului, dup caz, permit plasarea copilului ntr-un serviciu de tip rezidenial doar cu condiia prezentrii copiei evalurii complexe a copilului i a familiei, planului individual de protecie a copilului, precum i copia avizului pozitiv al Comisiei. 263

n final se poate concluziona c, n esen, activitatea administraiei publice locale trebuie s reflecte interesele colectivitii administrate ntr-o viziune global: economic, politic i social, iar funcionarii publici locali trebuie s neleag pe cine reprezint i care este scopul muncii lor. Deoarece nu poate exista un scop mai nobil, care cere o responsabilitate mai mare dect a se ocupa de ocrotirea generaiei prezente i dezvoltarea armonioas a generaiei viitoare, autoritile administraiei publice locale sun obligate s se ngrijeasc n mod special de generaia n cretere. n acest context, ocrotirea copiilor aflai n dificultate este una din sarcinile cele mai complexe. Organele cu responsabiliti n domeniul proteciei copilului trebuie s i-a toate msurile necesare, n limitele competenei, pentru a proteja copilul mpotriva oricror forme de violen, abandon sau neglijen, de tratament grosolan sau de exploatare.

Referine bibliografice
1. Constituia Republicii Moldova, adoptat la 29.07.1994, intrat n vigoare la 27.08.1994// Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1994, Nr.1. 2. Convenia ONU cu privire la drepturile copilului adoptat la 20.11.1989, n vigoare pentru Republica Moldova din 25.02.1993 // Tratate internaionale, vol.I, 1998. 3. Legea Republicii Moldova privind drepturile copilului Nr.338-XIII din 15.12.1994 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova Nr.13 din 02.03.1995. 4. Legea Republicii Moldova nr. 436-XV din 28.12.2006 privind administraia public local // Monitorul oficial al Republicii Moldova nr. 32-35 din 09.03.2007 5. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 1177 din 31.10.2007 cu privire la instituirea Comisiei pentru copilul aflat n dificultate i aprobarea Regulamentului-cadru de activitate a acesteia // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.178-179 din 16.11.2007. 6. Hotrrea Guvernului nr. 784 din 09.07.2007 pentru aprobarea Strategiei Naionale i a Planului de Aciuni privind reforma sistemului rezidenial de ngrijire a copilului pe anii 2007-2012 // Monitorul oficial al republicii Moldova nr. 103-106 din 20.07.2007. 7. Dima Eugenia, Cobe Doina, Manea Laura,..., Dicionar explicativ ilustrat al limbii romne, Chiinu, Editura: ARC, Gunivas, 2007, 2280 p. 8. Orlov Maria, Drept administrativ, Chiinpu, Editura EPIGRAF, 2001, 216 p. 9. Balahur Doina, Protecia drepturilor copilului ca principiu al asistenei sociale, Bucureti, ALL BECK, 2001, 380 p. 10. Chisari Aliona, Noiune i clasificarea prestaiilor de asisten social acordate copilului sau familiei cu copii // Probleme actuale ale tiinelor socio-umane n condiiile integrrii europene, Chiinu, Tipografia Central, 2006, 1056 p.

264

NECESITATEA PROFESIONALIZRII MANAGEMENTULUI PUBLIC N CONTEXTUL ACTUAL EUROPEAN

NEAGU Niculae, lector universitar, doctor, Universitatea Ovidius din Constana, Romnia MINA Simona, lector universitar, doctor, Universitatea Ovidius din Constana, Romnia

THE NECESSITY OF IMPROVING THE PROFESSIONALISM OF THE PUBLIC MANAGEMENT IN THE CURRENT EUROPEAN CONTEXT Lecturer PhD. Niculae NEAGU Lecturer PhD Simona MINA Ovidius University Of Constana

Summary:
The authors present certain arguments, conclusions and theoretical and practical contributions regarding acceleration of implementing a certain management concept that is characteristic to a modern public administration and that is indispensable in the circumstances of the material changes that the Romanian public administration has faced in the latest year. They conclude by asserting that accelerating the process of enhancing the degree of professionalism of the public management is the prerequisite for attaining certain levels of performance that could match the countries with developed administrative systems.

Rezumat:
Autourii prezint cteva argumente, concluzii i contribuii teoretice i practice care privesc stimularea accelerrii implementrii unei concepii manageriale caracteristice unei administraii publice moderne indispensabile n condiiile schimbrilor semnificative cu care a fost confruntat administraia public din Romnia n ultimii ani. El conchide afirmnd c accelerarea profesionalizrii managementului public este precondiia atingerii unor nivele de performan comparabile rilor cu sisteme administrative dezvoltate. 1. Introduction The Romanian society continues to go through a sustained change and modernization process that targets all its components and dimensions. The accession to the European Union on January 1st, 2007 was not the end of the effort employed to make the Romanian democracy compatible with the values of the older Member states. On the contrary, the transformation of the Romanian society continues, on other levels and at an accelerated pace. In this context, Romania was and continues to be confronted also with the complex processes and actions implied by changing its own framework laid-down for organization and operation of the public administration: its key concepts, legal fundamentals, competences, roles and responsibility, the statute of the public office and servant, the efficiency and effectiveness of the administrations acts, the results compared vs. the expectations of the political class and of the general 265

public. They are basically aimed at introducing the European approaches in this service, compliant with the values promoted by this enlarged administrative domain, based on enhancing the quality and efficiency of the public policies, on decentralizing administrative decision-making process and on improving the delivery of public services to population. The reform of the public administration in Romania was and remains critical for the establishment of the rule of law and of the democracy. As noticed by most of the experts, the speed of change did not slow down subsequent to the accession to the European Union. The reform process, beyond sometimes festive and slightly voluntarist declarations of the politicians, was and continues to be confronted with a set of dilemmas that is commune for the Romanian society overall. We have experienced and we continue to witness a strange phenomenon: the reform is concealed by general formulations (speeches), contentless declarations and references to a formal infrastructure and formal solutions. Moreover and with obvious detrimental effects, the administrative processes and organization are less considered in the administrative systems reform formula, as they are deemed to be exclusively dependant on the legal solutions. Disregarding the need to approach the reform processes also from a strategic perspective and the lack of constant concern for the delivery of management training to the personnel, leave a strong mark on the administrative institutions that are thus less flexible or ready to take the initiative. It was frequently stated that the administrative reform cannot be accomplished, but by passing laws and ordinances (sometimes void of consistency and time continuity) and it needs not be accomplished with the support of and relying on the persons working in this domain. Yet, looking closely at the objective reality of the latest years, we may conclude that the focus remained on the support provided by the professionals that were loaded with increased responsibilities, but seemed unable to come-up with very clear solutions compared to the increasing demands of the population. Nevertheless, it is obvious that the solutions that could address the problems of the Romanian public administration are basically dependant on its own action and /or they cannot be determined outside such course of actions (1), since there is no such thing as global and miraculous solutions, whereas a so-called positive evolution relying only on statistics and on-screen declarations is nothing but a fata morgana. One of the components of the public administrations reform decentralization and enhanced self-governance for the local authorities is being given a particular priority on purpose of a successful approach of the legal provisions relative to the pending economic, social, political and civic changes and to the development of the administrative capacity to manage the European funds inflowed for modernization and to put in place the required public policies. We speak here also about the development of the participative democracy, the need to establish a new type of relation between citizens and administration, the reconsideration of the partnership with the civil society and the locally elected officials. The success of all the elements of the public administrations reform in the shortest possible timeframe can be accomplished provided that the key target groups management and decisionmaking levels accept, assimilate, get involve into and actually implement the required changes in their own organizations. They have to identify and remove the four reform implementationblocking factors, namely the strategic, structural, cultural and behavioral factors (2). That is why, during the softest moments of change and in order to ensure its acceleration and success, we see occurring those favorable circumstances for self-assertion of the new leaders and managers in the public administration (3), as well as for ensuring a proper management during the reform implementation process.

266

2. Administration and public management The globalization and integration processes, the complexity of the global political, economic and social environment, the material shifts occurred in most of the countries of the world have led to large processes aimed at rendering more professional the management of the public administration, especially in the developed countries. In their essence, the professionalization processes ground on a body of specialized public servants capable of high performance, efficiency and effectiveness in the public service, by implementing certain modern management techniques, methods and actions for the public administration (4). When serving in a public office, such a category of servants has to ensure continuity of the public administrations reform and integrated implementation of the acquis communautaire, in terms of supporting the governmental policies in designing, managing and implementing the reform. The public managers have the role to coordinate the programmes, to lead the improvement in quality of the administrative act and of the delivery of public services to population, matching the standards applied in the advances states of the European Union (5). A democratic and efficient public administration requires, at the same time, also setting-up a professional, stable and politically-neutral public service, a process that relies on a complete, unitary and consistent implementation of the legal framework, and especially on development the consistency of the human resources management in the administration, using a simultaneous approach of the selection and recruitment, initial and continuous training, intensive use and proper motivation of the public servants, as well as of the correct use of the leverages available for developing their career (6). These truths are valid also for Romania. During this effort of modernizing the public service in Romania, professional training and development of the public managers plays a determinant part and thus it seems obvious that the envisaged progress cannot be attained unless the global trends are considered, starting with the national education system. In this context, we believe that the higher education has the most important mission. They are supposed to propose solutions for improvement of the social system by approaching new training and education systems, stimulating competition, better using the human resources, while adapting the education process to the demands of the current stage of the history, by concentrating the various cultures and teaching/ learning models that are specific to the developed countries, adapted to the globalization trends, which requires a higher intensity of the training process and stimulating its link with the current practice and cases and of the public administration, the meetings between practitioners of the administration, work visits and actual practice in public institutions and authorities, a.s.o. Similarly, the objective and actual difficulties faced by the Romanian training systems need proper consideration, starting with the financial and material resources, as well as from the absence of a structural network of training providers, low level of financing for the continuous training, lack of standards for provision and assignment of training programmes and of the external system for monitoring the quality of the training process. The practice of implementing the new system implementation and occupation of the public manager office certifies the existence of certain difficulties the public administration has to cope with when understanding the purpose, the place and the role of the public manager within each administrative authority. They need to adopt a completely different attitude, more open and aggressive, in view of promoting the expected transformations and connecting to the frequent shifts occurring at global and European level (7). 3. Current outlooks of the public management Our goal was not to analyze the definitions, component elements and features of the public management concept. Nevertheless, we do start from determining that the management is placed in the center of the traditional concerns of the organizational science, known as the science of good 267

or efficient management, that sets goals that are exclusively utilitarian and mostly operational. It is aimed at clearly defining rules, norms and perceptions that allow organizations to achieve more efficiently their own objectives (8). It distinguishes from the empirical practices by means of its strong features and by combining the practice with a scientific representation of the reality (9). Unlike the private enterprises, where the management has experienced developments and trends that go beyond the operational management grounding on the logic of long-term business optimization (10), in the public service, the management is a profession that resides in managing, in a given context, a group of people in view of achieving a set of objectives and goals of the organization they belong to. This is due to the fact that the public service is built on the foundation of a bureaucratic logic that requires drawing a clear separation line between the persons that make/ adopt decisions and those that execute them (11), a low number of initiatives from the performer, strict observance of the procedures, as well as a strong vertical and horizontal separation (12). This type of organization has been tested and proved highly performant as early as the moment of its design and for a long period of time during which the administration managed to adapt to the existing situations, namely to the need to deliver a standardized mass service, provided that the average population had but a low level of education. In the latest decades, the needs and expectations of the customers of the public services delivered by the public administration have changed with an accelerated pace and we even witnesses the reversal of roles: the expectations are no longer coming from the administration that used to attract the attention of the administrations on the need to observe the rules, but from the new customers/clients of the administrative act that expect high performance from the public services and a certain type of treatment. The key elements of the demands brought forward to the administrative services could be summarized as follows: customized responses from the administration; simplification of the administrative acts and procedures; fast problem solving. These principles are incompatible with the classical bureaucratic organization and operation. That is why, the need for a performant public service, capable to respond accurately to the demands of the society, is real and requires a shift in the classical bureaucratic logic towards implementing a new type of management, corresponding to the new reality, featured by at least four key characteristics: prior consultation of the personnel that is about to apply it, before making the decision; responsibility for attaining the objectives; delegation of operational decisions to the first level of authority, encouraging making decision based on observing the principles afore-defined, subject to imposing a new permanent monitoring and evaluation system; favoring less rigidity and vertical and horizontal separation in operation of the administration in terms of turning to account the information and respectively coordination and concentration of activities. The circumstances and the framework of the change processes specific to the Eastern European countries asked for a reversal of the means of organization and operation of a significant segment of activities of the public administration. In fact, in the context of such rapid changes, unless the personnel serving in the public administration and especially the decision-makers evolved in the required rhythm, also in terms of mentality, they could make fake decisions and thus block the required transformations. The decision-makers have to be open towards the exterior, become better professionals, attend technical conferences, train on a continuous basis and assimilate the latest developments in order to be able to embed the changes in their own organizational environment and convey them to the people they work with. When speaking of professionalization of the public management, we refer to a wide process of attracting, selection and integrating within the public institutions, of recruiting and building a 268

body of public servants specialized in public management and that have to exercise the functions of the public management, apply the adequate technical methods and modern approaches and lead the organization towards exceptional performances, thus responding to the expectations of the other institutions within the administrative structure and, of course, of the population. In all developed countries, in addition to the structural reforms of the public sector, there was also a fundamental change in terms of continuation and development of a professional body of public servants, politically neutral and that are able to assume responsibility for application of the legal framework and attainment of the organizational objectives, grounding on the solid bases of the public management. Their professional training and development considered and continues to take into account the place, the role and the limits of their authorities within a central or local public institution. Secondly, the political decision-makers and the civil society accepted and continue to do so the fact that professionalization of the public management does represent an objective need that requires redefining the content of the training and development activities aimed at public servants. Thirdly, starting-off the human resources training process, meaning understanding and implementing the new system of values in the public institutions, was and continues to be the focus on the public interests of the citizens. That is why, in most Member states of the European Union, the trend of professionalization of the public management have triggered significant changes in the content of the strategies and policies applied by the public institutions. In most Member states, the process of professionalization of the public management started with redefining selection and recruitment of the candidates to public offices, followed by substantiating training strategies and policies, supported by approx. 5% of the budgetary allocations for human resources training and by the highly practical nature of the training. On the other hand, one of the key coordinates followed during the professionalization of the management is represented by paying a special attention to the level of development of the skills and experience of the capable persons, employed as administrative authorities in public institutions. These categories of persons, along time, have been granted high, priority authorities aimed at supporting the construction of a public service with a systemic vision and high flexibility in delivery of the public services. All the countries of the European Union of today consider that this process is extremely flucuant and difficult, but one needs to consider also the fact, confirmed by the citizens, that the money paid as taxes and dues has to be rewards through the quality and promptness of the public service. That is why, the hopes regarding the proper operation of the of the public authorities and institutions, the integration and professionalization of the human resources, development of a professional public management, grounding on competences and performance-oriented, have not yet become reality. In respect of Romania, after long years of reform of the public administration, with ups and downs, with certain successes and obvious failures, we believe that professionalization of the public management in the public authorities and institutions is of critical importance and has to become a priority, if there is a real desire to direct, for good, the administrative system of our country towards the system of values and practices applied in the developed Western countries. In our opinion, there is no doubt that there is no other viable alternative for any Member state of the European Union and, consequently, we also believe that the political decision-makers shall have to outline the general framework and the stages of the professionalization process by: resizing the current scope of human resources; substantiating a global strategy for development of the human resources in the public sector; communicating the content of the strategy and consulting the human resources in the public sector; training the human resources on the strategies adopted; actually implementing the human resources strategies; monitoring, permanently assessing and adapting the global human resources strategies. 269

4. The New Public Management reality or utopia? The concept of New Public Management is quite young and its content keeps changing. As early as its origins, the concept was subject to controversial debates, being even today open to interpretations and reinterpretations. With regard to the techniques applied and the effects specific to the New Public Management, there is unanimity in terms of recognizing the significant advantages and real improvements in quality and cost reduction brought in the activities carried-out by the public authorities. The advantages seem to exceed the disadvantages noticed and grouped by certain specialists as follows: potential organizational fragmentations, loss of capacity to implement the integrated policies or occurrence of improper applications compared to the complex services rendered to citizens (13). Many analysts tried to concentrate the key elements of the New Public Management in a convenient and acceptable definition (14). In their opinion, the New Public Management appears as a concept phenomenon that manifests itself at two levels: a) the higher decision-making level of the New Public Management is perceived and treated as a theory or as a doctrine regarding the improvements to be made in the public sector by means of that transfer and by assimilating the techniques and values in the business sector; b) at medium and lower levels of the public service, the New Public Management is seen and treated as a set of concepts and practices specific to emphasizing the importance of performance, especially by means of measuring the results and tending to favor flexible, flat, specialized organizational reforms to the detriment of the classical traditional forms of organization, use of contracts in hierarchical relations, as key coordination mechanism, perceiving the beneficiary of public services as customers, as well as introduction of certain techniques that are aimed at improving the quality of the public services. It is very easy to notice that this concept sums-up certain wordings, such as: desegregation + competition + stimulation + partnership + networking + governance. They have been gradually and successively added on, as the concept evolved, developed and was assimilated in the doctrine and by the practitioners in various countries that tried every time to eliminate the obsolete meanings and replace them with newer ones. It was said that the New Public Management represents a chance given to the public mangers to turn modern and prolific by changing the type of relations established with the citizens customers and introducing the tools for cutting-down the public expenses, such as for example Total Quality Management (TQM)(15). Nevertheless, regarding assimilation and implementation of the New Public Management, the opinions are quite fluctuating. The practitioners seem to be sometimes skeptical, stating that the solutions proposed by the doctrinarians cannot, but with great difficulty, exceed the level of a scientific projection to turn into constant projects that generate actual, visible, perceivable and long-term sustainable results. As retort, the scientists have tried to developed simpler management reform models that require going through certain stages gradually, as follows: debating the topic, making the implementation decisions, implementing the concept and following-up the results of implementation (16). Each stage itself requires and implies use of specific research and application techniques. The key stage is represented by the actual decision to implement the new type of public management, which, of course, lays with the political decision-makers. Worldwide, as well as in the Western Europe, the rhetoric was indeed impressive. The critics remained insignificant in the technical literature. The New Public Management, as both theory and practice, gain ground and imposed itself as a viable solution for improving the quality, efficiency and effectiveness of the public services. It was seen merely as a new and liberal theory set-up to contradict any conservative one, but, in most of the countries, it came into focus in the shape of government programs covering all possible political orientations: center-left, center, 270

center-right. As of the 80-90s, the New Public Management has been successfully implemented in the United Kingdom and New Zealand, followed by Australia and the United States of America. Witnesses of the obvious success reported, in the latest years the concept has been take-over and introduced even by countries for whom business is the key does not make the dominant doctrine, such as France, Italy and Spain, as well as by the Northern European countries. In the Eastern European countries the ideas promoted by the New Public Management have started to and continue to pierce at a slow pace, only the ONGs playing the role of the trailblazer, for the time being. Practically, it was proven than in case of the public services subject to high political influences and lacking professionalism, the New Public Management may even produce negative effects in real-life situations where the ethics is not observed, budgets are unstable and only minimum responsibilities assumed. In such circumstances, we tend to believe that the implementation of the New Public Management has to be done in parallel with the traditional bureaucracy so present in the public administration of the former communist countries. The success or the lack thereof in assimilating the New Public Management in the Central and South-Eastern Europe depends on the fast implementation or on the delay in implementing certain complex multi-tool long-term reform programmes. We notice that most of the governments of these states, Romania included, have, sometimes deliberately, some other times unconsciously, omitted to introduce the new system. We adhere to the belief that no one can live in the past, whereas the future depends on revolutionary solutions and decisions since it was proven that most of the elements of the New Public Management could indeed become viable and successful. 5. Conclusions In this context, we strongly believe that the effects of such a fundamental change, namely a shift in the managerial thinking within the public authorities and institutions in our country, should consider a series of features, such as: a significant increase in the quality of the administrative decisions; amplifying the functionality of each individual institution and of the administrative systems overall; improving the quality of the services delivered to institutions and citizens; improving the image and the level of confidence of the population in states public institutions and authorities; enhancing the administrative capacity of the public institutions; enhancing the degree of motivation of public servants; reducing corruption in the public sector. Accelerating professionalization of the public management in Romanian continues to remain one of the premises of modernization and of completing in a successful manner the process of radical reforms targeting the central and especially local public authorities and institutions. It has become obvious that, unless the public management does become more professional in all public sectors, one could hardly believe that the public institutions and administrative authorities in Romania could match the performance levels of the similar organizations in the developed countries. The length of service (expertise), the acumen, political orientation and a minimum level of general training are not enough to generate satisfactory results in the reform process and it is hard to imagine that the Romanian public institutions could even come close, in a reasonable period of time, to the performance of the public sector in the most important Western democracies.

Notes:
1. Bdescu C., Alexandru I., Introducere n studiul procesului de cooperare interregional, Allfa Publishing, Bucharest, 1996, page 13 and following; 271

2. Andrei T., Profiroiu, M., Turturean, M., Reforma administraiei publice locale. Cazul Romniei n Administraie i Management Public, no. 5/2007, page 55 and following, 3. Maney A, Managing the Public Sector, University of London, 2001, pages 21-28; 4. Government Emergency Ordinance (G.E.O) no. 56/25.06.2004 on creation of the special public servant statute called public manager, published in the Official Gazette of Romania, Part I, no. 590 of 1.07.2004. 5. Nicolescu O., Plumb I., Pricop M., Verbona I., (coordinators), Abordri moderne n managementul i economia organizaiei, Bucharest, Economic Publishing, 2003, volume 3: Economia i managementul diferitelor tipuri de organizaii, page 44 and following; 6. Neagu N., Natura juridic i etica funciei publice, Bren Publishing, Bucharest, 2006, page 211 and following; 7. Nicolescu O., Plumb I., Pricop M., Verbona I., (coordinators), readers opinion., page 45 and following; 8. Andres S., Evaluarea i perfecionarea stilului de management n instituiile financiare, Mirton Publishing, Timioara, 2006, page 71.; 9. It was said that the modern management represents a set of practices that combines experience, pragmatism and scientific knowledge; 10. We speak here of strategic management that integrates a set of variables into a global strategy, as follows: guiding projects, economic framework, companys capabilities and resources, internal and external social liabilities and performances, as well as of how the subject matters are managed towards adopting certain strategic decisions; 11. Separation between hierarchical (management) levels; 12. Separation between directorates, services, offices and departments; 13. Pollitt C., Noul management public o privire de ansamblu asupra poziiei sale actuale, n Administraie i Management Public no. 2/1996, Bucharest, page 8 and following; 14. Among them, the personal contributions and opinions of Pollitt C., quoted above distinguish themselves, as well as of Sahlin-Anderson, Smullen a.a.; 15. Pollitt C., readers opinion page 9; 16. Idem, page 10.

Bibliography:
17. Andres S., Evaluarea i perfecionarea stilului de management n instituiile financiare, Mirton Pubslihing, Timioara, 2006. 18. Andrei T., Profiroiu, M., Turturean M., Reforma administraiei publice locale. Cazul Romniei, n Administraie i Management Public, no. 5/2007 19. Bdescu C., Alexandru I., Introducere n studiul procesului de cooperare interregional, Allfa Pubslihing, Bucharest, 1996. 20. Moldoveanu, G., Dobrin, C., Metode actuale de managementoperaional, MATRIX ROM Pubslihing, Bucharest, 2000. 21. Maney, A., Managing the Public Sector, University of London, 2001. 22. Neagu, N., Natura juridic i etica funciei publice, Bren Pubslihing, Bucharest, 2006. 23. Nicolescu O., Plumb I., Pricop M., Verbona I., (coordinators), Abordri moderne n managementul i economia organizaiei, Bucharest, Economic Pubslihing, 2003, volume 3: Economia i managementul diferitelor tipuri de organizaii, 24. Pollitt, C., Public management reform: reliable knowledge and international experience, O.E.C.D. Journal on Budgeting,3: 3, 2003 25. Sahlin-Anderson, K., Translating agency reform: rhetoric and culture in comparative perspective, Ph. D. Erasmus University, Rotterdam, 2007. 272

REFORMA SECTORULUI PUBLIC - NOUL MANAGEMENT PUBLIC

FORIS Diana, doctorand, Bucureti, Romnia

Public sector reform the new public management

Abstract:
In the context of the profound structural change, the traditional management structures and the management answers are no longer effective, so the public sector reform in its entirety needs a global approach. The reform of the public sector has three main targets: efficiency, equality, economy. The main target of governments allotment and redistribution policies reform tends to be efficiency. There are two reasons the public sector reform should be put into practice: in order to apply the institutional reform and the outlay cutback. One of the main preoccupations for the public management at the end of the 20th century is the institutional reform, as it has become compulsory to replace or redefine institutions and practices that are no longer compatible with real life situations and with the demands of a dynamic market economy based on democratic principles. Applying the re-engineering in the public sector, especially in the public administration, involves specific issues: the difficulty to measure performance, as it is very hard to assess the compromises between service improvement and the cost cutback, and the difficulty to achieve excellence in the practical activity dignitaries (managers of governmental activities) dont always have the relevant experience in the area, as they are politicians. The institutional renewal also implies changes in the public action management, efforts made to streamline administrations, improve service quality in order to stimulate performance in the public sector and to cutback expenses. The orientation of the administration toward the citizen determines its orientation toward performance, involving efficient services: accessibility, transparency, citizens involvement, meeting their demands. The new public management involves measures to help the transition from the politics to the management, the transition from an administration based on process to an administration based on results (basic indicators, quality improvement, assessments), in other words the division between politics and adminstration and the introduction of new management methods. In contextul actual, al profundelor schimbri structurale, structurile administrative tradiionale i rspunsurile manageriale nu mai sunt eficiente, astfel c reformarea sectorului public n ansamblul su necesit o abordare global. Reforma sectorului public urmrete trei obiective principale: eficien; egalitate; economie. Principalul scop al reformei politicilor de alocare i redistribuire ale guvernelor tinde s fie eficiena. Exist dou motive pentru care ar putea fi ntreprins reforma sectorului public: pentru a introduce reforma instituional, sau pentru a aplica reducerea de cheltuieli. Una din principalele preocupri ale sfritului secolului XX pentru managementul public este rennoirea instituional, marcndu-se necesitatea nlocuirii sau redefinirii instituiilor i a practicilor care nu mai rspund realitilor i cerinelor unei economii de pia dinamice, pe baze democratice. Aplicarea reengineering-ului n sectorul public, n special n administraia public, 273

pune anumite probleme speciale: dificultatea de a msura performana, fiind foarte dificil evaluarea compromisurilor dintre mbuntirea serviciului i reducerea costurilor i respectiv, dificultatea de atingere a excelenei n activitatea practic, demnitarii (managerii activitilor guvernamentale) nu ntotdeauna au o experien relevant n acest domeniu, ei fiind oameni politici. Rennoirea instituional solicit de asemenea i schimbri n conducerea aciunii publice, preocupri n eficientizarea administraiilor, mbuntirea calitii serviciilor cu scopul creterii performanei sectorului public i, de asemenea, reducerea cheltuielilor. Orientarea administraiei spre cetean determin orientarea acesteia spre performan, presupunnd o prestarea prompt de servicii: accesibilitatea, transparena, participarea cetenilor, satisfacerea cerinelor acestora. Noul management public presupune msuri de trecere de la politic la management, trecerea de la o administraie orientat pe proces la o administraie orientat pe rezultate (indicatori de baz, creterea calitii, evaluri), adic separarea politicii de administraie i introducerea de noi metode manageriale. Utiliznd drept criteriu de baz proprietatea, n sens larg, sectorul public reprezint ansamblul de ntreprinderi publice i ale administraiilor publice sau ntr-un sens mai restrns, ansamblu de ntreprinderi n care statul exercit o influen preponderent.1 O alt definire a sectorului public a fost formulat de J. K. Galbraith astfel ca fiind sectorul care dispune de mijloacele i instrumentele politice pentru a controla societatea prin producie, preuri, finane i administraie public.2 Realizm aadar c, conceptul de sector public nu aparine unei singure discipline, utiliznduse ntr-un mod larg, interdisciplinar. ntr-o economie mondial din ce n ce mai dinamic, competitiv i deschis, guvernele sunt din ce n ce mai mult angajate n promovarea unor politici orientate spre piaa liber, iar instituiile contientizeaz tot mai tare legtura cu societatea n care au fost nfiinate. Schimbrile produse nu se reflect suficient n sistemele instituionale, astfel c este explicabil atitudinea tot mai pretenioas a cetenilor cu privire la democraie, participare la decizie, informare, transparen. Apare astfel termenul de buna guvernare, care este un ideal greu de realizat n totalitate, totaliznd urmtoarele atribute: este participativ, consensual, responsabil, transparent, raional, efectiv i eficient, echitabil i inclusiv i urmeaz litera legii; asigur diminuarea corupiei, luarea n considerare a poziiilor minoritilor, iar vocile celor mai vulnerabili din societate se fac auzite n luarea de decizii; rspunde de asemenea la nevoile prezente i viitoare ale societii. Buna guvernare cunoate opt caracteristici majore: 1. Participarea - participarea att a femeilor ct i a brbailor este indispensabil pentru o bun guvernare. Participarea poate s fie direct, fie prin intermediul instituiilor legitime sau a reprezentanilor acestora. Este important de remarcat faptul c democraia reprezentativ nu nseamn neaprat c preocuprile celor vulnerabili din societate sunt luate n considerare n procesul de luare de decizii. Participarea trebuie informat i organizat. Acest lucru nseamn, pe de o parte, libertatea asocierii i a expresiei i, pe de alt parte, o societate civil organizat. 2. Consensualitatea exprimnd faptul c o bun guvernare necesit medierea diferitelor interese din societate pentru a se ajunge la un consens larg privind interesul ntregii comuniti i modul n care acesta poate fi atins. O bun guvernare necesit de asemenea o perspectiv larg i pe termen lung asupra a ceea ce este necesar pentru o dezvoltare uman susinut i asupra manierei de a atinge scopurile unei astfel de dezvoltri. Acest lucru nu poate rezulta dect dintr-o nelegere a contextelor sociale, culturale i istorice a unei societi sau comuniti date.
1 2

Matei, A.,(2003), Economie public, Editura Economic, Bucureti, pag. 76 Matei, A.,(2003), Economie public, Editura Economic, Bucureti, pag. 76

274

3. Responsabilitatea - ese o cerin cheie a unei bune guvernri. Nu numai instituii guvernamentale dar i organizaii din societatea civil i sectorul privat trebuie s fie responsabile fa de public i fa de acionarii instituionali. Responsabilitatea unuia fa de cellalt depinde de tipul deciziilor sau aciunilor ntreprinse, interne sau externe unei organizaii sau instituii. n general, o organizaie sau o instituie este responsabil fa de cei care vor fi afectai de deciziile sau aciunile sale. 4. Transparena - nseamn c deciziile luate i aplicarea acestora se face ntr-un cadru legal. nseamn de asemenea c informaiile sunt disponibile i accesibile fr restricii celor care vor fi afectai de astfel de decizii i de aplicarea lor. nseamn, de asemenea, c este furnizat o cantitate semnificativ de informaii prin medii i sub forme uor de neles. 5. Raionalitate exprim faptul c buna guvernare cere ca instituiile i procesele s ncerce s deserveasc toi acionarii ntr-un interval de timp rezonabil. 6. Eficacitate si eficien reliefeaz faptul c o bun guvernare nseamn c procesele i instituiile ofer rezultate care vin n ntmpinarea nevoilor societii, aceste rezultate obinndu-se cu ajutorul resurselor avute la dispoziie. n contextul unei bune guvernri, conceptul de eficien acoper i domeniul proteciei mediului i al utilizrii riguroase a resurselor naturale. 7. Echitate si inclusivitate exprim faptul c bunstarea unei societi depinde de modul n care se asigur ca toi membri s simt c au un rol n dezvoltarea ei i c nu sunt marginalizai. Este necesar ca toate grupurile de indivizi, dar mai ales cei mai vulnerabili, s aib oportunitatea de a-i mbunti sau menine bunstarea. 8. Litera legii nseamn c buna guvernare necesit existena unui sistem legal, corect i imparial. De asemenea, necesit protecia deplin a drepturilor omului, i n particular a minoritilor. Imparialitatea cadrului legislativ necesit o justiie independent i fore de poliie incoruptibile i impariale. In contextul actual, al profundelor schimbri structurale, structurile administrative tradiionale i rspunsurile manageriale nu mai sunt eficiente, astfel c reformarea sectorului public n ansamblul su necesit o abordare global. intele reformelor din sectorul public pot fi fie spre alocarea de resurse publice, fie spre redistribuirea resurselor din sectorul public, sau spre problemele legislative. Reforma sectorului public urmrete trei obiective principale: eficien; egalitate; economie. Principalul scop al reformei politicilor de alocare i redistribuire ale guvernelor tinde s fie eficiena. Reforma sectorului public, fiind o activitate politic, poate ntmpina unele probleme privind constituirea i implementarea politicilor publice. Exist dou motive pentru care ar putea fi ntreprins reforma sectorului public: pentru a introduce reforma instituional, sau pentru a aplica reducerea de cheltuieli. Sfritul secolului XX a fost marcat de una din principalele provocri pentru managementul public rennoirea instituional1. A aprut astfel necesitatea nlocuirii sau redefinirii instituiilor i a practicilor care nu mai rspund realitilor i cerinelor unei economii de pia dinamice, pe baze democratice. Considerm c acest nou concept, rennoirea instituional i are originile n conceptul de reengineering, creat de Dr. Michael Hammer, care nseamn reproiectarea radical a proceselor de afaceri, n vederea obinerii unor mbuntiri spectaculoase ale indicatorilor considerai astzi critici n evaluarea performanelor, cum ar fi costul, calitatea, service-ul i viteza.2
1 2

Matei, L., (2004), Servicii publice, Editura Economic, Bucureti, pag. 27 Hammer, M., Champy, J., (1996), Reengineeringul ntreprinderii, Editura Tehnic, pag. 57

275

Definiia reengineering cuprinde patru cuvinte cheie: Fundamental care nseamn c reengineering-ul se concentreaz pe ce ar trebui s fie, ignornd ceea ce este deja; Radical reengineering nseamn reinventarea firmei, nu mbuntirea, dezvoltarea sau modificarea activitii; Spectaculos - reengineering-ul se refer la mbuntiri spectaculoase ale activitii; Procese reengineering-ul determin managerii s gndeasc n termeni de proces, s evite concentratrea ateniei pe activiti, funcii, oameni sau structuri. Reengineering-ul reproiecteaz radical procesele, organizarea i cultura din ntreprindere, cu scopul de a obine creteri spectaculoase ale performanei. Se pune problema dac reengineering-ul se poate aplica i sectorului public. Rspunsul este afirmativ, deoarece reengineering-ul nseamn regndirea modului de lucru, putnd fi aplicat oricrei organizaii care desfoar o activitate. Totui, aplicarea reengineering-ului n sectorul public, n special n administraia public, pune anumite probleme speciale. Una dintre problemele specifice efortului de reengineering n sectorul public este dificultatea de a msura performana, fiind foarte dificil evaluarea compromisurilor dintre mbuntirea serviciului i reducerea costurilor. O alt dificultate este legat de faptul c reengineering-ul se refer la atingerea excelenei n activitatea practic, iar demnitarii (managerii activitilor guvernamentale) nu ntotdeauna au o experien relevant n acest domeniu, ei fiind oameni politici. Rennoirea instituional solicit de asemenea i schimbri n conducerea aciunii publice, preocupri n eficientizarea administraiilor, mbuntirea calitii serviciilor cu scopul creterii performanei sectorului public i, de asemenea, reducerea cheltuielilor. n acest sens, eforturile se ndreapt spre trecerea de la o administraie centralizat la o administraie caracterizat de orientarea spre pia, cu intenia de a dezvolta o cultur orientat spre performana sectorului public, prin expunerea acestuia regulilor pieei. Orientarea administraiei spre cetean determin orientarea acesteia spre performan, presupunnd o prestarea prompt de servicii: accesibilitatea, transparena, participarea cetenilor, satisfacerea cerinelor acestora. Performana este o preocupare comun a oricrei organizaii, indiferent de forma acesteia: public sau privat. Reforma serviciilor publice i are originea ntr-un concept (OCDE 1997:37) conform cruia performana administraiei publice se afl undeva ntre nivelul dorit i nivelul acceptabil, ceea ce oblig administraia s se orienteze spre performan, deci spre client.1 mbuntirea performanei administrative poate fi realizat pe diferite ci: reforma managementului public, reforme politice (cum ar fi schimbrile sistemelor electorale sau ale procedurilor legislative), schimbri substaniale n politicile-cheie (cum ar fi noile politici macroeconomice de management, reformele pieei forei / locurilor de munc, sau schimbri fundamentale n politica social). Managementul public face referire la sectorul public, adic la ansamblul organizaiilor publice. Prin management public, ca proces, se nelege gestionarea sistemului de relaii ntre organizaiile sectorului public n scopul satisfacerii interesului public, inclusiv prin reglementarea activitilor sectorului privat2. Reforma managementului public const n schimbri deliberate ale structurilor i proceselor organizaiilor din sectorul public n vederea unei mai bune funcionri a acestora (ntr-un anumit sens).3
Matei, L., (2004), Servicii publice, Editura Economic, Bucureti, pag. 138 Bcanu, B., (2003) Managementul organizaiei publice, Editura Infomarket, pag. 12 3 Pollit, C., Bouckaert, G., (2004) Reforma managementului public, Editura Epigraf, pag. 19
1 2

276

Reforma managementului public este un mijloc de atingere a unor scopuri multiple: economisirile n cheltuielile publice, mbuntirea calitii serviciilor publice, eficientizarea operaiunilor organelor administraiei publice, sporirea anselor de eficacitate a politicilor alese i implementate. Noul management public este o teorie general privind guvernarea, activitiile i modalitile de organizare i furnizarea serviciilor publice, cunoscnd obiectivele guvernului.1 Conceptualizarea noului management public este bazat pe urmtoarele principii: 1. Tunde, mai curnd dect s jupoi. 2. Responsabilizeaz comunitile, mai curnd dect s oferi doar servicii. 3. ncurajeaz competiia, mai curnd dect monopolul. 4. Fii ghidat de misiune, nu de ctre reguli. 5. Finaneaz rezultate, mai curnd dect intrri. 6. Satisface nevoile consumatorului, mai curnd dect pe cele ale birocraiei. 7. Concentreaz-te asupra colectrii, nu doar asupra cheltuirii. 8. Investete n prevenire, mai curnd dect n vindecare. 9. Descentralizeaz autoritatea. 10. Rezolv problemele utiliznd regulile pieei, mai curnd dect s creezi programe publice.2 Adic, orientarea spre pia a managementului public realizeaz o deplasare de accent dinspre caracterul normativ spre cel obiectiv, noul management public implicnd restructurarea sectorului public, n principal prin privatizare, descentralizarea autoritilor administrative, introducerea concurenei prin orientarea spre pia, mbuntirea eficienei ca o consecin a focalizrii asupra msurrii i auditrii performanei. Conceptul de guvernare reinventat propune un program de guvernare antreprenorial n 10 puncte: Promovarea competiiei ntre furnizorii de servicii publice; mputernicirea cetenilor, ampalsnd controlul n comunitate; Evaluarea performanelor se va concentra asupra rezultatelor i nu asupra activitii; Performanele nu sunt conduse de reguli, reglementri, ci de misiuni; Susinerea dezvoltrii parteneriatelor public/privat n soluionarea problemelor comunitii; Prevenirea problemelor nainte de apariie; Descentralizarea autoritii; nlocuirea mecanismelor birocratice cu cele de pia. Noul model al managementului sectorului public sau managerialismul, are la baz urmtoarele doctrine centrale, argumentate de Rhodes: Concentrarea asupra managementului, nu asupra politicii i obinerea eficienei i a performanei; Dezagregarea birocraiei publice n agenii care stabilesc relaii pe bazele utilizator-plat; Utilizarea pieelor multiple i contractarea, ca rezultat al competiiei; Reducerea costurilor; Un stil de management care evideniaz serviciul-int, contractele cu termen limitat, stimulente monetare, libertate de conducere.3 n acest fel, noul management public presupune msuri de trecere de la politic la management, nlocuirea sistemelor administrative piramidale cu sisteme administrative chester, trecerea de la o administraie orientat pe proces la o administraie orientat pe rezultate (indicatori
Matei, L., (2004), Servicii publice, Editura Economic, Bucureti, pag. 133 Osborne, D., Gaebler, T., (1992) Reinventening Gouvernment, Addison Weslei, pag. 28 3 Matei, L., (2004), Servicii publice, Editura Economic, Bucureti, pag. 136
1 2

277

de baz, creterea calitii, evaluri), adic separarea politicii de administraie i introducerea de noi metode manageriale, cum ar fi msurarea performanei. n concepia profesorilor de management public C. Pollit i G. Bouckaert, reforma managementului public implic patru componente importante pentru substana sa: reforma managementului financiar este influenat de necesitatea de restrngere a creterii cheltuielilor publice i de necesitatea mbuntirii performanei n cadrul sectorului public. n acest sens, este necesar introducerea alturi de auditul financiar tradiional i a unui audit de performan, concentrat asupra celor trei E Economie, Eficien i Eficacitate; reforma managementului personalului; restructurarea organizaiilor, avnd la baz principiile specializrii, bunei coordonrii, descentralizrii, dimensionrii funcionale msurarea performanei caracteristica central a reformei managementului public, se regsete n celelalte trei componente. Msurarea performanei este o continu monitorizare a realizrii programului, anunnd i urmrind cu preponderen progresul ctre scopurile prestabilite. Msurarea performanei este folosit pentru a mbuntii modalitatea de oferire a unui serviciu i eficaciatea unui program; este utilizat n special ca un sistem de avetizare a managerilor, n cazul n care un program se ntrerupe, fiind o metod de mbuntire a responsabilitii guvernamentale fa de public. Conceptul de performan a sectorului public este legat de preocuparea administraiilor publice i a ansamblului de ntreprinderi publice de a presta eficient i eficace servicii publice de calitate, recunoscnd interesele contribuabililor i pe cele ale clienilor. Managementul performanei are ca obiectiv general mbuntirea continu a calitii, eficienei i eficacitii, realizat prin concentarea asupra rezultatelor i consecinelor serviciilor publice, raportat la procesele interne. Orientarea administraiei spre performan este legat de orientarea acesteia spre cetean, spre pia i se transpune n creterea gradului de receptivitate n sectorul public i stabilirea unor standarde ale servicilor publice, acordndu-se importan calitii i vitezei de prestare, a eficienei i eficacitii serviciilor prestate.

Bibliografie
1. Bcanu Bogdan - Managementul organizaiei publice, Editura Infomarket, 2003 2. Hammer Michael, Champy James - Reengineeringul ntreprinderii, Editura Tehnic, 1996 3. Henry Nicolas - Administraie public i afaceri publice, Editura Cartier, Chiinu, 2005 4. Matei Ani - Economie public, Editura Economic, Bucureti, 2003 5. Matei Lucica - Servicii publice, Editura Economic, Bucureti, 2004 6. Osborne, D., Gaebler, T., (1992) Reinventening Gouvernment, Addison Weslei, 7. Pollit C., Bouckaert, G.- Reforma managementului public, Editura Epigraf, Chiinu, 2004 8. United Nations, Economic Comimission for Europe, Comittte for Trade, Industry and Enterprise Development - Use of ISO 9000 in Gouvernance, TRADE/WP.6/2005/9

278

CAPACITATEA ADMINISTRATIV I PROCESUL DE REFORM

GOGA Gina Livioara, asistent universitar, doctorand, Universitatea Danubius din Galai, Romnia

Summary:
The approach of the administrative reform, discuses by the scholars at the beginning of the reconsideration of the relationship between different elements that coexist in public administration, is an interesting analysis based on the developments within the european space. The administrations need for continuous adaptation to the canons imposed by the EU, but also the need for reform because of the internal challenges, has determined the academic environment to analyse the administrative problems from a theoretical and practical perspective. The changes that have taken place in the european space determined them to agree upon the fact that there is a certain convergence or divergence, based upon the diversity of theories and administrative traditions. Reforma administrativ este diferit ca neles de capacitatea administrativ. Reforma administraiei publice este un concept larg, care include toate aspectele organizrii sectorului public, printre care se remarc: arhitectura general a ministerelor si ageniilor, organizaiile i instituiile de la nivel local, sistemele, structurile, procesele, motivaiile, precum i modul de supraveghere a acestora i de adaptare periodic a sistemului. Capacitatea administrativ reprezint o evaluare a funcionrii structurii ierarhice a personalului din serviciile publice, fiind doar unul dintre elementele reformei administraiei publice... Simpla cretere a capacitii administrative poate fi un impediment n obinerea rezultatelor, pentru c depinde parial de modul n care este organizat i realizat, dar i de modul de ncadrare cu personal i de atitudinea acestora referitoare la realizarea atribuiilor lor.1 Sub aspect normativ, capacitatea administrativ presupune ansamblul resurselor materiale, instituionale i umane de care dispune o unitate administrativ-teritorial, precum si aciunile pe care le desfaoar aceasta pentru exercitarea competenelor stabilite prin lege.2 n acelai sens, prin capacitate putem nelege evoluia unor strategii i competene care s maximizeze eficiena programelor. Aspecte tipice ale capacitii sunt, de exemplu, calitatea funcionarilor publici, unele caracteristici organizaionale, rspandirea tehnplogiei informaiei i comunicrii n unitile organizaionale, relaiile interguvernamentale i modul de interacionare ntre guverne si mediul social si economic.3 Termenul este in strns relaie i cu noiunea de dezvoltare i modernizare a unei instituii i poate fi descris ca un proces de elaborare de capaciti, cum ar fi instituionalizarea i internalizarea instrumentelor care ajut la rezolvarea problemelor (know-how, tehnologii, abiliti) i evoluia acestor instrumente astfel nct sa fac fa (sau s anticipeze) problemele de implementare.
Marius Profiroiu, Tudorel Andrei, Drago Dinca, Radu Carp, Reforma administraiei publice n contextul integrrii europene, Institutul European din Romnia Studii de impact III, Bucureti, 2005, p. 4; 2 Art.2, pct. b din Legea-Cadru a descentralizrii nr.195, din 22 mai 2006, publicat n Monitorul Oficial nr.453 din 25 mai 2006; 3 Resources to help in Evaluating Socio Economic Development / Themes & Policy Areas / Web: http:// ec.europa.eu;
1

279

Potrivit studiului, capacitatea instituional si administrativ se refer la un set de caracteristici ale organizaiilor publice referitoare la performanele i succesul politicilor publice. Aceasta demonstreaz capabilitatea structurilor publice de a identifica si soluiona problemele de implementare, dar subliniaz, totodat, eecurile i limitrile soluionrii unor probleme date. n situaia unui rezultat nefavorabil, cade n sarcina guvernelor elaborarea i implementarea unor programe mai performante. n vederea mbuntirii capacitilor instituionale exist anumite obiective specifice si aciuni posibile. Astfel, n scopul formrii leadership-ului se impune crearea de poziii de management de top, susinerea acestor poziii, stabilirea unor criterii de angajare, n privina calitii resurselor umane, educaie i training, dezvoltarea carierelor, scheme de recompensare, compensaii pe baza performanelor. Pentru promovarea capacitii instituionale i administrative, sunt necesare programe orientate spre rezultate, (crearea de sisteme de buget si procese de control, implementarea sistemelor de evaluare si monitorizare), rspunsul fa de ceteni (msurarea regulat a satisfacerii clienilor, elaborarea de coduri de conduit, standarde de calitate), transparen i responsabilizare (elaborarea i comunicarea rapoartelor cu indicatorii de performan, elaborarea i comunicarea de documente care s reflecte responsabilizarea, organizarea de sisteme de monitorizare a evoluiilor), mbuntirea eficienei i flexibilitii (contractarea, permiterea competitivitii ntre unitile de producie publice i private; e- procurement; adoptarea de sisteme de management de proiecte; dezvoltarea unor procese de planificare a afacerilor), mbuntirea formulrii de politici (adoptarea de metode si proceduri de evaluare; susinerea inovaiilor (inovaii orizontale i sectoriale ale producerii si prestrii serviciilor, dezvoltarea unor culturi inovative); mbuntirea relaiilor interguvernamentale (integrarea vertical); promovarea capacitilor instituionale i administrative; mbuntirea parteneriatului orizontal (promovarea reglementrilor oficiale, dezvoltarea de proiecte cu alte departamente administrative); mbuntirea integrrii orizontale ntre unitile instituionale (servicii imbuntite de coordonare i planificare intern); dezvoltarea de analize ale mediului instituional extern (dezvoltarea de baze de date pentru detectarea problemelor grave, folosirea de instrumente pentru crearea de scenarii); managementul diferendelor (promovarea procesului de a ajunge la un consens); oportuniti de mbuntire a capitalului social (mbuntirea schemelor democratice de participare a cetenilor, promovarea evalurilor independente, susinerea asociaiilor ceteneti). Din perspectiva statelor candidate la aderare sau deja membre, capacitatea administrativ presupune componente interdependente i n acelai timp distincte: capacitatea de a pregti, coordona i ncheia procesul de asociere i aderare i capacitatea de a implementa acquis-ul comunitar i de a aciona eficient n cadrul Uniunii.1 Capacitatea administraiei publice n contextul integrrii Problematica capacitii administrative a statelor care ader la statutul de membru al Uniunii Europene a reprezentat o cerin nou pe scena european la nceputul anilor 90. Consiliul European de la Copenhaga din 1993 a stabilit c statele asociate la Uniunea European din Europa Central i de Est pot deveni membre dac au instituii stabile care s garanteze democraia, au o economie viabil i dein capacitatea de a adopta aquis-ul comunitar i de a-i nsui obligaiile de stat membru, inclusiv subscrierea la obiectivele, economice si monetare ale Uniunii Europene.
1

OECD, Preparing Public Administrations for the European Administrative Space, SIGMA papers no. 23, Paris, 1998, p.10;

280

Transpunerea acquis-ului comunitar este strict dependent de capacitatea administrativ a statului de a aplica aceast legislaie. Consiliul European de la Madrid din decembrie 1995 a reiterat criteriile anterioare i a accentuat importana adaptrii structurilor administrative ale rilor candidate ca prioritate a strategiei de preaderare in vederea crerii condiiilor pentru o integrare treptat i armonioas. n cadrul Consiliului European de la Luxemburg, din decembrie 1997, s-a hotrt ca extinderea Uniunii ctre sudul, centrul si estul Europei, s se fac prin accelerarea ritmului armonizarii, stabilindu-se i modalitatea prin care rile candidate vor prelua i aplica acquis-ul comunitar. n cadrul extinderilor anterioare nu au existat exigene privind aderarea, motivul principal al noilor condiii fiind rezultatul nesatisfctor obinut de unele state n anumite domenii. Privind din alt punct de vedere, statele noi candidate nu se puteau luda cu administraii viabile, dac ne gndim la statele fost-comuniste. n acest sens Comisia European a devenit factorul de paz al ndeplinirii celor patru criterii enunate: capacitatea administrativ de aplicare a acquis-ului comunitar, capacitatea asumrii obligaiilor de stat membru i ndeplinirea criteriilor economice i a criteriilor politice. n cele mai multe domenii, exist reglementri clare n cadrul legislaiei Uniunii, mai puin n domeniul administraiei publice unde, nu exist acquis comunitar. Fiecare ar trebuie s gseasc propriile metode de adoptare a legislaiei comunitare, n baza principiului autonomiei sistemelor administrative i constituionale. O gradualizare a capacitii administrative a statelor poate fi analizat numai n funcie de rezultatul urmrit. Acquis-ul comunitar trebuie implementat de administraiile naionale astfel nct s se poat obine eficiena. Orice nereuit n cadrul procesului de implementare efectiv i uniform a acquis-ului comunitar atrage eecul integrrii ca stat membru, iar statele nu pot invoca nici un motiv care s justifice neatingerea rezultatului, att timp ct Uniunea European nu impune vreun model de administraie public. Organizarea unei administraii eficiente este esenial pentru ca statele membre s culeag roadele integrrii. Termenul de administraie eficient presupune o structur instituional capabil s asigure o ndeplinire ntocmai a obligaiilor comunitare. O administraie public care nu se aliniaz la standardele comunitare i care nu este conectat la reeaua administrativ european risc s transforme statul respectiv ntr-un spectator la luarea deciziilor n cadrul UE. Eecul unui stat membru va duna att cetenilor, ct i intereselor comune ale tuturor statelor membre reprezentate n instituiile UE.1 Uniunea European nu a neglijat nici acest aspect. n colaborare cu OECD2, Uniunea European a realizat mai multe studii n care a identificat standarde pe care rile candidate trebuie sa le ating n vederea adaptrii structurilor administraiilor publice la cele ale statelor membre ale Uniunii. Nevoia de a urma ndeaproape anumite linii directoare n cadrul reformelor administraiilor publice ale statelor au gsit statele reformatoare n faa unor recomandri legate de structura administrativ a statelor i principii privind administraia public care nu creau statelor credina c aceasta poate fi soluia i n cazul lor, att timp ct fiecare stat avea tradiii legislative i sisteme de guvernare diferite.
1 2

Carlo Nizzo, National public administrations and european integration, OECD/Sigma, Paris, 2001, pag.8; OECD - Organizaia pentru Cooperare i Dezvoltare Economic, este o organizaie interguvernamental alctuit din state democratice cu o pia economic avansat, oferind statelor suport pentru mbuntirea managementului i guvernrii n rile din Europa central i de est SIGMA papers. Bazele OECD au fost puse n 1948, aceasta funcionnd sub denumirea de OCEE - Organizaia pentru Cooperare Economic European (din 1961 funcioneaz sub denumirea OECD) constituit pentru a acorda sprijin economic statelor devastate de cel de-al doilea razboi mondial. A se vedea SIGMA paper nr. 27;

281

Principiile comune administraiilor publice au constituit n viziunea SIGMA condiiile crerii unui spaiu administrativ european, printre acestea numrndu-se principiile ncrederii i previzibilitii (principiul certitudinii legale), deschiderii i transparenei, responsabilitii, eficienei i eficacitii, al participrii cetenilor.1 Chiar dac unele principii se regseau ntr-o oarecare msur n cadrul administraiilor publice naionale, acestea nu au dobndit un caracter obligatoriu impus prin norme la nivelul legislaiei Uniunii. Rolul lor a fost jucat de jurisprudena Curtea de Justiie a Uniunii Europene care, pe lng Curile judectoreti naionale, au definit i redefinit aceste principii, devenind astfel parte din aquis-ul comunitar. n acelai timp, noul val de extindere al Uniunii Europene s-a fcut n baza criteriilor de la Copenhaga i Madrid. Romnia i Bulgaria au fost obligate s-i ndeplineasc obligaiile asumate n cadrul negocierilor n vederea dobndirii calitii de stat membru. Legturile dintre reprezentanii statele candidate sau membre i Uniunea European au creat un motiv n plus pentru mprtirea acelorai principii i practici, dei aceasta nu era o cerin anterior ultimelor dou valuri ale extinderii. Totui, omogenizarea capacitilor administrative ale statelor membre ale Uniunii Europene nu nseamn uniformizarea administraiilor lor publice, nelund n seam particularitile istorice i specificitatea individualitii statelor.2 n scopul accelerrii procesului de aderare al Romniei, Comisia European a utilizat modalitatea Foilor de Parcurs, prin intermediul crora se putea face o monitorizare atent a progreselor acestora privind transpunerea, implementarea i aplicarea acquis-ului, nfiinrii structurilor administrative adecvate, reformei judiciare i a funciei publice. Practic, monitorizarea pe baza Foilor de Parcurs i pe capitole de acquis de ctre Comisia European au fcut inevitabil referirea la principiile i standardele privind administraia public, existente la nivel de state membre ale Uniunii. n cadrul unei reuniuni a Comitetului Parlamentar mixt UE-Romnia3 pe tema progreselor negocierilor pentru aderare, a funcionrii administraiei publice i a sistemului juridic din Romnia, se solicita Parlamentului si Guvernului Romniei s continue elaborarea si aplicarea legislaiei privind statutul funcionarilor publici, innd cont de obiectivul asigurrii unei activiti responsabile, integre, liber de presiuni politice, efectuat de funcionarii publici, aducnd serviciul public mai aproape de oamenii pe care ii deservete, cu un accent pe selectarea funcionarilor publici exclusiv dup criteriul competenei, stabilitatea funcionarilor publici, administrarea transparent a carierei, sistemul de remunerare, punerea la dispoziie a unei tehnologii informatice corespunztoare, sancionarea comportamentului care lezeaz interesele financiare ale Romniei i UE. Potrivit prof. Les Metcalfe4, un motiv deseori invocat n cadrul reformelor guvernamentale a fost reprezentat de rezistena la schimbare, obinerea eficienei n cadrul unei proces de reform fiind condiionat de cinci elemente, atribuite mai mult sau mai puin lipsei de implicare politic: presiunea extern, nemulumirea intern, existena unei strategii de reform, un mecanism de management al reformei, feed-back i evaluare.
OECD, European Principles for Public Administration, SIGMA papers no. 27, Paris, 1998, p.5-8; Carlo DOrta, What future for the European administrative space? European Institute of Public Administration, The Netherlands, 41-st Meeting of the european directors general responsible for the public administration, Rome, 2-3 December 2003, pag. 8-9; 3 A 15-a Reuniune a Comitetului Parlamentar Mixt Uniunea European-Romnia, 10 11 iunie 2003, Bruxelles; 4 Les Metcalfe, Meeting the Challenges of Accession, in Preparing public administrations for the European Administrative Space, OECD, SIGMA papers: no. 23, Paris, 1998, p. 53-54
1 2

282

Contextul istoric reprezentat de evoluiile din cadrul spaiului european reflect faptul c Uniunea European a reprezentat un punct de ntalnire pentru o varietate mare de tradiii administrative i teorii.1 Creterea interaciunilor dintre state determin abordarea unor modele identice n cazul lor, lucru care nu trebuie observat numai n cadrul reformelor statelor privite individual, ci i la nivel, integrativ, comunitar ori global. Spre exemplu, statele candidate la aderare i-au construit tradiii i reglementri caracteristice ctorva sisteme administrative europene, n baza unor ample reforme guvernamentale. n ncercarea de a diferenia dou concepte des ntlnite n cadrul studiilor de specialitate, Hellmut Wollmann arat c termenul de reform nu trebuie confundat cu acela de modernizare. Termenul de reform este mai potrivit pentru a explica modificrile instituionale aprute n sistemele guvernamentale locale, n timp ce modernizarea are mai curnd semnificaii normative.2 Exist cel puin dou perspective de analiz a reformei administraiei publice. n primul rand, contextul european ne oblig s punem n discuie stadiul de funcionare a administraiei publice, n nevoia de a se adapta continuu la criteriile impuse de Uniunea European. Pe de alt parte, apare necesitatea nsi a administraiei de a se reforma. Admind faptul c procesul de europenizare presupune evoluia sau expansiunea competenelor la nivel european, precum i impactul aciunilor comunitii asupra statelor membre3, nevoia de adaptare a structurilor i a instituiilor la noile schimbri apare n mod firesc. Numeroase studii privind administraia public au avut n vedere ideea de convergen ori de divergen ntre administraiile diferitelor state europene, n contextul integrrii lor n cadrul Uniunii Europene. Extinderea statelor ctre noua structur a determinat fiecare stat, nainte de a-i supune propria administraie unei reforme severe, s procedeze la o analiz a sistemelor administrative caracteristice statelor deja membre. Interaciunile dintre state n contextul ndeplinirii condiiilor de aderare la Uniunea European, practicile administrative ale statelor membre, presiunile economice din partea indivizilor sau a societilor economice, contactele regulate i continue cu oficiali ai statelor membre i mai ales cu jurisprudena Curii Europene de Justiie au creat o anumit convergen care a fost asimilat cu termenul de spaiu administrativ european.4 Din alt punct de vedere, administraia de la nivelul fiecarui stat, privit sau nu n context global, european sau mondial, a fost descris i analizat de comunitatea academic n lumina noilor experiene produse. S-au conturat noi teorii n privina raporturilor dintre stat i societate, precum i ntre serviciile publice i ceteni. Cu alte cuvinte, administraia public a fost schimbat sau reinventat5,
Johan P. Olsen, Citizens, public administration and the search for theoretical foundations, ARENA Working Papers,WP 20/03, pag. 11; 2 Hellmut Wollmann, Local Government Reforms in Great Britain, Sweden, Germany and France: Between Multi-Function and Single-Purpose Organisations, in Local Government Studies, Vol.30, No.4, Winter 2004, print/1743-9388 online, pag.640; 3 Kassim, Hussein and Handley Stevens, forthcoming. The Liberalisation of Air Transport. London: Palgrave, op.cit. de Anne Stevens, Europeanisation and the Administration of the EU: a Comparative Perspective, Queens Papers on Europeanisation, No 4/2002,, pag.1; 4 OECD/Sigma, European principles for public administration, SIGMA papers: no. 27, Paris, 1998, pag.6; 5 P. Aucoin, Administrative Reform In Public Management: Paradigms, Principles, Paradoxes And Pendulums, Governance, 1990, 3: 115-137, op.cit. de Michalopoulos Nikos, Trends of administrative reform in Europe: Towards administrative convergence?, First Regional International Conference of the International Institute of Administrative Sciences, University of Bologna, 19-22 June 2000;
1

283

iar managementul public pare s fi fost soluia atractiv pentru modernizarea sectorului public. Exist dou tipuri de reforme care au avut loc ncepnd cu anii 60: reformele tradiionale si reformele care au ca surs ideile Noului Management Public. Reformele tradiionale au aprut n jurul anilor 1960 - 1970, n statele vestice, i au avut drept scop ntrirea instituiilor administrative i politice n statele prospere, care i-au propus imbuntirea capacitilor de rezolvare a problemelor administrative i redresarea problemelor aprute pe pia. n orientarea lor politic, reformele erau conduse spre creterea drepturilor i oportunitilor cetenilor de a influena i participa la luarea deciziilor la nivel local, condiie a unei bune guvernri la nivel local.1 Noul Management Public este un nou termen care a fost utilizat foarte mult pentru explicarea unui spectru de schimbri administrative i programe de reform. Nu exist o definiie clar sau comun a ceea ce este NMP i nu numai c exist controverse referitoare la ceea ce devine acest proces, ci i referitor la ceea ce ar trebui sa fie.2Aceasta teorie modific concepiile referitoare la organizarea public, care trebuie s fac ceea ce are de facut cat mai bine. Aceast tendin poate fi descris ca fiind o transformare de la birocraia public, la un model de administraie care este asemntor cu afacerile, dar care nu reprezint o afacere.3 NPM subliniaz adoptarea unei nfiri business, iar acest lucru se manifest printr-un set de tehnici i metode legate de evaluarea si msurarea performanelor printr-un set de valori ca productivitatea, profitabilitatea, competitivitatea i calitatea. Aceast logic business este una dominant care subliniaz valorile centrale ale culturii administrative (eficiena, efectivitatea, calitatea) fr nlocuirea valorilor tradiionale ca legalitatea, imparialitatea i egalitatea. n viziunea unor autori4, reformele inspirate de Noul Management Public au ca surs concepte care au n comun un cadru de referin reprezentat de sectorul privat i de principiile organizaionale i operaionale, menite a fi transferate i aplicate n sectorul public pentru a depi eecurile administrative, sub forma mai multor variante: - varianta NMP, ncrustat n expunerile neo-liberale, are ca scop reducerea sectorului privat, considerat ca fiind excesiv rspandit n era precedenta prosperitii social-democratice a statelor i trateaz micarea ctre un stat minimal, prin privatizare si competitivitate pe pia. -varianta NMP, care caracterizeaz managementul sectorului privat, are n vedere depirea rigiditilor modelului weberian al regulilor aflate la limita legii i a controlului administraiei publice prin introducerea principiilor de management, mai ales prin monitorizarea activitilor administrative prin prisma controlului performanelor i rezultatelor i prin sporirea inovaiilor si flexibilitii operaiunilor administrative, lucru posibil prin transferul intern al responsabilitilor privind manuirea resurselor umane si financiare.
Hellmut Wollmann, Local Government Reforms in Great Britain, Sweden, Germany and France: Between Multi-Function and Single-Purpose Organisations, in Local Government Studies, Vol.30, No.4, Winter 2004, print/1743-9388 online, pag. 641; 2 E. Ferlie A. Pettigrew C. Ashburner L. Fitzgerald, The New Public Management In Action, Oxford University Press, Oxford, 1996, pag.10, op cit. n Michalopoulos Nikos, Trends of administrative reform in Europe: Towards administrative convergence?, First Regional International Conference of the International Institute of Administrative Sciences, University of Bologna, 19-22 June 2000; 3 F. Kramer, Public Management in the 1980s and Beyond, ANNALS, 1983, 92, and A. Gray, Business Like But Not Like A Business: The challenge for HR in the Public Sector, paper presented at the conference Human Resources for Development: People and Performance, University of Manchester, 27-30/June/1999, citat de Michalopoulos Nikos, op.citat; 4 Michalopoulos Nikos, Trends of administrative reform in Europe: Towards administrative convergence?, First Regional International Conference of the International Institute of Administrative Sciences, University of Bologna, 19-22 June 2000;
1

284

ntr-o variant mai politic a NMP este stipulat faptul c, pe de o parte, politicienii nu se implic n operaiunile administrative zilnice i c, pe de alt parte, administratorii trebuie s fie ghidati spre indicatorii de performan stabilii i controlai de politicieni. ns, cea mai important transformare pe care a introdus-o agenda reformei, este aceea prin care serviciile publice trec la o atitudine orientat ctre cetean. Au existat dou reforme care au aezat n prim plan ceteanul n raporturile sale cu administraia public. Prima reform reprezint o viziune a modului n care cetenii pot fi ajutati mai bine i presupune o mutare paradigmatic de la vechea administrare, ctre noul management public, iar cea de-a doua se refer la trecerea de la guvernarea ierarhic la un nou mod de guvernare n reea, adic la o guvernare fr guvern ntre state.1 Noul Management Public se justific prin abandonarea tipului de administraie public central i limitat de lege, managementul prin comand fiind nlocuit de managementul de rezultat, contract, descentralizare, comercializare i competitie, de serviciul asigurat cu legitimitate bazat pe performane substaniale i necostisitoare. Aceste noi valori, concepte si experiene provin din sectorul privat, fiind o replic a firmelor private de pe pieele competitive.2 Olsen ridic problema convergenei dintr-o perspectiv inedit. Astfel, n condiiile n care au fost reglementate din punct de vedere normativ noi principii de organizare a administraiei publice, ar trebui la un moment dat ca vechile principii s fie abandonate, iar statele s realizeze o convergen global n acord cu noile teorii. ntr-un studiu care se refer la statele din centrul i estul Europei, ntre care i Romnia, Heather Grabbe3 identific trei factori potrivit crora procesul de aderare la Uniunea European foreaz statele candidate spre o convergen cu modele specifice care sunt incluse n Uniunea European: gradul de ptrundere al administraiilor, viteza de adaptare, sfera de aciune i implicarea Uniunii Europene n procesul de aderare al acestor state. Analiznd daca reformele din sectorul public indic sau nu un grad de convergen sau divergen, n baza unui studiu efectuat asupra evoluiei sistemelor guvernamentale locale n patru state europene (Marea Britanie, Suedia, Germania si Frana), Wollmann concepe o tez a convergenei. Astfel, el observ o direcie ctre descentralizare prin transferul responsabilitatilor ctre structurilor de guvernare locale (excepie fcnd Marea Britanie, un anumit tip de descentralizare avnd loc prin crearea de parlamente regionale n Scoia si ara Galilor, dar autoritile locale alese democratic si responsabile politic au fost subordonate n cele din urm controlului guvernului). n al doilea rand, eforturile de reformare au fost direcionate ctre consolidarea instituiilor politice de guvernare local prin sporirea responsabilizrii politice a conductorilor i prin consolidarea drepturilor cetenilor de a participa la luarea deciziilor. n privina reformelor inspirate de NMP, a crescut introducerea principiilor managerialiste n administraiile publice (performanele de management), precum i a marketizrii (privatizrii) i a apelrii la sprijin extern.
Dunleavy, P. and C. Hood 1994, From Old Public Administration to New Public Management. Public Money &Management 14: 9-16; Rosenau and Czempiel 1992, Kickert and van Vught 1995, Peters 1996, OToole 1997a,b, Rhodes 1997, Kickert and Stillman 1999, Frederickson and Smith 2003, n Johan P. Olsen, Citizens, public administration and the search for theoretical foundations, ARENA Working Papers,WP 20/03, pag. 4-5; 2 Johan P. Olsen, Citizens, public administration and the search for theoretical foundations, ARENA Working Papers,WP 20/03, pag. 7; 3 Heather Grabbe, Transnational Relations and developing Models of capitalism; the Political Economy of Integrating Central and Eastern Europe into the EU. Paper for the ECPR 27th, Joint Sessions of Workshops, Mannheim, 26-31 March 1999, pag. 3,4;
1

285

Cu toate acestea divergenele au existat. n cazul Angliei, modelul multifuncional de guvernare local a sczut n intensitate iar modelul actorilor cu funcii singulare care acioneaza dup regulile competiiei pe pia, n afara guvernelor locale, a crescut. n Frana, procesul de descentralizare, a ajuns s se bazeze, n implementarea politicilor subnaionale, pe o multitudine de formaiuni intercomunale de tip sindical i, recent, pe comuniti, ca forme integrate de cooperare intercomunal. Totui, n Suedia i Germania modelul tradiional multifuncional s-a pstrat i chiar se extinde. Prin modificarea profilului administrativ de ctre strategiile NMP, importante aspecte au fost stopate i i-a fcut apariia noul model weberian al administraiei publice municipale.1 Dei diferenele evidente ntre traiectoriile acestor state i reformele lor sunt evidente, ele continu s indice specificitatea fiecrui stat i particularitile care in de contextul instituional, politic i cultural al fiecrui stat. La nivel comunitar, diversitatea teoriilor i a tradiiilor administrative existente n fiecare stat nu au reprezentat un obstacol pentru noile candidate n acceptarea condiiilor privind o pia unic de desfacere, o legislaie comunitar comun, acestea ncercnd o adaptare a structurilor administrative n scopul ndeplinirii criteriilor impuse de Uniunii Europene. Pe de alt parte, procesul eliminrii cadrelor legislative ale erei comuniste i crearea unora noi pentru o economie de pia capitalist a fcut ca statele din Europa central i de est s fie mai receptive la reglementrile Uniunii Europene dect statele membre care nc mai caut un model pe care s l implementeze, iar atenuarea politicilor Uniunii este mai dificil pentru statele candidate, dect pentru statele care sunt deja membre ale Uniunii Europene. Ceea ce a constatat Olsen n urma analizei sale a fost faptul c statele europene, n virtutea diferitelor identiti i experiene, sunt marcate de o rigiditate birocratic i de rezisten n faa schimbrii. Administraiilor le lipsete iniiativa i nu sunt pregtite s i mbunteasc performanele prin adaptarea la noile condiii. Din acest motiv au fost supranumite temelii solide ale naionalismului. Ali autori au dat o explicaie logic fenomenului: propunerile de reform sunt versiuni cosmetizate ale ideilor care au existat n cadrul administraiilor publice de la inceput, noile abordri nu fac dect s reflecte idei mai vechi, n timp ce aspectele fundamentale rmn stabile ntrun mod remarcabil. Acest lucru se justific practic prin faptul c plngerile referitoare la administraia public nu au disprut dup decenii de reform, sugernd c reformatorii nu au avut succes deplin.2

Bibliografie:
1. Ioan Alexandru i colectivul, Sisteme politico-administrative europene, Ed. A II-a, revzut i adugit, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2008; 2. Marius Profiroiu, Tudorel Andrei, Drago Dinca, Radu Carp, Reforma administraiei publice n contextul integrrii europene, Institutul European din Romnia Studii de impact III, Bucureti, 2005, p. 4;
Hellmut Wollmann, Local Government Reforms in Great Britain, Sweden, Germany and France: Between Multi-Function and Single-Purpose Organisations, in Local Government Studies, Vol.30, No.4, Winter 2004, ISSN 0300-3930 print/1743-9388 online, pag. 660; 2 Hood, C. 1996, Exploring variations in public management reform of the 1980s n H.A.G.M. Bekke, J.P. Perry and T.A.J. Toonen (eds.): Civil Service Systems in Comparative Perspective: 268-287. Bloomington: Indiana University Press; Kettl, D.F. 1993, Public administration: The state of the field n A.W. Finifter (ed.): Political Science: The State of the Discipline II: 407-428. Washington DC: The American Political Science Association, citate de Johan P. Olsen, Citizens, public administration and the search for theoretical foundations, ARENA Working Papers,WP 20/03, pag. 7;
1

286

3. Legea-Cadru a descentralizrii nr.195, din 22 mai 2006, publicat n Monitorul Oficial nr.453 din 25 mai 2006; 4. Resources to help in Evaluating Socio Economic Development / Themes & Policy Areas / Web: http://ec.europa.eu; 5. Carlo Nizzo, National public administrations and european integration, OECD/Sigma, Paris, 2001, pag.8; 6. Carlo DOrta, What future for the European administrative space? European Institute of Public Administration, The Netherlands, 41-st Meeting of the european directors general responsible for the public administration, Rome, 2-3 December 2003; 7. Les Metcalfe, Meeting the Challenges of Accession, in Preparing public administrations for the European Administrative Space, OECD, SIGMA papers: no. 23, Paris, 1998; 8. Johan P. Olsen, Citizens, public administration and the search for theoretical foundations, ARENA Working Papers,WP 20/03; 9. Hellmut Wollmann, Local Government Reforms in Great Britain, Sweden, Germany and France: Between Multi-Function and Single-Purpose Organisations, in Local Government Studies, Vol.30, No.4, Winter 2004, ISSN 0300-3930 print/1743-9388 online; 10. Anne Stevens, Europeanisation and the Administration of the EU: a Comparative Perspective, Queens Papers on Europeanisation, No 4/2002; 11. Heather Grabbe, Transnational Relations and developing Models of capitalism; the Political Economy of Integrating Central and Eastern Europe into the EU, Paper for the ECPR 27th, Joint Sessions of Workshops, Mannheim, 26-31 March 1999; 12. Hellmut Wollmann, Local Government Reforms in Great Britain, Sweden, Germany and France: Between Multi-Function and Single-Purpose Organisations, in Local Government Studies, Vol.30, No.4, Winter 2004, ISSN 0300-3930 print/1743-9388 online; 13. Johan P. Olsen, Citizens, public administration and the search for theoretical foundations, ARENA Working Papers,WP 20/03; 14. Kassim, Hussein and Handley Stevens, The Liberalisation of Air Transport., London: Palgrave; 15. Michalopoulos Nikos, Trends of administrative reform in Europe: Towards administrative convergence?, First Regional International Conference of the International Institute of Administrative Sciences, University of Bologna, 19-22 June 2000; 16. P. Aucoin, Administrative Reform In Public Management: Paradigms, Principles, Paradoxes And Pendulums, Governance, 1990; 17. OECD, Preparing Public Administrations for the European Administrative Space, SIGMA papers no. 23, Paris, 1998, p.10; 18. OECD/Sigma, European principles for public administration, SIGMA papers: no. 27, Paris, 1998;

287

TENDINTE SI EVOLUTII N CADRUL REFORMEI ADMINISTRATIEI PUBLICE ROMNESTI

PETRESCU Elena Luminita, lector uiversitar, doctorand, Universitatea Ovidius, Constanta, Romnia

Abstract:
The same as the public administration of the countries of the world, Romanian public administration finds itself, especially now, in the context of the adhesion and of the conditions imposed by this process, in a constant transformation in the effort to perform its function, to permanently adapt its mechanisms, structures and institutions to the mutations of an environment characterized by extremely dynamic elements. In the developing countries or in the countries in transition and especially in the case of abrupt changes of the political system, from one form of government to the other, the administration is, most of the times, incapable of rapidly adapting itself to the new requirements of the social system. In our case, these objective reasons are accompanied by subjective reasons, namely the lack, for a long period of time, of a clear strategy that clarifies the options and the ways in which these options can be realized. This strategy should be the work of the political class, more exactly of an elite that, following a scientific analysis, should create this strategy, as well as the management system that would subsequently manage the transformation process of the administration. Unfortunately, part of this elite, comprising high rank politicians, is discredited not only by its own inefficiency, but also by countless affairs and scandals of all types that populate the newspapers. The fact that an important part of this so-called political and administrative elite has compromised itself and has lost any credit in the eyes of the population has generated an effect contrary to the administrative reform, namely the disinterest of a large part of the citizens, who have lost any kind of hope in their ability to act and influence the decision making process in a state in which they are barred from the political life except for the election periods. This is an overview of the causes that have lead to the present state of the administration and slowed down or even stopped administrative reform in our country. Any reform must be accomplished only after a thorough diagnosis-analysis, comparing and not copying solutions from other systems. A good government must correspond to the following criteria: to be participative, responsible, transparent, responsive, efficient, equitable, consensus-oriented and law abiding. In what concerns the relationship administration-society, the main thesis in the rule of law is that administration should work for the citizen. At a first glance, we observe the existence in the Romanian administration of constant gaps between the administration and the society. These gaps lead to the inadequacy of the administrative apparatus to its social environment, thus generating the crisis of legitimacy, of identity and of efficacy. Se poate susine c reforma statului, a societii romneti n sens larg a nceput imediat dup schimbarea regimului politic, prin revoluia din decembrie 1989. Astfel, decretele iniiale au desfiinat structurile de putere ale totalitarismului i au declanat procesul de nnoire. Prin actele normative cu caracter constituional, apoi prin Constituie, s-au 288

pus bazele statului democratic: separaiunea puterilor, pluralismul politic, descentralizarea serviciilor publice, autonomie funcional pentru administraia public local i mai presus de toate supremaia legii. Au urmat legile organice, legile-cadru, prin care s-a statuat organizarea i funcionarea principalelor componente ale autoritilor statului.1 n acest fel, Romnia a revenit n mare parte din acest punct de vedere al organizrii structurilor statului la modelul de funcionare din perioada interbelic. Mai putem semnala de asemenea, introducerea unor organisme noi de tip european: Curtea Constituional, Avocatul Poporului. Acestea, prin natura lor juridic i a activitilor specifice pe care le realizeaz, sunt autoriti administrative autonome i se afl n raporturi juridice cu puterea legislativ i cu cea executiv.2 Administraia public de azi nu mai poate fi clasicul executiv pentru simplul motiv c fenomenul executiv a devenit altul. Administraia public nu mai este nici forma de realizare a puterii de stat (sau forma fundamental de activitate a statului), pentru c n sistemul democratic al Constituiei Romniei din 1991, revizuit n 2003, ca de altfel n sistemul tuturor Constituiilor democratice, nu numai statul este persoan moral de drept public. Fa de reglementrile din ara noastr, aceast calitate, n mod nendoielnic, aparine i unitilor administrativ-teritoriale. Administraia local, n baza principiului autonomiei locale, este, ca esen, administraie public i nu administraie de stat. Faptul c unele autoriti administrative prin care se realizeaz autonomia local au i atribuii de administraie de stat, nu nseamn c toat activitatea lor este statal. 3 Prin eliminarea raporturilor de subordonare ntre autoritile administraiei publice locale i alte organe, acestea nu mai fac parte din structurile ierarhizate ale organelor statului.4 Altfel, instituia autonomiei locale ar fi o pur ficiune, cum a fost n Romnia socialist. Nu mai puin, autonomia local nu poate nsemna stat n stat, motiv pentru care n toate sistemele democratice din lume ntlnim tutela administrativ.5 n acest fel, din punct de vedere formal, exist un cadru instituional ce ar prea favorabil funcionrii n condiii cel puin satisfctoare, att a autoritilor din palierul politic, ct i a administraiei publice. n realitate lucrurile nu stau aa i trebuie s recunoatem c semnalrile autoritilor U.E. fcute n ultimii ani corespund realitii, i anume: dac s-a acceptat faptul c am ndeplinit criteriul politic, administraia public nc nu funcioneaz potrivit standardelor impuse n vederea integrrii. n Romnia post revoluionar, spre deosebire de toate rile foste socialiste, s-a produs un fenomen denumit programul politic jos. Cauza rmnerii n urm a Romniei trebuie cutat n distrugerile din timpul revoluiei din 1989, cnd n ara noastr lupta mpotriva comunismului a mbrcat forme aberante, nemaintlnindu-se n celelalte ri foste socialiste. Sub aceast lozinc jos s-a urmrit distrugerea a tot ceea ce s-a creat dup 1945. Acest program politic concentrat n lozinca jos a generat o stare de haos n ntreaga ar, stare ce se resimte i n prezent n ciuda efortului depus de guvernani n ultimii ani. 6
Ioan Alexandru, Politic, administraie, justiie, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p. 119. Alina Profiroiu, Irina Popescu, Bazele administraiei publice, Ed. Economica, Bucuresti, 2004, p. 124. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, p. 137. Eugen Popa, Corelaia principiului autonomiei cu controlul de legalitate a actelor administraiei publice locale, n Revista Dreptul, nr. 9/1993, p. 9. 5 Sub aspectul fundamentrii legale a acestei instituii juridice, menionm prevederile art. 3 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, care statueaz expres asupra acestei forme de control administrativ. 6 Ioan Scurtu apud Ioan Alexandru, op. cit., p. 120. 3 4
1 2

289

Criza administraiei1 a fost generat de apariia dezechilibrelor structurale, deoarece odat cu revoluia au fost abandonate, nu unul, ci mai multe caracteristici ale modelului anterior anului 1989. Concomitent s-a produs o modificare a amplitudinii interveniei politicului n administraie reflectat ntr-o oarecare reducere a politizrii administraiei odat cu dispariia partidului unic care absorbise administraia,2 considerndu-se c descentralizarea este un mijloc esenial de a reda puterea cetenilor, de a le permite acolo unde triesc, acolo unde lucreaz, s hotrasc ceea ce este bun pentru ei i pentru colectivitate.3 Administraia public a ajuns n unele sectoare incontrolabil, iar nivelul politic nu tie ce decizii s ia pentru c nu ascult i nu l intereseaz altceva dect problemele de imagine. Exist o lips de cultur politic n luarea deciziilor i mai exist, ceea ce s-a numit, corupia psihologic din dorina de a-i pstra puterea cu orice pre, eti absolut opac, nchis i refuzi s-i schimbi modul de a munci, de a lua decizii.4 Au aprut semnale evidente de politizare a administraiei prin numiri politice excesive n administraia public i prin interferena aparatului de partid n procesul de luare a deciziei administrative. Astfel s-a produs o confruntare a rolurilor diferitelor componente ale sistemului democratic de putere statal. Politizarea administraiei a avut drept efect creterea puterii acesteia i pierderea controlului puterii politice statale (a Parlamentului) asupra administraiei publice. Dei cea mai mare parte a populaiei se opune politizrii administraiei i se crede ntr-o administraie care este n serviciul tuturor, se poate sesiza dou sensuri ale acestui fenomen: pe de o parte politicienii care intervin n administraie, dar i oameni din administraie care se ndreapt i cultiv relaii cu politicienii. Administraia trebuie s joace un rol important i unic de stabilizator.5 Se pare c exist o vocaie a romnilor de a o lua mereu de la capt, sesizat de Emil Cioran care o numea adamismul romnesc: orice om care vrea sau este chemat s joace un rol profetic n viaa Romniei trebuie s se conving c n ara aceasta orice gest, orice aciune, orice atitudine este un nceput absolut, c nu exist continuri, reluri, linii i directive. Pentru ceea ce trebuie fcut nimeni nu ne precede, nimeni nu ne ndeamn, nimeni nu ne ajut. () Fiecare din noi este n situaia lui Adam6 O tendin de evoluie contemporan, potrivnic statului democratic este transformarea administraiei n instrument al politicii, dei cetenii se ateapt ca administraia s fie mai mult dect instrument supus al puterii.7 Regimul administrativ este un regim dinamic, are un caracter viu, evolueaz i se dezvolt. Pentru aceste motive este lesne de neles c raionamentele, gndirea i voina politic care sunt concretizate n legi, chiar i n legea fundamental, constituie doar o premis esenial, pentru ca apoi s se autodezvolte, s se instituie un sistem juridico-administrativ propriu-zis.8 Este de remarcat faptul c pn cnd comisarii Consiliului i ai Uniunii Europene nu au semnalat n scris accentuata dezorganizare a administraiei i necesitatea urgent ca aceasta s fie reformat, n dezbaterea politic i n programele electorale sau de guvernare, nu aprea ca problem de rezolvat.
Criza administraiei este definit de Ioan Alexandru ca fiind manifestarea accentuat a unor neconcordane i contradicii n funcionarea acestora, fenomene care genereaz o perioad de tensiune, de turbulene, nsoit de ncercri de cele mai multe ori nereuite de eliminare a acestora. Aadar, o stare compatibil cu momentul critic care precede vindecarea sau agravarea unei boli, Ibidem, p. 122. 2 Ioan Alexandru, Criza administraiei, teorii i realiti, Ed. All Beck, Bucureti, 2001, p. 136. 3 Petre Mare, Tratat de politologie, Ed. Bibliotheca, Trgovite, 2001, p. 286. 4 Ioan Alexandru, Criza , p.106. 5 Ibidem, p. 137. 6 Emil Cioran citat de Ioan Alexandru, Politic, p. 121. 7 Sofia Popescu, Teoria general a dreptului, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2000, p. 355. 8 Ioan Alexandru, Curente de gndire privind administraia public, Ed. Economic, Bucureti, 2000, p. 19.
1

290

Teme majore de interes public, cum ar fi organizarea administrativ-teritorial sau regionalizarea care ridic o serie de probleme i anume: ce tip de administraie ar fi necesar a fi amenajat pentru colectivitile publice de diferite niveluri, ce regim juridic trebuie aplicat personalului din administraia public local, judeean sau eventual regional; ce moduri de gestiune ar trebui aplicate etc. nu au fost abordate dect dup o lung perioad de timp. n Romnia a existat i exist o acut dorin de reformare a administraiei. Din pcate, pn de curnd, nu au fost elaborate proiecte coerente pe termen lung, care s traseze parcursul de urmat n reformarea structurilor, a mecanismelor, a procedurilor i a instituiilor acestor autoriti publice, iar cele de curnd adoptate sufer de un grad prea mare de generalitate. Mai trebuie observat modul n care a fost conceput Institutul Naional de Administraie Public (INA) i anume condiiile de recrutare, formulele i coninutul programelor de pregtire, precum i recomandarea prin lege a tuturor funcionarilor publici de a urma aceste cursuri nu justific avantajele acordate absolvenilor acestui Institut i discriminarea absolvenilor altor uniti de nvmnt care au fost organizate i care funcioneaz n baza Legii nvmntului i care, spre deosebire de INA, sunt acreditate, avnd potenial calitativ de nivel academic. Este nelegal i inechitabil s se cultive o politic preferenial pentru o instituie de perfecionare subordonat Guvernului, atta vreme ct se dorete un funcionar public competent i neimplicat politic.1 Din totalul actelor normative emise n Romnia, majoritatea covritoare sunt creaia puterii executive. Dincolo de normele emise direct de Guvern prin intermediul ordonanelor i a ordonanelor de urgen, marea majoritate a legilor adoptate de Parlament sunt iniiate de Guvern, fiind redactate n cadrul instituiilor administraiei publice. n aplicarea legilor i ordonanelor, Guvernul, ministerele, alte instituii statale centrale sau de la nivel local, dar i toate instituiile administraiei publice locale emit n mod continuu un mare numr de acte normative2. Tot acest corp de legislaie apare i este frecvent modificat fr implicarea celor interesai fie c sunt cei care urmeaz s aplice actele respective sau cei a cror activitate este reglementat prin acestea. Lipsa transparenei decizionale, alturi de alte carene ale activitii de reglementare, conduce la ncrederea sczut a societii n fora i importana actelor normative. Absena consultrilor face ca normele s fie frecvent modificate sau nlocuite, lucru ce determin o accentuat instabilitate legislativ i nu ofer sigurana necesar cadrului legal existent n Romnia. Aplicarea real a principiului transparenei ar duce la o mai mare ncredere n legi i reglementri, din moment ce ele au fost adoptate cu consultarea celor interesai. ncrederea n cadrul legal va avea ca rezultat un mai mare grad de respectare a legii, cu consecine pozitive asupra dezvoltrii economice i a meninerii unor relaii de cooperare ntre aparatul guvernamental i societate. Prin intermediul Legii transparenei decizionale avem la ndemn nc un instrument prin care s ne asigurm c administraia public lucreaz n interesul nostru. Legea transparenei nu este singura care ne d aceast posibilitate mai sunt i alte reglementri care ne pot ajuta. Un exemplu este Legea accesului la informaiile de interes public,3 altul este ordonana privind dreptul la petiionare.4
Ioan Alexandru, Politic, p. 137. n cursul anului 2001, spre exemplu, Parlamentul a adoptat 796 de legi n timp ce Guvernul a adoptat 88 de ordonane i 195 de ordonane de urgen. Tot n 2001, au fost adoptate 1366 de Hotrri de Guvern, dintre care 1320 au fost publicate n Monitorul Oficial. Ministerele i alte instituii ale administraiei centrale au adoptat 729 de ordine care au fost publicate n Monitorul Oficial. Din 30 septembrie 2005 pn la 15 martie 2006 au fost adoptate aproximativ 90 de Ordonane de urgen. Aceste date au fost obinute folosind baza de date legislativ a programului LEGE4. 3 Despre Legea accesului la informaiile de interes public, nr. 544/2001, Monitorul Oficial nr. 633/2001, a se vedea Asociaia Romn pentru Transparen, Ce trebuie s tim despre accesul la informaiile de interes public, Bucureti, 2001. 4 Ordonana nr. 27/2002 privind reglementarea activitii de soluionare a petiiilor, publicat n Monitorul Oficial nr. 84/2002.
1 2

291

Legea transparenei este o lege relativ nou. Autoritile publice nu sunt nc obinuite s fie transparente.1 Este nevoie de o schimbare major, att n mentalitatea administraiei publice, prin trecerea de la cultura opacitii la cea a transparenei, ct i mentalitatea cetenilor, prin evoluia de la lipsa implicrii la participare direct.2 Este de presupus c, n aceti primi ani de aplicare a acestei legi, rezistena la transparen s fie mai mare. Aceasta nu nseamn ns c legea nu va avea efecte vizibile i imediate. Legea va fi cu att mai util cetenilor, cu ct va fi mai mult pus n aplicare de ctre acetia. Legea transparenei prevede ci de atac n cazul n care nu este respectat. Prin art. 13, persoanele sau organizaiile au dreptul de a ataca n contencios administrativ3 instituiile publice care nu respect legea. Nu trebuie pierdut din vedere c, n prezent, contenciosul administrativ nu este privit numai ca o prghie de contracarare, prin justiie, a abuzului autoritii publice, ci ca un instrument de protecie juridic a ceteanului.4 Reforma reprezint o transformare politic, economic, social, cultural, cu caracter limitat sau de structur, a unei stri de lucruri, pentru a obine o ameliorare sau un progres. O caracteristic a oamenilor este aceea c ei nu au fost niciodat mulumii de administraia din structura n care erau constituii, ncercnd n permanen o perfectionare a modelului administrativ care s le asgure ntr-o ct mai mare msur binele individual n cadrul binelui general. n actualul context politico-social prezent n Romnia i inndu-se cont c ne aflm ntr-o perioad care succede perioadei comuniste, este cu att mai mare nevoia de schimbare, de reform care se resimte n toate domeniile de actvitate, cu att mai mult n administraie, care, oricum, este ntr-o continu transformare. Principala component a administraiei asupra creia se acioneaz n cadrul reformei este reprezentat de funcionari, fie c sunt funcionari publici, fie c sunt particulari, acetia din urma fcnd parte din instituiile particulare care desfoar activiti de interes public. Problema reformei n administraie este un subiect complex, greu de abordat i, implicit, greu de rezolvat, pentru c reforma este dorit de ctre anumite persoane sau categorii de persoane, fiecare dintre acestea avnd prorpiile lor obiective, care, de cele mai multe ori nu corespund cu obiectivele celorlalte subiecte interesate, astfel nct o armonizare a tuturor acestor obiective este foarte greu de mdeplinit. Practic este imposibil de gsit un model de administraie comun tuturor aspiraiilor, care s aib capacitatea de a rspunde tuturor cerinelor celor care realizeaz reforma, astfel nct trebuie mers pe calea gsirii unei structuri administrative care s rspund favorabil cerinelor principale ale acestora n condiiile care asigur n cel mai bun mod ndelinirea obiectvului pentru care a fost creat administraia public: organizarea executrii i executarea n concret a legii.5 Administraia actual n Romnia are nc, ntr-o proporie foarte mare, funcionari de stat motenii din regimul trecut care sunt ncrcai de mentaliti nvechite.
n legtur cu acest fapt, a se vedea Asociaia Romn pentru Transparen. Transparena i participarea n procesul de reglementare la nivel local i central n Romnia raport preliminar asupra situaiei existente, accesibil la http://www.transparency.org.ro 2 A se vedea Dan Jurca, The Romanian Law on Access to Information of Public Interest, lucrare prezentat n cadrul Government citizen communication workshop, Budapesta, 8-9 martie 2002. 3 Legea contenciosului administrativ reglementeaz dreptul oricrei persoane de a ataca n justiie fie acte emise de autoritile administraiei publice, dac prin acestea i-au fost vtmate drepturi sau interese legitime, fie refuzul administraiei publice de a rspunde unei cereri referitoare la drepturile sau interesele sale legitime. 4 Ivan Vasile Ivanoff, Contenciosul administrativ, Ed. Bibliotheca, Trgovite, 2005, p. 75. 5 Universitaea din Craiova, Facultaea de Drept si tiinte Administrative Niculae Titulescu, Administraia Public n Spaiul European-Prezent i Perspectiv, Ed. Universitaria, Craiova, 2006, p.218
1

292

La vremuri noi, se impun oameni noi, tineri, dinamici, pregtii care s fac fa schimbrilor i care tiu s se adapteze noilor situaii. Din aceste considerente reforma moral se impune ca o condiie necesar acestei perioade de tranziie.1 Dei Romnia a fcut pai importani n multe direcii ale reformei administraiei, n bun parte prelund din actualele exigene impuse de organismele UE, rezultatele obinute pn n prezent le considerm nc insuficiente.

Ivan Vasile Ivanoff, Exerciiul patologic al funciei publice, Ed. Bibliotheca, Trgovite, 2005, p. 116.

293

MANAGEMENTUL STRATEGIC AL ADMINISTRAIEI PUBLICE

MODIGA Georgeta, lector universitar, doctor, Universitatea DANUBIUS din Galai, Romania

Abstract:
The social life has been always given rise to multiple issues, especially administrative issues. The necessity has leaded to the appearance of public service and the functions that carry out it. The human community never would had acces to evolution if it would not create an entire social system whom has been given stability through the staff invested in variety of fonctions unmodified through time. The variety of charges which public administration have to carry out demand a very large range of services fullfiled through public services, aswell as a stuff with different professional trening. Seen from sociological point of view, the public administration is nothing but a sum of human colectivity that organize some actions in favor of other people. From this point of view, the issue of the people that works in the administration gains a considerable importance. 1. Funcionarii i publicul Viaa social a pus dintotdeauna multiple probleme, ndeosebi de ordin administrativ. Nevoia a dus la apariia funciei publice i a funciilor care s-o indeplineasc. Comunitatea uman n-ar fi avut acces la progres dac nu i-ar fi creat un ntreg organism social, cruia i-a dat viabilitate prin personalul nvestit n diversitatea de funcii statornicite de-a lungul timpului. Diversitatea sarcinilor pe care le are de ndeplinit administraia public necesit o extrem de variat gam de prestaii realizate prin serviciile publice, ca i un personal cu pregatire profesional divers. Satisfacearea nevoilor cotidiene ale colectivitaii, a nevoilor omului care triete ntr-o grupare organizat, rmne finalitatea esenial i singura justificare a administraiei publice, att de diversificat, mai ales n prestaiunile sale ctre populaie. Privit din punct de vedere sociologic, administraia public nu reprezint altceva dect o sum de colectiviti umane care organizeaz anumite aciuni n favoarea altor oameni. Din acest punct de vedere, problema oamenilor care lucreaz n administraie capt o importana considerabil. Orict de perfect ar fi organizarea unui organism social i orict de bune legi i decizii ar fi, ramne doar o simpl schem, fr viabilitate, dac nu exist oameni competeni, activi i devotai pentru realizarea scopului stabilit.Instituiile publice reprezint ansamblul structurilor organizate, create n societate pentru gestionarea afacerilor publice. Instituiile publice, n sensul birocratic pe care l au n ziua de astzi, reprezint singurul mod de organizare social-economic a statului care poate face fa provocrilor modernitii (numrul mare al populaiei, diversitatea i complexitatea nevoilor umane ce se cer satisfcute). Ceea ce face din instituiile birocratice instrumente eficiente este caracterul lor raional observa Max Weber manifestat n cele patru dimensiuni principale ale acestora: - pot manevra un numr mare de sarcini; - pun accent pe cuantificare; - opereaz ntr-un mod previzibil, standardizat; - pun accent pe controlul asupra celor angrenai n sistemul instituiilor. ntr-un stat democratic ele au urmtoarele funciuni: 294

- pregtirea i adoptarea de acte normative; - punerea n executare a legilor; - supravegherea punerii n executare a hotrrilor luate la nivel politic. Functia in cadrul administratiei publice, poate fi definita ca un ansamblu de atributii stabilite prin lege sau prin actele juridice emise pe baza si in executarea legii, atributii pe care le indeplineste o persoana fizica angajata intr-un organ al administratiei publice si care are abilitatea legala de a indeplini aceste atributii ale administratiei publice. Asupra functiei publice exista mai multe tipuri de conceptii pe care le au in general functionarii, iar functia publica este vazuta ca: - o meserie de contact cu publicul (functiile de ghiseu, functiile prin care se realizeaza anumite prestatii in favoarea cetatenilor, functile prin care se exercita controlul de vama, de bilete de tren etc.); - o meserie tehnica, dificila si adesea periculoasa, functionarul nefiind intr-un raport direct cu publicul (dispeceratul unui nod de cale ferata ce dirijeaza circulatia trenurilor); - mijloc de exprimare a autoritatii, functie ce le da functionarilor anumite satisfactii; - functia publica este privita prin natura sa ca o functie sociala; aceasta implica de la inceput ca acela care o exercita sa aiba o veritabila vocatie de a se preocupa de cauza publica fun. Functionarul pubic este, deci, persoana fizica investita cu o functie publica cu caracter de permanenta in serviciile autoritatii centrale sau locale, ori in institutiile publice care apartin acestora. Pe langa Statutul functionarului public prevazut de Legea nr. 188/1999, legislatia actuala cuprinde si alte acte normative care vin sa completeze cadrul juridic al functiei publice. Astfel au fost adoptate de legislativ urmatoarele acte normative: Legea nr. 161/2003 pivind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei; HGR nr. 1.209 privind organizarea si dezvoltarea carierei functionarilor publici; HGR nr. 1.210 privind organizarea si functionarea comisiilor de disciplina si a comisiilor paritare din cadrul autoritatilor si institutiilor publice; Legea nr. 7 din 18.02.2004 privind Codul de conduita al functionarilor publici. Statutul funcionarilor publici, intrat n vigoare la 8 decembrie 1999, reprezint legea cadru a funciei publice n Romnia. Aceast lege se nscrie pe linia tradiiei din perioada interbelic a Romniei, justificndu-se i cu argumente de drept comparat.Dac prin Statut al funcionarilor publici nelegem ansamblul de reguli referitoare la situaia funcionarilor, prin funcie public nelegem situaia juridic a persoanei fizice investit legal cu atribuii n realizarea competenei unei autoriti publice (ansamblul drepturilor i obligaiilor care formeaz coninutul juridic dintre persoana fizic investit i organul de stat care a investit-o n funcia public). Toate aceste drepturi i obligaii sunt create i organizate n vederea realizrii puterii publice. 2. Conduita functionarilor in relatia cu publicul principiile care guverneaz conduita profesionala a funcionarilor publici sunt urmatoarele: a) supremaia Constituiei i a legii, principiu conform cruia funcionarii publici au indatorirea de a respecta Constituia i legile arii; b) prioritatea interesului public, principiu conform cruia funcionarii publici au ndatorirea de a considera interesul public mai presus dect interesul personal, n exercitarea funciei publice; c) asigurarea egalitaii de tratament a cetaenilor n faa autoritilor i instituiilor publice, principiu conform cruia funcionarii publici au ndatorirea de a aplica acelai regim juridic in situaii identice sau similare; d) profesionalismul, principiu conform cruia funcionarii publici au obligaia de a ndeplini atribuiile de serviciu cu responsabilitate, competena, eficien, corectitudine i constiinciozitate; e) imparialitatea i independena, principiu conform cruia funcionarii publici sunt obligai s aib o atitudine obiectiv, neutr fa de orice interes politic, economic, religios sau de alt natur, n exercitarea funciei publice; 295

f) integritatea moral, principiu conform cruia funcionarilor publici le este interzis s solicite sau s accepte, direct ori indirect, pentru ei sau pentru alii, vreun avantaj ori beneficiu n considerarea funciei publice pe care o dein sau s abuzeze n vreun fel de aceast funcie; g) libertatea gndirii i a exprimrii, principiu conform cruia funcionarii publici pot s-i exprime i sa-i fundamenteze opiniile, cu respectarea ordinii de drept i a bunelor moravuri; h) cinstea i corectitudinea, principiu conform cruia n exercitarea funciei publice i n ndeplinirea atribuiilor de serviciu funcionarii publici trebuie s fie de bun-credin; i) deschiderea i transparena, principiu conform cruia activitile desfurate de funcionarii publici n exercitarea funciei lor sunt publice i pot fi supuse monitorizrii cetaenilor. Funcionarii publici au obligaia de a asigura un serviciu public de calitate n beneficiul cetaenilor, prin participarea activ la luarea deciziilor i la transpunerea lor n practic, n scopul realizrii competenelor autoritailor i ale instituiilor publice. n exercitarea funciei publice, funcionarii publici au obligaia de a avea un comportament profesionist, precum i de a asigura, n condiiile legii, transparen administrativ, pentru a cstiga i a menine ncrederea publicului n integritatea, imparialitatea i eficacitatea autoritilor i instituiilor publice.Funcionarilor publici le este interzis: a) s exprime n public aprecieri neconforme cu realitatea n legatur cu activitatea autoritii sau instituiei publice n care i desfaoar activitatea, cu politicile i strategiile acesteia ori cu proiectele de acte cu caracter normativ sau individual; b) s fac aprecieri neautorizate n legatur cu litigiile aflate n curs de soluionare i n care autoritatea sau instituia public n care i desfaoar activitatea are calitatea de parte; c) s dezvluie informaii care nu au caracter public, n alte condiii dect cele prevzute de lege; d) s dezvluie informaiile la care au acces n exercitarea funciei publice, dac aceast dezvluire este de natur s atrag avantaje necuvenite ori s prejudicieze imaginea sau drepturile instituiei ori ale unor funcionari publici, precum i ale persoanelor fizice sau juridice; e) s acorde asisten i consultan persoanelor fizice sau juridice n vederea promovrii de aciuni juridice ori de alt natur mpotriva statului sau autoritaii ori instituiei publice n care ii desfaoar activitatea. Dezvluirea informaiilor care nu au caracter public sau remiterea documentelor care conin asemenea informaii, la solicitarea reprezentanilor unei alte autoritai ori instituii publice, este permis numai cu acordul conductorului autoritii sau instituiei publice n care funcionarul public respectiv i desfaoar activitatea.Rspunderea funcionarilor pentru nclcarea dispoziiilor codului de conduit atrage rspunderea disciplinar, n condiiile legii. Comisiile de disciplin au competena de a cerceta nclcarea prevederilor codului de conduit i de a propune aplicarea sanciunilor disciplinare. n cazurile n care faptele savrite ntrunesc elementele constitutive ale unor infraciuni, vor fi sesizate organele de urmrire penal competente, n condiiile legii. Funcionarii publici rspund potrivit legii n cazurile n care, prin faptele savrite cu nclcarea normelor de conduit profesional, creeaz prejudicii persoanelor fizice sau juridice. 3. Forme de comunicare Comunicarea schimbul de informaii, idei i sentimente a fost definit ca un proces interpersonal de transmitere i recepie de simboluri care au ataate nelesuri. Comunicarea este deci acel fenomen care permite crearea de legturi ntre oameni, ntre instituii i ntre instituii i oameni, legturi asemntoare unor puni invizibile de esen informaional. n urma unor studii, comunicarea (schimb de informaii de naturi diferite pe cale oral i scris), s-a stabilit c ocup aproximativ o treime din timpul de lucru. Barierele apar n toate modurile de comunicare. Aici putem enumera: percepia, emoiile, ncrederea i credibilitatea, dificultile de ascultare, filtrajul, suprancrcarea cu informaii, locul i timpul, zgomotele i media selectat. 296

Comunicarea nu poate fi separat de personalitatea oamenilor. Aceast realitate este exemplificat de urmtorul grafic: 1. 100% informaie iniial 2. 90% percepie 3. 81% redare 4. 75% 5. 66% 6. 59% ntre emitor i receptor, mesajul poate fi modificat datorit unor bariere. Acestea pot fi clasificate n diverse categorii: fizice, lingvistice, factori personali. Barierele fizice in n general de mediu (acustic, lumin, distana etc). Barierele lingvistice pot ine de limba vorbit, dar i de vocabular, putnd apare dificulti n receptarea mesajului dac acesta este transmis ntr-un limbaj de specialitate n care se folosesc cuvinte prea puin uzuale. A. Comunicarea oral Situaiile specifice de comunicare managerial oral sunt urmtoarele: Comunicarea fa n fa cu o persoan are avantajul c este direct i c permite folosirea tuturor mijloacelor verbale i nonverbale de comunicare. De asemenea poate fi interactiv, permind ajustarea mesajelor pe parcurs, pe baza feed-back-ului verbal i nonverbal. Comunicarea interpersonal este important n situaii de evaluare a performanei i motivare, de dare de instruciuni, de rezolvare de conflicte, de negociere etc. Comunicarea interpersonal focalizat pe construirea de relaii interpersonale este necesar n procesul de ndrumare i sftuire a angajailor. Comunicarea managerial n grup are funciuni caracteristice cum sunt: ajut la definirea grupului, sprijin procesul de implementare a deciziilor i schimbrii. O form a comunicrii n grup este comunicarea n faa unui auditoriu; ea are ca scop formarea unei imagini proprii, a grupului sau a institutiei. Adresarea oral are ca forme specifice mai importante prezentarea, briefingul, raportul de situaie i raportul final. Prezentrile pot avea loc n interiorul institutiei sau n exteriorul ei. n cazul prezentrilor n interiorul instituiei se presupune, n general, c auditoriul are caracteristici comune. n legtur cu prezentrile n faa unui auditoriu extern institutiei, pot aprea dou probleme importante: dificultatea adaptrii prezentrii i a vorbitorului la auditoriul i cadrul extern, mai puin cunoscute; faza dificil a ntrebrilor i rspunsurilor. Briefing-ul este o prezentare mai scurt cu scop de rezumare a unor informaii sau cu scop de informare la zi privind activiti de afaceri, proiecte n desfurare, programe sau proceduri. Ca format, briefingul este de obicei o comunicare ntr-un singur sens, de la vorbitor spre auditoriu; procesul de informare poate s implice i auditoriul. Raportul are ca scop analiza situaiei unei activiti sau proiect i const n prezentarea de informaii relevante pentru o anumit faz a acestora sau pentru finalizarea lor. Raportul de situaie se face printr-o prezentare de 30-40 minute. Scopul raportului de situaie este de a familiariza auditoriul cu starea la zi a proiectului sau activitii i, uneori, s fac referiri la proiecii n viitor. Raportul final este o prezentare formal major de 40-60 minute, destinat analizei muncii la ntregul proiect, de la nceput pn la sfrit. Are ca scop recomandarea pentru luarea unor decizii sau rezolvarea unei probleme, prezentarea unui rezultat final al muncii n cadrul unui proiect. Situaiile neprevzute de comunicare oral apar frecvent n activitatea de comunicare. Calitatea acestei forme de comunicare poate crete dac avem n vedere faptul c perioada de graie (intervalul dintre ntrebare i rspuns) furnizeaz timpul necesar pentru a decide asupra ideilor ce se 297

vor emite i pentru a lua decizii legate de mesaj.Alt tip de comunicare oral este cea prin telefon. Aspectul distinctiv al acestei comunicri este lipsa din mesaj a elementelor de natur nonverbal. Aceasta genereaz o distan psihologic fa de interlocutor care duce n mod firesc la un coninut depersonalizat al mesajului. Comunicarea cu mass-media poate mbrca forme diferite: interviurile exclusive i spontane; comunicatele de pres; conferinele de pres. Planurile strategice ale institutiei trebuie s includ i un plan n legtur cu relaiile de comunicare cu mass-media. B. Comunicarea n scris. Caracteristicile pe care trebuie s le posede un mesaj scris pentru a fi eficient sunt urmtoareletrebuie s fie uor de citit; trebuie s fie corect;trebuie s fie adecvat direciei de transmitere; trebuie s fie bine gndit. Pasul urmtor n procesul de scriere este plarificarea i sistematizarea gndurilor n legtur cu materialul pe care am decis c este oportun s-l scriem. Acest proces cuprinde urmtoarele faze: generarea; sistematizarea; organizarea materialului.Ultimul pas const n scrierea propriu-zis a mesajului, ncepnd cu redactarea lui i continund cu editarea i punerea lui n forma adecvat. Este extrem de important s contientizam faptul c a gndi i a scrie sunt dou procese diferite. n general, etapa de gndire constituie aproximativ 40% din timpul necesar ntocmirii unui mesaj scris, iar etapa a doua, de scriere propriu-zis, restul.
gndire scriere

40% 60%

C. Comunicarea non-verbal n comunicarea oral (direct, fa n fa), oamenii transmit mesaje prin intermediul expresiilor faciale, modulaiilor vocii, gesturilor i a posturii corpului. Adesea nu suntem contieni de gesturile noastre i de efectele pe care le au acestea asupra interlocutorului.Transmiterea mesajelor se poate realiza prin mijloace verbale i non-verbale. Exist o mare varietate de mijloace care pot fi utilizate. O apreciere a acestor mijloace n raport cu gradul de consisten al comunicrii este prezentat n figura de mai jos: Mijloace de comunicare Discuii fa n fa Conversaii telefonice Scrisori/memorii Pota voice (voice-mail) Pota electronic (e-mail) Documentele scrise Documentele numerice Gradul de consisten a mesajelor RIDICAT

SCZUT COMUNICAREA ORAL Grad ridicat de personalizare Feed-back imediat Nu se nregistreaz Eficien pentru mesaje simple Pierdere acuratee Informaie non-verbal disponibil 298 COMUNICAREA SCRIS Grad ridicat de formalizare Feed-back ntrziat nregistrare permanent Eficien pentru mesaje complexe Pstrare acuratee Informaie non-verbal indisponibil sau redus

Comparaie comunicare oral-scris:Exist patru criterii n raport de care se apreciaz calitatea comunicrii: (1) rapiditatea sesizrii erorilor, prin folosirea conexiunii inverse i corectarea lor; (2) elaborarea mesajelor n funcie de particularitile specifice destinatarilor; (3) capacitatea de a transmite multe informaii simultan; (4) bogia limbajului (limbajul verbal n raport cu cel numeric). n situaiile n care este necesar un timp ndelungat pentru analiza informaiilor putem considera comunicarea inconsistentDe cele mai multe ori comunicarea fa n fa este cea mai eficace pentru c ofer rspuns feedback rapid. Astfel se poate valida n timp real mesajul transmis. n acest tip de comunicare un rol important l au: limbajul utilizat; tonul vocii;expresia feei. Exista un cadru legal care reglementeaz relaiile dintre o instituie public i cetaeni, cadru reprezentat de Ordonana nr. 27/30 ianuarie 2002 privind reglementarea activitii de soluionare a petiiilor care au ca obiect reglementarea modului de exercitare de ctre cetaeni a dreptului de a adresa autoritilor i instituiilor publice petiii formulate n nume propriu, precum i modul de soluionare a acestora. Dreptul de petiionare este recunoscut i organizaiilor legal constituite, acestea putnd formula petiii n numele colectivelor pe care le reprezint. Autoritile i instituiile publice sunt obligate s organizeze un compartiment distinct pentru relaii cu publicul, care s primeasc, s nregistreze, s se ingrijeasc de rezolvarea petiiilor i s expedieze rspunsurile ctre petiionari. Compartimentul nainteaz petiiile nregistrate ctre compartimentele de specialitate, n funcie de obiectul acestora, cu precizarea termenului de trimitere a rspunsurilor. Acesta este obligat s urmareasc soluionarea i redactarea n termen a rspunsului. Expedierea rspunsului ctre petiionar se face numai de ctre compartimentul pentru relaii cu publicul, care se ngrijete i de clasarea i arhivarea petiiilor. Autoritile i instituiile publice sesizate au obligaia s comunice petiionarului, n termen de 30 de zile de la data nregistrrii petiiei, rspunsul, indiferent dac soluia este favorabil sau nefavorabil.Petiiile greit ndreptate vor fi trimise n termen de 5 zile de la nregistrare de ctre compartimentul de relaii cu publicul autoritilor sau instituiilor publice care au ca atribuii rezolvarea problemelor sesizate, urmnd ca petiionarul s fie intiinat despre aceasta. Petiiile anonime sau cele n care nu sunt trecute datele de identificare a petiionarului nu se iau n considerare i se claseaz.Constituie abatere disciplinar i se sancioneaz potrivit prevederilor Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici sau, dup caz, potrivit legislaiei muncii urmtoarele fapte: a) nerespectarea termenelor de soluionare a petiiilor, prevzute n prezenta ordonan; b) interveniile sau struinele pentru rezolvarea unor petiii n afara cadrului legal; c) primirea direct de la petiionar a unei petiii, n vederea rezolvrii, fr s fie nregistrat i fr s fie repartizat de eful compartimentului de specialitate. De asemenea, Legea nr. 544/12 octombrie 2001 privind liberul acces la informaiile de interes public care asigur accesul liber si nengrdit al persoanei la orice informaii de interes public, i constituie unul dintre principiile fundamentale ale relaiilor dintre persoane i autoritile publice, n conformitate cu Constituia Romaniei i cu documentele internaionale ratificate de Parlamentul Romaniei.Fiecare autoritate sau instituie public are obligaia s comunice din oficiu urmtoarele informaii de interes public: a) actele normative care reglementeaz organizarea i funcionarea autoritii sau instituiei publice; b) structura organizatoric, atribuiile departamentelor, programul de funcionare, programul de audiene al autoritii sau instituiei publice; c) numele si prenumele persoanelor din conducerea autoritii sau a instituiei publice i ale funcionarului responsabil cu difuzarea informaiilor publice; 299

d) coordonatele de contact ale autoritii sau instituiei publice, respectiv: denumirea, sediul, numerele de telefon, fax, adresa de e-mail si adresa paginii de Internet; e) sursele financiare, bugetul si bilanul contabil; f) programele si strategiile proprii; g) lista cuprinznd documentele de interes public; h) lista cuprinzand categoriile de documente produse si/sau gestionate, potrivit legii; i) modalitile de contestare a deciziei autoritii sau a instituiei publice n situaia n care persoana se consider vtmat n privina dreptului de acces la informaiile de interes public solicitate. Autoritile i instituiile publice au obligaia s publice i s actualizeze anual un buletin informativ care va cuprinde informaiile de interes public.Totodat, instituiile publice sunt obligate s dea din oficiu publicitii un raport periodic de activitate, cel putin anual, care va fi publicat n Monitorul Oficial al Romaniei, Partea a II-a. Accesul la informaiile de interes public se realizeaz prin: a) afiare la sediul autoritii sau al instituiei publice ori prin publicare n Monitorul Oficial al Romniei sau n mijloacele de informare n mas, n publicaii proprii, precum i n pagina de Internet proprie; b) consultarea lor la sediul autoritii sau al instituiei publice, n spaii special destinate acestui scop. Orice persoan are dreptul s solicite i s obin de la autoritile i instituiile publice, n condiiile prezentei legi, informaiile de interes public. Autoritile i instituiile publice sunt obligate s asigure persoanelor, la cererea acestora, informaiile de interes public solicitate n scris sau verbal. Se excepteaz de la accesul liber al cetenilor, urmtoarele informaii: a) informaiile din domeniul aprrii naionale, siguranei i ordinii publice, dac fac parte din categoriile informaiilor clasificate, potrivit legii; b) informaiile privind deliberarile autoritilor, precum i cele care privesc interesele economice i politice ale Romniei, dac fac parte din categoria informaiilor clasificate, potrivit legii; c) informaiile privind activitile comerciale sau financiare, dac publicitatea acestora aduce atingere principiului concurenei loiale, potrivit legii; d) informaiile cu privire la datele personale, potrivit legii; e) informaiile privind procedura n timpul anchetei penale sau disciplinare, dac se pericliteaz rezultatul anchetei, se dezvluie surse confideniale ori se pun n pericol viaa, integritatea corporal, sntatea unei persoane n urma anchetei efectuate sau in curs de desfurare; f) informaiile privind procedurile judiciare, dac publicitatea acestora aduce atingere asigurrii unui proces echitabil ori interesului legitim al oricreia dintre parile implicate n proces; g) informaiile a cror publicare prejudiciaz msurile de protecie a tinerilor. 4. Relaiile publice Domeniul relaiilor publice este foarte important la nivelul instituiilor publice pentru c ofer posibilitatea acestora de a comunica cu publicul. De asemenea, prin relaiile publice se pot transmite informaii despre tipurile de activiti n folosul indivizilor i al comunitilor, prestate de instituiile publice. Marile asociaii de specialitate n domeniul relaiilor publice dau mai multe definiii acestui domeniu: Practica Relaiilor Publice este arta i tiina social de a analiza tendine, de a prezice consecinele lor, de a sftui lideri de organizaii, de a introduce programe planificate de aciune care servesc att interesul organizaiei ct i al publicului (Adunarea Mondial a Relaiilor Publice, Mexico City. 1978); Relaiile publice sunt un efort contient i sistematic, bazat pe cercetare, dedicat ctigrii nelegerii i stabilirii i meninerii ncrederii n rndurile publicului (Asociaia German de Relaii Publice); 300

 Relaiile publice sunt efortul deliberat, susinut i planificat de a stabili i a menine nelegerea reciproca ntre o organizaie i publicul ei (Institutul Britanic de Opinie Public). Relaiile publice ar putea fi definite astfel: Relaiile publice reprezint managementul comunicrii pe baza interesului public. Managerul eficient de relaii publice trebuie s fie n permanent contact cu publicul organizaiei, s fie capabil s diferenieze n orice moment necesitile de comunicare ale acestora, s formuleze i s transmit mesaje n funcie de caracteristicile fiecruia dintre ele i s urmreasc reacia lor la primirea fiecruia dintre mesaje. Unul dintre conceptele de relaii publice cele mai vehiculate este acela de imagine. n planificarea de relaii publice este utilizat imaginea dorit (wish image). Imaginea dorit este imaginea pe care administraia firmei dorete s o promoveze n interiorul i n exteriorul sau. Identificarea sa st la baza formulrii obiectivelor de relaii publice, de realismul lor depinznd n mare msur succesul ntregii activiti de relaii publice. Mixul de relaii publice conine n general instrumentele utilizate pentru realizarea planului de relaii publice: publicitatea lobby, organizarea de evenimente publice etc. Ponderea fiecruia dintre ele variaz de la un proiect la altul, de la o organizaie la alta. Publicitatea: este instrumentul de relaii publice prin care organizaia lanseaz mesaje prin intermediul mijloacelor de informare n mas cu cele mai mici costuri relative. Publicitatea este la ndemna oricrui tip de organizaie, (public, de afaceri sau non-profit). Relaiile cu presa sunt unul dintre elementele fundamentale ale relaiilor publice i se desfoar prin intermediul dosarelor de pres, comunicatelor de pres (text, imagine foto, imagine video, benzi audio), discursuri, conferine de pres. Lobby: lobby-ul are ca scop influenarea deciziilor puterii Preedinie, Guvern, Parlament etc. prin mijloacele specifice relaiilor publice, pentru luarea n discuie a unor probleme de interes public sau pentru adoptarea unor decizii. Organizarea de evenimente publice: este costisitor dar este unul dintre cele mai importante instrumente de relaii publice. Att instituiile publice, ct i organizaiile de afaceri i cele nonprofit acord o atenie special acestui tip de comunicare i cheltuie adesea o bun parte din bugetele de relaii publice pentru organizarea de conferine, seminarii, mitinguri, maruri, celebrri aniversare, expoziii de art, licitaii, serate de binefacere, concursuri, lansri de carte etc. Identitatea imaginii organizaionale: conine o serie de elemente de tipul logo-ului (logo-urilor), culori, caractere (formatele de liter), tipul de hrtie folosit etc., care apar pe materialele de comunicare: papetria, brourile, formularele oficiale, crile de vizit, pagini web etc. Consultana: este unul dintre instrumentele de care depinde n cea mai mare msura succesul planului de relaii publice. Este vorba de serviciile de consultan pe care managerii de relaii publice le acord celorlali manageri ai organizaiei i superiorilor ierarhici. n cazul instituiilor publice, deciziile au prin natura lor un impact public direct unde succesul unei politici sau imaginea public a unei personaliti poate depinde de o singur ieire n faa presei. Managerii de relaii publice acord servicii de consultan celorlali manageri ai organizaiei pentru c deciziile lor au un impact public. Afacerile publice: exist ri n care se utilizeaz parteneriatele dintre firmele de relaii publice i organizaiile non-profit care iniiaz campanii de strngere de fonduri. Deci, activiti de tipul afacerilor publice pot desfura i instituiile publice i chiar i organizaiile non-profit care iniiaz proiecte non-profit n alt domeniu. Relaiile cu liderii de opinie: au n vedere promovarea unor politici publice. Acest tip de relaii se bazeaz pe influenele pe care pot s le aibe anumite persoane la nivel: politic, social, economic. La nivel organizaional exist instituia Purttorului de cuvnt de la care presa i publicul ateapt o informaie credibil. 301

5. Concluzii La nivelul Instituiilor publice pot aprea blocaje n comunicare, n relaiile cu cetenii. Rezult de aici:frustrare; nemulumire; formarea unei imagini proaste despre instituie. Apar de asemenea bariere impuse de apariia corupiei, cu mpact asupra imaginii i activitii instituiilor publice.Pentru fiecare angajat al unei instituii publice sunt necesare stagii de nsuire a unor tehnici de comunicare eficient la nivelul:interpersonal; autoprezentrii; prezentrii instituiei n relaiile cu presa; prezentrii instituiei n relaiile cu partenerii strini. Oamenii ateapt de la funcionarii publici:competen; echilibru; deontologie profesional; disponibilitate la dialog. Cea mai mare parte a institutiilor publice trebuie sa faca fata la momentul actual unor noi constrngeri, fiind obligate sa se justifice de o maniera crescut n faa opiniei publice, care solicita calitate, echitate, transparena a costurilor, eficacitate fa de obiectivele fixate.Administraia public este plasat n serviciul populaiei i contribuie la punerea n aplicare a orientarilor politice, ele nsele expresie (cel putin teoretic) a nevoilor cetaeanului.

Bibliografie
1. A. Iorgovan Tratat de Drept administrativ, Editura All Beck, Bucuresti; 2. Gheorghe T. Zaharia Drept admistrativ roman vol. I, Editura ANKAROM, Iasi, 1996; 3. Legea nr. 188 din 8 decembrie 1999 privind Statutul functionarilor publici actualizata 4. Legea nr. 161/2003 pivind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei; 5. Legea nr. 7 din 18.02.2004 privind Codul de conduita al functionarilor publici; 6. Legea nr. 544/12 octombrie 2001 Monitorul Oficial nr. 663/23 octombrie 2001;

302

ASPECTE ALE DEZVOLTRII ECONOMICE LOCALE (DEL)

BORDEI Lilia, consultant principal, Directia Juridic a Aparatului Parlamentului Republicii Moldova

Abstract
Local economic and social development is the most important stage in the development of local community, as due to this process a dynamic entrepreneurial culture is established and maintained that leads to the creation of material resources for community and business, final goal being the improving of life quality of the whole local community. To practice local economic development means to raise the competitiveness of local community in order to improve its economical level in the future, as well as the level of life of the members from this community. Exist opinii precum c dezvoltarea economic local (DEL) este procesul prin care diferii actori din sectorul public, mediul de afaceri i sectorul non-guvernamental colaboreaz pentru a crea condiii mai bune de cretere economic i pentru a genera noi locuri de munc. Considerm c nu este o definiie complet, deoarece scopul fnal al dezvoltrii economice locale nu este numai n creterea economic i generarea a noi locuri de munc Considerm c dezvoltarea economico-social local este cea mai important etap n dezvoltarea comunitii locale, deoarece prin acest proces se stabilete sau se menine o cultur antreprenorial dinamic care duce la crearea de resurse materiale pentru comunitate i mediul de afaceri, cu scopul final de a mbunti calitatea vieii ntregii colectiviti locale. Deci, a face dezvoltare economic local nseamn a ridica competitivitatea economic a unei comuniti locale n scopul mbuntirii viitorului economic al acesteia, prefcum i nivelului de via a membrilor comunitii respective. n opinia prof. Marius Profiroiu, unul dintre specialitii romni n managementul comunitilor locale, conceptul de dezvoltare local poate fi definit ca o strategie de intervenie economic prin care reprezentanii locali ai sectorului privat, public sau social coopereaz la valorificarea resurselor umane, tehnice i financiare ale unei colectiviti, asociai n cadrul unei structuri sectoriale sau intersectoriale de activitate, privat sau public, avnd drept obiectiv principal crearea de noi locuri de munc. Dezvoltarea economic local este un proces participativ n cadrul cruia membrii comunitii din toate sectoarele lucreaz mpreun pentru a stimula activitatea comercial local care s conduc la dezvoltarea durabil economic a localitii. Totodat DEL este i un mijloc de asisten n crearea de noi locuri de munc i creterea nivelului de trai al tuturor membrilor comunitii. Procesul DEL consider Aurelia Duma ncurajeaz administraia public local, sectorul asociativ (ONG-urile) i sectorul privat (micii ntreprinztori sau micul business local) s creeze un parteneriat i s colaboreze n cutarea soluiilor pentru nevoile economice comune. Participanii locali (actorii dup unii autori) trebuie s utilizeze eficient oportunitile de afaceri, resursele de munc, capital i alte resurse locale pentru atingerea scopurilor prioritare ale comunitii locale respective, care vor duce la crearea de noi locuri de munc, mai decente, reducerea srciei, stabilizarea situaiei economice a comunitii, generrii taxelor locale pentru ridicarea calitii ser303

viciilor prestate i avnd ca rezultat final ridicarea nivelului de trai i deci al calitii vieii. A face dezvoltare economic local nseamn i a ridica competitivitatea economic a unei arii locale n scopul mbuntirii viitorului economic al acesteia. Dezvoltarea economiei locale i mbuntirea competitivitii sunt cruciale, deoarece succesul comunitilor depinde de adaptarea lor la schimbrile care au loc n mediul extern. Din acest punct de vedere are dreptate Aurelia Duma ns, o dezvoltare economic local nu ar fi posibil fr un cadru normativ adecvat, care ar trebui s se bazeze, n primul rnd pe principiile unanim recunoscute, n baza crora trebuie s se organizeze i s se dezvolte administraia public local. Este vorba de principiul autonomiei locale i a descentralizrii administrative. Prin autonomie local trebuie s nelegem dreptul i capacitatea autoritilor locale de a gestiona de sine stttor o parte important de afaceri publice de interes local.n dreptul civil, autonomia de a voi, este neleas ca o capacitate de a emite acte juridice sau, altfel spus, puterea juridic de a exprima voina individual. n dreptul public, prin autonomie se subnelege capacitatea de a crea reguli de drept obiectiv. Autonomia este conceput mai degrab ca o putere de decizie liber, ca o facultate coninut n autoritatea de a decide ntr-o anumit sfer de atribuii locale, n care interesele locale trebuie s fie reglementate i girate sub controlul unei autoriti superioare. Autoritile autonomiei locale nu au putere de decizie politic major, ci i desfoar activitatea n cadrul legislaiei i n conformitate cu ea, neputndu-se sustrage tutelei administrative, exercitate prin supraveghere de autoritile centrale. Autonomia local nu poate avea atribuii strict locale, deoarece, colectivitile locale, integrate ntr-o colectivitate social mai mare, cum este naiunea organizat n cadrul statului, realizndu-i dreptul de administrare a propriilor interese realizeaz, tot odat, i interese generale de stat. Cu alte cuvinte, autonomia local reprezint un complex de atribuii specifice organelor de administrare public local, necesare pentru administrarea unei pri substaniale din treburile publice transmise sub responsabilitatea lor prin lege, i se afl sub controlul statului privind exercitarea acestora. Ct privete descentralizarea administrativ, n ciuda nenumratelor sale definiii, ea reprezint un sistem de performane stabilite de capacitatea autoritilor locale. Ea poate fi conceput sub forma ctorva expresii practice de realizare: ca delegare a unor atribuii administrative pe plan local n avantajul reprezentanilor alei; ca divizare a muncii administrative, organizate pe pluralitatea centrelor decizionale autonome, adic pe multiplicitatea organisme dotate cu personalitate juridic; ca tehnici prin care o persoan juridic, care dorete s instituie o alt persoan juridic, distinct de ea, conferindu-i dreptul la gestiunea autonom a intereselor proprii. n fond, diferitele definiii consacrate descentralizrii nu vin n contradicie unele cu altele, ci reflect, mai degrab, raportul dintre stat i colectivitile locale, prezentndu-se ca o structur particular de organizare a statului, i presupune cteva condiii prealabile: recunoaterea unei categorii de interese locale, distincte de cele naionale; calitatea de persoan juridic a colectivitii locale atrage dup sine deinerea de resurse i patrimoniu propriu, de autonomie financiar, elemente indispensabile n vederea satisfacerii intereselor generale ale colectivitii locale; desemnarea prin vot universal a autoritii reprezentative, creia colectivitatea local va ncredina administrarea afacerilor sale; independena autoritilor publice reprezentative locale n vederea gestionrii afacerilor de interes local prin adoptarea de acte juridice necesare realizrii atribuiilor ce le revin conform legii; exercitarea unui control de stat asupra legalitii realizrii autonomiei locale. Dar descentralizarea nu are doar motivaii de natur economic, consider Tiberiu Brileanu, ci i politic, ea fiind un factor de democraie, de participare real a ceteanului la opiuni i 304

decizii, Ea permite un control mai bun al aleilor de ctre alegtori, ca i o mai bun nelegere a nevoilor i problemelor oamenilor. De asemenea, descentralizarea permite un mai bun control al furnizrii serviciilor publice. In fine, descentralizarea poate fi un factor favorizant al dezvoltrii, ea punnd mai bine n valoare resursele specifice, reelele de comunicaii ale unei comuniti i facilitnd cooperarea intra i intercomunitar. Trebuie s menionm c autonomia local nseamn, n primul rnd, independen financiar, iar gradul de independen ne d nivelul de autonomie. De multe ori, autoritile locale se vd investite cu calitatea responsabilitatea de decideni, n chestiuni foarte importante, fr s dispun, ns, de sursele i resursele financiare care s le susin decizia. Si atunci descentralizarea rmne o vorb goal, o form fr fond, o iluzie. Pe lng resursele financiare, autonomia local presupune, desigur organe i instituii proprii de administrare i o legislaie care s o respecte, mai ales n relaiile cu statul. La toate nivelele de organizare administrativ trebuie urmrit i consfinit principiul echilibrului, al egalitii relative ntre resursele acestora i activitile de finanat, n baza unor patrimonii i reguli clar stabilite. Comunitile locale nu trebuie discriminate, spre binele tuturor. Autonomia local se impune din considerente de eficien,de mai bun cunoatere a necesitilor colectivitilor i de organizare ct mai apropiat de cetean i de problemele sale, n vederea unei rezolvri mai operative, de adecvare la condiiile locale, de mai buna administrare a activitilor i proiectelor specifice. Desigur, descentralizarea are limite, chiar dac ele snt greu de stabilit Dreptul administrative consacr, n acest sens, trei sisteme: 1) Autonomie complet, deci libertatea deplin a autoritilor locale de a administra activitile comunitilor pe care le reprezint; 2) Autonomie limitat,- n atribuiile autoritilor locale fiind doar anumite probleme sau activiti; 3) Sistemul tutelar, n care guvernul sau administraia central dispune de ntreaga competen de administrare a activitilor, patrimoniilor i resurselor de uz i de interes local. Cel mai rspndit este sistemul autonomiei limitate. Guvernul central i: guvernrile locale, se influeneaz mutual. Dar, ntre nivelul central i cel local exist n mai toate rile i un nivel intermediar de guvern are constituit din organisme alese consilii locale i rationale, preedini de raion, primari ai satelor, comunelor i oraelor. Nu exist un model omogen al guvernrii locale, ci o diversitate de situaii specifice, consider cu bun dreptate Tiberiu Brilean. Ca tendin, se poate constata, pe msura extinderii sectorului public, o cretere a responsabilitilor administrative i economice transferate guvernelor locale, dar nu ntotdeauna nsoit de sursele financiare necesare, acestea rmnnd n majoritate "captive" ale guvernului central, care intervine prin "puncii" financiare asupra nivelelor mai joase de administraie public, ceea ce ncurajeaz birocraia, corupia i activitile de lobby. n acest sens i prof.Victor Popa opineaz c una dintre cele mai dificile probleme ale autonomiei locale a constituit-o i o mai constituie n prezent autonomia financiar. Legea privind administraia public local i Legea privind finanele publice locale dezvolta principiul autonomiei financiare stabilind c finanele unitilor administrativ-teritoriale se administreaz n condiiile prevzute de lege, conform principiilor autonomiei locale. La prima vederea, s-a prut c colectivitile locale sunt dotate cu un cadru legal necesar pentru exercitarea liber a autonomiei financiare, care corespunde prevederilor art.9 din Carta European, n realitate ns, susine prof. Victor Popa, situaia a fost i este n continuare de alt natur. Autoritile publice locale duc o lips cronic de finane, iar cea mai mare parte din bugetele locale le constituie subveniile pe care le acord autoritile financiare de nivelul doi. Cota parte a surselor proprii n bugetele locale constituie mai puin de 40-50%, iar restul surselor financiare provin din subvenii. 305

Autoritile publice locale se afl ntr-o mare dependen de organele financiare ale ministerului de finane care centralizeaz impozitele colectate ca apoi s aplice o politic discreionar de realocri i subvenii, ce n esena sa, contravine principiului de autonomie local. nafar de aceasta, comunele ca mrime sunt uniti administrativ-teritoriale foarte mici care nu posed suficieni ageni economici i contribuabili care ar alimenta bugetele locale. i colectarea impozitelor de ctre perceptorii fiscali locali, iar n fapt de ctre primari, nu favorizeaz relaiile i contactul ntre comunitatea local i autoritile publice locale, deoarece, n primul rnd primarul nu are la dispoziia sa prghii eficiente de influenare asupra celor care nu achit la timp impozitele, iar pe de alt parte, n perspectiva alegerilor, el nu poate aplica n deplin msur sanciunile legale, riscnd s nu mai aib susinerea alegtorilor la viitoarele alegeri. Structura i mrimea bugetelor locale nu sunt determinate de necesitile locale i nu sunt correlate cu potenialul economic al localitii. Normativeleelaborate i impuse de ctre Ministerul Finanelor, susine Veaceslav Ioni, determin agenda public a autoritilor locale. Neavnd libertatea de a aloca resursele primite prin transferuri de la bugetul public naional, autoritile locale devin, n mod inevitabil, executani teritoriali ai unor agenii guvernamentale, i nicidecum, autoriti independente (autonome), protejate prin prevederi constituionale exprese, i convenii europene. Agenda lor este determinat de instruciunile i normativele Ministerului Finanelor, iar forma final a bugetului nu este corelat niciodat cu potenialul economic al localitii. Cheltuielile efectuate de ctre aceste autoriti in mai degrab de planificarea Ministerului Finanelor, i nicidecum de agenda consiliului local, ori de nevoile comunitilor locale. Evident c n astfel de condiii nu poate fi vorba de o dezvoltare economic eficient. Fiecare comunitate prezint condiii locale unice care favorizeaz sau frneaz dezvoltarea economic. Aceste atribute locale stau la baza formulrii strategiei de dezvoltare economic care este elaborat pentru a mbuntii competivitatea local. Pentru a crea competitivitate, fiecare comunitate trebuie s stabileasc care sunt problemele actuale (punctele slabe), problemele poteniale (generate de ameninrile identificate care pot proveni din mediul extern), punctele de sprijin n abordarea viitorului (punctele tari) i condiiile favorabile ce merit a fi exploatate (oportunitile). Dezvoltarea economic local poate fi realizat de ctre firmele private care creaz resurse materiale n cadrul comunitilor locale, dar agenii economici privai depind de condiiile favorabile de afaceri pentru a-i asigura prosperitatea. n acest sens, autoritile locale au un rol esenial n crearea mediului favorabil pentru succesul afacerilor. DEL se realizeaz prin intermediul parteneriatelor dintre autoritile locale i actorii sectorului privat. La nivel regional, comunitile din cadrul unei regiuni concureaz pentru atragerea investiiilor exterioare i locale. Exist, de asemenea, multe oportuniti pentru comuniti (rurale sau urbane) de a colabora pentru a susine dezvoltarea lor economic. Astfel va crete competivitatea ntregii economii regionale. La nivel municipal, firmele aleg de obicei localizarea n zone urbane datorit aglomerrilor economice beneficiile mpririi pieelor, infrastructurii, forei de munc i a informaiilor cu alte firme. Avantajul creterii economice n zonele urbane depinde de calitatea managementului urban i de politicile privind infrastructura. Ali factori ce afecteaz productivitatea muncii ntr-o economie local include construcia de locuine, serviciile de sntate, educaie i transport urban, precum i posibilitatea formrii i perfecionrii profesionale. Un alt aspect important este legat de formalitile pe care firmele trebuie s le ndeplineasc pentru a se putea localiza pe teritoriul unei municipaliti. Este de preferat ca aceste proceduri s se mbunteasc. n aceste condiii, o colectivitate local i va mbuntii rapid climatul de afaceri i astfel va ajunge cunoscut ca avnd o atitudine favorabil afacerilor. Dac dorim o adevrat dezvoltare economic local trebuie s nelegem c prin aceasta aceasta se nelege urmtoarele: 306

1) un proces de diversificare i de dezvoltare a activitilor economice i sociale la nivelul unui teritoriu pornind de la mobilizarea i coordonarea resurselor i energiilor existente ; 2) strategie eficace ce permite gsirea unor soluii la problemele grupurilor defavorizate, ct i ale colectivitilor mai puin dezvoltate ; 3) un cadru normative stimulator pentru agenii economici care investesc n dezvoltarea colectivitilor locale. Dezvoltarea economic local trebuie s vizeze: a) dezvoltarea resurselor umane, fizice i financiare ale unei colectiviti; b) integrarea dezvoltrii economice i sociale la nivelul colectivitii; c) ameliorarea mediului colectivitii, a calitii serviciilor i a capacitii acesteia de a-i regla propriile probleme socio-economice; d) favorizarea unei dezvoltri durabile i acceptabile din punct de vedere social posibilitatea colectivitii de a beneficia de investiiile sociale ; e) creterea numrului de firme, care pot plti impozite locale i care rspund nevoilor colectivitii

Bibliografie
1. Alina Profiroiu, Sorina Racoviceanu i Nicolae arlung, Dezvoltarea economic local, Edit. Economic, Colecia de administraie public, Bucureti, 1999 2. Florin Coman-Kund, Politica de comunicare extern a colectivitilor locale, Edit. Economic, Colecia de administraie public, Bucureti, 2000 3. Francoise Dubois, Les politiques de communication externe des collectivits territoriales. le cas de la Picardie, these pour le doctorat, Ed. lAtelier national de reproduction des theses de lUniversit de Lille III, Lille, 1994 4. Marius Profiroiu, Managementul strategic al colectivitilor locale, Edit. Economic, Bucureti, 1999, Colecia de administraie public. 5. Maryse Souchard i Stephane Wahnich, La communication politique locale, Collection Que sais-je?, Ed. Presses Universitaires de France, Paris, 1995 6. Jean Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, Montchrestien, 1989, p.76. 7. Jacques Moreau, Administration regionale, locale et municipale, Dalloz, 1980, p.2. 8. Francis Delperee, Le nouvel Etat Belge, Ed.Labor, Bruxelles, 1986, p.133. 9. Georges Burdeau, Traite de science politique, Tom.II, p.371. 10. Victor Popa, Leciile descentzralizrii, Ed.TISH, Chiinu, 2004 11. Veceslav Ioni, Factorul politic al finanrii infrastructurii la nivel local, IDIS Viitorul, Polisy brief, martie, 2008. 12. Daniela Aurelia Duma, Dezvoltarea comunitii locale - un fenomen complex http:// www.uvvg.ro/studia/economice/index.php?categoryid=10&p2_articleid=53&p142_ dis=3&p142_template=Default 13. Tiberiu Brilean, Dezvoltare local. Instituii i politici, universitatea Alexandru Ioan Cuza,Iasi Centrul de studii europene, 2004.

307

TIPOLOGIA PARTENERIATELOR PUBLIC-PRIVATE

BELECCIU Liliana, Lector universitar, doctor, USM

Summary:
The Method (way) of collaboration within an organ of government, the existence of a clear development projections, and shaping a coherent system of financial management in order to strengthen financial discipline and ensure the transparency of budgetary influence a public-private partnership. One of the main objectives of our research is to identify patterns of organization of public administration to evaluate opportunities, initiate and implement projects of public-private partnership, giving the advantages and disadvantages of each. Although it's impossible to propose a standard model for organizing the administration of access to public-private partnership, but identifying and explaining the forms that can be done now a public-private partnership is very useful for public authorities. Modalitatea de colaborare n cadrul unui organ al administraiei publice, existena unei proiecii clare de dezvoltare, precum i con turarea unui sistem coerent de management financiar n scopul ntririi disciplinei financiare i asigurrii transparenei bugetare influeneaz realizarea unui parteneriat public-privat. Unul dintre obiec tivele principale ale cercetrii noastre const n identificarea modelelor de organizare a administraiei publice pentru a evalua oportunitile, iniia i implementa proiecte de parteneriat public-privat. Instruirea, identificarea oportunitilor, evaluarea i mai apoi asumarea riscului unei afaceri sunt primele condiii pentru ca administraia s se implice n proiecte de parteneriat public-privat. Determinarea tipului de parteneriat public-privat este o alt condiie impus autoritilor publice ntru realizarea eficient a scopului pe care i l-a propus. De-a lungul timpului practica a dezvoltat o multitudine de parteneriate public-private n funcie regimul juridic aplicabil; de aspectele financiare, de management, de utilitate sau de operare; de sistemul administrativ existent, stadiul descentralizrii serviciilor publice i nivelul dezvoltrii capitalului social, etc. Comisia European urmrind regimul juridic al parteneriatului public-privat att n faza seleciei partenerului privat, ct i n cea ulterioar, a derulrii contractului, precum i diferitele forme de instituire al parteneriatului public-privat, a propus distincia ntre parteneriat publicprivat de natur pur contractual, pe de o parte, i parteneriatului public-privat de natur instituional, pe de alt parte.1 1. Parteneriatul public-privat de natur pur contractual Aceast categorie de parteneriat public-privat include acele parteneriate bazate exclusiv pe legturi contractuale. Aceste contracte pot prevedea, n sarcina partenerului privat, activiti diverse, precum conceperea, finanarea, execuia, renovarea sau exploatarea unei lucrri sau a unui serviciu. Contractele de instituire a parteneriatului public-privat pot fi ncadrate n mai multe categorii, dintre care cele mai importante sunt: - contractele care se ncadreaz n modelul concesiv, caracterizat prin legtura direct dintre partenerul privat i consumatorul final (partenerul privat furnizeaz un serviciu publicului, n
1

Radu Tufescu, Parteneriatul public privat n dreptul comunitar, Revista Profil Concuren, nr. 4/2005, pag. 6.

308

locul, ns sub controlul, partenerului public) i prin metoda de remuneraie a furnizorului privat (prin taxe aplicate utilizatorilor serviciului, suplimentate, dac este necesar, cu subvenii acordate de autoritile publice); - contracte prin care partenerul privat este nsrcinat cu realizarea sau administrarea unei infrastructuri (precum o coal, un spital, un penitenciar, o infrastructur de transport). Particularitatea acestui model const n aceea c remuneraia partenerului privat se face prin pli regulate ale partenerului public, fixe sau variabile, n funcie de anumii indicatori (iar nu direct de ctre utilizatori, cum este cazul concesiunilor). Odat cu intrarea n vigoare a Legii nr. 179-XIV din 10 iulie 2008 cu privire la parteneriatul public-privat1, Republica Moldova face un pas nainte n ceea ce privete reglementarea juridic a parteneriatului public-privat. Este cunoscut faptul c nici Uniunea European nu are o legislaie n acest domeniu, iar unele ri (precum Romnia), la indicaiile Uniunii Europene a abrogat legislaia care reglementa parteneriatul public-privat. Prin urmare, cadrul legal exist, rmne doar s implementm n practic aceast modalitate de conlucrare ntre administraia public i partenerii privai. Revenind la parteneriatul public-privat de natur pur contractual, menionm c art. 18 din lege, reglementeaz principalele forme contractuale de realizare a parteneriatului public-privat: a) contractul de antrepriz/prestri servicii are ca obiect prestarea de servicii publice de ctre o gospodrie comunal, executarea contra plat a lucrrilor de reparaie capital, deservirea att a elementelor infrastructurii, ct i a altor bunuri ca obiect al parteneriatului public-privat, evidena consumului de resurse, prezentarea facturilor pentru consumatori; b) contractul de administrare fiduciar are ca obiect asigurarea unei bune gestionri a proprietii publice bazat pe criteriile de performan stabilite n contract. n acest caz, partenerul public transmite partenerului privat gestionarea riscurilor de management i a riscurilor legate de asigurarea funcionrii obiectului parteneriatului public-privat, dac contractul nu prevede altfel; c) contractul de locaiune/arend are ca obiect transmiterea n posesiune i folosin temporar a bunurilor proprietate public. Partenerul privat este responsabil de utilizarea la destinaie a bunului i de colectarea plilor pentru lucrrile efectuate i serviciile prestate. Preul contractului se stabilete de ctre pri i nu poate fi mai mic de cuantumul minim al chiriei stabilit n legea anual a bugetului de stat; d) contractul de concesiune este reglementat de Legea nr. 534-XIII din 13.07.1995 cu privire la concesiuni; e) contract de societate civil presupune asocierea partenerului public i partenerului privat, fie n baza unui contract de societate civil, fr crearea vreunei persoane juridice, fie prin crearea unei societi comerciale (societate cu rspundere limitat ori societate pe aciuni) avnd la baz capital mixt (public-privat). Parteneriatul public-privat sub form de societate comercial poate fi iniiat inclusiv prin vindere prin concurs de ctre partenerul public a unei cote-pri din capitalul social al societii comerciale. 2. Parteneriat public-privat de natur instituional Comisia European desemneaz prin parteneriat public-privat de natur instituional acele entiti nfiinate i controlate n comun de ctre partenerul public i cel privat, indiferent de terminologia utilizat n statele membre pentru desemnarea acestor entiti. Entitile n comun au sarcina de a furniza lucrrile sau serviciile n beneficiul public. n statele membre, autoritile publice au recurs cteodat la acest tip de structuri, n special pentru administrarea serviciilor publice la nivel local precum serviciile de furnizare a apei sau cele de colectare a deeurilor.
1

Legea nr. 179-XIV din 10 iulie 2008 cu privire la parteneriatul public-privat a fost publicat n Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 165-166 din 02.09.2008.

309

Cooperarea direct dintre partenerul public i cel privat, n cadrul entitii cu personalitate juridic, permite celui dinti, datorit prezenei sale n cadrul acionariatului i al forurilor de luare a deciziilor, s-i pstreze un nivel relativ ridicat al controlului asupra realizrii proiectului, i s-l adapteze pe parcursul derulrii sale, n funcie de circumstane. Mai mult, din cooperarea cu partenerul su privat, partenerul public poate ctiga experien managerial i tehnic n ceea ce privete furnizarea serviciului respectiv. Un parteneriat public-privat de natur instituional poate fi pus n practic, fie prin crearea unei entiti controlate n comun de ctre partenerul public i cel privat, fie prin preluarea controlului, de ctre partenerul privat, asupra unei ntreprinderi publice existente. 2.1. Parteneriat public-privat prin crearea unei entiti controlate n comun de ctre partenerul public i cel privat Trebuie specificat de la bun nceput faptul c aceast seciune privete doar acele entiti noucreate, n contextul unui parteneriat public-privat. n cazul n care este vorba despre entiti mixte, public-private, preexistente constituirii parteneriatului, i care candideaz pentru obinerea unui contract de achiziii publice sau concesiune, regimul juridic aplicabil este cel comun, deoarece dreptul comunitar nu face distincie n funcie de forma de titularul dreptului de proprietate al candidatului. n aceste condiii, selecia partenerului privat, chemat s ndeplineasc sus-menionatele sarcini ca parte a entitii mixte, nu poate fi bazat numai pe calitatea contribuiei sale de capital sau pe experiena sa, ci este nevoie s se ia n considerare i avantajele economice ale ofertei sale, din perspectiva serviciilor ce urmeaz s fie prestate. Aadar, n absena unor criterii clare i obiective, care s permit autoritii contractante s selecteze oferta cea mai avantajoas din punct de vedere economic, tranzacia de constituire a entitii mixte ar constitui o nclcare a dreptului comunitar aplicabil contractelor ce achiziii publice i concesiunilor. 2.2. Parteneriat public-privat prin preluarea controlului, de ctre partenerul privat, asupra unei ntreprinderi publice existente nfiinarea unui parteneriat public-privat de natur instituional poate fi realizat prin schimbarea structurii acionariatului unei entiti publice. n acest caz, trebuie specificat faptul c trecerea unei ntreprinderi din sectorul public n sectorul privat constituie o decizie de natur economic i politic, asupra creia statele membre au competen exclusiv. n cadrul unui parteneriat public-privat, scopurile publice se altur celor ale partenerilor privai, dnd natere unei variaii de tipuri de parteneriate ce combin aspecte financiare, de management, de utilitate sau de operare. Respectiv, sub acest aspect, parteneriatele public-private pot mbrca forme de urmtoarea natur1: a) Construire/Operare/Transfer (BOT): Partenerul privat realizeaz o investiie conform specificaiilor solicitate de partenerul public, utilizeaz aceast investiie pe o perioad stabilit n baza unui contract sau a unei francize, transfernd ulterior investiia partenerului public cu titlu gratuit, adic autoritii publice, n bun stare i liber de orice sarcin sau obligaie. b) Construire/Transfer/Operare: Partenerul privat realizeaz o investiie pe care o transfer partenerului public, ulterior utiliznd aceast investiie pe o perioad stabilit n baza unui contract sau a unei francize. c) Construire/Deinere n proprietate/Operare: Partenerul privat realizeaz o investiie i o utilizeaz fr a o transfera partenerului public. Dreptul de proprietate rmne n domeniul privat, autoritatea public neavnd obligaia de a achiziiona respectiva investiie.
1

Marius Popa, Parteneriatul public-privat aspecte economice ale conceptului, n revista Profil concurena nr. 4/2005, Bucureti, pag. 11.

310

d) Cumprare/Construire/Operare: Autoritatea public vinde activele ctre partenerul privat n vederea reabilitrii sau extinderii pentru a le utiliza ntr-un mod profitabil. e) Servicii contractuale se mpart n dou categorii: Utilizare i operare, entitatea public ncheie un contract cu un partener privat n vederea prestrii unor servicii specifice i/sau ntreinerii nor active. Partenerul public deine dreptul de proprietate i de administrare general a activelor publice, operatorul privat utiliznd sau ntreinnd respectivele investiii. Utilizare, ntreinere i administrare, partenerul public ncheie un contract cu un partener privat n vederea utilizrii, ntreinerii i administrrii unor investiii sau sisteme avnd ca scop prestarea unor servicii specifice, n baza unui astfel de contract, partenerul public deine dreptul de proprietate al activelor publice, dar partenerul privat poate investi n dezvoltarea investiiei lund n calcul gradul de rentabilitate al acesteia. f) Proiectare/Construire: n cadrul acestui parteneriat, partea privat asigur proiectarea i realizarea unui proiect pentru o entitate public. Astfel, se economisesc timp i bani, iar riscurile unei asemenea ntreprinderi sunt preluate de partenerul privat. Sectorul public deine dreptul de proprietate i are responsabilitatea utilizrii i ntreinerii sale. g) Proiectare/Construire/ntreinere: Acest tip de contract este similar celui anterior cu unica diferen c activitatea de ntreinere este preluat tot de partenerul privat. Partenerul public utilizeaz activele, avnd calitatea de proprietar. h) Proiectare/Construire/Utilizare: Autoritatea public ncheie un contract unic cu partenerul privat n vederea proiectrii, construciei i utilizrii unei investiii. Deintorul titlului de proprietate este partea public, cu excepia cazului n care proiectul este de tipul proiectare, construcie, utilizare, transfer sau proiectare/deinere n proprietate sau utilizare. i) Finanare pentru dezvoltare: Partenerul privat finaneaz construcia sau extinderea unei investiii publice n schimbul obinerii dreptului de a construi spaii rezideniale, comerciale i/sau industriale n acelai perimetru. Finanatorul privat ctig dreptul de a utiliza investiiile sub supravegherea autoritii publice, putnd ncasa n viitor taxe de la utilizatori. j)nchiriere/Dezvoltare/Utilizare-Construire/Dezvoltare/Utilizare: n cadrul unor astfel de parteneriate, relaia public - privat se desfoar n trei etape: partenerul privat nchiriaz sau cumpr o investiie existent de la o agenie public; investete capital n vederea renovrii, modernizrii i/sau extinderii activului; utilizeaz investiia n baza unui contract ncheiat cu partenerul public. k) nchiriere/Cumprare: Acest tip de relaie se bazeaz pe un contract de vnzare n rate. Conform acestuia, sectorul privat finaneaz i construiete o investiie nou ce este ulterior nchiriat partenerului public ce urmeaz s plteasc n rate contravaloarea acesteia conform unui grafic stabilit. Dup plata ratelor, ce se poate realiza i n avans fa de grafic, agenia public obine dreptul total de proprietate asupra investiiei. Pe parcursul contractului de nchiriere, investiia poate fi utilizat att de partenerul public, ct i de cel privat. l) Vnzare/nchiriere: Aceasta reprezint o nelegere financiar prin care proprietarul unui activ l vinde unei alte entiti, urmnd ca ulterior s nchirieze activul de la noul proprietar. Att entitile publice, ct i cele private pot fi pri ale unor astfel de contracte, n ambele posturi. 311

m) Exceptarea de la plata unor taxe pe veniturile din nchirieri: Un partener public i finaneaz achiziiile de active sau investiiile prin realizarea unor mprumuturi de la investitori privai sau instituii financiare. ntr-un asemenea contract, partenerul privat este scutit de la plata unor taxe sau impozite aferente dobnzii ncasate n contul mprumutului acordat. n funcie de nivelul de implicare a partenerului privat, art. 19 alin. 1 din Legea nr. 179-XIV din 10.07.2008 reglementeaz urmtoarele modaliti de realizare a contractelor de parteneriat public-privat: a) proiectare-construcie-operare, prin care construcia i exploatarea obiectului parteneriatului public-privat sunt transferate partenerului privat pentru cel mult 50 de ani. Proiectul de parteneriat public-privat se poate finana integral de ctre partenerul privat. La expirarea contractului ncheiat cu partenerul public, obiectul parteneriatului public-privat se transfer cu titlu gratuit partenerului public n bun stare, funcional i liber de orice sarcin sau obligaie; b) construcie-operare-rennoire, prin care partenerul privat i asum finanarea construciei obiectului parteneriatului public-privat, precum i toate costurile de ntreinere a acestuia pe o durat de cel mult 50 de ani. Partenerului privat i se permite perceperea, n conformitate cu legislaia n vigoare, a tarifelor corespunztoare pentru utilizarea bunului public ntr-o perioad stabilit. La expirarea contractului, obiectul parteneriatului public-privat se transfer cu titlu gratuit partenerului public n bun stare, funcional i liber de orice sarcin sau obligaie; c) construcie-operare-transfer, prin care partenerul privat i asum construcia, finanarea, exploatarea i ntreinerea unui bun public. Investitorului i se permite s perceap tarife de utilizare pentru a-i recupera investiia i a-i acoperi costurile de ntreinere, precum i pentru a obine un profit rezonabil. La finalizarea contractului, bunul public este transferat cu titlu gratuit autoritii publice n bun stare i liber de orice sarcin sau obligaie; d) construcie-transfer-operare, prin care partenerul privat i asum construcia unui bun care se transmite n proprietate partenerului public imediat dup finalizarea construciei, iar partenerul public, la rndul su, l transmite n folosin partenerului privat; e) locaiune-dezvoltare-operare, prin care partenerul privat obine n folosin temporar sau n posesiune i folosin temporar un bun public, obligndu-se s achite n rate preul acestuia n decursul unei perioade care nu va depi 50 de ani. Dac n contract nu se prevede altfel, partenerul public dobndete dreptul de a obine venituri din furnizarea serviciilor de ctre partenerul privat, iar la finalizarea contractului, bunul public este transferat autoritii publice n bun stare i liber de orice sarcin sau obligaie; f) reabilitare-operare-transfer, prin care bunul public este transferat partenerului privat, care are obligaia de a reabilita, opera i ntreine bunul public pentru o perioad care nu poate depi 50 de ani. La expirarea contractului, bunul public se transfer cu titlu gratuit partenerului public n bun stare, funcional i liber de orice sarcin sau obligaie. n concluzie, datorit multitudinii de forme existente, alegerea unui anumit tip de parteneriat trebuie s in cont de cteva aspecte considerate extrem de importante i anume: natura i localizarea proiectului; constrngerile de pia existente n sectorul privat; mrimea, durata i intensitatea constrngerilor bugetare; mediul politic; obiectivele administraiei centrale sau locale privitor la asumarea responsabilitilor, a riscurilor i a constrngerilor pe care este pregtit s le accepte. Important este ca puterea public, s fie n msur s fixeze de la nceput n caietul de sarcini al proiectului ansamblul tuturor drepturilor i obligaiilor partenerului privat i s renune la intervenii neoportune pe parcursul derulrii proiectului prin decizii arbitrare. 312

METODE JURIDICO-ADMINISTRATIVE DE REGLEMENTARE A ACTIVITII DE NTREPRINZTOR

MRGINENU Gabriel, doctorand, Academia de tiine a Republicii Moldova

Summary:
In this article it is argued the necessity of regulation by the state of the entrepreneurial activity and the basic principles of this regulation, as well as the three components of a viable system of regulation: a) a clear state policy, adopted at the highest level; b) a system of public body capable of realizing the adopted policy; c) efficient mechanisms and methods of realizing the regulation policy. There are also specified the components of the judicial method and highlighted the judicial-administrative methods of regulation of the entrepreneurial activity: a) imperative regulation methods (administrative method of banning and the limitation method); b) provision method of regulation (the admissible method, which includes the authorization; the recommendation method, the countenance and stimulation method). Necesitatea reglementrii de ctre stat a activitii de ntreprinztor. Activitatea de ntreprinztor este o activitate economic liber (de producere i comercializare a mrfurilor, de executare a lucrrilor i de prestare a serviciilor), desfurat din proprie iniiativ, n nume (sub denumire) propriu(e), pe riscul propriu i rspunderea lor patrimonial de ctre persoanele fizice i juridice organizate n conformitate cu legislaia, n scopul de a-i asigura o surs permanent de venituri [7, p. 59-60]. Libertatea activitii de nteprinztor nseamn c fiecare agent economic este liber s acioneze aa cum consider c e mai bine pentru realizarea propriilor interese. ns orice aciune ntreprins de ctre acesta n intenia de a-i realiza interesele, trebuie s aib loc astfel nct, prin ceea ce face el s nu afecteze cu nimic libertatea de aciune a celorlali. Prin urmare, libertatea de aciune nu este nelimitat, iar orice iniiativ este admis numai cu respectarea anumitor condiii. n interesele majore ale societii, n msura n care aceasta este necesar pentru a proteja valorile constituionale ale statului, demnitatea, sntatea, drepturile i libertile fundamentale ale altor persoane, ea poate fi limitat prin intervenia statului n activitatea de nteprinztor. Formele i metodele de intervenie a statului n activitatea de ntreprinztor difer de la un stat la altul, ele fiind determinate de situaia politic, nivelul dezvoltrii social-economice, tradiiile istorice, particularitile naionale i ali factori. La aprecierea modului n care statul este obligat s se implice n derularea procesului economic trebuie de evideniat rolul su de agent n diferite ipostaze: creator de reguli de comportament pentru agenii economici; titular unic de emisiune de moned; principal realizator al proteciei sociale; responsabil pentru elaborarea i executarea bugetului de stat; productor i consumator; partener n afaceri etc. [5, p. 132]. Pretutindeni, ns, reglemtarea activitii de ntreprinztor este acceptat ca fiind cea mai caracteristic form de intervenie direct a statului n activitatea economic, iar principalul obiectiv care trebuie atins n procesul acestei reglementri este asigurarea echilibrului dintre interesele personale ale oamenilor de afacei i interesel publice ale statului i societii. Republica Moldova recunoate c reglementrile de calitate nalt, att la niel naional, ct i la nivel regional, reprezint o premis esenial pentru conformarea unor tendine de baz ale statului, majorarea volu313

mului comerului global, dezvoltarea sectorului privat naional, sprijinirea ntreprinderilor mici i mijlocii, revigorarea i consolidarea politicilor de dezvoltare regional i de protecie a mediului, precum i a celor sociale i de munc, crearea unui climat investiional favorabil dezvoltrii afacerilor [12, Anexa nr. 1]. n contextul vizat, la 20.07.2006, Parlamentul Republicii adopt Legea nr. 235 cu privire la principiile de baz de reglementare a activitii de ntreprinztor, iar prin Hotrrea Guvernului nr. 104 din 01.02.2007, a fost aprobat Strategia de reform a cadrului de reglementare a activitii de ntreprinztor. Principiile reglementrii de ctre stat a activitii de ntreprinztor. Se cuvine de menionat c, dicionarul explicativ al limbii romne d umtoarea explicaie pentru termenul a reglementa: A supune ceva unor norme sau unui regulament; a stabili norme, reguli, raporturi legale [3, p. 1655]. Cu referire la sintagma reglementarea activitii de ntreprinztor, legislaia naional prevede urmtoarea interpretare: reglmentarea activitii de ntreprinztor semnific stabilirea drepturilor, obligaiilor, cerinelor i interdiciilor fa de ntrprinztori i de activitatea lor, precum i reglementarea relaiilor dintre autoritile publice i ntreprinztori [9, art. 5]. Printre principiile de baz n conformitate cu care are loc reglementarea activitii de ntreprinztor pot fi menionate urmtoarele: a) previzibilitatea reglementrii, ceea ce nsemn c reglementarea activitii de ntreprinztor se efectueaz prin legi, hotrri/ordonane ale Guvernului i acte normative ale autoritilor aministraiei publice. De concretizat c, legile stabilesc, pentru fiecare caz aparte, limitele de reglementare pentru Guvern i/sau pentru autoritile administraiei publice, iar actele normative ale autoritilor publice nu pot fi invocate n cazul n care nu corespund principiilor de reglementare stabilite prin lege; b) transparena decizional i transparena reglementrii activitii de ntreprinztor, ceea ce presupune c autoritile administraiei publice sunt obligate: s informeze asupra proiectelor de acte normative; s implice sectorul privat, societatea civil i personele fizice n elaborarea acestora i n procesul lurii deciziilor; s asigure accesul liber la proiectele de acte normative i publicarea acestora conform legislaiei; dup publicarea actelor normative n Monitorul Oficial al Republicii Moldova, conform legislaiei, acestea se nscriu n Registrul actelor juridice, inut de Ministerul Justiiei. Accesul la registru prin internet este gratuit [9, art. 8 i 9]. c) analiza impactului de reglementare, ce reprezint argumentarea, n baza avalurii costurilor i beneficiilor, necesitii adoptrii actului normativ i analiza de impact al acestuia asupra activitii de ntreprinztor, inclusiv respectarea drepturilor i intereselor ntreprinztorilor i ale statului, precum i corespunderea actului scopurilor politicii de reglementare i principiilor de reglementare stabilite legal; d) reglementarea material i procedural a iniierii, desfurrii i lichidrii afacerii prin acte legislative. Normele materiale i procedurale de iniiere, desfurare i lichidare a afacerii, precum i de control asupra afacerii, se stabiles prin legi, iar autoritile administraiei publice nu sunt n drept s adopte norme primare de reglementare; e) echitabilitatea (proporonalitatea) n raporturile dintre stat i ntreprinztor presupune c, activitatea autoritilor administraiei publice n relaiile cu ntreprinztorii trebuie s fie proporional asigurrii intereselor societii i proteciei drepturilor ntreprinztorior [9, art.15]. Noiunea de metod juridic. Alturi de o plitic de stat clar de reglementare a activitii de ntrprinztor i a unui cadru instituional capabil s organizeze i s coordoneze activitatea de promovare a politicii respective, pentru stabilirea unui sistem reuit de reglementare a activitii de ntreprinztor, se impune prezena nc a unei componente a unui ansamblu de metode i mecanisme de implimentare a reglementrilor preconizare, menit s duc la efecte pozitive n societate: eliminarea barierelor administrative i mbuntirea mediului de afaceri, creterea economic i reducerea srciei etc. 314

Ce trebuie de neles prin metod juridic de reglementare? Pentru a da rspuns la aceas ntrebare i a dezvlui esena acestei noiuni, vom apela la concluziile savanilor-juriti. inem s subliniem c, dei metoda reglementrii juridice se investigheaz demult, juritii nu au ajuns deocamdat la un numitor comun. Unii o trateaz ca pe nite modaliti, mijloace i procedee de reglementare juridic; alii ca pe o modalitate, o totalitate de modaliti de influenare juridic sau ca pe un sistem de influen regulatorie; cel de-al treilea grup ca pe o totalitate de procedee, de mijloace juridice; cel de-al patrulea grup ca mijloace de asigurare etc. [6, p.377-378]. Potrivit juristului naional Gh. Avornic, prin metoda reglementrii juridice se nelege cile, procedeele de interaciune a normelor de drept care stabilesc sau determin caracterul relaiilor sociale, interzic sau admit un anumit comportament al persoanelor [1, p. 322], iar n opinia lui V. P. Ignatiev, printre cele mai preferabile este poziia lui N.I.Matuzov, potrivit creia metoda juridic reprezint cunoscutul set de instrumente juridice, prin intermediul crora autoritile statului exercit influena necesar asupra relaiilor sociale n scopul crerii cursului de dezvoltare dorit [6, p. 378]. Componentele metodei juridice. n ceea ce ne privete, mprtim opinia autorilor ce susin c metoda de reglementare include n ea anumite componente care, n ansamblul lor, permit s ne formm o nchipuire despre aceea cum statul, cu ajutorul dreptului, influeneaz asupra proceselor sociale ce au loc. Astfel, metoda juridic de reglementare: a) stabilete hotarele relaiilor reglementate care, la rndul lor, depind de un ir de factori de ordin obiectiv i subiectiv (de caracterul acestor relaii, de interesele economice i de alt ordin, de interesul statal etc.); b) creeaz acte normative corespunztoare, care stabilesc drepturile i obligaiile subiecilor, care interzic i admit un anumit comportament n societate; c) nzestreaz participanii la aceste relaii sociale (persoane fizice i persoane juridice) cu capacitate juridic de folosin i exerciiu, care le permite s intre n diferite raporturi juridice; d) stabilete msurile de rspundere (constrngere) n cazul nclcrii prevederilor actelor normative [8, p. 355 - 356]. Relaiile sociale la care particip persoanele fizice i persoanele juridice n procesul i n legtur cu desfurarea activitii de ntreprinztor au un caracter destul de complicat i sunt determinate de complexitatea aspectelor unei afaceri elaborarea actelor de constituire, nregistrarea de stat a ntreprinderii, creditarea, licenierea, angajarea personalului, marketingul i promovarea produselor pe pia, impozitarea etc. De aceea, ansamblul normelor juridice ce reglementeaz aceste relaii sociale este destul de vast, aparinnd diferitor ramuri de drept: civil, administrativ, fiscal, financiar, ecologic, drept al muncii etc. Prin urmare, i metodele juridice de reglementare a activitii de ntreprinztor, privite ca instrumente juridice prin intermediul crora autoritile statului exercit influena necesar asupra relaiilor sociale la care particip agenii economici n scopul crerii cursului de dezvoltare dorit, sunt metode judice specifice att dreptului privat ct i dreptului public. Clasificarea metodelor juridico-administrative de reglementare a activitii de ntreprinztor. Cu referire la metodele juridice de reglementare ale activitii de ntreprinztor, n literatura de specialitate, unii economiti evideniaz n mod separat metodele de reglementare economice i administrative. De exemplu, E. A. Fleii atribuie la categoria metodelor economice: bugetul, sistemul fiscal, rata dobnzii, normele rezervei bancare, politica valutar, politica social, iar la metodele de reglementare administrativ legislaia, comenzile de stat, creditele, subsidiile, investiiile [4, p. 126]. Ali autori, utilizeaz n lucrrile lor noiunea de metode economico-juridice. De exemplu, A.A. Pavluina include n categoria metodelor economico-juridice urmtoarele: norme concrete ale politicii fiscale (faciliti i credite fiscale ); msuri ale politicii creditare; dotaiile n bugetul 315

de stat i n bugetele locale; principii ale politicii preurilor i antiinflaioniste; comenzile de stat i contractele de reglementare a situaiilor antimonopol etc. [6, p. 377]. n doctrina naional, metodele de reglementare juridic a micului antreprenoriat sunt cercetate de ctre V.P. Ignatiev, care evideniaz metodele autoritare directe i indirecte. Astfel, potrivit clasificrii efectuate de ctre V. Ignatiev: a) metodele directe sunt nite metode administrative i se exprim fie c n administrarea proprietii de stat, fie c n reglementarea ordinii, a formelor de activitate a tuturor subiecilor (agenilor) economici (licenierea, cotarea, nregistrarea, comanda de stat, municipal etc.), iar b) metodele indirect autoritare sunt metode administrativpermisibile i rezid, n primul rnd, din scopurile i sarcinile puse n faa subiecilor relaiilor juridice de ctre legislator, ns soluionarea acestor sarcini este asigurat prin convingere i nu prin impunere, adic prin intermediul reglementrii motivaiei [6, p. 383]. Considerm c, n conformitate cu concepiile reflectate n teoria general a dreptului, din categoria metodelor juridice-publice ar putea fi evideniate urmtoarele tipuri de metode de reglementare juridico-administrativ a activitii de ntreprinztor: 1) metode imperative, care n literatura de specialitate se mai ntlnesc sub denumirea de metode primare de reglementare, autoritar directe, de centralizare sau de subordonare. Din categoria acestor metode fac parte: a) metoda administrativ de interdicie (se interzice practicarea ilegal a activitii de ntreprinztor, limitarea concurenei libere, eschivarea de la plile fiscale i vamale, poluarea mediului ambiant etc.); b) metoda administrativ de prescripie (necesitatea nregistrrii de stat, obinerii licenei pentru unele genuri de activitate, obinerea certificatelor de conformitate a produselor etc.). n conformitate cu metodele imperative de reglementare: 1) fie c agentului economic i se interzice svrirea unor aciuni sau constituirea unor acte; 2) fie c comportamentul agenilor economici este ordonat, prescris n mod expres, fr ca acast ordonare s poat fi ocolit sau ca agentul economic s se sustrag de la ndeplinirea obligaiei prescrise. Pentru nerespectarea interdiciilor sau prescripiilor obligatorii, agenii economici sunt sancionai penal sau administrativ. 2) metode dispozitive (autoritar indirecte), care nu conin nici interdicii, nici prescripsii, lsnd agenilor economici posibilitatea de a alege de sine stttor felul de comportament, adic pot conine permisiuni, convingeri, motivaii, recomandri, stimulente etc. n literatura de specialitate aceste metode mai sunt numite metode autonome, de descentralizare sau de coordonare. Din grupul acestor metode sunt: a) metoda administrativ-admisibil, care ofer agentului economic, n limitele permise de dreptul administrativ, posibilitatea de a alege o singur variant, i nu una oarecare, dar pe cea a comportamentului indicat n situaia dat (fondatorul este liber s aleag forma juridico-organizatoric de desfurare a activitii de ntreprinztor, dar numai n una din formele prevzute de legislaie, deoarece hibridizarea acestora este interzis); b) metoda de recomandare (programele de stat; de a se folosi de modelele de regulamente, contracte, mandate, ordine etc., care sunt elaborate pentru ntreprinderile de stat); c) metoda de stimulare (faciliti i deduceri fiscale, scutiri fiscale, credite prefereniale etc.). Tot la metodele respective se nscriu i metodele de coordonare (a activitii agenilor economici dintr-un anumit domeniu, a raprturilor dintre agenii economici, organizaiile de autoreglementare i autoritile publice). Susinem opinia specialitilor naionali n domeniu, potrivit creia, esena metodei de reglementare administrativ-juridic poate fi redus la urmtoarele: a) stabilirea unei anumite ordini de aciuni prescripia de a aciona n condiiile respective i n felul respectiv, prevzut de normele administrativ-juridice; b) interzicerea anumitor aciuni cu temerea aplicrii respectivelor mijloace juridice de aciune (de exemplu, responsabilitatea disciplinar sau administrativ); c) oferirea posibilitii alegerii din variantele comportamentului necesar, prevzut de normele administrativ-juridice [2, p. 25]. 316

Prin urmare, interdicia, prescripia sau admiterea unui anumit comportament pentru persoanele fizice i juridice care desfoar activitate de ntreprinztor sunt caracteristicile principale ale metodelor juridico-administrative de reglementare.

Referine bibliografice i acte normative

1. Avornic Gheorghe. Teoria general a dreptului. Ed. a II-a. Chiinu: CARTIER, 2004. - 656 pag. 2. Costachi Ch., Ignatiev V., Cunir V. Dreptul administrativ. - Cartea I. Compartiment general. - Chiinu: Tipografia Prag-3, 2002. 3. Dima Eugenia, Cobe Doina, Manea Laura etc. Dicionar explicativ ilustrat al limbii romne. Chiinu, ARC, GUNIVAS, 2007. - 2280 pag. 4. Fleii E.A. Despre metodele administrative i economice ntreprinse de managerii economiei naionale // Probleme juridice ale tiinei administrrii. - Moscova, 1996. 5. Ghi Paul Tnase, Coea Mircea, Gavril Ilie etc. Economie. Bucureti, Ed. Didactic i Pedagogic, 1998. - 172 pag. 6. Ignatiev Vasile. Probleme ale Reglementrii activitii de antreprenoriat n condiiile edificrii statului de drept n Republica Moldova // Probleme ale edificrii statului de dtrept n Republica Moldova. vol. II. Chiinu: Tipografia Central, 2006. 480 pag. 7. Mrgineanu Gabriel, Mrginenu Lilia. Dreptul afacerilor. Chiinu: Elena V.I., 2004. 721 pag. 8. .., .. . : , 1999. 9. Legea nr. 235 din 20.07.2006 cu privire la principiile de baz de reglementare a activitii de ntreprinztor // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 126-130 din 11.08.2006. 10. Legea nr. 182 din 20.07.2007 pentru modificarea i completarea Legii nr. 235 cu privire la principiile de baz de reglementare a acrivitii de ntreprinztor // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 112 116 din 03.08.2007. 11. Hotrrea Guvernului nr. 920 din 30.08.2005 cu privire la Nomenclatorul autorizaiilor, permisiunilor i certificatelor, eliberate de ctre autoritile administraiei centrale i organele subordonate acestora persoanelor fizice i juridice n vederea practicrii activitii antreprenoriale // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 126-128 din 23.09.2005. 12. Hotrrea Guvernului nr. 104 din 01.02.2007 cu pivire la aprobarea Strategiei de reform a cadrului de reglementare de stat a activitii de ntreprinztor // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 21-24 din 16.02.2007.

317

PERFECIONAREA GESTIUNII FINANELOR MUNICIPALE N CONTEXTUL CELOR MAI BUNE PRACTICI INTERNAIONALE
CIUMAC Eugenia, expert independent, doctorand, UTM PERFECTION OF THE MUNICIPAL FUNDS MANAGEMENT IN CONTEXT OF THE BEST INTERNATIONAL PRACTICES

Abstract
According to the Constitution of the Republic of Moldova (article 109 Basic principles of local public administration), public administration in administrative-territorial units is based on the principles of local autonomy, decentralization of public services, electability of the local public administration (LPA) authorities and consulting of citizens on local problems of special interest. In this context, the role of the state at local level is to define the rules of game, which, in their essence, should be sufficiently universal, provide conditions for efficient LPA functioning and create obstacles for the worst practices applied in activity of the local public authorities in the form of some disqualification criteria. At the local level, decentralization of administration is to ensure the principle of autonomy, as well as manifestation and expression of local initiative. At the same time, search of optimal solutions for local problems may be a very difficult process realized frequently under the method of trials and errors in conditions of acute shortage of information. In their activity LPA authorities require stringently guidelines, positive examples of solution of similar problems in other administrative-territorial units (ATU). Presently, as a rule, these necessities are covered by means of bilateral contracts between ATUs, rarely through associations of ATUs, participation in different conferences and training programs. Below, we present the some studies carried out with regard to management practices of ATUs in order to identify prospects of improvement of the municipal management efficiency in the field of local public funds. Thus, directions to increase efficiency of the municipal management, including ones concerning the municipal fund management, can be grouped in the following four principal blocks: - advanced technologies applied within LPA administrations; - interaction of LPA administration with municipal enterprises, organizations and institutions; - arrangement of interaction between economic agents at the territory of municipal formations/ATU; - involvement of population and non-commercial sector in decision-making process at the local level and participation in solution of municipal problems. At the same time, directions to increase efficiency of the municipal management could be grouped on real possibility of their implementation as follows: - basic level. This category can include measures and actions, which are favorable for increase of efficiency and, at large degree, are applied in the majority of ATUs of the Republic of Moldova; - prospective level. This block includes recommendations, which can improve efficiency at the local level, but are implemented presently in the most progressive municipalities (ATUs); - strategic level. This block contains directions, measures and actions only of highest quality in municipal management, that have demonstrated their efficiency in municipal formations of the most developed countries. In Moldovan practice, these recommendations are difficult for implementation by the reason of insufficient development of civil society, imperfections in acting legislation, etc. 318

La nivel local, descentralizarea administrrii trebuie s asigure principiul autonomiei, manifestarea i exprimarea iniiativei locale. Totodat, gsirea soluiilor optime pentru problemele locale poate fi un proces foarte dificil, realizat frecvent prin metoda ncercrilor i erorilor n condiiile unei lipse acute de informaii. n activitatea lor, autoritile APL au nevoie stringent de linii directoare, de exemple pozitive de soluionare a problemelor similare n alte uniti administrativ-teritoriale. In prezent, de regul, aceste necesiti sunt acoperite prin contracte bilaterale ale UAT, mai rar prin intermediul asociaiilor UAT, prin participarea la diferite conferine i programe de instruire. In continuare, vom prezenta rezultatele unei cercetri pe care am realizat-o asupra practicilor de management municipal n scopul identificrii perspectivelor de cretere a eficienei managementului municipal n domeniul finanelor publice locale. n acest context, menionm c managementul municipal poate fi definit ca o subcategorie a administraiei publice locale, n sensul c se refer la acele autoriti ale administraiei locale care se ocup ce entitile definite n calitate de municipaliti. Termenul de management municipal variaz ca conotaie de la ar la ar, dar, n opinia specialitilor, o municipalitate trebuie s aib urmtoarele caracteristici: - este o zon delimitat de granie administrative bine definite; - are un caracter predominant urban; - este gestionat, de regul, de un organ local de autoriti alese, aflate n subordinea nivelurilor superioare de administraie (raionale i / sau de stat). Astfel, direciile de cretere a eficienei managementului municipal, inclusiv cele ce in de gestiunea finanelor municipale, pot fi grupate n urmtoarele patru blocuri principale: - tehnologii avansate aplicate n interiorul administraiilor APL. n acest bloc sunt incluse: metode de planificare, politica de personal, procedurile de adoptare a deciziilor, modalitatea de interaciune ntre organele reperezentative i administrative, interaciunea organelor locale i centrale, sporirea calificrii personalului, etc. - interaciunea administraiei APL cu ntreprinderile, organizaiile i instituiile municiaple. n acest bloc pot fi incluse: politica contractual, optimizarea structurii i mrimii ntreprinderilor municipale, criteriile prin prisma crora sunt evaluate performanele acestor uniti economice, formele i metodele de stimulare a activitii economice, crearea mediului concurenial pentru ntreprinderile municipale, politica tarifar, etc. - organizarea interaciunilor ntre agenii economici pe teritoriul formaiunii municipale. Acest bloc poate cuprinde: politica investiional a municipiului, atragerea ntreprinderilor n scopul ndeplinirii comenzii municipale, formele de susinere a afacerilor mici i mijlocii, formele de interaciune cu agenii economici n procesul de soluionare a problemelor municipale, etc. - includerea populaiei i a sectorului necomercial n procesul de luare a deciziilor la nivel local i participarea la soluionarea problemelor municipale. n acest bloc pot fi incluse: formele de autoorganizare a populaiei dup locul de reedin, participarea sectorului necomercial n furnizarea serviciilor municipale, organizarea activitii de voluntariat, formele de desfurare a msurilor publice n problemele de autogestiune local. Totodat, direciile de sporire a eficienei managementului muncipal pot fi grupate dup posibilitatea real de implementare a acestora n felul urmtor: - nivelul de baz. n aceast categorie vom include acele msuri i aciuni care sunt favorabile creterii de eficien i care, n mare msur, sunt aplicate de majoritatea UAT din Republica Moldova; - nivelul de perspectiv. n acest bloc vom include acele recomandri care pot mbunti eficiena la nivel local, dar care sunt n prezent implementate doar de cele mai progresive municipaliti (UAT); 319

- nivelul strategic. Acest bloc va conine doar acele direcii, msuri i aciuni care sunt de cea mai nalt calitate n gestiunea municipal i care i-au demonstrat eficiena n formaiunile municipale ale celor mai dezvoltate ri. n practica moldoveneasc aceste recomandri sunt dificil de implementat din cauza dezvoltrii insuficiente a societii civile, imperfeciunii legislaiei n vigoare, etc. n continuare ne vom referi la unele practici i experiene pozitive din domeniul gestiunii finanelor municipale care in de primul bloc, i anume - tehnologii avansate aplicate n interiorul administraiei municipale. Vom examina urmtoarele practici i experiene de reuit: Trecerea la sistemul de elaborare i executare a bugetului care s permit organelor APL s compare regulat rezultatele activitii curente i cheltuielile bugetare realizate cu obiectivele formulate; Selectarea proiectelor investiionale finanate din mijloace de mprumut ale bugetului municipal n baza criteriului de importan i utilitate public; Finanarea proiectelor de importan oreneasc prin emisiunea obligaiunilor municipale cu acoperire general; Finanarea proiectelor care presupun existena unei baze proprii de venituri prin emisiunea obligaiunilor cu venit; Introducerea i inerea Registrului proprietii municipale; Gestiunea activitelor municipale n baz de portofoliu. Trecerea la sistemul de elaborare i executare a bugetului care s permit organelor APL s compare regulat rezultatele activitii curente i cheltuielilor bugetare realizate cu obiectivele formulate Aceast practic de gestiune a finanelor municipale ine de nivelul strategic. Scopul implementrii acestei practici este reorientarea planificrii bugetare spre realizarea rezultatelor concrete n cheltuirea mijloacelor bugetare prin proiectarea i utilizarea indicatorilor care exprim rezultatele ateptate ale activitii UAT i indicatorilor de performan i eficien a cheltuielilor bugetare. Argumentarea necesitii: Adesea, controlul executrii bugetului i a programelor finanate din mijloace bugetare din punctul de vedere a obinerii performanelor planificate i corespunderii rezultatului nregistrat cu resursele cheltuite este dificil de realizat. n scopul creterii eficienei gestiunii finanelor municipale la baza activitii organelor APL trebuie aezate urmtoarele principii: orientarea spre obinerea performanelor planificate i considerarea opiniei publice. Pentru respectarea acestor principii este recomandat implementarea n activitatea administraiei municipalitii a sistemului de elaborare i executare a bugetului care s permit la fiecare etap de activitate evaluarea performanei nregistrate. n procesul de planificare a cheltuielilor bugetare i elaborare a programelor bugetare trebuie determinate rezultatele i efectul ateptat de la activitatea planificat, indicatorii cantitativi i metodele lor de msurare. Subdiviziunile sectoriale ale administraiei municipalitii trebuie s monitorizeze performanele cheltuielilor bugetare i realizarea obiectivelor i sarcinilor stabilite. Modul de realizare. Pentru fiecare categorie de servicii i programe bugetare trebuie stabilite indicatori cheie care s reflecte calitatea acestora, rezultatele i efectul ateptat. Aceti indicatori urmeaz s fie utilizai pentru: - monitorizarea realizrii scopurilor i sarcinilor stabilite; - repartizarea resurselor bugetare i determinarea rezultatelor corespunztoare de la utilizarea lor; 320

- identificarea direciilor necesare de activitate a administraiei municipalitii i asigurarea responsabilitii depline fa de contribuabili. Selectarea proiectelor investiionale finanate din mijloace de mprumut ale bugetului municipal n baza criteriului de importan i utilitate public Aceast practic din domeniu managementului finanelor municipale ine de nivelul de perspectiv. Scopul practicii este creterea eficienei utilizrii mijloacelor de mprumut i a orientrii sociale a programului municipal investiional. Argumentarea necesitii. n funcie de scopul i rezultatatele investiiei, proiectele investiionale pot fi mprite n trei categorii principale: - comerciale: genereaz venituri externe directe (de exemplu, plile pentru serviciile de utiliti publice, etc.) suficiente pentru acoperirea consumurilor i cheltuielilor capitale aferente proiectului. Aceste venituri sunt disponibile n egal msur pentru administraia municipalitii i pentru investitorii particulari; - economice: genereaz venituri indirecte. n acest caz, rambursabilitatea nu este asigurat din contul plilor directe ale consumatorilor, dar prin extinderea bazei impozabile, creterea plii de arend sau alte venituri accesibile n exclusivitate pentru administraia municipalitii. Aceast caracteristic este tipic pentru proiectele de dezvoltare a infrastructurii i stimulare a industriei, cnd creterea activismului economic genereaz ncasri impozitare suplimentare; - sociale: sunt orientate nu numai spre soluionarea problemelor bugetare, dar i spre furnizarea avantajelor sociale pentru populaie sub forma perfecionrii sistemului de educaie, ocrotirea sntii, etc. Criteriul determinant n selectarea proiectelor investiionale finanate din mijloace de mprumut ale municipalitii trebuie s fie corespunderea lor obligaiunilor sociale ale organelor APL. Deceziile comerciale trebuie adoptate numai n msura n care aceste proiecte contribuie la realizarea scopurilor sociale. n majoritatea rilor ponderea mijloacelor bugetare n proiectele comerciale este foarte mic. Practica demonstreaz c organele APL nu sunt n msur s gestioneze eficient proiecte comerciale deoarece trebuie s considere factori sociali i politici. De regul, exemplele de participare reuit a organelor APL n activitatea comercial sunt legate de utilizarea metodelor necomerciale de concuren, ceea ce n cele din urm, submineaz economia local. Modul de realizare. La selectarea proiectelor de investiii prioritare trebuie s fie cele sociale: acestea pot fi realizate doar din contul mijloacelor bugetare de mprumut, n timp ce proiectele comerciale pot fi finanate din capital privat. Finanarea proiectelor economice care contribuie la creterea activismului economic este raional s fie fcut i din ncasri impozitare suplimentare. Astfel, criteriul fundamental care trebuie s fie considerat la selectarea proiectelor investiionale trebuie s fie importana public (este determinat prin ponderea populaiei care va beneficia de la realizarea proiectului), utilitatea public (este caracterizat prin nivelul de necesitate a populaiei care va beneficia de la realizarea proiectului), eficiena bugetar i economic. Rezultatele realizrii proiectelor pot fi determinate prin promovarea unor noi servicii sau creterea eficienei serviciilor existente furnizate populaiei, dezvoltarea economic a teritoriilor, etc. Procesul decizional la selectarea proiectelor trebuie s fie maximal obiectiv i transparent. Finanarea proiectelor de importan oreneasc prin emisiunea obligaiunilor municipale cu acoperire general Aceast practic din domeniu managementului finanelor municipale ine de nivelul de perspectiv. 321

Scopul practicii: utilizarea celor mai reuite instrumente de creditare pentru finanarea proiectelor bugetare de importan oreneasc Argumentarea necesitii. Dac mijloacele sunt atrase pentru finanarea proiectelor bugetare care sunt destinate amenajrii teritoriului, reparaiei drumurilor, construciei de coli i spitale, etc. este raional emisiunea obligaiunilor cu acoperire general. Aceste obligaiuni sunt asigurate cu garanie general (necondiionat) a organelor APL n limita sumei totale a veniturilor bugetului local i a capacitii de mprumut a acestora. n consecin, pentru rambursarea sumei principale i a plilor aferente dobnzii pot fi utilizate orice surse de venituri care nu au destinaie direcionat. Cerinele deintorilor de obligaiuni cu acoperire general trebuie s fie prioritare fa de alte categorii de cheltuieli. Pentru dezvoltarea pieei obligaiunilor municipale este important ca organele APL s fie mputernicite n ceea ce privete reglementarea cotelor impozitelor locale (creterea acestora n cazul necesitii realizrii plilor ctre creditori). Metode de realizare. Decizia despre emisiunea obligaiunilor cu acoperire general este recomandat s fie luat la referendum. n acest mod va crete transparena i publicitatea proiectului. n SUA peste 35% din aceste referendumuri se ncheie cu rezultate negative din diferite motive: populaia nu este interesat n proiectul discutat, populaia nu dorete s plteasc impozite suplimentare, un procent prea mic din populaie particip la referendum, etc. n procesul de pregtire a emisiunii obligaiunilor municipale cu acoperire general trebuie evaluat poziia financiar a municipalitii pentru a determina capacitatea de a deservi n viitor ndatorarea crescut. Trebuie considerate cele mai importante categorii de riscuri: riscurile legate de schimbarea relaiilor interbugetare, riscurile economice, financiare, etc. Investitorii poteniali analizeaz n mod deosebit calitatea gestiunii finanelor municipale. n acest sens, indicatorii cheie sunt: - existena actelor normative care reglementeaz politica de ndatorare i acordarea garaniilor; - existena setului complet al documentelor contabile; - lipsa erorilor i contradiciilor n rapoartele contabile; - disponibilitatea informaiei contabile; - sistemul trezorial de executare a bugetului; - colaborarea administraiei municipalitii cu consultani externi; - existena ratingurilor de credit. Finanarea proiectelor care presupun existena unei baze proprii de venituri prin emisiunea obligaiunilor cu venit Aceast practic de gestiune a finanelor municipale ine de nivelul strategic. Scopul practicii este utilizarea celor mai reuite instrumente de creditare pentru finanarea proiectelor care vor avea dup ncheierea construciei surse proprii de venituri. Argumentarea necesitii. Pentru finanarea proiectelor care dup finalizarea lucrrilor de construcie vor avea surse propriii de venituri este raional s fie utilizate obligaiuni cu venit. Asemenea obligaiuni pot fi emise n cazul construciei apeductelor i reelelor de canalizare i termice, locuinelor, parcrilor municipale auto, etc. Metode de realizare. Obligaiunile cu venit sunt de preferat atunci cnd veniturile de la proiectul investiional sunt previzibile i suficient de nalte. Avantajul obligaiunilor de acest tip este c povara costurilor nu este suportat de toi pltitorii de impozite, dar numai de acei care vor utiliza instalaiile finisate. Pentru investitori obligaiunile cu venit sunt asociate cu riscuri ridicate comparativ cu obligaiunile cu acoperire general, deoarece primele sunt asigurate doar de veniturile din sursa specificat. Rentabilitatea aferent obligaiunilor cu venit trebuie s fie mai nalt comparativ cu obligaiunile cu acoperire general. 322

n cazul obligaiunilor cu dobnd, municipalitatea poate aciona ca un garant folosind, n acest caz, mputernicirile sale fiscale ordinare. Asemenea obligaiuni sunt numite obligaiuni cu dou tulpini deoarece au o asigurare dubl: veniturile de la proiectul investiional i veniturile fiscale curente. Obligaiunile cu dou tulpini trebuie s fie emise n cazurile cnd proiectul rspunde intereselor majoritii populaiei. Rentabilitatea obligaiunilor cu dou tulpini se stabilete la un nivel mai sczut comparativ cu obligaiunile cu dobnd deoarece primele beneficiaz de o asigurare dubl. inerea Registrului proprietii municipale Aceast practic din domeniu managementului finanelor municipale ine de nivelul de perspectiv. Scopul practicii este creterea eficienei gestiunii proprietii municipale i, n consecin, sporirea ncasrilor de venituri fiscale i nefiscale n buget Argumentarea necesitii. Frecvent, municipalitile nu dispun de informaie sistematizat privitor la mrimea i structura proprietii municipale i ca rezultat proprietatea municipal nu este gestionat eficient. Pentru asigurarea informaional a gestiunii activelor municipalitii trebuie s fie inut Registrul proprietii municipale. inerea acestui registru ofer o baz juridic i informaional solid pentru evidena i gestiunea proprietii municipale. Metode de realizare. Registrul proprietii municipale trebuie s conin caracteristicile cantitative, valorice, tehnice i juridice ale obiectelor de proprietate (inclusiv obiecte ale construciilor nefinisate) cu indicarea obligatorie a informaiei despre scopurile utilizrii, valoarea de pia a obiectului, gradul de uzur, necesitatea reparaiilor, etc. La derularea tranzaciilor cu proprietatea municipal, evaluarea de pia a obiectului tranzaciei reprezint o condiie obligatorie. La inerea Registrului proprietii municiaple obiecte ale evidenei trebuie s fie: - proprietatea instituiilor i ntreprinderilor municipale; - aciunile aflate n proprietate municipal n capitalul statutar al ntreprinderilor (cu indicarea cotei pri); - patrimoniul luat n proprietate municipal de la ntreprinderi i organizaii de diferite forme de proprietate; - alt patrimoniu mobil i imobil, inclusiv transmis n folosin cu titlu gratuit, arend, gaj, etc. La elaborarea Registrului proprietii municipale trebuie efectuat inventarierea. Informaia obinut n procesul de inventariere reprezint o surs pentru adoptarea msurilor de cretere a eficienei utilizrii proprietii municipale prin optimizarea structurii acesteia pe calea redistribuirii (vnzare, transmiterea n arend, folosin cu titlu gratuit, etc.). Gestiunea activitelor municipale n baz de portofoliu Aceast practic din domeniu managementului finanelor municipale ine de nivelul de perspectiv. Scopul practicii este creterea eficienei utilizrii activelor UAT prin optimizarea structurii activelor i reducerea riscurilor de pierderi financiare. Argumentarea necesitii. n proprietatea municipal se afl active care sunt folosite pentru realizarea obligaiunilor sociale (necomerciale) i active destinate s genereze venituri (comerciale). Pentru a pune n aplicare abordarea de portofoliu n procesul de gestiune a activelor, activele ca urmare a inventarierii acestora, trebuie s fie mprite n trei pri: - active necomerciale; - active necomerciale cu utilizare parial n scopuri comerciale; - active comerciale. 323

Abordarea de portofoliu la gestiunea activelor reprezint alegerea structurii activelor care s asigure proprietarului venitul maxim n condiiile unui anumit nivel de risc. Metode de realizare. Pentru realizarea abordrii de portofoliu la gestiunea activelor municipalitii este necesar: evidenierea exact a activelor comerciale; evaluarea nivelului de risc financiar asociat activelor comerciale (n special aceasta se refer la activitatea municipalitii privind creditarea i acordarea garaniilor ntreprinderilor comerciale); evaluarea nivelului de rentabilitate a fiecrui activ (pstrarea n proprietate municipal a activelor comerciale generatoare de pierderi nu este admis; n plus, dac veniturile de la un anumit activ municipal sunt considerabil mai mici comparativ cu veniturile generate de active similare aflate n proprietate privat, pstrarea activului n proprietatea municipalitii, de asemenea, nu este raional).

324

AUDITUL INTERN PUBLIC GARANTUL GESTIUNII EFICIENTE A FINANELOR PUBLICE

CRAEVSCAIA Cristina, lector universitar, doctorand, Universitatea de Stat Alecu Russo din Bli

Summary:
The modernization of financial management in the public sector has led to an increased focus on auditing and control. Performance budgeting, accrual accounting, and accountability for results require a different type of control and audit than used in the past. Transparency in budget (and audit) processes is essential for enabling citizens to control the use of public resources and to ensure that these resources are best utilized to benefit society. Internal public audit is an independent activity that covers some aspects: financial as well as other financially related activities, carried out by the audited structures from the moment the budgetary commitments are made until the complete use of funds by the final beneficiaries, including foreign assistance funds; administration of the public patrimony, as well as selling, mortgaging, concession or lease of property belonging to the public/private domain of the State or of the territorial-administrative units; setting up the public revenues, authorization and drawing up the debt bonds and the facilities granted to cash up; financial management and control systems, including accountability and the corresponding information technology. Una din prioritile Republicii Moldova, la momentul actual, este perfecionarea managementului finanelor publice. Pornind de la acest deziderat, care condiioneaz necesitatea reformei sistemului de control financiar existent, aciunile fundamentale ale autoritilor administraiei publice centrale i, n special, ale Ministerului Finanelor sunt concentrate n jurul implementrii unui nou sistem de control intern i audit intern n sectorul public. Programul Naional de realizare a Planului de Aciuni Republica Moldova Uniunea European (pct.42) prevede crearea unui sistem de control intern i audit intern in sectorul public, care va fi realizat n conformitate cu metodologiile i standardele recunoscute la nivel internaional, precum i cu cele mai bune practici ale Uniunii Europene.1 La 14.07.2006, Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Hotrrea nr.228-XVI, prin care a trasat principalul obiectiv n procesul de administrare a banilor publici i a patrimoniului public mbuntirea managementului financiar public. Un instrument care va permite reformarea actualului sistem de control financiar i revizie ntr-un sistem de control intern i audit intern public modern, compatibil cu standardele i cerinele unanim recunoscute n lume, l constituie Proiectul Managementul Finanelor Publice, implementat cu suportul Bncii Mondiale i al Guvernului Olandez, realizat de ctre Ministerul Finanelor, care conine componenta a 2-a Controlul i auditul intern. Drept baz pentru crearea i implementarea controlului intern i auditului intern servete Concepia sistemului de control intern i audit intern in sectorul public, aprobat prin Hotrrea Guvernului nr.1143 din 04.10.2006.
1

Raportul Ministerului Finanelor de implementare a Planului de Aciuni Republica Moldova Uniunea European pe parcursul perioadei 22.02.2005 22.02.2008 // www.mf.gov.md

325

Obiectivul principal vizeaz definitivarea cadrului conceptual al sistemului de control intern i audit intern, instruirea auditorilor interni, stabilirea sarcinilor i organizarea sistemului, coordonarea activitii cu auditul extern, elaborarea i implementarea standardelor naionale de audit intern public, precum i a metodologiei de aplicare a acestora.1 Concepia controlului financiar public intern (n continuare - Concepie) reprezint fundamentul necesar pentru crearea i implementarea rspunderii manageriale, pentru funcionarea sistemului de management financiar i control i auditului intern. Concepia se axeaz pe abordarea contemporan internaional acceptat a rolului i poziiei controlului financiar public intern la asigurarea utilizrii eficiente a mijloacelor publice. Pentru implementarea concepiei respective, actualul Serviciu Control Financiar i Revizie este reorganizat n Direcia Central de armonizare a sistemului de audit intern i control intern pe lng Ministerul Finanelor, care va exercita noi funcii de ordin metodologic, instructiv i de coordonare, pentru a asigura aplicarea acelorai standarde de audit de ctre unitile de audit intern din cadrul instituiilor publice, ministerelor, altor autoriti administrative centrale i autoritilor administraiei publice locale.2 Rolul diriguitor n implementarea noului sistem de control intern i audit intern public l vor avea standardele internaionale de audit pentru practica profesional a auditului intern, modelul Uniunii Europene privind controlul intern public, precum i cele mai bune practici internaionale general acceptate. Principiile de funcionare a acestui sistem se bazeaz pe responsabilitatea conductorilor instituiilor publice pentru crearea unui model adecvat i eficient de gestionare, control intern i audit intern, pe independena activitii unitilor de audit intern, precum i pe existena Unitii Centrale de Armonizare din cadrul Direciei Centrale de armonizare a sistemului de audit intern i control intern. n acest sens, necesit precizare nsui conceptul de audit intern public, un domeniu, indubitabil, nou pentru Republica Moldova. Astfel, auditul intern public este o activitate funcional independent i obiectiv, care acord unei instituii o asigurare n ceea ce privete gradul de control asupra operaiunilor, ndrum conducerea pentru buna gestionare a fondurilor publice, perfecionarea activitilor. Misiunea unitii de audit intern public este de a audita sistemul de control intern din cadrul instituiei, n scopul evalurii eficienei i performanei structurilor funcionale n implementarea politicilor, programelor i aciunilor, n vederea perfecionrii lor continue, finalizndu-se prin plusul de valoare adus instituiei.3 Controlul intern, la rndul su, este un proces realizat de conducerea, managerii i alt personal al unei instituii, destinat s asigure ndeplinirea adecvat a obiectivelor privind efectuarea eficient a operaiunilor, sigurana rapoartelor financiare, asigurarea conformitii cu cadrul legal aplicabil. Sau controlul intern reprezint ansamblul formelor de control exercitat la nivelul instituiei publice, stabilite de conducere n conformitate cu obiectivele acesteia i reglementrile legale, n vederea asigurrii administrrii fondurilor n mod economic i eficient. Astfel, principalele obiective pe care va trebui s le realizeze auditul intern public sunt: evaluarea managementului riscului i evaluarea sistemelor de control. Auditorul intern public, prin formularea ntr-o manier proprie, independent, imparial a
Frunze, Angela. Controlul intern element de baz al procesului utilizrii raionale i eficiente a finanelor publice Buletinul informativ al Curii de Conturi, nr.2 // www.ccrm.md 2 Hotrrea Guvernului Republicii Moldova privind aprobarea Concepiei controlului financiar public intern, nr. 1143 din 04.10.2006, Monitorul Oficial nr.174-177/1343 din 10.11.2006. 3 Babr, Valeriu. Controlul intern i auditul intern n sectorul public un imperative al timpului. Buletinul informativ al Curii de Conturi, nr.2 // www.ccrm.md
1

326

opiniilor i recomandrilor,1 va contribui la: o mai bun gestionare a riscurilor; asigurarea integritii i a unei administrri mai eficiente a patrimoniului; o mai bun monitorizare a conformitii activitii instituiei publice cu regulile i procedurile existente; inerea unei evidene contabile i a unui management informatic fiabil i corect; mbuntirea calitii managementului i a controlului intern al instituiei; sporirea eficienei operaiunilor. Implementarea, precum i dezvoltarea auditului intern n sectorul public se va efectua de ctre Direcia Central de armonizare a sistemului de audit intern i control intern. Unitatea Central de Armonizare din cadrul Direciei, cu atribuii de participare la elaborarea strategiei i a cadrului normativ general, de coordonare i evaluare a activitii de audit public intern la nivel naional i de realizare a misiunilor de audit public intern de interes naional, este responsabil de crearea i armonizarea metodologiilor de control intern i audit intern, bazate pe cele mai bune practici din Uniunea European i la nivel internaional, de coordonarea elaborrii ulterioare a managementului financiar eficient, evaluarea calitii i efectuarea testelor de corespundere a sistemului de control intern i audit intern n ntregul sector public. Planul de aciuni privind realizarea obiectivelor naintate a presupus o serie de msuri, precum elaborarea i coordonarea cu autoritile vizate i prezentarea la Guvern a proiectului de lege cu privire la controlul intern i auditul intern n sectorul public; elaborarea i implementarea standardelor naionale de audit intern, armonizate cu standardele internaionale pentru practica profesional a auditului intern, i a Codului privind conduita etic a auditorului intern; pregtirea formatorilor cu experien pentru implementarea auditului intern i asistena tehnic privind armonizarea cu standardele i metodologiile internaionale; elaborarea metodologiilor i procedurilor pentru controlul intern i auditul intern n vederea alinierii acestora la standardele europene i la experiena internaional n domeniu; pregtirea profesional continu a personalului pentru sistemul de control intern i audit intern; transformarea funciei de control financiar existent n funcia de audit intern; extinderea sistemului de audit intern n organele centrale de specialitate.2 Chiar dac unele din aceste msuri au fost deja realizate, aplicarea n practic a auditului intern public rmne a fi, actualmente, un deziderat parial legiferat. O prim problem care va tergiversa, n acest sens, procesul respectiv este nelegerea rolului nsui a auditului intern n sistemul managementului finanelor. Se propune, n mod prioritar, ca auditul intern s aib un rol de profund i veritabil agent al schimbrii instituiilor publice. Izvorul acestuia rezid, de fapt, n extinderea conceptului guvernanei corporatiste la nivelul entitilor publice care, n esen, nu nseamn altceva dect faptul c o instituie public trebuie condus la fel ca i o afacere, adic profitabil i eficient, cu att mai mult cu ct este finanat din bani publici. Pot fi identificate cinci roluri, care sunt mai mult succesive dect consecutive, prin exercitarea crora auditul intern i definete poziia menionat. Acestea sunt: rolul de observare; rolul de diagnoz; rolul de consiliere; rolul de asigurare; rolul de stimulator. 3
Principii de activitate stipulate n Codul Etic al Auditorului Intern, aprobat prin Ordinul Ministerului Finanelor nr. 111 din 26.12.2007, Monitorul Oficial nr.1-4 din 01.01.2008. 2 Sitalova Margareta. Un control (audit) bun asigur o responsabilitate mai mare i o gestionare mai eficient a finanelor publice. Buletinul informativ al Curii de Conturi, nr.2 // www.ccrm.md 3 Oan, Florin. Auditul public intern i schimbarea entitilor publice// www.armyacademy.ro/ reviste/3_2006_ro/a7.pdf
1

327

Rolul de observare al auditului public intern este unul fundamental i are importana cea mai mare. Rolul de observator nu se reduce doar la simpla activitate de a privi in jur, ci presupune analiza fenomenelor, a proceselor, a operaiunilor i a activitilor de pe o poziie critic, precum i cuantificarea i interpretarea performanelor acestora prin prisma reglementrilor legale n vigoare sau a standardelor existente. Rolul de diagnoz este cel mai mpovrtor i pretenios dintre toate rolurile auditului intern. Auditul intern analizeaz observaiile relevante culese, astfel nct s poat ajunge la concluzii cu privire la schimbrile necesare a fi implementate. Pentru ndeplinirea acestui rol, auditul intern utilizeaz metode, tehnici i instrumente specifice, precum i experien i abiliti de comunicare ale auditorilor interni, n scopul formulrii unor soluii i propuneri ce vizeaz efectuarea unor schimbri organizaionale, fr a se lsa influenai nici de dorinele managerilor, nici de cele ale angajailor. Rolul de consiliere menit s mbunteasc administrarea entitii publice, gestiunea riscului i controlul intern, fr ca auditorul intern s-i asume responsabiliti manageriale. Auditul intern desfoar activiti de consiliere alturi de activitile de asigurare, precum i la cererea expres a conducerii entitii publice. Rolul de asigurare al auditului intern confer conducerii instituiilor publice ncrederea att n necesitatea realizrii unor schimbri, cat i n ceea ce privete impactul i rezultatele acestora sau ale celor deja implementate. Auditul intern furnizeaz concluzii asupra calitii proiectrii corecte a nevoilor de schimbare, a stabilirii corecte a prioritilor n domeniu, a calitii proiectrii i implementrii schimbrii, ct, mai ales, a nivelului de performan ce trebuia atins, care a fost atins sau care va fi atins. Auditul intern evideniaz i situaiile pozitive propunnd soluii de mbuntire. Cnd sunt identificate disfuncii, auditul intern propune managementului entitilor publice soluii de schimbare, modificare, mbuntire i completare a unor documente i proceduri tocmai pentru ncadrarea strict n prevederile legale i in standardele in vigoare. La nivelul entitilor publice, auditul intern, de pe poziia de cel mai nalt mijloc al controlului intern, constituie principalul instrument de schimbare a mentalitilor managementului i angajailor entitilor publice de la starea actual ctre starea nou presupus de introducerea conceptului de guvernan corporatist. Trebuie evitat confuzia care ar putea s apar ntre auditul public intern i controlul intern, n sensul c auditul intern ar fi o form de control intern. Conform definiiei internaionale, unanim acceptate i recunoscute, auditul public intern nu reprezint o activitate de control, ci o activitate obiectiv i independent care ofer consiliere i asigurare managementului entitilor publice, n scopul creterii performanelor sistemelor de conducere i control intern, pe baza gestiunii riscului.1 De aceea ar fi mai corect de a privi auditul public intern ca un mijloc al controlului intern, i nu o form de control intern. Rolul de stimulator este cel mai puin neles rol, cel mai evoluat, dar i cel mai greu de realizat. Acesta poate deveni eficient numai dac toate celelalte patru roluri enunate anterior au fost ndeplinite la un nivel cel puin satisfctor. Auditul intern i ndeplinete rolul stimulator prin propunerea celor mai bune soluii pentru ca instituia public s ajung la standardele de legalitate, eficien i eficacitate fixate, dar nu trebuie s se implice n procesul managerial de implementare efectiv a acestora. Sistematiznd ideile prezentate, se poate afirma c implementarea auditului intern n sectorul public cu toate c necesit aciuni semnificative din partea organelor de specialitate, vor contribui, fr ndoial, la perfecionarea managementului finanelor publice i la realizarea unui control intern performant.
1

Boulescu, Mircea. Audit i control financiar. Bucureti, Ed. Fundaiei Romnia de Mine, 2007, pag. 24.

328

HIGHER EDUCATION AND PROFESSIONAL TRAINING OF THE CIVIL SERVANT

PLATIS Magdalena, Lecturer PhD, University of Bucharest HAGIU Alina, University of Pitesti

Abstract:
Civil servant does not look like an attractive profession for the young generation. Nevertheless Faculties of Public Administration are confronting with an increasingly demand, but the students begin their studies without motivation for them. At the moment of graduation, many students think to start working in a different area. This paper major objective is to study the higher education role in motivating young generation for a career development in the area of public administration. Key words: education, competition, civil servant, sustainable education. Part I. Introduction We are living in a changing environment. Many unknown or less factors begin to influence different phenomena and links between things apparently independent start to establish. Therefore, the role of education is much more important at present, in a complex economy such the New Economy. In concrete activities, some professions are more demanded than others, and young people start to study for an undergraduate level by wing-orientation, without a strong belief for that is the right direction for their working life. Higher Education in public administration is attractive area for many individuals, at least at the beginning of their studies. Unfortunately, later are they lose their interests in working in Public administration and look for alternatives better paid. Universities develop a much larger offer for master degrees in public administration since at this graduate level the student know better that this is the wanted area for study. In addition, there are several suppliers of short term training for specific subjects in the area of public administration, such as: Public Economics, Good Governance, transparency and externality control etc. Many changes are adopted in universities in order to create general and specific competences for the civil servant profession. Here are the most relevant questions that prove the discrepancy between the high interest for the studies at the beginning of the University and the low motivation for work in public administration area as becoming graduates: What can university do to increase motivation of the civil servant? What is the role of public administration institutions in increasing the motivation of the civil servant? Part II. Leadership and Career Success in Public Administration Education is a product Higher Education institutions become providers of education, while students and companies (in the case of public administration, companies are public administration institutions) become the receivers. In this context, the universities do not create only knowledge, but knowledge + skills + competencies. Some of the most interesting competences 329

include the ability of working in teams, of project management, of making decisions, the capacity of administrate the resources, of dealing with risk problem. As an economic good, the education comes out as merchandise addressed to a certain consumer segment. At present the education may be considered a complex economic good, having many commercial manifestations of consumer behaviors such as: Education as a convenience economic good which implies a small searching and purchasing effort, such as: base good. It is about the consumer, respectively the candidates to programs of studies who act knowing their structure and without any analyze effort; they are the young that are indifferent to the environmental comments regarding the attractivity of an area or another, knowing their intentions very well. urgent good. They are part of the education consuming as an urgent good the subjects indifferent to matriculation programs or admission system and who realize that they are not included in any programs, being already late; thus, they choose urgently a faculty or an area more or less understood only because of the fear of not remaining outside education and only because at that remained area, vacant peaces have left. impulse good. The education as an impulse good explains the attitudes adopted by some young people who change the decision of study after they have invested in the training for it, under some unpredictable factors or new information regarding other domain attractivity. Education as a selective good involves a high searching and purchasing effort. It is about the analyze of the study area according to some natural researches on the attractivity of the same domain inside several universities and of defining at least some priorities on study preferences. Education as a specialty good. It is about dealing with a much higher searching and purchasing effort for education; therefore, the research will include not only the obtained competences but the qualification generated by the domain as well and its position on the labor market, the post diversity and the supply of the post graduated programs, the variety of the jobs and the attractivity of the ways. Education as an unsought good means the lack of a demand, either because of incompatibility between the individual profile and the specialization area or of personal interests or obligations that impose a direct involvement on the labor market, or of the lack of information on a preferred area or specialized already developed. The reform in education means changes of the institutions, processes and educational system. The change means quality improvement in the activity. Therefore, university should develop efficient strategies in order to increase the interest of studying to become a civil servant: a) Interactive teaching methods; b) Inviting specialist from practice to present real problem solving; c) Developing the practical placement for students in public administration system so that to become a useful internship for a better understanding of the practical activity; d) Introducing courses of personal development to increase the self confident and the positive thinking; e) Developing extracurricular activities such as: Scientific debates on specific subjects and case studies or experiments or simulations of real situations; Workshops; 330

At the same time, institutions should be better involved in increasing the motivation for the future servants. Therefore, public administration institutions should: a) Take part at the curricula design; b) Participate at debates on learning objective at the university; c) Invite academics to workshops and meetings regarding the requirements on the labor market; d) Support the practical placement stage for the students; e) Support teaching by offering interesting case studies. A proper cooperation between universities and public administration institutions is necessary for a better mutual development. Therefore, there can be two important aspects of this cooperation: Leadership in public administration; Career development for civil servants. Therefore, higher education must generate to the students a strong self confident that they can became leaders in public administration by professional abilities. In public administration, leaders can be made. Thus, a leader behavior can be put in practice after developing attitudes toward leadership which are generated from a leader character. To improve the behavior, an individual should improve his/her character in order to create new attitudes. So, leadership in public administration is not a matter of learning, but of new way of thinking (see fig. no. 1). The way of thinking in Public administration SO YES Leaders can be made; Respect others; Positive believes; Trust in people; Focus on results on long term and take action; Learn from kistakes; Be accountable; Take initiative. SO NO Leaders are born; Superior treatment of other individuals; Fearful believes; Suspicious on peoples actions; Focus on results on short term and accept thing run them selves; Ignor the mistakes; Consider that only the manager has responsibility; Act only after comand.

Fig. no. 1. The leadership way of thinking in public administration The higher education system, in the New Economy is a system of student-oriented education, when teaching for public administration means: The students may express his/her own opinion regarding the public administration system (decentralization, bureaucracy, corruption, civil servants, behaviors); The students change ideas starting from the content of the lesson; The students ask questions and explain their way of thinking; The professors cooperate with the students according to their individual interests and needs; The professors guide the learning process; The professors help the students to explain and to express their options; 331

 The learning process is a continuous one; The university look for competitive measuring (what the student can do with he/she knows); The university looks for the individual progress of every student. Therefore, the new education is no longer an education where the professor imposes his/her point of view, using much memory and passive learning. The new education is a system which creates knowledge, skills and competences (see figure no. 2). The New Education in Public Administration

Knowledge

Skills

Competences

Public services; Public administration system; Administrative law.

Problem analysis; Problem-solving; Professional skills.

Innovation; Initiative; Decision-making.

Figure no. 2: The New Education in Public Administration Under such conditions, a career development for civil servants is not impossible.

References
1. Craciun Claudiu, Collins E. Paul, 2008: Managementul politicilor publice, Editura Polirom, Bucharest. 2. Zollondz Hans-Dieter, 2007: Fundamentele marketingului, Editura BIC ALL, Bucharest. 3. West Michael, 2005: Lucrul in echipa, Editura Polirom, Iasi. 4. de Vries, Manfred Kets, 2003: Leadership, Editura Codecs, Bucharest. 5. Kotler, Philip, 1998, Managementul marketingului, Editura Teora, Bucharest. 6. Popescu, Constantin, Tanadi, Alexandru, 2007, Respiritualizarea educaiei din perspectiva sntii ntregului viu comun, Conferina internaional, UB-UNT, Bucharest. 7. Trevor, L. Young, 2007, Managementul proiectelor de succes, Editura Rentrop& Straton, Bucharest.

332

SERVICIILE PUBLICE ACTIVITI DE SATISFACERE A INTERESULUI PUBLIC

PAIERELE Oxana, doctorand, Academia de Administrare Public de pe lng Preedintele Republicii Moldova PUBLIC SERVICES ACTIVITIES FOR SATIFING THE PUBLIC INTEREST

Summary:
The state engagement to promote public interest is the fact which make a difference between public administration and the private sector management. Public administration should serve a high purpose. Even if it seems difficult to define this interest, it is undoubtably that public administration should organize its activity on this interest basis. If this thing doesnt happen, administration risks to be criticized for promotion and defending proper interests. In this way it should be emphasised that the clercks and administration are in charge of representing and serving the citizens. First of all it should be mentioned the importance and significance of the term service, which is to show the institutions obligation to serve but not to do a disservice as the last term suppose earning money. So, by providing public services (or public utilities as they can be called) the main goal should be the public interest satisfaction and not gaining profit. At the same time public services should serve some important goals and values but not serving personal or partys interests. The process of transformation a social need into a public interest is supposed to be joined by a mention in law about the process and limits of administrations activity. We cant talk about public interest if there is no legal settlement concerning it and public authorities have no obligations in this matter. By providing public services, the main purpose is to satisfy the human needs starting from the villages level, towns, districts to the whole country level. The state administration appreciates a social need as a public interest and creates a special body which will satisfy this interest. The social need as a constituent of the public interest represents a plurality of wishes, needs which satisfaction is considered to be necessary for ensuring a certain level of living and a lifestyle suitable with a general accepted level. Social needs vary in dependence of the social development level of the country, technological development as well, but its important to mention that a public institutions purpose is to satisfy the public interest, and this interest as well as public services content is established by the political force. Talking about some particular cases, its important for people to have affordable qualitative medical services, to have a guaranteed set of services in their home place village or town in order not to depend on the services provided by districts institutions. With reference to this, in the Republic of Moldova it is necessary to modernize the emergency services, to enlarge the quality and efficiency of the public health sector within enlarging the affordability of the base medical services. There should be mentioned social services as well. These services are activities provided by government in order to minimize the negative consequences of the social risks. Taking into consideration the fact that the users of this kind of services are persons which have difficulties then the quality of the social services is determined by the promptitude of defining this category of persons and erasing any social risks which may affect these persons. People appreciate the efficiency of public administrations activity at the central level and local as well taking into consideration the quality and affordability of the public services offered to the population. There are some general standards of quality as well. With reference to the mentioned standards, public services represent the result of the providers internal activity which is directed to the 333

users satisfaction. Its relevant to mention the importance of quality management as a policy implemented by suppliers in assuring the quality and promptness in creating and providing public utilities. There are many factors that may influence the quality of public services, but this quality cant be considered only from the technical point of view. Besides technical features, services should be competitive and have the right influence on the environment. In fact, the quality is the feature which makes it possible to compare services and give the opportunity to choose the suitable supplier. But its necessary to have more than one provider of public services in order to assure this choice for consumers, otherwise consumers dont have the opportunity to choose and depend on the provided quality. Some states have experimented with deregulation of electricity and natural-gas operations to stimulate price reductions and improved service through competition, but the results have not been universally promising. Introducere n cadrul structurii teritoriale a organelor administraiei publice locale i centrale, relaiile dintre ele sunt foarte variate i ele trebuie s colaboreze reciproc, deoarece au un scop comun organizarea serviciilor publice pentru cetenii din teritoriu. Interpretarea noiunii de serviciu public genereaz multe divergene conceptuale din cauza diversitii de sensuri pe care le accept, ns cert este faptul c serviciul public constituie, n primul rnd, o realitate social i instituional, care cuprinde anumite tipuri de activiti i structuri ce se afl n subordonarea direct sau indirect a organelor de stat i contribuie nemijlocit la satisfacerea interesului public. n prezent se observ o cretere considerabil a volumului de lucrri necesare n serviciul public i respectiv, sporirea cererii din partea publicului, totodat apare necesitatea de a reduce cheltuielile publice, deoarece nectnd la ritmurile crescnde ale cerinelor, cheltuielile din sistemul administraiei publice nu pot crete la nesfrit sau mai bine zis Republica Moldova nu-i permite acest lucru. n mare msur, actualitatea i complexitatea subiectului, a servit ca motiv al cercetrii i ntocmirii acestui raport. Importana temei tratate const att n generalitatea ei, referindu-se la toi cetenii rii, ct i n caracterul su individual, deoarece se refer la fiecare n parte. Pentru a susine acest fapt menionm prezena serviciilor publice n fiece cas, fiecare din noi devenind astfel beneficiar sau potenial beneficiar, care solicit prestarea acestora n cantitatea i calitatea dorit. Importana temei este determinat i de condiiile actuale de cretere a calitii vieii, a capacitii crescnde de plat a consumatorilor i cerinele acestora fa de serviciile prestate. Se cer servicii calitative i la un grad nalt de organizare. Operatorii din piaa serviciilor publice snt obligai s-i perfecioneze n permanen capacitile tehnice i financiare pentru a putea fi capabili s rspund cerinelor consumatorilor. Astfel, administraia public nu mai poate funciona ca n trecut n domeniul serviciilor publice, deoarece concepiile i practicile anterioare sunt greu de adaptat schimbrilor. Caracterul sistematic i impersonal al interveniilor publice se lovete de noile ateptri i exigene sociale. Valorile serviciului public nu mai sunt suficiente s motiveze utilizatorii provocnd insatisfacii sociale. 1. Aspecte definitorii ale serviciului public O prim accepiune a serviciul public poate fi gsit n Legea serviciului public, definindu-l ca: totalitatea autoritilor publice i activitatea persoanelor ce ocup posturi n aparatul acestor organe, ndreptat spre realizarea mputernicirilor acestor autoriti n scopul dezvoltrii economiei, culturii, sferei sociale, promovrii politicii externe, aprrii ordinii de drept i asigurrii securitii naionale, ocrotirii drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale cetenilor.1 Observm c
1

Legea serviciului public Nr.443-13 din 04.05.95, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.61 din 02.11.1995 (cu modificrile din 29.05.2003), articolul 1

334

acest articol ofer doar o vag expresie a serviciului public n aspectul su de activitate, axndu-se mai mult pe autoritile publice i persoanele ce ocup posturi n aparatul acestor organe. Leon Duguit la rndul su este citat de ctre Anton Parlagi1, n acest fel noiunea capt urmtoarea explicaie: Activitatea pe care guvernanii snt obligai s o presteze n interesul celor guvernai. Deci, majoritatea activitilor administrative au cptat numele de servicii publice, desemnnd o relaie dintre guvernani i cei guvernai, n care, primii au obligaia de a presta servicii celor din urm. Altfel spus, serviciul public const n obligaia, de natur juridic, a celor care se afl la guvernare de a asigura desfurarea constant a unor activiti anumite. Important este faptul c termenul de serviciu public este utilizat att n sens organizatoric, de organism social, ct i n sens funcional, de activitate desfurata de acest organism, afirm Antonie Iorgovan. Din punct de vedere organic, serviciul public se caracterizeaz printr-un ansamblu de instrumente, instituii, organe, structuri utilizate sau implicate n realizarea unui interes general. Totodat, se menioneaz c: noiunea de serviciu public, n tiina dreptului administrativ, trebuie neleas n sens material, ca form de activitate realizat de administraiile publice (alturi de alte forme). Orice ncercare de utilizare a acestei noiuni n sens formal va crea confuzie2. Dac analizm doctrina Statelor Unite ale Americii putem observa nu doar utilizarea serviciilor publice ca activiti, ci i ca bunuri (goods), n aa fel bunurile publice se caracterizeaz ca bunuri i servicii care sunt indivizibile i nu se pot exclude, aceasta se explic prin faptul c o persoan se poate folosi de anumite servicii, ceea ce nu poate exclude posibilitatea altei persoane de a beneficia de ele n acelai volum i calitate.3 O alt surs4 menioneaz c serviciul public este un termen aplicat unor ntreprinderi, corporaii, care servesc nevoilor publice n general sau duc la obinerea confortului i a satisfaciei a ntregii comuniti, astfel ca companiile pentru livrarea gazului, energiei electrice, companiile ce presteaz servicii de transport public. Serviciile publice ocup un rol important n viaa unei comuniti, de aceea se urmrete o ct mai bun administrare i valorificare a acestora i importana serviciilor publice este cu att mai mare pentru societate, cu ct statul, ca i componentele sale administrativ-teritoriale apar ca instrumente indispensabile5, menite s asigure cetenilor si acel nivel de bunstare pe care acetia nu-l pot gsi ntr-un alt mod. Astfel, atunci cnd statul i propune, s satisfac o nevoie a societii, el stabilete organismul care s asigure satisfacerea acestei nevoi, i determin competena i i pune la dispoziie mijloacele materiale, financiare, umane necesare atingerii scopului stabilit. Din perspectiva managementului public, ridicarea unei nevoi sociale la rangul de interes public presupune i o consacrare legislativ a limitelor aciunii managementului public. Atta timp ct nu exist o minim reglementare legal nu putem vorbi de interes public i autoritile administraiei publice constituionale nu au nici o obligaie juridic6. Obligaia statului de a promova interesul public este factorul ce deosebete administraia public de managementul sectorului privat. n sens direct administraia ar trebui s serveasc unui scop mre7. Chiar dac pare dificil de a formula o definiie complet, nu ar trebui s existe nici o ndoial referitor la faptul c administraia public ar trebui s-i coordoneze activitile n baza acestui interes. Iar dac acest lucru nu se ntmpl administraia risc s fie criticat pentru pro Parlagi Anton. Dicionar de Administraie Public. Editura Economic, Bucureti, 2000 Blan Emil. Introducere n studiul domenialitii. All Beck, Bucureti, 2004, p.111 3 David H. Rosenbloom. Understanding Management Politics and Law in the Public Sector. New York, 1998, p.578 4 Henry Campbell Black. Blacks Law Dictionary, sixth edition. WEST GROUP 1990, p.1229 5 Costea Margareta. Introducere n administraia public. Editura Economic, Bucureti 2000, p. 98 6 Androniceanu Armenia. Management public. Editura Economic, Bucureti, 1999, p.51 7 David H. Rosenbloom. Understanding Management Politics and Law in the Public Sector. 1998, p.9
1 2

335

movarea, aprarea intereselor proprii, astfel accentundu-se c sarcina funcionarilor publici i a administraiei publice n general este de a reprezenta cetenii. Interesul public este un concept flexibil care se poate explica prin considerarea tuturor factorilor care sunt antrenai n realizarea unui efect. Din acest considerent este important de a preciza elementele caracteristice ale interesului public1: 1) este precizat de puterea politic att definirea interesului public, ct i stabilirea modalitilor de realizare a acestuia se afl n dependen de puterea politic i orientarea acesteia, adic programul, obiectivele puterii se reflect att n modul de concepere a interesului public, ct i n modul de satisfacere a acestuia. 2) este o reflectare a nevoii sociale tim c interesul reprezint o sistematizare a nevoilor sociale, iar acestea se materializeaz odat cu reglementarea legal; i dac interesul public este un concept general, atunci nevoia social are un rol determinativ n contextul primei noiuni. 3) reprezint mobilul managementului public managementul n general are ca scop obinerea eficienei, iar n domeniul serviciilor publice influieneaz semnificativ activitile desfurate n procesele de realizare i furnizare a acestora pentru ca finalitatea s fie satisfacia interesului public. 4) presupune existena unui cadru legislativ care s precizeze limitele de aciuni ale funcionarilor publici pentru satisfacerea nevoii sociale prin reglementarea legal se precizeaz specificul nevoii sociale i se creaz un plan de aciuni n vederea realizrii acesteia, cadrul legislativ existent presupune armonizarea dintre procesul de furnizare, realizare a serviciilor i conformitatea cu normele de drept. 4) se delimiteaz de nevoia social dei am menionat anterior c interesul public este o reflectare a nevoii sociale, totui ntre aceste noiuni exist limite bine definite care se datoreaz caracterului general al interesului public i a reglementrilor legale care genereaz responsabilitatea autoritilor publice pentru realizarea acestuia. 5) are un anumit grad de generalitate imposibilitatea definirii exacte i a stabilirii particularitilor specifice denot aceast trstur, totodat faptul c acesta este un interes mprit de ceteni n general la ducerea afacerilor, treburilor de nivel local i de stat2. 6) i schimb coninutul n diferite perioade istorice fiindc se afl n dependen de schimbrile ce au loc n fiece domeniu care are tangene cu necesitile sociale, nsi noiunea de serviciu public s-a format i s-a dezvoltat odat cu modificarea i diversificarea nevoilor generale ale societii. Concluzionm c atingerea scopurilor puse n faa administraiei se poate nfptui prin nfiinarea unor organisme care s acioneze n concret, s verifice respectarea acestor condiii i corespunderea serviciilor prestate cu necesitile existente, acestea fiind componente determinative ale interesului public. Respectiv, statul i administraia sa au misiunea de a da o anumit valoare nevoilor societii, acestea sunt asumate drept sarcini publice care urmeaz a fi satisfcute, deoarece interesul public desemneaz preocuparea administraiei publice sau a agenilor economici de a obine ceea ce este avantajos, necesar sau folositor societii, fr a se face abuz de poziie n scopul obinerii de profit. 2. Gestionarea serviciilor publice Pentru a fi vorba de un serviciu public, trebuie s existe o autoritate public nsrcinat cu organizarea acestuia. Prin organizare, sunt vizate diferite aspecte: determinarea regulilor de funcionare, atribuirea dreptului de exploatare, controlul condiiilor de exercitare a acestui drept. Trebuie s amintim c serviciile sunt organizate att la nivel naional, ct i la nivel local. Serviciile
1 2

Androniceanu Armenia. Management public. Editura Economic, Bucureti, 1999, p.53 Henry Campbell Black. Blacks Law Dictionary, sixth edition. WEST GROUP, 1990, p.1229

336

publice de interes naional se nfiineaz de ctre administraia public central sub forma unor structuri interioare (compartimente) sau sub forma unor ntreprinderi de stat ori instituii publice, n cazul serviciilor publice exterioare. Serviciile publice de interes local sunt organizate de autoritile administraiei publice locale, activitatea crora se limiteaz la nivelul unei anumite uniti administrativ teritoriale.1 Sunt cunoscute mai multe moduri de a gestiona un serviciu public, acestea fiind efectuate fie de ctre o persoan public ( stat, comuniti locale, instituii), fie de ctre o persoan privat (fizic sau juridic). Din prevederile Legii privind serviciile de gospodrie comunal (articolul 17) rezult c acestea pot fi organizate prin urmtoarele forme: gestiune direct, gestiune indirect (concesionare). Totodat trebuie s menionm c gestionarea serviciilor publice reprezint forma de organizare i funcionare a serviciilor publice sub autoritatea administraiei publice centrale / locale ce cuprinde modul de finanare, stabilirea tarifelor pentru utilizatori, modul de plat a prestatorului, adaptarea la comanda public i rspunderea prestatorului de servicii pentru calitatea i cantitatea serviciilor. 2 Spre deosebire de gestiunea direct n cadrul creia autoritile publice i asum toate sarcinile i responsabilitile privind organizarea, conducerea i administrarea serviciilor publice, n cadrul gestiunii indirecte aceste funcii sunt concesionate. n sensul stabilirii tipului de activitate care poate forma obiectul contractului, Legea cu privire la concesiune menioneaz c: Concesiunea se admite n toate ramurile economiei i cuprinde toate genurile de activitate, dac aceasta nu contravine legislaiei. Referindu-ne la gestionarea privat controlat public o putem nelege ca fiind mecanismul prin care o colectivitate public ncredineaz prin contract unei ntreprinderi private sarcina de a asigura, n contul su, prestarea serviciilor publice. Acesta este cazul aa numitei gestionri delegate cnd o autoritate public responsabil de prestarea serviciilor publice atribuie unei ntreprinderi printr-un contract pe o durat determinat, dreptul de a exploata sub controlul su, un serviciu public. Prin gestionarea privat se nelege situaia n care operatorii au statut privat i intervin n prestarea serviciilor publice prin diverse investiii sau implimentarea unor noi tehnologii n acest sens, n acelai timp respectnd regulile stabilite de autoritatea organizatoare a serviciului public. Aceast modalitate de gestionare poate fi conceput n mod normal ntr-un sistem concurenial, fiind vorba de o concuren organizat, ceea ce justific existena unei autoriti care reglementeaz i stabilete regulile privind prestarea serviciului public. n prezent administraia public este supus presiunilor de a rezolva o multitudine de probleme i n condiiile lipsei de resurse materiale i financiare suficiente, este n cutarea unor surse suplimentare prin implicarea diferitor sectoare, stabilirea relaiilor de colaborare i crearea diferitor forme de parteneriate, mai ales datorit posibilitii reale stabilite de Legea serviciilor publice de gospodrie comunal i anume articolul 13 (g) promovarea parteneriatului, asocierii autoritilor administraiei publice locale i a operatorilor cu capital privat local sau strin pentru finanarea i creditarea n comun a unor servicii de gospodrie comunal, pentru furnizarea/ prestarea serviciilor respective. Sistemul de nevoi este amplu i diversificat i nu se poate reduce la serviciile publice ale instituiilor administrative. Prin urmare, devine evident necesitatea de a oferi servicii publice de ctre instituii / organizaii particulare a cror funcionare trebuie s fie autorizat de instituiile din cadrul sistemului administrativ.3 Astfel se observ necesitatea implicrii n procesul de prestare a agenilor privai sau utilizarea unor forme asociative de prestare.
Descentralizarea fiscal. Provocri pentru Republica Moldova. Editura Epigraf, Chiinu, 2006, p.212 Parlagi Anton P. Dicionar de Administraie Public. Editura Economic, Bucureti, 2000 3 Androniceanu Armenia. Management public. Editura Economic, Bucureti, 1999, p. 59
1 2

337

Indiferent de forma n care se presteaz serviciul public (concesiune, locaie, nchiriere), eseniale sunt condiiile contractuale. n acest caz, administraia este cea care trebuie s prevad prin contract condiii obligatorii pentru prestator, precum i posibilitatea adaptibilitii serviciului la nevoia social.1 n cazul acestor contracte administrative ne gsim n situaia special a regulilor de drept public, ntruct administraia rspunde la comanda social, indiferent cui a delegat gestiunea serviciului public. Astfel, organizarea i funcionarea unui serviciu public cu respectarea condiiilor de fond i de form, presupune i un regim juridic specific, fr a putea face o delimitare absolut ntre regulile de drept public i cele de drept privat aplicabile acestor servicii2. n acest sens, este bine de observat c regimul juridic aplicabil, n general, serviciilor publice, indiferent de modalitatea de organizare a acestora, trebuie s reflecte mai cu seam instituirea unor rigori menite s satisfac, potrivit principiilor amintite, interesele generale ale societii conferindu-i totodat flexibilitate i dinamism, astfel, nct, chiar acceptnd iniiativa particular n girarea unor servicii publice, s se ofere beneficiarilor acestora prestaii calitative cu costuri ct mai mici. n timp ce organizaiile particulare servesc interesele private, organizaiile publice au fost create pentru a rspunde necesitilor generale ale societii ca ntreg. Scopul sectorului public este acela de a servi mai degrab dect a acumula. Prin urmare, sarcinile unei organizaii publice sunt unice. Pe de alt parte, ntr-o organizaie privat se urmrete maximizarea profitului obinut prin crearea unui sistem propriu de reguli i principii care pot fi modificate permanent n funcie de schimbrile care apar pe piaa serviciilor publice, respectiv n relaiile cu concurena i clienii.3 Evident, agenii privai au o influien benefic asupra procesului de dezvoltare a comunitii, contribuind la formarea bugetului local prin intermediul impozitelor achitate, crearea unor noi locuri de munc, a. Ca exemplu concret de implicare a agenilor privai n procesul de prestare a serviciilor publice ne poate servi prestarea serviciului de transport public n municipiul Chiinu. Transportul public de cltori se efectueaz de dou companii municipale de troleibuze i autobuze, operatori cu microbuze, i peste 800 de taximetre autorizate. n prezent s-a creat situaia n care funcioneaz dou sisteme independente de transport primul fiind transportul efectuat de ctre ntreprinderile municipale cu troleibuzul i autobuzul i altul efectuat de operatorii de microbuze. Primul transport cltori cu faciliti i i recupereaz contravaloarea lor de la organele locale. Recuperarea are loc n baza numrului de persoane cu faciliti stipulat n documentele statistice fr a avea dovada efecturii cltoriilor efective. Iar al doilea transport cltori numai contra cost. n aceast situaie ntreprinderile municipale primesc resurse de la buget, iar transportatorii cu microbuze aduc la bugetul local resurse financiare anual prin achitarea unei taxe pentru dreptul de a transporta cltori pe ruta dat. n municipiul Chiinu de organizarea transportului de pasageri este responsabil Primria municipiului, nvestit de ctre Consiliul municipal Chiinu cu drepturile de unic comanditar al autorizrii serviciilor de transport de cltori. Primria i ndeplinete funciile legate de organizarea transportului de transport public prin Direcia General Transport Public i Ci de Comunicaie a Consiliului municipal Chiinu. Direcia este o unitate din cadrul Primriei cu personalitate juridic creia i revine rolul de control al siguranei traficului, respectrii actelor normative din domeniu, asigurarea coordonrii i conlucrrii operatorilor ntre ei i meninerii standardelor de transport stipulate n paapoartele rutelor, planurile comand i alte acte.4
3 4
1 2

Tacis. Metode administrative moderne. Editura Universul, Chiinu, 2002, p.59 Trilescu Anton. Drept administrativ. Tratat elementar. All Beck, Bucureti, 2002, pagina 93 Androniceanu Armenia. Management public. Editura Economic, Bucureti, 1999, p. 59 Business Consulting Institute. Analiza situaiei curente n sistemul transportului public de cltori din

338

Starea tehnic actual a infrastructurii serviciilor publice este total inadecvat cerinelor populaiei att din mediul urban ct i din mediul rural. Din cauza neglijrii ani la rnd i a lipsei finanrii pentru reparaiile capitale, ntreinerea serviciilor publice locale de infrastructur comunal s-a deteriorat considerabil. 3. Calitatea serviciilor determinanta satisfacerii interesului public Conceptul de Management al Calitii Totale este utilizat pentru stabilirea i realizarea unor performane de calitate n asigurarea i prestarea serviciilor publice. Pentru a mbunti calitatea serviciilor publice, autoritile publice trebuie s elaboreze i s dezvolte planuri de aciuni concrete orientate spre satisfacerea necesitilor populaiei. Unul din criteriile principale prin care populaia apreciaz eficiena activitii unei administraii, att la nivel naional ct i la nivel local este accesibilitatea i calitatea serviciilor publice oferite populaiei. n acest sens exist nite standarde de calitate1. Din perspectiva acestor standarde noiunea de serviciu public este definit ca un rezultat general de activiti la interfaa dintre furnizor i client, precum i de activiti interne ale furnizorului pentru satisfacerea necesitilor clientului, iar managementul calitii este definit ca un aspect al conducerii ntreprinderilor, referitor la activitile pentru realizarea calitii produselor, prin care se implimenteaz politica pentru calitate i care are drept componente asigurarea calitii i conducerea operativ. Din cele prezentate se deduce c sunt muli factori care influeneaz serviciul, iar calitatea nu este doar tehnicitatea serviciului, adic caracteristicile acestuia de ordin tehnic, dar i aspecte de competitivitate i nu n ultimul rnd aspecte care arat influena serviciului asupra mediului. De fapt, caracteristicile calitative sunt acelea care permit compararea serviciilor. Ameliorarea calitii serviciilor poate fi obinut prin implimentarea unui management performant, aceasta ar presupune aplicarea unor tehnici i metode de nalt eficacitate. Pentru organizarea adecvat a resurselor i mijloacelor disponibile trebuie luai n consideraie indicatorii principali dup care beneficiarii apreciaz calitatea serviciilor publice. Acetia, dup Mocanu Victor sunt urmtorii: primesc la timp serviciul solicitat; serviciul oferit corespunde cerinelor beneficiarilor; prestarea serviciului se bazeaz pe furnizor. Analiznd situaia prestrii serviciului de transport public n special, trebuie s concluzionm c: Calitatea serviciilor de transport reprezint ansamblul de msuri tehnico organizatorice, care conduc la satisfacerea n bune condiii a cererilor de transport ale publicului cltor.2 Realizm astfel c putem s stabilim dac serviciul de transport public din oraul Chiinu este calitativ prin verificarea cererii de transport a consumatorilor acestui serviciu. Calitatea unei cltorii este apreciat printr-o multitudine de cerine, eseniale fiind: sigurana orice cltorie trebuie s fie asigurat, deoarece ca element fundamental al sistemului economic i socio cultural al, sistemul transporturilor auto are ca scop de activitate satisfacerea la un nalt nivel calitativ a necesitilor de transport ale beneficiarilor n condiii de siguran a transporturilor, traficului rutier i mediului ambiant, cu respectarea cerinelor tehnologice i fiscale, regularitatea, ritmicitatea i punctualitatea, rapiditatea, confortul care are indicii si caracteristici, de exemplu iluminarea salonului, zgomotul din salon, vibraie, etc; capacitatea de a face fa cu promptitudine cerinelor noi aprute, comportarea civilizat a personalului de bord, mijloacele de informare a publicului cltor, durata redus a cltoriei, etc. Respectarea acestor cerine contribuie la satisfacerea interesului public a consumatorilor acestor servicii. Prin oferirea unor servicii mai calitative cltorilor, transportatorii privai au putut s se dezvolte n mod continuu. ns din punct de vedere al eficienei utilizrii resurselor totale (pltite de
municipiul Chiinu. Chiinu, 2005, p.5 Mocanu Victor. Descentralizarea serviciilor publice: concepte i practici. TISH, Chiinu, 2001, p. 161 2 Business Consulting Institute. Analiza situaiei curente n sistemul transportului public de cltori din municipiul Chiinu. Chiinu, 2005, p. 41
1

339

transportator i societate), odat cu creterea fluxului, eficiena acestui tip de transport scade. Acest lucru se ntmpl fiindc costurile societii cresc foarte mult. Troleibuzul n condiiile existenei unui flux suficient s acopere capacitatea nominal de transport devine cel mai eficient din cele existente. Autobuzele sunt suficient de eficiente pe rutele care au un flux suficient de mare i transportul electric nu a ajuns s-l acopere. Analitii din acest domeniu au ajuns la concluzia c confortul oferit de ctre mijloacele de transport las de dorit la toi operatorii. Aceast situaie se datoreaz n primul rnd parcului nvechit i reutilrilor necorespunztoare. Managementul calitii const n planificarea i implimentarea tuturor msurilor necesare pentru ca s fie satisfcute cerinele tuturor grupelor implicate, acetia pot fi att clienii, ct i furnizorii sau angajaii care contribuie la prestarea serviciilor. Pornind de la aceste aspecte, putem considera c prin calitate se nelege o imagine a serviciului dat de caracteristicile sale calitative. Politica n domeniul calitii implic participarea i consensul tuturor celor interesai, i de aceea trebuie luat n considerare pregtirea i nivelul de cultur general al personalului ntreprinderii, tendinele tehnologice i ale pieei i obiectivele pe termen lung ale conducerii.1 Aceste obiective pe termen lung presupun o tactic a pailor mici dar siguri i ar trebui s se axeze pe calitate i continuitate, acestea fiind solicitate de utilizatori. Cerinele crescnde fa de serviciile prestate n sectorul public n raport cu reducerea mijloacelor pentru satisfacerea acestora implic necesitatea de a lucra mai mult i / sau mai bine utiliznd aceleai sau mai puine mijloace. O nou metod de abordare managerial const n rezultatul final. Adic se urmrete scopul de mbuntire a performanei prin intermediul trecerii de la o metod de operare bazat pe plasarea accentelor pe investiii, controlul perspectiv al resurselor, controlul procedurilor; spre o metod de operare bazat pe atenia fa de rezultate i efecte, accentul sporit pe factorul performanei, un control managerial continuu presupunnd responsabilitate fa de rezultate, atenie fa de public i clieni.2 Dac ar fi s analizm n aspect comparativ eficiena i calitatea serviciilor de transport public, atunci prezint relevan faptul c: prin oferirea unor servicii mai calitative cltorilor, transportatorii privai au putut s se dezvolte n mod continuu. ns din punct de vedere a eficienei utilizrii resurselor totale (pltite de transportator i societate), odat cu creterea fluxului, eficiena acestui tip de transport scade. Acest lucru se ntmpl fiindc costurile societii cresc foarte mult. Troleibuzul n condiiile existenei unui flux suficient s acopere capacitatea nominal de transport devine cel mai eficient din cele existente. Autobuzele sunt suficient de eficiente pe rutele care au un flux suficient de mare i transportul electric nu a ajuns s-l acopere.3 Totui popularitatea acestui mijloc de deplasare (realizat de transportatorii privai) printre cltori se explic prin intervalul relativ scurt de circulaie, viteza deplasrii superioare troleibuzului i autobuzului, oprirea practic n regim de taxi. Cnd evalum administraia sau oricare alt form de comportament uman evalum de fapt inteligena cu care oamenii fac o alegere dintre mai multe alternative care le snt oferite.4 Respectiv aceast alegere poate fi considerat eficient dac prin aceasta cu anumite costuri circumstaniale se obin cele mai bune rezultate posibile. Astfel putem deduce c eficiena este de fapt o cerin a satisfacerii depline a interesului public. Printre obiectivele menionate trebuie s accentum importana susinerii concurenei. Concurena ntre diveri subieci de drept constituie o component a comerului liber i face parte din
Mocanu Victor. Descentralizarea serviciilor publice: concepte i practici. TISH, Chiinu, 2001, p. 161 Ghiu Victor. Calitatea serviciilor publice. Tacis, Chiinu, 1998, p. 8 3 Asociaia transportatorilor privai. Analiza situaiei curente n domeniul transportului de pasageri din municipiul Chiinu, p. 4 4 Herbert Simon, Thompson Victor, Smithburg Donald. Administraia public. Cartier, Chiinu, 2003, p. 627
1 2

340

legile obiective ale pieii. Ea ncurajeaz iniiativa particular, stimularea modului de prezentare a produsului spre vnzare, n cazul dat a serviciului, sau mbuntirea calitii lui. Concurena este astfel un element al progresului economic, la polul opus situndu-se monopolul de stat. Att timp ct concurena se situeaz n limita unor scopuri benefice pentru societate, pentru consumator, pentru echilibrul pieii, ea este licit, fiind o component a comerului. n concluzie putem spune c organizarea, exploatarea i funcionarea serviciilor publice trebuie s asigure: satisfacerea cerinelor cantitative i calitative ale utilizatorilor, care s fie corespunztoare prevederilor contractuale, funcionarea acestor servicii trebuie s fie n condiii de siguran, rentabilitate i eficien economic, n conformitate cu regulamentele de organizare i funcionare, protejare a domeniului public i a mediului prin respectarea reglementrilor legale, informarea i consultarea cetenilor n vederea protejrii sntii populaiei care beneficiaz de serviciile respective. ncheiere n prezent, datorit liberalizrii relaiilor de pia se resimte o preocupare constant pentru performana n furnizarea serviciilor publice. Ca consecin a acesteia au aprut noi abordri, mai complexe i globale, care, pornind de la accepiunea c administraia public reprezint o surs de servicii publice, au dat prioritate n tratare performanei i rezultatelor organizaiilor publice. Din aceast perspectiv se pune accentul pe clarificarea conceptului de calitate a serviciilor publice i relaia acestuia cu aspectele eseniale ale performanei n sectorul public. Preocuprile nu vizeaz doar extinderea varietii serviciilor publice ci, chiar i mbuntirea calitii acestora. Necesitatea creterii calitii serviciilor i iniiativele din domeniu se explic prin tendina de a corespunde cerinelor pieii i a contribui la realizarea interesului public. Republica Moldova astfel tinde spre crearea i fortificarea unui sistem de administraie public n conformitate cu standartele i principiile europene. Statul i administraia sa au misiunea de a da o anumit valoare nevoilor societii, acestea sunt asumate drept sarcini publice care urmeaz a fi satisfcute, deoarece interesul public desemneaz preocuparea administraiei publice sau a agenilor economici de a obine ceea ce este avantajos, necesar sau folositor societii, fr a se face abuz de poziie n scopul obinerii de profit. n ar majoritatea serviciilor publice locale de interes general sunt prestate n sistem de monopol (aprovizionare cu ap, canalizare, energie termic, salubrizarea etc.) i beneficiarul nu are posibilitate de a alege operatorul/furnizorul, i operatorul i impune tariful la cantitatea i calitatea respectiv. n condiiile concurenei ar aprea mai multe oferte i nu n ultimul rnd ar aprea posibilitatea alegerii de ctre populaie a prestatorului sau a opiunii dorite. Iar pentru aprarea intereselor cetenilor ar putea fi prevzute nite clauze corespunztoare. Clauzele obligatorii n sarcina prestatorului de servicii nu ncalc principiul libertii de voin a prilor contractante, ci exprim, n termenii dreptului public, atributul administraiei ca reprezentant a cetenilor, calitatea de autoritate public.1 Analiznd situaia Republicii Moldova din perspectiva regimului de prestare a serviciilor publice, trebuie s ne alturm opiniei specialitilor, care vd n concesionare o soluie, un rspuns multor semne de ntrebare din domeniul serviciilor publice. Totul ar putea ncepe cu o politic de informare pentru atragerea potenialilor investitori, nu mai puin importante ar fi perfectrile de ordin legislativ pentru nlturarea posibilelor obstacole n exercitarea acestui tip de contract. Lipsa acestora duce la nedezvoltarea formei date n ar.

Tacis. Metode administrative moderne. Editura Universul, Chiinu, 2002, p.59

341

CALITATEA N CONSTRUCII PRIN PRISMA LEGISLAIEI N VIGOARE DIN REPUBLICA MOLDOVA

DOGOTARU Svetlana, Arhitect, magistru n drept THE QUALITY OF THE CONSTRUCTIONS VIA THE LEGISLATION OF THE REPUBLIC OF MOLDOVA

Summary:
The purpose of this report is to analyze the modifications to the Law of Urbanism and Territory, and the Law of the Quality of the Constructions, in comparison with the previous regulations, and to examine the effect of these modifications on the participants of the process of investments in real estate. Since the approval, the Law of Republic of Moldova nr. 721of 02.02.1996, regarding the Quality of the Constructions, as well as the Law nr. 835 of 17.05.1996, regarding the Principles of the Urbanism have been modified, based on the objective arguments, and the target of the modifications is to improve and to implement in practice the regulations of the laws. This report comprise just some of these modifications, and we will try to understand the causes and the importance of it, also the quality of legislative regulations and its effect, and if the parties of this process would be or not out of charges of some inappropriate procedures. The above modifications have been approved by the Law nr.280-XVI of 14.12.07 (Monitorul Oficial nr.94-96 din 30.05.08). We will comment article by article in order to observe the differences, the expectations, and the reality of the evolution of the construction processes. We would like to call the responsible authority attention to careful examination of the effects generated by the legislative modifications and to continue the improvement of the regulations in this field, in order to assure the realization of high quality constructions and to eliminate the barriers in this activity. The prudence must be the highest, because the life and health of the people, the consumers of the final produces (commodities) the buildings, depend on the legislative construction regulations. Scopul lucrrii este de a analiza modificrile care au fost aprobate la legea privind principiile urbanismului i amenajrii teritoriului i legea privind calitatea n construcii, fcnd comparaie cu textul iniial i examinnd efectul pe care l produc aceste modificri asupra participanilor n procesul de realizare a investiiilor n afacerile imobiliare. Legea Republicii Moldova, nr. 721 din 02.02.1996, privind calitatea n construcii,1 precum i Legea nr. 835 din 17.05.1996, privind principiile urbanismului i amenajrii teritoriului2 au suportat mai multe modificri din momentul aprobrii, care au avut la baz argumente obiective i au avut menirea s mbunteasc textul acesteia, respectiv, i aplicarea ei n practic. n lucrarea dat ne vom referi doar la ultimele modificri, ncercnd s nelegem motivele i necesitatea acestora, calitatea prevederilor normative n vigoare i efectul lor, adic, dac vor fi sau nu prile
1 2

Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 25/259 din 25.04. 1996 Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 1-2 din 02.01.1997

342

implicate n acest proces scutite de unele proceduri inutile la organizarea lucrurilor, sau se va ntmpla tocmai invers. Modificrile respective au fost aprobate prin Legea nr. 280-XVI din 14.12.07 (Monitorul Oficial nr. 94-96 din 30.05.08). Vom comenta articol cu articol pentru a arta diferenele care au aprut, ateptrile, i realitatea n mediul real de desfurare a lucrrilor de construcii. I. Modificrile aduse Legii nr. 721, din 02.02.1996, privind calitaea n construcii 1. n art. 1, n capitolul dispoziii generale, se d noiunea de exigen esenial, puin diferit de cea care a fost n textul iniial al legii. Primul text spune, c construia sau lucrarea trebuie s satisfac cerina obligatorie pentru a fi conform cu specificaiile documentelor normative aplicabile. Textul modificat prevede conformitatea construciei sau lucrrii cu prevederile art. 6 din prezenta lege, care specific obligativitatea realizrii i a meninerii pe ntreaga durat de existen celor ase exigene, care sunt fixate n acest articol. Diferena ntre ce a fost i cum s-a schimbat const n faptul, ca n prima variant se fcea referire la respectarea obligatorie a cerinelor din normativele aplicabile pentru obiectele respective, pe cnd varianta modificat ne face s nelegem c o lucrare sau construcie trebuie s respecte cerinele n aa mod, ca sa fie respectate toate ase cerine. Care a fost scopul modificrii nu este de neles, mai mult ca att, n urma modificarilor survenite, tlmcirea noiunii de exigen esenial i-a pierdut sensul. 2. Art. 7 alin.(2), specifica factorii, crora le revine responsabilitatea realizrii i meninerii exigenelor, prin modificare se mai adaug i ali factori implicai n proces: specialitii serviciului de control intern al calitii al agenilor economici cu activiti n construcii, personalul ingineresc al serviciului de gestionare a fondului existent. n opinia noastr, necesitatea de a include i alte persoane responsabile de asigurarea respectrii exigenelor eseniale, printr-o concretizare mai detaliat a prevederilor deja existente n lege, poate s apar n cazul cnd, anume aceste subiecte nu asigur respectarea normelor n vigoare. S le lum pe rnd: specialitii serviciului de control intern al calitii al agenilor economici cu activiti n construcii. Aceast categorie de specialiti sunt, de fapt, angajai ai executanilor, care sunt deja menionai n acelai aliniat al articolului 7, din Legea menionat, fiind inclus, practic, ntr-o singur fraz. Aici apare urmtoarea ntrebare: oapre numai aceti specialiti din ntreprinderile de construcii trebuie s aib obligaii ntru asigurarea nivelului de exigene stabilite de lege la orice obiect aflat n construcie? Specialitii, care au responsabiliti de asigurare a calitii lucrrilor (diriginii de antier, maitrii), specialitii din serviciul logistic, alte subdiviziuni ale societilor comerciale de ce nu sunt menionai ca factori de rspundere concrei? Desigur, un sistem de control intern al calitii este un lucru binevenit i chiar obligatoriu, fiind impus prin lege nfiinarea, n cadrul fiecrei ntreprideri de construcie, a unui sistem propriu de management al calitii. Acest sistem include i controlul intern al calitii, n schimb, nu numai controlul, ci i toate procesele reglementate prin regulamentele interne ale ntreprinderii de construcie care intervin n raport cu subdiviziunile responsabile pentru asigurarea respectrii acestora. Prin modificarea menionat mai sus legiuitorul nici n-a mbuntit, nici n-a nrutit legea, doar c, de rnd cu noiuni de ordin general, a mai fost adugat i un element particular. Desigur, dac apare problema - ea trebuie s fie soluionat. i problema este n atitudinea superficial a organizaiilor de construcii fa de elaborarea i adoptarea sistemelor proprii de management al calitii, i, desigur, respectarea tuturor proceselor aprobate prin aceste regulamente. n opinia noastr, soluionarea problemei date const nu att n modificarea legii la acest capitol, ct n monitorizarea eficient, din partea organelor de control, a situaiei la fiecare ntreprindere n 343

parte cu recomandarea anumitor soluii pentru ntreprinderile unde lipsesc sau sunt imperfecte sistemele de management al calitii. n caz contrar, modificarea dat nu va produce careva efecte pozitive sau vre-o influien semnificativ asupra societilor comerciale ce practic activiti n construcii. personalul ingineresc al serviciului de gestionare a fondului existent. Este tot o particularitate a unei categorii generale, ca i n primul caz, i este specificat n acelai articol prin factorii proprietari i utilizatori. De menionat c, anume la aceste categorii de utilizatori avem restane foarte mari la capitolul respectare de legislaie, n general, i asigurarea nivelului de calitate conform exigenelor eseniale n construcii, n special. Dac n procesul de proiectare i realizare a lucrrilor de construcii sistemul calitii funcioneaz, fiind un proces destul de eficient, la etapa - exploatarea cldirilor i instalaiilor - mecanismul de asigurare a respectrii exigenelor stabilite pentru imobilele respective, las foarte mult de dorit. Cauze pot fi numite mai multe de la lipsa personalului calificat pentru gestionarea fondului construit existent pn la liplsa de mijloace financiare. Se mai atest i o inerie a proprietarilor n rezolvarea problemelor de gestionare a imobilelor. ns, dac analizm cum pot fi schimbate lucrurile n rezultatul modificrii introduse n lege, atunci putem constata c, nicicum. Aici ne ntlnim, de asemenea, cu o situaie, cnd este nevoie de o monitorizare mai activ din partea organelor de control ale statului privind respectarea normelor de ntreinere a cldirilor i instalaiilor, ndeosebi la cldirile de locuit cu multe nivele. De menionat, c n aceste cldiri situaia este la nivelul critic i ntreprinderea unor msuri eficiente privind ntreinerea fondului locativ existent ar trebui s fie o prioritate la nivel de stat 3. La rndul su, art. 7 alin. (3), din legea menionat, a fost modificat cardinal. Dac varianta de baz a legii arta a cui este competena de atestare a factorilor implicai la realizarea lucrrilor, atunci redacia nou a articolului ne indic cine este n drept s exercite aceste activiti. Ceea ce prezint nenelegere n text este ca, specialitii respectivi pot s fie atestai ca persoane fizice i liceniai n nume propriu. n cazul cnd specialitii sunt angajai ai ntreprinderilor ce dein licen pentru genurile de activiti pe care le desfoar, este clar licenierea ntreprinderii se face conform legii cu privire la liceniere, dar liceniat n nume propriu este o noiune, care nu se ntlnete, sub nici o form, nici n actele normative, nici n practic. Este un nou tip de atestare a persoanei, sau se are n vedere licena obinut n baza studiilor universitare? Este o ntrebare, care, s sperm c organul central de specialitate, care este autorul acestei modificri, o va clarifica prin adoptarea altor acte normative, care vor prevedea proceduri clare de folosire a acestui drept de activitate a specialitilor liceniai n nume propriu. 4. Art. 7 al. (4) (7) concretizeaz modalitatea de atestare a specialitilor cu drepturi de activitate n construcii, obligativitatea de perfecionare a pregtirii profesionale o dat la 5 ani i, stabilete modalitatea de sistare a valabilitii certificatelor de atestare a specialitilor. n ce ne privete, considerm c, puteau fi stabilite aceste proceduri de atestare i prin hotrre de Guvern, nu neaprat prin lege. n aceste prevederi nu se spune nici un cuvnt despre liceniere n nume propriu. Probabil, sintagma respectiv a fost preluat din textul unei legi similare a altei ri, autorii nengrijindu-se s adapteze noiunile la terminologia juridic i realitile din ara noastr. 5. n art. 9 lit.(d) a fost modificat formularea ueni componente din sistemul calitii verificarea i expertizarea proiectelor i construciilor. n consecin, sensul acesteia nu s-a schimbat cu nimic. 6. Prin modificarea din art. 13 al. (1), se nlocuiete noiunea de: autorizare cu liceniere a persoanelor care practic activiti n construcii, i, constatm aceiai confuzie, ca i n modificarea de la art. 7, al.(3). Din textul normei n vigoare reiese c, activitate pot desfura i persoane fizice liceniate n domeniu. Fr a clarifica care este modalitatea de activitate a acestora, prevede344

rea dat devine o fraz goal. Modificarea esenial la acest articol (inclusiv cea de la alin. (2) modificat) este instituirea procesului de verificare i expertizare a proiectelor i construciilor doar de ctre Serviciul de stat pentru verificarea i expertizarea proiectelor i construciilor. Acest eveniment are repercursiuni serioase asupra activitii persoanelor implicate n procesul de construcii, deoarece, verificatorii i experii care pn acum activau n nume propriu i doar i nregistrau lucrrile la Serviciul de stat pentru verificarea i expertizarea proiectelor i construciilor, acum nu mai pot efectua aceste lucrri, dect dac sunt persoane angajate a acestui serviciu. Legiuitorul a lichidat orice urm de liberalism n acest segment de activitate, punnd toat responsabilitatea pentru calitatea n construcii pe seama verificrilor i a expertizei. Desigur, putea fi organizat activitatea i n formula prevzut anterior, ns, practica a demonstrat c lucrurile aproape c totalmente au ieit de sub control. Din procesul de verificare, i mai ales, de expertizare s-a creat o industrie adevrat, cu consecine foarte grave pentru obiectele de construcii. n acest context, considerm c, n aceste condiii este mai raional instituirea de ctre stat a serviciului de verificare i expertizare, care va duce tot greul rspunderii pentru lucrrile menionate, i, de care depinde, n mare msur, calitatea obiectivelor de construcie realizate, rezistena i stabilitatea acestora. Este de menionat faptul c, Federaia Rus a facut acelai lucru acum civa ani, dup ce a ncercat varianta cu experii liberi, variant, potrivit creia i-a fcut liberi, inclusiv, de responsabiliti. n legislaia noastr, ns, considerm c, aceast modificare va contribui substanial la ridicarea nivelului de calitate a lucrrilor n construcii i va institui un control mai eficient asupra executrii deciziilor aprobate. 7. Din art. 13 se exclud dou aliniate - (5) i (6), din care: alin. (5) i-a pierdut sensul prin introducerea monopolului statului asupra lucrrilor de verificare i expertiz, pe cnd, alin. (6) prevedea asigurarea expertizrii generale la nivel de studiu de fezabilitate a proiectelor de interes naional, de mare risc i de importan deosebit. Excluderea acestui aliniat ar nsemna c expertizele necesare pe acest tip de obiecte se vor efectua doar dupa elaborarea complet a documentaiei de proiect. Acest lucru va genera costuri mari n procesul de luare a deciziilor de ctre stat privind oportunitatea realizrii proiectelor respective, deoarece elaborarea pachetului integral al documentaiei de proiect constituie ntre 7-10 la sut din devizul total de cheltuieli pe obiect. Admitem o situaie de felul urmtor: apare necesitatea de a lua o decizie privind construcia unui obiect cu o valoare de cca 200 mln.lei (este un pre obinuit pentru un obiect de categoria importan naional sau interes deosebit). Costul documentaiei de proiect va constitui cca 14 20 mln. lei. Poate statul s-i permit luxul de a arunca asemenea sume n vnt, neavnd certitudinea, c acest obiect va fi aprobat spre realizare? Credem, c autorii modificrii respective s-au cam grabit cu excluderea acestei prevederi din lege, chiar dac nu se respecta cu strictee acest lucru, n schimb se puteau evita multe gafe i idei trsnite a unor guvernani, prin impunerea respectrii unei proceduri de verificare a studiilor de fezabilitate. 8. Art. 15 alin. (2), n varianta modificat concretizeaz lista agenilor economici, care sunt obligai s asigure nivelul de calitate corespunztor exigenelor eseniale, introducnd n aceast list att proiectanii, ct i productorii articolelor i a materialelor pentru construcii. De asemenea, se mai adaug i prevederea, potrivit creia aceste organizaii trebuie s dispun de o baz normativ i de producie, de un sistem propriu de dirijare i asigurare a calitii. Se vede c, aceste prederi au aprut n rezultatul practicii vicioase a ntreprinderilor care nu au n dotare baze de producie capabile s asigure realizarea lucrrilor contractate la nivelul cuvenit, genernd anumite probleme beneficiarilor, legate de cutarea unor noi antreprenori. n ceea ce ine de productorii materialelor i articolelor pentru construcii, legea prevede c acestea trebuie s fie nsoite de certificate de conformitate sau agremente tehnice, ceea ce acoper, de fapt, toate cerinele necesare, constatndu-se la etapa de verificare a conformitii cu standardele i reglementrile tehnice calitatea acestor materiale. 345

9. n art.15 alin.(3), ca i n cel precedent, se pune accentul pe asigurarea cu baza de producere i normativ a organizaiilor care obin licene de activitate n construcii. Este o pornire foarte pozitiv aceast grij a statului ca, organizaiile ce obin dreptul de a executa lucrri de construcii s fie dotate cu utilaje i mecanisme la un nivel corespunztor. ns, nu este clar de ce se impune acest lucru prin lege, dac dotarea tehnic a ntreprinderii depinde de potenialul economic, n fiecare caz aparte, fiind determinat de regulile economiei de pia. Apare ntrebarea, dac o organizaie de construcie care dorete s obin licen de activitate pentru construcia caselor de locuit cu multe nivele nu dispune de macara, licena nu va fi obinut? Poate organizaia s decid, fr consimmntul statului s ia macaraua n arend? Chiar dac vor crete costurile n acest caz, are de pierdut ceva statul, dac organizaia va genera costuri mai mari la executarea lucrrilor? Dar dac agentul economic decide s procure n leasing utilajele i nu are drept de proprietate asupra lor, dect din momentul achitrii integrale? Credem c organizaiile de construcii nc nu au fost puse n astfel de situaie, cnd la depunerea cererilor pentru obinerea licenelor s le fie solicitate i dovezile de deinere, cu drept de proprietate, a utilajelor i a mecanismelor din dotare. Sau poate autorii modificrilor au avut altceva n vedere prin dispunerea de baza de producie, atunci ar fi bine s fie fcut i pasul urmtor: s fie tlmcite aceste prevederi n aa mod, ca agenii economici s tie care parte a bazei de producere trebuie s fie obligatoiu deinut cu drept de proprietate, care poate fi luat n arend, care este minimul necesar de dotare, altfel se las soluionarea problemelor la latitudinea unor funcionari, ceea ce este mult mai prost, dect atunci cnd problema se reglementeaz, n mod liberal, de ctre pia. 10. Art. 16 nu se modific prea mult, doar c, sintama prevederile legislaiei se nlocuiete cu sintagma prevederile stabilite prin lege 11. Art. 21, alin. (1), extinde controlul de stat, prin inspecii pe lng factorii implicai n proiectarea, execuia, exploatarea i postutilizarea construciilor, asupra productorilor materialelor i articolelor pentru construcii. Desigur, materialele i articolele folosite n construcii sunt un elelment foarte important n asigurarea calitii produciei finite, dar s ncercm s ne dm seama cum va influena controlul din partea statului (Inspecia de stat n construcii, care are dreptul exclusiv de control n acest domeniu) calitatea materialelor deja puse in oper la antierele de construcii. Important este s tim, care va fi scopul acestor inspecii, rezultatul controalelor, sanciunile aplicate i procedeele de monitorizare a executrii acestora. Mai mult ca att, de unde se vor gasi specialiti competeni pentru verificarea proceselor specifice de producere a tuturor materialelor de construcie produse n ar. n acelai timp, care va fi soarta materialelor importate? Se va interzice utilizarea acestora fr ca s fie asigurat inspecia de ctre organele de control la fabrica productoare? Dac nu, atunci se impune o concluzie, c statul nu prea se ngrijete de calitatea materialelor importate. De fapt, nu este chiar aa, deoarece, n privina materialelor de construcie sunt stabilite mecanisme de asigurare a calitii, care cuprind att materialel de origine autohton, ct i cele de import. Doar n privina metalului sunt unele dificulti. Potrivit legii calitii, toate materialele trebuie s fie nsoite de certificate de conformitate, pe cnd metalul nu este inclus ca material cu certificare obligatorie n Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 1469, din 30.12.2004 prind aprobarea nomenclatorului produselor din domeniul reglementat supuse certificrii conformitii obligatorii1. Acest material, conform Legii nr. 186 XV, din 24.034.2003, cu privire la evaluarea conformitii produselor2, poate fi certificat prin procedura de certificare voluntar. Nici o organizaie de construcie astzi nu folosete, la realizarea construciilor din beton armat, metal, care s fie certificat conform reglementrilor stabilite n Republica Moldova. Furnizorii refuz s fac certificarea materialului, fcnd trimitere la legea
1 2

Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 01/14 din 01.01.2005 Monitorul oficial al republicii Moldova nr.141-145/566 din 11.07.2003

346

menionat mai sus, n care se omite metalul din lista materialelor supuse certificrii obligatorii. Rmne c utilizatorii s aib ncredere total n uzina productoare, indiferent din ce ar ar fi, n situaia n care nu au nici o prghie de influien asupra procesului de verificare a calitii acestuia. n aceast ordine de idei, ne ntrebm, care este raiunea inspeciilor asupra productorilor materialelor de construcii, dac un material att de important decade de la control, sau se presupune c inspectorii vor fi delegai, cu scopul de control, la uzinele din Ucraina, Polonia, Turcia, China? 12. n art. 22, alin. (1), lit. c), modificrile au atins aceeai problem cu schimbarea modalitii de verificare i expertizare a proiectelor, incluznd ca obligaie a investitorului s prezinte proiectele spre verificare Serviciului de Stat pentru verificarea i Expertizarea Proiectelor i Construciilor cu nlturarea neconformitilor depistate n urma verificrii. Se pare c autorii acestor modificri au pus n sarcina investitorilor lucruri nespecifice. Este clar, c investitorul este acela, care finaneaz att lucrrile de proiectare, ct i lucrrile de verificare a proiectelor i a detaliilor de execuie. Tot el este responsabil de asigurarea efecturii acestor lucrri. Dar, investitorul nu poate nlture neconformitile depistate n proiect, din simplu motiv c, nu dispune de specialitii necesari, i nici nu are nevoie de ei, deoarece, n acest scop se contracteaz o organizaie de proiectare competent s elaboreze documentaiile de proiect i, respectiv, s nlture neconformitile. Desigur, prezentarea documentaiei de proiect la Serviciul de verificare trebuie s fie pus n sarcina proiectantului. Proiectantul trebuie s predea documentaia de proiect beneficiarului deja verificat, altfel nu poate fi garantat calitatea proiectului. De fapt, varianta iniial prevedea anume asemenea modalitate de prezentare de ctre proiectant a documentaiilor spre verificare. Este absolut neclar motivul modificrii. Mai mult ca att, noua modalitate va provoca nenelegeri ntre beneficiari i proiectani, tergiversnd procesul de verificare. 13. Art. 22, alin.(1), lit. d) pune n sarcina investitorului obligaia de verificare a corectitudinii executrii lucrrilor de ctre autorii proiectelor, n afar de responsabilii tehnici. Aceast prevedere impune, de fapt, la nive de lege, respectarea normativului n construcie, care prevede obligativitatea controlului de autor la obiectivele de construcie. i n acest normativ, responsabilitatea de asigurare a controlului de autor este pus tot n sarcina investitorului. Credem, c includerea responsabilitii prin lege va ajuta la crearea unei atitudini mai responsabile fa de acest proces, care, la moment, este foarte anevoios. Repercursiunile asupra investitorilor vor fi de ordin financiar, deoarece controlul de autor este un proces costisitor, dar, sunt responsabiliti care trebuie s fie asumate, dac ne ngrijim de calitatea executrii lucrrilor. 14. Art. 23, lit. (d), care consacr obligaiile proiectanilor, scoate din grija proiectantului s prezinte documentaia de proiect elaborat ctre serviciul de verificare. Dac facem o comparaie cu rile vecine, Romania i Rusia, vedem c, aceast responsabilitate i revine, totui, proiectantului. De ce legiuitorul nostru a decis altfel, nu s-au implicat cumva chiar proiectanii n procesul de promovare a modificrilor? De fapt, i acest lucru se afl tot pe dimensiunea economic. Nu dorete proiectantul s discute cu beneficiarul, deoarece, n afar de un contract pentru proiectare, (despre care am menionat deja c este foarte costisitor) mai achit i careva pli ctre Serviciu pentru verificare. Este bine c, cel puin, a fost pstrat obligaia de a soluiona neconformitile depistate. 15. Potrivit art. 23, lit. (f), consacrat asigurrii controlului de ctre autor, se oblig proiectanii s asigure supravegherea de autor pe tot parcursul executrii lucrrilor. Am mai menionat, c aceast obligaie este specificat n normativul de construcie (tot cu caracter obligatoriu). Consacrat la nivel de lege, acest proces va fi mult mai organizat i responsabil. 16. Prin art. 23, lit. (g), se exclude procedura de verificare a soluiilor adoptate de ctre proiectani pentru remedierea defectelor aprute n execuie din vina proiectantului. La nivel practic, aceasta ar nsemna urmtoarele: Se depisteaz o eroare n documentaia de proiect la momentul 347

cnd deja lucrrile au fost executae. Proiectantul, conform legii, este obligat s corecteze erorile n proiect, fr a avea vre-o garanie c nu se vor comite altele n procesul de corectare. Considerm, de asemenea, c este inoportun i excluderea verificrii care se fcea la cererea investitorului. Desigur, n situaii simple, proiectantul poate s rezolve desinestttor problemele, dar, pot fi situaii, cnd investitorul ar trebui s aib i prghia de influien asupra proiectantului, prin verificarea soluiilor aprobate pentru a exclude orice risc, att de ordin tehnic, cht i de ordin financiar. 17. Art. 30, este unul nou, introdus pentru a completa prevederile Legii nr. 235-XVI, din 20 iulie 2006, cu privire la principiile de baz de reglementare a activitii de ntreprinztor i a Legii nr. 451-XV, din 30 iulie 2001, privind reglementarea prin liceniere a activitii de ntreprinztor. Motivul acestor modificri a fost de a institui condiii de retragere i sistare a licenelor n urmtoarele cazuri: neexecutarea, n mod repetat, a prescripiilor Inspeciei de Stat n Construcii, executarea lucrrilor de ctre persoane neatestate, lipsa la ntreprindere a sistemului propriu de calitate( aprobat conform prevederilor legislaiei), nerespectarea exigenelor exeniale n construcii, executarea lucrrilor de construcii n lipsa certificatului de urbasnism i a autorizaiei de construire. Trebuie s recunoatem c, temeiurile de retragere i sistare a licenelor indicate la acest articol sunt substaniale. O astfel de prghie de influien asupra executanilor era necesar, doar c, puteau fi modificate normele deja existente n legile menionate mai sus, care reglementeaz procesul de emitere i retragere a licenelor, fr a introduce un nou articol la lege.. 18. Art. 35, la rndul su, a fost modificat i mbuntit substanial. Dac pn acum accesul la documentele normative n construcii era foarte anevoios, impedimentul principal fiind nepublicarea actelor normative n Monitorul Oficial, dup cum prevedea legea, acum, potrivit modificrilor introduse, toate textele se public integral n Monitorul Oficial n cazul n care au suportat careva modificri. Aceasta, precum i, accesul gratuit prin Internet la toate documentele normative n construcii, ofer o bun surs de informare a participanilor la acest proces. Un fapt mbucurtor pentru cei care, completeaz cu vrf i ndesat fondul bazei normative n construcii, este completarea acestui fond prin virarea a cte 0,3 - 0,5 la sut din valoarea investiiei, n capital fix, de la persoanele care n realitate se folosesc de aceste normative n activitatea lor. Credem, ns, c s-a exagerat cu prevederea de a obliga Organul naional de dirijare n construcii s elibereze gratuit copii de pe documente. Chiar dac este un lucru simplu, este nevoie de resurse umane pentru deservirea procesului, iar, ministerul nu prea dispune de resurse umane disponibile s efectuieze asemenea lucrri. Mai raional ar fi fost, totui, crearea unui centru, care s gestioneze baza de date privind documentaia normativ n construcii, care ar pune la punct i meninerea site-ului n stare funcional, pe care vor fi publicate toate documentele nou aprobate, dar i plasarea n varianta electronic a documentelor normative a fostei URSS care au fost recunoscute ca naionale i sunt n vigoare, ns, nu se mai reediteaz de muli ani. Este un lucru foarte mare i necesit s fie organizat, altfel accesul la baza normativ va fi cioprit, n ciuda prevederilor bune, introduse prin modificrile legii, comentate mai sus. II. Modificrile aduse Legii nr. 835 XIII, din 02.02.1996, privind principiile urbanismului i amenajrii teritoriului Prin aceeai Lege, nr. 280-XVI din 14.12.07 (Monitorul Oficial nr. 94-96 din 30.05.08), care a modificat legea privind calitatea n construcii, au fost introduse i modificri la Legea privind principiile urbanismului i amenajrii teritoriului. Modificarea se refer la procedura de emitere a certificatelor de urbanism i a autorizaiilor de construire, iar scopul modificrii este de a mbunti acest proces. Art. 42, din varianta iniial a legii fcea trimitere la procedura de emitere a certificatelor de urbanism i a autorizaiilor de construire, stabilit prin regulament, aprobat de ctre Guvern. n textul articolului modificat se instituie reguli pentru autoritile emitente ale documentelor re348

spective cu referire la respectarea strict a termenelor de nregistrare a cererilor i eliberare a documentelor permisive. Inovativ n articol este faptul c, dac n termenii stabilii n-au fost emise documentele solicitate, atunci certificatul de urbanism i autorizaia de construire se consider ca fiind emise i, respectiv, se pot executa activitile pentru care au fost solicitate acestea. De menionat, c modificrile respective vor avea repercursiuni serioase pe teritoriul municipiului Chiinu, acesta fiind, de fapt, i scopul legiuitorului. Anume n Chiinu obinerea Certificatelor de Urbanism i a Autorizaiilor de construire s-a transformat ntr-o procedur foarte anevoioas i costisitoare. Este tiut faptul c, proiectul este un document, n care pot fi gsite cu uurin mereu neconformiti, iar, n lista avizelor i studiilor necesare autorizrii lucrrilor ntotdeauna mai rmne cte ceva necompletat. Anume, datorit acestor circumstane se i tergiverseaz de ctre funcionarii din direciile administraiei publice locale procesul de emitere a autorizaiilor de construire. Soliicitanii de certificate de urbanism i de autorizaii de construire folosesc anevoios calea de atac prin procedura de contencios administrativ pentru a impune emiterea n termenii stabilii a documentelor cerute. Se atest o tendin pozitiv a legiuitorului de a facilita procesul de autorizare a lucrrilor, doar c, i la acest capitol exist neclariti. De asemenea i certificatul de urbanism, care este un document cu caracter informativ despre planurile i regulamentele de urbanism aprobate, se va considera emis, dac autoritatea competent nu-l va emite n termenul stabilit. Asta ar nsemna c, beneficiarul poate elabora documentaia de proiect, deoarece, anume acest drept este oferit prin certificatul de urbanism. Aici apare ntrebarea n ce condiii se va proiecta obiectul, dac nu s-a livrat informaia din documentaia urbanistic i nu s-au impus condiiile privind obibnerea avizelor obligatorii, care sunt necesare procesului de elaborare a documentaiei de proiect ? Acestea din urm, coninnd informaii necesare i obligatorii pentru proiectant. Dup cum vedem, mai rmn careva ntrebri nerozolvate, n acest domeniu, la care urmeaz s se dea o clarificate prin acte normative referitoare la paii pe care urmeaz sa-i fac investitorul i proiectantul, care sunt pui n situaia de a elabora documentaii de construcii, fr a avea, din start, o situaie clar privind terenul pe care acestea se vor proiecta. Din cele expuse, putem concluziona c, n procesul de reglementare a activitii de realizare a investiiilor n construcii este necesar de a interveni, periodic, cu unele modificri legislative care s modernizeze acest proces. Interveniile legislative, ns, ar trebui s fie fcute cu pruden maxim, pentru ca modificrile s conduc la mbuntirea procesului i nu invers. n acest sens este benefic consultarea cu specialitii din domeniu, cu factorii implicai n procesul de realizare a investiiilor n construcii, cu modelarea unor situaii la nivel de studii pentru fiecare proces reglementat, care vin s asigure succesul aciunii. n caz contrar, vor interveni mai multe confuzii n textul actului normativ, n rezultatul modificrii acestuia, dect mbuntiri. Dup cum am menionat n aceast lucrare, n cadrul modificrilor de lege analizate, pe lng mbunti, s-au strecurat i unele confuzii. Anume la acestea din urm ncercm s atragem atenia, pentru ca organul central de specialitate s ia atitudine i s examineze cu foarte mare atenie efectele generate de modificrile legislative introduse i, s continue activitatea de modernizare a reglementrilor din domeniul dat, ntru asigurarea realizrii cu succes a unor construcii cu un nivel maxim de calitate cu excluderea barierelor inutile din cadrul acestei activiti. Prudena trebuie s fie maximal, deoarece de reglementrile n construcii depinde, n mod direct, viaa i sntatea oamenilor, cei care sunt consumatorii produselor finale a cldirilor.

349

ORGANIZAREA I EXPLOATAREA SERVICIILOR DE TRANSPORT PE DRUMURILE PUBLICE

ARMAU Serghei, Academia de tiine a Moldovei Institutul de Istorie, Stat i Drept

Abstract:
A special role of roads in the development of auto transport is expressed through diversifying of network which allows transportation between different points as well as through influence of roads quality on vehicles. Construction and repair of roads, organization of transport and traffic represents the public service that is offered to population by central and local public administration on the bases of principles of public decentralisation and demobilization. Infrastructura de drumuri publice Rolul deosebit al drumurilor n desfurarea transporturilor auto se manifest att n diversificarea reelei care permite efectuarea transporturilor ntre punctele de ncrcare i descrcare, ct i prin efectele strii drumurilor asupra autovehiculelor. Acest ultim aspect influeneaz nemijlocit eficienta transporturilor auto. n cazul circulaiei pe un drum modernizat se obin economii la carburani i piese de schimb i reducerea cheltuielilor pentru ntreinere i reparaii. Drumurile modernizate ofer condiii pentru deplasarea autovehiculelor cu viteze economice, pentru folosirea autovehiculelor de mare capacitate, pentru dezvoltarea turismului intern si internaional etc. La momentul actual reeaua de drumuri cuprinde 16.800 km din care 3.666 km1 sunt drumuri naionale iar restul sunt calificate ca drumuri locale. Clasificarea drumurilor se efectueaz dup mai multe criterii, dintre care respectiv: modul de administrare; gradul de perfecionare a construciei; criteriul tehnic (viteza de proiectare, categorie). Dup modul de administrare drumurile sunt mprite n: - drumuri naionale, care la rndul su se mpart n drumuri magistrale-drumurile care asigur principalele legturi rutiere internaionale i drumuri republicane - drumurile care asigur legtura capitalei cu municipiile, oraele, centrele industriale i alte obiective n limitele rii. Aceste drumuri sunt n administrare de nivel republican; - drumurile locale care sunt construite, administrate i ntreinute de autoritile publice locale; - drumuri de destinaie special (industriale, agricole, forestiere etc.), ce deservesc necesitile de transport ale diferitelor ntreprinderi i uniti economice i sunt administrate de acestea. Dup gradul de perfecionare a construciei drumurile sunt: - rudimentare (naturale sau de pmnt amenajate); - mpietrite (mpietruiri simple, macadamuri); - modernizate (asfaltate, betonat-asfaltate, betonate, pavate etc.). n tabelul de mai jos se prezint clasificarea drumurilor dup categorii, n funcie de intensitatea calculat a traficului, veh./24
1

Statistica privind reeaua drumurilor din RM, Administraia de Stat a Drumurilor www.asd.md.

350

Tabelul Clasificarea drumurilor Intensitatea calculat a traficului, Semnificaia economic i administrativ a veh./24 ore drumului Echivalat Uniti fizice mai mult de 14000 6000-14000 2000-6000 1000-2000 pn la 500) mai mult de 7000 3000-7000 1000-3000 100-1000 pn la 100 Drumuri naionale (autostrzi, drumuri magistrale i republicane) Drumuri pentru automobile (care nu fac parte din categoria I), republicane, raionale. Drumuri pentru automobile (care nu fac parte din categoria I i II), republicane, raionale. Drumuri pentru automobile (care nu fac parte din categoria I, II i III), republicane, raionale. Drumuri pentru automobile locale (care nu fac parte din categoria III i IV).

Potrivit comunicatului Oficiului Bncii Mondiale din Moldova din 30 martie 2007, 65% din drumurile naionale i 75% din drumurile locale sunt ntr-o stare precar. Aceast situaie este rezultatul unor politici ineficiente n domeniul ntreinerii drumurilor, a fondurilor rutiere care niciodat nu au acoperit necesitile de ntreinere precum i a managementului prost n ceea ce ine de gestionarea acestor fonduri. Pe drumurile Republicii Moldova se transport 70% din volumul de mrfuri ceea ce face ca infrastructura rutier s devin o verig important al potenialului economiei naionale. n acelai timp drumurile proaste sunt o problem pentru productorii locali i agenii din localitile rurale care din aceast cauz nu i pot expune pe piaa ntreg potenialul de producie. Problema ns este mai complex, potrivit raportului Bncii Mondiale1 n Moldova exist 40 de localiti rurale care nu au conexiune cu drumurile naionale i n perioada unor calamiti naturale sunt izolai de restul lumii astfel nct nici serviciile de asisten medicale nu pot ptrunde la ele. Potrivit aceluiai raport al Bncii Mondiale2 volumul alocrilor pentru ntreinerea i renovarea zilnic drumurilor constituie 18,3 mil. dolari SUA. Aceast sum nu acoper necesitile reale i din cauza acestei finanri insuficiente anual se distrug sute kilometri de drumuri. Pentru o ntreinere adecvat i funcional a drumurilor e nevoie adugtor la suma menionat aproximativ nc 13 mil dolari SUA (2000 dolari SUA pe km). Pe lng faptul c economia rii este n continu pierdere din cauza transportului rutier ineficient al mrfurilor naionale i internaionale sunt afectai zilnic i utilizatorii drumurilor. Conform estimrilor, din cauza drumurilor proaste fiecare ofer pierde zilnic aproximativ 1 dolar SUA. Estimat la ntreaga populaie de oferi n timp de un an se formeaz o sum de 1 miliard lei, bani care nu ajung n nici un fond. 2. Rolul autoritilor publice n organizarea i dezvoltarea reelei de drumuri publice Problemele asigurrii securitii circulaiei rutiere sunt n atenia autoritilor publice centrale. La 24 noiembrie 2008 situaia securitii circulaiei rutiere a fost examinat n cadrul unei edine a Guvernului cu participarea tuturor autoritilor publice centrale3. S-a stabilit c Guvernul va reexamina Regulamentul Consiliului Naional pentru Securitatea Circulaiei Rutiere n vederea revizuirii componenei consiliului, care va elabora msuri de redresare a situaiei n domeniul
Moldova: Transport Strategy With Emphasis on The Road Sector, decembrie 2002, pag 24. Idem, pag 35 3 www.gov.md
1 2

351

securitii rutiere. n cadrul Consiliului va fi creat un grup de lucru, constituit din specialiti practici n domeniu, reprezentani ai cercurilor academice i societii civile, care va identifica problemele existente n domeniul prevenirii situaiilor accidentare, combaterii nclcrilor de circulaie rutier i educaiei conductorilor auto i a pietonilor. La edin s-a menionat c situaia accidentar din ar rmne a fi ngrijortoare. Cea mai mare parte din accidente s-au produs din vina conductorilor auto, care au admis nclcri grave a Regulamentului circulaiei rutiere, n special depirea limitelor de vitez i conducerea transportului sub influena alcoolului. Totodat fiecare al 7-lea accident rutier s-a produs din vina pietonilor. Prim-ministrul a subliniat c situaia n acest domeniu este ngrijortoare, ceea ce impune eficientizarea mecanismului existent de combatere a nclcrilor circulaiei rutiere, mai ales ceea ce ine de conducerea vehiculelor n stare de ebrietate de ctre oferi, prin nsprirea legislaiei la acest capitol. Printre msurile care urmeaz s fie ndeplinite n cel mai scurt timp n domeniul asigurrii securitii circulaiei rutiere este necesar eficientizarea activitii Poliiei rutiere prin amplasarea pe strzile municipiului Chiinu a sistemelor automatizate de supraveghere a circulaiei rutiere, cu atragerea asistenei externe din partea guvernului Chinei i dotarea subdiviziunilor sale cu aparate de msurare a concentraiei de alcool n aerul expirat, revizuirea legislaiei n vigoare care prevede sancionarea acestor tipuri de nclcri. Se intenioneaz dotarea subdiviziunilor de testare a autovehiculelor cu mijloace adecvate noi, pentru verificarea strii tehnice a acestora. O mare atenie va fi acordat colilor auto prin revizuirea procesului de instruire i certificare a candidailor pentru conductori auto, inclusiv crearea unui sistem informaional automatizat de eviden a persoanelor care au urmat cursurile de instruire. Urmeaz a fi revzute i normele privind examinarea conductorilor auto. 3. Modaliti i perspective de dezvoltare a infrastructurii rutiere Creterea parcului mondial de autovehicule a dus la modificarea concepiei privind sistematizarea i organizarea deplasrii acestora. Mai cu seam accentul punndu-se pe construcia de drumuri cu curbe line i suprafee netede, cu decliviti mici, drumurile fiind amenajate cu mijloacele necesare de semnalizare. Cerinele fa de drumuri sunt strns legate de asigurarea unei vizibiliti adecvate, care poate fi realizat printr-o proiectare raional a elementelor geometrice ale acestora. Proiectarea drumurilor se realizeaz astzi att sub aspectul legturii funcionale a acestora cu mediul nconjurtor, utilizarea raional terenului, condiiile naturale, condiiile sociale i psihologice ale oamenilor ct i sub aspectul constructiv i al asigurrii ncrcrii cu autovehicule. La tratarea problemei sub aspectul constructiv sc i-au n considerare caracteristicile conductorilor auto i ale autovehiculelor, iar la tratarea funcional sc coreleaz proiectarea cu necesitile transporturilor de mrfuri i de pasageri n ansamblu. Un element semnificativ de care trebuie s se in seama la proiectarea i construcia drumurilor este viteza proiectat, care reprezint viteza maxim cu care pot circula autovehiculele izolate n punctele cele mai dificile ale traseului. n funcie de aceast vitez se proiecteaz caracteristicile elementelor geometrice ale drumului: profilul transversal; profilul longitudinal i planul drumului (traseului). n scopul implementrii Planului de Aciuni Republica Moldova Uniunea European i n vederea racordrii la standardele internaionale i europene Ministerul Transporturilor i Gospodriei Drumurilor (reorganizat prin Legea privind modificarea i completarea articolului 24 din Legea nr. 64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern nr. 162-XVI din 09.07.2008 a identificat Tratatele internaionale n domeniul transporturilor auto, la care Republica Moldova ulterior a aderat. n particular, Republica Moldova a ratificat prin legea nr. 246-XVI din 21 octombrie 2005 Acordul privind transportul internaional ocazional de cltori cu autocarul i autobuzul (Acordul INTERBUS) i care a intrat n vigoare pentru Republica Moldova din 352

1 aprilie 2006. De asemenea au fost pregtite procedurile interne pentru intrare n vigoare a 11 Convenii CEE ONU, printre care: - Acordul european adiional la Convenia privind circulaia rutier, adoptat la Geneva la 1 mai 1971; - Acordul european privind aplicarea articolului 23 al Conveniei din 1949 privind circulaia rutier, care se refer la mrimile i lungimile autovehiculelor care se permit s circule pe unele drumuri ale prilor contractante din 16 septembrie 1950; - Acordul privind adoptarea condiiilor uniforme pentru inspeciile tehnice periodice ale vehiculelor rutiere i recunoaterea reciproc acestora din 1997; - Acordul privind adoptarea de reglementri tehnice mondiale aplicabile autovehiculelor precum i echipamentelor i componentelor ce pot fi montate i/sau utilizate pe autovehicule, adoptat la Geneva 25 iunie 1998; Au fost implementate un ir de tehnologii noi pentru sporirea securitii circulaiei rutiere i pentru asigurarea circulaiei ecologice n transporturi, cum ar fi: (a) testarea tehnic a autovehiculelor i remorcilor, reutilarea i certificarea acestora; (b) pregtirea i reciclarea personalului n domeniul transportului auto, (c) implementarea aparatelor de control a regimului de lucru i odihn a oferilor n conformitate cu Acordul AETR i evaluarea conformitii produselor i serviciilor din domeniul transportului auto. Pentru viitor o importan major are dezvoltarea i realizarea planului de aciuni referitor la securitatea circulaiei (inclusiv pentru transportul mrfurilor periculoase i gradul de uzur a oselelor) pentru mbuntirea securitii circulaiei, principala baz acestei prevederi a fost Hotrrea Guvernului nr. 1508 din 12.12.2003 Cu privire la aprobarea Programului Naional de Aciuni prioritare pentru redresarea situaiei privind securitatea circulaiei rutiere pe termen scurt anii 2003-2004 i pe termen lung pn n anul 2008 substituit la 6 septembrie 2006 prin Hotrrea Guvernului nr. 1039 cu privire la aprobarea Planului de aciuni pentru redresarea situaiei n domeniul securitii circulaiei rutiere pn n anul 2009. La 5 mai 2006, la Bruxelles a avut loc Reuniunea IV a Subcomitetului nr. 4 Uniunea European - Republica Moldova Energie, Mediu, Transport i Telecomunicaii, tiin i Tehnologie, Instruire i Educaie. La Reuniunea menionat s-au examinat ntrebrile privind implementarea strategiei naionale n domeniul transportului i infrastructurii prevzute de ctre Planul de Aciuni Republica Moldova Uniunea European i a fost prezentat un proiect al Planului de Aciuni privind securitatea circulaiei rutiere. n luna iunie 2006 s-au coordonat termenii de referin asupra suportului de pregtire a Strategiei sectorului transporturilor, finanat n cadrul fondului de trust executat de Banca Mondial. Obiectivul acestei sarcini de consultan este de a asista Banca i Guvernul Republici Moldova n obinerea, revizuirea i analiza informaiei i datelor din sectorul transporturilor, cu accentul principal pe transportul rutier i feroviar, i de a face propuneri concrete pentru formularea unei Strategii de scurt, medie i lung durat a Sectorului transporturilor din Moldova. O atenie sporit urmeaz a fi acordat Managementului i finanarea infrastructurii cu accent pe ntreinere i reabilitare. Gospodria Drumurilor Republica Moldova prin legea nr. 17-VI din 10 februarie 2006 a aderat la Acordul european privind marele drumuri europene E-AGR i care fost promulgat prin Decretul Preedintelui nr. 465-IV din 27 februarie 2006. Drumurile reelei internaionale "E"1 urmeaz s fie construite, reconstruite, reparate i ntreinute n conformitate cu cerinele generale fa de cile de trafic rutier internaional. Aceste cerine vizeaz att caracteristicile geometrice ale drumurilor, ct i aspectele ce in de sigurana circulaiei rutiere, protecia mediului ambiant fluiditatea circulaiei rutiere, confortul participanilor la trafic. 353

Se realizeaz un ir de aciuni ntru edificarea unui sistem durabil i transparent de finanare a drumurilor. n acest sens au fost elaborate i naintate unele modificri la Legea Fondului Rutier ctre Guvern (proiectul cu amendamentele respective a fost avizat de experii Bncii Mondiale). Fondul propus are o destinaie special i fiind utilizat pentru finanarea, ntreinerea, repararea i reconstruirea drumurilor publice, naionale i locale. Majorarea fondurilor financiare pentru drumuri va asigura n viitorul apropiat realizarea prevederilor Concepiei privind crearea i dezvoltarea reelei naionale a coridoarelor internaionale de transport, pentru a facilita accesul Republicii Moldova la axele majore de transport trans-europene. Totodat, Banca Mondial a decis s efectueze o Analiz economic i sectorial exhaustiv, avnd ca obiectiv de a defini Strategia Bncii pentru suport n sectorul transporturilor din Moldova i de a oferi input i suport eforturilor Guvernului de a elabora o nou strategie n sectorul drumurilor, care va include i propuneri de proiecte legislative n domeniul finanrii drumurilor. Deja au fost definitivai Termenii de referin pentru servicii de consultan. Mijloacele financiare pentru serviciile de consultan, la solicitarea Bncii Mondiale, vor fi alocate de ctre Guvernul Spaniei din Fondul su de trust de consultan. De asemenea, din contul investiiilor capitale n anul 2006 au nceput lucrrile de reparaie a drumului Chiinu-Leueni (partea component a coridorului IX). n anul 2008 n urma unor estimri efectuate de Ministerul Transporturilor i Gospodriei Drumurilor n colaborare cu Banca Mondial i alte organizaii internaionale s-a stabilit c Republica Moldova are nevoie de 40 mlrd. lei pentru a moderniza infrastructura de transport terestru. 92% din drumuri necesit reparaii urgente i din aceast cauz principalele trasee pan-europene ne ocolesc. La fiecare dolar neinvestit, Republica Moldova a pierdut 3,5 dolari. Adic utilizatorul unitii de transport a pierdut 1,2 dolari, iar activul drumurilor 2,3 dolari Dac la nceputul anilor 90 doar 30% din drumurile naionale i locale erau ntr-o stare nesatisfctoare, apoi, n prezent, 92% din aceste drumuri necesit reparaii urgente. Pentru a aduce infrastructura de drumuri din Moldova la nivelul celor europene este nevoie ca, timp de zece ani, s fie realizate investiii n mrime de cte patru miliarde de lei anual, adic n total 40 mlrd. lei (2,4 mlrd. euro). Totodat, pentru ntreinerea acestor trasee, n aceeai perioad de timp, va fi nevoie de 5-6 miliarde de lei, respectiv cte aproape 600 milioane de lei anual. n 2007, n Moldova au fost reabilitate 130 de km de drumuri naionale. Astfel au fost finisate traseul Chiinu-Leueni, drumurile naionale Cueni-Chiinu, Anenii-Noi - Tudora, Chiinu-Cimilia etc. n 2008, au fost iniiate proiecte de mbuntire a infrastructurii de transport cu investiii strine. Cu suportul financiar n valoare de cte 30 mil. euro de la Banca Mondial, Banca European de Reconstrucie i Dezvoltare i Banca European de Investiii vor fi reabilitate i date n exploatare traseele Chiinu-Bli i Chiinu-Hnceti. Totodat, cu surse alocate din bugetul de stat au nceput reparaiile pe segmentele de drum HncetiComrat, Orhei-Rezina, de la Orhei pn la mnstirea Curchi i pn n satul Vatici (raionul Orhei), Cuenitefan Vod, i, de asemenea, va fi finisat traseul CimiliaComrat, precum i alte sectoare de drum. Au fost elaborate dou proiecte regionale, care au fost discutate cu Banca Mondial i trei proiecte n cadrul cooperrii transfrontaliere. Proiectele regionale se refer la ameliorarea condiiilor de circulaie din reeaua drumurilor publice. Primul proiect vizeaz reeaua drumurilor publice din raioanele Ialoveni i Hnceti, care se combin cu drumul naional Chiinu Hnceti. Al doilea proiect se refer la reeaua drumurilor publice a raioanelor Bli, Teleneti i Sngerei. Suma estimat pentru lucrrile preconizate pe sectorul dat constituie 22,9 mil. lei. Proiectele n cadrul cooperrii transfrontaliere prevd reabilitarea drumurilor Chiinu-Hnceti, Hnceti- Leueni i Leueni-Leova, cu costuri de circa 9,4 mil. dolari SUA. Pn la moment, ns, nu s-a reuit identificarea resurselor financiare pentru finanarea proiectelor n cauz. 354

Implementarea unor sisteme moderne de evaluare a strii tehnice a drumurilor i de optimizare a prioritilor de ntreinere i reparaii este un element important al strategiei de mbuntire a infrastructurii drumurilor. n acest context, a demarat implementarea a trei proiecte-pilot (S.A. Drumuri: Streni, Orhei, Anenii Noi) de ntreinere a drumurilor n baz de contract, n cadrul asistenei tehnice externe, acordate de ctre Agenia Suedez pentru Dezvoltare Internaional. n ceea privete construcia noilor drumuri, n 2005 a fost obinut acceptul pentru finanarea din cadrul TACIS a Construciei Drumului i Terminalului de Frontier n apropierea localitii Lipcani. Actualmente partea romn desfoar lucrrile de construcie a drumului de acces i punctului vamal Lipcani, iar partea moldav a finisat reparaia podului situat pe traseul nominalizat. Proiectul Cadastrul drumurilor naionale i crearea sistemului automatizat de urmrire n timp a podurilor este inclus n Programul naional de asisten tehnic pentru anii 2005 2006 aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 302 din 21 martie 2005 Experii naionali au participat activ la reuniunile diferitor organisme internaionale de profil privind dezvoltarea coridoarelor i zonelor Pan-Europene de transport, n special la edinele Grupului de Lucru la nivel nalt sub egida Comisiei Europene a UE privind extinderea marilor axe de transport trans-europene spre rile i regiunile vecine cu UE. Ca urmare s-a coordonat conectarea reelei de transport a RM cu axa sud-estic n zona Mrii Negre. De asemenea, n rezultatul cooperrii n cadrul TRACECA: se elaboreaz termenii de referin privind pregtirea studiului de fezabilitate pentru reabilitarea drumului Chiinu Giurgiuleti. Dup preluarea funciilor de gestionare i ntreinere a drumurilor de ctre Ministerul Construciilor i Dezvoltrii Teritoriului procesul de reabilitare a drumurilor a continuat cu aceeai intensitate. n anul 2008 au fost reabilitate peste 100 km de drumuri, iar suma investiiilor capitale n ramura rutier a ajuns la 397,8 mln. lei pe cnd n Strategia infrastructurii transportului terestru pe anii 2008-2017, aprobat prin HG nr. 85 din 01.02.2008, pentru reabilitarea i ntreinerea drumurilor naionale din ar urma s fie alocate 1miliard 158 milioane lei. Conform Strategiei n urmtorii 10 ani urmeaz a fi reabilitate ca 3335 km de drumuri naionale i 6008 km de drumuri locale. Pentru anul 2009 sunt alocate 571 milioane lei din diferite surse pentru reabilitarea a nc 150 km de drumuri, pe cnd n Strategie pentru anul 2009 sunt prevzute 1 miliard i 944 milioane lei, astfel se atest c numai 30% din cele expuse n Strategie vor fi efectuate1. Pentru anul 2009 sarcina principal o constituie cutarea mijloacelor financiare pentru reabilitarea i ntreinerea drumurilor, inclusiv celor strine. O cale n acest sens o constituie majorarea accizelor la benzin i motorin cu 50%, ce va permite acumularea a peste 200 milioane lei suplimentar pentru finanarea lucrrilor de reparaie i ntreinere a drumurilor. Conform Legii fondului rutier, nr. 720-XIII din 02.02.1996, fondul rutier are o destinaie special, fiind utilizat pentru finanarea: a) ntreinerii, reparaiei si reconstruciei drumurilor publice naionale i locale; b) proiectrii de drumuri; c) dezvoltrii bazei de producie a unitilor care deservesc drumurile; d) producerii de materiale de construcie rutier; e) procurrii de tehnic si utilaj pentru ntreinerea drumurilor; f) lucrrilor de cercetare tiinific, de proiectare si construcie in domeniu; g) administrrii gospodriei drumurilor; h) cheltuielilor de deservire i rambursare a mprumuturilor cu destinaie special aprobate prin lege.
1

http://www.mcdt.gov.md/?go=Content&id=56

355

Modul de distribuire a mijloacelor fondului pentru drumurile publice naionale i locale se aprob anual de Guvern, inndu-se cont de faptul c cel puin 50 la sut din ele se vor utiliza pentru finanarea drumurilor naionale. Mijloacele pentru ntreinerea drumurilor se determin conform normativelor stabilite pentru un kilometru de drum i lungimii lor. n comparaie cu anul 2001 cnd fondul rutier a fost n valoare de 76 mln. lei atunci n 2006 fondul rutier a constituit 170 mln. lei, o cretere la prima vedere de 2 ori. n realitate situaia nu s-a schimbat aproape deloc n comparaie cu anul 2001 cci materialele de construcie s-au scumpit cu aproape 60% iar carburanii cu 50-55%. Fondul rutier ca parte a bugetului de stat nu este un fond autonom i asta este o abordare depit a acestei structuri. Constituind 1,7% din PIB, comparativ cu rile UE unde aceast valoare atinge 5-6% din PIB. Fondul rutier se formeaz n mrime de 50-60% din defalcri de accize de la benzin i motorin, din taxa achitat la trecere autovehiculelor nenmatriculate n RM prin teritoriul republicii, taxa de eliberare a licenelor pentru activiti de transport auto, i n jur de 10% din fond o formeaz taxa de folosire a drumurilor pe care o achit utilizatorii de autovehicule.

Bibliografie
1. Legea privind modificarea i completarea articolului 24 din Legea nr. 64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern, nr. 162-XVI din 09.07.2008, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 127-130/512 din 18.07.2008 2. Legea drumurilor, nr. 509-XIII din 22.06.1995, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 62-63/690 din 09.11.1995 3. Legea fondului rutier, nr. 720-XIII din 02.02.1996, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 14-15/147 din 07.03.1996 4. Legea pentru aprobarea Codului transporturilor auto, nr. 116-XIV din 29.07.1998, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 90-91/581 din 01.10.1998 5. Legea privind sigurana traficului rutier, nr. 131-XVI din 07.06.2007, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 103-106/443 din 20.07.2007 6. Legea pentru aprobarea Strategiei naionale de dezvoltare pe anii 2008-2011, nr. 295-XVI din 21.12.2007, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.18-20/57 din 29.01.2008 7. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova cu privire la aprobarea Regulamentului, structurii i efectivului-limit ale Ageniei Transporturi, nr. 1188 din 21.10.2008, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 193-194/1199 din 28.10.2008 8. Alexandru Ioan, Administraia Public. Teorii. Realiti. Perspective, Bucureti: Editura Lumina Lex, 1999 9. Alexandru Ioan, Matei Lucica, Servicii publice: abordare juridico-administrativa, management, marketing, Bucuresti: Editura Economica, 2000 10. Balmu Victor, Muntean Valeriu, Elemente de drept poliienesc, Chiinu: Tipografia A..M., 2006 11. Blan Emil, Elemente de drept administrativ, Bucureti: Editura Trei, 1999 12. Creang Ion, Curs de drept administrativ, administraia public local, volumul 2, Chiinu: Editura Epigraf, 2005 13. Mocanu Victor, Descentralizarea serviciilor publice: concepte i practici, Chiinu: Editura Tish, 2001 14. Orlov Maria, Belecciu tefan, Drept administrativ, Chiinu: Editura Elena V.I., 2005 15. Moldova: Transport Strategy With Emphasis on The Road Sector, decembrie 2002 16. Statistica privind reeaua drumurilor din RM, Administraia de Stat a Drumurilor www. asd.md. 17. http://www.mcdt.gov.md/?go=Content&id=56 356

SERVICIUL DE ADMINISTRARE A INFORMAIEI N SISTEMUL ORGANELOR DE DREPT

CONSTANTINOV Vasile, lector universitar, doctor, Universitatea de Studii Aplicate din Moldova LE SERVICE DADMINISTRATION DE LINFORMATION DANS LE SYSTME DES ORGANES DE DROIT

Rsum:
Lanalyse dutilisation des systmes informationnels indique que lorganisation corecte de la collecte et de la classification dinformation a un rle important dans loptimisation des processus informationnels et laugmantation de lefficacit du travail danalyse et dinformation. Ainsi dans les organes de droit est apliqu et fonctionne un systme de collecte et du traitement de linformation qui a les tapes suivantes: la collecte, le stockage, le traitement, laccs, la communication, lutilisation. Pour une collecte rationnelle des informations dans le cadre du systme informationnel on doit tablir: - la catgorie dinformation de laquelle nous avons besoin; - les mthodes dobtention de ces information; - la forme ncessaire de prsentation de linformation; - linterval dactualisation de linformation ( priodiquement-systmatiquement, quand ont lieu des changements, quand elles ont t compltement exploites ou jamais ); - limportance de cette information pour lorgane de droit; - la justification des cots de travaux pour lobtantion de cette information. En qualit des sourses dinformation pour un systme dinformation des organes de droit peuvent tre: les propres oprations, les registres, les vidences, les institutions spcialises, les services spcialiss dans linformation etc. Lopration de stockage des informations suppose le dpt des informations utiles courantes ou de perspective pour lexercice de lacte de gestion fini par la ralisation des conclusions et la prise de plus efficientes dcisions dans le processus de gestion. Parmi les mthodes de stockage on peut mentionner: les fichiers, les fiches et les index de fiches ; les bases de donnes lectroniques: les disques compacts, les disquettes, les microfilms, les microfiches etc. Le traitement des informations suppose lexcution des oprations de synthse et dinterprtation par rapport avec les intentions de leur utilisation: les bilans, les analyses, les comparisons etc. Lacces aux informations stockes doit tre simple. La difficult survienne quand on doit trouver des informations en fonction des critres ou combinaisons imprvues. Le stockage des donnes lectroniques peut tre utile pour nimporte quelle subdivision des orgenes de droit. Les bases de donnes modernes peuvent retrouver les donnes en fonction de quel quil soit le critre ou la combinaison de critre ( ltat infractional-les priodes, les modlits ralisation, les catgories dge, les antcdents, les infracteurs primaires etc.). La communication dinformation constitue la cl de lefficiance dans ladministration (la communication dun homme lautre, dun service lautre, par le tlphone ou par cris). La technologie de la communication connait un changement rapid. Les moyens moderns de communication: le portable, le robot tlphonic, les rseaux des ordinateurs, le telex, le fax, la transmition des faximille, le radio, le vido, la tlvision, linternet etc. 357

Pour une utilisation rationnelle et efficiente du Systme informational des organes de droit on doit tablir la catgorie des informations et le but daccumulation de ces informations dans le Systme, les mthodes et les sourses dobtantion de linformation, limportance des informations pour le systme des organes de droit et la justification conomique dobtantion de ces informations, la forme et la priodicit de la prsentation dinformation, les mthodes de traitement de cette information. Dans le mme temps il est ncessaire dorganiser le contrle dutilisation des informations par les sujets du systme afin de dpister le but de leur emploi, lorganisation de lacces aux informations et la dcouverte de lacces non sanctionn, aussi que les mthodes efficientes de collecte, stockage et traitament des informations. En conclusion, on mentionne que dans le Sstme informationnel des organes de droit doit tre respectes tuotes les tapes dadminstration de linformation: la collecte, le stockage, le traitement, laccs, la communication, lutilisation. Chaque tape dadministration de linformation est un ensemble de msures organisatoriques qui doivent tre ralises tant dans la manire automatique par le Systme, que par les fonctionnaires des organes de droit la demande automatique du Systme. Le non respect du procs dadministration de linformation et lvitement de quelques tapes de cette procedure va mener invitablement la perte dun anneau du chaine du processus dadministration et la perte dinformation ncessaire pour lactivit des organes de droit. Analiza utilizrii sistemelor informaionale indic c, un rol important n optimizarea proceselor informaionale i sporirea eficacitii muncii de analiz i informare -l are organizarea corect a colectrii i prelucrrii informaiei. Astfel, n organele de drept este aplicat i funcioneaz un sisteme de colectare i prelucrare a informaiei. Potrivit art.4 al Legii RM nr.216-XV din 29.05.2003, n Sistemul informaional al organelor de drept se evideniaz urmtoarele etape de administrare a informaiei: colectarea, stocarea, procesarea, accesul, comunicarea, utilizarea. Colectarea informaiilor. Activitatea organelor de drept este suprancrcat cu informaii, fiind continuu inundat cu rapoarte, publicaii, coresponden att din afara organului de drept, ct i din interiorul acestuia. n ciuda acestui flux de informaii, ne lipsesc anume acele de care avem nevoie la un moment dat. Spre exemplu, Direcia informaii i evidene operative, numai la compartimentul eliberarea informaiei din fiierul evidenei nominale, zilnic prelucreaz pn la 2500 documente dintre care: interpelri - 1700, sentine ale instanelor judectoreti - 50, informaii despre arestarea persoanelor 30, ntiinri despre ispirea pedepselor - 30 etc. este vdit faptul c rspunsul la interpelare nu va fi corect dac nu se introduce informaia din sentin, sau din ntiinare. Primul pas spre administrarea eficient a informaiei este controlul informaiilor pe care le primim. Trebuie s avem informaii despre performanele activitii noastre pentru a supraveghea, evalua i prevedea evoluia acestei activiti. n orice organ de drept conductorul acestuia trebuie s cunoasc tehnologia relevant de administrare a informaiei necesare unei bune activiti. Dup cum menioneaz C.Voicu, pentru o colectare raional a informaiilor n cadrul sistemului informaional trebuie s stabilim: - categoria informaiei de care avem nevoie; - metodele de obinere ale acestor informaii; - forma necesar de prezentare a informaiei; - intervalul de actualizare a informaiei (periodic-sistematic, cnd au loc schimbri, cnd au fost exploatate complet sau niciodat); - importana acestei informaii pentru organul de drept; - justificarea costurilor lucrrilor pentru obinerea acestor informaii1.
1

Voicu, C. Sandu, F. Management organizaional n domeniul ordinii publice. Bucureti: Ministerul de Interne, 2001.

358

Ca surse de informare pentru un sistem informaional al organelor de drept pot fi: propriile operaiuni, registre, evidene, instituii specializate, servicii specializate n informare etc.1 Operaiunea de stocarea informaiilor presupune depozitarea informaiilor utile curente sau de perspectiv pentru exercitarea actului de conducere finalizat prin tragerea de concluzii pertinente i luarea celor mai eficiente decizii n actul de comand. n opinia noastr, nu toate informaiile acumulate trebuie stocate. Unele informaii, la prima vedere, se pot reine i aplica imediat, alte informaii sunt inutile i nu este necesitate de a le stoca. Spre exemplu, informaii primite prin telefon despre comiterea unei infraciuni, care nu sa confirmat dup ce a fost verificat. Aceast informaie o putem atribui la categoria informaiilor despre fapte neexistente, nu va fi util n activitatea organului de drept i nu necesit de a fi stocat. Exist i cazuri de nesiguran n ceea ce privete stocarea anumitor informaii. n aceste situaii exist dou soluii: crearea unei metode de stocare intern i, apoi trierea informaiilor stocate la intervale regulate de timp. n Sistemul informaional al organelor de drept, n conformitate cu art.7, 11 ale Legii nr.216XV, stocarea informaiei este organizat pe dou nivele: nivelul subdiviziunilor organelor de drept (primul nivel) i nivelul Bncii centrale de date (nivelul superior). Aceast divizare permite stocarea la primul nivel a informaiei necesare pentru activitatea de rutin a subdiviziunii, iar, apoi, din baza de date a primului nivel, informaia necesar se transmite n Banca central de date a nivelului superior. Astfel se rezolv problema categoriei informaiei stocate i scopul utilizrii acesteia2. Printre metodele de stocare enunm: fiiere, fie i indexuri ale fielor; baze de date electronice: compact-discuri, dischete, microfilme, microfie etc. Mijloacele electronice de stocare a informaiilor continu s se diversifice, de la computer la agenda electronic de buzunar. Muli conductori a organelor de drept au acces la un computer - acesta este de un real ajutor n operarea cu informaiile. Cunotinele privind bazele de date electronice i modul de folosire a lor sunt eseniale pentru o stocare eficient. Reelele de computere mresc accesul la informaiile stocate i, dac sunt exploatate adecvat, pot reduce la minimum nevoia de a pstra nregistrri duplicat. Exist i riscuri. Costul intrrii datelor n bazele de date poate fi considerabil. Tehnicile recente de fotocopiere i scanare a documentelor pot reduce costurile, ns exist riscul stocrii unor mari cantiti de informaii nedorite, termenul gunoi" are i un echivalent electronic. Dac avem liste cu adresele celor crora le trimitem informaii prin pot, trebuie s fim foarte ateni cum introducem informaiile i s evitm introducerea aceleiai informaii de dou ori. Sistemele electronice ridic probleme, pentru c o singur greeal (iniialele diferite, lipsa codului potal) poate face imposibil introducerea informaiei. Disciplina strict a introducerii datelor i redactarea de duplicate manuale sunt singurele soluii. Microfilmele i microfiele au o poziie solid n stocarea pe termen lung - arhiva - a cantitilor mari de informaii, cum ar fi: fotocopii de documente, formulare de angajare a personalului etc. Sunt ns costisitoare i greu de manipulat, de aceea nu sunt eficiente n stocarea informaiilor de care avem nevoie frecvent. Procesarea informaiilor presupune efectuarea operaiilor de sintetizare i prelucrare n raport cu inteniile de folosire a lor3: bilanuri, analize, comparaii etc. (fig.1.). n acest sens, sunt folosite:
Lege nr. 71-XVI din 22.03.2007 cu privire la registre, Monitorul Oficial nr.70-73/314 din 25.05.2007 art.17, Legea nr.216-XV din 29.05.2003 cu privire la Sistemul informaional integral automatizat de eviden a infraciunilor, a cauzelor penale i a persoanelor care au svrit infraciuni, Monitorul Oficial nr.170-172/695 din 08.08.2003 3 Constantinov, V. Administrarea sistemului informaional al organelor de drept. Chiinu:. Academia Ministerului Afacerilor Interne, 2006.
1 2

359

1. Tehnicile statistice, din care se folosesc, de regul, tehnici statistice simple, cum ar fi media unui set de date. Organizaiile mari folosesc frecvent statisticieni pentru a mbunti eficiena procesrii datelor. Este domeniul n care lipsa cunotinelor poate fi periculoas i, n care este nevoie de ajutorul profesionitilor pentru programele specifice. Prezentarea statistic sub form de grafic faciliteaz nelegerea. Exist grafice simple, comune i valoroase ca: - graficul liniar (compararea cifrelor raportate la timp); - graficul de control, histograma (vertical, orizontal); - graficul plcint" (seciuni de cerc pentru a prezenta proporiile); - curba de frecven cumulativ (red schimbrile ce au avut loc ntr-o anumit perioad de timp); - diagrama de rspndire etc. 2. i indicatorii sub form de standard pot, de asemenea, fi reprezentai grafic n formele menionate.
Informaii utile pentru organele de drept

Culegere

Transmitere

Prelucrare

Pstrare

Acces Folosire

Bilan

Analize

Comparaii

Fig.1. Etapele administrrii informaiei (elaborat de ctre autor n baza rezultatelor investigaiilor) Accesul la informaii. Dac informaiile au fost stocate, atunci accesul la ele trebuie s fie simplu. Greutatea survine atunci cnd trebuie s gsim informaii n funcie de criterii sau combinaii neprevzute. Stocarea de date electronice poate fi util pentru orice subdiviziune a organelor de drept. Bazele de date moderne pot regsi datele n funcie de aproape orice criterii sau combinaii de criterii (starea infracional - perioade, moduri de operare, categorii de vrst, antecedente, infractori primari etc.). Comunicarea informaiei constituie cheia eficienei n administrare (comunicarea de la om la om, de la un serviciu la altul, prin telefon sau n scris). Tehnologia comunicrii cunoate o schim360

bare rapid. Mijloacele moderne de comunicare: telefonul mobil, robotul telefonic, reele de computere, telexul, faxul, transmiterea de faximile, radio, video, televiziune, internetul etc. Utilizarea informaiilor. Colectarea i stocarea de informaii care nu sunt folosite adecvat este unul din blestemele birocraiei. Cauzele tipice ale acestor situaii pornesc de la unele raionamente ca: eful a cerut acest lucru; eful ar putea cere acest lucru; s-ar putea dovedi folositoare; ntotdeauna le-am colectat; nu tiam c le-au colectat i alii; nimeni nu ne-a reproat vreodat acest lucru. n opinia lui Costache Rusu, un conductor eficient trebuie s revizuiasc periodic managementul informaiilor i s verifice valoarea informaiilor pentru a nelege: - n ce scop exact sunt folosite aceste informaii; - ce gen de informaii au fost utilizate ultima dat i n ce scop; - care sunt costurile i beneficiile pstrrii acestor informaii; - pot oare fi aceste informaii colectate, stocate, procesate sau comunicate folosite mai eficient; - putem mprti aceste informaii altor servicii i subdiviziuni; - exist acces la informaiile deinute de alte subdiviziuni; - care sunt modalitile adiionale de folosire a acestor informaii1. Prin urmare, pentru o folosire raional i eficient a Sistemului informaional al organelor de drept trebuie s stabilim categoria de informaii i scopul acumulrii acestor informaii n Sistem, metodele i din ce surse se va obine informaia, importana informaiilor pentru sistemul organelor de drept i justificarea economic a obinerii acestor informaii, forma i periodicitatea prezentrii informaiei, metodele de procesare a acestei informaii. Totodat, este necesar de organizat controlul utilizrii informaiilor de ctre subiecte ale sistemului pentru a depista scopul folosirii lor, organizarea accesului la informaii i depistarea accesului nesancionat, precum i metodele eficiente de colectare, stocare i procesare a informaiilor. n concluzie, menionm c n Sistemul informaional al organelor de drept trebuie s fie respectate n deplin msur toate etapele de administrare a informaiei: colectarea, stocarea, procesarea, accesul, comunicarea, utilizarea. Fiecare etap de administrare a informaiei este un complex de msuri organizatorice care trebuie s fie executate att n mod automatizat de ctre Sistem, ct i de ctre funcionarii organelor de drept la cerina automatizat a Sistemului. Nerespectarea procedurii de administrare a informaiei i evitarea unor etape din aceast procedur inevitabil va aduce la pierderea unei verigi din ntregul lan al procesului de administrare i, inevitabil, va duce la pierderea informaiei vital necesare pentru activitatea organelor de drept.

Bibliografie
1. Legea nr.216-XV din 29.05.2003 cu privire la Sistemul informaional integral automatizat de eviden a infraciunilor, a cauzelor penale i a persoanelor care au svrit infraciuni, Monitorul Oficial nr.170-172/695 din 08.08.2003 2. Lege nr. 71-XVI din 22.03.2007 cu privire la registre, Monitorul Oficial nr.70-73/314 din 25.05.2007 3. Rusu, C. Voicu, M. ABC-ul Managerului, Iai: Editura Gheorghe Asachi, 1995 4. Voicu, C. Sandu, F. Management organizaional n domeniul ordinii publice. Bucureti: Ministerul de Interne, 2001. 5. Constantinov, V. Administrarea sistemului informaional al organelor de drept. Chiinu:. Academia Ministerului Afacerilor Interne, 2006.

Rusu, C. Voicu, M. ABC-ul Managerului, Iai: Editura Gheorghe Asachi, 1995.

361

Transparena i securitatea informaiei

Vacarov Nadejda, magistru n informatic, lector superior, USM

Summary:
In present, one of the problems related to the communication of the dates is the security of delivery and taking delivery of it. Security represents a process - a way of thinking, bonded to the systems, network system, users and applications that embrace a set of technology. The minimal set of requirements, that has to be respected by an application that uses the systems based on security are: - confidentiality: the maintenance of the private information - Integrity: the proof that the information was not modified. - Authenticity: the proof of the identification of the one who passed on the message. - Non disclaimer: the sureness that the one who generated the message can not calumny it. Internetul este un instrument de cretere a puterii individuale, dnd oamenilor acces la informaie; de asemenea, Internetul creeaz cadrul stabilirii unor noi contacte cu oameni i faciliteaz comunicarea rapid., el este intr-o continua cretere ca un mediu de distribuie si comunicare, devenind o parte din viata de zi cu zi. Datorita faptului ca oricine din lume se poate conecta la Internet fr restricii, acesta este considerat ca fiind public. Ca orice entitate deschis accesului public, prezena pe Internet implic un risc considerabil, referitor la securitatea informaiei att pentru persoane i n deosebi pentru companii. Fiind un spaiu deschis, Internetul permite persoanelor ru intenionate sa produc daune celorlali indivizi mai mult dect orice alta reea. n contextul n care informatia a devenit foarte valoroasa, tentaiile de fraudare a sistemelor care o conin au devenit din ce n ce mai mari. Avnd ca motiv fie interese financiare, fie pur i simplu distracia, infracionalitatea si-a gsit loc i n reelele de calculatoare. Problema major a comunicaiei datelor n prezent, o reprezint securitatea transmisiei i recepiei lor. Securitatea reprezint un proces - un mod de a gndi, legat de sisteme, reele, utilizatori i aplicaii care mbrieaz un set de tehnologii. Setul minim de cerine pe care trebuie s le respecte o aplicaie ce utilizeaz sistemele bazate pe securitate sunt: Confidenialitatea: meninerea caracterului privat al informaiei; Integritatea: dovada ca respectiva informaie nu a fost modificata; Autenticitatea: dovada identitrii celui ce transmite mesajul; Non-repudierea: sigurana ca cel ce genereaz mesajul nu poate sa-l calomnieze mai trziu. Toate aceste proprieti pot fi ndeplinite prin utilizarea de chei publice criptografice. Criptografia este considerat a fi o arta sau tiina de meninere a mesajelor secrete, asigurnd confidenialitatea prin criptarea unui mesaj utiliznd chei asociate cu un algoritm. Cheia utilizata trebuie s fie secret ambelor pri, problema reprezentnd-o managementul cheilor i meninerea lor secret. Criptografia are la baza codificarea mesajelor, un bloc fiind substituit prin altul, respectnd anumite reguli. Codificarea se poate realiza n mai multe moduri acestea avnd urmtoarele proprieti comune: att intrrile ct i ieirile sunt reprezentate ca stram-uri de octei criptarea unei date se realizeaz cu ajutorul unei chei decriptarea datei se realizeaz tot cu o cheie 362

Criptarea se poate realiza cu chei simetrice sau asimetrice. Prima se realizeaz cu aceeai cheie la criptare i la decriptare, iar cealalt cu chei diferite. Criptarea asimetric are avantajul ca una din chei (cea de criptare) poate fi fcut public. Aceast cheie de criptare poate fi transmis oricui, n timp ce cheia de decriptare este deinut de cel ce a criptat, fiind denumit cheie privata. Un alt avantaj al cheilor asimetrice este c asigur identitatea. Daca o persoana X cripteaz un mesaj cu una cheie privat i transmindu-l unei persoane Y, aceasta l poate decripta cu o cheia publica, putem spune ca Y are certitudinea c mesajul vine de la X. Aceasta idee o au la baz semnturile digitale. Criptarea mesajelor ofer confidenialitate, dar acest lucru nu este suficient. n cazul unei transmisii sau recepii trebuie s existe certitudinea ca cel ce a generat mesajul este o persoan autorizat, motiv care a dus la adugarea de noi proprieti cum ar fi integritatea i autentificarea, acestea fiind asigurate cu ajutorul semnturii digitale. Integritatea, confidenialitatea i non - reproducerea sunt asigurate prin criptografia cheilor publice. Pentru aceasta trebuie ns s se tie: cine genereaz certificatul, unde este stocata cheia i unde se gsesc certificatele? Un certificat digital bazat pe infrastructura cheilor publice (PKI - Public Key Infrastructure ) asigura rezolvarea tuturor problemelor. Componentele PKI sunt: - Autoritatea Certificatoare (CA): responsabil cu generarea i revocarea certificatelor - Autoritatea Registratoare (RA): responsabila cu verificarea construciei generate de cheile publice i identitatea deintorilor. - Deintorii de Certificate (subiecii): Oameni, maini sau ageni software care dein certificate i le pot utiliza la semnarea documentelor. - Clienii: ei valideaz semntura digitala i certificarea de la un CA. - Depozitele: stocheaz i fac accesibile certificatele i Listele de Revocare a Certificatelor (CRLs - Certificate Revocation Lists) - Politicile de securitate: definesc procesele i principiile de utilizare a criptografiei. Dintre funciile realizate cu ajutorul PKI putem meniona: - nregistrarea: este un proces n care cel ce dorete s obin un certificat de la CA i prezint atributele sale. Acestea sunt verificate iar apoi se elibereaz certificatul. - Certificarea: este procesul n care CA elibereaz certificatul ce conine cheia public subiectului apoi l depune intr-un depozit public. - Generarea Cheilor: n multe cazuri subiectul genereaz o pereche de chei n mediul sau, nainte de a transmite cheia publica la CA pentru certificare. Daca CA rspunde pentru generarea cheilor, acestea sunt oferite subiectului ca un fiier criptat. - Recuperarea Cheilor: n unele implementri PKI necesit ca toate cheile schimbate si/sau criptate s fie depuse intr-un depozit securizat. Ele sunt recuperabile dac subiectul pierde cheia, acest lucru revenind lui CA sau sistemului de recuperare. - Actualizarea Cheilor: toate cheile perechi i certificatele lor asociate trebuiesc actualizate la un interval regulat. n acest sens exista doua situaii care necesita acest lucru: Data care este specificata n certificat ca dat de expirare este depit i se actualizeaz. Dac cheia privata a uneia din entiti din PKI este compromisa, n acest caz PKI trebuie s anune c vechiul certificat nu mai este valid i urmeaz sa-l nlocuiasc. Una din cai este de pre-generare i stocare securizat a perechilor de chei pentru astfel de situaii. Aciune ce duce la informarea fiecrui utilizator de acest lucru. Alta cale este metoda "out-of-band" unde cu ajutorul telefonului, faxului, scrisorii se transmite acea cheie. - Certificarea ncruciata: permite utilizatorilor dintr-un domeniu administrativ s utilizeze certificate generate de un CA operaional n alt domeniu. Procesul implic un CA (CA_1) ce ofer o certificare pentru alt CA(CA_2). Acest certificat conine cheia publica CA aso363

ciat cu cea privat pe care CA_1 o utilizeaz, lucru ce permite subiecilor certificai prin CA_2 s accepte certificatele generate de CA_1 sau orice CA subordonat. - Revocarea: apare n momentul expirrii perioadei de validitate care poate aprea cnd: subiectul i schimba numele, angajatul prsete compania, cheia privata este compromisa. Pentru a revoca un certificat se utilizeaz Lista Revocrilor Certificatelor (CRL - Certificate Revocation List). Aceasta lista identifica certificate i sunt semnate de CA. Din cele expuse, se observ c n cazul dezvoltrii de aplicaii ce utilizeaz Internetul sau Intranetul, cerinele unei bune securiti sunt confidenialitatea, integritatea, autentificarea i nonrepudierea. Toate acestea se realizeaz prin utilizarea cheilor publice criptografiate n Certificate Digitale.

Bibliografie:
cadrul juridico-normativ a) Decretul Preedintelui Republicii Moldova nr.1743-III din 19.03.2004 privind edificarea societii informaionale n Republica Moldova; b) Legea nr.467-XV din 21.11.2003 cu privire la informatizare i la resursele informaionale de stat; c) Legea nr.264 din 15.07.2004 cu privire la documentul electronic i semntura digital; d) Legea nr.284-XV din 22.07.2004 privind comerul electronic; e) Legea nr.1069-XIV din 22.06.2000 cu privire la informatic; f) Legea nr.982-XIV din 11.05.2000 privind accesul la informaie; g) Tratatele internaionale ce in de drepturile omului la care Republica Moldova este parte; h) Hotrrea Guvernului nr.255 din 09.03.2005 privind Strategia Naional de edificare a societii informaionale "Moldova electronic"; i) Hotrrea Guvernului nr. 733 din 28.06.2006 cu privire la Concepia guvernrii electronice; j) Hotrrea Guvernului nr.320 din 28.03.2006 pentru aprobarea Regulamentului privind modul de aplicare a semnturii digitale n documentele electronice ale autoritilor publice; k) Hotrrea Guvernului nr.632 din 08.06.2004 despre aprobarea Politicii de edificare a societii informaionale n Republica Moldova; l) Hotrrea Guvernului nr.272 din 06.03.2002 despre msurile privind crearea sistemului informaional automatizat "Registrul de stat al unitilor de drept"; m) Hotrrea Guvernului nr.333 din 18.03.2002 pentru aprobarea Concepiei sistemului informaional automatizat "Registrul de stat al populaiei" i Regulamentului cu privire la Registrul de stat al populaiei; n) Hotrrea Guvernului nr.668 din 19.06.2006 privind paginile oficiale ale autoritilor administraiei publice n reeaua Internet; o) Hotrrea Guvernului nr.765 din 05.07.2006 privind pagina oficial a Republicii Moldova n reeaua Internet. Literatura consultat: 1. VASIU, L. VASIU, Informatic juridic i drept informatic 2005, Ed. Albastr, Cluj-Napoca, 2005. 2. I. VASIU, Criminalitatea informatic, Ed. Nemira, Bucureti, 2001. 3. V. PATRICIU, I. VASIU, G. PATRICIU, Internetul i Dreptul, Ed. All Beck, Bucureti, 1999. 4. I. VASIU, L. VASIU, Frauda informatic, Revista Romn de Drept Penal, Nr. 1, 2005 5. http://www.mdi.gov.md/img/mejsotr/ActionPlanEUMeng.pdf 6. http://www.mfa.md/Ro/PlanulActiuniRM_UE.pdf 364

APRAREA INTERNETULUI PRIN MIJLOACELE DREPTULUI DE AUTOR

TULBURE Sarmisegetuza tefania, Lector universitar, doctor, Judecator Curtea de Apel Gali, Romniai tiina dreptului este o tiin deschis, care recepioneaz permanent noutile ce apar n societate, n viaa internaional, asimilnd n mod constructiv cele mai noi cuceriri ale tiinei i tehnicii. Dreptul nu rmne n afara istoriei i ntreaga lui evoluie atest un proces de depire a unor vechi structuri i mentaliti, receptivitate deosebit la nou, o viziune ndrznea despre viitorul i progresul omenirii. Georges Ripert a estimat c nicio norm nu rmne neschimbat n timp i n spaiu, toate sunt variabile i contingente.1 La rndul su, Friederich von Savigny preciza c: Dreptul se creaz printr-o micare lent i printr-o dezvoltare organic. El se produce spontan prin cutum, prin jurispruden, prin aciunile specifice ale puterii politice, sub imperiul unei raiuni mai nalte dect raiunea uman, pe care aceasta din urm ar ncerca s o subordoneze vederilor i opiniilor sale de moment.2 Afirmarea noului n drept s-a fcut i se face ntr-un proces continuu de depire a vechilor tipare i mentaliti. n ara noastr, numeroi savani au atras atenia asupra fenomenului nnoirii n drept. n societatea contemporan exist suficiente argumente pentru a susine c Internetul, cu toate implicaiile i utilizrile sale, trebuie s constituie un obiect de cercetare al tiinei juridice, acesta exercit o influen benefic asupra ntregului proces de elaborare i aplicare a dreptului. Considerm un fapt pozitiv acela c au aprut, n ultimii ani, numeroase lucruri consacrate acestei problematici, fiind tot mai frecvente site-urile pe Internet ale unor organizaii sau societi tiinifice, cu preocupri n acest domeniu, printre care pentru Romnia exist site-ul intitulat Legile Internetului. Problemele legate de dreptul de autor i Internet prezint un anumit specific, operele n format digital sunt mai uor de falsificat, de transmis i accesat prin intermediul reelelor, n condiiile n care dispar distinciile ntre diferite tipuri de oper. n aceste condiii pstrarea operelor n memoria unui calculator poate fi considerat o form de reproducere a unei opere.3 Apar probleme specifice legate de drepturile asupra unui siteweb, plata unei remuneraii prin mijloace de reproducere, adoptarea unor msuri care s reglementeze folosirea mijloacelor de pe Internet, i n principal stabilirea unor responsabiliti. n afar de documentele internaionale clasice care reglementeaz dreptul de autor, cum ar fi Convenia de la Berna din 9 septembrie 1886, modificat la Paris n 1896, Berlin 1908, Roma 1928, Bruxelles 1948, Stockholm 1926, au aprut reglementri specifice cum ar fi WIPO Copyright Trealy- 1996, Digital Millenium Copyright Act (DMCA)- 1998, Directiva 2001/29/ EC din 22
Cit. de Philippe Malaure, Antologia gndirii juridice, Ed. Humanitas Bucureti 1997, pag. 334 ; Ibidem pag. 205 3 Bogdan Manole, Dreptul de autor i internetul, prezentat n cadrul seminarului Intelectual Property in Practice, 30 martie 2004;
1 2

365

mai 2001 privind armonizarea unor aspecte de copyright i referitor la drepturile de informare a societii, Trade- Related Aspect of Intelectual Poperty Rights ( TRIPS) 1994. La aceste reglementri se adaug o serie de convenii, tratate, regulamente i directive adoptate de ctre Uniunea European, pentru care Directiva Consiliului din 19 noiembrie 1992 cu privire la dreptul de locaie i de mprumut al anumitor drepturi conexe dreptului de autor n domeniul proprietii intelectuale, Directiva European din 27 septembrie 1993 care se refer la coordonarea anumitor reguli ale dreptului de autor aplicabile radiodifuziunii prin satelit i transmisiunilor prin cablu, Directiva din 29 octombrie 1993 cu privire la armonizarea duratei proteciei dreptului de autor i anumitor drepturi conexe, Directia din 11 martie 1996 cu privire la protecia juridic a bazelor de date, Directiva din 22 mai 2001 asupra anumitor aspecte ale dreptului de autor i drepturilor conexe referitoare la societatea informatic, Directiva 2004/ 48/EC a Parlamentului European i Consiliului din 29 aprilie 2004 cu privire la garantarea n practic a drepturilor de proprietate intelectual.1 Pentru a sublinia mai bine elementele specifice care caracterizeaz protecia dreptului de autor pe Internet citez Cazul DeCCS. n octombrie 1999, doi programatori au reuit s creeze un logiciel de provenien francez, denumit DeCCS. Acest logiciel permitea piratarea unui nou suport video, care apruse pe pia sub numele de DVD, i care tindea s nlocuiasc pe termen lung casetele video. DVD, spre deosebire de casetele video, era un procedeu digital, coninutul su putnd fi reprodus la infinit, fr ca prin aceasta s-i piard calitatea imaginii video. Mai multe studiouri de film au acionat n judecat revista 2600 pentru c ar fi nclcat prevederile lui Digital Millenium Copyright- seciunea 1201. Judectorul a interzis utilizarea difuzrii DeCCS, dar nu a condamnat site-urile care stabilesc legtura cu acest logiciel, considerat ilegal. Asociaia MPAA (Motion Picture Association of America) a alocat, la rndul su editurii Revistei 2600, deoarece acesta ar fi plasat o legtur care i permitea accesul la codul surs al logicielului. Editorii au obinut ctig de cauz i responsabilului site-ului, Eric Corely i s-au interzis practicile sale. n noiembrie 2001, Curtea de apel a confirmat decizia instanei districtuale, a interzis Revistei 2600 Magazine de a posta sau de a face un hyperlink ctre DeCCS code. Decizia este practic inaplicabil. La ora actual exist o sumedenie de site-uri de unde poate fi procurat programul. Chiar i mai mult, exist o poezie (Zip Haiku) care i spune codul. De remarcat este faptul c problemele legate de Internet i dreptul de autor au format obiectul unor discuii care au vizat n special interpretarea unor formulri din Convenia de la Berna i legislaia la ceea de nseamn, raportat la Internet conceptul de act de reproducere sau punere la dispoziia publicului. n asemenea situaii un rol decisiv l are consimmntul persoanei care este autorul respectivei opere de creaie. A fost admis corect ideea c folosirea pentru uzul individual al unor materiale de pe Internet nu poate intra sub incidena legilor care ocrotesc dreptul de autor, deoarece se ncadreaz n cazul excepiilor prevzute de lege. Discuii se pot face n situaiile n care un autor pune de bun voie la dispoziia publicului o lucrare a sa, pe un server sau atunci cnd se cere ca utilizatorii s plteasc o redeven de utilizare. Probleme deosebite s-au ridicat n general n situaia difuzrii transfrontaliere a unei opere.
1

Bogdan Manole, Dreptul de autor i internetul, prezentat n cadrul seminarului Intelectual Property in Practice, 30 martie 2004;

366

n acest caz s-a susinut c necesitatea de a se ine seama de legea rii de emisie, n timp de alii au considerat necesar s se aplice legea rii unde respectiva oper este recepionat. Specialitii francezi au fcut diferenierea situaiei unei emisiuni transmise prin satelit sau prin unde hertiene de mprejurarea n care un site anumit nu este difuzat n Frana, ci poate numai s fie captat de un utilizator. S-a spus corect c exist o difereniere ntre teledifuzarea transfrontalier i teledescrcarea unu site pe Internet. Autorii de specialitate care au acordat un spaiu corespunztor n cercetrile lor unor contracte de punere la dispoziie pe Internet, respectiv a unor contracte prin care autorul permite ca opera sa s fie difuzat pe Internet. Diferenieri se pot face n situaiile n care autorul este de acord cu exploatarea operei sale printr-un sistem de teledescrcare cu plat i situaiile n care autorizarea nu are un asemenea caracter, referindu-se numai la reproducerea unor fotografii, texte fr a implica plata unor redevene pentru consultarea materialelor. Un alt tip de contract este contractul care vizeaz gzduirea unei anumite opere literare, tiinifice, pe o pagin web. Pagina web s aparin autorului operei desigur, informaticianul care a realizat mixajul beneficiaz numai de un drept patrimonial pentru munca de prezentare a lucrrii. Desigur c se impune respectarea drepturilor morale ca opera reprodus s fie cea original i n toate situaiile, s fie indicat cu exactitate numele autorului. n caz contrar, intervin sanciuni civile i penale reglementate prin Legea romn a dreptului de autor i drepturilor conexe nr. 8/1996. Probleme importante vizeaz drepturile conexe, nelegndu-se drepturile artitilor, interpreilor, a productorilor de fonograme i videograme i ale ntreprinderilor de comunicare audiovizual. Dreptul francez reglementeaz interzicerea nregistrrii unei prestaii a unui artist i punerea acestei nregistrri la dispoziia publicului prin Internet sau pe pagini web fr autorizaia scris a celui n cauz. n cazul discurilor CD audio sau videogramelor va fi necesar o autorizare din partea productorului fonogramei sau videogramei. Diversitatea problemelor ridicate n legtur cu dreptul de autor pe Internet Autorii romni care au examinat aceast problematic au considerat necesar ca actuala reglementare existent n Romnia s includ definirea unor concepte specifice, cum ar fi codul surs, cod obiect i s se precizeze pe lng programele de calculator care sunt protejate i a sistemelor informatice cu caracter de creaie, a bazelor de date i datelor informatice, ct i a operelor create cu ajutorul calculatorului. O.R.D.A. a precizat c msurile tehnice vor fi considerate eficiente atunci cnd utilizarea unei opere sau a altui obiect protejat este constatat de ctre titularul de drepturi prin aplicarea unui proces de control al accesului, precum incriptarea sau alt transformare a operei sau a obiectului protejat sau printr-un mecanism pentru controlul copierii, i cnd msurile ndeplinesc obiectivul urmrit prin instituirea acestora. S-a considerat de unii autori c aceste msuri tehnice trebuie s fie rezonabile i s nu intervin n limitrile stabilire de lege, ceea ce este corect. Internetul ridic numeroase probleme cu reglementare specific, care nu sunt uor de rezolvat mai ales atunci cnd se refer la drepturile de autor. n concluzie, problema societii informatice nu reprezint dect un aspect al globalizrii, cu toate consecinele negative sau pozitive care decurg din aceasta. Revoluia tehnologiilor informatice au schimbat n mod radical societatea i o va face i n viitor. 367

Revoluia informatic prezint un aspect benefic esenial dar i un impact negativ n msura n care cuceririle informatice sunt folosite n scopuri distructive sau pentru producerea unor infraciuni. Revoluia informatic a redefinit raporturile de putere n lume dup cum arat publicistul i sociologul francez Jean- Marie- Messier care spune c Internetul nu reprezint numai o revoluie industrial. El a creat de asemenea o revoluie politic; aceasta privete puterea; ea schimb raporturile de fore. Prin aceasta este profund destabilizatoare. Desigur nu se poate contesta c n lumea contemporan exist un sistem al relaiilor de putere n care informaia este hotrtoare. De altfel n cele mai recente aciuni militare din Irak, Iugoslavia, stpnirea mijloacelor informaionale a permis succesul unor operaiuni la mari distane. Subliniem c Internetul promoveaz drepturile omului, facilitnd dreptul la comerul mondial, promovarea ideilor democratice, libertatea presei. Pe ntreaga structur tehnic a Internetului se susin drepturile omului i n special dreptul la libera exprimare. n privina libertii de exprimare, Internetului trebuie s i se aplice practic cea mai liberal legislaie din lume. Ar fi greit s se opun libertatea de informaie celorlalte drepturi ale omului, inclusiv dreptul de autor consacrat printr-o practic statornic i prin numeroase documente internaionale. Trebuie s se asigure un echilibru constant ntre libertatea de expresie i informare i celelalte drepturi i interese legitime ale omului. Multitudinea de reglementri existente, unele contradictorii, impun o reglementare unitar nu la nivel european, ci la un nivel mondial, innd seama de importana i ponderea S.U.A. S.U.A. nu mai este principalul utilizator de Internet, deoarece China are mai muli utilizatori i chiar limba chinez a devenit azi mai folosit dect limba englez. Dar ceea ce este cert o constituie faptul c principalele servere se gsesc n S.U.A. Se impune un cod de conduit la nivel mondial, acceptat de toate statele lumii care s abordeze toate problemele cu care se confrunt Internetul n momentul de fa, ntr-o viziune unitar.

Bibliografie:
1. Philippe Malaure, Antologia gndirii juridice, Ed. Humanitas Bucureti 1997, pag. 334 2. Bogdan Manole, Dreptul de autor i internetul, prezentat n cadrul seminarului Intelectual Property in Practice, 30 martie 2004 3. Arthur Raphael Miller, Michael H. Davis, Proprietatea intelectual: patente, mrci nregistrate, si copyright, West Wadsworth; ediia a treia, 2000 4. Roger E. Schechter, John R. Thomas, Proprietatea intelectual: Legea copyrighturilor, patentelor si marcilor nregistrate, West Wadsworth, 2003

368

Partea III JUSTIIA I ORDINEA DE DREPT

ORGANIZAREA JUDECTOREASC N PRINCIPATUL MOLDOVEI N BAZA REGULAMENTULUI ORGANIC
COPTILE Valentina, confereniar universitar, doctor, Universitatea de Stat din Republica Moldova

Summary:
Through the Organic Regulation adopted at 3 november 1831, come into force from 1 january 1832, continued the efforts of modernizations of Justice in Romanian Principals, realizing an important reforma of democratization of justice, judicial instances being reorganized on the basis of new principles in concordance with economic and social development from the first decades of XIX-th century. Is achieved the hierarchical organization of instances and their specialization on domains of competence. In general, the judges organization is characterize through the stressing of laic system, professionalizing of the staff and its wages system. It was done a forward step in modernization of judgment, procedure, also in organization of written procedure, shortening of the terms. Also there were given a modern establishment of the conditions of written proofs arguments, the acts for dowerg and money caution, commercial contracts, judiciar depozit, judiciar assessment, the notary acts and the acts of civil estate, of ways of attac. Prin Regulamentul Organic al Moldovei, adoptat la 3 noiembrie 1831,1 n vigoare de la 1 ianuarie 1832,2 au continuat eforturile de modernizare a justiiei n Principatele Romne, realizndu-se democratizarea a justiiei i reorganizarea instanelor de judecat pe baza unor principii noi, n concordan cu dezvoltarea economic i social din primele decenii ale secolului al XIXlea. Organizarea judectoreasc a Moldovei a fost reglementat n capitolul VIII Rnduiala judectoreasc, art.279-397 ROM. Prin articolul 279 ROM se proclama separarea puterii administrative de puterea judectoreasc, dreptatea fiind mprit, conform art. 280, de urmtoarele instane de judecat: tribunalul de inut divanul judectoresc pentru pricini civile n oraul Iai (n ediia manuscrisului din 1835 numindu-se divanuri de apelaie pentru pricini politiceti i negutoreti ) tribunalul de comer n oraul Iai (care mai apoi a fost transferat la Galai )
Ioan G.Filitti. Principatele Romne de la 1828 la 1834. Ocupaia ruseac i Regulamentul Organic. Bucureti, [f.a], p.97 2 Lucreiu Patrracanu . Un veac de frmntri sociale,. 1821-1907.- Bucureti, 1969, p.123
1

369

 tribunalul de poliie tribunalul criminalicesc naltul Divan (n ediia manuscrisului din 1835 numindu-se Divanul Domnesc) judectorii steti (art.319) Prin urmare, Regulamentul distingea instane civile i instane penale. Instanele civile erau, la rndul lor, ordinare i speciale. Instanele civile ordinare erau de trei grade: tribunalul de inut; divanul judectoresc pentru pricini civile n oraul Iai naltul Divan Din instanele civile specializate fceau parte judectoriile steti i tribunalul de comer . Secia II a capitolului VIII reglementa organizarea i competena tribunalului de inut. Tribunalele de inut s-au instituit n cele 16 reedine de inut pe care le avea Moldova atunci, precum i n oraul Iai, fiind compus dintr-un preedinte i doi membri. Membrii tribunalului erau numii de ctre domnitor din rndurile boierilor pmnteni cunoscui n iubirea de dreptate, i mai ispitii n magistratur1 Judecata se fcea nu n numele legii, ca n dreptul modern, ci n numele domnitorului. n calitate de prim instan tribunalul de inut era competent s judece toate pricinile civile, iar n ultim instan pricinile de o valoare mai mic de 500 lei, precum i acele de pmn pn la 30 stnjeni(art.303). ns n oriice pricin tribunalele trebuiau mai nti s ncerce s mpace prile aflate n litigiu i numai dac prile refuzau mpcarea, se proceda la examinarea i soluionarea pricinei. Dac n materie civil tribunalul de inut judeca definitiv cauze de o anumit valoare, n materie penal el efectua doar cercetri care se deduceau judecii tribunalului criminalicesc de la Iai Unul dintre primele tribunale giudecatoresti, de inut, bazat pe principiul modern al separaiei puterilor crmuitoare i judectoreasc, se nfiineaz la Botoani, la 1 ianuarie 1832, funcionnd n casele lui Neculai Damianovici, sub preedinia lui Alecu Ralet. .2 Pentru a conteni nenumratele judeci asupra litigiilor de hotare de rsluiri i de mpresurri, Regulamentul prevedea nfiinarea n fiecare inut a unor comisii speciale, compuse din 3 boieri, care trebuiau s fac hotrtura de obte a tuturor moiilor(art.391). Divanul judectoresc pentru pricini civile din oraul Iai reprezenta al doilea grad de jurisdicie civil. El era alctuit din apte membri: marele vornic al rii de Jos n calitate de preedinte, al doilea vornic al rii de Jos, doi vornici din ara de Sus, sptarul, banul i cminarul. Divanul judectoresc n materie civil judeca n calitate de instan de apel, dar i ca prim i ultim instan. Dac valoarea prestaiilor depea o anumit sum, hotrrile lui puteau fi apelate la naltul Divan. Divanul judectoresc avea n competena sa judecarea pricinilor civile de o valoare mai mare de 500 lei, precum i a apelurilor declarate contra hotrrilor civile i comerciale pronunate de tribunalele de inut. Ca instan de apel, emitea hotrri definitive n pricinile de pn 5000 lei, dar numai n cazurile cnd hotrrea Divanului s-ar po trivi n toate puncturile cu rostita socotin asupra tot acestor pricini de ctre tribunalurile inuturilor i n aceste cazuri ele vor fi fr apel. Aceste pricini, precum i acele n cari apelul nu s-ar face n termenul prevzut de lege, vor fi aduse la mplinire. n urma raportului logoftului justiiei, aprobat de ctre Sfatul Administrativ, competena Divanului judectoresc a fost lrgit, dndu-i-se i atribuia de a ntri hrtiile feelor ce vnd sau cumpr averi de peste Prut, precum asmine i vechilimelile i copiile ce pe documenturi care pn acum le ncredina desfiinatul Departament a pricinelor strine 3
Dumitru Vitcu, Gabriel Bdru. Regulamentul Organic al Moldovei. Iai, 2000, art.281 portal.just.ro/Instanta 3 M.Galan.Organizarea justiiei moldovene n timpul ocupaiei ruseti din anii 1828-1834. // ntregiri.
1 2

370

n 1835 Divanul judectoresc se divizeaz n dou divanuri de apelaie, unul pentru inuturile din ara de Sus ( ( Suceava, Neam, Roman, Dorohoi, Botoani, Iai), altul pentru inuturile din ara de Jos (Bacu, Putna, Tecuci, Covurlui, Tutova, Flciu i Vaslui)1. Fiecare divan era compus dintr-un preedinte i patru membri. n 1845 Divanurile de apelaie sunt desfiinate, revenindu-se la un singur divan de apel pentru toat ara, compus dintr-un preedinte i ase asesori, numrul crora prin legea din 1846 a fost redus la patru, adugndu-se ns i trei candidai, care i puteau nlocui n cazul cnd acetia ar fi fost mpiedicai s judece. naltul Divan constituia al treilea grad de jurisdicie. El era alctuit dintr-un preedinte i ase membri numii de ctre domnitor. Adunarea Obteasc Ordinar alegea nc apte candidai supleani, care i nlocuiau pe membrii naltului Divan n caz de boal sau absen motivat. n urma modificrilor operate pe parcursul sesiunilor Adunrii Obteti Ordinare ntre anii 18321834, trei membri ai naltului Divan se alegeau de ctre Adunarea Obteasc Ordinar, iar patru judectori erau numii de ctre domnitor.2 Preedintele naltului Divan era domnitorul, n lipsa acestuia prezida un membru al naltului Divan, desemnat de ctre domn. Divanul era competent s judece, n ultima instan, toate apelurile civile declarate mpotriva hotrrilor divanurilor de apel, a tribunalului de comer, precum i hotrrile n pricini criminaliceti 3. Atunci cnd opiniile celor ase membri erau mprite egal domnitorul avea vot deliberativ. Dac nu prezida personal divanul, domnitorul avea dreptul s-i expun observaiile asupra unei hotrri ce nu ntrunea totalitatea voturilor i care i se prea c este dat cu nesocotirea formelor cerute sau a legii. n cazul acesta divanul avea facultatea s rectifice erorile, dac le recunotea, sau s persiste n soluie, artnd raiunile legale pe care se ntemeiase. Conform cu art. 363 ROM, n asemenea cazuri domnitorul era obligat s aprobe aceast hotrre i s o pun n executare. n cazul n care hotrrea naltului Divan nu corespundea cu hotrrea unei instane inferioare, partea nemul umit avea dreptul de a mai face apel la domnitor. In acest caz domnitorul era dator s convoace membrii naltu lui Divan numii de el, mpreun cu acei 7 membri alei de Obteasca Adunare, i acetia, sub preedinia domnitorului sau a unui delegat al su, hotrau pricina cu majoritate de voturi n mod definitiv i fr drept de apel. Hotrrea naltului Divan, numit anafor, revizuit de legitii statului i apoi confirmat prin hrisov domnesc, devenea definitiv i procesul de fapt i de drept era terminat pentru totdeauna. Divanul domnesc era prezidat de ctre domnitor i soluiona cazurile de aplicare greit a legii, hotrrile naltului Divan date cu majoritate de voturi (nu n unanimitate) i hotrrile care veneau n contradicie cu jurisprudena. n anul 1833 Divanul domnesc a fost contopit cu naltul Divan, desfurndu-i activitatea sub preedinia domnitorului, fapt ce atest persistena unor confuzii de atribuii n cadrul aparatului de stat. Art.365 al Regulamentului prevedea c, n lipsa unui text de lege care s reglementeze pricina, problema dedus judecaii n cazul cnd textele existente erau neclare cuprinderea lor fiind aa de ntunecat, nct s nu i s poat faci aplecaie cu un chip hotrtor, Divanul domnesc, dndui prerea asupra nelesului textului neclar sau asupra necesitii de a alctui un alt text de lege, l ntiineaz pe domnitor printr-un raport desluitor, pe care acesta l ddea n cercetarea Adunrii Obteti Ordinare, care interpreta texul legii, iar n caz de necesitate, fcea modificrile respective n lege sau vota o nou lege. Cancelaria Divanului Domnesc era compus din 3 mese (birouri):
Buletinul institutului de istoria vechiului drept romnesc. nchinat celor 30 de ani de existen a Universitii populare din Vlenii de munte i a ctitorului ei Nicolae Iorga. Iai, !938, p.118 1 Reglementul Organic a Prinipatului Moldovei. Iaii, 1846, art.334, 2 Legiuiri n ramurile administrative i judectoreti. Iai, 1842, p.36 3 Dumitru Vitcu, Gabriel Bdru, op.cit., art.362

371

 biroul apelaiilor n pricini civile i comerciale biroul hotrrilor i anaforalelor n pricini penale biroul arhivelor, unde se vor pstra toate actele publice, precum: anaforale, hrisoave, hati erifuri atingtoare de dreptile i pronomiile Moldovii(art.366) Din categoria instanelor civile speciale fceau parte judectoriile steti i tribunalul de comer (negustoresc). Conform art.319, n fiecare parohie spre a crua pe steni de struirile de la tribunalurile inuturilor pentru nensemnate pricini i spre a fi ei scutii de nite asmine cheltuieli se infiina cte un jude stesc. Judectoria steasc era compus din preotul satului i trei jurai alei pe un an de ctre locuitorii satului din cele trei stri: fruntai, mijlocai i codai. La mplinirea anului, dac judectorii nu s-au purtat corect i i-au asuprit pe steni, puteau fi nlocuii cu alii, iar dac stenii se artau mulumii de activitatea lor, i puteau realege pentru mai muli ani. Judectorii se adunau duminica i n zilele de srbtori, dup liturghie, n casa preotului satului, unde judecau litigiile aprute ntre steni, urmrind mpcarea acestora. Reclamantul se putea adresa n termen de 10 zile n tribunalul de jude doar fcnd dovada c mpcarea nu a reuit. Aceste judectorii aveau i competen contencioas, n ultima instan, n pricini n valoare de 10-15 lei. Hotrrile luate n aceste pricini erau aduse la ndeplinire prin vornicul satului, cu tirea ns i cu aprobarea stpnului moiei. Prin ROM s-a nfiinat la Iai un tribunal de comer, alctuit din cinci membri: trei membri boieri i doi membri negustori. n oraele Galai, Focani i Botoani, considerate orae de nego, s-au rnduit cte doi negustori, pe care preedintele tribunalului urma s-i cheme s judece n pricinile comerciale. n 1835 tribunalul comercial a fost transferat n oraul Galai, iar afacerile negustoreti din inutul Iai au fost date n competena tribunalului de inut, la edinele cruia urma s participe i starostele negustorilor din ora. S-a modificat componena tribunalului comercial din Galai, numrul membrilor fiind redus la trei mdulare: doi boieri, dintre care unul era preedinte i un negustor. Acest fapt poate fi dedus din anexa Litera D Statutul de lefile dregtorilor la ROM, care indic urmtorul personal al tribunalului de comer: prezidentul, judectorul asesor, asesorul negutor, directorul cancelariei i doi scriitori. Tribunalul de comer judeca toate pricinile atingtoare att de ndatoriile i alctuirile urmate ntre negutori boltai i bancheri, ct i toate acturile de come.1 n art.335, 336, 337 erau enumerate operaiile care aveau caracter de acte de comer: toat cumprtura de mrfuri, sau n natur sau dup ce s vor lucra, toat ntreprindire de mnifpturi, de comisioane, de transporturi pentru nego, toate operaiile de cambie, de bancuri i comisionerie, polile sau numrrile de bani fcute din pia n pia. Tot ca acte de comer se consider i toate ntreprinderile de durare, cumprare, vnzri i precupii ale vaselor pentru navigaie, expediiile de mrfuri pe mare, toat cumprtura sau vnzarea lucrurilor trebuincioase gtirii co rbiilor: pnze, funii, ancore, crme, catarguri, etc, chiria co rbiilor i oriice contracte atingtoare de comer pe mare. n urma hotrrii luate de ctre P. Kiseleff n luna decembrie 1832, aciunile de mprumuturi sau datorii erau supuse judecii doar n 3 cazuri: a) cnd datornicul va dovedi c isclitura nu este a sa, b) sau c snetul este isclit cu silnicie i c) cnd da tornicul va da documenturi c a istovit plata datoriei sale. Cazurile acestea se vor stabili pentru fiecare proces n parte, de ctre naltul Divan.2 Tribunalele inutale din oraele Iai, Focani i Botoani judecau n ultim instan afacerile comerciale care nu depeau suma de 1500 lei, iar tribunalul comercial din Galai - afacerile co1 2

Reglementul Organic a Prinipatului Moldovei, art.334, M.Galan, op.cit., p.119

372

merciale pn la suma de 20 mii lei. Hotrrile comerciale pronunate de tribunalele inutale se judecau n apel de ctre divanurile de apel respective i apoi de Divanul domnesc, iar hotrrile comerciale emise de ctre tribunalul din Galai erau atacate cu apel direct n Divanul domnesc. Prin legea din 26 ianuarie 1846 Pentru reformarea tribunalului de comerciu din Galai s-au mai rnduit doi membri la acest tribunal pe lng cei trei existeni. Preedintele i doi membri erau numii, iar doi negustori erau alei i ntrii de domnitor pe un termen de trei ani. Se judeca n complet de trei: preedintele i doi membri (unul ales i unul numit). n caz de divergene se judeca n complet de cinci judectori. Prin legea din 8 iunie 1844 se prevedea c pricinile dintre neguitori i vam s se caute n tribunalul de comerciu , iar prin legea din 27 august 1851 se atrgea atenia tribunalelor civile a nu se amestecan procesele de fire comercial, ce sunt numai de atributul tribunalului de comerciu.1 n 1855 a fost elaborat Legea pentru reformarea tribunalului de comer din Galai, la care s-au mai rnduit doi membri, pe lng cei cinci membri de mai nainte, msur provocat de creterea activitii comerciale din acest ora precum i a numrului pricinilor. Potrivit Regulamentului Organic, organizarea i competena instanelor penale n Moldova i Valahia. erau diferite. Competena penal a tribunalelor de inut conform art. 314, 315 i 316, se limita la efectuarea primelor cercetri la faa locului, adunarea probelor, arestarea infractorului i trimiterea lui cu raport amnunit prin care l va ntiina de numele i porecla vinovailor, de vrsta lor, de starea de mai nainte i de locuina lor2 i cu corpurile delicte tribunalului criminalicesc, care avea plenitudine de jurisdicie penal. Regulamentul Organic a transformat Departamentul criminalicesc, nfiinat n 1789, n Tribunalul de pricini criminale. Tribunalul era alctuit dintr-un preedinte i doi membri. Pe lng tribunal funcionau avocai publici: n cazul n care inculpatul era lipsit de avocat, instana i ddea un avocat din oficiu care s-l apere. Art.347 ddea n competena acestui tribunal toate pricinile criminaliceti ; el va judeca toate facerile de ru sau grelile acelor pri carii, cercetndu-s mai nti de ctr tribunalurile inuturilor, i se vor trimite dup cuprinderea art.314 i 315. El putea fi sesizat de ctre tribunalele de inut, precum i de orice persoan care se considera lezat printr-o crim sau un delict. Hotrrile tribunalului aveau caracter consultativ, devenind executorii dup cercetarea lor de ctre Divanul domnesc i aprobarea lor de ctre domnitor. Art.357 obliga tribunalul de a prezenta sptmnal dri de seam Divanului domnesc privitor la pricinile ce au judecat. Tribunalul poliienesc (tribunalul de poliie ndrepttoare), reglementat prin art.342-345 ROM, funciona n oraul Iai. Tribunalul era alctuit dintr-un preedinte i doi membri, fiind competent s judece pricini nensemnate dintre locuitorii oraului, precum: btile, certurile i alte pricini de acest feli care tulbur linitea(art.342). Tribunalul avea de asemenea competen de a autentifica contractele ncheiate ntre diferite categorii de meteugari ca: dulgheri, pietrari etc. Cererea adresat tribunalului era verbal i se examina de ctre tribunal fr participarea vechilului. n inuturi funciile tribunalului de poliie erau exercitate de ctre ispravnicii administratori, care erau datori de a curma faptele a cror pedeaps nu va treci piste o nchisoare de cinci zile, n cazul faptelor mai mari vinovatul va fi dat n giudecata trebunalului inutului, carele fr de nici o prelungire, va cerceta vinovia lui. Dup efectuarea cercetrilor de ctre tribunalul inutului, infractorul cu un raport i corpurile delicte, era trimis Tribunalului de pricini criminale. Ispravnicii administratori mai soluionau anumite litigii fiscale, abateri ale slujbailor, precum i
1 2

Istoria dreptului romnesc. Vol.II, partea I. Bucureti, 1984, p., 312 Regulamentul Organic al Moldovei, art. 315, ediia 1831

373

plngerile boierilor mpotriva ranilor clcai.. n cazuri mai grave ispravnicii urmau s se conformeze procedurii sta bilite pentru Tribunalul criminalicesc. Competena judiciar acordat unor funcionari ai administraiei inutale, demonstreaz c Regulamentul a pstrat confuzia de atribuii n cadrul aparatului de stat. Prin ROM s-au instituit i instane judectoreti extraordinare, din ele fceau parte instanele ecleziastice i instanele militare. Astfel, mitropolitul i episcopii n dicasteriile lor vor avea putere de a giudeca despre toate pricinile bisriceti i duhovniceti, fr a s pute vreo dat atinge de pricinile politiceti, nici de acele ce s-ar gsi amestecate cu cele duhovniceti. n 1830 n Principatele Romne a fost renfiinat armata permanent. n funciile armatei intrau serviciul carantinelor, paza frontierelor, meninerea ordinii interne etc. Existena unei armate regulate presupune ordine noi, regulamente, care s stipuleze toate activitile acesteia, inclusiv sanciunile fa de cei care nu respectau disciplina osteasca sau svreau fapte considerate infraciuni. Vechile reglementari nu acopereau suficient aceast arie de probleme, iar noile legi abia se elaborau, inclusiv n domeniul militar. Istoriografia militar consemneaz c n perioada iniial cnd armata romn nu dispunea de o legiuire militar, s-a aplicat legea militar rus, i anume Codul de Justiie militar din 27.01.1812, precum i Jurisprudena Militar Rus, lucru pe deplin justificat i explicabil, innd cont de faptul c cele dou ri romne erau sub ocupaia rus i actele normative elaborate erau concepute sub autoritatea experilor armatei imperiale. 1 Ceea ce trebuie s remarcm este faptul c militarii erau judecai de instane compuse din ofieri romni, ns procedura de judecat i pedepsele erau preluate din codul de justiie militar rus. n arhivele militare a fost gsit o notificare, din care rezulta c la 29.11.1830, un osta romn dintr-un regiment de infanterie a fost judecat pentru crim de omor. 2 Proiectele de reorganizare a celor dou armate au fost terminate i supuse aprobrii Adunrilor obteti extraordinare n anul 1831. Proiectul pentru armata rii Romneti a fost susinut de vel sptarul Alexandru G. Ghica, iar pentru armata Moldovei de hatmanul Constantin Palade. Documentul adoptat n ara Romneasc s-a numit Regulamentul ostesc pentru miliia pmnteasc a Principatului Valahiei i a fost votat la 11 aprilie 1831, iar cel din Moldova s-a ntitulat Regulamentul pentru miliia naional sau straja pmnteneasc a Principatului Moldovei. Aceste documente au devenit pri componente ale Regulamentelor Organice ale celor dou Principate. Capitolul VII din Regulamentul Organic al Moldovei, acesta a fost intitulat Reglement de jandarmerie i cuprindea patru titluri. n titlul patru Condica militreasc se meniona c vinoviile care atrn de la giudecata sfaturilor oteneti, alctuirea acestor tribunaluri i urmarea ornduielii giudectoreti, pedepsele alctuiesc o deosbit condic, ntrit de domnul mputernicitul prezident i n lucrare de ctr comitetul nsrcinat de organizarea jandarmeriei, iar art.263 intitulat Despre partea giudectoreasc stabilea c pricinile civile se vor judeca de ctre tribunalurile politiceti care le vor hotr fr a face ns osbire de rang n ceia ce privete competena instanelor militare, trebuie remarcat faptul c dup calitatea persoanelor - militarii toi erau supui acestei jurisdicii specializate, angajaii civili ai instituiilor militare ns rspundeau n faa instanelor militare doar pentru fapte legate strict de ndeplinirea atribuiilor de serviciu. Pentru alte fapte de natur penal, ei compreau n faa instanelor penale civile. Instanele militare judecau dou categorii de abateri (fapte) disciplinare: uoare i grave. Aa fiind mprite faptele de care se ocupau i firete le judecau, instanele militare erau organizate pentru a rspunde acestei cerine.
1 2

Colecia de legi vechi romneti, nr.2, seria a II-a, Iai, 1929 (editat. Berechet tefan Grigore), p.6 Cluceru Iancu. Pentru o Istorie a Justiiei Militare la noi// Pandectele militare, nr.7/20.11.1937, p.198

374

Faptele disciplinare uoare, de o gravitate relativ redus, comise de cinurile mici, de exemplu, cearta, nesilina, necurenia, .a., erau judecate de cei mai aproape efi. Astfel c pentru pedepsirea acestora nu s-a organizat o instan aparte, fiecare comandant, n limitele competenelor sale, lua masuri de ndreptare ca: dojenirea n porunci ctre otire; ornduirea n slujba fr rnd; arestuirea la gobahta (corp de gard ); arestuirea n odaia arestailor cu pine i ap de la o zi pn la 6 zile. Prin cei mai aproape efi legea nelegea ofierii cu gradul de colonel pn la gradul de subloco tenent. Pentru faptele disciplinare grave era organizat judectoria mic osteasc. De regul, funciona pe lng fiecare regiment, dar n unele cazuri se nfiina i pe lng batalioane sau chiar pe lng companie, dac aceasta nu se nfiina n acelai loc cu regimentul. n competena judectoriei mici osteti intrau faptele disciplinare mai grave, ale gradelor mici, ca de exemplu: necontenita nesilin sau lenea ce n multe rnduri s-a pedepsit; ne ntocmai ndeplinire a poruncilor; necurenia.1 Instana era format din trei mdulari (membri), alei dintre ober- ofieri (ofieri superiori). Cel mai mare n grad ndeplinea funcia de preedinte. Hotrrile de condamnare, anaforalele, puteau fi puse n executare numai dup ce erau aprobate de comandantul regimentului (polcului), batalionului sau rotei (companiei), i atunci rmneau definitive. Observm c pentru aceste fapte exista un singur grad de jurisdicie. A fost nfiinat i judectoria mare osteasc, pentru trei categorii de persoane: pentru judecarea efului Strejii Pmnteti i a polcovnicilor (comandanilor ); pentru judecarea ofierilor superiori i inferiori; pentru judecarea gradelor mici. Componena instanelor n funcie de persoana judecat era diferit, astfel: pentru judecarea efului Strejii i a polcovnicilor, completul de judecat era format din apte persoane - un preedinte care trebuia s fie unul din cei mai mari comandani, i ase membrii, la fel, comandani militari cu funcii importante i care fceau parte din uniti diferite - mdularii la judeci osteti se ornduiau din alte polcuri pentru judecarea ofierilor superiori i inferiori, completul de judecat era format din cinci persoane: preedinte - un ofier cu funcie nalt n statul major general, un staff ofier al otirii i patru membri, din care doi cpitani i doi porucici (locoteneni). pentru judecarea gradelor mici, completul de judecat era format din cinci persoane: un preedinte cu grad de cpitan i patru membri, cu gradul de locotenent sau sublocotenent.. Infraciunile comise de militari, altele dect cele specificate mai sus, respectiv pricinile politiceti (civile) i vinoviile i nelegiuirile ctre obte erau judecate de tribunalele politiceti (civile), fr deosebire de ranguri. 2 Astfel se observ c odat cu nfiinarea armatei naionale n Moldova a nceput procesul de instituire a unor organe de judecat pentru militari, compuse tot din militari, astfel nct primul aspect care s-a impus a fost cel militar, specific sesizat nc n evul mediu, mai precis, n epoca de tranziie la perioada modern. Regulamentul a introdus n justiie importante principii moderne. Astfel, se desfiineaz principiul medieval al judectoriilor pe stri, se suprim orice privilegiu de jurisdicie, toi locuitorii Principatului, fr deosebire, fiind supui acelorai instane judectoreti nfiinate prin lege. Acestei reguli generale i se supuneau i strinii care se aflau n procese de judecat cu p Gh.Cosneanu. Justiia militar n perioada 1821-1850. // Analele Universitii Banatului Timioara, Seria Drept, 2002. Ed.Presa Universitar Romn, Timioara, 2003, p.140 2 G.Topoloveanu. Justiia militar. Studiu istoric comparativ i jurisprudena Piteti.. Tipografia Lazr, 1907, p.14
1

375

mntenii. De la aceast regul fceau excepie reprezentanii clerului, dar numai n pricinile bisericeti, n pricinile civile i penale ei se supuneau dreptului comun. Totui n condiiile de atunci principiul egalitii tuturor n faa legii, care interzicea orice discriminare, nu a putut fi realizat dect parial. Articolul 279 al Regulamentului Organic a proclamat principiul separrii puterii executive de cea judectoreasc, suprimnd dreptul numeroilor slujbai, care ncepnd de la cele mai nalte trepte i pn la ocolai toi puteau judeca i toi puteau mplini sau legiui 1 stabilind c dreptatea va fi mprit numai de ctre magistrai. Regulamentul introduce ntr-o form incipient principiul inamovibilitii magistrailor. Judectorii tuturor instanelor de judecat erau numii n funcie de ctre domnitor pe un termen de trei ani, dintre boieri pmnteni, proprietari de avere nemictoare, responsabili i destoinici, ce cunoteau pravila i aveau o purtare moral ireproabil. Magistraii erau datori de a cunoate cu adnc ptrundere mrimea dregtoriei lor. Judectorii judecau n numele domnitorului. Termenul de magistrat putea fi prelungit din trei n trei ani i dup nou ani judectorii puteau deveni inamovibili, dac domnitorul i Adunarea Obteasc considerau cu cale c temeiul neschimbrii giudectorilor s-ar pute aplicui cu folosin(art.285) n practic nu s-a admis inamovibilitatea magistrailor sub regimul regulamentar.2 Magistraii culpabili de luare de mit, de prtinire sau de svrire a altor infraciuni erau deferii justiiei. Judectorii din prima instan erau judecai de ctre Divanul domnesc, iar cei din Divanul domnesc de ctre o instan alctuit din Divanurile de apelaie i Tribunalul criminalicesc, prezidat de ctre domnitor. Magistraii care lipseau nemotivat numai din lenevie de la ndeplinirea funciilor i care continuau s lipseasc i dup ce au fost avertizai de ctre efii lor puteau fi destituii din funcie de ctre domnitor. Judectorii de la toate instanele erau datori s se prezinte la serviciu n fiecare zi, de la orele 9 dimineaa i pn la orele 2 dup amiaz, semnnd n condica de prezen. n caz de necesitate, orele de lucru puteau fi prelungite de ctre preedintele instane. Concediul constituia dou sptmni de la 15 iulie pn la 1 august. Pentru toate procesele de orice natur Re gulamentul a consacrat principiul gratuitii, desfiinnd toate taxele existente i adeseori exagerate, care se percepeau n fo losul celor ce mpreau dreptatea. Magistrailor, vornicilor de aprozi, precum i altor dregtori li s-a interzis s mai strng zeciuiala, mplineala i alte venituri, stabilindu-le un salariu statul. Astfel, Regulamentul a preluat dispoziii referitoare la salarizarea magistrailor din reformele lui C.Mavrocordat, dispoziii care anterior nu au fost realizate din cauza opoziiei marii boierimi. Regulamentul a proclamat publicitatea dezbaterilor i a pronunrii sentinelor. Regulamentul instituia competena teritorial i competena jurisdicional a instanelor de judecat. n pricinile civile cu privire la bunuri mobile sau imobile aciunea se intenta n instana de la domiciliul sau de la locul de aflare a prtului. Aciunile cu privire la dreptul asupra terenurilor, recoltei, strmutrii semnelor de hotar, gardurilor, ngrdirilor, asupra unor case, ncperi, construcii, altor obiective fixate de pmnt urmau s fie intentate n instana de la locul aflrii acestor bunuri. Dac bunurile ce fceau obiectul aciunii erau situate n ara Romneasc , Bucovina, Basarabia, cererea se depunea n instan de la locul de aflare a prtului. Regulamentul se reglementeaz i instituia recuzrii judectorului, art.289 stabilind urmtoarele temeiuri de recuzare a judectorului:
1 2

Gh.Ungureanu. nfiinarea i organizarea judectoriilor n Moldova. Iai, 1932, p.8 Istoria dreptului romnesc , II, partea I, p.,179

376

 dac judectorul are un interes personal n soluionarea pricinii .dac se afl n raporturi de rudenie pn la al treilea grad inclusiv sau de afinitate, fiind socru, ginere sau cumnat cu vreuna dintre pri dac judectorul sau soul su se afl n litigiu cu vreuna dintre pri Recuzarea putea fi naintat numai de ctre participanii la proces, judectorii neavnd dreptul la autorecuzare. Propunerea de recuzare a judectorului se fcea n scris i trebuia s fie motivat i prezentat pn la nceperea dezbaterii pricinii n fond. Regulamentul Organic a introdus, pentru prima dat n legislaia romneasc , principiul autoritii lucrului judecat. Regulamentul Organic al Moldovei, prin art.364, stabilea c orice pricin hotrt de naltul Divan i ntrit de Domnitor este pe veci curmat. Fiind considerate definitive, asemenea hotrri nu puteau fi modificate nici de domnitor, nici de urmaii lui. Prin Regulament se desfiineaz tortura ca mijloc identificare a adevrului n materie penal. Se interzic pedepsele de mutilare i pedepsele cu confiscarea averii. n art. 375 Regulamentul meniona c la judecarea proceselor magistraii se vor conduce dup urmtoarele legi: Condica Prinipatului Moldovii din anul 1817 i Condica criminaliceasc din 1820 i 1826. Chestiunile neprevzute n Condica politiceasc a lui Scarlat Calimah vor fi tratate dup Bazilicale, dar numai n msura n care acestea din urm snt potrivite cu obiceiurile pmintului ntrebuinarea Bazilicalelor, ns, se admite numai n mod provizoriu, pn cnd o comisie special, ornduit de ctre Obteasca Obinuita Adunare, tlmcind pravilele n limba patriei, vor face ndreptare i vor spori cderile neprevzute spre ndeplinirea legiuirei, care dup cercetarea i ntrirea ei va sluji de nestrmutat temeiu pentru deapururea la hotrrile tuturor giudecilor politiceti i criminaliceti. Pentru cercetarea pricinilor negustoreti, Regulamentul Organic recomand: s vor aduna din Condica de Comerie a Franiei toate dispoziiile ce pot fi potrivite la starea lucrurilor din Moldova, care se vor pune n ornduial i s vor tlmci ro mnete, spre a sluji de regul. n oraul Iai executarea hotrrilor civile i comerciale reveneau vorniciei de aprozi, iar n i nuturi executarea hotrrilor judectoreti a rmas n de competena isprvniciilor. Dei vornicia de aprozi, Regulamentul a meninut a limitat cercul de activitate al acesteia. Executarea hotrrilor judectoreti n materie penal se fcea la Iai prin mijlocirea armiei i a isprvniciei temniei, iar n inuturi prin isprvnicii. Pe lng principiile de organizare i funcionare a instanelor de judecat, Regulamentul Organic coninea o serie de anexe, care reglementau procedura apelului, indicau formalit ile care trebuiau ndeplinite n cazul necompletului instane lor judectoreti, modul de ntrire a actelor i a copiilor (atribuii de notariat), regulile pentru primirea i pstrarea depo zitelor, pentru evaluri, protestaii, atribuiunile marelui Logoft etc. Marele Logoft, sau ministrul de justiie, nu mai avea atribuii de magistrat, deci nu mai putea judeca. El supraveghea aplicarea legilor, inspecta, fie personal, fie prin revizori speciali, activitatea tuturor autoritilor din sub ordine, era mijlocitor ntre diferitele instituii judectoreti i domnitor. n toate problemele Logoftul se adresa direct ctre domnitor Pe lng Logofeia justiiei urmau s fie ornduii doi jurisconsuli (legiti sau praviliti) spre a s sftui n greelile ntmplri ntru nelegerea , cuprinderea normii i aplicarea legilor.. att pentru probleme civile, ct i pentru cele penale. n concluzie menionm c instituiile judectoreti nfiinate n Moldova n baza Regulamentului Organic, majoritatea ntr-o form sau alta au funcionat i pn la adoptarea Regulamentului Organic, meritul Regulamentului a constat n modernizarea activitii acestora. A avut loc organizarea ierarhic a instanelor i specializarea lor pe domenii de competen. n organizarea judectoreasc s-a pus accentul pe factorul laic, profesionalismul aparatului i salarizarea lui din mijloacele statului. S-a fcut un pas nainte n modernizarea procedurii de judecat, prin intro377

ducerea procedurii scrise, reducerea termenelor i reglementarea regimului de probe scrise, actelor de zestre i zlog, contractelor comerciale, depozitului judiciar, estimaiunii judiciare, actelor de notariat i de stare civil, cilor de atac.

Note
1. Ioan G.Filitti. Principatele Romne de la 1828 la 1834. Ocupaia ruseac i Regulamentul Organic. - Bucureti, [f.a], p.97 2. Lucreiu Patrracanu . Un veac de frmntri sociale,. 1821-1907.- Bucureti, 1969, p.123 3. Dumitru Vitcu, Gabriel Bdru. Regulamentul Organic al Moldovei. Iai, 2000, art.281 4. portal.just.ro/Instanta 5. M.Galan.Organizarea justiiei moldovene n timpul ocupaiei ruseti din anii 1828-1834. // ntregiri. Buletinul institutului de istoria vechiului drept romnesc. nchinat celor 30 de ani de existen a Universitii populare din Vlenii de munte i a ctitorului ei Nicolae Iorga. Iai, !938, p.118 6. Reglementul Organic a Prinipatului Moldovei. Iaii, 1846, art.334, 7. Legiuiri n ramurile administrative i judectoreti. Iai, 1842, p.36 8. Dumitru Vitcu, Gabriel Bdru, op.cit., art.362 9. Reglementul Organic a Prinipatului Moldovei, art.334, 10. M.Galan, op.cit., p.119 11. Istoria dreptului romnesc. Vol.II, partea I. Bucureti, 1984, p., 312 12. Regulamentul Organic al Moldovei, art. 315, ediia 1831 13. Colecia de legi vechi romneti, nr.2, seria a II-a, Iai, 1929 (editat. Berechet tefan Grigore), p.6 14. Cluceru Iancu. Pentru o Istorie a Justiiei Militare la noi// Pandectele militare, nr.7/20.11.1937, p.198 15. Gh.Cosneanu. Justiia militar n perioada 1821-1850. // Analele Universitii Banatului Timioara, Seria Drept, 2002. Ed.Presa Universitar Romn, Timioara, 2003, p.140 16. G.Topoloveanu. Justiia militar. Studiu istoric comparativ i jurisprudena Piteti.. Tipografia Lazr, 1907, p.14 17. Gh.Ungureanu. nfiinarea i organizarea judectoriilor n Moldova. Iai, 1932, p.8 18. Istoria dreptului romnesc , II, partea I, p.,179

378

JUSTIIA REPUBLICII MOLDOVA N TRAIECTORIA PAN-EUROPEAN: RETROSPECTIVE I PERSPECTIVE

GVIDIANI Alin, lector asistent, magistru n drept, ULIM, consultant, Centrul de Armonizare a Legislaiei, Ministerul Justiiei. ,,Republica Moldova trebuie s adere la U. E., cndva, cumva...,, BOAN Igor, Asociaia ADEPT.

Summary:
Trajectory of european integration, for Republic of Moldova are seen through the promotion of internal reforms, according to established criteria from Copenhagen (1993): a) political criterion stability of institutions, which will guarantee the democracy, law state, human rights, respect and protection of minorities; b) economical criterion existence of a functional market economy, as well as capacity to face competitional forces of the market, as part of EU; c) administrative criterion capacity to face community duties, as a member state of EU, including adhering to the political, economical and monetary unional statutes. In addition to these, Lisbon Treaty (13.12.2007) fixed another simple rule: every state, situated in the european geographical area, could be member state of EU. Our country is deeply involved, especially at the chapter of,,Justice and Home Affairs,, in the process, called, approximation of laws. This path, begins after the independence of Republic of Moldova (1991), adoption of the Constitution (1994) and reformation of justice. Important settlements, in this field, are found in such documents as: Agreement of Partnership and Cooperation between European Community with their member states and Republic of Moldova (28.11.1994-till present), Pact of Stability for South-East Europe (28.06.2001), European Neighbourhood Policy (12.05.2004), Plan of Actions RM-EU (22.02.2005-22.02.2008), European Strategy of Republic of Moldova (12.05.2005, renewed for the 2007-2013). Also, was founded a specialized institution, subordinated to the Ministry of Justice, which obtain specific competences for the european normative convergence. Thus, through the Decision of Government of RM, nr. 1345 from 24.11.2006, was established main objectives for harmonization of moldavian legislation by the european. Then, through the Decision of Government of RM, nr. 190 from 21.02.2007, was created Centre for Harmonization of Legislation. Only, in one year and a half, this institution elaborated about 100 declarations of compatibility, between European and national legislation. Four levels of compatibility are fixed: 1. Total Compatibility; 2. Partial Compatibility; 3. Incompatibility; 4. Legislative National Void. If, Republic of Moldova will pass not only approximation of laws, but and the test of implementation of democratic reforms, with the protection of human rights, EU will consider this area as space of stability for future strategical integration. Reforma justiiei n statul de drept Republica Moldova. Republica Moldova, a iniiat procesul judiciar reformativ, dup adoptarea Declaraiei de Suveranitate (23.06.1990). ns, practic, acest proces a startat n cursul construciei normativ-constituionale a statului independent RM, ceea ce n fapt, a i constituit racordarea sistemelor economice, sociale, culturale i juridice spre valorile occidental-europene. 379

n opinia, fostei preedinte a CSJ a RM, d-na Valeria terbe, reforma justiiei n RM, poate fi divizat n 3 perioade fixe: I. 1994 1996; II. 1997 2003; III. Dup 2003. Prima etap a reformei a fost generat de aprobarea Concepiei Reformei Judiciare, prin Hotrrea Parlamentului RM nr. 152-XIII din 21.06.1994, care a motivat schimbarea Constituiei ntru reorganizarea sistemului judectoresc, schimbarea structurii i statutului instanelor judectoreti, instituirea Curii Constituionale, nfiinarea unor judectorii specializate, schimbarea atribuiilor Procuraturii, Arbitrajului, Ministerului Justiiei .a.m.d. 1. Adoptarea la 29 iulie 1994 a Constituiei RM, a statuat normativ obiectivele reformei judiciare, modelnd locul i rolul Curii Constituionale n sistemul judiciar, ct i cele 4 nivele ale instanelor judiciare: Curtea Suprem de Justiie (CSJ), Curi de Apel, Tribunale, Judectorii. Au fost adoptate o serie de acte normativecheie, precum: Legea nr. 514-XIII din 06.07.1995 privind organizarea judectoreasc, reflectnd aceleai principii constituionale ca accesul liber la justiie, prezumia nevinoviei, egalitatea n faa legii 2; Legea nr. 544-XIII din 20.07.1995 cu privire la statutul judectorului 3, stabilind prin art. 1 alin. 3, c judectorii instanelor judectoreti snt independeni, impariali i inamovibili i se supun numai legii; Legea nr. 789-XIII din 26.03.1996 cu privire la Curtea Suprem de Justiie, fixndu-se n art. 1 alin. 2, c CSJ este instana judectoreasc suprem care asigur aplicarea corect i uniform a legislaiei de ctre toate instanele judectoreti, soluionarea litigiilor aprute n cadrul aplicrii legilor, garantnd responsabilitatea statului fa de cetean i invers 4; Legea nr. 947-XIII din 19.07.1996 cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii, determinnd c CSM este un organ independent, alctuit din 11 magistrai, format n vederea organizrii i funcionrii sistemului judectoresc, fiind garantul independenei autoritii judectoreti (art. 1, 3) 5 ; Legea nr. 949-XIII din 19.07.1996 cu privire la Colegiul de calificare i atestare a judectorilor, specificnd c Colegiul de Calificare se constituie pe lng CSM, avnd scopul de a asigura selectarea candidailor la funcia de judector, capabili s exercite justiia n mod calificat, contiincios i obiectiv, precum i constatarea nivelului de pregtire profesional al judectorilor n funcie (art.1)6; Legea nr. 950-XIII din 19.07.1996 cu privire la Colegiul disciplinar i la rspunderea disciplinar a judectorilor, menionnd c Colegiul Disciplinar se constituie pe lng CSM i are drept scop examinarea cazurilor privind rspunderea disciplinar a judectorilor (art.1 alin.1)7 ; Legea nr. 970-XIII din 24.07.1996 cu privire la instanele judectoreti economice, stabilind instanele judectoreti economice ca parte component a sistemului judiciar al RM, ntru soluionarea litigiilor legate de raporturile economice ntre persoane fizice i juridice (art.1)8; Legea nr. 836-XIII din 17.05.1996 cu privire la sistemul instanelor judectoreti militare, statund c instanele judectoreti militare snt instane specializate, soluionnd litigii aprute ntre militari i colaboratori, aflai n exerci Valeria terbe -,, Reforma judiciar i de drept n Republica Moldova: Realizri, probleme, perspective,,, Chiinu 2005, pag. 171. 2 Monitorul Oficial nr. 58 din 19.10.1995. 3 Monitorul Oficial nr. 107 din 15.08.2002. 4 Monitorul Oficial nr. 32 33 din 30.05.1996. 5 Monitorul Oficial nr. 64 din 03.10.1996. 6 Monitorul Oficial nr. 170 din 08.08.2003. 7 Monitorul Oficial nr. 182 din 19.08.2003. 8 Monitorul Oficial nr. 77/742 din 28.12.1996. Art. 9 din lege, fixeaz urmtoarea ierarhie a instanelor judectoreti economice: I. Judectorii Economice de circumscripie n regiuni stabilite de Parlament; II. Curtea de Apel Economic; III. Curtea Suprem de Justiie, n soluionarea litigiilor economice. Conform Anexei la lege, s-au prevzut urmtoarele state de personal: a) Curtea de Apel Economic: preedinte 1, vice-preedinte 1, judectori 8, consilieri 5, funcionari ai aparatului 22; b) Judectoria Economic de Circumscripie: preedinte 1, vice-preedinte 1, judectori 10, funcionari ai aparatului 22.
1

380

tarea serviciului militar special (art.1)1. Aspect important a constituit i aprobarea imunitii legislatorilor. Astfel, conform Legii nr. 39-XIII din 07.07.1994 despre statutul deputatului n Parlament, s-a stabilit c imunitatea parlamentar are ca scop protejarea deputatului n Parlament mpotriva urmrilor judiciare i garantarea libertii lui de gndire i de aciune (art. 9 alin.1)2. Aceast etap s-a finalizat cu intrarea n funciune a noului sistem judectoresc reorganizat, la 27 august 1996, prin constituirea CSJ, Curilor de Apel, 5 tribunale (Chiinu, Bli, Bender, Cahul i Comrat) i a judectoriilor de sector i municipale. Etapa a doua, a fost dezvoltat, datorit prezenei RM n ONU i Consiliul Europei, prin ratificarea Conveniei Europene pentru Aprarea Drepturilor Omului i a Libertilor Fundamentale, la 12.09.1997. Concomitent s-a contientizat ineficacitatea sistemului judiciar din 4 trepte, datorat unor tergiversri a judecrii cauzelor n instane ierarhic inferioare, posibilitatea de a iniia procedura judiciar la CEDO, nemulumirea participanilor la proces, acces limitat la verificarea legalitii i temeiniciei hotrrilor adoptate n cadrul CSJ 3. n materie penal a fost ratificat prin Hotrrea Parlamentului nr.670-XIV din 11.11.1999 Acordul de cooperare pentru prevenirea i combaterea infracionalitii transfrontaliere (26 mai 1999), determinnd formele asistenei speciale la art. 3 4. La 01 iulie 1998 intr n vigoare Acordul de Parteneriat i Cooperare dintre Comunitile Europene i statele lor membre, pe de o parte, i Republica Moldova, pe de alt parte, semnat la Bruxelles la 28 noiembrie 1994. Conform art. 1 din acord, s-au fixat urmtoarele obiective: a) asigurarea unui cadru corespunztor dialogului politic ntre pri, care ar permite dezvoltarea unor relaii politice; b) promovarea comerului i investiiilor, precum i a relaiilor economice armonioase ntre pri, pentru a ncuraja astfel dezvoltarea lor economic durabil; c) asigurarea bazei pentru colaborarea n domeniile legislativ, economic, social, financiar i cultural; d) susinerea eforturilor RM de consolidare a democraiei, de dezvoltare a economiei i de finalizare a tranziiei sale la economia de pia 5. Perioada a doua a reformei judiciare s-a ncheiat cu trecerea la sistemul judectoresc din 3 trepte: CSJ, Curile de Apel i judectoriile (12.05.2003). Spre finele aceleiai perioade s-a adoptat un act normativ foarte important pentru administraia public, precum Hotrrea Guvernului R.M. nr. 1714 din 27.12.2002 cu privire la serviciul juridic al autoritilor administraiei publice, avnd drept atribuii: a) elaborarea sau participarea la elaborarea (analizeaz, efectueaz expertiza juridic) a proiectelor de legi, precum i a decretelor Preedintelui RM, hotrrilor i ordonanelor Guvernului RM, altor acte normative, elaborate de autoritatea administraiei publice; b) efectuarea expertizei juridice a proiectelor ordinelor, instruciunilor, hotrrilor, dispoziiilor i altor acte normative ale autoritilor administraiei publice; c) elaborarea autonom sau n comun cu alte subdiviziuni structurale a propunerilor de modificare sau abrogare a ordinelor i altor acte normative ale autoritii administraiei publice; d) pregtirea autonom sau n comun cu alte subdiviziuni structurale ale altor autoriti administrative, a avizelor asupra proiectelor de acte normative, parvenite n autoritatea administraiei publice; e) vizarea proiectelor de acte normative, ordine i ncheieri, prezentate pentru semnare conductoru Publicat n Monitorul Oficial al RM nr. 51/482 din 01.08.1996. Art. 5 din lege, stabilete urmtoarea ierarhie a instanelor judectoreti militare: I. Judectoriile militare ; II. Colegiile Curii de Apel ; III. Colegiile CSJ. Conform Anexei nr. 1 din Legea cu privire la organizarea judectoreasc (06.07.1995), n RM avem o singur judectorie militar, situat pe teritoriul or. Chiinu, lng Ministerul Aprrii, n componena a 3 judectori-militari. 2 Monitorul Oficial nr.059 din 15.04.2005. 3 Valeria terbe -,, Reforma judiciar i de drept n Republica Moldova: Realizri, probleme, perspective,,, Chiinu 2005, pag. 174. 4 ,,Tratate internaionale,,, Ediie oficial, vol. 27, Chiinu 2002, pag. 91 - 95. 5 ,,Tratate internaionale,,, Ediie oficial, vol. 10, Chiinu 1999, pag. 130.
1

381

lui autoritii administraiei publice; etc. (punctul 7 din hotrre) 1. n aceast perioad au fost i unele iniiative de elaborare i aprobare a Constituiei Statului Federativ RM, prin iniiativa Preedintelui RM din 12.02.2003, n negocierea privind reglementarea transnistrean 2. Etapa a treia a reformei judiciare n RM s-a caracterizat prin intrarea n vigoare a unui nou cadru legislativ, racordat la standardele internaionale 3. n acest context s-au pus n aplicare urmtoarele acte normative reformate: Codul Penal al RM din 18.04.2002, Codul Civil al RM din 06.06.2002, Codul de Procedur Penal al RM din 14.03.2003, Codul Muncii al RM din 28.03.2003, Codul de Procedur Civil al RM din 30.05.2003, Codul de Executare al RM din 24.12.2004, Legea RM nr. 1260-XV cu privire la avocatur din 19.07.2002, Legea RM nr. 1453-XV cu privire la notariat din 08.11.2002, Legea RM nr. 118-XV cu privire la Procuratur din 10.04.2003, Legea RM nr. 436-XVI privind administraia public local din 28.12.2006, Legea RM nr. 198-XVI cu privire la asistena juridic garantat de stat din 26.07.2007 .a.m.d. Actele normative neabrogate au suportat o serie de modificri, modelndu-se astfel noul sistem judiciar i normativ, de la nivelul CSM i CSJ a RM, pn la nivelul judectoriilor raionale i a serviciilor juridice a autoritilor administraiei publice locale. Vectorii pan-europeni ai armonizrii legislative. Avansarea RM n spectrul convergenei paneuropene, s-a stabilit graie aderrii acesteia, dup Declaraia de Independen (27.08.1991) la primele organizaii internaionale interguvernamentale, precum: CSCE (26.02.1992), ONU (02.03.1992), CEMN (25.06.1992), Consiliul Europei (27.06.1995) 4. Statul, fcnd parte dintr-o organizaie internaional interguvernamental, i asum anumite angajamente, acoperite prin instrumente internaionale de rigoare5. Vis--vis de vectorul pro-integraionist, RM s-a limitat doar la unele declaraii politice de intenie. La 01 noiembrie 1993, Preedintele M. Snegur a efectuat un schimb de coresponden cu Preedintele Comisiei Europene J. Delor, animnd iniial relaiile RM-UE i evalund corespunderea situaiei interne a RM cu exigenele comunitare. Mesajul de intenie a aderrii RM la UE, a iniiat, la 13 decembrie 1996, cnd Preedintele P. Lucinschi, s-a adresat Preedintelui Comisiei Europene J. Santer, ntru necesitatea pregtirii aciunilor procedurale respective 6. Dublarea acestui proces cu direcia pro-CSI nu a dat ns, mari progrese. Traiectoria integrrii europene i-a pus accentele n politica extern a RM, prin semnarea la Bruxelles, la 28 noiembrie 1994, a Acordului de Parteneriat i Cooperare dintre Comunitile Europene i statele lor membre i Republica Moldova (APC), intrat n vigoare la 01 iulie 1998. Semnat
Monitorul Oficial nr. 185 din 31.12.2002. Ion Guceac -,,,,Revizuirea Constituiei prezent i viitor,,, pag. 18. Articol publicat n,,Reintegrarea Republicii Moldova: Soluii i Modele,, (coordonatori de ediie: POPA Victor, dr. hab., prof. univ.i CREANG Ion). Editura TISH, Chiinu 2005 3 Valeria terbe, op. cit., pag. 176. 4 Din 14 iulie 1995, RM este membru cu drepturi depline a Consiliului Europei (CE). Aceast organizaie internaional de natur politic este cea mai important organizaie regional european, n special pentru RM, care nu este membr a UE. Orice stat european poate deveni membru al CE cu o condiie: ca el s accepte principiul supremaiei dreptului i s garanteze drepturile omului i libertile fundamentale pentru toate persoanele aflate sub jurisdicia sa. n prezent, CE include 47 de state membre: Albania, Andora, Armenia, Austria, Azerbaijan, Belgia, Bosnia&Heregovina, Bulgaria, Croaia, Cipru, R. Ceh, Danemarca, Elveia, Estonia, Finlanda, Frana, Georgia, Germania, Grecia, Islanda, Irlanda, Italia, Letonia, Liechtenstein, Lituania, Luxembourg, Malta, Macedonia, M.Britanie, Moldova, Monaco, Muntenegru, Olanda, Norvegia, Polonia, Portugalia, Romnia, F. Rus, San Marino, Serbia, Slovacia, Slovenia, Spania, Suedia, Turcia, Ucraina, Ungaria. 5 Alin Gvidiani -,,Organizaiile internaionale interguvernamentale ca subiecte de drept internaional public,,, pag. 177. Articol publicat n,,Analele ULIM: Seria Drept,,, vol.7/2007. 6 Allan Thatham, Eugen Osmochescu -,,Dreptul Uniunii Europene,,. Editura ARC, Chiinu 2003, pag. 477.
1 2

382

pentru o perioad iniial de 10 ani 1, n art. 98 din APC, ns, se menioneaz:,,Acordul va fi rennoit automat din an n an cu condiia ca nici una dintre Pri nu va notifica n scris celeilalte Pri despre denunarea prezentului Acord cu 8 luni nainte de expirarea lui,, 2. Conform APC, art. 82 89 3, cooperarea RM-UE se desfoar la 3 nivele instituionale: I. Consiliul de Cooperare, la nivel ministerial, prin ntruniri organizate o dat pe an, fiind direct responsabil de implementarea APC; II. Comisia de Cooperare, format din nali funcionari, reprezentani ai Consiliului UE i Guvernului RM, membri ai Comisiei Europene. Aceasta nainteaz propuneri Consiliului de Cooperare, ntru delegarea unor funcii, desfurndu-i activitatea n cadrul unor sub-comisii sectoriale: 1) Comer i Investiii; 2) Probleme Economice i Financiare; 3) Vama, Cooperarea Transfrontalier, Combaterea Crimei Organizate; 4) Transporturi, Telecomunicaii, Energie, Mediu, Educaie i Instruire, tiin i Tehnologie, Cultur; 5) Grupul de Contact CECO (comerul cu oel i crbune); III. Comisia de Cooperare Parlamentar, constituit din membri ai PE i Parlamentului RM, organizeaz reuniuni conform art. 89 APC, ntru realizarea unui schimb de opinii, solicitnd informaii din partea Consiliului de Cooperare i adresndu-i acestuia unele recomandri 4. n acelai timp, APC a centrat vectorii armonizrii legislative ai RM cu exigenele UE, la urmtoarele compartimente: Dialog Politic (art. 6 9); Comer cu Mrfuri (art. 10 22); Afaceri i Investiii (art. 23 46); Pli Curente i Capitaluri (art. 47); Concurena Proprietii Intelectuale, Industriale i Comerciale i Cooperarea n Domeniul Legislaiei (art. 48 76); Cooperarea Cultural (art. 77); Cooperarea Financiar (art. 78 81); Dispoziii Instituionale (art. 82 106), suplimentate cu 5 anexe la APC i un Protocol privind asistena reciproc ntre autoritile administrative n materie vamal, din 15 capitole 5. Aprofundarea relaiilor UE-RM a urmat apoi, prin beneficierea de ctre RM, din 28 iunie 2001 de clauzele Pactului de Stabilitate pentru Europa de Sud-Est (PSESE), semnat la 10.07.1999, la Kln. PSESE este o declaraie politic de angajament al comunitii internaionale pentru susinerea rilor din sud-estul Europei n eforturile lor de a asigura pacea, securitatea, prosperitatea, democraia i respectul drepturilor omului n regiune. n acest sens, pe lng MAE al RM a fost instituit Biroul Naional pentru Pactul de Stabilitate pentru Europa de Sud-Est, avnd statut de direcie general. Prin Hotrrea Guvernului RM nr. 570 din 07.05.2002 cu privire la structura i efectivul-limit ale aparatului Ministerului Afacerilor Externe i Biroului Naional pentru Pactul de Stabilitate pentru Europa de Sud-Est, a fost aprobat urmtoarea structur pentru Biroul Naional pentru PSESE: I. Secia Democraie i Drepturile Omului; II. Secia Reconstrucie Economic, Cooperare i Dezvoltare; III. Secia Securitate, Aprare, Justiie i Afaceri Interne (Anexa nr. 2)6.
La data de 01 iulie 2008 au expirat clauzele reglementate de APC. Conform prevederilor art. 98 din acord, reieind din faptul c prile nu i-au exprimat poziia de denunare, acest acord poate fi considerat prelungit pn la 01 iulie 2009. Alta e problema, c n urma monitorizrii din partea UE, nu s-a avansat la un acord mai consolidat, dect cel actual, precum e cazul Ucrainei. De fapt, Comisia European a accentuat c o legislaie formulat conform exigenelor comunitare i prezentarea birocratic a caietelor de sarcini i rapoarte de evaluare, nu e finalul vectorului pan-european. Nu trebuie lsate n umbr i date uitrii cele 3 criterii fundamentale, pentru aderare, formulate la Copenhaga, i anume: 1) stabilitatea instituiilor ce garanteaz democraia, statul de drept, drepturile omului i protecia minoritilor; 2) existena unei economii de pia funcionale i capacitatea de a face fa presiunii concureniale i forelor pieei din UE; 3) capacitatea de asumare a obligaiilor de stat membru, inclusiv cele privind aderarea la obiectivele uniunii politice, economice i monetare. 2 ,,Tratate internaionale,,, Ediie oficial, vol. 10, Chiinu 1999, pag. 166. 3 Ibidem, pag. 162-164. 4 Ibidem, pag. 163-164. 5 Ibidem, pag. 172-177. 6 Monitorul Oficial nr. 63 64 din 16.05.2002.
1

383

Instrumentul urmtor n modelarea relaiei UE-RM, a fost o evoluie fireasc a valului de extindere UE din 01 mai 2004, astfel fiind conturat Politica European de Vecintate (PEV), semnat la Bruxelles (12.05.2004) prin care UE, este interesat s susin consolidarea democraiei n statele de la hotarele sale, n prioritatea crerii unui "cerc de state bine guvernate" la graniele externe ale UE 1, specificat foarte clar i n Strategia European de Securitate adoptat n decembrie 2003. PEV a statuat c APC formeaz baza legal a relaiilor dintre UE i RM, prin acordarea clauzei naiunii celei mai favorizate 2.O seciune aparte n PEV este dedicat Justiiei i Afacerilor Interne (JAI), care elucideaz racordrile RM la sistemul standardelor internaionale i europene n materie, precum: nfiinarea Serviciului Naional pentru Migraie (2001) i a Comitetului Naional pentru Combaterea Traficului (2003); ratificarea Conveniei ONU cu privire la statutul refugiailor, Conveniei Europene cu privire la Extrdare (1997) i semnarea Conveniei ONU mpotriva Crimei Organizate Transnaionale (2000); adoptarea Planului de Aciuni pentru anii 2003-2004 de lupt contra consumului i traficului de droguri; fondarea Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice i a Corupiei (2002); adoptarea unei legislaii naionale racordate la exigenele internaionale i europene, inclusiv a noului Cod Penal, care a transformat splarea banilor ntr-un delict criminal (2003) 3. ncadrarea RM n spectrul PEV a fixat semnarea la Bruxelles (Belgia) a unui Plan de Aciuni RM-UE (PA), elaborat de Consiliul de Cooperare RM-UE, valabil pentru perioada 22.02.2005 22.02.2008 4. Acest Plan include obiective strategice i aciuni concrete, avansnd gradul de armonizare a legislaiei, conform standardelor UE. n PA se includ, o serie de noi perspective ntru dezvolatarea relaiei RM-UE, precum: a) perspectiva tranziiei de la cooperare spre integrare, prin participarea RM la piaa comunitar, politicile i programele UE; b) fortificarea parteneriatului politic, prin intermediul mecanismelor dialogului politic; c) suportul univoc al UE n soluionarea diferendului transnistrean; d) convergena legislativ, deschiderea economic, diminuarea barierelor comerciale; e) sporirea suportului financiar ntru realizarea obicetivelor PA; f) posibilitatea participrii RM n programe culturale, educative, tiinifice, ecologice etc.; g) susinerea eforturilor ntru armonizarea legislativ, racordate la criteriile UE; h) stabilirea unui dialog n materie de vize i punerea la dispoziie RM a unor scutiri de viz 5. Structura PA e similar criteriilor de aderare la UE, elaborate de Consiliul European de la Copenhaga (1993), stipulnd urm n PEV snt vizate 16 state, clasate n 4 categorii distincte: 1. State partenere cu acorduri de cooperare n vigoare n 2004 (Israel, Iordania, Moldova, Maroc, Autoritatea Palestinian, Tunisia, Ucraina); 2. State cu acorduri intrate n vigoare mai trziu (Armenia, Azerbaijan, Egipt, Georgia, Liban); 3. State alturate (Algeria); 4. State n raport cu care nu exist acorduri de cooperare (Belorusia, Libia, Siria). 2 http://www.pro-europa.md/upload/PoliticaEuropeanadeVecinatate.pdf, pag. 3. 3 http://pro-europa.md/upload/PoliticaEuropeanadeVecinatate.pdf, pag. 12-13. 4 Viitorul relaiilor cu UE este previzibil numai pentru 2008-2009, ntruct autoritile moldovene au ntrziat denunarea APC, drept consecin acesta va ramne n vigoare pentru nca un an, pn n iunie 2009. n loc s urmeze exemplul Ucrainei i s iniieze negocieri privind semnarea unui Acord Consolidat, aa cum au fcut vecinii din Est nca n martie 2007, autoritile moldovene au rmas n expectativ, ateptnd propunerile Comisiei Europene. n perioada 2007-2010, RM va beneficia de asisten financiar n valoare de 209 mln. Euro. Asistena financiar a crescut comparativ cu perioada 19912006, cnd au fost alocai peste 300 mln. Euro pentru RM. n funcie de nevoi, fondurile europene vor fi direcionate mai ales pentru reducerea srciei i creterea economic (83,9-125,8 mln. Euro), dezvoltarea democratic i buna guvernare (52,4-73,4 mln. Euro), susinerea reformei regulatorii i consolidarea capacitilor administrative (31,5-41,9 mln. Euro). La 22 februarie 2008, Comisia European a fcut public un document n care se descrie modul i criteriile potrivit crora vor fi alocai banii din acest Fond. Unul sau dou state vecine ale UE vor primi fonduri suplimentare n funcie de progrese. 5 . ,,, GUNIVAS, ADEPT, 2006, pag. 36.
1

384

toarele: a) criteriul politic stabilitatea instituiilor care s garanteze democraia, statul de drept, drepturile omului, respectul i protecia minoritilor; b) criteriul economic existena unei economii de pia funcionale precum i capacitatea de a face fa forelor concureniale ale pieei din cadrul Uniunii; c) criteriul administrativ capacitatea de a face fa obligaiilor care decurg din statutul de membru al Uniunii, inclusiv aderarea la statutele uniunii politice, economice i monetare 1. n mersul ndeplinirii PA, prin prisma ultimelor evoluii n dialogul purtat cu Comisia European au fost trasate sarcini concrete privind aciunile care urmeaz a fi realizate n sferele democratizrii, libertii presei i drepturilor omului, climatului de afaceri i combaterii corupiei 2. n strict conformitate cu prevederile PA RM-UE, de ctre Institutul de Politici Publice (IPP) al RM a fost elaborat Strategia European a RM (12 mai 2005), proiect intern care i propune scopul de a trasa noile direcii n relaia RM-UE, dup expirarea PA i APC ntre RM i UE. Un compartiment separat n aceast strategie este dedicat armonizrii legislaiei naionale cu acquisul comunitar, constnd dintr-un sistem de monitorizare a proiectelor de acte legislative, un sistem de verificare a proiectelor de acte legislative i un sistem de avizare a proiectelor de acte legislative. n varianta actualizat din 2007, Strategia prezint ultimele dou acte legislative adoptate de RM, racordate la cerinele acquis-ului comunitar n reformarea judiciar, i anume: Legea RM nr. 152XVI din 08.06.2006 cu privire la Institutul Naional de Justiie i Legea RM nr. 204-XVI din 06.07.2006 cu privire la sistemul de executare silit 3. Cercettorul Eugen Osmochescu, consider c pentru funcionalitatea unei strategii naionale de integrare european, este necesar i crearea unui cadru instituional, n trei niveluri: 1. Comisia Naional pentru Integrare European, n calitate de instituie politic, subordonat Primministrului, trasnd direcii de activitate, aprobnd acte conceptuale i monitoriznd procesul de integrare; 2. Ministerul Integrrii Europene, ca organ al administraiei publice centrale de specialitate, responsabil de realizarea politicii de integrare n cooperare cu MAE, elaborarea actelor conceptuale, a programului de aciuni i monitorizarea curent a procesului de integrare; 3. Birouri pentru integrare european, create n fiecare organ al administraiei publice centrale de specialitate, fiind independente sau activnd n bloc cu alte birouri 4. Despre aprecierea PA RM-UE, publicistul Victor Nichitu, menioneaz c interesul principal al populaiei RM nu este legat att de conceptul european, ct de eventualele posibiliti de angajare n cmpul muncii n strintate, preuri, viitorul copiilor 5. Revenind la implementarea procesului de racordare legislativ, s-ar meniona c reglementarea naional n domeniu, este reflectat n Hotrrea Guvernului RM nr. 1345 din 24.11.2006 cu privire la armonizarea legislaiei Republicii Moldova cu legislia comunitar. n Regulamentul acestei hotrri, se specific, c scopul fundamental const n asigurarea compatibilitii depline a normelor de drept intern cu cele comunitare, prin modificarea, completarea sau elaborarea actelor normative naionale armonizate cu cerinele comunitare, ulterior aceste norme juridice
Alin Gvidiani -,,Impactul dreptului comunitar n sistemul naional de drept,,, pag. 141. Articol publicat n Caietul tiinific nr.2/2007 al Institutului de tiine Administrative din Republica Moldova. Materiale ale sesiunii de comunicri tiinifice, 27-28 octombrie 2007,,,Administraia Public i Buna Guvernare,,. Chiinu 2008. 2 Igor Boan -,,Executarea Planului de Aciuni UE RM,,. E-Journal Guvernare i Democraie n Moldova, nr. 111, 01 15 februarie 2008, http://www.adept.md/e-democracy., pag. 3. 3 European Strategy of the Republic of Moldova, Updated English Version, Institutul de Politici Publice, Chiinu 2007, pag. 58. 4 Allan Thatham, Eugen Osmochescu -,,Dreptul Uniunii Europene,,. Editura ARC, Chiinu 2003, pag. 481. 5 Ctlina Barbroie, Justyna Frelak (coordonatori de proiect) -,,Lecii europene: Experiena Poloniei i oportuniti pentru Moldova,,, Culegere de analize de politici publice, Institutul de Politici Publice, Editura ARC, Chiinu 2007, pag. 31.
1

385

devenind parte component a dreptului naional (punct 2) 1. Este fixat i procesul de armonizare a legislaiei naionale cu legislaia comunitar, ca fiind realizat n urmtoarele etape: a) determinarea domeniilor (n funcie de prioritile naionale i prevederile actelor bilaterale n vigoare care reglementeaz relaiile dintre UE i RM), precum i a actelor normative naionale care le reglementeaz, ce urmeaz a fi armonizate cu prevederile legislaiei comunitare; b) stabilirea modului n care domeniile respective snt reglementate de actele bilaterale n vigoare dintre UE i RM; c) identificarea bazei legale comunitare n materie (prevederile legislaiei comunitare primare i secundare, alte surse ale legislaiei comunitare); d) stabilirea prevederilor legislaiei naionale n domeniu (punct 9) 2. n identificarea gradului de compatibilitate, se va ntocmi un Tabel de Concordan, n care se v-or indica urmtorii termeni cu referire la actele normative racordate: complet compatibil cnd, proiectul soluiei normative va fi conform prevederilor legislaiei comunitare; parial compatibil dac, proiectul soluiei normative va fi conform cu principiile relevante care decurg din coninutul legislaiei comunitare; nu este compatibil cnd, proiectul soluiei normative va fi n disconcordan cu legislaia comunitar; vid legislativ naional dac, proiectul soluiei normative nu conine nici o prevedere din coninutul legislaiei comunitare (punct 29.3) 3. Orice act normativ armonizat, va ine cont de respectarea principiilor specifice. Astfel, n cazul actelor legislative, n temeiul Legii RM nr. 780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative, la elaborarea, adoptarea i aplicarea acestora se vor respecta urmtoarele principii: oportunitii, coerenei, consecvenei i echilibrului ntre reglementrile concurente, consecutivitii, stabilitii i predictabilitii normelor juridice, transparenei, publicitii i accesibilitii (art. 4 alin. 3) 4. Dac e s ne referim la actele normative ntru executarea legii, apoi ne vom ghida de Legea RM nr. 317-XV din 18.07.2003 privind actele normative ale Guvernului i ale altor autoriti ale administraiei publice centrale i locale, acestea respect aceleai principii ca i actele legislative, dar, suplimentar vor ntruni dou condiii generale obligatorii: 1) proiectul acestuia va fi corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de acelai nivel, cu care se afl n conexiune, precum i cu tratatele internaionale la care RM este parte; 2) proiectul de act normativ, ntocmit pe baza unui act normativ de nivel superior nu va depi limitele competenei instituite prin acel act i nici nu poate contraveni scopului acestuia, principiilor i dispoziiilor sale,( art. 5 alin. 1) 5. Concomitent, Legea RM nr. 595-XIV din 24.09.1999 privind tratatele internaionale ale RM, n materie de tratat internaional (n cazul nostru legislaie comunitar) menioneaz:,,Dac tratatul internaional prezentat Parlamentului RM spre examinare implic adoptarea unor legi noi sau modificarea legilor n vigoare, proiectul legii privind ratificarea, acceptarea, aprobarea sau aderarea la tratatul internaional i proiectele legilor privind modificrile n legislaie se prezint concomitant,,, specificnd, n acelai timp c:,, Nu se admite ratificarea, acceptarea, aprobarea sau aderarea la un tratat internaional care limiteaz caracterul suveran, independent sau unitar al statului, precum i la cele care afecteaz neutralitatea permanent a statului, exprimate, n particular, prin cedare sau schimb, transfer al competenei naionale n favoarea unei structuri supranaionale sau aderare la organizaiile de securitate colectiv, dect dup examinarea problemei n cadrul unui referendum republican,, (art. 11 alin. 3 4) 6. Prevederea dat practic, restricioneaz racordarea la forme de cesiune suveran, la art. 75 din Constituia RM, care determin c cele mai importante probleme ale societii snt supuse referendumului, iar art. 2 legitimeaz c suverani 3 4 5 6
1 2

Monitorul Oficial nr. 189 din 15.12.2006. Ibidem. Ibidem. Monitorul Oficial nr. 036 din 14.03.2002. Monitorul Oficial nr. 208 din 03.10.2003. Monitorul Oficial nr. 024 din 02.03.2000.

386

tatea naional aparine doar poporului RM, reieind din acestea c o armonizare prin aderare, va fi supus unei consultri general-naionale. Cel mai semnificativ act normativ n procesul de convergen la standardele comunitare este, dup cum sa menionat, Hotrrea Guvernului RM nr. 1345 din 24.11.2006 cu privire la armonizarea legislaiei Republicii Moldova cu legislaia comunitar, n baza cruia s-a creat o subdiviziune specializat n subordinea Ministerului Justiiei, care se preocup nemijlocit de implementarea racordrilor armonizrii legislative cu legislaia comunitar, numit Centrul de Armonizare a Legislaiei (CAL), a crui competen e reglementat de Hotrrea Guvernului RM nr. 190 din 21.02.2007 privind crearea Centrului de armonizare a legislaiei. CAL, conform actului normativ nominalizat, i-au fost fixate urmtoarele sarcini: a) elaborarea proiectelor de planuri naionale anuale de armonizare a legislaiei RM cu legislaia comunitar; b) verificarea compatibilitii actelor legislative i normative cu legislaia comunitar i emiterea declaraiilor de compatibilitate; c) coordonarea procesului de implementare a planurilor naionale, precum i, la solicitarea autoritilor administraiei publice, oferirea de informaii aferente acestui proces; d) crearea i gestionarea sistemului informaional privind armonizarea legislaiei naionale cu legislaia comunitar; e) crearea i actualizarea bazei informaionale a legislaiei comunitare n limba de stat (prevederile legislaiei comunitare primare i secundare, alte surse ale legislaiei comunitare); f) colaborarea, n funcie de necesitate, cu alte instituii i autoriti ale administraiei publice centrale, precum i cu organizaii internaionale, n obinerea expertizei sau asistenei pentru realizarea sarcinilor ce in de competena Centrului; g) monitorizarea procesului de armonizare a legislaiei pe plan naional prin ntocmirea rapoartelor trimestriale privind situaia la acest capitol (punct 4) 1. Astfel, CAL a emis primele declaraii de compatibilitate cu referire la urmtoarele acte normative: proiectul Legii cu privire la reglementarea valutar, elaborat de Banca Naional a Moldovei (declarat parial compatibil); proiectul Hotrrii Guvernului cu privire la aprobarea unor norme sanitare veterinare privind stabilirea msurilor minime pentru controlul anumitor boli ale petilor, elaborat de ctre Ministerul Agriculturii i Industriei Alimentare (declarat complet compatibil); proiectul Legii cu privire la comerul intern (declarat parial compatibil) .a.m.d. n total, n anul 2007, CAL a emis 24 de declaraii de compatibilitate, pentru 2o de legi i 3 hotrri de guvern. Conform bazei de date CAL, pentru primele 7 luni ale anului 2008, s-au emis alte 70 de declaraii de compatibilitate, pentru 22 de legi, 39 hotrri de guvern i 9 hotrri ale Parlamentului 2. Urmtorul act normativ care a pus n aplicare activitatea CAL, a fost Hotrrea Guvernului RM nr. 883 din 06.08.2007 cu privire la aprobarea Planului Naional de Armonizare pentru anul 2007, determinndu-se ca ministerele i celelalte autoriti ale administraiei publice centrale, s asigure, conform competenelor, prin ncadrarea n termenele fixate, a realizrii Planului Naional de Armonizare (PNA) i s prezinte pn la data de 20 a fiecrei luni, ctre CAL, rapoarte privind gradul de implementare a PA. Concomitent, CAL i revine sarcina de coordonare a procesului de realizare PNA pentru anul 2007 (Preambul) 3. n PNA au fost incluse urmtoarele domenii ale legislaiei UE: Uniunea Vamal; Agricultura; Libera Circulaie a Lucrtorilor i Politica Social 4 ; Dreptul de Stabilire i Libertatea de a presta Servicii; Politica n domeniul Concurenei;
Monitorul Oficial nr. 029/205 din 02.03.2007. Pentru detalii, vezi baza de date a Centrului de Armonizare Legislativ, pe site-ul http://www.justice. gov.md. 3 Monitorul Oficial nr. 136 140 din 31.08.2007. 4 Din 01 ianuarie 2008 s-au stabilit reguli noi prin, Acordul privind facilitarea eliberrii vizelor ncheiat ntre RM i Comunitatea European, prin care, n baza principiului reciprocitii, eliberarea vizelor pentru cetenii RM, pentru o edere a crei durat nu depete 90 de zile n decurs de 180 de zile. Acest acord nu se aplic Marii Britanii i Irlandei de Nord, Irlandei, Danemarcei, Islandei i Norvegiei. Se definete un numr de proceduri simplificate (faciliti) n eliberarea vizelor. Pentru detalii vezi site-ul http://www.mfa.gov.md/evenimente/1067/.
1 2

387

Politica Economic i Monetar i Libera Circulaie a Capitalurilor; Politica n domeniul Industriei i Piaa Intern; Mediu, Consumatori i Protecia Sntii; Dreptul ntreprinderilor; Spaiul de Libertate, Securitate i Justiie. Este remarcabil i un alt act normativ n materie de armonizare legislativ prin PA RM-UE, i anume, Hotrrea Guvernului RM nr. 959 din 22.08.2007 pentru aprobarea Planului de aciuni pentru implementarea Programului comun al Comisiei Europene i Consiliului Europei privind sporirea independenei, transparenei i eficienei justiiei n Republica Moldova pe anii 2006 2009. Astfel, s-a prevzut crearea unui grup de lucru interministerial n componena a 7 persoane i a unui grup de lucru tehnic (10 persoane) ntru monitorizarea implementrii acestui program, prin examinarea trimestrial a nivelului de realizare a aciunilor prevzute n PA, prezentarea Guvernului a unor rapoarte anuale privind implementarea PA, prezentarea ctre MAEIE, anual, precum i la solicitare, a unor rapoarte privind implementarea PA (punct 3) 1. Despre vectorul armonizrii legislative, practic, regsim obiective, politici, situaii i analize i n Instrumentul European de Vecintate i Cooperare (IEVC), prin Strategia European a RM (SERM) 2007-2013. Conform acesteia, pentru perioada 2007-2010, snt modelate trei obiective strategice: 1. Consolidarea bunei guvernri i dezvoltarea democratic; 2. Reforme regulatorii i consolidarea capacitilor administrative; 3. Reducerea srciei i creterea economic 2. La capitolul politic extern se menioneaz c RM are o orientare pro-european avansat n implementare, dat fiind c e membr a PSESE, Iniiativa European Central (IEC), Iniiativa de Cooperare de Sud-Est (ICSE), Pactul Economic de Cooperare al Mrii Negre (BSEC), a aderat la Procesul de Cooperare n Europa de Sud-Est (SEECP), a semnat n decembrie 2006, noul Acord Central European al Comerului Liber (CEFTA) 3, Acordul privind Readmisia 4 .a. A fost adoptat chiar i Hotrrea Guvernului RM nr. 262 din 07.03.2008 privind administrarea cotelor tarifare la exportul mrfurilor n UE 5. Algoritmul juridic al Planului de Aciuni R.Moldova U.E. Avansarea RM n cadrul Politicii Europene de Vecintate (PEV) i a PA RM-UE, realizat n perioada 22.02.2005-22.02.2008, i-a gsit suportul juridic intern, iniial n Hotrrea Guvernului RM nr. 356 din 22.04.2005 pentru aprobarea Planului de Aciuni Republica Moldova Uniunea European, specificnd c:,,Ministerele i instituiile vizate: vor asigura, n limitele competenelor, implementarea prevederilor PA RM UE,,, prezentnd lunar, tremestrial i semestrial rapoarte privind aciunile ntreprinse (punct 2) 6. Ca s reamintim, PA, este un document politic ncheiat ntre RM i UE, prin care s-a fixat o program, obiective strategice i relaii prioritare ntre acestea 7. Dup cum menioneaz dr. Valeriu Gheorghiu, acest plan e inevitabil, dat fiind c RM e singura ar european, care nu are lobby la Bruxelles 8.
Monitorul Oficial nr. 136 140 din 31.08.2007. Instrumentul European de Vecintate i Cooperare. Strategia European a Republicii Moldova 2007 2013, http://www.delmda.ec.europa.eu/IEVC.pdf, pag. 3. 3 Reglementat prin Legea RM nr. 120-XVI din 04.05.2007 pentru ratificarea Acordului de amendare i aderare la Acordul Central European de Comer Liber (CEFTA). 4 Reglementat prin Legea RM nr. 238-XVI din 08.11.2007 pentru ratificarea Acordului dintre Republica Moldova i Comunitatea European privind readmisia persoanelor aflate n situaie de edere ilegal. 5 Monitorul Oficial nr. 51-54 din 14.03.2008. 6 Monitorul Oficial nr. 065 din 29.04.2005. 7 . ,,, GUNIVAS, ADEPT, 2006, pag. 7. 8 Valeriu Gheorghiu -,,E.U. Moldova Action Plan: Negotiations and Implementation,,. Report at the International Conference The International Experience of European Integration and Perspectives of Neighborhood Policy for Armenia, 3 5 november 2005, Yerevan. http://www.ipp.md/biblioteca.php?l=ro&idc=32, pag. 1.
1 2

388

n 2005, au fost implementate primele 7 PA i 5 rapoarte pe ar. La 04 decembrie 2006, Comisia European public primele rapoarte de implementare, inclusiv Raportul despre implementarea PA RM-UE. A urmat apoi, cadrul normativ de reglementare strategic, prin Hotrrea Guvernului nr. 113 din 03.02.2007 cu privire la aprobarea Planului de aciuni prioritare privind implementarea n anul 2007 a Planului de Aciuni RM UE, sintetiznd recomandrile Comisiei Europene, fixate n Raportul de Progres pentru RM. Astfel, au fost modelate 48 de obiective, precum: funcionarea instituiilor democratice; asigurarea libertii presei; consolidarea democraiei la nivel local; consolidarea continu a sistemului judectoresc, n special n vederea asigurrii independenei acestuia; garantarea predictibilitii hotrrilor judectoreti; examinarea n termenele stabilite, a dosarelor n cadrul instanelor de judecat i combaterea suprancrcrii instanelor judectoreti; executarea ntocmai a hotrrilor CEDO; reducerea competenelor extinse ale Procuraturii Generale, garantarea mputernicirilor bine definite i limitate ale Procurorului General; combaterea fenomenului corupiei .a. Fiecrui obiectiv trasat, i-au fost atribuite aciuni prioritare specifice, instituii responsabile i termene de realizare. n aa mod, de exemplu, pentru obiectivul garantarea predictibilitii hotrrilor judectoreti, s-au determinat dou aciuni prioritare: I. Unificarea practicii judiciare la nivelul CSM i armonizarea jurisprudenei tuturor instanelor cu jurisprudena CSJ i CEDO, prin: a) sistematizarea continu a practicii judectoreti i b) accesul la jurisprudena Institutului Naional de Justiie, CEDO (instituii responsabile MJ, Agentul Guvernamental, CSJ); II. Publicarea hotrrilor CEDO pronunate n cauzele n care RM are calitatea de prt pe pagina web www.justice.md (responsabil MJ), termen de realizare pe parcursul anului pentru ambele obiective (Obiectiv 7) 1. Un obiectiv aparte, formulat n legtur cu intensificarea prezenei fenomenului, a fost respectarea procedurilor privind detenia persoanei de ctre poliie, avnd aa o aciune ca documentarea i instrumentarea cazurilor de maltratare, n conformitate cu principiile i recomandrile stabilite n Protocolul de la Istanbul (responsabil MAI), pe parcursul anului Obiectiv 18 2, ntru respectarea principiilor legalitii, umanismului i echitii sociale, transparenei din activitatea poliiei (art. 3) 3. Clauzele PA RM-UE, au reflectat i un capitol aparte Cooperarea n domeniul JAI, punctnd urmtoarele seciuni: 1) migraia (legal i ilegal, readmisia, viza, azilul) prin: estimarea proporiilor migraiei legale i ilegale n, prin i din RM, monitorizarea i gestionarea micrilor migratorii; susinerea gestionrii eficiente a fluxurilor de migraii; ajustarea legislaiei RM la normele i standardele europene; ameliorarea cooperrii privind managementul eficient a fluxurilor de migraie i privind readmisia propriilor ceteni, persoanelor fr naionalitate i cetenilor statelor tere; continuarea dialogului privind cooperarea n problema vizelor; 2) managementul frontierei, prin: dezvoltarea unui sistem eficient i comprehensiv de management a frontierei de stat n toate sectoarele de frontier a RM, inclusiv sectorul transnistrean; intensificarea i facilitarea cooperrii transfrontaliere ntre RM UE state vecine; 3) lupta mpotriva crimei organizate (inclusiv a traficului de fiine umane), prin: ratificarea i implementarea deplin a instrumentelor internaionale cu o semnificaie deosebit n domeniul combaterii crimei organizate; consolidarea luptei mpotriva traficului de fiine umane, n special a femeilor i copiilor i contrabanda cu imigrani ilegali, prevenirea acestor activiti i reintegrarea victimelor acestui trafic ; 4) droguri, sau consolidarea continu a luptei mpotriva traficului de droguri, substane chimice i precursori, mpotriva abuzurilor de droguri n special prin prevenire i reabilitare; 5) splarea banilor, crimele economice i financiare, prin sporirea eforturilor i cooperrii n lupta mpotriva splrii
Monitorul Oficial nr. 065 din 29.04.2005. Ibidem. 3 Legea R.M. nr. 416 din 18.12.1990 cu privire la poliie. Publicat n Vetile Sovietului Suprem i al Guvernului RSSM, nr. 12.
1 2

389

banilor, asigurarea progresului i eforturile de creare i implementare a unui regim cuprinztor de lupt mpotriva splrii banilor; 6) cooperarea poliieneasc i judiciar, prin: adoptarea i implementarea eficient a legislaiei i a msurilor pentru dezvoltarea aranjamentelor n cadrul crora cooperarea judiciar ar putea fi oferit i obinut din partea altor state; dezvoltarea continu a cooperrii ntre organele de drept i judiciare ale RM i alte state membre UE 1. Derularea PA n cadrul implementativ, a fost evaluat prin rapoarte instituionale concrete. Pentru a urmri acest proces v-om prezenta rapoartele ntocmite de Ministerul Justiiei (MJ), Ministerul Administraiei Publice Locale (MAPL), Ministerul Afacerilor Interne (MAI), Ministerul Reintegrrii, Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice i a Corupiei (CCCEC) i a Procuraturii RM n 2007. Raportul MJ privind implementarea PA RM-UE pe parcursul anilor 2005-2008: Nemijlocit la Capitolul 2.5 din PA,,Cooperarea n domeniul JAI,,, raportul MJ a specificat urmtoarele realizri: ratificarea prin Legea nr. 19-XVI din 10.02.2006 a Conveniei Europene privind valoarea internaional a hotrrilor represive (Haga, 28.05.1970); adoptarea Legii RM cu privire la asistena juridic internaional n materie penal (01.12.2006); elaborarea i publicarea pe site-ul oficial al MJ a Ghidului privind cooperarea judiciar ntre RM i statele membre ale UE; adoptarea Hotrrii Parlamentului RM nr. 372-XVI pentru aprobarea Declaraiei privind bunele practici n asistena juridic internaional n materie penal i a Hotrrii Parlamentului RM nr. 373-XVI cu privire la constituirea reelei punctelor naionale de contact n domeniul asistenei juridice internaionale (01.12.2006) 2. n cadrul raportului de implementare, s-ar meniona i Caietul de Sarcini al Ministerului Justiiei pentru anul 2007 n vederea implementrii prevederilor Planului de Aciuni RM-UE. n respectivul Caiet, s-a accentuat rolul activ al CAL, care pe parcursul anului 2007, a examinat 14 proiecte de acte legislative/normative armonizate cu acquis-ul comunitar i a ntocmit i transmis autoritilor competente 7 declaraii de compatibilitate, pentru unele proiecte de acte normative, neincluse n PNA pentru anul 2007 3. O alt instituie nou-creat din subordinea MJ a fost nfiinat prin Hotrrea Guvernului RM nr. 670 din 15.06.2007 cu privire la crearea Departamentului de Administrare Judectoreasc, a crui activitate s-a reglementat apoi, prin Hotrrea Guvernului RM nr. 1202 din 06.11.2007 cu privire la aprobarea Regulamentului i structurii Departamentului de Administrare Judectoreasc, a crui activitate a nceput s se desfoare din 01.01.2008 4. Supliment la Caietul de Sarcini al MJ, vine Planul de Msuri. Astfel, de exemplu a fost fixat Planul de Msuri al Ministerului Justiiei n vederea implementrii msurilor prevzute de Planul de Aciuni RM-UE pentru anul 2008, care a stabilit la Capitolul JAI, drept obicetiv:,,ratificarea conveniilor internaionale relevante privind cooperarea n drept penal i civil, iar n cazul n care ele snt deja ratificate, ncurajarea i susinerea implementrii lor. Explorarea posibilitilor de cooperare ntre organele de drept din Moldova, Europol i Eurojust, n conformitate cu Convenia privind Europolul i deciziile relevante ale Consiliului,, 5. Pentru fiecare instituie responsabil s-au fixat msuri de implementare, termene i grad de realizare.
Planul de Aciuni U.E. MOLDOVA, http://www.pro-europa.md/upload/PlanuldeActiuniUE-Moldova.pdf, pag. 21-25. 2 Raportul Ministerului Justiiei privind implementarea Planului de Aciuni R.M. U.E. pe parcursul anilor 2005 2006, http://www.mfa.gov.md/img/european-integration-documents/RaportulMJ21.pdf, pag. 9. 3 Caietul de Sarcini al Ministerului Justiiei pentru anul 2007 n vederea implementrii prevederilor Planului de Aciuni RM UE. Evaluat la 22 februarie 2008, Chiinu 2007, pag. 2-4. 4 Ibidem, pag. 11. 5 Planul de Msuri al Ministerului Justiiei n vederea implementrii msurilor prevzute de Planul de Aciuni RM-UE pentru anul 2008, http://www.justice.gov.md. Reactualizat la 12.06.2008, pag. 21.
1

390

Raportul MAPL privind implementarea PA RM-UE: Este un raport concis, care a reliefat adoptarea unui trio-pachet nou de legi spre finele anului 2006: Legea RM nr. 435-XVI privind descentralizarea administrativ, Legea RM nr. 436-XVI privind administraia public local i Legea RM nr. 438-XVI privind dezvoltarea regional (28.12.2006). De asemeni, s-a aprobat Hotrrea Guvernului RM nr. 31 din 11.01.2007 privind Strategia naional de instruire a funcionarilor publici i aleilor locali, pentru anii 2007-20101. Raportul MAI privind implementarea PA RM-UE: nglobeaz date complexe, n special, la seciunea trafic de fiine umane. Astfel, n decursul lunilor ianuarie-noiembrie 2007, s-au documentat i lichidat 37 filiere de traficani (exploatare sexual 23, exploatare prin munc 7, cerit 1, transplant de organe 1, organizarea migraiei ilegale 3) ; s-au transmis n judecat 331 procese penale (trafic de fiine umane 162, proxenetism 102, trafic de copii 42, organizarea migraiunii ilegale 22, iniierea ceretoriei 1) ; s-au condamnat 153 de persoane (dintre care pentru proxenetism 78 i trafic de fiine umane 60) 2. n curs de realizare s-au efectuat msuri concrete cu Organizaia Internaional pentru Migraie din RM i BUMAD pentru instalarea n cadrul MAI i n toate subdiviziunile sale teritoriale a unei programe i reele computerizate unice de prelucrare a informaiei operative pe cazurile de trafic de fiine umane 3. n privina iniiativelor legislative au fost elaborate urmtoarele proiecte: modificarea art. 32 alin. 3), art. 116 alin. 4 i art. 138 din Constituia RM; proiectul Legii cu privire la activitatea poliiei; proiectul Legii cu privire la statutul poliistului 4. Aciuni ntreprinse de Ministerul Reintegrrii ntru realizarea PA RM-UE: Trateaz n special capitolul Cooperrii pentru soluionarea conflictului transnistrean, prin elaborarea urmtoarelor acte legislative i normative: Declaraia Parlamentului RM cu privire la iniiativa Ucrainei n problema reglementrii diferendului i Apelul Parlamentului RM cu privire la criteriile de democratizare a regiunii transnistrene, Apelul Parlamentului RM cu privire la principiile i condiiile demilitarizrii regiunii transnistrene, aprobate prin Hotrrea Parlamentului RM nr. 117-XVI din 10.07.2005, ntru completarea Planului Ucrainei de reglementare a problemei transnistrene, naintat n mai 2005 la Vinia (Ucraina); aprobarea Legii RM nr. 173-XVI cu privire la prevederile de baz ale statutului juridic special al localitilor din stnga Nistrului (Transnistria) din 22.07.2005; Hotrrea Guvernului RM nr. 891 din 03.09.2006 cu privire la aprobarea Planului de Aciuni pentru utilizarea, n procesul de reintegrare a rii, a concluziilor expuse n Raportul,,Dezghearea unui conflict ngheat: aspecte legale ale crizei separatiste din Moldova,, elaborat de ctre Asociaia Avocailor din or. New York 5. S-a menionat c Ministerul poart consultri cu participanii la procesul de negocieri, inclusiv cu reprezentanii UE, cu privire la modalitile de recunoatere a drepturilor de proprietate asupra ntreprinderilor din regiunea transnistrean n contextul reglementrii definitive a problemei 6. Raportul Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice i a Corupiei privind implementarea Planului de Aciuni RM-UE n anul 2007: Acest raport evalueaz 11 obiective din cadrul PA RM-UE, grupnd msurile ntreprinse n dou compartimente: 1) Asigurarea eficienei
Raportul Ministerului Administraiei Publice Locale privind implementarea Planului de Aciuni RM UE, http://www.mfa.gov.md/img/european-integration-documents/Raport14.pdf, pag. 1-2. 2 Raportul Ministerului Afacerilor Interne privind implementarea Planului de Aciuni Republica MoldovaUniunea European, http://www.mfa.gov.md/img/european-integration-documents/RaportulMAI15.pdf, pag.15. 3 Ibidem, pag. 10. 4 Ibidem, pag. 22. 5 Raportul Ministerului Reintegrrii n vederea realizrii Planului de Aciuni Republica Moldova Uniunea European, http://www.mfa.gov.md/img/european-integration-documents/Raport24.pdf, pag. 1. 6 Ibidem, pag. 4.
1

391

luptei mpotriva corupiei; 2) Splarea banilor, crimele economice i financiare. S-a menionat ca o avansare, despre semnarea unor acorduri, dintre CCCEC i MAI (23.05.2005), CCCEC i SIS (18.12.2002) n vederea eficientizrii activitii organelor de ocrotire a normelor de drept n lupta contra corupiei, combaterii protecionismului, contrabandei, splrii banilor i finanrii terorismului, asigurrii securitii statului 1. Inovaii legislative s-au introdus prin: Legea RM nr. 165XVI din 13.07.2007 pentru ratificarea Conveniei privind splarea banilor, depistarea, sechestrarea i confiscarea veniturilor provenite din activitatea infracional i finanarea terorismului, Legea RM nr. 190-XVI din 26.07.2007 cu privire la prevenirea i combaterea splrii banilor i finanrii terorismului, Hotrrea Guvernului RM nr. 632 din 05.06.07 privind aprobarea Strategiei naionale de prevenire i combatere a splrii banilor i finanrii terorismului i Planul de aciuni de implementare a acesteia, Ordinul directorului Centrului nr.127 din 25.12.2007 cu privire la aprobarea componenei nominale a Grupului mixt de lucru pentru realizarea Planurilor de aciuni anuale pentru implementarea Strategiei naionale de prevenire i combatere a splrii banilor i finanrii terorismului i a Regulamentului acesteia, Ordinul nr. 118 din 20.11.2007 Privind aprobarea Ghidului activitilor sau tranzaciilor suspecte, care cad sub incidena Legii cu privire la prevenirea i combaterea splrii banilor i finanrii terorismului 2. Raportul de activitate al Procuraturii RM conform Programului Naional de Implementare a Planului de Aciuni RM-UE pentru anul 2006: Raportul dat evideniaz faptul c sa-u creat noi instituii care s asigure recrutarea personalului calificat n domeniul justiiei (judectori, procurori, personal ce asigur activitatea sistemului judectoresc) prin crearea Institutului Naional de Justiie, adoptnd i Legea RM nr. 152-XVI din 08.06.2006 cu privire la Institutul Naional al Justiiei. ntru racordarea la standardele europene, n perioada 2004-2005, au fost fortificate capacitile instituionale ale Procuraturii RM prin adoptarea Regulamentelor de funcionare a subdiviziunilor Procuraturii Generale (direcii, secii i servicii), a procuraturilor teritoriale i specializate 3. n privina asigurrii progresului n implementarea recomandrilor Grupului de state din cadrul Consiliului Europei mpotriva Corupiei (GRECO), n I-ul semestru al anului 2006, Procuratura General a definitivat Raportul de conformitate a RM pentru ciclul II de evaluare, iar n iunie 2006 a avut loc i lansarea, cu suportul Transparency International, a brourii,,Ghidul Anticorupiei pentru Populaie,, 4. n vederea asigurrii unei cooperri cu instituiile comunitare de acordare a asistenei juridice n materie penal, n cursul anului 2006, Procuratura General, a stabilit raporturi de cooperare directe cu EUROJUST, ca un prim pas spre iniierea negocierilor n vederea semnrii Acordului de cooperare, iar la 18.12.2006 au fost efectuate schimburi de vizite 5. Recapitularea progreselor i a dificultilor PAUEM, a efectuat-o nsi, Comisia Comunitilor Europene, prin elaborarea unui Raport al Comisiei pentru Consiliul i Parlamentul European despre,,Implementarea Politicii Europene de Vecintate n 2007,, din 03 aprilie 2008 6. Dei este un raport echidistant, manifest deschis unele rezerve fa de derularea proceselor reformative ale Republicii Moldova, n schimb a generat discutarea unui nou parteneriat de mobilitate n relaia RM-UE.
Raportul de evaluare a realizrii Programului Naional de Implementare a Planului de Aciuni RM UE n anul 2006 trimestrul I 2007, a Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice i Corupiei, http://www.mfa.gov.md/img/european-integration-documents/Raport22.pdf, pag. 4. 2 Ibidem, pag. 8-9. 3 Raportul de activitate al Procuraturii Republicii Moldova conform Programului Naional de Implementare a Planului de Aciuni RM UE pentru anul 2006, http://www.mfa.gov.md/img/european-integration-documents/Raport17.pdf, pag. 1-2. 4 Ibidem, pag. 2-3. 5 Ibidem, pag. 6. 6 Vezi acest Raport pe http://www.mfa.gov.md/img/european-integration-documents.
1

392

Un rol deosebit de important n contribuia evalurii implementative a PA, i-a revenit i societii civile, a crei legitimitate a generat prin semnarea la 30 mai 2007, a unui Memorandum privind Cooperarea n procesul Integrrii Europene ntre MAEIE al RM i Organizaiile Societii Civile 1. Memorandumul este compus din 12 articole, statund n art. 1 c,,Prile accentueaz importana implementrii eficiente a PA RM-UE sau a altor instrumente juridice care ofer posibilitatea avansrii la o nou calitate a relaiilor RM - UE,, 2. Rezultatul firesc al acestui memorandum, a servit adoptarea ulterioar a Hotrrii Guvernului RM nr. 1524 din 29.12.2007 pentru aprobarea Strategiei de Comunicare cu privire la integrarea european a Republicii Moldova, care specific c:,,are scopul de a asigura distribuirea adecvat i sistematic a informaiei despre UE, accesul publicului larg la mai multe surse de informaie cu referire la UE i de a oferi posibiliti cetenilor RM pentru a participa mai activ la procesul de integrare european,, (Prefa) 3. Strategia dat i-a propus drept obiectiv pe termen lung - demararea procesului de aderare a RM la UE, lund n considerare experiena altor state din Europa de Sud-Est, iar pe termen scurt - fundamentarea instituiilor democratice, a statului de drept i a drepturilor omului n RM, n conformitate cu practica, principiile i standardele UE, prin realizarea angajamentelor stabilite n PA RM - UE, crend premise pentru recunoaterea oficial de ctre UE a perspectivei europene a RM (Punct 2.1.1.) 4. ntru cuantificarea progreselor marcate n cadrul derulrii PA RM-UE, reprezentanii societii civile, i-au propus formularea unor rapoarte tremestriale de progres. n acest context, un monitoring exhaustiv, revine Asociaiei pentru Democraie Participativ,,ADEPT,, i Centrului Analitic Independent,,Expert-Group,,, prin elaborarea, n perioada februarie 2006 septembrie 2008, a 12 Euromonitoare, pentru perioada de evaluare 2005 2008. Euromonitor-ul nr. 1, finalizat n februarie 2006, a evaluat progresul pentru anul 2005. Progresele realizate la capitolul justiie, le regsim n Grila de Monitorizare nr. 4:,,Consolidarea i Independena Justiiei,,. Aceasta evideniaz urmtoarele progrese: a) Intrarea n vigoare a noului Cod de Executare, aprobarea actelor normative pentru executarea lui, pentru asigurarea activitii Departamentului de Executare, crearea Fondului de dezvoltare a sistemului de executare; b) la finele anului 2005 numrul hotrrilor judectoreti neexecutate a sczut comparativ cu anul 2004, dar a rmas destul de impuntor (circa 18 mii de decizii numai pe cauze civile); c) problema executrii deciziilor judectoreti este examinat n Colegiul MJ i n Parlament; d) situaia per Organizaiile Societii Civile semnatare erau n numr de 22: 1. Asociaia,,Ex-Lege,,; 2. Asociaia de Instruire i Informare European; 3. Asociaia pentru Democraie Participativ (ADEPT); 4. Asociaia Presei Independente; 5. Centrul de promovare a libertii de exprimare i a accesului la informaie ACCES-INFO; 6. Centrul Analitic Independent Expert-Group; 7. Centrul pentru Analiz i Prevenire a Corupiei; 8. Centrul,,La Strada,,; 9. Centrul MEMORIA; 10. Centrul de Resurse al ONG-urilor pentru Drepturile Omului din Moldova (CREDO); 11. Consiliul Naional al Tineretului din Moldova; 12. Institutul European de Studii Politice din RM; 13. Institutul de Politici Publice (IPP); 14. Institutul de Reforme Penale (IRP); 15. Liga pentru Aprarea Drepturilor Omului n Moldova; 16. Transparency International Moldova; 17. Reeaua ONG-urilor din domeniul social (Reea Social): Aliana ONG-urilor active n domeniul Proteciei Sociale a Copilului i Familiei (APSCF); 18. Aliana ONG-urilor din domeniul Proteciei Persoanelor cu Disabiliti (APD); 19. Forul Organizaiilor de Femei din RM (FOR); 20. Aliana ONG-urilor din domeniul Medico-Social (AMS); 21. Reeaua Organizaiilor din RM ce activeaz n domeniul HIV/SIDA, ITS i Narcomaniei (Reea SIDA); 22. Centrul de Resurse,,Tineri i Liberi,,. 2 Memorandum privind cooperarea n procesul integrrii europene ntre Ministerul Afacerilor Externe i Integrrii Europene al Republicii Moldova i Organizaiile Societii Civile, semnat la Chiinu (30 mai 2007), http://mfa.gov.md/img/docs/memorandum-privind-cooperarea-in-procesul-integrarii-europene.pdf, pag. 1. 3 Monitorul Oficial nr. 11 12 din 18.01.2008. 4 Ibidem.
1

393

soanelor arestate face obiectul unor controale parlamentare, iar CSJ a adoptat o hotrre despre examinarea de ctre instane a cauzelor cu inculpai n arest; e) este instituit Comitetul pentru Plngeri, care va examina plngerile deinuilor din instituiile penitenciare; f) se modific legile cu privire la statutul judectorilor, organizarea judectoreasc, CSM, ns Consiliul Europei, a evitat s confirme c modificrile adoptate au efect esenial asupra independenei justiiei, solicitnd revizuiri mai importante; g) este adoptat Hotrrea Parlamentului cu privire la Programul Calendaristic de Implementare a Recomandrilor i Rezoluiilor Consiliului Europei, 6 puncte ale cruia se refer la reformarea i perfecionarea sistemului judectoresc .a. 1. Concomitent atenioneaz asupra situaiei de criz cu care se confrunt sistemul judectoresc prin: a) excesul numeric al deciziilor judectoreti neexecutate; b) creterea numrului considerabil de adresri la CEDO (peste 150 de cereri), dintre care s-au pronunat 24 de decizii de condamnare a RM; c) o mare parte din deciziile emise de instanele de apel i recurs snt ulterior anulate de CSJ; d) judectorii snt adesea implicai n cauze cu tent politic i lipsa de atitudine fa de acuzaiile presei etc. 2. Revizuirea monitoring-ului peste un an, o reflect Euromonitor-ul nr. 6, evalund progresul PA RM-UE n I-ul trimestru a anului 2007. La compartimentul justiie, astfel au fost fixate urmtoarele evoluii: a) scderea numrului de dosare restante neexaminate n cauzele penale i creterea calitii examinrii cauzelor (5,9 % hotrri anulate pe dosare penale i 4,1 % pe dosare civile, spre comparaie cu anul 2005 respectiv 6,9 % i 5,8 %); b) este elaborat i promovat Strategia de consolidare a sistemului judectoresc i este elaborat Conceptul programului computerizat complex al justiiei; c) se atest o reducere a numrului documentelor aflate la executare, iar Procuratura ntreprinde msuri pentru sancionarea persoanelor culpabile de neexecutarea hotrrilor judectoreti; d) activitatea Procuraturii se perfecioneaz; e) presiunile exercitate asupra judectorilor au slbit din intensitate; f) concursurile pentru funciile vacante de judector continu s fie anunate public .a. 3. Euromonitor, nr. 9, a evaluat situaia pentru trimestrul IV a anului 2007. n aceeai seciune: Capacitatea de impunere a respectrii legii, s-au fixat o multitudine de evoluii, precum: a) snt adoptate modificri legislative, privind: publicarea informaiilor i hotrrilor judectoreti (Legea nr. 258/29.11.2007); stabilirea drept nclcare disciplinar a nclcrii prevederilor despre depunerea de ctre judector a declaraiei de venituri i avere, a nclcrii termenelor de redactare a hotrrilor i de transmitere a copiilor acestora, transparena CSM (Legea nr. 257/29.11.2007); stabilirea unor noi criterii i indicatori pentru aprecierea rezultatelor activitii de urmrire penal (Legea nr. 242/2007); posibilitatea solicitrii de ctre colegiul disciplinar a verificrilor efectuate de inspectori-judectori (Legea nr. 302/27.12.2007); b) graie colaborrii ntre procurori i judectori, s-au redus tergiversrile n examinarea cauzelor penale; c) CSM a aprobat Codul de Etic al Judectorului (Hotrrea nr. 366/15 din 29.11.2007) precum i Regulamentul-model de ordine intern al judectoriilor i curilor de apel (Hotrrea nr. 401/16 din 20.12.2007); d) snt elaborate noi proiecte de legi viznd procuratura, s-a decis unificarea proiectelor ntr-un singur document; e) este monitorizat implementarea Programului comun al Comisiei Europene i Consiliului Europei privind sporirea independenei, transparenei i eficienei justiiei; f) a fost inaugurat Institutul Naional de Justiie, iar activitile n domeniu snt apreciate pozitiv de insti EUROMONITOR, Nr. 1, 2006. Planul de Aciuni UE RM: Evaluarea progresului n 2005 Autori: Valeriu Prohnichi, Igor Boan, Alexandru Oprunencu, Iurie Gotian. Proiect implementat de Asociaia pentru Democraie Participativ ADEPT i Centrul Analitic EXPERT GROUP, pag. 35-36. 2 Ibidem, pag. 34-35. 3 EUROMONITOR, Nr. 6, 2007. Planul de Aciuni UE RM: Evaluarea progresului n Trimestrul I, 2007. Autori: Valeriu Prohnichi, Igor Boan, Alexandru Oprunencu, Iurie Gotian, Sergiu Bucneanu. Proiect implementat de Asociaia pentru Democraie Participativ ADEPT i Centrul Analitic EXPERT GROUP, pag. 26.
1

394

tuii internaionale 1. Deficiene i probleme, se remarc ns, de asemeni o multitudine: a) ntrzie executarea mai multor msuri ce rezult din PA RM-UE, ce trebuiau ndeplinite pn la finele anului 2007; b) schimbrile din justiie, nc nu se resimt n societate, ncrederea populaiei n sistemul judectoresc este redus (circa 30 %); c) continu s fie invocate cazuri de implicare a demnitarilor de rang nalt n cadrul unor procese judiciare; d) reprezentani ai instituiilor comunitare atenioneaz c n RM se mai admit cazuri de persecuie judiciar a oponenilor politici i a mass-media, c snt necesare msuri mai eficiente; e) transparena rmne redus .a.m.d. 2. Un deosebit interes, ns prezint Euromonitor-ul, nr. 11, dat fiind faptul c evaluaz progresele pentru perioada martie-iunie 2008, adic dup emiterea Raportului Comisiei Europene de Evaluare a PEV i expirarea PAUEM. Conform acestuia, s-au atestat urmtoarele evoluii: a) Raportul Comisiei Europene privind implementarea PAUEM, apreciaz pozitiv adoptarea legislaiei n sfera justiiei, promovarea unor strategii de reformare n domeniu, crearea Departamentului de Administrare Judectoreasc, adoptarea Codului de Etic al Judectorilor, consolidarea capacitilor CSM i formarea inspeciei judiciare, crearea Institutului Naional de Justiie; b) au intrat n vigoare Legea cu privire la probaiune, Legea cu privire la arbitraj i Legea cu privire la arbitrajul comercial; c) s-a constituit i a demarat activitatea Consiliului Naional pentru Asistena Juridic Garantat de Stat; d) dosare de rezonan, cu implicaii politice, au fost finalizate prin achitarea figuranilor; e) cu sprijinul instituiilor i organizaiilor internaionale snt pregtii formatori pentru instruire n domeniul Conveniei Europene privind Aprarea Drepturilor Omului i al dreptului umanitar, au loc instruiri ale preedinilor instanelor de judecat n domeniul prevenirii i eradicrii factorilor de corupie, eticii judectorului, n sfera managementului i supravegherii, executori judectoreti au participat la cursuri de instruire n domeniul informaional; f) instanele de judecat aplic jurisprudena CEDO la examinarea unor cauze complexe, se atest cazuri de ncasare n regres a unor sume achitate conform hotrrilor CEDO 3etc. Compartimentul deficiene i probleme, include urmtoarele: a) Raportul din aprilie al Comisiei Europene privind implementarea PAUEM apreciaz, c pentru atingerea obiectivelor PA, este necesar implementarea adecvat n practic a legislaiei i consolidarea capacitilor administrative n sfera justiiei, precum i instruirea permanent a justiiarilor i corpului auxiliar. O problem nesoluionat rmne reforma Procuraturii Generale, asigurarea independenei acesteia i reducerea competenelor ce nu snt conforme standardelor europene; b) avocaii snt tratai discriminatoriu, continu s fie nregistrate cazuri de intimidare a aprtorilor legali; c) Procuratura rmne calificat drept instituie nereformat, continu s fie implicat n persecutarea oponenilor politici; d) Raportul Comisiei Europene privind implementarea PAUEM statueaz necesitatea consolidrii i instruirii judectorilor i procurorilor, inclusiv n domeniul drepturilor omului; e) ntrzie unele msuri de implementare a Strategiei de consolidare a sistemului judectoresc, elaborarea buletinelor jurisprudenei CEDO, asigurarea accesului la jurisprudena CSJ, implementarea Concepiei sistemului informaional judiciar pentru anii 2007-2008; f) Codul de Procedur Penal necesit perfecionare i simplificare 4.a.
EUROMONITOR, Nr. 9, Ediia II. Planul de Aciuni UE RM: Evaluarea progresului n Trimestrul IV, 2007. Autori: Valeriu Prohnichi, Igor Boan, Alexandru Oprunencu, Sergiu Bucneanu, Ana Popa. Proiect implementat de Asociaia pentru Democraie Participativ ADEPT i Centrul Analitic EXPERT GROUP, pag. 25. 2 Ibidem, pag. 25-26. 3 EUROMONITOR nr. 11, Ediia III. Implementarea reformelor iniiate conform Planului de Aciuni UERM, Evaluarea progresului n perioada martie-iunie 2008. Autori: Igor Boan, Corneliu Gurin, Elena Prohnichi, Alexandru Mocanu, Alexandru Oprunenco, Ana Popa, Victoria Vasilescu. Proiect implementat de Asociaia pentru Democraie Participativ ADEPT i Centrul Analitic EXPERT GROUP, - 46 p. 4 Ibidem.
1

395

Evaluarea PA, spre finele acestuia a fost realizat i de autoritile publice, prin ntocmirea Raportului privind Implementarea Planului de Aciuni RM UE, n perioada februarie 2005 februarie 2008. Interes deosebit, prezint astfel, compartimentul,,Cooperarea n domeniul JAI,,. Au fost supuse evalurii seciunile: a) migraia, prin urmtoarele realizri: implementarea Hotrrii Guvernului nr. 40 din 12.01.2007 privind crearea Sistemului informaional integrat automatizat n domeniul migraiei (SIIAM); ratificarea Conveniei ILO nr. 97 cu privire la migraia n scop de angajare, n decembrie 2005; ratificarea Conveniei Europene cu privire la statutul juridic al lucrtorilor migrani, n februarie 2006; la 25.04.2007 la Chiinu a fost parafat acordul privind readmisia persoanelor cu edere ilegal ntre RM i UE, semnat la 10.10.2007, intrat n vigoare la 01.01.2008 etc. 1; b) managementul frontierei, prin: elaborarea proiectului Legii privind Serviciul de Grniceri conform recomandrilor, standardelor i celor mai bune practici n domeniul frontalier al UE, care a intrat n vigoare la 05.10.2007; a fost prelungit pentru urmtoarea perioad de 2 ani (01.12.2007-01.12.2009) mandatul Misiunii de Asisten a Frontierei EUBAM; au fost implementate prevederile Hotrrii Guvernului nr. 23 din 10.01.2007 cu privire la crearea Colegiului Naional de Grniceri etc. 2; c) lupta mpotriva crimei organizate (inclusiv traficul de fiine umane), prin urmtoarele progrese: Convenia ONU mpotriva criminalitii transnaionale organizate, adoptat la 15.11.2000 i semnat de RM la 14.12.2000 la Palermo a intrat n vigoare pentru RM la 16.10.2005; n vederea prevenirii i stoprii traficului de persoane snt organizate raituri pe la agenii de turism pentru a mpiedica comiterea acestor infraciuni; n 2006 OIM n parteneriat cu Ministerul Proteciei Sociale, Familiei i Copilului, a lansat implementarea Sistemului Naional de Referin (SNR) pentru victimele traficului de persoane n 5 regiuni pilot din RM etc. 3; d) droguri, ntru realizarea urmtoarelor progrese: Strategia antidrog a MAI a fost aprobat i n prezent se implementeaz 4; e) splarea banilor, crimele economice i financiare, prin urmtoarele progrese: Convenia privind splarea banilor, depistarea, sechestrarea i confiscarea veniturilor provenite din activitatea infracional i finanarea terorismului a fost adoptat la 13.06.2007; s-a adoptat Legea RM nr.190-XVI din 26.07.2007 privind prevenirea i combaterea splrii banilor i a finanrii terorismului; Strategia naional de prevenire i combatere a splrii banilor i finanrii terorismului i Planul de aciuni de implementare a acesteia au fost aprobate prin Hotrrea Guvernului RM nr. 632 din 05.06.07 etc. 5; f) cooperarea poliieneasc i judiciar, a fixat aa progrese ca: Convenia european privind valoarea internaional a hotrrilor represive, adoptat la Haga la 28.05.1970, a fost ratificat prin Legea RM nr.19-XVI din 10.12.2006; ratificarea Conveniei europene privind transferul de proceduri n materie penal prin Legea RM nr. 320-XVI din 03.11.2006; adoptarea Legii RM din 01.12.2006 cu privire la asistena juridic internaional n materie penal; au fost desemnate persoanele de contact pentru schimbul de informaii cu EUROJUST i EUROPOL; la 12.02.2007 a fost semnat Acordul de cooperare Strategic ntre RM i EUROPOL, intrat, la 27.07.2007 n vigoare; s-a adoptat Hotrrea Parlamentului RM nr. 372-XVI 01.12.2006 pentru aprobarea Declaraiei privind bunele practici n asistena juridic internaional n materie penal etc. 6. Un alt aspect al evalurii PA, l abordeaz Raportul privind cooperarea autoritilor publice centrale i a organizaiilor societii civile, ianuarie februarie 2008. n acest raport au fost deter Raportul privind Implementarea Planului de Aciuni RM UE, februarie 2005 februarie 2008, Capitolul 2.5:,,Cooperarea n domeniul Justiiei i Afacerilor Interne,, http://www.mfa.gov.md/img/european-integration-documents/RaportRMUE2008.doc, pag. 1-4. 2 Ibidem, pag. 6-10. 3 Ibidem, pag. 12-17. 4 Ibidem, pag. 20. 5 Ibidem, pag. 21-22. 6 Ibidem, pag. 27-29.
1

396

minate 10 instituii responsabile: MAI, Ministerul Sntii, MJ, Ministerul Dezvoltrii Informaionale, MAPL, Ministerul Finanelor, Procuratura General, Biroul Relaii Interetnice, Consiliul Coordonator al Audiovizualului i Banca Naional. La seciunea msuri ntreprinse au fost monitorizate o serie de activiti specifice. Spre exemplu, pentru instituia responsabil MJ, s-au trecut n calendar urmtoarele msuri ntreprinse: Pe parcursul lunii ianuarie 2008, Departamentul Instituiilor Penitenciare a colaborat cu diverse organizaii neguvernamentale i confesiuni religioase, precum Societatea Internaional pentru Drepturile Omului (SIDO) Secia RM, Liga Aprrii Drepturilor Omului din Moldova (LADOM), Organizaia pentru Securitate i Cooperare n Europa n Moldova (OSCE), Fondul ONU pentru Populaie (UNFPA), etc.; la 24 ianuarie 2008, un reprezentant al Asociaiei obteti ADRA a efectuat o vizit n Penitenciarul nr.16-Pruncul pentru a se ntlni cu mamele cu copii n legtur cu prelungirea proiectul de binefacere a organizaiei ADRA pentru 2008; prin Ordinul MJ nr.18 din 24.01.08 s-a aprobat Regulamentul Consiliul Naional pentru Asisten Juridic garantat de Stat; n luna ianuarie 2008, a fost confirmat pentru anul 2008 misiunea angajailor Institutului de Reforme Penale n calitate de consilieri de pregtire pentru liberare a deinuilor din Penitenciarele nr.3-Leova, nr.6-Soroca, nr.9Pruncul i nr.18-Brneti 1. Raport dat a fost renovat n aprilie 2008, pentru MAI, Ministerul Sntii, MJ, Ministerul Dezvoltrii Informaionale i Procuratura General 2. La moment, RM se afl ntr-o etap juridic nou, privind PA RM-UE, dat fiind faptul c monitoring-ul din partea Comisiei Europene, reflect noi avansri n procesul implementativ pro-UE, dar concomitent se atest vectori social-economici care nc menin distanat procesul armonizrii standard compatibilizate. Prezena uneori declarativ a aciunilor, precum i neracordarea aciunii legislative cu cea implementativ, determin o stare de incertitudine. Astfel, expirarea termenului PA RM-UE la 22.02.2008, iar la 01.07.2008 a APC, meninerea problemei transnistrene, lipsa unor reforme economice structurale, n realitate, ne plaseaz static n poziia acelorai prevederi convenionale a PA i APC, fapt, care conform unor prognoze ar putea s se extind pn n primvara anului 2009, cnd v-or avea loc noile alegeri parlamentare. Att reprezentanii Comisiei Europene, ct i ai Consiliului Europei, consider c RM trebuie s depeasc testul reformativ pn la noile alegeri parlementare, ntru conturarea unei strategii inovative de cooperare. Algoritmul juridic al PA RM-UE, astfel, n viitorul apropiat, v-a fi privit de UE, prin prisma aceluiai Instrument European de Vecintate i Cooperare: Strategia European a Republicii Moldova 2007 2013, despre care s-a vorbit mai sus. Transcendena normativ: ntre fezabilitate i vicisitudine. RM, este un stat european i are dreptul s candideze pentru a deveni membr a UE. Dup stabilirea hotarului UE, pe rul Prut, din 01.01.2007, RM, s-a pomenit n situaia de a deveni un subiect direct al PEV, introducnd un proces activ de racordare la exigenele europene. n acest sens, putem spune c se deruleaz procesul de transcenden normativ, care nu presupune nimic altceva dect armonizarea normelor juridice interne la cele comunitare, n particular, i ajustarea acestora la o societate globalizat (internaionalizat), n general, conform principiului pacta sunt servanda. De la intrarea RM n calitate de membru cu drepturi depline, n Consiliul Europei (14.07.1995) cea mai important organizaie interguvernamental european de nivel politic i pn la includerea acesteia n PEV (11.03.2003), apoi elaborarea intern a unor strategii pan-europene, au reflectat disponibilitatea intern de conformare, piramidei normative comunitare. De fapt, nsi UE, are stabilite coope Raportul privind cooperarea autoritilor publice centrale i a organizaiilor societii civile, ianuarie februarie 2008. http://www.mfa.gov.md/img/european-integration-documents/Raport CAPC_OSC. pdf, pag. 10-16. 2 Raportul privind cooperarea autoritilor publice centrale i a organizaiilor societii civile, aprilie 2008. http://www.mfa.gov.md/img/european-integration-documents/Raport CAPC_OSC.pdf, - 7 p.
1

397

rri strategice cu organizaii internaionale, importante i din care face parte RM, precum snt ONU, Consiliul Europei, OSCE 1. Dup cercettoarea Liliana Popescu, orizontul de timp al aderrii RM, va fi unul lung, dei nu se poate preciza ct de lung, dat fiind c nsi valurile de extindere a UE s-au produs la intervale mari de timp (1973, 1981, 1986, 1995, 2004, 2007), i, n genere s-au produs n grupuri 2. Aceast aderare, practic, la nivel normativ i atinge scopul integrativ, dar nu i la nivel de infrastructur, ceea ce denot unele reformri de durat. innd cont de faptul c are loc o convergen a normelor interne celor comunitare, se modeleaz o ierarhie. Prin urmare, dup cum menioneaz i doctorul n drept Octavian Manolache, normele adoptate de instituiile comunitare, dein competene specifice, ncredinate de statele membre, fiind mai facile n mecanismul de aplicare, rezult contiina statelor respective de a se supune comportamentului acestor norme, n caz contrar, pot fi constrnse la svrirea unui act pozitiv sau la o abinere, compatibil cu obiectivele stabilite 3. Din acest unghi al abordrii, norma comunitar ca i cea internaional are nu att un for juridic mai superioar, ct o poziie mai privilegiat, fa de norma intern, cci sumeaz o creaie legislativ nu intra, ci interstatal. Transcendena final spre europiramida normativ a normelor interne a RM, se realizeaz prin emiterea specific a declaraiilor de compatibilitate, din partea unei instituii specifice Centrul de Armonizare a Legislaiei, din subordinea MJ al RM. Capitolul perspective UE, sugereaz unele aspecte de fezabilitate n traiectoria conturat. Astfel, expertul Asociaiei,,ADEPT,,, Sergiu Bucneanu, atest urmtoarele realizri, inclusiv n sfera normativ: a) deschiderea unei Delegaii a Comisiei Europene la Chiinu; b) adoptarea sistematic a unei serii de acte normative de modificare a actelor legislative, introducnd noi reguli n organizarea justiiei i a statutului judectorului, consolidnd independena judiciar i autonomia funcional a justiiei; c) ajustarea legislaiei electorale, recomandrilor Comisiei de la Veneia i OSCE; d) abolirea pedepsei cu moartea n toate circumstanele i introducerea unor articole noi n Codul Penal al RM (de exemplu reglementarea rspunderii penale pentru aplicarea torturii), ratificarea Protocolului Adiional a Conveniei pentru eliminarea tuturor formelor de discriminare mpotriva femeilor i adoptarea unei legi privind egalitatea de anse ntre brbat i femeie; e) nfiinarea unei reprezentane speciale a UE n RM; f) participarea UE, n calitate de observator n procesul de negociere a diferendului transnistrean; g) crearea unei misiuni de asisten administrativ a UE n RM i Ucraina; h) organizarea unui serviciu vamal inovat la frontiera RM-Ucraina; i) adoptarea Legii privind prevenirea i combaterea traficului cu fiine umane, ratificarea Conveniei Consiliului Europei pentru reprimarea traficului cu fiine umane i a exploatrii prostituiei semenilor etc. 4. Determinnd c relaia normei comunitare cu cea intern este direct proporional cu relaia norma internaional i norma intern, trecerea spre mecanismul de integrare normativ reitereaz aceleai trsturi comune. Astfel, doctorii n drept internaional public, Vitalie Gmurari i Nicolae Osmochescu, evideniaz aa trsturi ca: a) formarea unei totaliti de norme i principii, a cror executare poate fi asigurat prin constrngere; b) coagularea unei structuri asemntoare ntre cele dou sisteme: principii generale ntru guvernarea exhaustiv a sferei proprii de

Louis Dubouis, Claude Blumann -,,Drept comunitar material,,, CE ESM, Chiinu 2002, pag. 216. Liliana Popescu -,,Optimizarea practicilor i politicilor Republicii Moldova de utilizare constructiv a ofertei asisteniale a UE,,, ADEPT 2006, pag. 38. 3 Octavian Manolache -,,Tratat de drept comunitar,,, Ediia 5, Editura C.H. Beck, Bucureti 2006, pag. 755. 4 Sergiu Bucneanu -,,How far is the European Neighbourhood Policy a substantial offer for Moldova?,,, Leeds, August 2006, pag. 38-39.
1 2

398

aciune, divizarea n ramuri, subramuri, institute; c) utilizarea unor termeni i construcii juridice comune, desigur cu specificul la nivel de concept i categorie pentru fiecare sistem 1. Dac e s urmrim transcendena normelor interne ale RM n traiectoria convergenei paneuropene, determinm modalitatea formrii unei clase normative noi n sistemul de drept, numite n dreptul internaional, norme de drept convenional, create prin acordul formal al unor subieci la nivel extrastatal 2. RM n aa mod, i coreleaz standardele normative celor europene, nefiind obligat prin principiul jus cogens, ci fiind pus n inevitabilitatea regional de a se eschiva de la cele mai profunde procese politico-juridice ale erei globalizrii. Prin strategiile i obiectivele PA RM-UE, ntregul sistem legislativ este armonizat. Noua etap, releveaz necesitatea implementrii practice a tuturor racordrilor normative. n caz contrar, ne pomenim n situaia adoptrii unor legi euro-model, care nu pot avea aplicabilitate local, probnd n final, o proast guvernare, incapabil a face fa propriei tehnici legislative. Astfel, aflndu-ne la interferena normativitii interne i a celei europene putem reliefa i unele vicisitudini ale procesului. Foarte bine, snt evideniate aceste deficiene n monografia experilor Asociaiei,,ADEPT,, -,,Realizarea Planului de Aciuni UE Moldova (februarie 2005 ianuarie 2008),,. Aici au fost fixate cele mai importante probleme cu care se confrunt sistemul judiciar al RM n tranziia sa normativ, precum: a) volumul mare de lucru (ncrctura lunar a unor judectori a ajuns pn la 70 de dosare); b) deficitul de resurse umane calificate; c) neexecutarea hotrrilor judectoreti definitive; d) utilizarea limitat a metodelor alternative de soluionare a litigiilor (mediere, arbitraj); e) finanarea i dotarea tehnico-material insuficient; f) corupia i alte interese legale 3. Tot n acest raport snt fixate i unele carene, conform relatrilor publicaiei Euromonitor, precum: lipsa voinei politice clare de a asigura independena i imparialitatea justiiei, separat de celelalte puteri ale statului, puterea politic deinnd n continuare cele mai importante prghii n numirea i promovarea judectorilor; deficiene de stabilire a conceptelor, ntrzieri considerabile n elaborarea i promovarea reformelor n domeniu, ntrzierea mai multor aciuni planificate n diverse strategii i programe, executarea formal a aciunilor planificate, fr estimarea impactului i monitorizarea punerii n aplicare; neglijarea n continuare a principiilor statului de drept, a egalitii n faa legii, prin neexecutarea deciziilor judectoreti de ctre autoritile publice i unii funcionari cu funcii de rspundere; implicarea justiiei n persecuii politice; dependena Procuraturii de sistemul politic; argumentnd prin combaterea corupiei i realizarea unor recomandri ale experilor internaionali, snt ntreprinse msuri de limitare a imunitilor i inviolabilitilor judectorilor, situaie poate provoca limitarea independenei acestora; exponenii businessului invoc multiple neajunsuri n sfera efecturii justiiei (termene ndelungate, decizii contradictorii, taxe mari, executare ndelungat i defectuoas); evaluri internaionale atenioneaz asupra scderii ncrederii n statul de drept, se atest o stagnare la majoritatea factorilor de reform; calitatea judecrii cauzelor penale rmne nesatisfctoare, indicele general de casare a sentinelor tuturor instanelor este de peste 16 %, iar numrul de cauze civile e n cretere, fiind mare i numrul de cauze neexaminate; selectarea cadrelor pentru sistemul justiiei este de un nivel redus, selectarea pentru funcii internaionale (CEDO) denot aprecieri eronate i subiective ale capacitilor i instruirii candidailor; jude Vitalie Gmurari, Nicolae Osmochescu -,,Suveranitatea i dreptul internaional,,. Probleme teroretice i practice actuale. Chiinu 2007, pag. 98-99. 2 . . , . . -,, ,,, , EKSMO EDUCATION, 2006, pag. 17. 3 Sergiu Bucneanu, Igor Boan, Alexandru Gamanjii, Iurie Gotian, Corneliu Gurin, Alex Oprunenco, Ana Popa, Valeriu Prohnichi -,,Realizarea Planului de Aciuni UE Moldova (februarie 2005 ianuarie 2008),,, Editura ARC, Chiinu 2008, pag. 71-72.
1

399

ctorii nu cunosc i nu aplic la modul cuvenit jurisprudena CEDO; calitatea nesatisfctoare a activitii altor justiiari; se atest persistena fenomenului corupiei 1. Elucidarea vicisitudinilor pune n eviden i unele prioriti. n calitate de prioriti, putem determina urmtoarele: dezvoltarea spiritului responsabilitii publice n implementarea programelor strategice; modernizarea i eficientizarea raportului juridic de interptrundere normativ; prolongarea unor reforme economico-sociale i juridice de durat i cu impact formativ asupra societii civile; maximizarea accesibilitii n faa justiiei i depolitizarea acesteia; implantarea normelor-model europene cu elemente de extraneitate ntru evitarea unor coliziuni normative i situaii confuzie; racordarea sistemului normativ adoptat la caracteristicile mediului local cu posibilitatea implementrii practice a acestora. Realiznd o corect transcenden normativ, RM va avea de ctigat la nivel global, prin integrarea unitar a ierarhiei judiciare, reglementarea extrateritorial a unor situaii cu caracter internaional i desigur euro-convergena.

Ibidem, pag. 72-75.

400

JUSTIIA ADMINISTRATIV N REPUBLICA MOLDOVA. PRILE N PROCES

ORLOV Maria, confereniar universitar, doctor, Preedinte al Institutului de tiine Administrative din Republica Moldova

Rsum:
Neuf ans aprs ladoptation de la loi cadre en matire de justice administrative, nous constatons malheuereusement que cette institution juridique demeure encore mal enterre et ne sest point constitue, en pleine force, en instrument de dfense des droits de la personne prjuge par une autorit publique. La raison tant, notre opinion, la dmocratisation extremement lente des rlations sociales, autant que les modification frquentes de ladite loi. Nanmoins, il faut mentionner le fait que notre lgislateur a institu un contentieu administratif de pleine juridiction, un contentieu subjectif, autant que objectif, impliquant plusieurs sujets de droit en tant que parties de litige de contentieu administratif. Conformment aux dispositions de larticle 53, alina 1 de la Constitution de la Republique de la Moldavie, sur lequel construit le lgislateur linstitution du contentieu administratif, les parties de ce type de litiges sont: a) Lautorit publique et b) La personne prjuge par la premire suite un acte administratif ou un rfus de rgler une demande, les deux ayant, respectivement, la qualit processuelle de: a) Reponderesse et b) Rquerante. Bien comme evident, la Constitution consacre, de la manire la plus gnrale, les parties du procs de justice administrative, alors que la loi spciale (no.793/2000) et la doctrine juridique ont la tache de determiner et faire valoir les traites spcifiques de celles l, de facon plus ample et plus dtaille. Dans le prsent article, nous allons analiser les parties ce procs en fonction des dispositions normatives en viguer et de la pratique judiciare dans ce domaine. Dup 9 ani de la adoptarea legii cadru n materie de justiie administrativ, 1 constatm cu amrciune c, aceast instituie juridic nu a prins rdcini n Republica Moldova i, nici nu s-a manifestat, n plin for, ca instrument de aprare a drepturilor persoanei vtmate de ctre o autoritate public. Motivul fiind, n opinia noastr, att democratizarea prea lent a relaiilor sociale, ct i modificrile frecvente aduse textului legii contenciosului administrativ. Cu toate acestea, demn de menionat este faptul c, legiuitorul nostru a instituit un contencios administrativ de plin jurisdicie, un contencios att subiectiv, ct i obiectiv, care implic multiple subiecte de drept ca pri n litigiul de contencios administrativ. Potrivit prevederilor art. 53, alin. (1) din Constituia Republicii Moldova, prin care legiuitorul ntemeiaz instituia contenciosului administrativ, prile n acest tip de litigii sunt: a) autoritatea public i, b) persoana vtmat, de ctre aceasta, printr-un act administrativ sau prin refuzul de
1

Legea contenciosului administrativ, nr.793-XIV din 10.02.2000, M.O. nr.57-58/375 din 18.05.2000;

401

a soluiona o cerere, care, respectiv, au calitatea procesual de: a) prt i, b) reclamant. Dup cum vedem, Constituia consacr, la modul cel mai general, prile n procesul de nfptuire a justiiei administrative, pe cnd legea special (nr.793/2000) i doctrina juridic au sarcina de a le determina i a le dezvlui trsturile specifice ale acestora, ntr-un mod mult mai amplu i detaliat. n prezenta lucrare vom analiza prile din acest proces prin prisma prevederilor normative n vigoare i a practicii judiciare din domeniu. Prtul n litigiul de contencios administrativ Articolul 3 din legea nr. 793/2000 are o dubl semnificaie: a) de a stabili obiectul aciunii, dup cum este denumit, i, b) de a determina care este autoritatea public prt, adic, de la care eman obiectul aciunii (actul administrativ contestat sau nesoluionarea n termenul prescris a unei cereri). n baza prevederilor aliniatului (1) din aceast norm, putem distinge urmtoarele subiecte ce au calitatea de prt n litigiul de contencios administrativ: a) autoritile publice i autoritile asimilate acestora n sensul prezentei legi; b) subdiviziunile autoritilor publice; c) funcionarii din structurile specificate la lit. a) i b). Din cele expuse putem constata c, prtul n litigiile de contencios administrativ este unul special, prevzut de lege i determinat n strict corespundere cu obiectul aciunii. Mai mult ca att, prtul poate fi identificat cu subiectul pasiv dintr-un raport de contencios administrativ. Autoritatea public n calitate de prt. n art.2, alin.3 din Legea nr.793/2000 este formulat urmtoarea semnificaie a noiunii de autoritate public orice structur organizatoric sau organ, instituite prin lege sau printr-un act administrativ normativ, care acioneaz n regim de putere public n scopul realizrii unui interes public. Dup cum vedem, destul de concis i de aceast dat, att noiunea de autoritate public, ct i tipurile acestora, rmn a fi deduse din multe alte prevederi normative. La ntrebarea, care sunt autoritile publice, rspunsul l gsim n Titlul III al Constituiei, denumit Autoritile publice, unde acestea sunt stipulate n ordinea enunat de principiul separaiei puterilor: legislative, executive i judectoreti, ns, fr a se consuma pe deplin noiunea de "autoritate public", aceasta din urm fiind prezent i n titlul V, art. 134, care consacr: Curtea Constituional este unica autoritate de jurisdicie constituional. O problem discutat n literatura de specialitate ine de utilizarea incoerent a noiunilor de "organ" i "autoritate" public. Confuzia apare chiar din textul Constituiei n vigoare, care, n art. 107 stipuleaz: organele centrale de specialitate sunt ministerele... n scopul conducerii coordonrii i exercitrii controlului n domeniul organizrii economiei i n alte domenii care nu intr nemijlocit n atribuiile ministerelor se nfiineaz, n condiiile legii, i alte autoriti administrative. De asemenea Constituia accept noiunea de autoriti publice locale pentru a desemna organele de conducere autonome i descentralizate din unitile administrativ - teritoriale. Pentru a putea n continuare nestingherit s facem trimitere la textul legii i la anumite postulate tiinifice, susinem ideea c noiunile "organ public" i "autoritate public" sunt echivalente, i semnific un colectiv organizat de oameni care exercit prerogative de putere public, fie ntr-o activitate statal, fie ntr-o activitate din administraia local autonom.1 Dup cinci decenii de regim dictatorial prin care a trecut Republica Moldova, n care puterea era considerat infailibil, este foarte dificil de a implementa prevederile legii contenciosului administrativ i, de a accepta ideea c autoritile publice pot fi chemate n instan n calitate de prt. Justiia, dup principiul corb la corb nu-i scoate ochii continu i astzi s protejeze mai
1

A se vedea, n acest sens, Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, tratat elementar, Bucureti, 1998, vol. 2, p. 7-10, i Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Bucureti, 1996, vol. 2, p.351.

402

mult interesele autoritii prte, dect drepturile i libertile persoanei vtmate (a particularului) n litigiile de contencios administrativ. ntru confirmarea celor spuse vom prezenta n aceast lucrare i unele situaii de caz concrete din jurisprudena noastr. Persoane de drept privat n calitate de prt. Mecanismul de guvernmnt n statul democratic este mult mai complex dect cel pe care l-am avut n perioada sovietic i, include, pe lng autoritile publice consacrate n legea fundamental, un ir de alte structuri organizaionale instituite n scopul realizrii unui serviciu de interes public. Prin urmare, calitatea de prt ntr-un litigiu de contencios administrativ, pe lng autoritile publice propriu-zise, este atribuit i altor subiecte de drept. Astfel, art. 2, alin.3 din Legea nr.793/2000, consacra n continuare: Snt asimilate autoritilor publice, n sensul prezentei legi, persoanele de drept privat care exercit atribuii de putere public sau utilizeaz domeniul public, fiind mputernicite prin lege s presteze un serviciu de interes public, inclusiv persoanele care presteaz servicii notariale.1 Dei criticat de unii autori, ca fiind contrarie regulilor de tehnic legislativ, exemplificarea din aceast norm cu serviciul de notariat nu a fost una excesiv i nici ntmpltoare. Anume acest serviciu public, realizat n perioada sovietic n exclusivitate de notari de stat, la momentul adoptrii legii contenciosului administrativ a fost dat prin lege n competena notarilor privai, fr s-i piard esena i rigorile unui serviciu de interes public. Pe de alt parte, n practica judiciar, se mai ntmpl i astzi ca aciunile mpotriva unui serviciu public gestionat de ctre un agent privat s fie transmise spre examinare instanelor de drept comun, fie din cauza interpretrii eronate de ctre instana de contencios administrativ a normei expuse mai sus, fie din intenia de a tergiversa rezolvarea litigiului i de a defima importana justiiei administrative ca principiu fundamental al statului de drept. Funcionarul public n calitate de prt. Buna guvernare poate fi nfptuit doar de funcionari bine pregtii care i asum rspunderea pentru propriile erori i imperfeciuni. Nu poate statul s suporte unilateral i necondiionat cheltuieli din buget pentru despgubirea persoanelor vtmate din cauza unor greeli vdite ale funcionarilor si. n perioada de tranziie, care ne mai copleete nc, s-a tot evitat de ctre legiuitor, din diverse motive,2 formularea clar a persoanelor care au statut de funcionar public. Unul din motivele restrngerii numrului acestora fiind, probabil, cel de a evita rspunderea pentru proasta guvernare. Acest fapt a determinat autorii textului legii contenciosului administrativ s includ n art. 2, alin. 14 semnificaia noiunii de funcionar public care poate fi chemat n instan, ca prt, ntr-un litigiu de contencios administrativ: persoan numit sau aleas ntr-o funcie de decizie sau de execuie din structura unei autoriti publice, precum i alt persoan de drept privat asimilat autoritilor publice n sensul prezentei legi. Dup cum am menionat deja, nu mprtim ideea consacrrii definiiilor n textele de lege, ns, pentru o instituie juridic nou din legislaia noastr, care vine s tempereze abuzul guvernanilor este important de a clarifica cine sunt actorii acestor raporturi juridice. n unul din cazurile modestei noastre practici n care prt era consiliul municipal, avnd ca obiect decizia de aprobare a rezultatelor unui concurs de angajare n funcie, a fost acionat n instan (n baza art. 20 din legea nr.793/2000) i primarul general al Capitalei, care a fost preedintele Comisiei de concurs respective. Reprezentantul consiliului a declarat categoric n proces c primarul nu va veni n judecat, deoarece el nu cade sub incidena Legii serviciului public, prin urmare, nu este funcionar public. Cu un sentiment de profund regret c, n al aptelea an de implementare a legii contenciosului administrativ unii juriti nu au ajuns cu cititul nici pn la art. 2 din lege, am invocat norma expus mai sus (art. 2, alin.14) care,
Articolul 2, alin.3 din Legea contenciosului administrativ, nr.793-XIV din 10.02.2000, M.O. nr.5758/375 din 18.05.2000, 2 A se vedea n acest sens, M. Orlov, . Belecciu, Drept administrativ, Ch.: Elena V.I., - 2005, pp.105-125
1

403

n mod special, a fost inclus n textul legii anume pentru a putea aplica ct mai eficient prevederile art. 20 din aceiai lege: Cererea de chemare n judecat poate fi formulat i mpotriva funcionarului public al autoritii publice prte care a elaborat actul administrativ contestat sau care a refuzat s soluioneze cererea n cazul n care se solicit despgubiri (art.20, alin. (1) din Legea nr.793/2000). Din aceast prevedere putem desprinde urmtoarele condiii de introducere a funcionarului public n proces: - acesta s fi participat la elaborarea actului administrativ contestat; - acesta s fi refuzat soluionarea cererii persoanei vtmate referitoare la un drept sau un interes al su legitim; - reclamantul s invoce n aciune i cerine de despgubire. Raiunea acestor condiii i gsete explicaie n continuare n alin. (2) din aceeai norm, i anume: n cazul n care aciunea se admite, funcionarul public poate fi obligat s plteasc despgubirile solidar cu autoritatea public respectiv. Deoarece, funcionarii publici sunt cei ce organizeaz executarea sau execut n concret legea ei vor rspunde doar pentru propriile erori culpabile nu i pentru lacunele sau erorile legislative, cu att mai mult pentru executarea ordinelor primite de la superiori. Pentru a evita rfuiala pe aceast cale cu subalternii incomozi, legiuitorul a consacrat n alin. (3) al aceleiai norme, urmtoarele: Funcionarul public acionat astfel n justiie poate chema n garanie superiorul su ierarhic care i-a ordonat s elaboreze actul administrativ sau s refuze soluionarea cererii, acesta fiind introdus n proces ca ter persoan. Aceast prevedere conine o garanie foarte important, n mod special, pentru administraia public de la noi, unde tradiiile vechiului regim se mai pstreaz prin meninerea n funcii importante a persoanelor care au deinut funcii de conducere i pn n 1991, absolveni srguincioi ai colii de Partid. Tradiii, care nu-i au locul ntr-un stat democratic, dar la noi se mai ntlnesc, cum ar fi: de a da subalternilor indicaii verbale care vin n contradicie cu actele normative, de a-i persecuta pe funcionarii care nu ndeplinesc astfel de indicaii, fiecare ef nou tinde s nlocuiasc ntreg personalul din autoritatea public cu oameni devotai lui, relaiile ntre conductor i subordonai construite nc dup maxima ruseasc eu sunt eful tu eti prostul, . a. Dup cum meniona prof. Gheorghe Alexianu, ideia rspunderii funcionarului pentru actele sale personale, comise de dnsul n calitate de funcionar public, este o idee destul de veche i foarte justificabil. Acel care a comis o greeal, este dator s-o repare. Hauriou consider aceast urmrire mpotriva funcionarilor, citeaz autorul, ca o micare natural i instinctiv. ns, chemarea funcionarului public la rspundere este o chestie delicat. Cine va stabili c fapta funcionarului este o fapt personal sau un fapt de serviciu ? Analiznd teoriile naintate de contemporanii si i jurisprudena n aceast materie, prof. Gh. Alexianu trage urmtoarea concluzie: Faptul personal al funcionarului este deci acela care se desprinde din activitatea comun i obinuit a exercitrii unor funcii publice... Faptul de serviciu, este faptul care rezult din mersul normal i obinuit al serviciului public.1 Deoarece, particularul vtmat n drepturile sale trebuie s obin o despgubire ct mai urgent i mai sigur de la Stat, n perioada interbelic s-a stabilit principiul dup care, particularul nu se putea adresa cu cerere n daune direct mpotriva funcionarului i nici nu-l putea chema la rspundere solidar i pe acesta. Numai Statul avea acest drept ca, fie dup ce a fost condamnat la daune, fie n cursul judecii cererii de daune, s cheme la rspundere pe funcionar pentru daune. Aceste daune, meniona autorul sus-numit, pe lng efectul reparator al prejudiciului suferit, mai au i efectul normalizator de a mbunti funcionarea serviciului public i de a strpi abuzurile i favoritismul.2
1 2

Gheorghe Alexianu, Curs de drept constituional, Editura Casei coalelor, Bucureti, 1931, vol. II, p. 81, 84 Ibidem, p. 87

404

n legislaia noastr, funcionarul poate fi chemat n instan, de rnd cu autoritatea public prt, i poate fi obligat s plteasc despgubirile solidar cu aceasta, ns, legea-cadru nu a consacrat o procedur prin care Statul s poat chema la rspundere pe funcionar pentru daunele reparate deja, din contul bugetului su, prin executarea hotrrilor irevocabile ale instanei de contencios administrativ. Reclamantul n litigiul de contencios administrativ Reclamantul, la rndul su, este determinat de prevederile articolului 5 din Legea nr. 793/2000, ntitulat Subiecii cu drept de sesizare n contenciosul administrativ, dup cum urmeaz: a) persoana vtmat; b) Guvernul, Ministerul Administraiei Publice Locale, direcia teritorial control administrativ a Ministerului Administraiei Publice Locale, preedintele raionului i primarul; c) procurorul ; d) avocatul parlamentar; e) instanele de drept comun i cele specializate; f) alte persoane, n conformitate cu legislaia n vigoare. Acetia, au, deopotriv, i calitatea de subiect activ n raportul juridic de rspundere administrativ-patrimonial. Din prevederile articolului analizat, putem constata c, legiuitorul nostru consacr un contencios administrativ att subiectiv, ct i obiectiv, dei, aceste prevederi nu sunt ntr-o concordan deplin cu cele consacrate n art. 53, alin (1) din Constituie i, n art.1, alin.(2) din Legea nr.793/2000, care utilizeaz, n primul caz, noiunea de: persoana vtmat ntr-un drept al su, i, n al doilea caz: orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su, recunoscut de lege, din care reiese c, numai persoanei vtmate i se d dreptul de a porni o aciune n contencios administrativ, lsnd s se neleag c suntem n prezena doar a contenciosului subiectiv. Vom analiza n cele ce urmeaz fiecare din aceste subiecte n parte, pentru a ne da seama dac, intenia, att de generoas a legiuitorului, de a institui un contencios subiectiv i obiectiv, a atins, sau nu, scopul acestei instituii: de aprare a drepturilor persoanei vtmate de ctre o autoritate public. a) persoana vtmat. Calitatea de reclamant n litigiul de contencios administrativ, potrivit art.5, lit. a) din Legea nr. 793/2000, o are orice persoan vtmat de ctre o autoritate public ntr-un drept al su subiectiv: persoana, inclusiv funcionarul public, militarul, persoana cu statut militar, care se consider vtmat ntr-un drept al su, recunoscut de lege, de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri - n condiiile art.14 al prezentei legi. Aceast norm servete drept suport juridic al contenciosului subiectiv. n art. 2, alin. 11 din legea comentat este consacrat urmtoarea tlmcire a noiunii de persoan vtmat: - orice persoan fizic sau juridic care se consider vtmat ntr-un drept al su, recunoscut de lege, de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri. Deoarece, dup cum am menionat mai sus, Constituia utilizeaz termenul persoana vtmat iar, n art.1, alin (2) din Legea-cadru, se accentueaz orice persoan, norma expus mai sus d o explicaie acestor termeni prin sintagma: orice persoan fizic sau juridic. Aceast tlmcire scutete legiuitorul de a repeta n textul legii ntreaga fraz, sau de a da prioritate, dup caz, celor dou noiuni cuprinse n Constituie i n Legea-cadru, utiliznd sintagma - persoana vtmat. De asemenea, n art. 5, lit. a), legiuitorul face unele precizri, i anume c, persoan vtmat ntr-un asemenea raport juridic poate fi: funcionarul public, militarul, alte persoane cu statut militar (procurori, poliiti . a.). Logica precizrii este de a exclude nc o tradiie a vechiului 405

regim n care aceste persoane, reprezentani devotai ai puterii de stat, nu puteau avea calitatea de subiect (att activ, ct i pasiv) ntr-un proces mpotriva acestei puteri. Exprimarea unei simple nemulumiri fa de putere se solda, n cel mai bun caz, cu demiterea din funcie. Am explicat acest lucru i colegilor notri din Romnia, Frana i Polonia la unul din seminarele internaionale1 organizate la Chiinu cu ocazia adoptrii Legii contenciosului administrativ. Condiiile care decurg din aceast norm, caracteristice contenciosului subiectiv, sunt: - Persoana s fie vtmat de ctre o autoritate public ntr-un drept al su, recunoscut de lege. Prin urmare, persoana poate s-i apere doar propriile drepturi i, doar n cazul cnd acestea sunt recunoscute de lege. Spre deosebire, ns, att legislaia francez, ct i cea romn, extinde aria vtmrii persoanei i asupra unui interes al su legitim.2 - Persoana s fie vtmat de ctre o autoritate public sau un subiect de drept privat, asimilat autoritilor publice, prin legea dat; - Persoana s fie vtmat printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri. Acestea, constituind, de fapt, obiectul aciunii n contenciosul administrativ, au fost analizate n capitolele anteriore din lucrare. n ce ne privete, socotim c, ar fi fost bine ca legiuitorul s fi pus punctul n acest loc la capitolul subiecte cu drept de sesizare, adic, reclamant n litigiul de contencios administrativ. Deoarece, n situaia n care, instituia contenciosului administrativ a lipsit atta amar de vreme n ara noastr, fiind tears definitiv din contiina social a generaiei pe care o reprezentm, este mult mai important de a o readuce n contiina ceteanului prin explicarea, la nivel de ntreag societate, a esenei dreptului persoanei vtmate de o autoritate public, ca drept fundamental ntrun stat democratic, n aa fel, nct fiecare membru al societii s-i poat singur valorifica acest drept, dect s lsm acest lucru pe seama unor autoriti cu prea puin experien democratic. Nu ne asumm rspunderea de a judeca n ce msur, acestea din urm, au neles esena atribuiilor date n competena lor de instituia contenciosului administrativ, ci, vom face o analiz subiectiv a fiecrui subiect cu drept de sesizare a instanei n contenciosul administrativ obiectiv. b) Guvernul, Ministerul Administraiei Publice Locale, direcia teritorial control administrativ a Ministerului Administraiei Publice Locale, preedintele raionului i primarul. Potrivit art. 5, lit. b) din legea nominalizat, subiect cu drept de sesizare este: Guvernul, Ministerul Administraiei Publice Locale, direcia teritorial control administrativ a Ministerului Administraiei Publice Locale, preedintele raionului i primarul - n condiiile Legii privind administraia public local. Ministerul Administraiei Publice Locale (MAPL), nfiinat n anul 2006, i, n mod special, direciile teritoriale control administrativ ale acestuia, vin s nlocuiasc parial instituia prefectului, desfiinat o dat cu adoptarea Legii privind administraia public local, nr.123-XV, din 18.03.2003. Parial, deoarece, din cele trei funcii de baz ale prefectului: a) reprezentant al Gu Seminarul internaional Contenciosul administrativ realizri i perspective, experiena european, organizat de Agenia pentru Susinerea nvmntului Juridic i a Organelor de Drept Ex Lege sub egida Curii Supreme de Justiie, n colaborare cu Aliana Francez din Moldova i Ambasada Republicii Polone n Republica Moldova, cu sprijinul Fundaiei Sosos-Moldova, Chiinu, 11-13 septembrie, 2000. Dup cum observa atunci dna prof. Verginia Vedina: nu se impunea adugarea, cu statut de subiect de sezin de sine stttor, a militarului sau a persoanei cu statut militar. O asemenea completare poate atrage interpretarea c militarul sau persoana cu statut militar nu sunt persoane, nu se includ n categoria primului subiect cu drept de sesizare, care este exprimat exhaustiv, n mod corect, la fel cum regsim i n Constituia din Romnia, prin termenul de persoan.... 2 A se vedea mai pe larg, A. Iorgovan, L. Vian, A. Ciobanu, D. Pasre, Legea contenciosului administrativ (Legea nr.554/2004 cu modificrile i completrile la zi) - comentariu i jurispruden. Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2008, pag. 23.
1

406

vernului n teritoriu, b) conductor al serviciilor publice desconcentrate din teritoriu i, c) controlul de legalitate a actelor emise de autoritile publice locale, doar cea din urm a fost meninut n competena direciilor teritoriale control administrativ ale MAPL, celelalte dou nu i-au mai gsit, ns, o consacrare n legislaia ce reglementeaz activitatea APL adoptat dup 2003 pn la acest moment.1 La rndul su, Legea privind administraia public local, nr.436/2006, consacr urmtoarele condiii i subiecte care pot sesiza instana de contencios administrativ: - Direcia teritorial control administrativ a MAPL, potrivit art.68, alin. (4) a Legii nr. 436/2006 poate sesiza instana de contencios administrativ n termen de 30 de zile de la data primirii notificrii refuzului de a modifica sau de a abroga actul administrativ contestat sau n cazul tcerii autoritii locale emitente n termen de 60 de zile de la data notificrii cererii de modificare sau de abrogare a actului n cauz, iar, potrivit art.69, alin. (1), din aceeai lege, n cazul n care consider c actul poate avea consecine grave, n scopul prevenirii unei pagube iminente, direcia teritorial control administrativ poate sesiza direct instana de contencios administrativ dup primirea actului pe care l consider ilegal, ncunotinnd dec ndat autoritatea local emitent. - Autoritatea administraiei publice locale,2 dup cum reiese din art.70, alin. (3), al Legii nr.436/2006, n cazul n care consider c decizia subiectului controlului de oportunitate este ilegal, autoritatea administraiei publice locale este n drept s atace decizia n instana de contencios administrativ n termen de 30 de zile de la data notificrii.... Dup cum vedem, Legea privind administraia public local nu consacr, expres, careva atribuii, n calitate de subiect cu drept de sesizare a instanei de contencios administrativ, a Guvernului sau a Ministerului Administraiei Publice Locale. Confuzia vine, probabil, de la nelegerea eronat a art. 63 din legea nr. 436/2006, ntitulat Subiecii controlului administrativ 3, n care este nominalizat att Guvernul (ca subiect al contro A se vedea mai pe larg n: Capitolul IX al Legii privind administraia public local, nr. 436-XVI, din 28.12.2006, M.O. nr.32-35/116 din 09.03.2007; M. Orlov, . Belecciu, Drept administrativ, - Ch.: Elena.V. I., 2005, pp.96-104; 2 Dei Legea nr.793/2000, n art.5, lit. b), confer preedintelui raionului i primarului calitatea de subiect cu drept de sesizare, Legea nr. 436/2006 se refer la autoritatea public local, o formulare extensiv care include i consiliile locale, cel puin, deoarece, noiunile date autoritilor publice locale de nivelul nti i doi n art.1, alin.3 i 4 al Legii nr. 436/2006, sunt pe ct de generale, pe att de confuze: autoriti ale administraiei publice locale de nivelul nti - autoriti publice, luate n ansamblu, care snt constituite i activeaz pe teritoriul satului (comunei), oraului (municipiului) pentru promovarea intereselor i soluionarea problemelor colectivitilor locale; iar, autoriti ale administraiei publice locale de nivelul al doilea - autoriti publice, luate n ansamblu, care snt constituite i activeaz pe teritoriul raionului, municipiului Chiinu, unitii teritoriale autonome cu statut juridic special pentru promovarea intereselor i soluionarea problemelor populaiei unitii administrativ-teritoriale respective. Mai mult ca att, Constituia, n art. 112-113, denumete doar urmtoarele autoriti publice locale: consiliile locale i primarul, consiliile raionale. 3 (1) De organizarea controlului administrativ al activitii autoritilor administraiei publice locale este responsabil Ministerul Administraiei Publice Locale, acesta fiind exercitat nemijlocit de minister sau de direciile lui teritoriale control administrativ. (2) Regulamentul direciei teritoriale control administrativ, structura i statele ei de personal se aprob prin hotrre de Guvern. (3) Subieci ai controlului de oportunitate snt Guvernul, autoritile de specialitate ale administraiei publice centrale, alte autoriti administrative, care acioneaz n unitile administrativ-teritoriale, inclusiv prin intermediul serviciilor lor desconcentrate, potrivit competenelor ce le revin n condiiile legii , art. 63, Legea nr.436-XVI, din 28.12.2006, M.O. nr. 32-35/116 din 09.03.2007.
1

407

lului de oportunitate, acesta aprob i Regulamentul de funcionare a direciilor control administrativ ale MAPL), ct i MAPL (ca organ responsabil de organizarea controlului). Mai mult ca att, prin art. 66 din aceeai lege, ntitulat Controlul solicitat de autoritatea administraiei publice locale1, acestora din urm (consiliului local, preedintelui raionului, primarului i, inclusiv, secretarului,), li se d dreptul de a solicita direciei teritoriale control administrativ nfptuirea unui control de legalitate a actelor APL, solicitare, care are valoarea unui recurs ierarhic, neajungnd s fie sesizat instana de contencios administrativ, deoarece, mputernicirile organului al crui control a fost solicitat, consacrate n art. 66, alin. (4) din Legea nr. 436/2006, sunt doar dou: a) declanarea procedurii controlului de oportunitate, prevzute la art.70; b) respingerea cererii i ncunotinarea solicitantului, cu indicarea motivelor respingerii.. La acest capitol, n practic, s-a pus ntrebarea, dac potrivit art. 66, alin. (1) i (2) din Legea nr. 436/2006, pot solicita verificarea legalitii actelor administrative ale autoritilor publice locale: consiliul local de nivelul nti i al doilea, primarul, preedintele raionului i secretarul, de ce nu poate solicita un asemenea control unul din consilierii locali ? Spre exemplu, cel care a avut o opinie separat n privina actului adoptat de consiliul din care face parte. De fapt, i celelalte subiecte, enumerate mai sus, pot solicita doar controlul din partea direciilor teritoriale control administrativ, acesta rmnnd definitiv ( dup modelul controlului de supraveghere general a procurorului din perioada sovietic), deoarece, Legea privind administraia public local nu stabilete vre-o cale de atac ale deciziilor luate de aceste autoriti de control. Unica cale de a ajunge n faa instanei de contencios administrativ pe care o are primarul, preedintele raionului, secretarul sau a consilierul local (ca reclamant) este cea prevzut de art. 67 din Legea nr. 436/2006, n calitate de persoan vtmat2 ntr-un drept al s de o autoritate public local, i, numai dac, acesta va nelege s se foloseasc de alin.(4) din norma menionat, iar, n instan va trebui s dovedeasc n ce drept subiectiv, prevzut de care lege, este vtmat. Autoritatea public local, la rndul su, poate sesiza instana de contencios administrativ doar n ce privete rezultatele controlului de oportunitate,3 potrivit art. 70, alin.(3) din Legea nr.
(1) Consiliul local de nivelul nti sau al doilea poate solicita direciei teritoriale control administrativ s verifice legalitatea oricrui act adoptat de autoritatea executiv respectiv n cazul n care consider c acesta este ilegal. (2) n cazul n care consider c decizia consiliului local este ilegal, primarul, preedintele raionului sau secretarul poate solicita direciei teritoriale control administrativ efectuarea unui control al legalitii. (3) Cererea de efectuare a controlului legalitii este depus n termen de 30 de zile de la data emiterii actului, cu indicarea prevederilor legislaiei ce se consider a fi nclcate. (4) n termen de 30 de zile de la data primirii cererii, direcia teritorial control administrativ va lua una din urmtoarele decizii: a) declanarea procedurii controlului de oportunitate, prevzute la art.70; b) respingerea cererii i ncunotinarea solicitantului, cu indicarea motivelor respingerii., art.66, Legea nr.436-XVI, din 28.12.2006, M.O. nr. 32-35/116 din 09.03.2007. 2 Legea privind administraia public local, nr. 436-XVI, din 28.12.2006, M.O. nr. 32-35/116 din 09.03.2007 3 Asupra acestei forme de control a activitii autoritilor publice locale, autonome i descentralizate, ne-am expus n repetate rnduri nedumerirea. n formula consacrat n capitolul IX din Legea nr. 436/2006, considerm c se aduce o grav atingere principiului autonomiei locale (consacrat n art. 9 din Constituie i n Carta European a Autonomiei Locale, ratificat de Republica Moldova n 1997), fiind o imixtiune n activitatea APL din partea subiectelor cu drept de asemenea control (prea muli la numr) care, n urma controlului de oportunitate au pn i dreptul de substituire a APL, dup cum se vede din urmtoarea norm: Pentru ca autoritile administraiei publice locale s-i exercite atribuiile delegate de stat, subiecii controlului de oportunitate snt n drept s modifice ori s abroge actul, n termen de 15 zile de la data primirii lui, pe motiv de oportunitate. n caz de inaciune a autoritii administraiei
1

408

436/2006: n cazul n care consider c decizia subiectului controlului de oportunitate este ilegal, autoritatea administraiei publice locale este n drept s atace decizia n instana de contencios administrativ n termen de 30 de zile de la data notificrii, ncunotinnd de ndat subiectul controlului de oportunitate care a emis decizia. n acelai timp APL, nu poate cere anularea acestei decizii, pe motiv de exces de putere, sau declararea ilegalitii acesteia, deoarece, legiuitorul i-a prescris ce poate cere, ntr-o formul destul de vag, n urmtorul aliniat din aceiai norm: Autoritatea administraiei publice locale poate cere instanei de contencios administrativ suspendarea de urgen a deciziei subiectului controlului de oportunitate sau adoptarea unor alte msuri provizorii dac exist pericolul unor pagube iminente. Despre msurile solicitate instanei de contencios administrativ, autoritatea administraiei publice locale comunic de ndat subiectului controlului de oportunitate care a emis decizia. n opinia noastr, legiuitorul nu a fost destul de consecvent, atunci cnd, n art. 5, lit. b), a consacrat drept subiecte de sesizare a instanei de contencios administrativ: Guvernul, Ministerul Administraiei Publice Locale, direcia teritorial control administrativ a Ministerului Administraiei Publice Locale, preedintele raionului i primarul - n condiiile Legii privind administraia public local, iar, n Legea privind administraia public local a stabilit condiii de realizarea a calitii de subiect (reclamant) doar pentru direcia teritorial control administrativ a Ministerului Administraiei Publice Locale. Obsedat de ideia controlului de oportunitate a activitii APL, control, care nu are nimic comun cu instituia contenciosului administrativ (ca control n exclusivitate de legalitate), legiuitorul a neles s pun n sarcina celorlalte subiecte, enumerate la lit. b) din norma menionat mai sus, atribuii specifice controlului administrativ ierarhic superior, adugnd la acestea i: autoritile de specialitate ale administraiei publice centrale, alte autoriti administrative, care acioneaz n unitile administrativ-teritoriale, inclusiv prin intermediul serviciilor lor desconcentrate (art. 63, alin. (3) din Legea nr. 436/2006). La rndul su, Guvernul, este preocupat, mai mult, de acordarea de scutiri1 de la control, dect de nfptuirea unui control eficient care s asigure buna guvernare. Asemenea neconcordane ale legislaiei, cnd legea-cadru n materie de contencios administrativ, pentru concretizarea anumitor detalii face trimitere la o alt lege special, iar, acolo gsim o cu totul alt abordare terminologic, absolut diferit, att dup sens, ct i dup coninut, constituie grave erori n realizarea justiiei administrative, n aprarea drepturilor cetenilor i edificarea statului de drept. c) Procurorul. Un alt subiect cu drept de sesizare n contenciosul obiectiv, stipulat de art. 5, lit. c) din Legea nr.793/2000, este: procurorul care, n condiiile articolului 5 din Codul de procedur civil, atac actele emise de autoritile publice. Iniial, la adoptarea legii, procurorul a fost omis ca subiect cu
publice locale chiar i dup avertismentul subiectului controlului de oportunitate, acesta poate s emit actul respectiv n locul autoritii incapabile de a lua decizia (art.70, alin. (1) din Legea privind administraia public local, nr. 436-XVI, din 28.12.2006, M.O. nr. 32-35/116 din 09.03.2007). 1 Ne referim, n acest loc, la Concursul organizat de Guvern, n ultimii ani, pentru desemnarea celui mai bun agent economic (contribuabil) din ar (dup volumul de investiii, locuri de munc etc.), ctigtorul concursului este rspltit prin Hotrre de Guvern cu scutirea de la orice form de control pe termen de un an. Pe ceteanul simplu nu-l mai mir nimic din cele ce se ntmpl ntr-o guvernare comunist, dar, ne ntrebm totui, de ce subiectele cu drept de sesizare a Curii Constituionale (Procurorul General, Avocatul parlamentar, deputaii din opoziie etc.) nu au cerut verificarea constituionalitii acestor hotrri prin prisma ierarhiei actelor normative ? Majoritatea formelor de control sunt stabilite de legea organic (Codul fiscal, Legea cu privire la Curtea de Conturi, Legea cu privire la combaterea corupiei i crimelor economice etc.), poate oare Guvernul s stabileasc moratoriul acestora, n privina unor ageni economici, pe timp de un an, prin hotrrea sa ?

409

drept de sesizare, deoarece, n calitate de autoritate public care nu mai nfptuiete supravegherea general asupra administraiei (cum o fcea n perioada sovietic) poate fi oricnd subiect pasiv ntr-un raport juridic de contencios administrativ. Nu s-au mpcat cu acest gnd exponenii vechiului regim i, formnd o majoritate absolut n Parlamentul ales n 2001, au completat (prin Legea nr.726/.2001) art. 5 din Legea nr. 793/2000, incluznd procurorul ca subiect de sesizare a instanei de contencios administrativ. n ce privete art. 5 din Codul de procedur civil, la care se face referin (adoptat prin Legea nr.225-XV din 30.05.2003), acesta consacr principiul fundamental i general de drept - accesul liber la justiie. De fapt, n Codul precedent, art. 5 avea un alt coninut, fiind ntitulat Pornirea pricinii civile de ctre instana de judecat, iar alin. 4) prevedea pornirea procesului la cererea procurorului1. O norm asemntoare este prevzut de art. 71, alin. (2) i (3), lit. f) din Codul n vigoare2, ntitulat Participarea procurorului la judecarea pricinii civile, ns, i aceasta se refer la situaii de imposibilitate de adresare direct n judecat a unor categorii de persoane vtmate, sau la contestarea actelor normative, fr a se face vre-o referire la dreptul de a sesiza anume instana de contencios administrativ. Nici Legea cu privire la procuratur nu confer, n mod expres, procurorului dreptul de a ataca actele emise de autoritile publice n instana de contencios administrativ, nici chiar termenul de contencios administrativ nu era utilizat. Se pare c, n noua Lege3cu privire la procuratur, legiuitorul a ncercat s repare aceste lacune, utiliznd de dou ori termenul de contencios administrativ: n art. 5, lit. d), enumernd printre atribuiile procuraturii i urmtoarea: particip, n condiiile legii, la judecarea cauzelor civile, inclusiv de contencios administrativ, i contravenionale n care procedura a fost intentat de ea i, n art. 20, n urmtorul context: n cadrul examinrii n instan de judecat a cauzelor penale, precum i a cauzelor civile, inclusiv de contencios administrativ, i contravenionale n care procedura a fost intentat de procuror sau la care participarea lui este prevzut de lege, acesta este n drept s utilizeze, dup caz, ci ordinare i extraordinare de atac mpotriva hotrrilor pe care le consider ilegale sau nentemeiate. Dup cum vedem, n ambele cazuri, legiuitorul (acelai, care a sacrificat instituia contenciosului administrativ pe parcursul a dou legislaturi la rnd), prin formula: cauzelor civile, inclusiv de contencios administrativ, las s se neleag c, nu exist aciuni (cauze) de contencios administrativ n dreptul nostru, acestea fiind incluse n categoria - cauzelor (aciunilor) civile, compromind astfel ntreaga esen a justiiei administrative.
la cererea procurorului, n cazul n care este necesar a apra drepturile i libertile legitime ale minorilor, persoanelor n vrst, handicapailor, interesele statului i societii ce in de: a) protecia mediului nconjurtor; b)capacitatea de aprare a rii; c) buget; d) proprietatea aflat n posesia exclusiv a statului; f) considerarea actelor juridice (normative i fr caracter normativ) ce snt n contradicie cu legea, emise de ministere, departamente, de alte organe precum i de ntreprinderi, instituii i organizaii, anularea actelor i aciunilor svrite prin corupie i protecionism n cazul n care este respins recursul procurorului referitor la aceste acte..., art.5, alin. 4), Codul de procedur civil al Republicii Moldova, adoptat la 26.12.1964, cu modificrile i completrile ulterioare. 2 (1) Procurorul particip la judecarea pricinilor civile n prim instan n calitate de participant la proces dac el nsui l-a pornit n condiiile legii. (2) Aciunea n aprare a drepturilor, libertilor i intereselor legitime poate fi intentat de ctre procuror numai la cererea scris a persoanei interesate dac aceasta nu se poate adresa n judecat personal din cauz de sntate, vrst naintat, incapabilitate sau din alte motive ntemeiate. Aciunea n aprarea intereselor persoanei incapabile poate fi naintat de procuror indiferent de existena cererii persoanei interesate sau a reprezentantului ei legal. n cazurile prevzute de lege, procurorul este n drept s se adreseze n judecat n aprarea drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale unui numr nelimitat de persoane. , art. 71, alin. (1) i (2) din Codul de procedur civil al Republicii Moldova, nr.225-XV din 30.05.2003, M.O. al RM nr.111-115/451 din12.06.2003 3 Legea cu privire la Procuratur, nr 294-XVI, din 25.12.2008
1

410

Mai mult ca att, art. 19 din Legea nr.294/2008, ntitulat Contestarea actului administrativ,1 vine n contradicie cu prevederile art. 5, lit. c) din Legea nr. 793/2000, reglementnd, practic, procedura de naintare de ctre procuror a unui recurs graios (naintat i examinat la fel ca n perioada sovietic, prin instituia supravegherii generale a procurorului), i numai n cazul n care organul emitent ignor nlturarea ilegalitii menionate n recurs: procurorul este n drept s reclame actul administrativ n instan de judecat competent pentru a fi declarat nul (art.19, alin. ()3) din nr.294/2008). Prin acest drept, de a reclama actul administrativ n instana de judecat competent, putem nelege (n limbajul juridic corect) dreptul procurorului de a sesiza instana de contencios administrativ n vederea verificrii legalitii unui act administrativ, emis de o autoritate public, sau, a nesoluionrii n termenul legal a unei cereri. Se pare c, instituia contenciosului administrativ a bgat atta fric (panic) n legiuitor actual, nct omite n procesul de legiferare chiar i termenul n cauz, nlocuindu-l cu termeni depii, fie luai din legislaia sovietic, fie inventai recent, fr a se ine cont de limbajul juridic oficial i de doctrina juridic (ne referim, din analiza normei expuse mai sus, la teoria nulitii actelor administrative). Att confuziile legislative, menionate mai sus, ct i reformarea prea lent a instituiei procuraturii au condus la anihilarea calitii de reclamant (subiect cu drept de sesizare) a procurorului n aciunile de contencios administrativ. Aproape c nu exist n practica judiciar aciuni (n aprarea persoanei vtmate de o autoritate public) pornite de procuror pe calea contenciosului administrativ.2 n aceast ordine de idei, considerm c, legiuitorul a procedat mult mai raional iniial, prin neincluderea procurorului n lista subiectelor cu drept de sesizare a instanei de contencios administrativ. d) Avocatul parlamentar. Urmtorul subiect cu drept de sesizare a instanei de contencios administrativ, potrivit lit. d) din art. 5 al Legii nr.793/2000, este: avocatul parlamentar, care, la sesizarea persoanei vtma1 2

Legea cu privire la Procuratur, nr 294-XVI, din 25.12.2008 Spre exemplu, din una din Notele informative ale Procuraturii Generale, privind monitorizarea procuraturilor teritoriale i specializate la verificarea actelor emise de ctre autoritile publice locale putem desprinde urmtoarele date: n trimestrul I al anului 2008 au fost naintate 16 cereri n instana de contencios administrativ. Cele mai multe dintre ele, se specific n aceast Not informativ, vizeaz derogri de la legislaie la urmtoarele compartimente: vnzarea-cumprarea trenurilor publice; diminuarea coeficientului normativ la stabilirea preului arendei; gestionarea ineficient a patrimoniului administrat de ctre autoritile publice locale.... Dac raportm numrul de sesizri a instanei de contencios administrativ la numrul procuraturilor din sistemul nostru (32 raionale + cele municipale si a sectoarelor din municipii + cele specializate) ne putem da seama de amploarea activitii date, iar, dac analizm natura actelor contestate, vedem c ele sunt din categoria celor de gestiune a patrimoniului public, care aduc atingere interesului public general i, nu drepturilor subiective ale particularului. Nu tim, de asemenea dac aciunile au fost pornite la cererea persoanei vtmate sau la reclamaiile unor tere persoane, sau procurorul s-a autosesizat n urma controalelor fcute din oficiu. Dup cum am menionat deja, legiuitorul nostru, att prin Constituie (art.53, alin. 1), ct i prin Legea nr. 793/2000 (art.1, alin.2), recunoate, ca drept fundamental, doar vtmarea persoanei ntr-un drept al s, prevzut de lege, nu i vtmarea unui interes personal sau public, dup cum gsim n legislaia altor ri. Nici mcar atunci cnd a fost inclus procurorul ca subiect cu drept de sesizare a instanei de contencios administrativ (la lit. c) din art. 5 al Legii nr. 793/2000) nu s-a specificat c, acesta va sesiza instana de contencios administrativ att n cazul vtmrii dreptului unei persoane, ct i n cazul vtmrii unui interes public general, ocrotit de lege. Putem doar presupune c, iniial, legiuitorul a vrut s protejeze prin aceast instituie i interesul public vtmat prin actele autoritilor publice, deoarece, a i tlmcit, n art.2, alin.15 acest termen de: interes public - interes aprat prin normele care reglementeaz organizarea i funcionarea instituiilor publice i a altor persoane de drept public. Mai trziu, ns, aceast noiune a fost dat uitrii.

411

te ntr-un drept al su, atac actele administrative - n condiiile Legii cu privire la avocaii parlamentari. Potrivit art.1 i 2 al legii1 la care se face referin n aceast norm, instituia avocatului parlamentar ne apare ca o completare ideal a instituiei contenciosului administrativ n statul democratic. La fel de generoas este i norma stipulat n art. 15 din Legea cu privire la avocaii parlamentari, care consacr un obiect al controlului mult mai extins dect pe calea contenciosului administrativ: Avocaii parlamentari examineaz cererile privind deciziile sau aciunile (inaciunile) autoritilor publice centrale i locale, instituiilor, organizaiilor i ntreprinderilor, indiferent de tipul de proprietate, asociaiilor obteti i persoanelor cu funcii de rspundere de toate nivelurile care, conform opiniei petiionarului, au nclcat drepturile i libertile sale constituionale. La rndul su, art.16 din aceiai lege,2 vine s ne descurajeze n generozitatea legiuitorului i n buna intenie a acestuia de apra cu adevrat drepturile cetenilor, prin faptul c, se exclude controlul asupra actelor Parlamentului, Preedintelui, Guvernului i orice alt tip de plngere pentru care legiuitorul a prevzut o alt cale de examinare. n sistemul dreptului din Republica Moldova, practic, sunt prevzute proceduri distincte pentru toate tipurile de litigii, inclusiv pentru litigiile de contencios administrativ. Prin urmare, avocatul parlamentar are de ales: s se conduc de art. 15, sau de art. 16 din lege, dup caz. Aceast exceptare de la control este cu att mai puin neleas dup ce competena avocailor parlamentari a fost completat cu dreptul de a sesiza i Curtea Constituional n vederea exercitrii controlului de constituionalitate a actelor Parlamentului, Preedintelui i Guvernului. Avocaii parlamentari nu trebuie s substituie instituia avocaturii, dar nici s rmn o instituie formal, o expresie a iluziei c trim intr-o ar democratic. Mai mult ca att, n calitate de autoritate public, pot grei i avocaii parlamentari (vtmnd astfel drepturile cetenilor), ns, legea nr. 1349/1997 -i protejeaz prin art.20, alin. (3) care stipuleaz: Refuzul de a primi cererea spre examinare nu poate fi atacat i art. 28, alin. (4): Decizia de respingere a cererii nu poate fi atacat. Potrivit acestor prevederi, deciziile avocailor parlamentari se echivaleaz cu cele ale Curii Constituionale, dei, acestea nu ar trebui s aib un asemenea echivalent. Deciziile Avocatului parlamentar, prin care se soluioneaz o cerere referitoare la nclcarea unui drept subiectiv al persoanei, trebuie s lase loc pentru un recurs efectiv n instana de contencios administrativ, deoarece o soluie definitiv i irevocabil o poate da numai justiia administrativ, sau dup caz, cea constituional.3
Art.1. - Activitatea avocatului parlamentar este menit s asigure garantarea respectrii drepturilor i libertilor constituionale ale omului de ctre autoritile publice centrale i locale, instituii, organizaii i ntreprinderi, indiferent de tipul de proprietate, asociaiile obteti i persoanele cu funcii de rspundere de toate nivelurile. Art.2. - Avocaii parlamentari contribuie la repunerea n drepturi a cetenilor, la perfecionarea legislaiei ce ine de domeniul aprrii drepturilor omului, la instruirea juridic a populaiei prin aplicarea procedeelor menionate n prezenta lege, Legea cu privire la avocaii parlamentari, nr.1349 XIII din 17.10.1997, M.O. al RM nr. 82-83/671 din 11.12.1997. 2 Nu fac obiectul activitii avocailor parlamentari cererile privind legile i hotrrile Parlamentului, decretele Preedintelui Republicii Moldova, hotrrile i dispoziiile Guvernului, precum i plngerile al cror mod de examinare este prevzut de legislaia de procedur penal, legislaia de procedur civil, legislaia cu privire la contraveniile administrative i de legislaia muncii, art. 16, Legea cu privire la avocaii parlamentari, nr.1349 XIII din 17.10.1997, M.O. al RM nr. 82-83/671 din 11.12.1997 3 Spre exemplu: Prin Legea cu privire la anularea penalitilor i sanciunilor financiare (nr.1194-XV din 04.07.2002) a fost scutit de plata unei penaliti n mrime de 600 mii lei agentul economic (contribuabil) X. ntru executarea acestei Legi, Hotrrea Guvernului (nr.1361 din 18.10.2002) stabilete: Dup aprobarea de ctre Parlament a listei contribuabililor crora li se anuleaz penalitile i sanciunile financiare (amenzile) i publicarea ei n Monitorul Oficial al Republicii Moldova, inspectoratele fiscale de stat teritoriale, n termen de cinci zile, vor reflecta n sistemul de eviden anularea sanciunilor i penalitilor financiare (amenzilor) n cuantumul aprobat, excluznd din penalitile i sanciunile fi1

412

n concluzie, putem spune c nici avocatul parlamentar, ca subiect cu drept de sesizare a instanei de contencios administrativ, nu se prea manifest n aceast calitate, deoarece, nici legiuitorul nu consacr nite condiii clare de sesizare a instanei de contencuios administrativ sau a Curii Constituionale, dup caz. n baza celor expuse, putem constata c, nu exist o oarecare concordan ntre prevederile Legii cu privire la avocaii parlamentari i instituia contenciosului administrativ, prin urmare, nici acest instrument de asigurare a drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor nu funcioneaz cu maxim eficien. e) instanele de drept comun i cele specializate. Potrivit art.5, lit. e) din Legea nr.793/2000, au calitatea de subiecte cu drept de sesizare a instanei de contencios administrativ i instanele de drept comun i cele specializate, n cazul ridicrii excepiei de ilegalitate - n condiiile art.13 al prezentei legi. Articolul 13 din Legea nr. 793/2000 consacr o materie nou n procesul judiciar, cea a excepiei de ilegalitate, caracteristic sistemelor n care exist instane specializate. n cadrul instituiei contenciosului administrativ, esena acestei materii este de a se verifica legalitatea actelor administrative contestate doar de instanele specializate i, de judectori bine pregtii n acest domeniu. Instrumentul juridic, consacrat n art.13 din Legea nr.793/2000,1 avea menirea de a sublinia rolul noilor instane specializate n judecarea legalitii actelor administrative. Odat ce sunt nfiinate astfel de instane, ele sunt cele mai indicate de a se pronuna n privina legalitii actelor administrative, att n cazul cnd este pornit o aciune n contencios administrativ, ct i n cazul cnd este necesar de a verifica legalitatea actelor administrative depuse ca probe n oricare alt aciune de drept comun, pentru a nu se admite fundametarea unei sentine judectorei pe un act administrativ ilegal. n acest context, prof. Antonie Iorgovan meniona: De vreme ce n Constituie este consacrat principiul dup care nimeni nu este mai presus de lege, iar justiia se nfptuiete n numele legii, inclusiv, justiia nfptuit prin instanele de contencios administrativ,... este de la sine neles c hotrrea judectoreasc nu se poate ntemeia pe un act administrativ dect dac acesta este n consonan cu legea, adic este emis n baza i n executarea legii.2 n legislaia noastr, excepia de nelegalitate este o materie absolut nou, importana creia urma s se confirme de practica judiciar ntr-o perioad mai lung de timp. ns, nu s-a reuit bine s se perceap, cel puin, esena acestui termen c, legiuitorul, a i trecut cu buretele distrugtor i peste aceast norm. Ne referim la modificrile fcute la art. 13, din Legea nr. 793/2000, prin Legea nr.726/2001 i Legea nr.833/2002, n urma crora excepia de ilegalitate a fost limitat doar la verificarea actului normativ, excluzndu-se posibilitatea de verificare, pe aceast cale, a
nanciare (amenzi) ngheate sumele anulate. n privina contribuabilului X legea dat nu s-a executat, mai mult ca att, la 13 martie 2003 prin Legea nr.112-XV, este lipsit de scutirea acordat prin Legea nr.1194/2002, dei ntrunise toate condiiile cerute, fiind inclus n list n mod legal. Persoana dat fiind vtmat ntr-un drept al su legitim printr-o lege, care poate fi supus doar controlului de constituionalitate, s-a adresat cu o petiie, n acest sens, Avocatului parlamentar. Rspunsul, primit peste circa trei luni, a fost: Avocatul parlamentar consider c nu este motiv de sesizare a Curii Constituionale n cazul dat. Prin urmare, Avocatul parlamentar a considerat c legea contestat este constituional, depindu-i atribuiile i nfptuind justiia constituional n locul Curii Constituionale. Acest rspuns, nu este altceva dect nesoluionarea n termenul legal a unei cereri care ar fi putut face obiectul aciunii n contencios administrativ, dac venea din partea altei autoriti publice, nu a Avocatului parlamentar, care este scutit prin lege de rspundere pentru abuz sau exces de putere. Persoana vtmat putea depune o cerere la CEDO, pe motiv c i-a fost ngrdit accesul la justiia constituional, unica care putea s-l repun n dreptul su fundamental (egalitatea n faa legii . a.) vtmat prin lege de ctre Parlament. Nu a fcut acest lucru din considerente de demnitate ceteneasc s nu fac Parlamentul i celelalte autoriti statale de ruine n faa ntregii lumi. 1 Legea contenciosului administrativ, nr.793-XIV din 10.02.2000, M.O. nr.57-58/375 din 18.05.2000. 2 A. Iorgovan, L. Vian, . a., op. cit. Legea cont..., p. 123

413

legalitii unui act administrativ individual. Varianta iniial a alin. (1) din art.13 al Legii nr.793/2000 era urmtorul: Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetat oricnd n cadrul unui proces ntr-o pricin de drept comun, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate. Legiuitorul a utilizat termenul de act administrativ unilateral pentru a exclude de la verificarea pe aceast cale a contractelor administrative, care, dei sunt asimilate actelor administrative, n sensul acestei legi (art.2, alin.4 din Legea nr. 793/2000), sunt acte bilaterale, acte juridice mixte, ce conin elemente att de drept public, ct i de drept privat. n urma modificrilor, norma menionat are urmtorul coninut: Legalitatea unui act administrativ cu caracter normativ, emis de o autoritate public poate..., n continuare se menine textul. Este greu de urmrit, de aceast dat, intenia legiuitorului i scopul acestor modificri. Cert este faptul c, de regul, actele administrative individuale sunt depuse de ctre pri n proces ca probe (n aciunile de drept comun) i, anume acestea necesit o verificare de calitate a legalitii lor. Pe cnd, actele normative, avnd caracter general i impersonal, nu afecteaz n mod direct o anumit persoan, dup cum nici nu sunt cunoscute n detalii de particulari, prin urmare, mult mai rar se va ridica excepia de ilegalitate n privina lor. Astfel, legiuitorul, prin nlocuirea unui singur termen din aceast fraz, cel de act unilateral cu cel de act cu caracter normativ, a distrus o instituie ntreag, pe cea a excepiei de ilegalitate, transformnd-o ntr-una inaplicabil, iar, rolul de subiect cu drept de sesizare a instanei de contencios administrativ, atribuit instanelor de drept comun i celor specializate, s-a redus considerabil. f) alte persoane, n conformitate cu legislaia n vigoare. La lit. f) din art. 5 al Legii nr. 793/2000, pe lng cele expuse mai sus, legiuitorul stabilete ca subiecte cu drept de sesizare i alte persoane, n conformitate cu legislaia n vigoare. La acestea am putea atribui, spre exemplu, autoritatea administraiei publice locale, care, dei nu se regsete (n aceast formulare) n articolul comentat, este recunoscut ca subiect cu drept de sesizare n art.70, alin. (3) din Legea privind administraia public local.1 De asemenea, prin legi speciale, poate fi recunoscut calitatea de subiect cu drept de sesizare n contenciosul obiectiv i altor persoane de drept public crora legea le confer atribuii de aprare a drepturilor i libertilor cetenilor sau a ordinii de drept atunci cnd un interes public este vtmat. Concluzionnd pe marginea normei analizate mai sus, susinem c, a fost prematur pentru ara noastr de a institui prin Legea nr. 793/2000 un contencios obiectiv.2 n primul rnd, deoarece era o instituie absolut nou la acel moment i perceperea ei urma s dureze n timp, iar, n al doilea rnd, nsi Republica Moldova, ca stat, este abia n formare i mecanismele democratice ale statului de drept nu au acumulat suficient experien n aprarea drepturilor cetenilor i a ordinii de drept. Practica judiciar, la rndul su, ne arat c sunt foarte rare cazurile de pornire a aciunilor n contenciosul obiectiv, cu excepia celor pornite de Direciile control administrativ ale MAPL mpotriva actelor emise de APL (i acestea, de multe ori, urmresc un interes politic sub masca aprrii unui interes public). n aceast situaie, accentul trebuie pus, n mod special, pe contenciosul subiectiv, iar legiuitorul trebuie s adopte o procedur accesibil pentru orice persoan n vederea repunerii acesteia n dreptul su vtmat de ctre o autoritate public.
1 2

Legea privind administraia public local, nr.436-XVI, din 28.12.2006, M.O. nr. 32-35/116 din 09.03.2007. n cadrul Seminarului internaional Contenciosul administrativ realizri i perspective, experiena european, din 11-13 septembrie 2000, consacrat adoptrii Legii contenciosului administrativ, colegii din Romnia i Frana au accentuat coninutul foarte bun al legii, dar, si faptul c legea n cauz va putea funciona doar ntr-un stat democratic, iar pentru noi, care suntem intr-o perioad de tranziie, va fi destul de dificil de a implementa aceast instituie, zicndu-ne metaforic: ai mbrcat o hain nu pe msur. Acum ne dm seama, ct dreptate au avut. ns, orice lege se adopt pentru a reglementa anumite situaii juridice ce urmeaz a se produce n viitor i, noi sperm c Republica Moldova va avea un viitor democratic.

414

PARTICULARITILE EXAMINRII ACIUNII DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV LA INSTANA DE FOND

CRUGLICHI Tatiana, lector universitar, doctorand, Universitatea de Stat Alecu Russo din Bli Any person in power is bound to abuse it Montesquieu

Abstract:
To atribute this inherent tedency to the human being, it requires certain juridical instruments and state mechanisms which are powertul means to stop power. One of the most efficient instruments in this meaning is the administrative contetious institution, or the administration control from the judicial power respecting the principle of separation and cooperation of powers within the state. The procedural aspect of examining and resolving one administrativecontentious demand is my target point of analysis and i am going to project the activities of administrative contentious court rooms. I also intend to touch indirectly generally the types of responsibilities in the administrative contentious of the administrative authorities and of the public officials specially. Contenciosul administrativ ne ofer prilejul s abordm un caz n care activitatea unor organe de stat care realizeaz sarcinile unei puteri n stat, este controlat de ctre unele organe de stat, care realizeaz sarcinile altei puteri n stat. Este cazul controlului exercitat de instanele judectoreti asupra activitii organelor administraiei publice organe ale puterii executive. Procedura n materia contenciosului administrativ a fost mereu supus unor reguli speciale, derogatorii de la dreptul comun, tocmai pentru a se da satisfacie raiunilor de drept substanial garantarea legalitii n activitatea organelor administraiei publice i protecia drepturilor omului. Nu trebuie uitat c este vorba de un litigiu ntre cetean i Primar, ntre cetean i eful statului, ntre cetean i Guvern, adic ntre un pigmeu i un colos, iar procedura trebuie gndit de aa natur ca omul de pe strad s poat ajunge ct mai rapid n faa judectorului, astfel nct procesul s fie ct mai simplu i operativ. De aceea, unele din fazele procesului din dreptul comun nu se regsesc n procesul de contencios administrativ, iar unele principii procedurale din dreptul comun nu numai c nu sunt identice, dar sunt chiar diametral opuse. Nu ntmpltor, n multe ri instanele de contencios administrativ formeaz ordine jurisdicionale paralele celor civile, avnd la baz un Cod de procedur administrativ contencioas i nu Codul de procedur civil. De aici i denumirea hotrrilor judectoreti: decizie de contencios administrativ i nu hotrre, cum o prevede legislaia noastr n materie, care nu a depit graniele maxime ale procedurii civile, pentru c Legea contenciosului administrativ face trimitere la Codul de procedur civil. Aa se explic de ce hotrrile colegiilor (completelor) de contencios administrativ sunt 415

contabilizate, fiind vorba aici i de cutuma devenit axiom procesul care nu este penal obligatoriu intr n sfera civilului. La sesizarea instanei de contencios administrativ de ctre reclamant, judectorul, n termen de 3 zile de la data depunerii cererii, trebuie s dispun punerea cererii de chemare n judecat pe rolul instanei n condiiile prevzute de art.168 alin.1, 2 i 3 CPC al RM, cu toate c alin.4 din acelai articol prevede expres c judectorul, printr-o ncheiere nesusceptibil de recurs, soluioneaz n decursul a 5 zile de la depunere primirea cererii de chemare n judecat, dac legea nu prevede altfel. Deci, la primirea cererii n materie de contencios administrativ, judectorul are la dispoziie numai 3 zile pentru a decide n privina primirii, ceea ce este o excepie de la regulile generale prevzute de CPC. n aceast faz, judectorul verific faptul dac reclamantul a respectat cerinele art.166 i art.167 CPC i, dac constat c aceste prevederi au fost respectate, pronun o ncheiere prin care dispune punerea pe rol a cererii de chemare n judecat i nmnarea copiei de pe ea i de pe nscrisurile anexate la ea prtului. Judecarea cauzelor de contencios administrativ se face de urgen, termenele pe care le implic soluionarea acestor cauze trebuie s fie mai scurte, astfel nct aciunile s fie rezolvate ntr-un timp rezonabil, pornind de la natura i importana lor, referitor la efectele pe care le implic actele administrative contestate. Astfel a fost instituionalizat prin lege regimul de urgen. Potrivit art. 23 al Legii contenciosului administrativ, instana de contencios administrativ poate judeca pricina n fond la prima zi de nfiare dac prile declar c sunt pregtite pentru dezbaterile judiciare. n celelalte cazuri, instana fixeaz data judecrii pricinii n fond n termen rezonabil dac legea organic nu dispune altfel. Fr astfel de celeritate a judecii de multe ori, soluionarea litigiului juridic nu mai prezint utilitate pentru aprarea drepturilor celor administrai. Intenia legiuitorului de a accelera judecarea acestor cauze reiese i din dispoziia cuprins-n art. 22 litera c al Legii contenciosului administrativ, care instituie caracterul urgent al judecii de ctre instanele de fond, dedus din faptul c prima zi de nfiare trebuie fixat n maxim 10 zile de la data punerii cererii pe rol. Menionm c este o reglementare superioar fa de legislaia romneasc n domeniu, care prevede, de principiu, caracterul urgent, fr s instituie o limit maxim, care ar putea fi mai eficient dect calificarea, pur teoretic, drept urgent a judecrii cauzei. n cadrul soluionrii chestiunii pentru primirea cererii de chemare n judecat, potrivit art. 169 CPC, judectorul refuz primirea ei dac cererea nu urmeaz a fi judecat n instana judectoreasc n procedura civil, dac exist o hotrre judectoreasc irevocabil cu privire la un litigiu ntre acleai pri, asupra aceluiai obiect i avnd aceleai temeiuri sau o cheiere judectoreasc prin care se admite ncetarea procesului n legtur cu faptul c reclamantul a renunat la aciune sau ntre pri s-a ncheiat o tranzacie de mpcare, dac cererea este depus de un organ, o organizaie sau o persoan n aprarea drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale unei alte persoane, fr ca CPC al Republicii Moldova sau o alt lege s le delege dreptul la aciune n judecat n acest scop, dac exist o hotrre irevocabil, obligatorie pentru pri, a judecii arbitrale cu privire la litigiul dintre aceleai pri, asupra aceluiai obiect i avnd aceleai temeiuri, cu excepia cazurilor cnd judecata a respins cererea de eliberare a titlului de executare silit a hotrrii judecii arbitrale sau a remis pricina spre reexaminare judecii arbitrale care a pronunat hotrrea, ns judecarea pricinii n aceeai judecat arbitral este imposibil i dac aciunea este intentat mpotriva unui agent economic deja lichidat. Refuzul judectorului de a primi cererea de chemare n judecat exclude posibilitatea adresrii repetate la judecat a aceluiai reclamant, cu aceeai aciune mpotriva aceluiai prt, cu acelai obiect i aceleai temeiuri. Iar potrivit art. 170 CPC, dac judectorul constat c reclamantul nu a respectat procedura de soluionare prealabil a pricinii pe cale extrajudiciar, prevzut de lege pentru categoria re416

spectiv de pricini sau de contractul prilor, dac instana dat nu este competent s judece pricina dat, dac cererea a fost depus de o persoana incapabil, dac cererea nu este semnat ori este semnat de o persoan nemputernicit a o semna ori este semnat fr a se indica funcia semnatarului, dac cererea a fost depus n numele persoanei interesate de ctre o persoan nemputernicit a porni i a susine procesul, dac la aceeai instan sau la o alta se afl n judecat un litigiu ntre acelai pri, asupra aceluiai obiect i avnd aceleai temeiuri, dac nu sunt prezentate probe ce ar confirma adresarea creditorului unei instituii financiare, unde, conform legii, ar fi trebuit s primeasc datoria i dac reclamantul i retrage cererea nainte de emiterea ncheierii privind intentarea procesului, cererea de chemare n judecat se restituie printr-o ncheiere motivat, n care judectorul indic instana creia trebuie s i se adreseze reclamantul, dac pricina nu este de competena instanei respective, sau modalitatea de nlturare a circumstanelor ce mpiedic intentarea procesului. Dup restituirea cererii de chemare n judecat nu se exclude posibilitatea adresrii repetate n judecat a aceluiai reclamant, cu aceeai aciune, mpotriva aceluiai prt, cu acelai obiect i aceleai temeiuri, dac reclamantul a nlturat nclcrile admise. Tot n faza primirii cererii de chemare n judecat, dac judectorul constat c cererea a fost depus fr a respecta condiiile art. 166 din CPC, fr a fi anexate copiile de pe cererea de chemare n judecat i de pe nscrisuri, certificate n modul stabilit, ntr-un numr egal cu numrul de pri i de intervenieni, c ei nu dispun de aceste acte, plus un rnd de copii pentru instan, sau de documentele care confirm respectarea procedurii de soluionare prealabil a litigiului, precum i de procur sau de un alt document ce legalizeaz mputernicirile reprezentantului, acesta, n termen de 3 zile de la depunerea cererii, emite o ncheiere pentru a nu se da curs cererii i-i acord reclamantului un termen pentru nlturarea neajunsurilor. Ulterior, dac reclamantul ndeplinete n termen toate cerinele enumerate n ncheierea judectorului, cererea se consider depus la data prezentrii iniiale; n caz contrar, ea nu se consider depus, mpreun cu actele anexate, se restituie reclamantului printr-o ncheiere judectoreasc, ce poate fi atacat cu recurs. Totodat, n aceste ncheieri, judectorul trebuie s indice crui organ urmeaz a se adresa reclamantul, dac litigiul nu este de competena instanei de contencios administrativ, sau cum trebuie s fie nlturate circumstanele care mpiedic pornirea judecrii pricinii i i restituie acestuia actele prezentate, nmmndu-i copia ncheierii. n afara Legii contenciosului administrativ, au aplicaie n desfurarea activitii instanelor judectoreti, cu privire la soluionarea aciunilor de contencios administrativ, dispoziiile cuprinse n Codul de procedur civil. Instana de contencios administrativ examineaz cererea n termenul fixat,cu participarea reclamantului i prtului i/ sau a reprezentanilor acestora. Neprezentarea la edina de judecat, fr motive temeinic justificate a prilor i/ sau a reprezentanelor lor nu mpiedic examinarea cererii, iar n cazul n care este imposibil de a judeca cauza n lipsa reclamantului, instana de contencios administrativ va scoate cererea de pe rol n condiiile Codului de procedur civil. Astfel, n baza prevederilor art. 24 alin. 2, instana de contencios dispune de dreptul de a scoate cererea de pe rol conform prevederilor art. 267 CPC al RM, numai n cazul n care va constata c este imposibil judecarea pricinii n lipsa reclamantului legal citat, pe cnd n cazul unei aciuni examinate n ordinea procedurii contencioase, instana poate scoate cererea de pe rol dac reclamantul legal citat nu s-a prezentat n judecat, nu a comunicat instanei motivele neprezentrii sau motivele sunt considerate de instan ca fiind, nentemeiate sau nu a solicitat examinarea pricinii n absena sa, iar prtul nu solicit soluionarea pricinii n fond. La fel, cu exceptare de la regula general prevzut de Codul de procedur civil, la examinarea cererii de anulare n instana de contencios administrativ, sarcina probaiunii este pus pe seama prtului, care trebuie s prezinte probe pentru confirmarea legalitii actului administrativ con417

testat conform prevederilor art.24 alin.3 din Legea nr.793-XIV. n privina celorlalte aciuni n materie de contencios administrativ, precum i n materie de despgubiri cauzate prin acte administrative contestate, sarcina probaiunii revine ambelor pri n sensul art. 118 alin.1 CPC al RM. n litigiile de contencios administrativ, de asemenea sunt aplicabile regulile generale privind admisibilitatea probelor conform cerinelor art.122 CPC al RM, pertinena probelor n sensul art.121 CPC al RM, administrarea i aprecierea dovezilor n baza prevederilor art.130 CPC al RM. Legea contenciosului administrativ conine n dispoziiile sale nu doar norme de drept substanial, ci i norme de drept procedural, raiunea instituirii acestora constnd n natura specific a litigiilor n materie de contencios administrativ, care impune o procedur special de sesizare a instanelor judectoreti de soluionare a cauzelor, aceasta fiind n mare parte diferit de procedur civil obinuit1. n acest sens, art. 34 din Legea nr. 793-XIV stipuleaz expres c dispoziiile prezentei legi se completeaz cu prevederile Codului de procedur civil, dar completarea normelor contenciosului administrativ cu normele procedurale generale se admite numai n msura n care acestea sunt compatibile cu nsi instituia contenciosului administrativ. Nu este de conceput ca prin aceast completare s se afecteze specificitatea contenciosului administrativ, inclusiv semnificaia lui recunoscut constant de ctre doctrina contenciosului administrativ i jurispruden, aceea de a reprezenta un instrument fundamental al statului de drept, prin intertmediul cruia persoana este aprat de abuzurile administraiei. Totodat, prin aplicarea Codului de procedur civil nu se schimb natura juridic a contenciosului administrativ, implicit a proceduriii aplicabile lui, deoarece contenciosul administrativ este i continu s rmn o instituie a dreptului public, anume a dreptului administrativ, dar n care regsim i unele norme procedurale cu caracter de complementare din dreptul procesual civil. De aceea, n fine, am putea specifica o analiz a aspectelor de ordin procedural aplicabile contenciosului administrativ, urmnd a fi recunoscute dou categorii de norme procedurale aplicabile: - normele procedurii speciale prevzute de Legea nr. 793 XIV; - normele procedurale generale, comune procedurii civile obinuite (contencioase), reglementate de Codul de procedur civil n redacia Legii nr. 225-XV din 30.05.2003. Problema central a soluionrii cauzelor de contencios administrativ graviteaz n jurul legalitii actelor administrative, fie c este vorba de manifestarea de voin juridic prin care se formeaz o situaie juridic nou i prin aceasta se ncalc drepturile reclamantului, fie c aceste acte se refer la refuzul expres sau tacit a unor pretenii juridice referitoare la realizarea unor drepturi recunoscute de lege, n favoarea persoanei fizice sau juridice care are calitatea de reclamant. Instana de judecat i va ntemeia hotrrea pe constatarea ilegalitii actului contestat i va lua msurile care se impun pentru restabilirea legalitii nclcate. n legtur cu aceast cerin a legalitii actului administrativ i respectiv cu reclamarea ilegalitii acestui act, vom meniona n continuare cauzele de ilegalitate ale actelor administrative n aciunile de contencios administrativ: a) nclcarea regulilor de drept i a principiilor de drept de ctre autoritatea administrativ care a emis actul contestat emind actul administrativ sau refuznd pretenia juridic a unui subiect de drept, autoritatea administrativ trebuie s se confirme dispoziiilor cuprinse n lege i n actele emise pe baza i n executarea legii. Examinnd legalitatea actelor administrative, instana de contencios administrativ va cerceta dac actul administrativ contestat este conform cu legea n sensul strict al cuvntului, ca act care eman de la puterea legiuitoare. De multe ori actele administrative sunt emise n baza unor reglementri juridice care provin de la autoritile administrative i care sunt fcute pe baza i n exe1

Valeriu Zubco, Anastasia Pascari, Gheorghe Creu, Contenciosul administrative, Editura CARTIER, Chiinu, 2005, p. 121.

418

cutarea legii. Legalitatea actului administrativ care se ntemeiaz pe aceste norme juridice, va fi apreciat n raport cu aceste reglementri, inndu-se seama de obligaia respectrii legii n sensul strict al cuvntului pentru emiterea acestor acte juridice. Ilegalitatea actului contestat poate fi dedus din constatarea ilegalitii actului normativ pe care se ntemeiaz. Ilegalitatea actului administrativ poate s rezulte din nclcarea principiilor de drept care sunt nscrise n Constituie sau n legea ordinar sau cele care sunt consacrate n doctrin i jurispruden. Adesea judectorul n aciunile de contencios administrativ i va ntocmi hotrrea pe astfel de reguli care nu exist ntr-un text scris, dar care sunt necesare pentru rezolvarea litigiului dedus n faa instanei, innd cont de nevoile administraiei i drepturile cetenilor. b) nclcarea regulilor de competen n emiterea actelor administrative. Emiterea actelor administrative trebuie s se fac n cadrul unor reguli care asigur legalitatea actelor administrative. Astfel, n primul rnd se urmrete ca autoritile administrative s se ntemeieze pe dispoziiile legii sau a principiilor de drept, atunci cnd emit actele administrative. n aceast privin exist o competen legal pe care o au autorii actelor administrative atunci cnd legea sau actele emise pe baza i n executarea legii le prescrie n amnunt felul n care vor decide i o competen cu drept de apreciere atunci cnd normele juridice permit alegerea unei soluii dintre mai multe n cadrul unor circumstane concrete.1 Cel mai frecvent n emiterea actelor administrative, cele dou situaii mbin astfel de reguli care prevd n parte anumite condiii pentru emiterea actului, dar dau i posibilitatea aprecierii, n mai mic sau mai mare msur, a condiiilor n care autoritatea competent decide. Apreciindu-se utilizarea competenei din punct de vedere al legalitii actului administrativ, se verific dac autorul actului a folosit legal aceste circumstane, astfel nct aceast alegere trebuie s fie totdeauna legal sub aspectul competenei de a emite actul administrativ. Titularul competenei nu poate avea niciodat o putere discreionar n materie de competen. n acest context facem referire la actele exceptate de la aciunea n contencios administrativ care sunt supuse totui controlului judectoresc sub aspectul utilizrii legale a competenei i cu privire la existena circumstanelor excepionale n care aceste acte sunt emise.2 Considerm ntr-adevr binevenit supunerea actelor exceptate de la controlul judectoresc unei examinri judiciare sub aspectul utilizrii legale a competenei de ctre organele emitente, reieind i din faptul c lista actelor exceptate de la controlul judiciar este ntr-o anumit msur exagerat, fapt care va conduce la scderea importanei instituiei contenciosului administrativ i va mpiedica contracararea eficient a abuzurilor administraiei. Or, Legea, ca act normativ general obligatoriu, trebuie s conin ct mai puine excepii de la regulile generale pe care le stabilete. Modificrile la capitolul actelor exceptate de la controlul judectoresc au lrgit spectrul excepiilor, strmtornd aciunea instituiei contenciosului administrativ i limitnd prin aceasta posibilitatea persoanei vtmate de a se apra de abuzurile administraiei. De asemenea competena n emiterea actelor administrative trebuie utilizat cu anumit motivare i urmrind totdeauna un scop care vizeaz realizarea interesului general. Prin urmare, competena n emiterea actelor administrative trebuie s se ntemeieze pe anumite motive i s urmreasc realizarea interesului general. Ilegalitatea actului administrativ deci poate rezulta din motivul de fapt sau de drept, precum i din mobilul acestor acte, ceea ce demonstreaz deturnarea de putere pe care o svrete autorul actului, care uzeaz abuziv de competena sa n emiterea actului administrativ sau n refuzul preteniei juridice a reclamantului.
A. Negoi, Contenciosul administrativ i Elemente de drept administrativ. Bucureti: Ed. Atlas Lex SRL, 1992, pag. 132. 2 Petrescu, Rodica Narcisa. Drept administrativ. Cluj-Napoca: Ed. Cordial - Lex. 2001, pag. 56.
1

419

Emitentul actelor administrative, folosind competena pe care o are, uneori va trebui s in seama de alte competene. Aceasta este situaia n care emitentul actului administrativ i subordoneaz competena unei alte competene, care formeaz un aviz conform. Legalitatea actului administrativ este condiionat de msura n care autorul su a inut sau nu seama de avizul conform al altei autoriti administrative. n aceast privin se cere a meniona c avizul conform nu are valoarea unui act administrativ, pentru c nu produce efectele juridice ale actelor administrative, deci, singur nu poate face obiectul aciunii n contencios administrativ. Examinat ns mpreun cu actul administrativ a crui emitere este condiionat de avizul conform, se poate verifica legalitatea actului emis sub raportul acestuia cu avizul conform, dar se poate discuta i legalitatea avizului conform, dar numai n legtur cu actul administrativ care face obiectul aciunii n contencios administrativ. n fine, utilizarea competenei se cerceteaz i sub aspectul subordonrii acesteia fa de anumite reguli de procedur pe care le instituie diferite norme juridice. n aceast privin un rol deosebit au avizele consultative, facultative sau obligatorii, care sunt cerute de autorii actelor administrative, oarecum i procedurile privitoare la forma acestor acte. Examinat din acest punct de vedere utilizarea competenei la emiterea actelor administrative poate s releve ilegalitatea acestora, dup cum sunt respectate sau nu, regulile de procedur pe care trebuie s le urmeze titularii competenelor, atunci cnd folosesc actul administrativ. Controlul pe care l exercit instanele judectoreti asupra activitii autoritilor administrative pe baza Legii contenciosului administrativ este un control de plin jurisdicie. n aceste condiii, instanele judectoreti pot s adopte orice msur de restabilire a legalitii nclcate, precum i aplicarea de sanciuni constnd n acordarea de despgubiri celor care au suferit prejudicii ca urmare a nclcrii dispoziiilor legale, prin emiterea de acte administrative ilegale. Conform prevederilor art.1 alin.2 al Legii nr.793-XIV, reclamantul poate cere instanei de contencios administrativ competente, atunci cnd se consider vtmat ntr-un drept al su recunoscut de lege, de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, anularea actului, recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei ce i-a fost cauzat. De aici rezult c instana de judecat va avea de cercetat existena dreptului subiectiv care aparine reclamantului i ilegalitatea actului administrativ prin care i se ncalc acest drept. Constatnd existena acestor dou elemente, instana de contencios administrativ va putea decide anularea actului i repunerea n drepturi a reclamantului. Astfel, suntem n prezena contenciosului de plin jurisdicie i de anulare, instana judectoreasc avnd o competen deosebit de larg n controlul legalitii actelor administrative. Soluiile la care se poate opri instana sunt n strns corelaie cu obiectul cererii, instana putnd admite, n tot sau n parte, aciunea, sau putnd s o resping, de asemenea n totalitate sau parial. Soluionarea aciunilor de contencios administrativ pe baza cercetrii legalitii actelor administrative pune i problema nulitii ca modalitate de nlturare a ilegalitii acestor acte. n sensul art.125 alin.1 lit a) din Legea nr. 793-XIV din 10.02.2000, dup deliberare, instana de contencios administrativ competent este mputernicit s resping aciunea reclamantului ca fiind nefondat sau depus cu nclcarea termenului de prescripie. Aceast soluie poate fi dat n cazul n care instana ajunge la concluzia c motivele aciunii sunt nentemeiate, deoarece prtul a prezentat instanei probe incontestabile c actul administrativ este legal i ntemeiat. Totodat, respingerea aciunii poate avea loc n cazul n care reclamantul a omis termenul de adresare ctre judecat sau de naintare a cererii prealabile, dac autoritatea public a respins cererea prealabil din aceste motive i nu exist temeiuri justificate de repunere a persoanei n termen conform prevederilor art. 116 din CPC sau dac a omis termenul de adresare i nu a solicitat repunerea n termen. Aciunea mai poate fi respins dac actul contestat nu constituie un act administrativ n sensul Legii contenciosului administrativ. 420

n cazul n care instana de contencios admistrativ sesizeaz controlul legalitii unui act administrativ la cererea reclamantului i constat c este ntemeiat, dispune admiterea aciunii i anuleaz n tot sau n parte actul administrativ sau oblig prtul s emit actul administrativ cerut de el, ori s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris, ori s nlture nclcrile pe care le-a comis, precum i s dispun adjudecarea n contul reclamantului a despgubirilorpentru ntrzierea executrii. Anularea total a actului administrativ poate avea loc n cazul n care reclamantul solicit anularea lui total, iar cnd motivele aciunii se refer numai la o parte a actului administrativ, atunci poate fi anulat numai aceast parte. Anularea actului administrativ contestat n tot sau n parte poate fi admis pe baza temeiurilor prevzute de art. 26 din Legea 793-XIV. Pentru ca anularea actului s fie total, este necesar ca toate prevederile sale s fie ilegale, ntruct n situaia n care ilegalitatea nu afecteaz dect unele dispoziii ale actului atacat, anularea se va produce doar asupra dispoziiilor respective, celelalte prevederi ale actului continund s produc efecte juridice. Totui, un act administrativ nu este susceptibil de anulare parial dect n cazul n care dispoziia ilegal din coninutul su poate fi detaat de celelalte dispoziii ale acestuia. n situaia n care aceast detaare nu este posibil, existnd o indisolubil legtur ntre dispoziiile legale i cele ilegale, actul administrativ contestat va trebui anulat integral. Anularea parial nu presupune ns i dreptul instanei de contencios administrativ de a schimba ceva din coninutul actului supus controlului judectoresc, ntruct aceasta are doar dreptul de a suprima dispoziiile ilegale ale actului contestat, iar modficarea unui act administrativ de ctre instana de contencios administrativ component ar nsemna substituirea acesteia organului administraiei publice emitente, ceea ce constituie o lezare adus principiului separrii puterilor n stat, consfinit n Constituia Republicii Moldova. n cazul n care actul administrativ a fost anulat sau autoritatea public refuz s emit actul administrativ, instana de contencios administrativ va obliga autoritatea public s emit actul respectiv. Instana poate obliga, de asemenea, autoritatea public s elibereze reclamantul certificatul, adeverina sau alt nscris solicitat. Dac la cererea naintat de reclamant autoritatea public nu a dat rspuns n termenul stabilit de lege i reclamantul l va solicita, instana de contencios administrativ competent, n temeiul prevederilor Legii cu privire la petiionare nr. 190-XII din 19.07.1994, cu modificrile ulterioare, va obliga autoritatea emitent respectiv sau funcionarul public respectiv s-i dea reclamantului rspunsul cerut. n situaia refuzului de a rezolva o cerere sau a nerezolvrii ei n termenul prevzut de lege, nu mai este necesar procedura administrativ prealabil, deoarece reclamantul s-a adresat anterior organului chemat n judecat, adic prtul, i nu ar mai avea rost o nou cerere. Instana de contencios administrativ competent nu va putea hotr totui coninutul actului cerut i nici condiiile n care organul administrativ ar urma s rezolve cererea, deoarece s-ar nclca principiul separrii puterilor n stat. De aici rezult c scopul urmrit de Legea contenciosului administrativ este de a pune la dispoziia instanelor judectoreti o cale procedural de nlturare a pasivitii i inaciunii autoritilor administrative, pentru a le obliga s se pronune asupra cererilor ce le sunt adresate. Una din mputernicirile instanei de contencios administrativ const n admiterea aciunii i anularea, n tot sau n parte, a actului administrativ. n aceast privin doctrina i jurisprudena au reinut existena nulitii absolute n cazul nclcrii unor reguli juridice de fond sau de form, care sunt eseniale pentru actele administrative. Dar, sunt i reguli juridice a cror nclcare nu atrage dect nulitatea relativ. Astfel, este cazul normelor juridice care prevd anunarea temei prealabile la o prob de concurs cu 24 de ore nainte de concurs. Nerespectarea acestor norme juridice n desfurarea concursului nu poate fi considerat esenial pentru desfurarea concursului, dac participanii a cror interese le ocrotete legea prin aceste norme nu invoc nulitatea. Legea mai prevede, n acest sens, c instana de contencios administrativ nu este competent 421

s se pronune asupra oportunitii actului administrativ i a operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii acestuia.1 Dac reclamantul contest refuzul nejustificat al administraiei publice de a satisface o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, instana de contencios administrativ este mputernicit, n cazul n care constat temeinicia preteniilor naintate, s oblige prtul la emiterea actului administrativ cerut de reclamant ori la eliberarea unui certificat, a unei adeverine sau oricrui alt nscris ori la nlturarea nclcrilor pe care le-a comis, precum i dispune adjudecarea n contul reclamantului a despgubirilor pentru ntrzierea executrii hotrrii. Concomitent cu una din cele dou soluii, instana de contencios administrativ este n drept s se pronune n limitele competenei sale, din oficiu sau la cerere, i asupra legalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului administrativ contestat. n cazul n care controlul legalitii acestor acte sau operaiuni ine de competena instanei de contencios administrativ ierarhic superioare urmeaz a fi ridicat excepia de ilegalitate n faa acestei instane. Potrivit alin. 3 art. 25 din Legea nr. 793-XIV, n cazul admiterii aciunii, instana de contencios administrativ se pronun la cerere, i asupra reparrii prejudiciilor materiale i morale cauzate prin actul administrativ ilegal sau prin neexaminarea n termenul legal a cererii prealabile. Mrimea prejudiciului moral se stabilete de instana de contencios administrativ, independent de prejudiciul material, n funcie de caracterul i gravitatea suferinelor psihice sau fizice cauzate, de gradul de vinovie a prtului, dac vinovia este o condiie a rspunderii, lundu-se n considerare circumstanele n care a fost cauzat prejudiciul, precum i statutul social al persoanei vtmate. Practica judiciar demonstreaz c mult mai frecvente sunt pagubele morale pricinuite de autoritatea public dect cele de ordin material care pot fi cauzate doar n cazul concedierii ilegale a persoanei. Or, prin acte administrative ilegale, mai des persoana este vtmat moral. Regimul sovietic nu a acceptat (respectiv n-a prevzut prin acte normative) rspunderea administraiei n faa particularului (dect parial, rspunderea material) pentru paguba adus acestuia prin proasta guvernare. Odat instituit despgubirea moral, de rnd cu cea material prin Legea contenciosului administrativ, aceasta a produs incomoditi guvernanilor i a pus la grea ncercare instanele de judecat.2 n conformitate cu art. 20 din Legea contenciosului administrativ, aciunile n contencios administrativ pot fi formulate i personal mpotriva funcionarului public al autoritii administrative prte. n cazul n care se admit, funcionarul public poate fi obligat s plteasc despgubirile solidar cu autoritatea public respectiv. Din expresia legiuitorului, potrivit creia, funcionarul poate fi obligat, se desprinde concluzia c instana de contencios administrativ nu este inut s-l oblige la plat i pe funcionarul chemat n judecat, ci rmne la libera ei apreciere s-l oblige, sau nu, la plata daunelor cuvenite reclamantului, solidar cu autoritatea administrativ a crui funcionar public este. n ceea ce ne privete, considerm c aceast obligare la plata de daune nu trebuie s fie facultativ, pentru c activitatea autoritilor administrative se realizeaz de funcionarii publici ncadrai n aceste autoriti i de modul n care acetia neleg s-i exercite atribuiile ce le revin din funcia public pe care o dein, depinde legalitatea actelor administrative adoptate sau emise, precum i rezolvarea, n termenul prevzut de lege, a cererilor referitoare la un drept recunoscut de lege i pe aceast cale aprarea drepturilor recunoscute de lege particularilor. Punndu-i semntura pe act, funcionarul public i-a asumat rspunderea pentru efectele juridice ale actului respectiv. Ilegalitatea actului semnat fiindu-i imputabil, pe cale de consecin poate face obiectul aciunii n daune.
1 2

igeru, Gheorghe. Contenciosul administrativ. Bucureti: Ed. Lumina Lex. 1994, pag. 134. M. Orlov, Drept administrativ. Chiinu: Ed. Epigraf. 2001, pag. 78.

422

Administraia prt obligat la plata daunelor are dreptul la aciune n regres mpotriva funcionarului. Totodat, prin art.25 alin.1 lit.b) al Legii contenciosului administrativ, s-a dispus adjudecarea n contul reclamantului a despgubirilor pentru ntrzierea executrii hotrrii. Deci, prin lege, s-a instituit pentru prima oar procedura prin care instana de contencios administrativ are dreptul concomitent cu admiterea aciunii s supun autoritatea public, adic prtul, la plata unor despgubiri pentru ntrzierea executrii hotrrii n folosul reclamantului. Aceste despgubiri constituie un mijloc de constrngere material a autoritii publice de a executa hotrrea judectoreasc n termenul stabilit de lege sau de instana de judecat i totodat au drept scop evitarea nclcrilor admise i nlturarea consecinelor neexecutrii hotrrii de ctre autoritatea obligat n aa mod nct s restabileasc pe ct e posibil dreptul nclcat al reclamantului. Aceast prevedere legal este n concordan cu prevederile art. 41 din CEDO i jurispruden Curii Europene a Drepturilor Omului (cauza Scutari contra Moldovei). Despgubirea pentru ntrzierea executrii hotrrii se stabileete n sume fixe de bani pentru fiecare zi de ntrziere, care urmeaz s se calculeze de la data expirrii termenului de executare indicat n hotrre sau de la expirarea termenului prevzut de art. 32 alin (2) din Legea nr. 793XIV, adic n cel mult 30 de zile de la data n care hotrrea a devenit irevocabil. Aceste despgubiri de ntrziere ns nu au nici o legtur cu existena prejudiciului material sau moral. Potrivit principiilor dreptului administrativ privind relaiile dintre autoritile administrative i personale private, elaborate de Comitetul European de Cooperare Juridic de pe lng Consiliul Europei, reiese c despgubirile pentru temei de responsabilitate public trebuie pltite integral, direct i fr ntrziere, dac actul administrativ a fost recunoscut ilegal. Deci, reclamantul are dreptul de a cere ca instana de contencios administrativ s oblige organul administraiei publice s-l despgubeasc pentru daunele pe care i le-a produs actul administrativ contestat i instana poate s acorde despgubiri odat cu anularea actului administrativ. Instana de contencios administrativ este n drept i din oficiu sau la cererea reclamantului s se pronune asupra legalitii actelor sau a operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului administrativ contestat n justiie. Deoarece actele i operaiunile administrative care au stat la baza emiterii actului administrativ nu pot face direct obiect al aciunii n contenciosul administrativ, iar legalitatea unui act administrativ depinde de legalitatea actelor sau a operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii lui, este oportun i verificarea legalitii acestora. n cazurile n care controlul legalitii acestor acte sau operaiuni ce au stat la baza emiterii unui act administrativ cu caracter normativ ine de competena instanei de contencios administrativ ierarhic superioare, urmeaz a fi ridicat excepia de ilegalitate n faa acestei instane n condiiile prevzute de art.13 din Legea nr. 793-XIV. n aceast ordine de idei, instana de contencios administrativ are urmtoarele mputerniciri i poate adopta prin hotrrea sa urmtoarele msuri: - anularea total sau parial a actului administrativ contestat n justiie i obligarea organului administraiei publice, adic a prtului, de a emite un nou act ilegal; - obligarea organului administraiei publice de a emite un act administrativ n cazul n care a refuzat reclamantului aceast cerere de a elibera un certificat, o adeverin sau orice alt nscris; - obligarea autoritii adminitrative de a ntreprinde orice alt msur necesar pentru nlturarea nclcrii dreptului recunoscut de lege reclamantului; - anularea actului administrativ contestat i ncasarea despgubirilor cerute de reclamant pentru prejudiciul material i moral cauzat prin acel act; - pronunarea asupra legalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului administrativ; - constatarea circumstanelor care justific suspendarea activitii consiliului local sau a consiliului raional. 423

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV N ROMNIA I PRINCIPIUL STABILITII N FUNCIE A FUNCIONARILOR PUBLICI

NICU Alina Livia, confereniar universitar, doctor, Universitatea din Craiova, Romnia

Rsum:
Louvrage a comme but de dmontrer que en Roumanie le contentieux administratif est un vritable moyen pour la protection des droits des citoyens. On prsent linstitution juridique le contentieux administratif et on offre quelques arguments pour lide que en Roumanie cette institution juridique est un moyen de reglage social. Contenciosul administrativ este o form de control extern exercitat asupra administraiei publice i reprezint o modalitate de jurisdicie pe calea unei aciuni directe n faa instanei de judecat. Potrivit dispoziiilor constituionale, rezolvarea litigiilor juridice n care sunt implicai administraia public i cei administrai este de competena puterii judectoreti. Excepiile de la acest principiu constituional sunt n numr limitat i prevzute de normele constituionale. Termenul de contencios are ca origine verbul latin contendere care nseamn a lupta, exprimnd ideea de contradictorialitate a prilor aflate n lupt, respectiv a guvernanilor i guvernailor dac avem n vedere c n sensul cel mai larg prin contencios administrativ se nelege totalitatea litigiilor dintre guvernani i guvernai - i determinnd unul dintre principiile procedurii contenciosului administrativ: contradictorialitatea. Instituia juridic a contenciosului administrativ este format din art. nr.52 i art. nr.73 alin (3) lit.k din Constituia Romniei n forma revizuit n anul 2003, Legea nr. 554/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004, modificat inclusiv prin prin Legea nr.262/2007. n conformitate cu prevederile art. 2 lit. f din Legea nr. 554/2004, contencios administrativ este activitatea de soluionare de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul acestei legi, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Legea nr. 554/2004 cu privire la contenciosul administrativ prezint o importan deosebit pentru construcia statului de drept, deoarece se pune la ndemna persoanelor fizice i juridice un instrument pentru prevenirea unor eventuale abuzuri ale autoritilor administrative sau nlturarea efectelor unor asemenea abuzuri i se creaz mijloace de restabilire a legalitii nclcate, de repunere n drepturi i de sancionare a celor care folosesc abuziv competena pe care o au n legtur cu emiterea actelor administrative. Legea nr. 554/2004 mbin contenciosul de anulare cu contenciosul de plin jurisdicie. Caracterul de aciune de plin jurisdicie, care reiese din reglementarea contenciosului administrativ prin Legea nr.554/2004, rezult din aceea c autoritatea administrativ poate fi chemat n justiie ca orice particular, respectndu-se principiul egalitii juridice de tratament prevzut n art.16 din Constituie, iar instana de judecat poate s hotrasc o restitutio ad integrum celui 424

vtmat n drepturile sale prin actul administrativ, pn la dezdunarea acestuia, pentru pagubele suferite material i moral. Aciunea n contencios poate avea i caracterul unui obiectiv de anulare, fiind ndreptat contra actului administrativ atunci cnd reclamantul nu dorete dect anularea acestui act pentru motiv de ilegalitate. Realizarea deplin a contenciosului administrativ prin puterea judectoreasc trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii: calitatea reclamantului, existena vtmrii unui drept recunoscut de lege n favoarea reclamantului sau existena vtmrii reclamantului ntr-un interes legitim, condiia ca vtmarea dreptului s fie urmarea unui act administrativ sau a nesoluionrii n termenul legal a unei cereri1. Pentru a putea discuta despre calitatea reclamantului trebuie analizate reglementrile privind subiectele de sesizare. Conform prevederilor art. 1 din Legea nr. 554/2004: - orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim i repararea pagubei ce i-a fost cauzat, interesul legitim putnd fi att privat, ct i public; - se poate adresa instanei de contencios administrativ i persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept; - Avocatul Poporului, n urma controlului realizat, potrivit legii sale organice, dac apreciaz c ilegalitatea actului sau refuzul autoritii administrative de a-i realiza atribuiile legale nu poate fi nlturat dect prin justiie, poate sesiza instana competent de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petiionarul dobndete de drept calitatea de reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate. Dac petiionarul nu i nsuete aciunea formulat de Avocatul Poporului la primul termen de judecat, instana de contencios administrativ anuleaz cererea; - Ministerul Public, atunci cnd, n urma exercitrii atribuiilor prevzute de legea sa organic, apreciaz c nclcrile drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale persoanelor se datoreaz existenei unor acte administrative unilaterale individuale ale autoritilor publice emise cu exces de putere, cu acordul prealabil al acestora, sesizeaz instana de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vtmate. Petiionarul dobndete de drept calitatea de reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate; - cnd Ministerul Public apreciaz c prin emiterea unui act administrativ normativ se vatm un interes legitim public, sesizeaz instana de contencios administrativ competent de la sediul autoritii publice emitente; - persoana vtmat n drepturile sau n interesele sale legitime prin ordonane sau dispoziii din ordonane ale Guvernului neconstituionale, se poate adresa instanei de contencios administrativ, n condiiile Legii nr. 554/2004; - n condiiile Legii nr. 554/2004, aciunile n contencios administrativ pot fi introduse de prefect i de Agenia Naional a Funcionarilor Publici, precum i de orice persoan de drept public vtmat ntr-un drept sau, dup caz, cnd s-a vtmat un interes legitim. n forma iniial a alin. (9) al art. 1 din Legea nr. 554/2004 era scris: "Participarea n instan a reprezentantului Ministerului Public este obligatorie. Pentru situaia prevzut la alin. (5), instana, din oficiu sau la cerere, poate introduce n cauz organismele sociale cu personalitate juridic interesate." Prin art. 4 din O.U.G. nr. 190/2005, s-a prevzut ca alin. (9) al articolului 1 din Legea nr. 554/2004 s aib forma: "Cererile n contencios administrativ se soluioneaz fr par1

Iulian Nedelcu, Alina Livia Nicu, Drept administrativ, Editura Themis, Craiova, 2002

425

ticiparea reprezentantului Ministerului Public. Pentru situaia prevzut la alin. (5), instana, din oficiu sau la cerere, poate introduce n cauz organismele sociale cu personalitate juridic interesate. Curtea Constituional a Romniei, prin Decizia nr. 65 din 25 ianuarie 2007 a apreciat c formularea dat alin. (9) al art. 1 din Legea nr. 554/2004: "Este o dispoziie legal cu un caracter prohibitiv, care nu las posibilitatea procurorului de a participa la soluionarea cererilor n contencios administrativ nici dac ar aprecia-o ca fiind necesar pentru a apra ordinea de drept, precum i drepturile i libertile cetenilor". n Decizie s-a mai menionat: "Curtea reine c, n expunerea de motive a ordonanei de urgen modificatoare, este fcut o singur referire cu privire la procuror, i anume aceea c se urmrete restrngerea participrii procurorului n litigiile civile. Or, Legea nr. 554/2004 nu reglementeaz cadrul procesual al litigiilor civile, ci contenciosul administrativ, definit de art. 2 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 554/2004 ca fiind activitatea de soluionare, de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Avnd n vedere faptul c rolul constituional al Ministerului Public este acela de reprezentare a intereselor generale ale societii, de aprare a ordinii de drept, precum i a drepturilor i libertilor cetenilor, Curtea constat c ansamblul reglementrilor legale trebuie s garanteze i s asigure dreptul Ministerului Public s i exercite acest rol. n activitatea judiciar, mai ales n domeniul contenciosului administrativ, unde ntotdeauna o parte a procesului este o autoritate public, premisa pentru ndeplinirea rolului constituional al Ministerului Public este tocmai participarea n edin a reprezentantului su. Astfel, prin participarea reprezentantului Ministerului Public se impune o garanie n plus att n sensul aprrii ordinii de drept, a intereselor generale ale societii, ct i n ideea aprrii drepturilor i libertilor cetenilor, iar Ministerul Public are garantat posibilitatea de a-i exercita n deplintate rolul su constituional. Curtea reine c, n domeniul contenciosului administrativ, textul constituional al art. 131 alin. (1) nu poate fi circumscris numai la situaiile prevzute de art. 1 alin. (4) i (5) din Legea nr. 554/2004, i anume la aciunile introduse direct de ctre Ministerul Public la instana de contencios administrativ competent, ntruct ar rezulta c, n acest domeniu, rolul Ministerului Public ar fi limitat numai la cele dou situaii i numai n aceste situaii ar putea s reprezinte interesele generale ale societii, s apere ordinea de drept, precum i drepturile i libertile cetenilor, ceea ce, evident, este eronat. Astfel, Curtea constat c, n lipsa posibilitii procurorului de a participa la judecarea cererilor n contencios administrativ, se produce o nepermis restrngere a rolului su constituional, iar cum printr-o lege nu se poate restrnge sfera de aplicabilitate a unui text constituional, este evident neconstituionalitatea dispozitiilor art. 1 alin. (9) teza nti din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Prevederile art. 1 alin. (9) teza nti din Legea nr. 554/2004 apar cu att mai neconstituionale cu ct, potrivit dispoziiilor art. 45 alin. 3 din Codul de procedur civil procurorul poate pune concluzii n orice proces civil, n oricare faz a acestuia, dac apreciaz c este necesar pentru aprarea ordinii de drept, a drepturilor i libertilor cetenilor. Astfel, Curtea constat c este inadmisibil ca n cazul litigiilor civile s se recunoasc posibilitatea participrii procurorului n anumite condiii, iar n cele de contencios administrativ, unde Ministerul Public ar putea aciona n mod eficient pentru ndeplinirea competenelor prevzute de art. 131 alin. (1) din Constituie, rolul acestuia s fie limitat numai la ipotezele stricte prevzute de art. 1 alin. (4) i (5) din Legea nr. 554/2004. n consecin, prin Legea nr.262/2007 textul alin.9 al art.1 a dobndit forma La soluionarea cererilor n contencios administrativ, reprezentantul Ministerului Public poate participa, n orice faz a procesului, ori de cte ori apreciaz c este necesar pentru aprarea ordinii de drept, a drepturilor i libertilor cetenilor. 426

n aciunea de contencios administrativ, calitatea reclamantului este condiionat, n primul rnd, de capacitatea acestuia de a sta n justiie. Aceast caracteristic a persoanei fizice este determinat de capacitatea civil a acesteia. Capacitatea civil a persoanei fizice cuprinde dou componente: capacitatea de folosin i capacitatea de exerciiu. Capacitatea de folosin este definit potrivit legii1 n modul urmtor: aptitudinea unei persoane fizice de a avea drepturi i obligaii. Dispoziiile art.5 alin.2 din Decretul nr.31/1954 privitor la persoanele fizice i juridice stau la baza capacitii de folosin.A doua component a capacitii civile a persoanei fizice este capacitatea de exerciiu a acesteia, care i gsete reglementarea juridic n mai multe izvoare: Decretul nr. 31/1954 (art.5, alin.3, 8, 9, 10, alin. final i art. 11); Codul civil (art.807, 950-952); Codul familiei (art.4, art.105, alin.1 i 2, art.124, 129, 133 i 147); Decretul nr. 32/1954 pentru punerea n aplicare a Codului familiei. Dar i persoana juridic, potrivit legii, poate avea calitate procesual n aciunea n contencios. Calitatea de persoan fizic sau juridic este necesar reclamantului pentru a putea folosi n justiie aciunea n contencios administrativ. Deci, calitatea reclamantului se refer n primul rnd la aptitudinea acestuia de a-i exercita drepturile. A doua component definitorie a calitii reclamantului este aceea de a avea calitate procesual, adic de a avea recunoscut prin lege dreptul de a sta n instan n nume propriu ntr-un litigiu. Conform prevederilor art. 1 din Legea nr. 554/2004 n afar de persoanele fizice i juridice care se consider vtmate n drepturile i interesele lor legitime, legiuitorul a nvestit cu calitate procesual activ Avocatul Poporului, Ministerul Public i autoritile emitente ale unor acte administrative cnd constat cauza de nulitate a actului dar revocarea actului nu mai este posibil, Agenia Naional a Funcionarilor Publici i prefectul, n condiiile legii. Pentru a se putea plnge mpotriva administraiei printr-o aciune n justiie este necesar ca reclamantul s fie vtmat ntr-un drept sau interes legitim al su printr-un act administrativ. Autoritatea administrativ prt are obligaia s respecte dreptul subiectiv al reclamantului pe care legea l recunoate acestuia i s realizeze condiiile necesare ndeplinirii acestui drept. Conform prevederilor Legii nr. 554/2004 trebuie dovedit existena nclcrii unui drept subiectiv, sau este suficient existena nclcrii unui interes legitim pentru a determina aciunea n contencios administrativ. Se respect astfel prevederile art.21 din Constituie, principiul accesului liber la justiie, principiu conform cruia orice persoan se poate adresa justiiei pentru "aprarea drepturilor, a libertilor i a intereselor sale legitime". Faptul c s-a extins numrul categoriilor de subiecte active n procedura contenciosului administrativ cu "persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect2" i "persoana vtmat n drepturile sale sau n interesele sale legitime, prin ordonane sau dispoziii din ordonane ale Guvernului neconstituionale"3 dovedete tocmai preocuparea legiuitorului de a da posibilitatea cetenilor romni i a altor categorii de persoane care intr sub incidena Legii nr. 554/2004 s foloseasc acest mijloc pentru a nltura ilegalitatea i abuzul de drept svrite de entitile din administraia public. Este necesar pentru existena calitii procesuale active a reclamantului n procesul de contencios administrativ ca vtmarea dreptului s fie urmare a unui act administrativ, sau a nesoluionrii n termenul legal a unei cereri4 sau, refuzului nejustificat al autoritii publice de a-i soluiona cererea5..
3 4 5
1 2

Decretul nr.31/1954 privitor la persoanele fizice i persoanele juridice. Art. 1 alin. (2), Legea nr. 554/2004. Art. 1 alin. (7), Legea nr. 554/2004. Art. 1, alin. (1), Legea nr. 554/2004. Art. 8, alin. (1), Legea nr. 554/2004.

427

nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ competente, persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie s solicite autoritii publice emitente sau autoritii ierarhic superioare, dac aceasta exist, n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea, n tot sau n parte, a acestuia. n cazul actului administrativ normativ, plngerea prealabil poate fi formulat oricnd. Plngerea se poate adresa n egal msur organului ierarhic superior, dac acesta exista. Aceste prevederi legale sunt aplicabile i n ipoteza n care legea special prevede o procedur administrativjurisdicional, iar partea nu a optat pentru aceasta. Deci, legiuitorul romn a consacrat obligativitatea procedurii prealabile, conform cu practica judiciar a naltei Curi de Casaie i Justiie a Romniei, eliminnd astfel prilejurile de interpretare pe care le-a generat Legea nr. 29/1990 datorit modului de reglementare neclar. De asemenea, este ndreptit s introduc plngere prealabil i persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept, din momentul n care a luat cunotin, pe orice cale, de existena acestuia, n limitele termenului de 6 luni de la emiterea actului. Plngerea prealabil, formulat potrivit prevederilor alin. (1), art. 7 din Legea nr. 554/2004, se soluioneaz n termenul prevzut la art. 2 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 554/2004. n acest caz, plngerea trebuie fcut n termenul de 6 luni de la data emiterii actului, care va ncepe s curg: a) de la data ncheierii contractului, n cazul litigiilor legate de ncheierea lui; b) de la data modificrii contractului sau, dup caz, de la data refuzului cererii de modificare fcute de ctre una dintre pri, n cazul litigiilor legate de modificarea contractului; c) de la data nclcrii obligaiilor contractuale, n cazul litigiilor legate de executarea contractului; d) de la data expirrii duratei contractului sau, dup caz, de la data apariiei oricrei alte cauze care atrage stingerea obligaiilor contractuale, n cazul litigiilor legate de ncetarea contractului; e) de la data constatrii caracterului interpretabil al unei clauze contractuale, n cazul litigiilor legate de interpretarea contractului. n cazul aciunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici sau al celor care privesc cererile celor vtmai prin ordonane sau dispoziii din ordonane, precum i n cazul prevzut la art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, nu este obligatorie procedura prealabil. Plngerea prealabil n cazul aciunilor care au ca obiect contractele administrative are semnificaia concilierii din litigiile comerciale, dispoziiile din Codul de procedur civil fiind aplicabile n mod corespunztor. Plngerea prealabil n cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, i peste termenul de 30 de zile prevzut la alin. (1) art. 7 din Legea nr. 554/2004, dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripie. Cu privire la caracterul obligatoriu al procedurii prealabile Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie din Romnia a stabilit n Decizia nr. 519 din 12 februarie 2008 c: "Potrivit dispoziiilor art. 89 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcionarilor publici, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 251/2006, n cazul n care raportul de serviciu a ncetat din motive pe care funcionarul public le consider netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanei de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus ncetarea raportului de serviciu, n condiiile i termenele prevzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 cu modificrile ulterioare. Este inadmisibil astfel, aciunea n anulare a actului de eliberare din funcia public, promovat fr exercitarea n prealabil a recursului administrativ, prevzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004." Persoana vtmat ntr-un drept recunoscut de lege sau ntr-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulumit de rspunsul primit la plngerea prealabil sau care nu a 428

primit niciun rspuns n termenul prevzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instana de contencios administrativ competent, pentru a solicita anularea n tot sau n parte a actului, repararea pagubei cauzate i, eventual, reparaii pentru daune morale1. De asemenea, se poate adresa instanei de contencios administrativ i cel care se consider vtmat ntr-un drept sau interes legitim al su prin nesoluionarea n termen sau prin refuzul nejustificat de soluionare a unei cereri, precum i prin refuzul de efectuare a unei anumite operaiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. Persoanele fizice i persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invoc aprarea unui interes legitim public numai n subsidiar, n msura n care vtmarea interesului legitim public decurge logic din nclcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat. Prin derogare de la dispoziiile art.8 alin. (1), aciunile ntemeiate pe nclcarea unui interes legitim public pot avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea autoritii prte s emit un act sau un alt nscris, respectiv s efectueze o anumit operaiune administrativ, sub sanciunea penalitilor de ntrziere sau a amenzii, prevzute la art. 24 alin. (2). Instana de contencios administrativ este competent s soluioneze litigiile care apar n fazele premergtoare ncheierii unui contract administrativ, precum i orice litigii legate de ncheierea, modificarea, interpretarea, executarea i ncetarea contractului administrativ. La soluionarea acestor litigii se are n vedere regula dup care principiul libertii contractuale este subordonat principiului prioritii interesului public. Aciunea n contencios poate fi ndreptat i mpotriva actelor administrative normative, cu excepia legilor care pot fi cenzurate doar de Curtea Constituional. De exemplu, prin Decizia nr. 230 din 23 ianuarie 2008 a Seciei de contencios administrativ i fiscal din cadrul naltei Curi de Casaie i Justiie a Romniei, s-a stabilit: "Conform normelor de tehnic legislativ cuprinse n art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, actele normative date n executarea legilor, ordonanelor sau a hotrrilor Guvernului se emit n limitele i potrivit normelor care le ordon. Rezult aadar, c un act administrativ cu caracter normativ nu mai poate produce efecte dup abrogarea legii n temeiul creia a fost emis, astfel nct aciunea promovat mpotriva acestuia pe calea contenciosului administrativ, trebuie respins ca lipsit de obiect. " Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim prin ordonane sau dispoziii din ordonane trebuie s introduc aciunea la instana de contencios administrativ nsoit de excepia de neconstituionalitate, iar instana, dac apreciaz c excepia ndeplinete condiiile prevzute de art. 29 alin. (1) i (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea i funcionarea Curii Constituionale, republicat, sesizeaz, prin ncheiere motivat, Curtea Constituional i suspend soluionarea cauzei pe fond. Instana de contencios administrativ, dup pronunarea Curii Constituionale, repune cauza pe rol i va da termen, cu citarea prilor, numai dac ordonana sau o dispoziie a acesteia a fost declarat neconstituional. n caz contrar, respinge aciunea ca inadmisibil pe fond. n situaia n care decizia de declarare a neconstituionalitii este urmarea unei excepii ridicate n alt cauz, aciunea poate fi introdus direct la instana de contencios administrativ competent, n limitele unui termen de decdere de un an, calculat de la data publicrii deciziei Curii Constituionale n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. Aciunea poate avea ca obiect acordarea de despgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonane ale Guvernului, anularea actelor administrative emise n baza acestora, precum i, dup caz, obligarea unei autoriti publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaiuni administrative. Cererile prin care se solicit anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei cauzate se pot introduce2 n termen de 6 luni de la:
1 2

Art. 8, Legea nr. 554/2004. Art. 11, Legea nr. 554/2004.

429

a) data comunicrii rspunsului la plngerea prealabil; b) data comunicrii refuzului nejustificat de soluionare a cererii; c) data expirrii termenului de soluionare a plngerii prealabile, respectiv data expirrii termenului legal de soluionare a cererii; d) data expirrii termenului prevzut la art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr.554/2004, calculat de la comunicarea actului administrativ emis n soluionarea favorabil a cererii sau, dup caz, a plngerii prealabile; e) data ncheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, n cazul contractelor administrative. Pentru motive temeinice, n cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdus i peste termenul de 6 luni menionat la art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, dar nu mai trziu de un an de la data emiterii actului, data lurii la cunotin, data introducerii cererii sau data ncheierii procesului-verbal de conciliere, dup caz. n cazul suspendrii, potrivit legii speciale, a procedurii de soluionare a plngerii prealabile, termenul de 6 luni curge dup reluarea procedurii, de la momentul finalizrii acesteia sau de la data expirrii termenului legal de soluionare, dup caz. Aciunile formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici, se introduc n termenul legal, care curge de la data cnd s-a cunoscut existena actului nelegal, dar nu mai trziu de un an de la data emiterii actului.Ordonanele sau dispoziiile din ordonane care se consider a fi neconstituionale, precum i actele administrative cu caracter normativ care se consider a fi nelegale pot fi atacate oricnd. Termenul de 6 luni prevzut la art. 11 alin. (1) din Legea nr.554/2004 este termen de prescriptie, iar termenul de un an prevazut la art. 11, alin. (2) din Legea nr. 554/2004 este termen de decdere. Prin Decizia nr. 856 din 4 martie 2008 a Seciei de contencios administrativ i fiscal din cadrul naltei Curi de Casaie i Justiie a Romniei s-a precizat c Potrivit dispoziiilor art. 11 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, termenul de 6 luni de introducere a aciunii n anularea unui act administrativ individual este unul de prescripie i se calculeaz de la data comunicrii rspunsului la plngerea prealabil. Ca termen de prescripie acest termen este susceptibil de ntrerupere prin introducerea cererii de chemare n judecat, n condiiile prevzute de art. 16 din Decretul nr. 167/1958, ns sub condiia ca cererea de chemare n judecat s aib ca obiect chiar actul administrativ individual n legtur cu care s-a formulat plngerea prealabil, iar nu un alt act administrativ." n cazuri bine justificate i pentru prevenirea unei pagube iminente, dup sesizarea, n condiiile art. 7, a autoritii publice care a emis actul sau a autoritii ierarhic superioare, persoana vtmat poate s cear instanei competente s dispun suspendarea executrii actului administrativ unilateral pn la pronunarea instanei de fond1. n cazul n care persoana vtmat nu introduce aciunea n anularea actului n termen de 60 de zile, suspendarea nceteaz de drept i fr nicio formalitate. Instana soluioneaz cererea de suspendare, de urgen i cu precdere, cu citarea prilor. Cnd n cauz este un interes public major, de natur a perturba grav funcionarea unui serviciu public administrativ, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdus i de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare. Hotrrea prin care se pronun suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacat cu recurs n termen de 5 zile de la comunicare. Recursul nu este suspensiv de executare. n ipoteza n care se emite un nou act administrativ cu acelai coninut ca i cel suspendat de ctre instan, acesta este suspendat de drept. n acest caz nu este obligatorie plngerea prealabil. Nu pot fi formulate mai multe cereri de suspendare succesive pentru aceleai motive. Suspenda1

Art. 14 i 15, Legea nr. 554/2004.

430

rea executrii actului administrativ are ca efect ncetarea oricrei forme de executare, pn la expirarea duratei suspendrii. Solicitarea suspendrii actului atacat se poate face i prin aciunea principal, aa cum prevede art. 15 din Legea nr. 554/2004. n acest caz, instana va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula o dat cu aciunea principal sau printr-o aciune separat, pn la soluionarea aciunii n fond. Cererea se va soluiona de urgen, cu citarea prilor, iar hotrrea prin care se soluioneaz cererea este executorie de drept, recursul nesuspendnd executarea. n ipoteza admiterii aciunii de fond, msura suspendrii, dispus n condiiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, se prelungete de drept pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei, chiar dac reclamantul nu a solicitat suspendarea executrii actului administrativ n temeiul alin. (1) din art.15. Prin Decizia nr. 1571 din 10 aprilie 2008 a Seciei de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de casaie i Justiie a Romniei s-a statuat c: Hotrrea judectoreasc prin care se dispune suspendarea executrii actului administrativ trebuie s fie motivat att cu privire la existena cazului bine justificat, ct i cu privire la prevenirea unei pagube iminente. n raport cu condiiile prevzute cumulativ de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este insuficient motivat hotrrea judectoreasc prin care s-a dispus msura suspendrii actului administrativ cu prezentarea doar a aspectelor referitoare la cazul bine justificat. Cererile introduse la instanele de contencios administrativ pot fi formulate i personal mpotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau ncheierea actului ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dac se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere1. n cazul n care aciunea se admite, persoana respectiv va putea fi obligat la plata despgubirilor, solidar cu autoritatea public respectiv. Persoana acionat astfel n justiie l poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic, de la care a primit ordin scris s elaboreze sau s nu elaboreze actul. n art. 18 din Legea nr. 554/2004 se precizeaz c instana, soluionnd cererea reclamantului poate, dup caz, s anuleze, n tot sau n parte, actul administrativ, s oblige autoritatea public s emit un act administrativ ori s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris. Instana este competent s se pronune, n afara situaiilor prevzute la art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, i asupra legalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii. Instana va hotr i asupra despgubirilor pentru daunele materiale i morale cauzate, dac reclamantul a solicitat acest lucru. Cnd obiectul aciunii n contencios administrativ l formeaz un contract administrativ, n funcie de starea de fapt, instana poate2: dispune anularea acestuia, n tot sau n parte, poate obliga autoritatea public s ncheie contractul la care reclamantul este ndreptit, poate impune uneia dintre pri ndeplinirea unei anumite obligaii, poate suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o cere, poate obliga la plata unor despgubiri pentru daunele materiale i morale. Instana poate dispune i sanciunea unei penaliti pentru fiecare zi de ntrziere n executarea hotrrii3.Termenul de prescripie pentru despgubiri este reglementat de art. 19 din Legea nr. 554/2004. Cnd persoana vtmat a cerut anularea actului administrativ, fr a cere n acelai timp i despgubiri, termenul de prescripie pentru cererea de despgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia s cunoasc ntinderea pagubei. Cererile se adreseaz instanelor de contencios administrativ competente, n termenul de un an de la emiterea actului. Aceast reglementare este aplicabil i contractelor administrative.
Art. 16, Legea nr. 554/2004. Art. 18 alin. (4), Legea nr. 554/2004. 3 Art. 18, alin. (5), Legea nr. 554/2004.
1 2

431

n forma anterioar intrrii n vigoare a Legii nr.262/2007 reglementarea prevedea c hotrrea pronunat n prima instan poate fi atacat cu recurs, n termen de 15 zile de la pronunare ori de la comunicare. Curtea Constituional a apreciat prin Decizia nr.189/2006 c acest text este neconstituional deoarece "Curtea Constituional constat c legiuitorul a prevzut n textul de lege supus controlului c hotrrea pronunat n prim instan de ctre instana de contencios administrativ poate fi atacat cu recurs n termen de 15 zile de la pronunare ori de la comunicare, fr s precizeze n ce condiii i pentru care participant la proces termenul de recurs se raporteaz la unul dintre cele dou momente procesuale". "n aceste condiii judectorul este constrns s stabileasc el nsui, pe cale jurisprudenial n afara legii, adic substituindu-se legiuitorului, regulile necesare pentru a se pronuna asupra recursului cu judecarea cruia a fost nvestit, nclcnd astfel dispoziiile art. 1 alin. (4) din Constituie". "Pe de alt parte, prile nu au un reper sigur al termenului n care pot s atace cu recurs hotrrea pronunat de instana de contencios administrativ n prim instan, ceea ce face ca accesul lor la justiie pe calea exercitrii cii de atac prevzute de lege s fie incert i aleatoriu, adic limitat". n consecin, prin Legea nr.262/2007 s-a modificat textul sub forma " Hotrrea pronunat n prim instan poate fi atacat cu recurs, n termen de 15 zile de la comunicare." 1 Recursul suspend executarea i se judec de urgen. n cazul admiterii recursului, instana de recurs, modificnd sau casnd sentina, va rejudeca litigiul n fond, dac nu sunt motive de casare cu trimitere. Cnd hotrrea primei instane a fost pronunat fr a se judeca fondul, cauza se va trimite, o singur dat, la aceast instan. Conductorul autoritii publice se poate ndrepta cu aciune mpotriva celor vinovai de neexecutarea unei hotrri judectoreti, potrivit dreptului comun. n cazul n care cei vinovai sunt demnitari sau funcionari publici, se aplic reglementrile speciale. 2 n art.4 din Legea nr. 554/2004 este reglementat excepia de nelegalitate astfel: (1) Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate. n acest caz, instana, constatnd c de actul administrativ depinde soluionarea litigiului pe fond, sesizeaz, prin ncheiere motivat, instana de contencios administrativ competent i suspend cauza. ncheierea de sesizare a instanei de contencios administrativ nu este supus niciunei ci de atac, iar ncheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacat odat cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune n ipoteza n care instana n faa creia s-a ridicat excepia de nelegalitate este instana de contencios administrativ competent s o soluioneze. (2) Instana de contencios administrativ se pronun, dup procedura de urgen, n edin public, cu citarea prilor i a emitentului. n cazul n care excepia de nelegalitate vizeaz un act administrativ unilateral emis anterior intrrii n vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmeaz a fi analizate prin raportare la dispoziiile legale n vigoare la momentul emiterii actului administrativ. (3) Soluia instanei de contencios administrativ este supus recursului, care se declar n termen de 5 zile de la comunicare i se judec de urgen i cu precdere. (4) n cazul n care instana de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instana n faa creia s-a ridicat excepia va soluiona cauza, fr a ine seama de actul a crui nelegalitate a fost constatat". Exist o bogat i interesant practic judectoreasc n materia excepiei de nelegalitate, cauzele referindu-se la: obiectul excepiei de nelegalitate, aspecte procedurale legate de soluionarea excepiei de nelegalitate, excepii de nelegalitate referitoare la hotrri ale guvernului, ordine ale conductorilor autoritilor publice centrale, certificate de atestare a drep1 2

Art. 20, Legea nr. 554/2004. Art. 26, Legea nr. 554/2004.

432

tului de proprietate, accesul la informaiile de interes public, etc. De exemplu, prin Decizia nr. 1840/21.03.2005 a Seciei de Contencios administrativ i fiscal din cadrul naltei Curi de Casaie i Justiie a Romniei s-a dispus c este inadmisibil excepia de nelegalitate a Decretului Preedintelui Romniei privind revocarea graierii individuale a unor persoane. n art.3 din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, sunt reglementate principiile care stau la baza exercitrii funciei publice, ca fiind: a) legalitate, imparialitate i obiectivitate; b) transparen; c) eficien i eficacitate; d) responsabilitate, n conformitate cu prevederile legale; e) orientare ctre cetean; f) stabilitate n exercitarea funciei publice; g) subordonare ierarhic. Stabilitatea n funcie este principiul cel mai greu de realizat. Dei depolitizarea administraiei s-a realizat la nivelul cadrului juridic aplicabil funcionarilor publici, dei nsui prefectul a devenit nalt funcionar public nvestit pe baz de concurs1, totui, exist reglementri care sunt aplicate astfel nct n urma procesului electoral care se desfoar din patru n paru ani, n special funcionarii de conducere, nu se simpt protejai de principiul stabilitii n funcie. Exist numeroase modaliti prin care se ncearc schimbarea funcionarilor existeni n funcie cu alii pe temeiul simpatiilor politice, ca s nu spunem pe apartenena la unul dintre partidele aflate la guvernare. De exemplu, reorganizarea formal a unor instituii, n sensul c dispar numai ca denumire anumite posturi din organigram cu scopul ca la concursul de ocupare a postului s fie respini candidaii indezirabili, evaluri profesionale neobiective n scopul destituirii, pe baza calificativului, a funcionarului de conducere sau folosirea instituiei juridice a mobilitii astfel nct funcionarul s renune el nsui la post pentru a nu pleca din localitatea unde a lucrat. n asemnea cazuri, deseori, instana de contencios administrativ este cea care ajut pe cel care se consider vtmat s fie cu adevrat protejat de principiul stabilitii n funcie.De exemplu, prin decizia nr.1376/2006 a Seciei de contencios administrativ i fiscal din cadrul naltei Curi de Casaie i Justiie a Romniei a fost meninut sentina instanei de fond Curtea de Apel Craiova care a dispus anularea a dou ordine de ministru i a obligat ministerul prt s reintegreze n funcie pe reclamant. De asemenea, prin decizia nr.1324/2008 a Seciei de contencios administrativ i fiscal din cadrul naltei Curi de Casaie i Justiie a Romniei a fost meninut sentina instanei de fond Curtea de Apel Craiova care a dispus anularea unui ordin de ministru i a obligat ministerul prt s reintegreze n funcie pe reclamant. Analiznd rapoartele privind activitatea naltei Curi de Casaie i Justiie a Romniei se poate observa c la Secia de contencios administrativ i fiscal n anul 2003 s-au aflat pe rol 8.526 cauze (cu 1.907 mai multe dect n anul 2002), din care s-au soluionat 4.640, iar 3.886 au rmas nejudecate2, n anul 2004 s-au aflat pe rol 12.586 dosare (cu 4.330 mai multe dect n anul 2003), din care s-au judecat 9.113, iar 3.473 au rmas nesoluionate3, n anul 2005 s-au aflat pe rol 7741 dosare (cu 4845 mai puine dect n anul 2004, datorit restrngerii competenei), din care s-au soluionat 6026, rmnnd nejudecate 1715 cauze4, n cursul anului 2006, volumul de activitate al Seciei de contencios administrativ i fiscal a fost de 6631 dosare dintre care 4916 cauze noi i

Legea nr.340/2004 2 nalta Curte De Casaie i Justiie, Raport privind activitatea din anul 2003, www.scj.ro 3 nalta Curte De Casaie i Justiie, Raport privind activitatea din anul 2004, www.scj.ro 4 nalta Curte De Casaie i Justiie, Raport privind activitatea din anul 2005, www.scj.ro
1

433

1715 stocul din anul anterior1, iar n anul 2007, Secia de contencios administrativ i fiscal a soluionat 4.910 dosare dintr-un total de 6.575 cauze pe rol n acest an, cu 219 dosare mai mult dect n anul precedent, cnd au fost soluionate 4.682 cauze, ceea ce reprezint o cretere de 4,68%.2 La Curtea de Apel Craiova n cursul anului 2007 s-au nregistrat la Secia Contencios Administrativ Fiscal un numr de 9061 dosare, la care s-a adugat stocul anilor precedeni de 443 dosare, rezultnd astfel un total de 9504 dosare. Magistraii seciei au soluionat n perioada de referin 8969 dosare, stocul la sfritul anului fiind de 535 dosare, din care 100 dosare sunt suspendate.3 La Tribunalul Dolj4 n anul 2007 au fost pe rol la Secia de contencios administrativ i fiscal 9536 cauze. n concluzie, contenciosul administrativ a devenit un veritabil instrument de reglare social care este utilizat cu succes pentru aplicarea principiului separaiei, echilibrului i controlului reciproc al puterilor n stat i protejarea funcionarilor publici de aciunea negativ a factorului politic

3 4
1 2

nalta Curte De Casaie i Justiie, Raport privind activitatea desfurat n anul 2006, www.scj.ro nalta Curte De Casaie i Justiie, Raport privind activitatea desfurat n anul 2007, www.scj.ro Curtea de Apel Craiova, Raport privind activitatea desfurat n anul 2007, www.scj.ro Tribunalul Dolj,Raport de bilan privind activitatea Tribunalului Dolj n anul 2007, www.just.ro

434

METODE DE INTERPRETARE ALE NORMEI JURIDICE. PRODUSUL ACESTEI INTERPRETRI

BOGHIRNEA Iulia, lector universitar, doctorand, Universitatea din Pitesti, Romnia RDUCANU Augustin, lector univrsitar, doctorand, INPPA, Decan Baroul Dmbovia Romnia

Abstract:
The legal norms interpreters, irrespective of the level at which they are (the level of the courts), are not completely free in choosing the given meaning, suggested by R. Dworkin in the image of the chain novel. In this representation each of the interpreters has the obligation to add the story a personal chapter, regarding for certain continuity in style and content. The rule consists of respecting the unity principle, which will lead each author to the assimilation of his predecessors production, but even more, to anticipate the actions of the next generations, so as to the story to have a meaning and to lead to a credible conclusion1. I. Metodele de interpretare O metod de interpretare, spune Mircea Manolescu, este calea pe care ipotetic - o admitem ca fiind cea mai bun pentru a descoperi adevrul, de pild, calea de a-l afla prin intenia, sau prin voina, sau prin spiritul, sau prin scopul, sau prin utilitatea legii etc2. Exist, ntr-adevr, o metod clasic - metoda exegetic (A) i metodele mai moderne (B). A. Metoda exegetic Creaia dreptului, n opinia colii exegetice (reprezentanta concepiei fetiismului legii din sec. al- XIX-lea, trebuie s aib sursa numai n prevederile legiuitorului, astfel nct propunea metode de ordin logic, precum: analogia extensiv i restrictiv, raionamentul per a contrario sau cel a fortiori3. Astfel, judectorul, n viziunea acestui curent, are un rol mecanic, de a aplica, prin mijloace de pur deducie logic, un principiu formulat n mod desvrit de lege4. Ea i nchipuie c legiuitorul este un fel de divinitate, care a gndit toate cazurile dnd soluii n mod abstract exact i ca atare judectorul este vocea legii i nu are dect s aplice legea scris - produs perfect al unui legiuitor perfect. Aadar, aceast metod se bazeaz pe cultul textului legii - nu trebuie s existe nici un alt izvor
Ronald DWORKIN, La chane du droit, n Droit et socit. Revue internationale de theorie du droit et la sociologie juridique, nr. 1/1985, Paris, pp.51-79. 2 Mircea MANOLESCU, Teoria si practica dreptului. Metodologie i sociologie juridic., Fundaia Regele Mihai I, Bucureti, 1946, p. 262. 3 n Frana, micarea mpotriva colii exegetice este relativ recent - ea a nceput mai ales cu Gny i Saleilles. tiina de astzi constat tot mai mult c perfeciunea nu exist i suntem departe de a vorbi de legiuitor ca de o fiin perfect, noi, de altfel, constatm n viaa de toate zilele ct de imperfect este. Deci, ntreaga concepie exegetic este demolat. 4 Mircea DJUVARA, Teoria general a dreptului, Drept naional, izvoare i drept pozitiv, Restitutio, Ed. All Beck, Bucureti, 1999, p. 337.
1

435

concurent! Este vorba de a interpreta texul ntrebndu-se care a fost dorina legislatorului. Aceasta metod de interpretare se bazeaz pe un ataament la text. Ea s-a impus n mod natural interpreilor textelor noului Cod civil. Dup codificare, era normal a considera ca acesta avusese vocaia de a prevede totul i c o interpretare logic i gramatical era de natur a rezolva toate dificultile1. Pentru coala exegezei dreptul pozitiv este absorbit n textele de lege. Primul rol al exegetului const n a preciza sensul pe care legislatorul a vrut s-l atribuie textului. Dac textul pare obscur sau incomplet, interpretul va gsi sensul su, cutnd care a fost voina legislatorului, dac atenia sa a fost ndreptat spre punctul care creeaz dificultate n interpretare. Aceast analiz a voinei legislatorului d metodei un caracter psihologic. Interpretul va trebui s se refere pentru nceput la aciunile preparatorii pentru a decela voina legislatorului. El va gsi acolo expunerea de motive asupra legii, raporturile, dezbaterile parlamentare. Dac nu este posibil a degaja o voin clar a aciunilor preparatorii, interpretul va ncerca s o descopere altfel. Pentru a o face, el va examina: - ultimul statut al dreptului anterior deoarece dac legislatorul nu l-a contrazis, n mod expres, fr ndoial se datoreaz faptului ca el n-a vrut s-i modifice soluiile; - ansamblul legii, n general, deoarece legislatorul a trebuit s vrea a rmne coerent; - aprecierea consecinelor la care vor conduce fiecare din interpretrile n conflict, deoarece legislatorul nu a vrut consecine absurde sau inadmisibile. ns, metoda exegezei are limitele sale: (1) n special, atunci cnd textul este vechi. Este inutil a cuta voina legislatorului atunci cnd este confirmat c problema ridicat este nou i n-a putut s fie luat n vedere de ctre legislator; (2) Chiar dac textul este recent, legislatorul nu d ntotdeauna prea mare atenie redactrii legilor i nu prevede ntotdeauna toate dificultile juridice, care prin textul su, nu va lipsi a le suscita; (3) Mai mult, legislatorul este o entitate abstract i nu o persoan unic: este dificil de decelat ntre voina deputailor i a senatorilor: exist n mod rar o voin uniform, textul este adesea rezultatul unui compromis. B. Metodele moderne 1. Metoda sociologic (a liberei cercetri juridice). Controverse ntre Gny i Saleilles Aceast metod, care este de mare nsemntate, a fost dezvoltat mai nti, n Frana, de R. Saleilles, sub o form mai restrns, i, ulterior, de Franois Gny n cele dou lucrri cunoscute: Mthode dinterprtation et sources en doit positif (publicat n 1899) i Science et thnique en doit priv positif n 4 vol. (1914-1924), drept reacie asupra metodei exegetice aplicate textelor Codului civil, deja vechi, autoriznd judectorul s elaboreze soluii, chiar i n afara textelor. Aceast metod constata c celelalte metode raionale au limitele lor. Astfel, se trece de la interpretare la libera cutare (cercetare) tiinific. Fr. Geny artnd c este liber, deoarece el este scos aici de sub influena autoritii pozitive; tiinific, n acelai timp, pentru c i gsete fundamentri solide n elemente obiective, pe care numai tiina poate s i le dezvluie2. Interpretul trebuie s elaboreze o soluie, ca i cum el fcea apel la opera legislatorului, ajutndu-se de toate datele istorice, utilitare, raionale, sentimentale, sociale. Pentru Gny, interpretarea dreptului este funcia nevoilor societii i neataat literei legii. n opera sa, Metoda interpretrii dreptului, el scria dreptul trebuie s rmn lucru viu, pentru (a) lupta n vederea unei perfecte i constante adaptri la exigenele vieii sociale. n prefaa acestei opere, Saleilles mergea n acest sens: dreptul este nainte de toate o tiin social prin excelen: deoarece trebuie s adapteze vieii colectivitii pentru care ea era fcut, trebuie a da satisfacie tuturor exigenelor necesitilor practice iar toate dezideratele care au rezultat din aceasta se traduc n concepii juridice.
Trebuie, de asemenea, s inem cont de influena Revoluiei franceze care vedea n lege expresia voinei generale. 2 Fr. GENY, op.cit., vol II, p.77.
1

436

Aadar, n perioada apariiei Codului civil francez (1804) cnd s-a constatat o oarecare rmnere n urm a legilor fa de evoluia societii, adic o anumit ntrziere cultural a dreptului deoarece acesta din urm nu mai putea da soluii faptelor concrete nou aprute, codul civil ncepea s-i arate limitele... Este momentul n care vechile metode de cercetare a dreptului, bazate pe exegeza textelor, sunt supuse unor interpretri critice, fie de ctre Fr. Gny prin filtrul liberei cercetri juridice, fie a liberului drept a lui H. Kantorowicz, ncercndu-se astfel s se depeasc criza dreptului sau declinul dreptului1. Astfel c, o alt coal posterioar, n Germania, este aceea a lui Dernburg i Regelsberger, recurge la un nou concept, care influeneaz evoluia dreptului i care impune, n sensul ideii de dreptate: soluiile interpretatorului. Prin urmare, judectorul, cel care aplic legea interpretnd-o, trebuie s in seama de faptele concrete, s vad, n mod just, care este dreptatea n spea care i-a fost dedus judecii, pentru a da soluia procesului2. Immanuel Kant n Theorie der Rechtswissenschaft (1911) a artat, nc de la sfritul sec. al-XVIII-lea, c teoriile colii exegetice erau greite; el pledeaz pentru ceea ce se numete n Germania de astzi, coala dreptului liber. Aceast nou coal de interpretare emite ideea c dreptul fr fapte nu are nicio semnificaie i, n consecin, prima datorie a dreptului sub orice form i a judectorului, implicit, este ca acesta s analizeze faptele. Din analiza amnunit a faptelor se deduce, ceea ce n mod necesar se impune, ca principiu de dreptate, n conformitate cu acest rezultat al cercetrii tiinifice, pentru ca, apoi, s se ncerce, prin ceea ce se numete tehnic, o soluie3. Teoria lui R. Saleilles4 privind dreptul comparat era orientat de dou exemple: pe de o parte, fcea analiza tiinei juridice franceze dominat de un cod civil mbtrnit i istovit de aritmetica stearp a interpretrii exegetice iar pe de alt parte, el era profund influenat de concepia lui Jhering, convins c dreptul evolueaz i se adapteaz mereu la realitile sociale prin mijloace empirice i total oarbe sau n mod contient, chibzuit i obiectiv5. Pentru Saleilles un secol de existen a codurilor fcuse vizibil, n Frana, decalajul dintre norma juridic (textele codurilor) i nevoile vieii sociale. coala exegetic nu gsise nicio soluie astfel nct s l elimine, mai mult dect att aceasta nu a fcut mai mult dect s sape un an ntre doctrin i jurispruden, ntre dreptul oficial, dreptul crturresc i dreptul viu. Aadar, mbuntirea dreptul francez cerea, n mod imperativ, reforme de natur legislativ combinate cu cele de natur jurisprudenial i doctrinar. Saleilles gsete o soluie original: el vrea s fac din dreptul comparat un instrument de politic jurisprudenial. Cu alte cuvinte, aceast micare atribuie jurisprudenei franceze valoarea de izvor de drept pozitiv. Dar, n interiorul acestui curent, opiniile juritilor se deosebeau cu privire la modelele, limitele, cauzele i efectele jurisprudenei ca surs de drept pozitiv6. Prin puterea pretorian, unii autori erau de prere c n cazul n care legea tace sau este insuficient, tribunalele aveau o putere larg de creaie. ns, n acest caz, se punea problema dac aceast putere se putea impune n viitor dat fiind faptul c era exercitat n mod concret i cazuistic. Ali autori, erau de prere c o soluie consacrat jurisprudenial ctiga o valoare quasi-legislativ, impunndu-se interpretului dar aceast soluie contravenea principiului constituional al
Nicolae POPA, Mihai Constantin EREMIA, Simona CRISTEA, Teoria general a dreptului, op.cit., p.25. Zitterman, un alt autor german, constat c legiuitorul nu s-a putut gndi la toate, c deci exist lacune (Lcken), care trebuie completate, prin interpretarea judectorului, a se vedea Mircea DJUVARA, Teoria general a dreptului, Drept naional, izvoare i drept pozitiv, op.cit.,p. 338. 3 Mircea DJUVARA, Teoria general a dreptului, Drept naional, izvoare i drept pozitiv, op.cit. p. 338 4 Raymond SALEILLES, Mlange de droit compar, I, De la possession des meubles, Paris, 1907. 5 Leontin-Jean CONSTANTINESCO, Tratat de drept comparat. Introducere in dreptul comparat, vol. I, Restitutio, Ed. All, Bucureti, 1997, p. 146. 6 Leontin -Jean CONSTANTINESCO, Tratat de drept comparat. Introducere in dreptul comparat, op.cit., p. 148
1 2

437

separaiei puterilor n stat; ea atribuia judiciarului o putere ce aparinea exclusiv legislativului1. Astfel, doctrina ncearc s-i gseasc un suport argumentat i justificri acceptabile2. Mircea Djuvara este de prere c nainte de toate interpretarea trebuie s aib n vedere, pe baza textului clar, scopul legii, aa cum a fost propus i cum este necesar s fie, n mod normal. Trebuie s i se atribuie textului un neles logic i s nu duc la nedrepti3. n aceast privin, R. Saleilles constat c dac mprejurrile de fapt se schimb, scopul legii se poate schimba; noul scop constatat din schimbarea mprejurrilor de fapt, trebuie aplicat de ctre instanele judectoreti, iar nu acela care ar fi putut fi la un moment dat n mintea creatorului legii, a legiuitorului. Franois Gny combate aceast opinie, apreciind c trebuie s aib ca raiune numai scopul iniial al legiuitorului, dar numai din lucrrile preliminare, ci mai ales din necesitile sociale i tiinifice respective. Considernd norma n vigoare ca fiind expresia unei voine inteligente, reprezentantul teoriei liberei cercetri tiinifice, Franois Gny, critic, astfel, concepiile lui Saleilles4, argumentnd c procedeele de interpretare n-au valoare dect n msura n care ajut s aflm voina suveran i nu constrngem intenia, pentru a descoperi, cnd e nevoie, ceea ce exigenele vieii o cer5. De aceea, metodele i pierd justificarea din clipa n care vor tinde s suplineasc o voin, fie realmente absent, fie insuficient6. Franois Gny susine c acolo unde legea este clar, judectorul nu are dreptul s ncalce adevratul izvor de drept: legile i cutumele. Dar, sunt numeroase cazurile cnd judectorul nu ntlnete o expresie clar a legii i atunci este obligat s constate mai nti faptele, mprejurrile sociale, aprecierile juridice din contiina societii respective, s le constate cu toat rigoarea tiinific i nu n mod arbitrar. Odat aceast operaiune realizat ncepe operaiunea de tehnic. Toate aceste mijloace pe care le ntrebuineaz interpretarea juridic: deducii, inducii, analogie, raionamente a fortiori, per a contrario, ficiuni, mijloace care sunt aa de numeroase i de specifice n drept i care nu apar la prima vedere a fi o rigoare logic precis, nu sunt dect tehnic juridic i ncercri de aplicare practic a datelor care le-a constata tiina7. Aadar, situaia jurisprudenei nu este tot att de simpl, deoarece ntinderea ei variaz de la o ordine juridic la alta. Dat fiind faptul c sarcina tribunalelor este de a interpreta i de a aplica legea la cazuri concrete, n acest proces ele particip activ i la aciunea de evoluie i de elaborare a dreptului8. n consecin, ele intervin nu numai pentru a aplica legea, ci mai ales pentru a o extinde, completa sau chiar a o modifica iar jurisprudena va umple lacunele legii, va interpreta principiile generale ale dreptului i va preciza standardele. coala lui Franois Gny propune, aadar, n lipsa textelor, metoda liberei investigri tiinifice: descoperirea lui ius naturae cu ajutorul raiunii i stabilirea elementelor materiale care formeaz substratul dreptului, prin observare. Prin urmare, toate textele trebuie s fie coordonate ntre ele; niciun text nu trebuie s fie privit izolat; textele trebuie s fie sistematizate, trebuie s fie
A se vedea critica lui GNY, I, nr. 84-86, II. Nr. 167, not nr. 37 preluat din Tratatul de drept comparat. Introducere in dreptul comparat de Leontin -Jean CONSTANTINESCO, op.cit., p. 148. 2 LAMBERT, n teza sa, nfia jurisprudena ca pe un drept cutumiar modern, n stare s nsufleeasc ori s creeze instituii juridice, n lipsa legii, n La function du droit civil compar, Paris, 1903. 3 Mircea DJUVARA, Teoria general a dreptului, Drept naional, izvoare i drept pozitiv, Restitutio, Ed. All Beck, Bucureti, 1999, p. 336. 4 Dar i opiniile lui Lambert i Windscheid. 5 Franois GNY, Mthode dinterpretation et sources en droit priv positif, vol I, p.259. 6 Franois GNY, Mthode dinterpretation et sources en droit priv positif, vol I, p.301. 7 Mircea DJUVARA, Teoria general a dreptului, Drept naional, izvoare i drept pozitiv, Restitutio, Ed. All Beck, Bucureti, 1999, p. 339. 8 Fr. Gny, n ampla sa oper, nu vrea dect s descopere principiile directoare ale interpretrii legii. Din nefericire, el nu depete soluia liberei cercetri juridice.
1

438

studiate n aa fel nct s se degajeze din ele principiile i s se ajung la elaborri raionale. Acesta este rolul cel mai mare al doctrinei, de fapt singurul ei rol1. n acest context doctrinal se plaseaz eseul lui Saleilees, care asigur jurisprudenei, cu ajutorul dreptului comparat, un rol capital n evoluia creatoare a dreptului pozitiv. Saleilles pleac de la convingerea c interpretarea logic nu putea s acopere lacunele de interpretare pe care legea le lsa deschise. Cercetrile sale l-au condus la descoperirea afinitilor profunde a sistemelor de drept, ca soluii susceptibile a fi adoptate i adaptate dreptului francez. Compararea l determina s stabileasc profilul comun al aceleiai instituii n mai multe ordini juridice, deci un tip ideal legislativ2. Aceasta nu va face dect s adapteze legislaia i mai ales jurisprudena la nevoile sociale cci dup Saleilles dreptul comparat i exercit aciunea prin mijlocirea doctrinei i a jurisprudenei, oferind indicaii precise i jaloane sigure tehnicii de elaborare, de interpretare, de aplicare i de adaptare a normei juridice naionale3. Fcnd, astfel, din dreptul comparat un instrument de politic jurisprudenial, Saleilles i ncredina o nou aplicaie practic: pe terenul aplicaiilor practice, n afara legilor sociologice care guverneaz evoluia societilor, nu puteai avea pretenia de a reine ceva din toate aceste descoperiri pentru dezvoltarea dreptului modern4. Aadar, n contextul pluralitii surselor dreptului, n ideea colii sociologice a dreptului, de la sistemul actualizrii voinei legiuitorului se trece chiar mai departe. Nu se mai consider, spune Mircea Manolescu, necesar a se salva, ntr-un fel oarecare, ideea originar a autoritii legiuitorului, nu se mai caut ficiuni pentru a menine ideea voinei acestuia, ci textul legii devine numai pretextul interpretrii. Este sistemul libertii de interpretare5. Autorul concluzioneaz c, n aceast concepie, interpretarea, ca metod esenial i totdeauna indispensabil este substanial i dialectic creatoare6. 2. Metoda gramatical are ca obiect stabilirea sensului comandamentului cuprins n norma juridic prin metoda gramatical a textului normei juridice, text care ridic interpretului problema mai larg a sistemului de semnificaii (sistemul comun al limbajului). Astfel, interpretul trebuie s plece de la premisa c legea este scris ntr-o limb omeneasc, cu toate imperfeciunile ei7. 3. Metoda sistematic privete modalitatea de stabilire a sensului normei juridice prin ncadrarea sa n economia actului normativ din care face parte sau prin raportarea sa la economia unor alte acte normative. Norma juridic nu exist izolat ci ea este parte component a unui sistem de drept, ce se afl ntr-o acut interferen cu toate prile componente ale acestuia8. 4. Metoda istoric (sau evolutiv) const n a recunoate interpretului dreptul de a adapta textul necesitilor sociale ale epocii sale sau a ceea ce se cheam ocassio legis. Trebuie cercetat
Mircea DJUVARA, Teoria general a dreptului, Drept naional, izvoare i drept pozitiv, op.cit., p. 337. Raymond SALEILLES, Conception et objet de la science juridique du droit compar (Procs verbaux et documents), I, 1905, p.173. n lucrarea sa Ecole historique et droit naturel vorbete de dreptul ideal care nu mai este un drept absolut ci esenialmente relativ, cel puin n adaptarea sa la mediul istoric i epoca dat. 3 Leontin -Jean CONSTANTINESCO, Tratat de drept comparat. Introducere in dreptul comparat, op.cit., p. 150. 4 Raymond SALEILLES, La fonction juridique du droit compar, Bulletin de la Socit de lgislation compare, 1896, p.166. 5 Mircea MANOLESCU, Teoria i practica dreptului.., op.cit, p. 268. 6 Mircea MANOLESCU, Teoria i practica dreptului.., op.cit, p. 269. 7 Nicolae POPA, Mihai Constantin EREMIA, Simona CRISTEA, Teoria general a dreptului, op.cit., pp. 255-256. 8 Este cazul normelor penale speciale care pentru a fi aplicate corespunztor voinei legiuitorului trebuie raportate la normele juridice coninute n partea general a codului sau cazul codului comercial, normele acestuia se interpreteaz n foarte multe cazuri n mod sistematic, prin raportare la norme, reglementri i instituii cuprinse n Codul civil.
1 2

439

asupra sensului gndirii autorilor legii dac ei ar trebui s legifereze n prezent. Care ar fi, n prezent, intenia legislatorului dac el ar trebui s legifereze asupra unei probleme actuale, rezolvat printr-un text din 1804? Aceast metod conduce spre a da aceluiai text sensuri variabile urmnd momentele aplicrii sale. coala istoric prevedea acest criteriu mai flexibil, acela de a adapta injonciunea legal i a unor cazuri neprevzute expres, recomandnd interpretarea regulii dup intenia autorilor ei, dar nu din momentul legiferrii, ci n perioada aplicrii, deoarece legea evolueaz conform raporturilor sociale1. Astfel, Savigny, cu coala de interpretare istoric a dreptului, s-a ridicat mpotriva ideii codificrii afirmnd c dreptul este ceva organic care evolueaz, ntocmai precum limba i toate celelalte fenomene sociale i c dreptul cuprinde n sine mijloace de a se dezvolta n mod firesc2. 5. Metoda logic (sau raional) Experiena demonstreaz c aceast metod este cea mai larg folosit, urmrind s descifreze raiunea legii i sensul legii3. Efectund o interpretare raional, judectorul se va putea conduce dup regula stipulat n Codul nostru civil prevzut n art. 978: Cnd o clauz este primitoare de mai multe nelesuri ea se interpreteaz n sensul ce poate avea efect, iar nu n acela ce n-ar putea avea nici unul. Aceast metod se bazeaz pe analiza textului normativ prin aplicarea legilor logicii formale a raionamentelor inductive i deductive, a procedeului demonstraiei pentru desluirea nelesului normelor juridice. n realizarea metodei logice de interpretare, organul de aplicare se folosete de o serie de argumente ale logicii formale sau procedee de interpretare dar i de maximele de interpretare. a. Procedeele tehnice de interpretare. Judectorul poate s utilizeze o tehnic raional prin argumente logice adoptnd un raionament prin analogie, un raionament a fortiori sau un raionament a contrario. Astfel: (-) Raionamentul prin analogie (sau raionamentul a pari), const ntr-un caz neprevzut, soluia admis pentru un caz asemntor, deoarece exista, n ambele ipoteze, aceleai motive de a adopta aceasta soluie; (-) Raionamentul a fortiori conduce la aplicarea soluiei pe care legea o impune unui caz, pe care ea o are n vedere n mod expres, n detrimentul alteia care nu este menionat, deoarece pentru aceasta din urm, motivele soluiei sunt nc mai evidente. Ideea este cine poate cel mai mult, poate cel mai puin; (-) Raionamentul a contrario este cel care conduce la adoptarea unei reguli inverse de cea care este expres edictat atunci cnd condiiile puse de ctre acesta nu sunt ndeplinite. Atunci cnd un text spune un lucru, el este socotit ca negarea contrariului4. b. Maximele de interpretare. Putem cita patru dintre cele mai importante maxime de interpretare: (-) Excepiile sunt de interpretare stricta exception est strictissimae interpretationis. Maxima nseamn c excepiile admise de ctre lege trebuie sa fie oprite n termenii lor literali. Aceasta regul este aplicat cu o rigoare cu totul particular n dreptul penal. Ea nseamn de asemenea c interpretul nu are puterea de a admite excepii fr text; (-) Este interzis a distinge acolo unde legea nu distinge Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus. Aceast maxim nseamn c interpretul nu are puterea de a restrnge aplicarea unei legi conceput n termeni generali; (-) Dispoziiile speciale derog de la dispoziiile generale specialia generalibus derogant. Atunci cnd dou reguli diferite sunt susceptibile de a fi aplicate unui acelai caz iar una este general iar alta special, regula special va trebui s fie aplicat. Regula special apare astfel ca fiind excepia
Octavian CPN, Jurisprudena ca izvor de drept, op.cit., p. 50. Prin acest mod de gndire, Savigny a fost cel care a pus bazele noii directive n materie de interpretare; a se vedea Mircea DJUVARA, Teoria general a dreptului, Drept naional, izvoare i drept pozitiv, p. 338. 3 Dumitru MAZILU, Teoria general a dreptului, Ed. All Beck, Bucureti, 2000, p. 284. 4 Astfel, de exemplu art. 6 C.civ.fr. dispune ca nu se poate deroga prin convenii particulare legilor de ordin public. Se deduce din aceasta ca se poate deroga prin convenii particulare legilor care nu sunt de ordin public, deoarece acelea sunt n mod simplu supletive.
1 2

440

regulii generale; (-) Legea nceteaz acolo unde nceteaz motivele Cessante ratione legis, cessat ejus disposition. Aceasta maxim nseamn c legea nu trebuie s fie aplicat unor situaii care, tot prnd incluse n litera sa, se gsesc excluse din spiritul su. 6. Analogia n dreptul nostru, analogia i gsete aplicarea n dreptul civil i se bazeaz pe art. 3 din C.civ., care arat c judectorul nu poate refuza soluionarea unei cauze venit spre judecare pe motiv c legea nu prevede fapta respectiv sau c ea este nendestultoare1. Astfel, judectorul poate soluiona cauza pe baza analogiei atunci cnd nu gsete o norm corespunztoare, el poate face apel fie la o norm asemntoare (analogia legis), fie la principiile dreptului (analogia iuris)2. Aceast regul are ca fundament interesele ordinii publice i autoritatea justiiei. Dac n dreptul roman judectorul nu gsea soluia ntr-o norm, el pronuna, sub jurmnt, o formul: rem sibi non liquere i se retrgea. Or, n dreptul privat modern, judectorul este obligat s se pronune chiar i atunci cnd legea este obscur sau este lacunar3 (art. 3 din C.civ. rom., similar art. 4 C.civ. fr.), el fiind nevoit s caute n alte norme pentru a gsi o rezolvare a cauzei (analogia legis) sau chiar dac nu gsete o asemenea norm el va soluiona pe baza principiilor dreptului (analogia iuris)4. Ion Demeter i Ioan Ceterchi definesc analogia legii ca fiind aplicarea la un raport social, nereglementat de lege, a unei norme juridice ce reglementeaz un caz analog5. n literatura de specialitate strin ca i n practica judiciar este admis recurgerea la analogie, ea fiind preferat unei noi reglementri. Astfel, Curtea de Casaie din Belgia a ajuns la recunoaterea faptului c ar fi artificial i inexact de a aduga, la o anumit soluie adoptat prin jurispruden, un text precis, i c este mai judicios invocarea deschis a unui principiu general de drept6. n concepia aristotelic, analogia reprezint un raionament care, de fapt, const n inducie i silogism; mai nti dintr-o tez special conchidem prin inducie cu privire la o tez general, iar apoi o conchidem prin silogism pe cale de deducie, cu privire la o nou tez special. Aceast schem a avut un rol deosebit de important cu prilejul aplicrii analogiei n domeniul dreptului7. Doctrina ns a adoptat n general, concepia lui Jhon Stuart Mill cu privire la raionamentul analogic. Conform acesteia, n cazul n care dou lucruri se aseamn ntr-o privin sau n mai multe, iar o anumit tez este valabil pentru unul din lucruri, atunci este posibil ca ea s fie valabil i pentru celelalte. Cu prilejul aplicrii analogiei n domeniul dreptului, prezint o deosebit importan ca din ntreaga construcie a sistemului juridic, pornind de la un caz special neprevzut de lege, s se ajung la un alt caz special, trecnd prin tezele generale de un anumit nivel al dreptului, pentru ca n vederea soluionrii unei stri de fapt nereglementate prin lege s se aplice, pe calea analogiei, o norm prevzut pentru un alt caz asemntor, norm care la nivelul generalului se ntlnete cu spea dat ce urmeaz s fie soluionat8.
Gheorghe BOBO, Teoria general a statului i dreptului, op.cit., p. 208. Aceleai dispoziii le ntlnim i n codul civil francez, austriac i german. De asemenea, Codul civil italian menioneaz ultima ratio, principiile generale ale dreptului. A se vedea Nicolae POPA, Prelegeri de sociologie juridic, op.cit., p. 141. 3 Nicolae POPA, Mihai Constantin EREMIA, Simona CRISTEA, Teoria general a dreptului, op.cit., p.259. 4 Analogia iuris este reglementat expres n Codul civil italian (care menioneaz ca ultima ratio principiile generale ale dreptului), Codul civil elveian statueaz c judectorul, n asemenea cazuri, va hotr ca i cum ar fi legiuitor. Codul civil francez, german i romn oblig doar pe judector s se pronune dac legea este neclar, insuficient sau tace. 5 Ion DEMETER, Ioan CETERCHI, Introducere n studiul dreptului, Ed. tiinific, Bucureti, 1962, p. 249. 6 Elis MARINESCU, Valeria PRLICI, Interpretarea normelor juridice, Editura Universitii din Piteti, 2003, p.94. 7 Imre SZAB, Interpretarea normelor juridice, op.cit., 349. 8 Imre SZAB, Interpretarea normelor juridice, op.cit., 349.
1 2

441

Analogia nu se ntemeiaz pe identitatea a dou fenomene, ci pe asemnarea a dou fenomene, adic mprejurarea c ntr-o anumit privin exist o concordan ntre cele dou, neinndu-se seama n aceast ordine de idei de deosebiri1. Analogia comport un anumit element de interpretare dar, spune Imre Szab, cuprinde i un raionament de aplicare a dreptului, i anume: spre deosebire de cazul normal, un raionament care nu se ntemeiaz pe faptul c norma juridic reglementeaz starea de fapt dat, ci se ntemeiaz pe considerentul c starea de fapt dat nu este dect asemntoare cu o stare de fapt ce cade sub incidena unei norme juridice2. Acesta const, aadar, n a lua act c situaia concret de apreciat de ctre judector i situaia abstract vizat de ctre legislator nu pot fi realizate printr-o perfect coresponden, deoarece unele elemente nu coincid. Raionamentul analogic are vocaia de a depi aceast diferen detectnd n mod suficient puncte comune pentru a stabili similitudinea3. De aceea, judectorul utilizeaz cel mai adesea raionamentul analogic. n literatura juridic de specialitate actual exist un punct de vedere potrivit cruia n afara creaiei de drept, analogia este singurul mod posibil, folosit n mod excepional, de completare a lacunei4. Franois Geny constata c analogia nu poate fi suficient pentru complinirea lacunelor izvoarelor formale ale dreptului i o consider ca fiind punctul extrem al ndrznelii5, dei i recunotea ntietatea acesteia; autorii de mai trziu, considerau analogia nu numai un mijloc de complinire a lacunelor ci i ca modalitate a creaiei de drept, dup cum scrie i Ehrlich codurile moderne nu numai c o accept ca modalitate de creare a dreptului, dar i o prevd ca atare. Doctrina consider c nu pot fi susceptibile de extensiune analogic normele care restrng liberul exerciiu al drepturilor sau cele cu caracter excepional. n dreptul penal procesual situaia este diferit pentru c tcerea legii nu poate constitui un obstacol n realizarea justiiei aa nct suplimentul analogic i gsete aplicarea pentru ca scopul procesului s fie realizat6. i n dreptul internaional public, art. 38 din Statutul Curii Internaionale de Justiie autorizeaz aceast instan s aplice principiile generale ale dreptului recunoscute de naiunile civilizate. Trebuie precizat c analogia nu poate fi folosit n trei categorii de situaii. n dreptul penal i al contraveniilor administrative7, o asemenea posibilitate nu este recunoscut, doctrinarii pronunndu-se categoric mpotriva aplicrii analogiei, cci aici funcioneaz principiul legalitii pedepsei, care nu-i permite judectorului s declare noi fapte ca infraciuni i nici s stabileasc alte pedepse dect cele prevzute expres de lege (art. 2 din C. pen. rom.)8. O alt categorie de situaii este aceea a excepiilor, pe care legiuitorul le poate prevedea ntr-o norm juridic, fiind cunoscut principiul conform cruia excepiile sunt de stric interpretare (scrictissima interpretatione sunt) i cea din urm categorie este cea a prezumiilor legale absolute prezumtiones strictissima interpretationes sunt. n lumina celor prezentate mai sus, credem alturi de ali autori, c pot fi considerate ca fiind raporturi juridice i acele raporturi sociale care n lipsa unor norme juridice exprese sau implicite, menite a le reglementa, se bucur de protecia juridic prin analogia legii sau a dreptului n acele domenii n care ea este admis9.
3 4 5 6 7
1 2

Trebuie s trasm o linie de demarcaie clar ntre interpretarea extensiv i analogie. Imre SZAB Interpretarea normelor juridice, op.cit., 359. Anne-Marie FRISON-ROCHE, Dni de justice, op.cit., p.12. Imre SZAB, Interpretarea normelor juridice, op.cit., p.320. Francois GENY, Mthode dinterpretation et source en droit priv positif, T.1, L.G.D.J., 1919, nr. 16, p.35 Alexandru VASILIU, Analogia sau suplimentul analogic, Revista de drept penal, nr. 2/2002, p. 109-113. N.G. Alexadrov n cartea sa Primenenie norm sovetscovo soalistskovo arat c cetenii nu pot fi trai la rspundere administrativ pentru fapte care nu le sunt intervine prin lege citat de Imre SZAB, Interpretarea normelor juridice, Ed. tiinific, Bucureti, 1964, p. 320. 8 Nicolae POPA, Mihai Constantin EREMIA, Simona CRISTEA. Teoria general a dreptului, op.cit., p.259. 9 Gheorghe BOBO, Teoria general a statului i dreptului, op.cit., p. 209.

442

Lund n considerare criteriile i procedeele diverselor teorii, practica judiciar nu le-a acordat dect importana unor indicaii utile, fr a accepta, ns, metodologia specific vreunei coli anumite. Usus fori a adoptat o poziie eclectic, evideniindu-se n dou tendine1: pe de o parte, a vzut n lege exprimarea unei voine inteligente, dar s-a ntrebat ce ar fi decis legiuitorul n spe, sub imperativul exigenelor istorice, iar pe de alt parte, i-a ntemeiat deciziile pe texte, pentru c aveau de ctigat n autoritate i siguran, promovnd continuitatea, care asigur securitatea relaiilor sociale. Aadar, funcia creatoare de norme juridice generale ale jurisprudenei, dobndit i amplificat n timp, a fost iniial contestat, dar ea pare acum unanim acceptat, cutndu-i-se doar explicaii rezonabile2. n consecin, coala veche exegetic, raionalist absolut, a czut cu desvrire i este depit. Astfel, legea ca s devin drept pozitiv trebuie s treac prin prisma jurisprudenei. II. Produsul interpretrii dreptului: actul jurisdicional. Concepii doctrinare cu privire la noiunea de act jurisdicional n ceea ce privete conceptul de act jurisdicional, au existat dintotdeauna, n literatura de specialitate controverse iar definirea acestuia a reprezentat o cauz de a declana vii dispute ntre teoreticienii dreptului. Astfel, exist abordri distincte dup cum autorul este din sfera dreptului public sau dreptului privat, clasificrile fiind, n consecin, diferite. nc de la nceput trebuie s facem precizarea c nu toate actele ndeplinite de judector sunt acte jurisdicionale, unele dintre ele avnd caracter administrativ3. La fel, trebuie s distingem ntre actul procesual i actul jurisdicional. Astfel, este necesar a se face delimitarea actelor jurisdicionale de alte acte de procedur ale judectorului deoarece, n privina cilor de atac, regimul comun se aplic numai actelor jurisdicionale. Celelalte acte pot fi atacate numai n msura n care exist o norm special n acest sens4. n consecin, trebuie s distingem care sunt criteriile definitorii ale actului jurisdicional care s-l identifice pe scena actelor judiciare, atributele actului jurisdicional i efectele actului jurisdicional. n ciuda glorificrii lui i a modului, aparent uor de nsuire, actul jurisdicional i mai caut nc determinrile incontestabile5. Profesorul Ion Deleanu apreciaz c un aport substanial n determinarea i particularizarea actului jurisdicional l-a avut jurisprudena i doctrina, care pare s se fi cristalizat n trei concepii: (1) ntr-o prim concepie, criteriile actului jurisdicional sunt extrinseci acestuia, interesnd pentru definirea lui, calitatea autorului su6 (criteriul procedural). Dup asemenea repere, prof. Ion Deleanu ar defini actul jurisdicional ca acel act care eman de la un organ judiciar, potrivit unei proceduri specifice, avnd ca scop oferirea de garanii destinatarilor actului, ns o asemenea concepie nu ar face dect s deplaseze problema criteriilor actului jurisdicional, deoarece: ar urma s defineasc autorul actului, ca organ de jurisdicie, i s selecteze modali Octavian CPN, Jurisprudena ca izvor de drept, op.cit., p. 50. Ion DELEANU, Ficiunile juridice, Ed. AllBeck, Bucureti, 2005, p. 275. Tot n acelai sens, a se vedea J. GHESTIN i G. GOURBEAUX, Trait de droit civil. Introduction generale, op.cit., nr. 421; L. BACH, Jurisprudence, n Repertoire de droit civil, op.cit., bibliographie. 3 Gabriel BOROI, Codul de procedur civil- comentat i adnotat, Vol. I, Ed. All Beck, Bucureti, 2001, p. 450. 4 Gabriel BOROI, Codul de procedur civil - comentat i adnotat, op.cit., p. 450. 5 Ion DELEANU, Atributele legale i efectele actului jurisdicional, Culegere de studii, Pandectele Romne, supliment, 2003, p.92 6 Ion Deleanu mbrieaz opinia, ce-i are sorgintea n doctrina procesualist - civil italian, conform creia criteriul actului jurisdicional este calitatea de ter a judectorului n raport cu cei interesai n cauz. Mai recent, subliniaz autorul, aceast idee a fost reafirmat de J. HERON, Droit judiciare priv, Domat Droit priv, Montchreitien, 1991, p. 268 i urm.
1 2

443

tile de elaborare a actului, exclusive actului jurisdicional, pentru a face posibil delimitarea acestuia de alte acte, provenind de la acelai autor i emise n cadrul unei proceduri, dar care nu sunt totui acte jurisdicionale ci simple acte de administraie judiciar1. (2) n cea de-a doua concepie, criteriile actului jurisdicional sunt intrinseci acestuia, interesnd, pentru definirea lui, criteriul finalist, adic eficacitatea specific exprimat prin autoritatea lucrului judecat, precum i criteriul material, adic existena unui litigiu, susceptibil de tranare prin rostirea dreptului (iuris dictio), aceasta numai dac autoritatea lucrului judecat, conferit prin lege, calific a priori unele acte jurisdicionale i nu a posteriori dup emiterea actului, pe de o parte, iar pe de alt parte, unele acte, dei sunt jurisdicionale, nu sunt nzestrate cu autoritatea lucrului judecat2. Profesorul Ion Deleanu menioneaz i faptul c, existena unui litigiu nu este premisa intrinsec actului jurisdicional, existnd situaii cnd instana emite un act jurisdicional n absena oricrui diferend ntre pri3. (3) Cea de-a treia concepie a rezultat prin combinarea unora din criteriile prezentate, ce este o soluie de care, aa cum afirm i G. Coughez finalmente nu se poate scpa4, i anume: (a.) existena unui litigiu fr de care o activitate jurisdicional nu este de conceput; (b.) emiterea actului de ctre un organism care are toate caracteristicile unei veritabile jurisdicii i n cadrul unei proceduri de natur s protejeze pe cei interesai n cauz5; (c.) sau criteriul teleologic ntemeiat: pe scopul funciei jurisdicionale, pe coincidena ntre punctul de vedere material i cel formal6 i pe autoritatea lucrului judecat; (d.) emiterea actului de un organ specializat, independent i imparial7. Profesorul Ion Deleanu apreciaz c toate aceste criterii, cumulate, sunt de natur s contureze actul jurisdicional8, ns unele rmn discutabile datorit precaritii argumentrii. Autorul, n lucrarea sa, propune un exerciiu de a pleca de la etimologia termenului jurisdicional. Dac acest cuvnt are ca reper sintagma juris dictio, am spune pur i simplu c actul jurisdicional este actul care rostete dreptul, astfel ar rezulta, logic, c premisa major a unui posibil silogism ce-i propune conotaia actului jurisdicional este existena unui litigiu, materia sententie, lis ipsa urmat, n mod inevitabil, de rspunsul instanei, de statuarea ei, iuris dictio. Aa cum se tie, nu ntotdeauna adagiile i locuiunile romane ne-au parvenit n forma lor original i cu sensul lor autentic, glosatorii fcnd ei nii o oper creatoare i chiar deformatoare, un exemplu concludent n acest sens fiind avatarurile celebrei expresii res iudicata pro veritae accipitur, n materia autoritii actului jurisdicional9. Astfel, sintagma iuris dictio pare s nu fi avut n Roma Antic semnificaia de acum rostirea dreptului, cci n procedura formular, pretorul
Ion DELEANU, Atributele legale i efectele actului jurisdicional, op.cit., p.92-93. Ordonana preedinial, un act jurisdicional de netgduit, nu are autoritate de lucru judecat, ea fiind vremelnic (art. 581, alin. 4 C.pr.civ.), ea avnd stabilitate rebus sic standibus pn la rezolvarea litigiului, dup caz. 3 De exemplu: desfacerea cstoriei prin acordul prilor (art. 6131 C.p.civ), ncuviinarea adopiei de ctre instan i multe astfel de cazuri, dei s-ar spune ntr-o opinie c exist totui conflict ntre pri iar incidentele astfel rezolvate nu pot fi disociate de acel conflict. Profesorul Ion Deleanu consider c starea conflictual dintre pri a fost aplatizat chiar prin acordul prilor i c oricum nu ar avea nicio legtur cu nsei actele jurisdicionale emise de instan n respectivele situaii sau actul jurisdicional se emite tocmai n virtutea consensului tuturor celor interesai. 4 G. COUGHEZ, Procdure civile, Sirey, Paris, 1994, p. 153. 5 H. SOLUS, R. PERROT, Droit judiciare priv, Sirey, Paris, 1961, p. 441. 6 J. VINCENT, S. GUINCHARD, Procdure civile, 21e ed., Dalloz, Paris, 1987, p. 152. 7 R. JAPIOT, Trait elementaire de proceducre civil et commerciale, 2e ed., Dalloz, Paris, 1929, nr.136 i urm.; M. WALINE, Trait elementaire de droit administratif, 6e ed., Sirey,Paris, 1952, p.8 8 Ion DELEANU, Atributele legale i efectele actului jurisdicional, op.cit., p.94. 9 Ion DELEANU, Atributele legale i efectele actului jurisdicional, op.cit., p.94.
1 2

444

nu judeca diferendul dintre pri, ci doar organiza procesul1. Dar, fcnd abstracie de aceste schimbri ale semanticii, aa cum am artat, existena unui litigiu susceptibil de a fi rezolvat prin rostirea dreptului nu este, n toate cazurile, o condiie aprioric a actului jurisdicional. n consecin, profesorul Ion Deleanu, mbrieaz opinia potrivit creia actul jurisdicional se realizeaz i nluntrul procedurilor necontencioase2, astfel c ntre criteriile actului jurisdicional nu-i afl locul existena unui litigiu, a unui diferend juridic supus chirurgiei judiciare3. Intervenia instanei de judecat este ntr-o form variabil, n raport cu ceea ce i s-a cerut, dar forma de obiectivare final a acestei intervenii este ntotdeauna aceeai: actul jurisdicional, care face posibil aplicarea legii4 la o situaie determinat5. Definiia doctrinei franceze este aceea conform creia actul jurisdicional este acel act emis de ctre un judector, ter n proces, conform unei proceduri determinate, prin care, pe baza constatrilor fcute se nltur sau nu obstacolul ivit n activitatea sau drepturile justiiabililor6, acest obstacol fiind de natur legal (fr ca s existe un litigiu) sau de natur privat7. Aadar, pot fi cuprinse n categoria actelor juridice nu numai hotrrile (lato sensu) pronunate n materie contencioas dar i cele pronunate n materie necontencioas, hotrrile tribunalelor pronunate n echitate, ca i cele pronunate pe baza unui contract judiciar, ndeosebi a tranzaciei8, excepie fcnd doar actele de administraie judiciar9. Fa de cele artate, profesorul Ion Deleanu, definete actul jurisdicional ca fiind actul emis de ctre o autoritate jurisdicional, independent i imparial, conform unei proceduri determinate, prin care, pe baza constatrilor fcute, devine posibil sau nu aplicarea legii la o situaie determinat ori confer sau nu eficacitate juridic unor acte sau fapte10.

M. HUMBERG, Institutiones politiques et sociales de lAntiquit,, 6e ed., Precis Dalloz, 1997, nr.493. G. Coughez apreciaz c aceste acte nu ar fi acte jurisdicionale ntruct nu exist un litigiu; H. Solus, R. Perrot le consider acte hibride la jumtatea drumului dintre actul administrativ i actul jurisdicional; fie este considerat pur i simplu acte jurisdicionale - a se vedea n acest sens L. CADIET, Droit judiciaire priv, 5e dition Litec - Editions du Juris Classeur, 2006 3 Ion DELEANU, Atributele legale i efectele actului jurisdicional, op.cit., p.95. 4 Excepie o fac actele jurisdicionale emise n urma judecii arbitrale n echitate, care constituie o abatere deosebit de la opinia potrivit creia actul jurisdicional face posibil aplicarea legii. A se vedea n acest sens, . LOQUIN, Arbitrage. Instance arbirtale. Arbitrage de droit el amiable composition, n IurisClasseurs, 1999, fasc.1038, nr.131, p. 8 i urm.; . LOQUIN, Lamiable comosition en droit compar et international, Litec, 1980, nr. 4 i urm. 5 Ion DELEANU, Atributele legale i efectele actului jurisdicional, op.cit., p.95. 6 Corinne BLERY, Lefficacit substantielle des jugements civils, Libraire Gnrale de droit et jurisprudence, (L.G.D.J.), E.J..A, Paris, 2000, nr. 20 i urm. 7 Corinne BLERY, Lefficacit substantielle des jugements civils, op.cit., nr. 20 i urm. 8 n acest caz, actul judiciar intervine dup rezolvarea litigiului pe calea tranzaciei, care, aa cum spune art. 1711 C. civ. are puterea unei hotrri judectoreti. A se vedea Ion DELEANU, Atributele legale i efectele actului jurisdicional, op.cit., p.95. 9 Ele sunt ntlnite, n literatura de specialitate, sub diverse sintagme: acte de administraie judiciar, acte judiciare de administraie, acte judiciare administrative sau acte administrative judiciare, acestea avnd rolul pe de o parte de a asigura buna funcionare a serviciului public al justiiei iar pe de alt parte de a asigura buna desfurare a activitii de judecat. A se vedea Ion DELEANU, Atributele legale i efectele actului jurisdicional, op.cit., p.96. 10 Ion DELEANU, Atributele legale i efectele actului jurisdicional, op.cit., p.92-93.
1 2

445

INTERPRETAREA NORMELOR JURIDICE PRIVIND COOPERAREA JUDICIAR INTERNAIONAL

GAVRILA Cristina, consultant juridic, doctorand, Bucureti, Romnia

Abstract:
Present evolution of the social reports certifies the incontestable reality of the international judicial cooperation between states. The international judicial cooperation framework has as component ruling side the system of legal norms in this field. The function of the cooperation are realized through the action of the legal norms in a dynamic frame, which is changing after the political and social realities and the changeably needs of the international society. Judicial norms must contain the objective meaning of the society`s development and to assure the legal order. Interpretation is an implicit operation for the achievement of any legal norms of national or international law. The lack of the legislator`s language must be covered through a complementary method such interpretation which is always essential and necessary. When the meaning of the norms is unclear, ambiguous or complex, this will be establish in context. Similarly, will be compared a law with another law elaborated by the same legislator, which has a connection with his subject or which is report on the same category of subjects. One of the universal and efficient method to establish the real meaning of the legal norms when it is ambiguous it is that to take in consideration the reason and the spirit of laws or the cause which determined the legislator to adopt them. This method of law interpretation, begin with its reason it is in the spirit of equity defined by Grotius as correcting where it is a lack of law Every judicial system has a space of equity because of the discretionary power of the judge. When law doesn`t provide or it doesn`t say nothing, in the meaning that a certain case is out of the sphere of general norm then the competent authorities to put the general norm in application will take a general conclusion from the particular facts in a logical and rational way. Legal instruments of the international judicial cooperation on basis of international and community law sources are using the same methods and rules of interpretation as in the case of international or institutional treaties, by case, so that the next explanations about these are available also for our topic. On international level the task of interpretation have the states which are parties to a treaty and exceptionally an arbitrary court. The European Court of Justice is the supreme arbitrator in the whole field of community law. Although the majority provisions of EC Treaty are in general terms and secondary legislation of EC can be imprecise in its terms, the most part of ECJ activity consist in making light over the community law provisions and to cover the lack of legislation interpreting also in prima facie the meaning of norms following to reach the most closer result to the aim of the normative document in the case. The favorite method of the ECJ is teleological based on the terms and spirit of the treaties, on the need of a uniform interpretation to assure the efficiency of community law which is completed with the systematic method. Making the interpretation of the community law and national law in particularly for the achievement of the international judicial cooperation, the national courts must to adopt the teleological approach. The instruments of community law must be interpreted after aims and resources (the useful effect) and harmonization of the legislation it is very important for this. 446

1. Explicaii preliminare. Evoluia actual a raporturilor inter i intra-sociale, atest o realitate incontenstabil, aceea a cooperrii judiciare internaionale dintre state. Sfera de activitate a cooperrii judiciare internaionale a crescut foarte mult n ultimii ani, i are la baz mai multe motive. Unul dintre acestea l reprezint dezvoltrile tehnologice, care au devenit din ce n ce mai sofisticate, prin creterea serviciilor aeriene, prin deschiderea posibilitilor de transfer electronic. O alt cauz se regsete n sfera politic: grupurile regionale, precum Uniunea European au deschis barierile circulaiei persoanelor, bunurilor i serviciilor, grupuri care dezvolt ele nsii puteri legislative sau cvasi-legislative. La baza acestei creteri se afl i realitile triste ale abuzului de droguri, violenei politice i terorismului. Domeniul cooperrii judiciare internaionale se afl la limita dintre dreptul internaional public, dreptul european i dreptul internaional privat, i se bucur de o importan deosebit n ceea ce privee armonizarea prevederilor de drept civil i penal ale UE, deoarece poate reprezenta o simplificare a cooperrii judiciare ntre statele membre i o ntrire a ncrederii reciproce n prevederile de drept civil i penal ale altor SM. Cadrul de cooperare judiciar internaional are ca latur component dominant sistemul normelor juridice din acest domeniu. Funciile cooperrii se realizeaz prin aciunea normei de drept ntr-un cadru dinamic, care se schimb n funcie de realitile sociale i politice, de nevoile schimbtoare ale societii internaionale. Normele juridice trebuie s surprind sensul obiectiv al dezvoltrii societii i s-i asigure ordinea juridic necesar. Interpretarea este o operaie implicit aplicrii oricror norme juridice fie de drept intern, fie de drept internaional. Deficiena limbajului legiuitorului poate fi soluionat, printr-un procedeu complementar, care este ntotdeauna esenial i necesar, i anume intrerpretarea. Chiar dac limbajul normei formulate este pur semnificativ, nelesul normei nu s-ar putea degaja direct, ci numai prin operaiuni de sintez1.Cuvintele n general pot fi nelese atunci cnd sunt folosite, nu att din punct de vedere gramatical, dar mai ales n sensul general, popular2. Atunci cnd un cuvnt are sensuri diferite n dou legi, legea cea mai recent o nlocuiete pe cea veche: leges posteriores priores contraries abrogant este o maxim universal a dreptului, aa cum se prevede i n Legea celor XII table3: quod populus postremum jussit, id jus ratum esto. Atunci cnd nelesul cuvintelor este neclar, ambiguu sau complex, acesta va fi stabilit n funcie de context. n mod asemntor, se va compara o lege cu alte legi care sunt elaborate de acelai legiuitor, care au o legtur cu subiectul sau care se refer expres la aceeai categorie de subiecte. Una din metodele universale i eficiente de a stabili adevratul neles al normelor juridice, cnd acesta este echivoc, const n a lua n considerare raiunea i spiritul legii, sau cauza care l-a determinat pe legiuitor s o adopte. Aceast metod de interpretare a legii, pornind de la raiunea ei, este n spiritul echitii, ceea ce Grotius definea ca fiind: corectarea acolo unde legea este deficient. Richard Posner susinea c fiecare sistem juridic cuprinde un spaiu al echitii datorit puterii discreionare a judectorilor4. n cazul n care legile sunt lacunare cu privire la anumite cauze ar fi util s existe o autoritate judiciar nvestit cu soluionarea unor astfel de circumstane, pe care legiuitorul nu le-a prevzut5. Judectorul nu mai are n acest caz atribuii de a aplica regula de drept, ci de a degaja regula
Mircea I Manolescu, Teoria normei juridice, Monitorul Oficial i Imprimeriile Statului, Bucureti, 1946, p. 13. Blackstone, op. cit., p.60. Tabula XII, http://www.fh-augsburg.de/~harsch/Chronologia/Lsante05/LegesXII/leg_ta12.html. Richard Posner, Law and Literature: A misunderstood Relation, Cambridge: Harvard Univ. Press, 1988, pp. 112-113. 5 Blackstone, op. cit., p. 62. 3 4
1 2

447

de drept1. n dreptul roman, puterea discreionar a praetorului era diferit de legea aplicat, ns ambele puteri erau deinute de acelai magistrat. Aceste cazuri sunt similare cu ceea ce numea Grotius ca fiind puterea discreionar de interpretare a judectorilor atunci cnd legea este prea general: lex non exacte definit, sed arbitrio boni viri permittit. Judectorilor le este garantat puterea discreionar n virtutea poziiei instituionale pe care o ocup, de gardieni ai legii i ai justiiei, i se presupune c acetia au puterea de a distinge ntre spiritul i litera legii. Toury pornea de la prezumia c, n dimensiunea ei socio-cultural, traducerea este subiectul a numeroase constrngeri, care pornesc de la diferenele dintre sistemele lingvistice sau tradiiile textuale implicate n actul de traducere, oferind astfel o viziune destul de larg asupra normelor. Toury considera c: fiecare concept este relativ...Totui, ceea ce este un comportament neimpus n cadrul unui grup eterogen ar putea s dobndeasc for obligatorie ntr-o anumit seciune omogen, cum ar fi de exemplu interpretarea unor texte legale n cadrul unor anumite tipuri de activiti2. n opinia lui Hermans, traducerea care de obicei este privit n termenii relaiei dintre texte, sau a sistemelor lingvistice, este n prezent vzut ca un complex de tranzacii care au loc n funcie de contextul socio-cultural. Toate prile implicate n asemenea tranzacii se afl n faa a numeroase alternative, alegeri, decizii, strategii i obiective. Normele joac un rol crucial n toate aceste procese, n decizia pe care o ia fiecare agent, n modul n care s abordeze traducerea textului respectiv, prin importarea unor termeni sau prin adaptarea lor la sistemul legislativ naional.3 Toury sublinia c un comportament nenormativ este ntotdeauna posibil: traductorii sunt liberi n a alege sensul cuvintelor, putnd n acest fel s schimbe efectul normei ntr-un sistem, dnd natere unor noi norme4. Adoptnd o poziie similar, Hermans accentua c neconcordana normei ntr-o situaie particular nu conduce la invalidarea normei5. Influenat de Toury i Hermans, Chesterman a ncercat s redefineasc noiunea de norm. n opinia lui, norma ocup o poziie de mijloc ntre legi i convenii, i poate constrnge, dar poate reprezenta i un ndrumar n realizarea textelor de lege6. n procesul de formulare legiuitorul se ndeprteaz de realitatea existent concret din mai multe motive. n primul rnd, extrgnd esenialul din situaiile concrete, creeaz concepte, omite ceea ce nu se poate nega c exist, desparte ceea ce nu se poate despri, gndete separat ceea ce nu se poate gndi separat. Prin ntregul proces de abstractizare, legiuitorul se ndeprteaz de realitatea concret, realiznd o realitate nou, elaborat spiritual. Prin elaborarea legilor, legiuitorul urmrete nu numai reglementarea unor situaii existente, ci i atingerea anumitor scopuri n viitor7. Rezultatele gndirii legiuitorului se exprim cu ajutorul limbajului. Limbajul n sine este rezultatul unui proces e abstractizare, iar limbajul juridic este rezultatul unui proces de modificare a sensului comun al cuvintelor printr-o reconversie semantic juridic8. Limbajul accentueaz ndeprtarea situaiilor descrise de norma juridic de realitatea existent concret9.
R.David, C. Janffret-Spinosi, Les grands systmes de droit contemporains, Dalloz, 1992, p.306. G. Toury, Descriptive Translations Studies and Beyond, Amsterdam and Philadelphia: Benjamins, 1995, p. 54. 3 T. Hermans, Norms and the Determination of translation: A Theoretical Framewoek, n R. Alvarez i M. C. - A. Vidal (ed.), Translation, Power, Subversion, Clevedon: Multilingual Matters, 1996, pp. 26-28. 4 G. Toury, op. cit., p. 64. 5 T.Hermans, op. cit., p. 162. 6 A. Chesterman, From is to ought: Laws, Norms and Strategies in Translation Studies, Target, vol. 5, nr. 1, 1993, p. 1-20. 7 J. Rivera, Les liberts publiques, Tome 1, Les droits de l`homme, Press Universitaires de France, Paris, 1974, p. 153-154. 8 I. Vida, Manual de legistic formal, Edit. Lumina Lex, Bucureti, 2000, p. 110. 9 Elena Mihaela Fodor, op. cit., p. 182.
1 2

448

Aa cum preciza Mircea Manolescu, Normele formulate sunt un sistem de semne, analoage simbolurilor matematice i tind s devin o lume aparte, teoretic i suprapus, autonomizat i fr contact cu realitatea; dar aceast tez i chiam antiteza ei, care este realitatea cazului concret i individual; formularea abstract i cheam antinomicul su complementar: procedeul de interpretare prin concret; iar sinteza este readucerea la realitate, prin rezolvarea cazului individual i concret1. Hotrrile concrete ale curilor, rezultate n urma utilizrii unui raionament deductiv, n care ratio decidendi indic un deductivism plurivoc, nu rezult dintr-o deducere cu sens univoc din normele juridice explicit formulate, i se justific att pe considerentele juridice, ct i pe cele de echitate2. Norma juridic este rezultatul dialectic, de sintez, al normei formulate abstract i al cazului real, concret. Interpretarea este procedeul prin care abstractul se readuce la concret, la realitate3. Atunci cnd legea nu prevede sau cnd legea tace, n sensul c o anumit spe excede sferei normei generale, autoritile competente s pun norma general n aplicare, vor infera n mod logic-raional proprietatea de validitate la norma juridic individual4. Instrumentele juridice ale cooperrii judiciare internaionale, avnd la baz izvoarele de drept internaional, precum i pe cele ale dreptului comunitar, folosete aceleai metode i reguli de interpretare ca i n cazul tratatelor internaionale sau ale celor instituionale, dup caz, astfel nct precizarile ce urmeaz cu privire la acestea sunt valabile i pentru domeniul nostru de studiu. 2. Interpretarea tratatelor Competena interpretrii tratatelor Procesul de interpretare n dreptul internaional este complex, datorit numrului i diversitii participanilor la relaiile convenionale, n principal state suverane i egale din punct de vedere juridic, urmrind scopuri i interese specifice. Interpretarea unui tratat este operaiunea prin care se determin sensul exact al unui cuvnt sau al unei expresii, se lmuresc exprimrile ambigue sau obscure ale unei dispoziii. Prin interpretare se ncearc s se regseasc voina comun a prilor contractante, n momentul redactrii textului. Urmrindu-se lmurirea textului tratatului, desluirea sensului adevrat al normei, interpretarea are drept scop aplicarea corect a tratatelor i respectarea acestora n spiritul i litera lor. Ea nu poate conduce la revizuirea lor. Problema interpretrii tratatelor se regsete n doctrin nc de la fondatorii dreptului internaional. Grotius i succesorii si au recurs sistematic, n interpretarea tratelor, la reguli deduse din dreptul roman al obligaiilor5. n decursul timpului, n pofida diversitii situaiilor concrete, n practica convenional a statelor s-au format o serie de reguli cutumiare privind, pe de o parte, autoritatea competent pentru interpretarea tratatelor, pe de alt parte, reguli i mijloace de interpretare, care sunt sintetizate i n art. 31-33 ale Conveniei de la Viena cu privire la dreptul Tratatelor (Viena 1969). Pe plan internaional sarcina interpretrii revine n primul rnd statelor pri la tratat, i n mod execepional unei instane arbitrare. Interpretarea tratatelor de ctre pri, numit i autentic, se poate realiza prin includerea unor clauze interpretative n textul tratatelor, prin acte adiionale i acorduri separate de intepretare.
Mircea I Manolescu, op. cit., p. 18. Gheorghe Emil Moroianu, op.cit., p. 39. Mircea I Manolescu, op. cit., p. 18. Hans Kelsen, General Theory of Norms, Oxford, Clarendon Press, 1991, p. 397; vz. i Cham Pelerman, The Idea of Justice and the Problem of Argument, New York, 1963, p. 90, n Gheorghe Emil Moroianu, op. cit., p. 83. 5 D. Carreau, op. cit., p. 135. 3 4
1 2

449

Pentru a preveni eventualele nenelegeri n cursul aplicrii, multe tratate, cuprind, n primele articole, clauze interpretative, prin care se definete sensul unor termeni, frecvent utilizai n textul tratatului. Acorduri interpretative pot interveni i posterior ncheierii tratatelor. n general, ca o consecin a egalitii suverane a statelor, fiecare stat parte la un tratat interpreteaz independent clauzele acestuia, n cursul aplicrii lui. n cazurile n care interpretrile date de pri nu coincid, ntre acestea pot interveni acorduri interpretative, prin care se nltur divergenele i se asigur o aplicare uniform a tratatului. Dac prile nu se pot pune de acord asupra interpretrii tratatului, ele pot supune diferendul arbitrajului internaional sau Curii Internaionale de Justiie. Acestea vor da o interpretare neautentic, cu for obligatorie numai pentru prile n litigiu i privete numai spea supus jurisdiciei. Organizaiile internaionale au competena de a interpreta dispoziiile actelor lor constitutive, a tratatelor la care organizaia este parte, acelor n legtur cu care se pot pronuna n temeiul atribuiilor lor specifice. Reguli i mijloace de intrepretare Cu toat diversitatea situaiilor concrete n care s-a recurs la interpretarea clauzelor unor tratate, n decursul timpului s-au putut desprinde o serie de reguli de interpretare, deduse din aplicarea principiilor logicii. Unele din aceste reguli, cu o aplicabilitate general, au fost reinute de art 31 alin 1 din Convenia de la Viena: Un tratat trebuie s fie interpretat cu bun credin potrivit sensului obinuit ce urmeaz a fi atribuit termenilor tratatului n contextul lor i n lumina obiectului i scopului su. Buna credin, ca regul de interpretare a tratatelor, presupune interpretarea raional a termenilor tratatului, cu respectarea normelor de drept aplicabile n materie, i a voinei prilor la momentul ncheierii tratatului. O interpretare raional presupune i luarea n considerare a termenilor tratatului potrivit sensului lor obinuit. n principiu trebuie s se rein semnificaia uzual a cuvintelor, n afara situaiilor n care acestea sunt utilizate ntr-un sens tehnic sau specific determinat. Obiectul oricrei interpretri este textul tratatului, care reflect cel mai bine inteniile prilor contractante. Textul tratatului nu poate fi disociat de context. Se va ine seama de eventualele acorduri care au intervenit ulterior ntre pri, cu privire la interpretarea sau aplicarea dispoziiilor tratatului. Interpretarea tratatului n lumina obiectului i scopului su presupune luarea n considerare a finalitii sale. Pe cale de interpretare nu se poate ajunge la negarea sau deturnarea scopurilor pentru care a fost ncheiat tratatul. n cazul n care aplicarea regulilor generale de interpretare (buna credin, sensul obinuit al termenilor, textul i contextul tratatului i obiectul i scopul acestuia) nu produce rezultatele scontate, se poate face apel la mijloacele complementare de interpretare, cum ar fi lucrrile pregtitoare i mprejurrile n care a fost ncheiat tratatul. Tratatele internaionale sunt autentificate ntr-una sau mai multe limbi, textul avnd aceeai valoare n fiecare din aceste limbi, cu excepia cazului n care tratatul nu prevede pri prile nu convin pe alt cale c unul din texte are precdere. n general se va ine seama de nelesul care rspunde cel mai bine obiectului i scopului tratatului1. 3. Interpretarea normelor de drept comunitar n asigurarea coerenei i continuitii aciunilor ntreprinse n scopul ndeplinirii obiectivelor, Uniunea dispune de un cadru instituional unic, perfecionat i adaptat, constituit, n principal, de Consiliul european, Parlamentul european, Consiliul, Comisia i Curtea de Justiie. Cur1

Raluca Miga Beteliu, op. cit., 292-294.

450

tea European de Justiie a stabilit1 c instituiile comunitare dispun de puterea discreionar de a hotr, ntr-un sector determinat natura armonizrii care convine mai bine, altfel spus care este tipul de armonizare ntr-o situaie concret. Comisia are un rol important de monitorizare a implementrii dreptului comunitar att de ctre statele membre, ct i de indivizi. Parlamentul European nu este o instituie ce elaboreaz dreptul, dei rolul acestuia a crescut foarte mult in ultimul timp. Numai prin monopolul Curii Europene de Justiie de interpretare a dreptului comunitar se poate asigura o punere n aplicare unitar n toate statele membre. Conform jurisprudenei constante a CEJ, din necesitatea aplicrii unitare a dreptului comunitar, i a principiului egalitii, rezult c este necesar ca noiunile unei prevederi de drept comunitar, pentru a crei clarificare, n ceea ce privete sensul sau domeniul ei de aplicare, nu se face nici o trimitere expres la legislaia statelor membre, s fie interpretate n mod autonom i unitar de ctre ntreaga Comunitate; interpretarea respectiv trebuie s aib n vedere contextul prevederii i scopul acesteia2. Armonizarea este n principiu legisativ, dar ea poate fi bazat i pe activitatea Curii de Justiie a Comunitilor Europene a crei rol n dreptul comunitar este esenial. Curtea joac un asemenea rol n urma sesizrii directe de ctre comisie sau de ctre una din pri, dar i prin procedura special prejudicial unde rolul ei creator este i mai evident3. Curtea European de Justiie este arbitrul suprem n toate domeniile dreptului comunitar. Dei majoritatea prevederilor tratatului cadru Tratatul CE sunt exprimate n principii generale, iar legislaia secundar a CE poate fi imprecis n termenii si, n mare parte, activitatea Curii Europene de Justiie const n a face lumin asupra prevedrilor dreptului comunitar, acoperind vidurile legislative, interpretnd chiar i in prima facie nelesul dispoziiilor, urmarind s ajung la un rezultat care este mai aproape de scopurile actului normativ in cauz. Curtea a fost mputernicit s interpreteze Convenia de la Bruxelles din 1968, odat cu transformarea Protocolului de la Luxemburg din 1971 ntr-un Acord. Astfel s-a obinut o interpretare i o aplicare a Conveniei pe un principiu unitar, nefiind supus divergenelor de interpretare a instanelor naionale. ntruct Regulamentul Bruxelles I preia n mare parte coninutul Conveniei de la Bruxelles, dispoziiile acesteia vor fi interpretate n continuare de ctre CEJ. Art 6 al Statului Curii Internaionale de Justiie consacr principiul caracterului facultativ al jurisdiciei acestei instane. Alin 1 al acestui articol stabilete c intr n competena C.I.J. toate cauzele pe care i le supun prile, iar alin 2 circumscrie categoriile de diferende de ordin juridic n legtur cu care statele pri la statut vor putea s declare c recunosc ca obligatorie jurisdicia. Statele nu sunt supuse jurisdiciei Curii privind un litigiu dat dect n msura n care au consimit la aceasta. Din punctul de vedere al interpretrii dreptului comuntar, Curtea de Justiie depete metoda inductiv proprie instanelor internaionale obinuite n abordarea litigiilor internaionale, pentru a raiona inductiv. Din noiunea de Comunitate i de acquis comunitar, ea deduce consecinele care se impun pentru construcia i aplicarea dreptului comunitar4. Metoda preferat de CJE este cea teleologic, bazat pe termenii i spiritul tratatelor, pe necesitatea interpretrii uniforme i asigurrii eficienei dreptului comunitar, completat cu cea
Decizia Curii de Justiie din 1991, Denkavit Futtermittel c./Land Bden Wurtemberg, aff. C-39/90 Rec. I 3069. 2 Hotrrea CEJ din 18 ianuarie 1984, cauza Ekro v Produktschap voor Vee en Vlees (1984) ECR 107. 3 Constantin Teleag, op. cit., p. 120. 4 Guy Isaac, op. cit., p.
1

451

sistematic1. Aa numita teorie a puterilor implicite, consacrat acum aproape o jumatate de secol de ctre Curtea de Justiie, invit la utilizarea interpretrii teleologice n locul celei literale, interpretare care ine seama de corena sistemului instaurat de ctre tratat pentru realizarea obiectivelor generale ale Comunitii. n interpretarea dreptului comunitar, i n particular a dreptului naional prin care se pune n aplicare dreptul comunitar n domeniul cooperrii judiciare internaionale, instanele naionale trebuie s adopte abordarea teleologic. Cu scopul de a asista instanele naionale n activitatea lor de interpretare i aplicare a dreptului comunitar, Tratatul CE prevede in art. 177, procedura prin care, judectorul naional, n faa unei probleme de interpretare a dreptului comunitar, atunci cnd este lacunar sau ambiguu, poate i uneori este obligat s se adreseze Curii Europene de Justiie pentru procedura prealabil de interpetare a normei juridice, nainte de a o aplica n cazul respectiv. Prin aceast procedur se urmrete asigurarea unei corecte i uniforme aplicri a dreptului comunitar n toate statele membre. Pentru interpretarea conveniilor, se apeleaz la procedura sentinelor anticipate, dup modelul art 234 TCE. Odat cu intrarea n vigoare a Regulamentului Bruxelles I, se aplic art 68 TCE, care prevede cteva abateri de la reglementarea general a art 234, n sensul c instana suprem a unui stat membru prezint spre aprobare Curii de Justiie, problema interpretrii valabilitii reglementrilor Titlului IV TCE sau a actelor juridice emise de instituiile UE. Prin derogare de la art. 234, n cadrul Titlului IV, Curtea este competent s rspund numai ntrebrilor invocate ntr-o cauz pendinte pe rolul unei instane judectoreti ale crei hotrri nu sunt supuse vreunei ci de atac n dreptul intern. n aceast situaie, trebuie avut n vedere art 68 din Tratatul de Constituire a Comunitii Europene, care limiteaz competena n ceea ce privete admisibilitatea cererilor preliminare, la instanele supreme. Competena Curii Europene de Justiie privete dou aspecte: problema interpretrii, dar i a validitii dreptului comunitar. Articolul 177 este un exemplu de competen divizat, bazat pe o clar distingere a funciilor, i care presupune o cooperare strns ntre instanele naionale i Curtea de Justiie, aa cum rezult i din primul caz adus n faa Curii, cu privire la acest aspect2. Competena instanelor naionale de a se adresa Curtii de Justiie potrivit art 177, se nate atunci cnd instana consider c o decizie este necesar n spe pentru a-i da posibilitatea efecturii judecii. Dei ntr-o analiz literar a art. 177 aceast la aceast procedur pot apela doar instanele cu putere discreionar potrivit art 177(2), Curtea a statuat, c prin coroborarea art 177(2) i art 177 (3), instanele prevzute la art 177 (3) au aceeai libertate de a se adresa Curii atunci cnd o problem de drept comunitar, care afecteaz judecata, trebuie clarificat. Curtea s-a pronunat n sensul c nu este necesar o decizie potrivit art 177 n urmtoarele cazuri: (1) problema de drept comunitar este irelevant. i n acest caz este necesar o analiz a faptelor i problemelor n dreptul naional, n concordan cu principiile dreptului comunitar. (2) prevederea a fost deja interpretat de CEJ, chiar daca nu exist identitate perect nre cele dou probleme. Acest principiu a fost stabilit de Curte n cazul Da Costa en Schaake3, n care problema ridicat, precum i dispoziiile din dreptul comunitar invocate pentru a fi interpretate, erau identic din punct de vedere material, cu cele decise de Curte n Van Gend en Loos (case 26/62).
A se vedea Lord Diplock n R v Henn and Darby [1981] AC 850; Tudorel tefan, Beatrice AnderanGrigoriu, op. cit., p. 191. 2 De Geus en Uitdenbogerd v R Bosch GmbH (case 13/61). 3 Da Costa en Schaake NV v Netherlandes Belastingadministratie (cases 28-30/62) [1963] ECR 455, [1976] 2 CMLR 98.
1

452

(3) corecta aplicare este att de evident, nct nu las loc de ndoial. Aceasta este o versiune a doctrinei franceze a actului clar. Spre deosebire de aceast doctrin care se aplic n dreptul administrativ francez, n contextul dreptului comunitar, se va aplica cu strictee, n lumina dispoziiilor art 177, avndu-se n vedere natura specific i dificultile particulare ale dreptului european1. Regula stipulat de Curte conform art. 177 este n mod clar obligatorie pentru instana judectoreasc solicitant. Ca reprezentant al statului, judectorul are datoria, potrivit art 5 TCE de a aplica regula n cauza pe care o judec. n anumite cazuri, pentru a se asigura o siguran legal, i lund n considerare relaiile stabilite n trecut ce au la baz buna credin, judectorul ar trebui s aplice decizia Curii n cauzele viitoare sau n cauzele introduse la momentul interpretrii2. Utlizarea metodei deductive are un impact cert asupra procesului de armonizare, atunci cnd acesta constituie obiectivul litigiului prezentat n faa Curii. Aciunea pentru nendeplinirea obligaiilor comunitare judecat la CJCE constituie, fr ndoial, aportul cel mai consistent al Curii la procesul de armonizare legislativ. Curtea stabilete cu autoritate care sunt infraciunile concrete svrite mpotriva procesului de armonizare, dar i regulile generale, abstracte, de care autoritile naionale vor ine seama n viitor, atunci cnd vor transpune acte normative comunitare n dreptul intern. Nendeplinirea obligaiilor comunitare poate rezulta i dintr-un act juridic intern care violeaz dreptul comunitar, printr-o omisiune sau un refuz de a lua msurile juridice impuse de dreptul comunitar. Curtea de Justiie consider astfel, c simpla meninere a unui text contra dreptului comunitar, chiar dac norma coninut n acest text nu este aplicat, este o surs de ambiguitate deci de insecuritate juridic i constituie o nendeplinire a obligaiei generale de colaborare pe care articolul 5 al tratatului o pune n sarcina statului membru3. Convenia de la Bruxelles reprezint un contract de drept internaional care, neavnd caracter de drept comunitar, nu intr sub incidena competenei de interpretare a CEJ. Odat cu transformarea Protocolului de la Luxemburg din 1971 ntr-un acord, CEJ a fost mputernicit s interpreteze i Convenia de la Bruxelles. Art 5 al Conveniei de la Bruxelles, prevede c n interpretarea termenilor trebuie s se aib n vedere limbajele contractuale obligatorii. Convenia de la Lugano, n vechea form, nu a fost interpretat unitar de nici un for legislativ propriu. Odat cu intrarea n vigoare a Convenii de la Lugano n noua form, instanele statelor semnatare vor trebui s in cont n aplicarea i interpretarea Conveniei, de principiile fundamentale coninute n hotrrile de baz ale instanelor interne i ale Curii Europene de Justiie. Statele vor avea posibilitatea de a participa la procedura de pronunare a hotrrilor preliminare prin prezentarea unor puncte de vedere. Convenia intr sub incidena interpretrii Curii Europene de Justiie conform art. 68 din Tratatul CE. Cea mai important metod de interpretare a surselor judiciare este interpretarea autonom a tratatelor. Termenii juridici vor fi interpretai fr recurgerea unilateral la dreptul naional, la lex fori sau la dreptul material aplicabil, pentru a obine lex causae. Interpretara istoric este facilitat de rapoartele cu privire la Convenia de la Bruxelles, la Conveniile de aderare i la celelalte instrumente juridice comunitare, elaborate de raportori ai comisiilor de specialiti. Pentru acele documente juridice care au fost elaborate ca acorduri dar nu au intrat n vigoare, ci au fost transformate n regulamente, sunt de baz tot rapoartele cu privire la acestea. Instrumentele de drept comunitar, trebuie interpretate dupa scopuri i mijloace (efectul util), o importan deosebit revenind i armonizrii legislaiilor.
Josephine Steiner, op. cit., p. 39. Blaizot (case 24/86), [1988] ECR 379, [1989] 1 CMLR 57, Barber v Guardian Royal Exchange Assurance Group (case C 262/88) [1991] 1 QB 344, [1991] 2 WLR 72, [1990] 2 All ER 660, [1990] ICR 616, [1990] IRLR 400, [1990] ECR I- 1889, [1990] 2 CMLR 513. 3 Constantin Teleag, op. cit., p. 121.
1 2

453

ASPECTE PRIVIND INTERDEPENDENA DINTRE DREPTUL ADMINISTRATIV I DREPTUL FINANCIAR

LAZR Ioan, avocat, asistent universitar, doctorand, Universitatea 1 Decembrie 1918 Alba Iulia, Romnia

Summary:
Various fields of public law are traditionally composed by a mixture of layers of written and unwritten laws. Thus, in particular administrative law has developed in almost all the countries, except through statutory law (written laws adopted by a parliament or a similar body) and more in the area of jurisprudence. The recent emergence of the financial right subject was the result of the development of public financial relations and of the importance of the national budget in socio-economic development of the world countries, which lead to the detachment of the financial right science, as individual subject, from that of public administration. To identify the relationship between the two branches of law perceived as parts of the public law, I appreciate a serious approach is necessary in order to understand the concepts of administrative and financial law. The demarcation, particularly sensitive to the fact that the financial right is a branch that has relatively recent detached from the administrative right; event that requires an analysis both in terms of rules of law and specific legal relations of the two branches. Delimitarea a dreptului public fa de cel privat a avut loc nc din antichitate. Juristului roman Domitius Ulpianus i aparine prima diviziune a dreptului n familia juridic romano-germanic: drept public i drept privat Publicum jus est quod ad statum rei Romanae spectat, privatum jus eset quod singularum utilitatem pertinent respectiv dreptul public este cel la care se refer la organizarea statului roman, iar dreptul privat la interesele fiecruia Diversele domenii ale dreptului public se compun n mod tradiional dintr-un amestec de straturi cu legi scrise i legi nescrise. Astfel, dreptul administrativ n particular s-a dezvoltat n aproape toate rile, mai puin prin intermediul dreptului statutar (legile scrise adoptate de un Parlament sau un organ similar) i mai mult n zona jurispudenei1 Pentru a aborda relaia dintre cele dou ramuri de drept apreciez c este imperativ necesar precizarea conceptelor de drept administrativ i drept financiar. Reglementarea juridic avnd drept obiect relaiile financiare a fost denumit n literatura de specialitate n mai multe modaliti2. Astfel, n urma studiului tezelor din doctrin privitoare la denumirile i definiiile date dreptului financiar, considerm a fi relevant o abordare att sub aspectul denumirii materiei fa de definiile formulate n literatura de specialiate, sens n care dorim s prezentm o parte din cele care le considerm a fi relevante. Prof. Dan Drosu aguna utilizeaz denumirea de drept financiar i fiscal i definete3 dreptul financiar ca fiind format din totalitatea actelor normative care rglementeaz relaiile de constituire, repartizare i utilizare a fondurilor bneti ale statului i ale instituilor publice, destinate satisfacerii sarcinilor social-economice ale societii.
Ioan Alexandru, Drept administrativ comparat, ed. a II-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2003, pag. 15. A se vedea Emil Blan, Drept financiar, ed. 3, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, pag. 20. 3 Dan Drosu aguna, Tratat de drept financiar i fiscal, Ed. All Beck, 2001, Bucureti, pag. 81.
1 2

454

Un alt reputat autor agreeaz denumirea de drept financiar i definete1 la rndul su dreptul financiar ca ansamblul unitar de norme juridice care reglementeaz relaiile financiare, ca relaii sociale, n form economic, de formare, administrare, ntrebuinare i control al resurselor financiare ale publice, aparinnd statului, colectivitilor locale i instituiilor publice ale acestora. Prof. Ioan Gliga utilizeaz dou denumiri: dreptul finanelor publice2 i drept financiar public3 considernd c acesta cuprinde ansamblul normelor juridice instituite conform conceptului modern al finanelor publice din statele contemporare care reglementeaz, n regim de drept public, constituirea i ntrebuinarea fondurilor bneti ale statului i ale celorlante colectiviti publice, precum i controlul financiar de interes public4. Au existat i situaii n care s-a agreat iniial o denumire, cea de drept financiar5 dup care cea de drept fiscal i financiar6 ca n final autorul s revin din nou la prima denumirea, cea de drept financiar7, definind-ul ca ansamblul normelor juridice care au ca obiect procedeele, actele i operaiunile prin intremediul croara se mobilizeaz, repartizeaz i administreaz fondurile bneti publice pentru satisfacerea nevoilor generale ale societii.8 Pornind de la conceptul c totalitatea normelor juridice care reglementeaz domeniul finanelor publice formeaz legislaia finanelor publice sau dreptul finanelor publice9, reprezentanii colii de drept Clujene arat c tiina juridic a finanelor publice cuprinde i analizeaz, la un loc, dou categorii de norme juridice: norme juridice juridice financiare i norme juridice fiscale, fiecare dintre aceste norme constituindu-se n cte un grup distinct, care au particularitile lor10: legislaia sau dreptul financiar11 i legislaia sau dreptul fiscal12 Astfel, folosind denumirea de dreptul finanelor publice definesc instituia ca ansamblu de norme i reguli care reglementeaz - n mod complet i unitar - relaiile sau rapoturile care se stabilesc pentru (sau n legtur cu) constituirea, repartizarea i utilizarea fondurilor bneti ale statului i ale colectivitilor locale, n vederea satisfacerii trebuinelor generale cu caracter preponderent social economice, ale societii.
Emil Blan, Drept financiar op. cit. ed. 3, 2004, pag. 19. Autorul arat (pag. 20), c denumirea de drept financiar este acoperitoare, aceasta fiind, de altfel i cea mai rspndit n ultimele decenii 2 Ioan Gliga, Dreptul finanelor publice, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1992. 3 Ioan Gliga, Drept financiar public, Ed. All, Bucureti, 1994. 4 Ioan Gliga, op cit, Bucureti, 1994, pag. 52. 5 Ioan Condor, Drept financiar Ed. R. A. Monitorul Oficial, Bucuresti, 1994 6 Ioan Condor, Drept fiscal i financiar Ed. Tribuna Economic, Bucureti, 1996. A se vedea n acest sens Emil Blan, op. cit. pag. 20 unde vezi si nota nr. 4. 7 Ioan Condor, Radu Stancu, Drept financiar, Ed. Fundaia Romnia de mine, Bucureti, 2002. 8 Ioan Condor, Drept financiar op. cit., 1994, pag. 47. 9 Expresiile legislaie financiar i drept financiar fiind considerate sinonime ambele avnd acelai obiect: reglementarea procedeelor prin care colectivitile publice s-i poat ndeplini atribuiile cu ajutorul mijloacelor financiare. A se vedea Mircea tefan Minea, Cosmin Flavius Costa, Dreptul finanelor publice, vol. I, Editura Sfera, Cluj Napoca, 2006, pag. 43, i tot n acest sens Ioan Gliga, Dreptul finanelor publice, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1992, pag. 9 10 Mircea tefan Minea, Cosmin Flavius Costa, Dreptul finanelor publice, vol. I, Editura Sfera, Cluj Napoca, 2006, pag. 43 11 Mircea tefan Minea, Cosmin Flavius Costa, Dreptul finanelor publice op. cit., 2006, pag. 43, definesc dreptul financiar ca format din totalitatea normelor juridice care reglementeaz relaiile de constituire, repartizare i utilizare a fondurilor bneti ale statului i ale instituiilor publice, destinate satisfacerii nevoilor social-economice ale societii; de asemenea, el cuprinde normele juridice prin care este asigurat cadrul legal al altor instituii importante n domeniu, precum creditul public (mprumutul de stat) i controlul financiar. 12 Ibidem, definesc dreptul fiscal ca format din totalitatea normelor juridice care reglementeaz modalitile de realizare - la buget - a veniturilor publice (constituirea veniturilor bugetare ), primordial prin specificul fiscal al impozitelor, taxelor i contribuiilor, dar i a altor forme de prelevare
1

455

Literatura de specialitate strin a definit dreptul administrativ, n sens restrns, ca dreptul special aplicabil administraiei1 sau c dreptul administrativ este ansamblul regulilor juridice diferite de cele de drept privat care reglementeaz activitatea administrativ a persoanelor publice2. O alt opinie este aceea potrivit creia toate serviciile care contribuie la executarea legilor, cu excepia celor de justiie, sunt servicii administrative i dreptul administrativ reprezint ansamblul principiilor dup care urmeaz s execute activitatea lor3 Dictionary of Law, sixth edition, editat de Oxford University Press Inc., New York, 2006, sub ngrijirea prof. Elizabeth A. Martin i Jonathan Law, reine urmtoarele explicaii privitoare la noiunea de drept administrativ4: ramura de drept public care reglementeaz/guverneaz5 exercitarea competenelor i atribuiilor autoritilor publice. Este, n special implicat n controlul puterii publice printr-un control juridic sau prin mecanismele non-juridice, cum ar fi responsabilitatea ministerial individual i colectiv, activitatea Ombudsmanului- mediatorul parlamentar, comisiile administraiei locale, precum i a altor consilieri sau ombudsmani. Nu exist o demarcaie universal acceptat a domeniului dreptului administrativ, dar convenional include exercitarea puterii de ctre guvernarea central i local, planificare, locuine, securitate social, educaie, imigraie, instane de judecat i investigaii. Fr ndoial, definiia este tributar sistemului de drept anglo-saxon i a sistemului administrativ american n care nu exist un drept procedural distinct, n adevratul neles al termenului, de procedur comun6, i spre deosebire de organizarea judiciar francez, nu exist instane administrative speciale7. Cu toate c n Statele Unite funcioneaz un numr de comisii administrative competente s emit reglementri i s soluioneze contestaii, corpul acesta nou de drept (administrativ law) are un caracter semi-administrativ sau semi-judiciar, ca tradiionala equity8,
Gustave Peiser, Droit admnistratif generel, 20e edition; Dalloz, Paris, 2000, pag. 7 Jean Rivero, Jean Waline, Droit admnistratifl, 14e edition ; Dalloz, Paris, 1992, pag. 17. n doctrina romn s-a artat c: Meritul acestei definiii este acela c surprinde aspectul c normele de drept administrativ se aplic tuturor raporturilor de drept public care se desfoar fie i numai n subsidiar, activitii care au caracteristicile definitorii (scop, obiect mijloace de aciune ) comune cu cele ale activitilor care compun administraia public. A se vedea Alina Livia Nicu, Instituia public n dreptul administrativ, Editura Universitaria Craiova, 2003, pag. 148. 3 Henri Berthelemy, Traite elementaire de droit administratif, Paris, 1993, Notions preliminaires, pag. 1. 4 Administrative law-The branch of public law governing the exercise of powers and duties by public authorities. It is particulary concerned with the control of public power by judicial review and by non-judicial mechanisms such as individual and collective ministerial responsibility, and the work of the Parliamentary Ombudsman, the Commissions for Local Administration, and other Commissioners or Ombudsmen. There is no universally accepted demarcation of the area of administrative law, but is conventionaly includes the exercise of power by central and local gouvernment, planning, housing, social security, education, immigration and tribunals and inquiries. A se vedea Dictionary of Law, sixth edition, Ed. Oxford University Press Inc., New York, 2006, pag. 15. 5 Conceptul de governement, nu este neleas ca o surs independetnt de putere, ci n sens de autoritate situat deasupra administraiei n termeni politici, si fr a fi legal separat de administraie, determin direciile de aciune a administraiei. A se vedea Ioan Alexandru, Drept administrativ european, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2008, pag. 40. 6 Dan Claudiu Dnior, Ioan Dogaru, Gheorghe Dnior, Teoria general a dreptului, Ed. All Beck Bucureti, 2006, pag. 245 7 Dreptul Statelor Unite ale Americii, Ed. Scrisul Romnesc, Craiova, 1999, pag. 161, traducere realizat de Constantin Furtun dup lucrarea aprut sub titlul Droit des Etats-Unis; Ed. Dalloz, Paris, 1994. 8 Sistemul englez, dei cunoscut ca unul de common law, n realitate este divizat n dou mari subsisteme, care reprezint izvoarele de drept: common law i equity. Aceast subdiviziune principal se pstreaz i n condiiile unor reglementri, numite generic statute, indentificate de unui autori ca reprezentnd al treilea subsistem de drept numit statutory law. Afirmarea pricipiilor i regulilor subordonate sistemului
1 2

456

dar el este elaborat i administrat de organisme care funcioneaz sub controlul curilor de justiie tradiionale.1 n Statele Unite ale Americii, Constituia i legea federal Administrative Procedure Act (APA)2 se aplic tuturor autoritilor administraiei, activitatea acestora fiind ns cenzurat de instanele ordinare3 ca organe competente de control jurisdicional asupra deciziile administrative, n care respectarea legii (due proces off law) este neleas ca respectarea garaniilor legale i procedurilor prin care se protejaz drepturile cetenilor, noiunea de lege incluznd legea fundamantal4. Analiza definiiei relev i elemente specifice administraiei europeane, cum ar fi execitarea puterii de ctre organele administrative n diverse domenii de interes public. n final, putem spune c dreptul administrativ american reglementeaz modul n care se exercit competenele i atribuile autoritilor publice, aspecte care se regsesc i n definiile date n sistemul de drept romano-germanic5. Un element comun care iese n eviden este instituia Ombudsmanului - mediatorul parlamentar6, consacrat i n legislaia U.E. i a statelor membre. Studiul literaturii de specialitate romneasc din perioada interbelic i contemporan relev mai multe ncercri de definire a dreptului administrativ, dintre care am reinut ca semnificative urmtoarele puncte de vedere, astfel: - dreptul administrativ poate fi definit ca ramuar a dreptului public care cuprinde totalitatea normelor juridice ce reglementeaz organizarea i activitatea organelor de stat nfiinate pentru realizarea sarcinilor puterii executive, raporturile dintre aceste organe i particulari (persoane fizice sau juridice), precum i rspunderea i sanciunile aplicabile pentru nerespectarea acestor norme7 - dreptul administrativ cuprinde reguli dup care statul exercit funcia executiv, precum i acelea care guverneaz raporturile dintre stat i individ nscute n urma unui act administrativ.8
equity s-a datorat, n esen, nevoii imperioase de a diminua rigiditatea sistemului common law privind sarcinile feudale i transferul proprietii. Rodica Constantinovici, EQUITY I TRUST, revista Dreptul nr. 1/2004, pag. 204. R. David, C. Jauffret-Spinosi, Les grandes systemes de droit contemporains, Dalloz, Paris, 1992, pag. 362, citat din D. C. Dnior, I. Dogaru, G. Dnior, Teoria general a dreptului op. cit, pag. 245 Administrative Procedure Act este o colecie de formule procedurale pentru a propune soluii parctice problemelor administrative i de a impune un standard minim necesar legitimitii activitii administraiei. Scopul ei este de a da uniformitate n funcionarea birocraiei federale constituind un compromis ntre asigurarea protecei drepturilor cetenilor i necesitatea eficienei administraiei. A se vedea RozaliaAna Lazr, Legalitatea actului administrativ. Drept romnesc i drept comparat, Ed All Beck, Bucureti, 2004, pag. 57-58 Rozalia-Ana Lazr, Legalitatea actului administrativ... op. cit., 2004, pag. 56. Ibidem, Legalitatea actului administrativ... op. cit., pag. 57. Noiunea romano-germanic relev att influena dreptului roman ct i a cutumelor germanice. Ceea ce unific cele dou sisteme este concepia referitoare la regula de drept, perceput sub aspect legislativ i doctrinar, ca regul de conduit general, fiind baza codificrii dreptului n Europa continental. n rile n care se aplic Common Law, regula de conceput sub aspectul su juridicional.: http:// web.umpf-grenoble.fr/cours/droitcomp. www.usombudsman.org; www.ombudsman.europa.eu Valentin Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, partea general, ediia a III-a revzut i readugit, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, pag 17. Obiecia adus n doctrin acestei definiii vizeaz aceea c autorul are n vedere doar organele de stat, n timp de sfera administraiei publice este mai larg, aspect ce nu permite ignorarea autoritilor publice locale din coninutul acestei definiii. A se vedea Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, ed. 2, Ed. C.H Beck, Bucureti 2008, pag. 43 Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, Bucureti, 1929, vol. I, pag. 14.

5
4

6 7

457

- dreptul administrativ cuprinde totalitatea normelor juridice n conformitate cu se exercit activitatea administrativ a statului1 - ramur a sistemului de drept care cuprinde normele juridice care reglementeaz raporturile sociale referitoare la organizarea i activitatea administraiei publice pe baza i n executarea legii2 - ramura dreptului public care reglementeaz raporturile din sfera administraiei publice active, raporturile acesteia cu celelalte autoriti publice, cu particularii, cele care privesc organizarea i funcionarea ei, precum i pe cele de natur conflictual, dintre administraie, pe de o parte, i cei vtmai n drepturile sau intereselor lor legitime, pe de alt parte3 - dreptul administrativ reprezint ansamblul normelor juridice care reglementeaz realiile sociale (inclusiv cel de natur conflictual) care se formeaz n activitatea de organizare a executrii, de executare i de garantare a executrii legii, n legtur cu stri conflictuale existente, pe de-o parte, ntre instituii publice (care nu aparin administraiei publice) sau structuri private investite cu autoritate public, i, pe de alt parte, cei vtmai n drepturile sau interesele lor legitime prin actele administrative emise de de aceste structuri n activitatea de de aplicare a legii.4 Un alt autor apreciaz c dreptul administrativ poate fi definit5 ca ramur a dreptului public care reglementeaz, concret sau cu valoare de principiu, relaiile sociale din sfera administraiei publice, precum i pe cele de natur conflictual dintre autoritile publice sau structuri private, investite cu autoritate public, pe de o parte, i cei vtmai n drepturile lor prin acte administrative ale acestor autoriti, pe de alt parte. n final, se poate observa c dreptul administrativ abordeaz dou categorii de relaii sociale: 1. raporturile din sfera de activitate a administraiei publice i 2. raporturile conflictuale ale administraiei cu cei administrai. Cu alte cuvinte suntem n prezena unor raporturi de administraie activ i a altora de contencios administrativ. (..) Dreptul administrativ reglementeaz la noi doar activitatea administraiei publice. Contenciosul administrativ ine de procedura procedura judiciar. El excede deci dreptul administrativ.6 Reputatul doctrinar Prof. Ioan Alexandru arat, opinie la care ne raliem, c dreptul administrativ reglementeaz o grupare specific de raporturi sociale, care se constituie n obiectul su (.....) considerm c obiectul dreptului administrativ l formeaz acele raporturi sociale care constituie obiectul activitii administrative a statului i a colectivitilor locale, realizat, deci, de ctre autoritile administraiei publice potrivit normelor legale, cu excepia raporturilor sociale care se nasc n procesul activitii financiare a statului i a colectivitilor locale7. n acest sens autorul arat c obiectul dreptului administrativ nu l formeaz toate raporturile sociale n care sunt implicate autoritile administraiei publice prin diferite fapte juridice ci numai acelea n care autoritile administraiei nfptuiesc puterea executiv, fiind purttoare a autoritii publice. In final precizeaz c din aceast gruparea de raporturi sociale desprindem pe acelea care se nasc n procesul realizrii activiti financiare, deoarece datorit specificului puternic al cestora, ele fac obiectul unei ramuri distincte de drept-dreptul financiar
3 4 5 6
1 2

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Bucureti, 1929, vol. I, pag. 41. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj Napoca, 2004, pag. 44 Verginia Vedina, Drept administrativ, ed. a III-a, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2007, pag. 34. Alina Livia Nicu, Drept administrativ, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2007, pag. 127 A se vedea Antonie Iorgovan, Tratat......., op. cit., vol. I, ed. 4, pag. 188. Dan Caludiu Dnior, Ioan Dogaru, Gheorghe Dnior, Teoria general a dreptului, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2006, pag. 244 7 Ioan Alexandu, Administraia public: teorii, realiti, perspective, Ediia a IV-a revzut i adugit, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2007, pag. 96

458

Astfel, din analiza tezei autorului mai sus menionat se poate observa o delimitare a sferei dreptului administrativ de cel financiar sub aspectul raporturile sociale reglementate de cele dou ramuri de drept. Delimitarea, deosebit de sensibil de altfel fa de faptul c dreptul financiar este o ramur care s-a desprins relativ recent din dreptul administrativ, poate fi n mod exhaustiv perceput prin maniera n care a fost abordat n continuare de autorul antecitat, att sub aspectul normelor de drept ct i a raporturilor juridice specifice celor dou ramuri. n continuare, sub aspectul normei de drept1, profesorul Ioan Alexandru relev apartenena normei de drept administrativ la aceea categorie de norme juridice care reglementeaz, ordonnd i organiznd, raporturile sociale care constituie obiectul activitii administrative a statului i a colectivitii locale, cu excepia raporturilor sociale care se nasc n procesul activitii financiare. Drept urmare raportul juridic de drept administrativ constituie o parte din raporturile juridice n care sunt implicate autoritile administraiei publice prin fapte juridice (.......). Din aceast grupare de raporturi juridice, se desprind acelea care se nasc n procesul realizrii activitii financiare, deoarece (....), datorit specificului puternic al acestora, ele fac obiectul unei ramuri distincte de drept-dreptul financiar2 Astfel, putem remarca c la nivelul normelor juridice aferente celor dou ramuri de drept, dreptul administrativ, avnd ca obiect de reglementare sistemul administraiei de stat, cuprinde norme juridice care reglementeaz relaii sociale distincte fa de relaiile financiare. n concluzie, din analiza celor mai sus artate i din elementele comune ce le-am remarcat n definiiile date, considerm c se pot desprinde urmtoarele caracteristici care relev interdependena dintre cele dou ramuri de drept: - dreptul administrativ i dreptul financiar se afl ntr-o relaie de interferen complex, datorit faptului c dreptul administrativ, cuprinznd normele referitoare la organizarea i funcionarea tuturor organelor puterii executive, cuprinde i normele privind conducerea, organizarea organelor financiare de stat care fac parte din administraia de stat i constituie administraia finanelor publice.3 - sub raportul reglementrii juridice existente la nivelul celor dou discipline se poate observa c unele reglementri din dreptul financiar se completeaz cu anumite reglementri de ordin general din dreptul administrativ. - n ce privete raporturile juridice ce pot fi ntlnite n cadrul celor dou discipline, n ambele identificm ca subiect statul, prin unul din reprezentanii si, fapt pentru care, reglementarea celor dou instituii se face prin aceeai metod a subordonrii prilor raportului juridic. - aparatul financiar al statului este o parte component a sistemului organelor administraiei de stat, aspect care relev relaia de interdependen existent ntre cele dou ramuri de drept. Ca o ultim observaie, identificm ca elemente specifice celor dou ramuri de drept raporturile de autoritate4 n care sunt prezente dou subiecte ale raportului juridic: primul, organul administrativ reprezentant al puterii de stat, care este situat pe o poziie de superioritate i cel de-al doilea administratul, subordonat primului, aflat deci ntr-o poziie de subordonare.
Ioan Alexandru, Drept administrativ op. cit., Bucureti, 2007, pag. 96. Privitor la opinia prof. A. Negoi a se vedea, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. Ateneum, Bucureti, 1991 i Ed. Atlas, Bucureti, 1993. 2 Ioan Alexandru, Drept administrativ op. cit., Bucureti, 2007, pag. 97. A se vedea i Antonie Iorgovan, Tratatop. cit., Bucureti, 2005, pag. 141-148; A. Negoi, Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureti 1996, pag. 40-51. 3 Ioan Gliga, Drept financiar public, Ed. All, Bucureti, 1994, pag. 34 4 Dan Claudiu Dnior, Ioan Dogaru, Gheorghe Dnior, op cit., Bucureti, 2006, pag. 247
1

459

CONTRACTUAL WILL AUTONOMY OUTDATED OR MODERN?

STNCIULESCU Camelia, University Assistant Lecturer, Bucharest University

Abstract:
The modern doctrine, highly concerned with the influence of the economic and social conditions over the basis of the contract, raises questions, such as: what is the essence of the contract? has it remained unchanged in time? what direction contract law took? has it always been founded on the same principles? Answering the above questions, the doctrine had to choose between: a) the theory of the autonomy of the will that is the basis of the law of classical contract and b) modern age contracts founded on the social volunteering theory. Anticipating the present analysis, we state that according to the dominant doctrinary opinion, the foundation for the economic liberalismof the contract, in the way it was conceived by the 1804 lawman, does not correspond to the new conditions and, therefore, the principle of the will autonomy remained just an old myth1. I. Introduction To The Concept Of The Will Autonomy The will autonomy in the opinion of The 1804 French Civil Code. On the background of the economic conditions characteristic to the economic liberalism, has taken place the development of the will autonomy concept (as basis of the contract) that found its expression in The 1804 French Civil Code, followed by other legislations, among which The 1864 Romanin Civil Code2. The drawing up of the contract governed by the will autonomy principle, expresses a legal philosophical doctrine3, according to which contractual obligation relies exclusively on the parties will, a will that is in its turn the source and dimension of the rights created and of the obligations undertaken through its conscious and free manifestation4. The Enlightenment philosopers promoted natural freedom as a fundamental characteristic of any human being. Self-will, as main source of rights and obligations, explains in the most adequate way the reciprocal servitude and why some are debtors and some are creditors. Admitting the individuals skill to get obliged by his own will and only to the extent he wants, does not contravene to the idea of human natural liberty.
See the French doctrine: E. Savaux, La theorie generale du contrat, mythe ou realite ? LGDJ, Paris, 1997, p. 191 and the following; L. Josserand, Apercu general des tendances actuelles de la theorie des contrats, RTV civ., Paris, 1937, p. 1; E. Durand, La contraintre legale dans la formation du rapport contractuel, RTV civ., Paris, 1944, p. 73; J. Ghestin, Le declin de autonomie de la volonte, in Droit civil. Les obligationes. Le contrat, L.G.D.J., Paris, 1980, p. 32 and the following. 2 See C. Statescu, C. Birsan, op. cit., p. 18 and the doctrine quoted by the author: G. Marty, P. Raynaud, Droit civil, vol. II, Les obligations, p. 30 and the following; H. et L. Mazeaud, J. Mazeaud, Leons de droit civil, vol. II, p. 92 and the following; J. Carbonnier, Droit civil, vol. II, Presses universitaires de France, Paris, 1962, p. 313; B. Starck, Droit civil. Obligations, Librairies tchniques, Paris, I, 1972, p. 339-344. 3 Ethimologically,the will autonomy represents the right to live after ones own rules (Greek). 4 For a larger analysis of the evolution of the will autonomy principle founded on a minute search of philosophical basis of the legal act on private law, see also P. Vasilescu, Philosophical Evolutionism and Legal Reverberations (in The Relativity of Civil Legal Act. Landmarks For A New General Theory of Private Law), Rosetti Publishing House, Bucharest, 2003, p. 15 and the following.
1

460

From what was stated before, two consequences can be drawn: - the individual is not forced to keep obligations he did not take, these could be especially unjust, but in exchange, - the individual is forced to fulfil all the obligations he freely consented to (being free meaning, above all, self-limitation of our liberty through the contracts we have closed in the absence of any constraint or external influence). Thus, in the light of what has been shown above, the contract becomes the main source of the law, finding its force in the agreement of the wills required for its closure1. This way, marriage is not the result of a legal disposition, but an unspoken convention between husbands, a legal succession is the expression of an unspoken testament of a deceased person, citizenship is in its turn the consequence of a contract between the individual and the state2. As source of the rights and liberties related to the State, the contract enables the establishment of some entitled and useful individual relationships between the members of a community. The individual is the best judge for his needs and, since he can express his will freely, he will close only those contracts that protect his interests. Any compelling obligation becomes thus unjust, disregarding the debtors interests. Still, the State leads a policy of ensuring the necessary framework for the satisfaction of individual interests, market mechanisms, the supply and demand regulating the goods production. The contract is superior to the law, that plays a secondary complementary role, regulating only those matters not taken into consideration. The promotion of individual interest could only lead to the general interest satisfaction, perceived as a total of particular needs6. The Napoleonic French Civil Code and the civil legislations have as nucleus the individuals will autonomy. Thus, parties are free whether to close the legal act or not-the contractual liberty principle, but once they have decided taking a mutual obligation, they are obliged to keep the engagement taken the compulsory force of the contract, this being imposed only to the persons who took part to its closure- the relative effect of the contract and consequently, only the parties engaged can alter or revoke the legal act the principle of irrevocability3. At the same time, the principle of contractual liberty drawn on the will autonomy doctrine admits the importance of the theory of consent vices, ensuring through it the protection of a free, conscious and rational consent4. To its completion comes the theory of nulity that cancels the effects of the legal act resulted from a legal will altered by consent vices, because contractual liberty is the legal corollary of freedom understood as product of the free and conscious will, a social reverberation of this will5.
We underline that the theory of the will autonomy is the doctrine used by the commentators of French Civil Code and of The 19th Century Law Philosophy. Its origins lie in the canonic law and in the school of the natural law, but also in the influence of the Enlightment philosophers Jean- Jacques Rousseau and Immanuel Kant; see J. J. Rousseau, The Social Contract, The Scientific Publishing House, Bucharest, 1957, p. 28-35 and I. Kant, The Critique of Practical Sensibility, The Scientific Publishing House, Bucharest, 1972, p. 118-130. 2 See J. Goicovici, Formalism substanial i libertate contractual/ Substantial Formalism and Contractual Liberty, in Studia Universitatis BabeS-Bolyai, Cluj-Napoca, no 2-4/2002, p. 111 and the follwing 3 See F. Terre, Ph. Simler, Y. Lequette, Droit civil. Les Obligations, Dalloz, Paris, 1999, p. 29 and the following 4 Analitically, the content of the contractual liberty principle can be expressed as follows: civil law subjects are free to close or not a civil legal act ; if they choose to close a civil legal act, the parties are free to establish its content; the parties are free that by their mutual agreement to alter or to end a legal act they previously close; see G. Boroi, op. cit., p. 155-156. 5 See, P. Vasilescu, op. cit., p. 34-35.
1

461

It is well-known that the 1864 Romanian lawman has done more a work of translation and adaptation of Napoleonic legislation, determined, on one side by the imaturity of the Romanian law school and by the modernity and innovations of the French Code, but on the other side, by the necessity of the newly formed Romanian State to adopt rapidly a modern legislation. Still, we mention that the drafters of the 1864 Civil Code adhered only partially to the autonomous character of the individual will, despite the fact the theory is famous in the epoch. On an analysis on the article 969 in the Civil Code, conventions are regarded as private law of parties ( ...that have power of law between the contractual parties), but only in the terms of observing the state law. Thus, the contract takes its compulsory strength from an external norm. The will of parties, through conditioning, gets a secondary role. This way, a contract becomes compulsory when a superior norm - the law authorises the entitled subjects to proclaim an inferior legal norm1. The contract that creates, changes, transmits or ends civil law relationships will have legal value only in its conformity to positive law. Stating the will of parties above the law, the theory twists the suitable order: the law as expression of the majoritys will being superior to individual wills! To the theory that assumed that the free meeting of wills on contractual field will have as consequence the justice and the equality, it opposes the reality of social inequality. To the idea that on a contractual level, the free meeting of individual wills will generate useful relationships to society, it opposes the need of accumulating and approaching the human being, who searches the profitability and the social utility of legal acts to which it adheres. The liberalism remains thus, theoretically and ideologically a generous desiderata, but the decline of the theory of will autonomy claims the intervention of an impersonal mechanism, that should be above the psychological will and individual interest (...), that is the state2. As guarantor of keeping public order, it has the mission to watch that understandings between individuals observe the imperative norms, the contractual morale, in the purpose of protecting subjective rights of parties and third parties. We specify that, in the shadow of the contractual ruling postulate, the state has the duty to ensure the conciliation of the effects of the contractual liberty principle, made known by the dispositions of article 969 in the Civil Code, in the limits of applying this principle, set up by the dispositions of article 5 in the Civil Code: public order and good morals3. Due to the spreading of the positivist movement and of the massive intervention of the state in the contractual field, we face a rethinking of the contractual liberty principle, meant to adjust the institution on the new social realities contract: the negotiated contracts give in way to adhesional ready-made contracts as well as to forced contracts; as a means of protection, contractual formalism registers a notable sudden change in the detriment of the consensualism principle4. The national doctrine approaches the question: whats the impact of the decline of will autonomy principle over the theory of consent vices? As it was judicially shown the theory of consent vice was rephrased. If,initially, it was considered as a tribute brought to the will, where sensibility
3 4
1 2

See O. Ungureanu, op. cit., p. 114. See P. Vasilescu, op. cit., p. 43. See L. Pop, op. cit., p. 35; RI. Motica, E. Lupan, op. cit., p 31; I.R. Urs, op. cit., p. 215 The moralizing role of the theory of the cause is also reconsidered in drawing up the contract and inclusively in ensuring the contractual balance; the prerogatives of the court of justice are enhanced, creating thus the premises of its interferance in the contract with the purpose of moderating the severity of freedom and sanctity of the contract; the lawman himself interferes in the contract, on special circumstances, moderating the applying of the principle of compulsory force of the contract by legal moratorium or legal prorogation of the effects of the contract; see P.C. Vlachide, Repetition of civil law principles, Nova Europe Publishing House, Bucharest, 1994, p. 22-23.

462

and freedom had to be defended, today, that theory has more likely as purpose the preservance of the social function of the contract1. Consequently, due to the dissolution of the will autonomy principle, modern law will have to deal with the contract crisis. Thus, it is required a rethinking of the legal basis of principles that govern the general theory of the contract (because legal life cant be conceived without the institution of the contract) and the contract has to modernize, in order to be an effective instrument in the process of rapid development of economic relationships that will multiply exponentially with the liberalization of exchanges, capitals and markets2. Hence, we can synthetize that contractual liberty, as first rate consequence of the will autonomy3, can be related in a few ideas4: a) The basis for compulsory force of the contract is represented by the parties will; the law therefore, the state - limits itself only to guaranteeing the execution of the contract, sanctioning nonexecution5; b) Any contract is just and legitimate because is the result of the will parties; this idea perceived as basis for contract justification, was often contradicted by social realities, as was recently underlined in the French legal literature. So, those constrained by needs are obliged to want, so, those more powerful are free to impose on them. The 19th century proved to what extent of misery and exploitation can freedom lead6. c) Starting from the premise that any contract is just and legitimate, the will autonomy principle asserts the full contractual freedom, both in the meaning of a background freedom, respectively, the freedom to introduce all kinds of clauses, even not mentioned by law for the type of contract closed, and in the meaning of a simulated freedom: the assertion of the principle of contracts consensualism7; d) Taking into consideration the fact that the basis of the contract is the free will that entitles contractual commitments, it was drawn the conclusion of an entire obligativity of contracts: pacta sunt servanda. At the stage of development society was presented, its not difficult to forsee the way of expression (among the postulates of the will autonomy principles), in the background of law, free competition and the states weak intervention in the economy field.
See L. Mrza, Legal and Judicial Intervention in the Contracts in Law no 9/2004, p.49 and the following; G. Anton, The Theory of impredictibility in Romanian Law and Compared Law, in Law no 7/2000, p.24 and the following 2 It was even asked: Is there a crisis of the contract? Can we talk about a decline resulted from the undermining of its individualist and voluntarist origins? Answering the above mentioned questions, the doctrine asserted that today more than ever, we cannot talk about a decline of the idea of a contract or about an undermining of its role and importance in the economic and social life; see P. Vasilescu, op. cit., p. 54. 3 See I. Albu, The Contract and The Contractual Responsability, Dacia Publishing House, Cluj-Napoca, 1994, p. 27; D. Chiric, The Principle of Contractual Freedom and Its Limitations In The Selling-Buying Process, in RDC no 6/1999, p. 45-49; V. Babiuc, V. Stoica, The Contractual Freedom and The Constitutional Law, in Law no 7/1995, p. 8; V. Ptulea, The Principle of Contractual Freedom and Its limitations, in Law no 10/1997, p. 24-26; G. Lupsan, The Will Autonomy in The Contracts of International Trade, in Law no 1/1997, p. 6-12 4 See C. Sttescu, C. Brsan, op. cit., p. 18 and the following. 5 The agreement of wills being the core element of the contract, see I. Albu, The Contractual Freedom, in Law no 3/1993, p.29 and the following; G. Lupsan, The Will Autonomy in The Contracts of International Trade, in Law no 1/1997, p. 6-13. 6 See B. Starck, Droit civil. Obligations. Contrat, ed. a III-a, coordinated by H. Roland and L. Boyer, Litec, Paris, 1989, p. 8. 7 Imperative norms are in small number but their main aim is to ensure the freedom and honesty of the contractors wills, as well as (on a secondary level) the observance of public order; see P. Pop. op. cit., p. 31.
1

463

The will autonomy principle, in its formal stage of lack of interference of the state in the contractual life, had to give in to the pressure exerted by the future developments. Hence, in the contemporary world the economic activity (on which background the contract mostly and especially develops) is dominated by the existence of big companies or groups of companies, expression of social changes. II. The Contemporary Law of Contracts The Theory of Social Voluntariate. As interests of participants to the contemporary economic life head more and more to an emphasis on velocity and flexibility of the economic circuit, with direct effects on its efficiency and, on a larger scale, over the standard of society existance, the necessity to reconsider the institution of contract (in order to adapt it to the new requirements) has become obvious. Together with the interference of the state (that, through the creation of the legislative framework, organizes the economic activity and is directly interested in its efficiency), the participants interests to the economic circuit were intercepted, with consequences in the legal and economic plan. The states intervention materialized: whether by issuing new regulations (by modifying the already existing ones) or by sanctioning by the legal authority of new interpretations (given to legal norms formerly adopted)1. The transformations underwent juridically contractually determined a defeat of the will autonomy principle, which lately was referred to as the existance of a contract crisis (as it was conceived by then)2. According to the well known will autonomy conception, everything that is contractual, it is just and legitimate. The statement relies on the idea of the presumed equality between the parties, while reality is different. Therefore, parties are often unequal as intelligence, will or economic or social power and it happens practically because the most capable and powerful imposes his law, fact that is fairly stipulated in the so-called adhesion contracts3. In French literature it was estimated that the restrictions brought by the new conception to contractual freedom, developed on three directions4: a) constraining the freedom of closing a contract or not; b) constraining the individuals freedom to choose the co-contractor (for example, by establishing a right of preemption); c) constraining the partiess will in identifying the contractual obligations (identifying the clauses). According to other opinions, the crisis of the contract developed on the following main directions: The spreading of adhesion contracts area, in the detriment of traditional contracts. Thus, the minute conventions that the traditional contract has, have been replaced by a new perfecting system of contracts: a party proposes to the other party a series of clauses that the other party cannot modify, but only accept them or not5.
See C. Sttescu, C. Brsan, op. cit., p. 19. See: C. Sttescu, C. Brsan, op. cit., p. 19 and The French literature quoted. Marty, P. Raynaud, Droit civil, Les obligations, Sirey, Paris, 1961, p. 35 and the following; H. i L. Mazeaud, J. Mazeaud, Lecons de droit civil. Obligations, Montchrestien, Paris, 1961, p. 92 and the following; B. Starck, Droit civil. Obligations. Contrat, Librairies Techniques, Paris, 1972, p. 343-348. 3 G. Marty, P. Raynaud, op. cit., p. 34. 4 See J. Flour, J.L. Aubert, E. Savaux, op. cit., p. 79 and the following; J. Flour, Quellques remarques sur l` evolution du formalism, in Malanges Ripert, t. II, p. 93 and the following 5 Adhesion contracts are contracts that are drafted entirely (or almost entirely) by only one contacting party. The other contracting party cannot practically change these clauses (it can accept them or not). If he simply accepts them it adheres to a contract that was predrafted (for example, when a contract was
1 2

464

A strong intervention of the state, through imperative norms in the contractual field. This intervention is known in the doctrine as contractual ruling1. Ruling manifestations are multiple, such as: - extending the notion of public order (taking into account the growing intervention of the state in the economic and social life) in relation to the previous phase (when the notion of public order was limited to the politic and moral area of the family, of individual freedom, etc) by enriching it with the new economic aspects that have determined the appearance of a new concept: the economic public orde2. In the same context, the states of the European Union talk nowadays about a European public order (which the contracts closed are due to take into account). By enlarging the notion of public order, a few social issues were also comprised (what western specialty literature referred to as social public order)3. But we underline that enlaring the notion of public order lead to the narrowing of contractual freedom area and, therefore, of the principle of the will autonomy (the initial view on this principle being estimated as outdated). - predetermining by law the clauses that are to be included in some contracts, narrowing the sphere of the parties convention. Hence, by law or by jurisprudencial interpretations, some clauses, considered compulsory for some types of contracts, have been established (for example, in areas like: transportation, insurance, constructions, rental, services, etc). - the appearance of forced contracts which are compulsory to be closed. Thus, on certain circumstances, the law enforces the obligation for some persons to close a (certain) type of contract (for example, in the tenants area4, G. E.O. no 40/1999 forces the proprietor to close a rental contract with the manager of the building on a three or five years period or in the insurance area, Law no 136/ 1995 that refers to the compulsory civil responsability for prejudices suffered via car accidents). - limiting the compulsory force of the contract, whether because sometimes its non-execution is accepted or because an execution is admitted in other terms than those initially established. The aforementioned manifestations rely on the concept that the present public order notion is no longer homogeneous (being completely different from its classical meaning)5. Therefore, there
closed for railway or public transportation, for electric or thermal power, for a subscription for a telefone line, etc). As a general rule, the offer to conclude such contracts is unilateral and it addresses to the public, and the one who closes the deal has a privileged powerful economic position or he can even benefit from exclusive services; see C. Sttescu, C. Brsan op. cit., p. 36. For a deeper analysis of the consequences of the will autonomy decline; see L. Pop, op. cit., p. 30-34. This side of public order gets manifested especially in the different systems of managing and ruling of the economy: the monetary and price policy, the nationalizing of some economic sectors - energy sources, transportation, etc the crediting policy, the various economic plans, etc; see C. Sttescu, C. Brsan, op. cit., p. 20. For example, measures taken by the state regarding the regulation of work contracts, lodging rental contracts, etc; see R. Savatier, La thorie des obligations. Vision juridique et conomique, Dalloz, Paris, 1969, p. 161 and the following. Consequently: a) for premises regained by ex-land owners or their heirs and used at the date of retrocession by education units, socio-cultural establishments or public institutions, the land owner will close, at the tenants request, a rental contract for a period of three years (article no 4 from the ordinance); b) for private premises after January 1st, 1990 together with commercial corporations that owned them as apartments, work apartments, hostels for employees - socio-cultural establishments or public institutions, the proprietor will close at the tenants or ex-tenants request who effectively lives in the lodging, a rental contract for a five years period (article 5 from the ordinance); c) in the case of selling-buying contracts closed by breaking the provisions of Law no 112/ 1995 for regulating the legal situation of some premises destined for living and under the states propriety and canceled by a court judgement, the proprietor acknowledged by the legal court, will close a rental contract for a five years period (article no 6 from the ordinance) with the persons who bought the premises under Law no 112/ 1995 and who live there effectively, at their very request. See Ph. Malaurie, L. Ayns, Ph. Stoffel-Munck, Droit civil. Les obligations, Defrenios, Paris, 2005, p. 316.

1 2

465

is: an economic public order1, a social public order2 and even a proffesional public order3, all being of legislative nature (because the lawman is that who determines the economic and social policy of the state). III. Conclusions on The Will Autonomy The doctrine always raised the problem of the state intervention in the area of the contractual freedom. This way, it was said that the state intervention is justified for eliminating the social inequality of the principle of the will autonomy (the state intervention was qualified as an expression of the tendencies of the law to socialize, the state being conceived as a refree hired by social justice)4. In modern economy context, it was concluded that for the rebirth of a theory fallen into disuse for several decades, respectively, of contractual solidarity5, that assumes that at the basis of drawing up the contract stands the concilliation of the selfish interests of individuals who have a different social position through their belonging to a social group6. We specify that at its time, the theory of contractual solidarity was seen as a necessity derived from the shortcomings proved in time by the principle of the contractual freedom (effectively destroyed by the theory useful and right in contracts7. Making a synthesis, we show that in modern view, individual will develops as a privileged instrument for accomplishing social needs (thus explaining the reference to voluntariate), but unlike the previous period, its power is restricted to the respect it has to show towards the law (the only one that can identify and express the needs of the society in general)8. At the end of the analysis, we specify that nowadays the French doctrine currently spokes about a reconsideration of the voluntariate theory, that has as basis the idea that the heart of the contract remains still the will. This way, we dont talk about a coming back to the classical principle of will autonomy, but we cannot fall out into the extreme of denying the important role of the will9.
Economically, the state can adopt legislative measures that would favour the development of market economy, that would be reflected both in the contractual liberty of economic operations and in the legal relationships between particulars. 2 Socially, the State can interfere with legislative measures of protection of some categories of persons: employees, tenants, etc 3 There is the tendency of ensuring the protection of consumers against business professionals, by imposing the interdiction of abusive contractual clauses the late ones conclude with consumers. 4 See C. Sttescu C. Brsan, op. cit., p. 21 and the work qouted by the authors G. Marty, P. Raynaud, op. cit., p. 34. 5 Regarded in the 18th century as the elementary phenomenon of the entire social order ; see G. Farjant, Droit prive de l` economie. Theorie des obligations, PUF, Themis, 1975, p. 49; J. Carbonnier, p. 53; E. Gounot, p. 53; A. Weill, F. Terre, Droit civil. Les obligations, Precis Dalloz, Paris, 1975, p. 52; J. Ghestin, Droit civil. Les obligations. Le contrat, L.G.D.J., Paris, 1980, p. 19-21. 6 In the positive law, solidarity, the extention of good faith at the drafting and execution of the contract, through cooperation obligations between parties ; see E. Savaux, Le solidarism contractuel, Dalloz, Paris, 2005, p. 76: J. Flour, J.L. Aubert, E. Savaux, op. cit., p. 84-85. 7 Le contrat exprime une veritable ideologie volunariste des relations humaines; see J. Ghestin, op. cit., p. 20-21; J. Flour, J.L. Aubert, E. Savaux, op.cit., p. 84. 8 More specifically, the individual will has power exclusively at the beginning and it has no longer any autonomy; see: J.L. Aubert, Le contrat. Droit des obligations, Dalloz, Paris, 2005, p. 27-28; J. Flour, J.L. Aubert, E. Savaux, op. cit., p. 86. 9 The recent French doctrine, acknowleges the role and necessity of the will in the drafting of the contract, but this is considered a simple element among others ; the common law of contract is governed by three new principles: contractal equality, equilibrium and brotherhood (relying on this mechanism, the analysis of the consent is realised relying on the equality principle); see C. Ouerdane-Aubert de Vincelles, Alteration du consentement et efficacite des sanctions contractuelles, Dalloz, Paris, 2002, p. 11-31 and the doctrine quoted by the authoress.
1

466

REFLECII PRIVIND STADIUL ACTUAL AL INSTITUIEI RSPUNDERII CIVILE DELICTUALE POTRIVIT ORIENTRILOR DOCTRINARE I JURISPRUDENIALE EUROPENE
BOIL Lacrima Rodica, lector universitar, doctor, Universitatea Petru Maior, Tg.-Mure, Romnia

Abstract:
Linstitution de la responsabilit civile dlictuelle a connu dans les dernires dcennies des transformations majeures suite linstitution des rglementations spciales de compensation dans certains domaines dactivit, comme les accidents mdicaux, les dommages cologiques ou les prjudices gnrs par les produits dfectueux. Le problme de la recherche fondamentale de cette responsabilit, par la dsignation de la personne responsable et ltablissement du rgime de la rparation du prjudice produit la victime, este devenu lun des problmes de la doctrine et de la jurisprudence contemporaine. Une vraie "crise de la responsabilit civile"1 se manifeste, caractrise par la tendance dobjectivation du fondement et la marginalisation de la faute, fondement traditionnellement consacr dans les dispositions du Code civile. Laugmentation significative des dispositions du droit positif sur les nouvelles hypothses de responsabilit reprsente le terrain fertile des approches thoriques et jurisprudentielles, de la perspective du thoricien et du praticien du droit. Notre etude propose des reflections sur l etat actuelle de la responsabilite civile delictuelle. Ideea rspunderii constituie una dintre cele mai vechi idei morale ale umanitii, preluat din morala cretin i valorificat creator de doctrina i jurisprudena dreptului civil, chintesena dreptului privat. Armonia i pacea social pot fi realizate numai prin reglementarea rspunderii n toate domeniile de activitate, ca o condiie esenial a progresului, dovad elocvent a gradului de cultur i civilizaie n societate, pe o anumit treapt n dezvoltarea ei. ntr-o exprimare metaforic, rspunderea juridic a fost considerat a fi cheia de bolt2 a ntregii rspunderi sociale. n condiiile societii moderne, rspunderea juridic a dobndit noi i profunde semnificaii, de la o instituie important a dreptului, la o adevrat msur a nivelului dezvoltrii societii umane. Fundamentul rspunderii reprezint un adevrat summum axiologic al ntregii construcii juridice, respectiv este acel argument logic i juridic care declaneaz mecanismul angajrii obligaiei persoanei responsabile de despgubire a victimei, stabilind condiiile reparaiei i repunerii acesteia n situaia anterioar producerii prejudiciului. Cercetarea rspunderii civile delictuale din perspectiva fundamentelor sale obiective demonstreaz, nc o dat, admirabila calitate a dreptului civil, principala ramur a dreptului nostru privat, de armonizare a normelor sale cu realitile vieii noastre economico-sociale. Aceasta dac avem n vedere faptul c dreptul, n ansamblul su (...)servete ca stea polar n orientarea ordinii juridice de totdeauna.3
P. Jourdain, "Les principes de la responsabilit civile", 2-me dition, Maison ddition Dalloz, Paris, 1996, p.17; F. Terr, P. Simler, Y. Lequette, "Droit civil. Les Obligations", 6-me dition, Maison ddition Dalloz, Paris, 1996, p.545. 2 L.Pop, "Drept civil romn.Teoria general a obligaiilor", Editura Lumina Lex, Bucureti, 1998, p.163. 3 E.Sperantia, Principiile fundamentale de filosofie juridic, Cluj, 1936, p.136.
1

467

Fundamentarea obiectiv a rspunderii civile este independent de imputabilitatea conduitei persoanei responsabile, avnd n vedere riscul introdus de aceasta n societate prin folosirea unor lucruri i desfurarea unor activiti primejdioase pentru ceilali membrii ai societii. Dezvoltarea puternic a forelor de producie prin introducerea pe scar larg a mainilor i utilajelor n procesele industriale de la sfritul secolului al XIX-lea a determinat creterea riscurilor accidentrii lucrtorilor. Imposibilitatea dovedirii culpei celor care organizau i conduceau activitatea pentru antrenarea rspunderii civile i despgubirea victimelor a declanat largi dezbateri privind necesitatea angajrii rspunderii independent de culpabilitatea persoanei responsabile. Protecia victimelor faptelor prejudiciabile a determinat orientarea ctre alte fundamente ale rspunderii, independente de orice culp. Treptat, a fost mprtit ideea potrivit creia culpa nu poate fi unicul fundament al rspunderii, deoarece, n anumite domenii, invocndu-se riscul sau garania care justific desemnarea unei anumite persoane responsabile prin angajarea rspunderii civile. n aceste condiii, rspunderea civil delictual a fost fundamentat difereniat, n anumite ipoteze pe temei subiectiv, obiectiv sau mixt, n raport de specificul raportului juridic obligaional nscut prin svrirea faptei cauzatoare de prejudicii. Culpa subiectiv a persoanei responsabile a ncetat a fi unicul fundament al rspunderii civile delictuale ceea ce a determinat dispariia armoniei i coerenei unui sistem juridic construit pe un singur principiu general, cel al rspunderii subiective. Rspunderea delictual a fost subordonat unui interes major i prioritar, cel al proteciei intereselor victimei, prin crearea cadrului juridic n care s poat fi integral despgubit prin restabilirea situaiei anterioare evenimentului prejudiciabil. n aceste mprejurri, n ultimele decenii, asistm la regresul poziiei culpei subiective n snul fundamentelor rspunderii civile, determinat de lrgirea cazurilor de rspundere obiectiv reglementate n dreptul pozitiv. Adoptarea unui mozaic de reguli speciale n anumite domenii de activitate caracterizate prin riscul producerii unor prejudicii a contribuit la crarea unor regimuri speciale de rspundere civil. Practica judiciar a avut un rol creator n adaptarea normei juridice noilor realiti sociale cum ar fi extinderea sferei prejudiciilor reparabile (situaia daunelor morale) i recunoaterea legitimitii anumitor persoane ndreptite la despgubire(cazul copiilor concubinei aflai n ntreinerea victimei). Privit din aceast perspectiv, rspunderea civil delictual obiectiv st sub semnul timpului. Dispoziiile Codului civil prin care a fost instituit cu peste dou secole n urm principiul general de rspundere fundamentat pe ideea de culp au devenit anacronice fa de cerinele societii contemporane. Alturi de culp sunt invocate alte fundamente de natur obiectiv, riscul i garania. Noile reglementri juridice aplicabile unor regimuri speciale de rspundere consacr aceste fundamente independente de imputabilitatea conduitei persoanei responsabile, fr, ns, a avea la baz un principiu general de rspundere obiectiv. Rspunderea subiectiv este o rspundere esenialmente individual deoarece are n vedere exclusiv conduita persoanei responsabile i urmrete sancionarea acesteia prin angajarea obligaiei sale de despgubire a victimei. Prin reglementarea unor ipoteze de rspundere fundamentate independent de orice culp se manifest tendina de socializare a riscurilor producerii de prejudicii n societate prin stabilirea cadrului legal n care persoana responsabil trebuie s asigure repararea daunei i n acele situaii n care nu i se poate reprosa o anumit conduit.Este o revenire la regulile rspunderii civile colective prin care alte persoane dect cele care au fost efectiv vinovate de prejudiciul produs trebuie s despgubeasc victima. Un rol important n acest sens l-a avut i prin puternica dezvoltare a asigurrilor destinate a garanta repararea prejudiciilor n toate situaiile, indiferent de poziia subiectiv a persoanei responsabile, prin preluarea sarcinii reparaiei de ctre asigurator n temeiul contractului ncheiat. Evoluia actual a instituiei rspunderii civile delictuale poate fi caracterizat prin "ruptura" dintre principiul clasic ale rspunderii civile subiective privind fundamentarea tradiional pe 468

ideea de culp i noile orientri privind fundamente independente de orice culp, o "rspundere de plin drept". Controversele sunt tot mai acerbe fiind criticat culpa obiectiv considerat o deformare a noiunii, prin lrgirea inadmisibil a coninutului su. n plan doctrinar s-a declanat o ampl dezbatere asupra rolului culpei, ca fundament clasic al rspunderii civile, avnd n vedere faptul c este posibil angajarea rspunderii civile chiar i n absena culpei persoanei responsabile. n acest context, s-a apreciat c instituia rspunderii civile delictuale trebuie s se adapteze transformrilor societii, noilor exigene, pentru a stabili norme privind repararea prejudiciilor n vederea asigurrii unei protecii mai eficiente a victimei. Dar, aceast nevoie de adaptare implic o continu reevaluare a fundamentelor rspunderii civile, inclusiv prin reconsiderarea principiilor tradiionale. Societatea uman, n ansamblul su, se afl ntr-o continu transformare, astfel c i instituia rspunderii civile creat pentru restabilirea echilibrului social distrus prin producerea unui prejudiciu, trebuie s fie remodelat pentru a corespunde noilor nevoi sociale. Ecourile orientrilor favorabile fundamentrii obiective a rspunderii civile au fost contradictorii: unii au elogiat caracterul pragmatic i spijinul real oferit victimei ale crei drepturi i interese au fost nclcate, degrevnd-o de sarcina grea a dovedirii culpei autorului faptei ilicite, alii au considerat o protecie exagerat prin agravarea poziiei persoanei responsabile, fiind criticat aa numitul curentvictimologist. Fundamentarea obiectiv a fost considerat duntoare, defavoriznd persoana responsabil, care trebuie s rspund chiar i n absena culpei sale. Mai mult dect att, s-a apreciat c fundamentarea obiectiv aduce atingere nsi ideii de justiie social, care, n mod tradiional, consider c nu poate fi responsabil dect cel care se face vinovat de consecinele socialmente periculoase produse prin fapta sa. n acest context, unii autori francezi1 au criticat modul n care aceste noi orientri privind fundamentarea obiectiv a rspunderii civile delictuale ncalc armonia i coerena ansamblului reglementrilor dreptului rspunderii civile, prin aceea c se aduce atingere principiului securitii juridice, deoarece persoanele considerate a fi responsabile sunt inute s despgubeasc victima chiar i n absena oricrei culpe, ceea ce le creaz sentimentul unei mari nedrepti. n mod categoric, au considerat aceti autori, excluderea condiiei culpei autorului faptei prejudiciabile reprezint "cel mai puternic factor de destabilizare a dreptului rspunderii civile". n ulima perioad, funcia reparatorie a rspunderii a dobndit, treptat, autonomie prin angajarea obligaiei de despgubire a victimei n absena imputabilitii persoanei responsabile. A crescut semnificativ influena dimensiunii economice a rspunderii delictuale asupra funciei sale reparatorii, ceea ce impune reconsiderarea funciilor acestei instituii, oferind noi posibiliti pentru repararea integrale a prejudiciului prin prisma interpretrii fundamentelor rspunderii delictuale. n acest context, se analizeaz n doctrin2 necesitatea remodelrii acestei instituii prin consacrarea prioritii funciei reparatorii, n faa declinului funciei preventiv-educative, pentru a acorda o protecie mai eficient victimei prejudiciului prin respectarea dreptului su fundamental la securitate.. O anumit sanciune aplicat fptuitorului culpabil nu mai prezint relevan n faa sarcinii restabilirii echilibrului social prin repunerea victimei n situaia anterioar. Rolul educativ-preventiv al rspunderii devine tot mai puin important, apreciindu-se c trebuie acordat atenie reparrii prejudiciului, dat fiind specificul rspunderii civile. A fost atenuat mult rolul elementului subiectiv al rspunderii, ajungndu-se pn la susinerea ideii inutilitii acesteia.
Ch.Rad, "Plaidoyer en faveur dune rforme de la responsabilit civile", "Recueil Dalloz, nr. 33/2003, Doctrine, p.2247. C.Larroumet, "Responsabilit du fait dautrui principe gnral", Juris-Classeur Civil, Responsabilit civile, art. 1383, fasc 140 ; Recueil Dalloz 1991, Jurisprudence, p.324. 2 Ch.Rad, Rflexion sur les fondements de la responsabilit civil. Le voies de la rforme: la promotion du droit la suret , Recueil Dalloz, Cahier nr.31/1999, Chronique p.323.
1

469

Au intervenit modificri ale raporturilor dintre culpa civil i celelalte elemente ale rspunderii, fapta ilicit, prejudiciul i legtura de cauzalitate. Pe de alt parte, se remarc tendina actual de socializare a rspunderii civile delictuale i de cretere a rolului asigurrilor n domeniul reparrii prejudiciilor. Toate acestea, ns, nu pot s constituie un argument pentru a abandona definitiv funcia educativ-preventiv a rspunderii, att de intim legat de personalitatea uman, de nsi ideea de rspundere juridic. n anumite ipoteze, culpa dovedit sau prezumat continu a fi considerat fundamentul rspunderii delictuale (rspunderea pentru fapta proprie, rspunderea cadrelor didactice i a meseriailor pentru prejudiciile cauzate de elevii sau ucenicii aflai sub supravegherea lor). ntr-o lume civilizat, fiecare membru al societii trebuie s respecte principiile morale instituite prin tradiii i obiceiuri, s se supun pe deplin contient ordinii juridice i s previn orice comportament de natur a aduce prejudicii celor din jur.n principiu, nu poate fi acceptat prezumarea rspunderii unei persoane, n absena dovedirii implicrii sale culpabile n producerea prejudiciului. Sanciune, reparaie, prevenie-acesta sunt cele mai importante orientri privind fundamentarea rspunderii civile consacrate de-a lungul timpului. Dac orientarea iniial a "responsabilitii ca sanciune" a avut n vedere fundamentul subiectiv al culpei, fiind orientat exclusiv ctre autorul faptei ilicite, avnd n vedere poziia sa subiectiv fa de fapta ilicit i consecinele prejudiciabile produse, n scopul sancionrii comportamentului su primejdios pentru ceilali membrii ai societii, noua fundamentare obiectiv, cea a "rspunderea ca o despgubire", are la baz, n principal, ideea garaniei pentru riscul de activitate, care este independent de orice culp i are drept scop principal repararea prejudiciului produs victimei, mai puin sancionarea autorului faptului ilicit. Alturi de aceste interpretri ale fundamentelor rspunderii civile, n doctrina juridic este analizat n ultimele decenii" rspunderea preventiv", fundamentat pe Principiul Precauiei, care urmrete prevenirea riscurilor producerii unor daune majore i ireversibile privind viaa, sntatea i securitatea cetenilor, aprarea mediului nconjurtor, pentru protejarea generaiei actuale, dar i pe cele viitoare, existena vieii pe pmnt. Mai actual ca niciodat, Principiul Precauiei atenioneaz asupra unor posibile pericole de producere a unor prejudicii grave, dar necunoscute n prezent datorit nivelului actual al cunotinelor tehnice i tiinifice. Este o nou etic a rspunderii, etica preveniei, care propune o nou abordare a culpei persoanei responsabile din perspectiva adoptrii unei conduite pentru anticiparea i evitarea riscurilor majore. Noul fundament al rspunderii, Principiul Precauiei propune, astfel, o interpretare diferit celei tradiionale privind reparaia unui prejudiciu deja s-a produs, privind prevenirea unor prejudicii grave, nc neproduse, dar posibile, prin aciuni conjugate ale cetenilor i autoritilor publice. Este o idee novatoare care marcheaz un moment decisiv n evoluia acestei instituii juridice: declinul rspunderii individuale i consolidarea unei rspunderi colective, prin stabilirea cadrului legal n care este despgubit victima de alte persoane dect cea care a cauzat prejudiciu. Aceasta, ns, nu reprezint i dispariia fundamentului subiectiv, ci, din contr, obiectivarea coninutului su, prin raportarea la anormalitatea comportamentului prejudiciabil al persoanei responsabile. Privit din aceast perspectiv, analiza fundamentelor obiective ale rspunderii civile delictuale este strbtut ca un fir rou de ideea preveniei, respectiv de punerea n aplicare a Principiului Precauiei. O nou rspundere juridic anticipativ i preventiv se contureaz la orizont: rspunderea pentru riscurile producerii unor prejudicii majore care pot aduce atingere intereselor eseniale ale ntregii societi. Este o rspundere a viitorului care corespunde celor mai nobile idealuri: asigurarea viitorului omenirii ntr-un mediu sntos i n condiii de securitate 470

ACTIVITI PRIVIND COMBATEREA I PREVENIREA CORUPIEI N REPUBLICA MOLDOVA

POPA Victor, doctor habilitat n dept, profesor universitar, Universitatea Liber Internaional din Moldova

Abstract:
Corruption is a global phenomenon, and it cant be restricted just to developing countries. In spite of governors declarations about their fighting this corruption, in public sector it doesnt resume just to some sporadic activity in an electoral campaign to another one. Corruption is a phenomenon that must be fought daily. There is no a sector exempt from corrupt practices or quasi-corrupt. Republic of Moldova has undertaken some actions for reducing of this phenomenon that are described in this communication. Corupia nu este un fenomen pur moldovenesc ea existnd n toate societile, altceva c n unele ea este mai des ntlnit, iar n altele mai puin rspndit. Fenomenul corupiei este unul complex care cere un studiu minuios privind, att izvoarele, solul fertil care-i permite dezvoltarea nestingherit, ct i consecinele care intervin, precum i metodele de prevenire i combatere a acestei. Este tiut faptul c corupia este mai mult rspndit n perioadele de reform, de modernizare a societii, de tranziie de la o form de organizare a societii la alta. Republica Moldova n acest sens nu face o excepie, mai mult de att, n perioada 1991 2000 sau creat cele mai favorabile condiii ca ea s se extind n toate sferele: social, politic, economic i juridic a statului, atingnd proporii greu de imaginat, dat fiind faptul c nu poate fi dus o eviden, nu exist statistic, dar o ntlneti la fiecare coli, la fiecare necesitate public sau particular. Analiza tuturor aciunilor ntreprinse n aceast perioad de ctre autoritile aflate la guvernare atest faptul c n 1991, aflndu-se la o rscruce de drumuri, primul care indica direcia spre reforme consistente i structurale, iar al doilea spre mizerie i srcie, sa ales totui a doua cale, presrat cu prejudicii profunde a ntregii complexiti de relaii sociale, o manifestare masiv a tendinei spre abuz de putere, protejarea intereselor personale, intereselor de grup, de clan, de gac, de partid. n cei 10 ani parcuri n calitate de stat suveran i independent ceea ce sa realizat bine a fost corupia n tot sistemul de guvernare, de jos pn sus, crima organizat, economia tenebr, cumtrismul, nepotismul nnismul i alte isme, uitndu-se c mai exist i interese naionale, c mai exist i popor care astzi este aruncat sub pragul srciei, fr pensii, fr salarii, fr surse de existen, fr speran n ziua de mine, i care ateapt, deja cu rbdarea expirat, schimbri spre bine. i atunci ne ntrebm, care-i ieirea din situaie, suntem oare condamnai de a fi supui fr capt efectelor corupiei sau totui pot fi ntreprinse unele aciuni care de la nceput i-ar diminua ct de ct efectele, iar apoi ar contribui treptat i la strpirea ei. Nu vom grei dac vom spune c, deocamdat, sau conturat o serie de persoane care strig doar mafia, mafia, corupia i alte slogane, ceea ce ne demonstreaz totui, c lupta continu. Este adevrat i faptul c, paii pe care ea ntreprins statul pn n prezent sunt prea modeti i practic neefectivi. Vom examina succint unele msuri, mecanisme pentru a putea vedea dac ntradevr au fost adecvate. Activitatea de combatere i prevenire a corupiei a nceput cu adoptarea la 30 aprilie 1992 a Decretului Preedintelui Republicii Moldova nr.104 Cu privire la msurile de combatere a co471

rupiei n organele puterii de stat i administraiei de stat. Dei decretul nu este o lege care ar stabili norme concrete i responsabiliti pentru nclcarea lor, pentru situaia din 1992, la 7 luni dup declararea independenii statului, totui, putem considera un pas important n calea dezvoltrii corupiei. Spunem important deoarece, prin Decretul nominalizat s-a creat un Consiliu Coordonator pentru combaterea corupiei. n afar de aceasta, Decretul prevedea i unele aciuni concrete care ar fi trebuit s dea rezultate eficiente. Printre aceste msuri vom nominaliza; Efectuarea atestrii tuturor funcionarilor de stat; Depunerea n mod obligatoriu a declaraiilor privind situaia material a familiilor persoanelor cu funcii de rspundere n organele puterii i administraiei de stat; Interzicerea desfurrii de ctre persoanele cu funcii de rspundere a activitii de ntreprinztor; Interzicerea ajutorului ilegal unor persoane fizice i juridice profitnd de situaia de serviciu, primind diferite recompense, servicii sau beneficii; Interzicerea ndeplinirii prin cumul a unor funcii retribuite (cu excepia activitilor tiinifice, de creaie i didactice); Interzicerea participrii direct sau prin reprezentani la conducerea societilor pe aciuni sau a altor ageni economici; Interzicerea primirii cadourilor sub orice form pentru exercitarea obligaiilor de serviciu. S-ar prea c reglementrile prevzute de Decret au fost efective i suficiente pentru a stabili o barier n calea dezvoltrii corupiei. Mai mult de att, decretul obliga Guvernul s creeze un fond extrabugetar format din defalcarea a 50% din sumele pagubelor reparate statului i din mijloacele ncasate ca urmare a comercializrii bunurilor transmise n proprietatea statului, n temeiul sentinelor judectoreti. Prin acelai Decret, Guvernul a fost mputernicit s elaboreze o serie de proiecte legislative obiectul de reglementare al cror trebuia s fie combaterea i prevenirea corupiei, precum i instituirea unui organ unic de control i revizie. Important este s reinem, c dezvoltarea fenomenului corupiei a fost recunoscut i dei nu pe cale legislativ, dar au fost ntreprinse un ir de msuri pentru combatere acestuia. Evident, poate pentru a organiza o activitate mai eficient, ar fi trebuit nu numai un Decret al efului statului ci un set ntreg de legi, important este c aceast activitate a nceput. Acum putem constata c pe acea vreme, posibil, corupia nu prezenta un pericol att de mare, sau mai bine zis, nalii demnitari de stat nu vedeau n ea un mare pericol. n alt opinie, nici nu puteau vedea n corupie un mare pericol deoarece, ei nsi erau implicai n numeroase acte de corupie multe dintre care erau o stare fireasc a vechiului sistem de administrare a statului de exemplu, protecionismul era o stare normal n activitatea autoritilor publice. Ori cum, corupia ca fenomen antisocial a dat de tire c exist, s-a transformat n infraciune i contravenie administrativ i din aceste considerente cerea msuri adecvate de contracarare. La 1 iulie 1993 apare Decretul Preedintelui Republicii Moldova nr.98 Cu privire la unele msuri suplimentare de coordonare a luptei mpotriva criminalitii, corupiei, cazurilor de nclcare a legislaiei, disciplinei i ordinii publice n republic. Coninutul Decretului este foarte serios i demonstreaz c eful statului era ngrijorat de situaia care ncepea s se creeze n ar. Demonstreaz acest lucru urmtoare meniune din preambului Decretului: n pofida msurilor luate, nivelul criminalitii, inclusiv al formelor ei organizate, este nalt, crete numrul crimelor comise cu aplicarea armelor. Se manifest tot mai mult corupia i infraciunile de serviciu, fenomene determinate n mare msur de imperfeciunea legislaiei i mecanismului de exercitare a controlului asupra executrii ei. Dup cum putem vedea, o apreciere foarte just, ns i de data aceasta nu sa pus accent pe legislaie, reglementrile adecvate, instituirea mecanismelor de reglementare ci pe puterea Decretului. 472

Primul lucru care l-a fcut Preedintele a aprobat o nou componen a Consiliului coordonator pentru combaterea criminalitii i corupiei pe lng Preedintele Republicii Moldova. n rndul doi, a fost creat o Comisie provizorie special din rndul lucrtorilor de rspundere ai Ministerului Afacerilor Interne, Ministerului Securitii Naionale, Ministerul Justiiei, Ministerul finanelor, Ministerul Economiei, Procuraturii republicii, Departamentului controlului de stat, Departamentului de Stat pentru Privatizare, i al Bncii Naionale. Aceast comisie a fost mputernicit s organizeze controlul de ctre persoanele oficiale din organele de stat, inclusiv din structurile puterii i administraiei, Bncii Naionale ai Moldovei, organele de control i revizie, a legislaiei n vigoare privind combaterea corupiei i privatizrii ilegale; legitimitii i temeiniciei eliberrii de ctre ministere, departamentele de stat, comitetele executive raionale i primrii a licenelor de export peste hotare a mrfurilor, materiei prime i resurselor naturale; legitimitii transmiterii n arend a unor cldiri, ntreprinderi i magazine proprietate de stat sau municipal etc. etc. Sarcini concrete au fost puse i n faa fiecrui minister, departament, inclusiv Ministerului Afacerilor Interne, Ministerului Securitii Naionale, Ministerul Justiiei, Ministerul finanelor, Ministerul Economiei, Departamentului de Stat, pentru Controlul Vamal li sa stabilit termenul ca pn la 1 septembrie 1993, mpreun cu alte organe s elaboreze i s prezinte spre examinare Guvernului, pentru prezentarea ulterioar n Parlament, proiectele de legi privind: combaterea criminalitii organizate; prevenirea protecionismului i corupiei; reglementarea msurilor de rspundere pentru infraciunile comis, inclusiv de ordin economic. Inteniile au fost bune ns, fr nici un rezultat deoarece, nici Preedintele care se plngea c nu exist mecanisme privind controlul ndeplinirii legilor, nici el, dei Decretele pe care le adopta aveau putere de lege, nu avea un mecanism clar i eficient privind controlul ndeplinirii Decretelor adoptate. Demonstreaz acest fapt i repetarea din Decretul din 30.04.1992 a cerinei de a crea din nou un fond de stat pentru combaterea criminalitii, inclusiv pe baza bunurilor confiscate conform sentinei de judecat, a unei pri din amenzile percepute i altele. Aceste msuri aa i nu au mai fost realizate, i credem c nici nu puteau fi deoarece, n componena comisiei provizorii erau incluse ministerele i departamentele care trebuiau s exercite un control asupra propriei activiti. Nu sau grbit ministerele nominalizate s prezinte nici proiectele de legi nominalizate n Decret. Legea privind combaterea corupiei i protecionismului a fost adoptat de ctre Parlament abia la 27 iunie 1996. La 8.11.94 a aprut un nou Decret al Preedintelui Snegur sub nr.315 Cu privire la crearea pe lng Guvernul Republicii Moldova a Consiliului coordonator n problemele combaterii criminalitii i corupiei, meninerii ordinii de drept. Este de menionat c acest act al efului statului este foarte caraghios i am spune chiar duntor, cu efecte inverse de ct se atepta. n preambul se indica scopul Decretului: coordonarea i intensificarea luptei mpotriva criminalitii i corupiei, sporirea responsabilitii persoanelor oficiale din organele administraiei publice pentru respectarea legislaiei n vigoare, asigurrii disciplinei etc., iar n partea hotrtoare, n art.1 - Se creeaz Consiliul coordonator pentru combaterea criminalitii i corupiei i asigurarea meninerii ordinii de drept pe lng Guvernul Republicii Moldova; iar n art.2 - se abrog Decretele Preedintelui nr.104 din 30.04.1992 i nr.98 din 1.07.1993. Nu este clar absolut dup ce logic sa condus eful statului lichidnd baza normativ care exista la momentul respectiv, rmnnd doar cu Consiliul coordonator, pe care la mritat Guvernului, sturndu-se, credem, de al mai conduce personal. Ori cum, deja eful statului avea dreptul s-l ntrebe pe Prim Ministru despre starea deplorabil n domeniul acesta, indiferent de faptul c decretul nu mai prevedea de care norme trebuie s se conduc Consiliul coordonator n lupta privind combaterea crimei organizate i corupiei. Aici trebuie s menionm c necesitatea abrogrii Decretelor respective se justific prin faptul c deja intr4ase n vigoare noua Constituie care stipuleaz cu claritate separarea puterilor n 473

legislativ, executiv i jurisidicional i deci, Decretele Preedintelui care aveau caracter de lege deoarece, reglementau relaii sociale primare, deveneau contradictorii cu funciile pe care i le atribuie Constituie. Aceasta este adevrat ns, tot att de adevrat este c eful statului din momentul intrrii n vigoare a noii Constituii nu mai putea adopta astfel de Decrete, ns cele adoptate anterior trebuia s-i menin puterea pn la adoptarea de ctre Parlament a unor acte legislative n acest domeniu. Dup cum deja am menionat o Lege special adoptat de ctre Parlament a aprut tocmai n 1996, evident cu unele articole n Codul penal al republicii i codul de contravenii administrative ns, insuficiente pentru organizarea combaterii i prevenirii crimei organizate i corupiei. Devine anecdotic i istoria cu Consiliul coordonator care trece ca sita la cumtr dintr-o autoritate public la alta, creat din demnitari care trebuiau n primul rnd ntrebai de ce crima organizat i corupia ea proporii tot mai mari. La acest Consiliu coordonator vom mai reveni deoarece, este n vigoare pn astzi, numai c iari pe lng eful statului. Cu aceste Decrete intervenia Preedintelui Snegur n domeniul combaterii crimei organizate i corupiei ia sfrit. Noul Preedinte Petru Lucinschi a ncercat i el s intervin prin decretul nr.116-II din 07.04.1997 Cu privire la Departamentul pentru Combaterea Crimei Organizate i Corupiei prin care, la propunerea Guvernului a creat sus numitul Departament pe lng Ministerul Afacerilor Interne, aprobndu-i i un Regulament de funcionare. i aici a fost comis un confuz deoarece, n Regulament n art.1 alin.2 se indica c Departamentul este creat de ctre Guvern pe lng Ministerul Afacerilor Interne, subordonat administrativ Preedintelui republicii i operativ ministrului afacerilor interne? La aceeai dat, prin Decretul nr.117, ef al Departamentului respectiv a fost confirmat Nicolae Alexei. Acest Departament are o istorie mai mult anecdotic dect dramatic deoarece, sa nscut ca un copil care nu era dorit i adorat de numeroi nai i unchi, care pn la urm l-au recunoscut, dar numai sub tutela Ministerului Afacerilor Interne ca nu cumva s-o ia razna prin ogoarele nalilor demnitari de stat. Intenia Preedintelui Lucinschi este clar i chiar neleas, a crea o structur care nu ar fi condus, influenat, intimidat nici de Ministerul de Interne, Guvern, Parlament pentru a putea activa independent i a pescui i nali demnitari de stat implicai n acte de corupie. ns, cum era i de ateptat, Curtea Constituional prin Hotrrea nr.23 din 21.07.97 a declarat Decretul Preedintelui Lucinschi neconstituional. n hotrre se arta c prin aceasta Preedintele a lipsit Parlamentul de dreptul de a participa la elaborarea i aprobarea direciilor principale ale politicii interne i externe ale statului deoarece, Departamentul creat a preluat de la Ministerul Afacerilor Interne atribuiile de combatere a criminalitii i corupiei. Este o prostie gogonat. Adevrat este faptul c, conform prevederilor art.107 alin.2 din Constituie pot fi ntemeiate n condiiile legii i alte autoriti, n scopul conducerii i exercitrii controlului n domeniul organizrii economiei i n alte domenii care nu intr nemijlocit n atribuiile ministerelor. Deci, n condiiile legii. Foarte simplu, pentru a crea o astfel de structur era necesar ca aceasta s fie stipulat ntr-un act legislativ. Acesta, putea fi de exemplu, i Legea cu privire la combaterea corupiei i protecionismului sau alt lege. Ne ntrebm de ce oare Preedintele rii, Parlamentul nu au gsit limb comun n acest domeniu, nu au hotrt de comun acord ce este necesar de ntreprins pentru a organiza o activitate efectiv de combatere i prevenire a corupiei i crimei organizate, doar necesitatea organizrii unei astfel de lupte este evident. Rspunsul este simplu, lipsa voinei politice, interese de grup, de partid, de ce vrei numai nu de stat. Ar deveni foarte periculoas pentru muli nali demnitari instituirea unei structuri specializate care ar iei de sub controlul i influena lor. Mai simplu a fost transferarea acestui Departament n componena Ministerului Afacerilor de Interne, iar cu mi474

nistru de interne este mai simplu de neles, ori cum este numit din rndul partidului majoritar. eful Departamentului deja nu se mai numete n funcie de ctre Preedintele rii ci de ctre ministru, care nu odat a ncercat s scape de Nicolae Alexei numit n funcie de ctre Preedintele Lucinschi. Ori cum, mari performane n combaterea corupiei i crimei organizate acest Departament nu a obinut, n afar de diferite hruieli politice care a amuzat destul de mult publicul, trezind att interes, susinere, ct i nedumerire privind duelurile dintre nalii demnitari n a demonstra cine este cel mai corupt dintre ei, iar efului Departamentului intendndu-i-se chiar un dosar penal pentru abuz de putere i alte aciuni ilicite. La 9 februarie 2001 Preedintele Lucinschi, considernd c n ultimul timp (?), n republic crete numrul actelor de corupie i protecionism, ceea ce pericliteaz securitatea statului, mai face o ncercare a interveni n acest domeniu, semnnd Decretul nr.1886-II Cu privire la constituirea grupului de lucru pentru elaborarea proiectului de lege pentru modificare i completarea legislaiei ce reglementeaz problemele privind combaterea corupiei i protecionismului. Grupul de lucru constituit din 10 persoane, n frunte cu Tabuncic Nicolae adjunct al Procurorului General, a fost obligat n termen de 2 luni s prezinte Preedintelui Republicii proiectul de lege. Nu mai tim dac acest grup de lucru i-a ndeplinit misiunea, tim c deja n aprilie Preedintele Lucinschi a fost nlocuit cu un Preedinte nou, iar despre proiectul care trebuia s fie elaborat nu sa mai auzit nimic. Interveniile Preedintelui Lucinschi n combaterea crimei organizate i corupiei sau limitat la Decretele nominalizate i nenumrate declaraii precum c corupia i crima organizat amenin supraveuirea statului numit Republica Moldova. Este regretabil acest fapt, dar credem c eful statului ca garant al independenei, suveranitii i integritii teritoriale putea face n acest domeniu mai mult, dect a plnge c nu dispune de mecanismele necesare. Noul Preedinte al statului Vladimir Voronin, imediat dup instaurare n funcie a i emis un Decret sub nr.57-III din 28.05.2001 Privind constituirea Consiliului coordonator n problemele combaterii corupiei suspendndu-l pe cel creat pe lng Guvern. Observm o prim noutate n acest domeniu, Consiliul coordonator este deja specializat n problemele combaterii corupiei. n componena acestui au intrat: Preedintele Parlamentului, Prim-ministru, Preedintele comisiei parlamentare pentru securitatea statului, ministrul justiiei, Procurorul General, ministrul afacerilor interne, directorul serviciului de informaie i securitate naional, preedintele Curii de Conturi. Nu negm faptul necesitii unui astfel ce Consiliu ns, tim istoria celor precedente care aa i nu au obinut nici un rezultat n combaterea i prevenirea corupiei. La 16.12.2004 Parlamentul prin HOTRREA Nr.421-XV aprob Strategia naional de prevenire i combatere a corupiei i Planului de aciuni pentru realizarea Strategiei naionale de prevenire i combatere a corupiei. Contracararea corupiei trebuie s se produc n temeiul i limitele legii. n statul nostru, corupia a fost identificat legal abia dup cinci ani de la constituire. Primul act legislativ, n acest sens, este Legea nr. 900-XIII din 27 iunie 1996, privind combaterea corupiei i protecionismului, ns dispoziiile acesteia nu sunt pe potriva exigenelor situaiei reale, fiind reglementate superficial doar unele aspecte ale domeniilor n care se manifest acest viciu. n Republica Moldova exist condiii favorabile pentru evoluia fenomenului corupiei n toate sferele: economic, social, justiie i chiar politic. Cu regeret Parlamentul Republicii Moldova aa i nu a fost n stare s adopte un nou proiect de lege, i nu este de mirare deoarece, pentru elaborarea proiectului nu a fost constituit un grup de lucru aa cum cere Legea privind actele legisltive, ci a fost mputernicit cu aceast obligaie Centrul pentru combaterea crimelor economice i corupiei

475

Bibliografie
1. Practici de audit democratic n prevenirea corupiei, Colectiv de autori, Chiinu, TISH, 2003 2. Corupia politic. Context i semnificaii. Colectiv de autori, Ed.Cartierr, Chiinu, 2001. 3. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr.4/101-1, 1992. 4. Strategia naional de prevenire i combatere a corupiei, aprobat prin HOTRREA Parlamentului,Nr.421-XV 5. Hotrrea Curii Constituionale nr.23 din 21.07.97 6. Legea privind combaterea corupiei i protecionismului adoptat la 27 iunie 1996. 7. Decretele Preedintelui Republicii Moldova nr.104 din 30 aprilie 1992; nr.98 din 1 iulie 1993; nr.315 din 8.11.94; nr.116-II din 07.04.1997; nr.1886-II din 9.2.2001; nr.57-III din 28.05.2001

476

DIMINUAREA CORUPIEI N ADMINISTRAIA PUBLIC LOCAL

CRJALIU Cristian, Univeritatea Liber Internaional din Moldova

Abstract:
A phenomenon of corruption and organized crime is a factor that prevents normal development of a society. Corruption is a part of a larger category of crime of economic and financial nature which is one of the types of the most aggressive crime in both Romania and Moldova. Corruption is a deviation from morality, honesty, fairness and duty characterized by bribing officials and civil servants at both central and local level. Fenomenele de corupie i crim organizat reprezint fr ndoial un factor care impedimenteaz dezvoltarea normal a unei societi, care frneaz evoluia fireasc a contextului social dintr-o ar. Corupia este parte a unei categorii mai mari de infraciuni de natur economica i financiar care reprezint una din formele de criminalitate cele mai agreive att n Romnia ct i n Republica Moldova. Corupia, protecionismul, conflictele de interese prezint un pericol substanial al exigenelor statului de drept, al exercitrii rolului i funciilor inerente ale statului. ncercnd a defini corupia, unii o vd ca o abatere de la moralitate, cinste, corectitudine i datorie viznd mai mult domeniul eticii i pe cel al mentalitilor, sau un fenomen social, caracterizat prin mituirea funcionarilor i utilizarea de ctre acetia n scopuri personale, de grup (clan), corporative i de alt gen a atribuiilor de serviciu, autoritii, poibilitii i avantajelor pe care le acord funcia public. Alii vd n corupie abuzul funcionarilor publici pentru a obine venituri personale sau venituri pentru un grup de persoane sau ca pe un fenomen social negativ, care rezid n foloirea de ctre persoanele cu funcii de rspundere a funciei deinute i a poibilitilor legate de ea n scopul obinerii ilicite a unor bunuri materiale sau a altor foloase (profituri) i avantaje personale. Conform Barometrului opiniei publice, la nivelul perceptiei publice, perioada de tranzitie a jucat rol de stimulator pentru fenomenul de coruptie. Coruptia nainte de 1989 este evaluata drept mare sau foarte mare de doar 40% dintre respondenti, n timp ce coruptiei de dupa 2000 i se atribuie etichetele de mare sau foarte mare de ctre 94% dintre respondenti. n plus, cetatenii intervievati au apreciat c fenomenul de coruptie a evoluat difereniat i au distins urmatoarele intervale de timp: 19901992, primii doi ani ai tranzitiei, n care nivelul coruptiei percepute aproape s-a dublat; 19921996, n interiorul careia coruptia perceputa creste, pastrndu-se totui relativ constanta ponderea celor care o apreciaza drept foarte mare; 19961999, n care atributul foarte mare devine dominant, probabil i n relatie cu campania anticoruptie puternic mediatizata, cele cteva cazuri de coruptie de tip Tigareta II care implica persoane din primul esalon al puterii i afirmatiile de tipul nu mai este nimic de furat. Necesar s menionm c foloirea ilicit de ctre funcionarii publici a poziiilor lor publice n interes personal constituie principala cauz a corupiei, marea majoritate a statelor lumii dar i instituii importante internaionale au dat i dau o atenie special definirii ct mai cuprinztoare 477

a noiunii de conflict de interese, precum i adoptrii de msuri legislative i instituionale care s previn apariia cazurilor de conflicte de interese. n formularea sa cea mai impl conflictul de interese este definit ca o concuren ntre interesul public pe care oficialul (un demnitar public ori un funcionar public) are ndatorirea s-l prezerve i interesele sale private. n acest sens, orice fapt de corupie se bazeaz pe existena unui conflict de interese i este stadiul final al acestuia [129, pag.9]. Art.70 din Legea Romniei nr. 161/2003 definete conflictul de interese ca o ituaie n care persoana ce exercit o demnitate public sau o funcie public are un inters personal de natur patrimonial care ar putea influena ndeplinirea cu obiectivitate a atribuiilor care i revin potrivit Constituiei i altor acte normative. Principalele fapte de corupie, definirea lor i sanciunile aplicate sunt prevzute n Codul penal al Romniei (art. 254-257) i n Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de corupie. Infraciunile coniderate prin Codul penal fapte de corupie sunt luarea de mit, darea de mit, primirea de foloase necuvenite i traficul de influen. Ct privete administraia public local, evident c i la aceest nivel, perist corupie i protecionism. Noua Legea a administraiei publice locale nr. 215/2001 conine unele dispioziii care au ca scop deminiarea efefctelor corupiei i protecionismului. Printre acestea vom menina limitarea cumulului de funcii i totodata stabilirea unor incompatibiliti cu funcia de conilier, iar raiunea existenei acestor dispoziii este aceea ca n exercitarea atribuiilor lor autoritile locale trebuie s respecte unele principii de baza dintre care evitarea conflictului de interese. Aceasta noiune nu apare ca atare n textul legii, ci din prevederile referitoare la incompatibiliti i modul de luare a deciziilor de ctre aleii locali se poate deduce ca finalitatea urmrit de legiuitor a fost aceea de a preveni conflictul de interese. Una din ideile vehiculate ca soluie pentru prevenirea i limitarea efectelor coruptiei este aceea c autoritile locale precum i asociatiile care le reprezinta s promoveze integritatea i onestitatea prin adoptarea unor coduri de conduita, bazate pe modelul celor europene, n scopul de a servi ca ghid n exercitarea atribuiilor i stabilirea unui climat etic. Pe plan international, Organizatia Naiunilor Unite a adoptat un Cod de Conduit pentru Oficialitaile Publice. Pe plan european, n 1999 a fost adoptat de ctre Congresul autoritatilor locale i regionale din Europa un Cod de conduita al aleilor locali i regionali, cu ocazia celei de-a 6-a Seiuni a Congresului (Strasbourg, 15-17 iunie 1999). Prin Rezolutia 79/1999, Congresul invit autoritile locale i regionale s adopte Codul de conduita, pentru a creste ncrederea electoratului n cei pe care i-a ales. Codul, dei stabileste principiile etice ce trebuie sa fie respectate de ctre toti reprezentantii alei locali i regionali din Europa, lasa totui o marja larga pentru autoritile locale n a le extinde i aplica. Acestea trebuie sa tina seama, printre altele, de problemele specifice i ituatiile noi care pot aparea n procesul de dezvoltare i, n consecinta, pot initia extinderea principiilor expuse n cod. De asemenea, reprezentantul ales nu trebuie sa i exercite functiile sau sa utilizeze prerogativele legate de functia sa n scopul interesului personal direct sau indirect. Atunci cnd reprezentantul ales are un interes personal direct sau indirect n problemele examinate de coniliile locale sau regionale, sau de un organ executive (local sau regional) acesta trebuie sa-i declare interesele naintea deliberarii i votarii problemei i nu trebuie sa ia parte la nici o discutie, deliberare sau votare a unei probleme n care acesta are un interes personal direct sau indirect. Legea romna stipuleaza expres ca la deliberare i la adoptarea hotarrilor consiliului local nu poate lua parte conilierul care fie personal, fie prin sot, sotie, afini sau rude pna la gradul al patrulea incluiv are un interes patrimonial n problema supusa dezbaterilor consiliului local. n plus, legea contureaza regimul incompatibilitilor n cazul aleilor locali. Astfel, functia de conilier este incompatibila cu: 478

a) functia de prefect i de subprefect; b) calitatea de functionar public n aparatul propriu de specialitate al autoritatilor administratiei publice centrale i locale; calitatea de functionar public n aparatul propriu de specialitate al consiliului judetean, al prefectului, al serviciilor publice de interes local sau judetean, al serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte autoritati ale administratiei publice centrale; calitatea de angajat n cadrul autoritatilor administratiei publice locale respective sau n cadrul aparatului propriu al prefectului din judetul respectiv; c) functia de manager sau membru n coniliul de administratie al regiilor autonome ori de conducator al societatilor comerciale nfiintate de coniliile locale sau de coniliile judetene; d) calitatea de primar; e) calitatea de senator, deputat, ministru, secretar de stat, subsecretar de stat i cele aimilate acestora; O alta incompatibilitate care exista n Legea nr. 69/1991 i care n actual reglementare nu se regaseste se referea la interdictia ca din acelai coniliu local sa faca parte sotii, ascendentii i descendentii, fratii i surorile. Conideram ca era utila o astfel de reglementare i n legea noua. Pe durata exercitarii mandatului de primar, respectiv de viceprimar, se suspenda de drept contractul de munca al acestora, n caz ca exista, la institutii publice, regii autonome, societati nationale, societati comerciale cu capital majoritar de stat sau la societati comerciale de sub autoritatea coniliilor locale sau judetene. Pe toata durata mandatului, calitatea de primar i de viceprimar este incompatibila cu: a) functiile i calitatile prevazute ca incompatibiliti pentru conilieri; b) orice functie de conducere din cadrul societatilor comerciale la care statul sau o unitate administrativ-teritoriala este actionar majoritar ori din cadrul societatilor nationale, companiilor nationale sau regiilor autonome; c) orice alte activitati sau functii publice, cu exceptia functiilor didactice i a functiilor din cadrul unor fundatii ori organizatii neguvernamentale. Viceprimarii nu pot fi n acelai timp i conilieri i aceeai regula este valabila i n cazul primarilor, ntruct calitatea de conilier este incompatibila cu calitatea de primar. Avnd n vedere neceitatea evitarii conflictului de interese, legea specifica expres i incompatibilitile n cazul exercitarii functiei de prefect sau de subprefect, cnd contractul de munca al acestuia la institutiile publice, regiile autonome, companiile nationale, societatile nationale i societatile comerciale cu capital de stat sau majorita de stat se suspenda. De asemenea, legea stabileste n art. 131 incompatibilitile n exercitarea demnitatii de prefect sau subprefect. Astfel, prefectul i subprefectul nu pot fi deputati sau senatori, primari, conilieri locali sau conilieri judeteni i nu pot ndeplini o functie de reprezentare profeionala, o alta functie publica sau o functie ori o activitate profeionala remunerata n cadrul regiilor autonome, societatilor comerciale cu capital de stat sau privat. n februarie 2002 Guvernul a adoptat Ordonanta de urgenta privind instituirea unor interdictii pentru aleii locali i functionarii publici care stipuleaza expres ca societatile comerciale la care aleii locali sunt manageri, actionari semnificativi, asociati, administratori, cenzori, membri n coniliul de conducere nu pot ncheia contracte comerciale de prestari servicii, de executare de lucrari sau de furnizare de bunuri cu autoritile administratiei publice locale din care fac parte aleii locali mentionati, cu regiile autonome de interes local aflate sub autoritatea consiliului respectiv sau cu societatile comerciale nfiintate de coniliile locale ori de coniliile judetene. Aceasta interdicie se aplica i n cazul soului/soiei i rudelor pna la gradul al doilea incluiv ale alesului local n cauz. n cazul n care aceste dispoziii legale sunt nclcate intervine ncetarea de drept a mandatului de ales local, cu excepia cazurilor n care cel n cauza demiioneaza din 479

functia detinuta n cadrul societatii comerciale n termen de 5 zile de la intrarea n vigoare a ordonantei sau, dupa caz, a contractului. Una din cerintele necesare n lupta pentru combaterea coruptiei este transparenta care deriva din dreptul constitutional al cetateanului la informatie. n articolul 31 din Constitutia Romniei se precizeaza ca dreptul persoanei de a avea acces la orice informatie de interes public nu poate fi ngradit. n acest sens autoritile publice, potrivit competentelor ce le revin, sunt obligate sa aigure informarea corecta a cetatenilor asupra treburilor publice i asupra problemelor de interes personal. Cu att mai mult aceasta regula se aplica atunci cnd este vorba de lucrarile consiliului local deoarece conilierii, n exercitarea mandatului ce le-a fost dat sunt n serviciul colectivitatii locale. Legea administratiei publice locale specifica obligativitatea aducerii la cunostinta locuitorilor din unitatea administrativ-teritoriala respectiva a ordinii de zi a sedintei consiliului local prin mass media sau prin orice alt mijloc de publicitate. n comunele sau orasele n care cetatenii apartinnd unei minoritati nationale au o pondere de peste 20% din numarul locuitorilor, ordinea de zi se adduce la cunostinta publica i n limba materna a cetatenilor apartinnd minoritatii respective. Pe lnga obligativitatea aducerii la cunostinta a ordinii de zi a sedintei consiliului local exista i regula conform careia sedintele consiliului local sunt publice, cu exceptia cazurilor cnd conilierii decid cu majoritatea voturilor ca ele sa se desfasoare cu uile nchise. Cu toate acestea, exista anumite probleme a caror dezbatere nu se poate face cu uile nchise. Este vorba despre problemele privind bugetul local, administrarea domeniului public i privat al comunei sau orasului, participarea la programe de dezvoltare judeteana, regionala, zonala sau de cooperare transfrontaliera, organizarea i dezvoltarea urbanistica a localitatilor i amenajarea teritoriului, precum i cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autoritati publice, organizatii neguvernamentale, persoane juridice romne sau straine. Mai mult chiar, n legatura cu aceste probleme legea stipuleaza ca primarul poate propune consultarea cetatenilor prin referendum, n conditiile legii. Conform legii administratiei publice locale conilierii sunt obligati sa organizeze periodic ntlniri cu cetatenii i sa acorde audiente. De asemenea, fiecare conilier, precum i viceprimarul sunt obligati sa prezinte un raport anual de activitate, care va fi facut public prin grija secretarului. n plus, locuitorii satelor care nu au conilieri alei n coniliile locale vor fi reprezentati la edinele de consiliu de un delegat stesc. Acesta este ales pe perioada mandatului consiliului local de ctre o adunare steasc, constituit din cte un reprezentant al fiecarei familii, convocaa i organizat de primar i desfasurat n prezena primarului sau viceprimarului. La discutarea problemelor privind satele respective delegaii sateti vor fi invitai n mod obligatoriu. Delegatul satesc va fi ascultat asupra problemei discutate i va vota, votul sau avnd caracter consultativ. n virtutea dependentei locale fata de stat, autoritile publice centrale i rezerva dreptul de a supraveghea activitatea colectivitatilor locale, exercitnd asupra lor un anumit tip de control care poarta denumirea de tutela administrativa. Acest tip de control priveste nsa numai legalitatea actelor nu i oportunitatea lor. Legea detaliaza procedura n baza careia prefectul realizeaza controlul legalitatii actelor adoptate sau emise de autoritile administratiei publice locale sau judetene. Astfel, prefectul poate ataca, n fata instantei de contencios administrativ, actele autoritatilor administratiei publice locale sau judetene, cu exceptia celor de gestiune curenta, n cazul n care conidera ca acestea sunt ilegale. nainte de a initia procedura n fata instantei, prefectul are obligatia de a solicita autoritatilor administratiei publice locale i judetene emitente n termenul prevazut la art. 50 alin. (2), cu motivarea necesara, sa reanalizeze actul pe care l apreciaza ca ilegal, n vederea modificarii sau, dupa 480

caz, a revocarii acestuia. Ministerul de Interne i Administraie Public realizeaza, n numele Guvernului, controlul ierarhic de specialitate asupra activitatii prefectilor i aparatului prefecturilor. Patrimoniul unitatii administrativ-teritoriale este constituit din bunurile mobile i imobile care apartin domeniului public de interes local, domeniului privat al acesteia, precum i din drepturile i obligatiile cu caracter patrimonial. Toate bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau interes public i nu au fost declarate de interes national apartin domeniului public de interes local sau judetean. Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publica i regimul juridic al acesteia stabileste ca statul sau unitatile administrativ-teritoriale exercita poseia, folointa i dispozitia asupra bunurilor care alcatuiesc domeniul public, n limitele i n conditiile legii. Tot legea realizeaza o distinctie clara ntre bunurile publice i ele proprietate privata ale statului i unitatilor administrativ-teritoriale, introducnd noiunelea de domenialitate. Astfel, domeniul public este alcatuit din bunurile prevazute n art. 135 alin. (4) din Constitutie, din cele stabilite n anexa care face parte integranta din lege i din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau interes public i sunt dobndite de stat sau de unitatile administrativ-teritoriale prin modurile prevazute de lege. Domeniul privat al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale este alcatuit din bunuri aflate n proprietatea lor i care nu fac parte din domeniul public. Legea stabileste modalitatile de dobndire a proprietatii publice, acestea fiind: a) pe cale naturala; b) prin achizitii publice efectuate n conditiile legii; c) prin expropriere pentru cauza de utilitate publica; d) prin acte de donatie sau legate acceptate de Guvern, de coniliul judetean sau de coniliul local, dupa caz, daca bunul n cauza intra n domeniul public; e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau unitatilor administrativteritoriale n domeniul public al acestora, pentru cauza de utilitate publica; f) prin alte moduri prevazute de lege. Bunurile ce fac parte din domeniul public sunt inalienabile, imprescriptibile i inseizabile. Toate bunurile apartinnd unitatilor administrativ-teritoriale sunt supuse inventarierii anuale. Coniliilor locale i judetene li se prezinta anual de ctre primar, respectiv de presedintele consiliului judetean, un raport asupra ituatiei gestionarii bunurilor. Coniliile locale i cele judetene hotarasc ca bunurile ce apartin domeniului public sau privat, de interes local sau judetean, dupa caz, sa fie date n administrarea regiilor autonome i institutiilor publice, sa fie conceionate ori sa fie nchiriate. De asemenea, ele hotarasc cu privire la cumpararea unor bunuri ori la vnzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat, de interes local sau judetean, n conditiile legii. Vnzarea, conceionarea i nchirierea se fac prin licitatie publica, organizata n conditiile legii. Coniliile locale i coniliile judetene pot da n folointa gratuita, pe termen limitat, bunuri mobile i imobile proprietate publica sau privata locala ori judeteana, dupa caz, persoanelor juridice fara scop lucrativ, care desfasoara activitate de binefacere sau de utilitate publica ori serviciilor publice. Dat fiind sumele mari de bani care sunt implicate i avantajele complementare, domeniul achizitiilor publice este unul de interes deosebit n lupta mpotriva coruptiei. Regimul achizitiilor publice este conturat n prezent de Ordonana de urgenta a Guvernului nr. 60/2001 privind achizitiile publice. Achizitia publica reprezinta dobndirea, definitiva sau temporara, de ctre o persoana juridica, definita ca autoritate contractanta, a unor produse, lucrari sau servicii, prin atribuirea unui contract de achiziie publica. Ordonana are drept scop stabilirea principiilor, cadrului general i a procedurilor pentru atribuirea contractului de achiziie publica, precum i a cailor de atac al actului sau deciziei autoritatii contractante care aplica una dintre procedurile de atribuire a contractului de achiziie publica. Atribuirea achizitiilor publice trebuie sa se desfasoare n conformitate cu urmatoarele principii: 481

a) libera concurenta, respectiv aigurarea conditiilor pentru ca orice furnizor de produse, executant de lucrari sau prestator de servicii, indiferent de nationalitate, sa aiba dreptul de a deveni, n conditiile legii, contractant; b) eficienta utilizarii fondurilor publice, respectiv foloirea istemului concurential i a criteriilor economice pentru atribuirea contractului de achiziie publica; c) transparenta, respectiv punerea la dispozitia tuturor celor interesati a informatiilor referitoare la aplicarea procedurii pentru atribuirea contractului de achiziie publica; d) tratamentul egal, respectiv aplicarea n mod nediscriminatoriu a criteriilor de selectie i a criteriilor pentru atribuirea contractului de achiziie publica, astfel nct orice furnizor de produse, executant de lucrari sau prestator de servicii s aiba sanse egale de a i se atribui contractul respectiv; e) confidentialitatea, respectiv garantarea protejarii secretului comercial i a proprietatii intelectuale a ofertantului. Ordonana cuprinde reglementari referitoare la transparen i publicitate; documentaia pentru elaborarea i prezentarea ofertei; elaborarea, prezentarea i evaluarea ofertei; ncheierea, ndeplinirea i finalizarea contractului de achiziie publica cu o sectiune speciala rezervata modalitatilor de evitare a concurentei neloiale; ci de atac i contraventii i sanciuni ce pot fi aplicate.

Bibliografie.
1. Constituia Romniei (revizuit prin Legea nr. 429/2003, aprobat prin Referendumul naional din 18-19 octombrie 2003). 2. Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale, publicata n Monitorul Oficial nr. 204 din 23 aprilie 2001. 3. Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de corupie. 4. Legea nr. 161 din 19/04/2003 privind unele msuri pentru aigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei. 5. Ordonanta de urgenta a Guvernului Romniei nr. 5/2002 publicata n Monitorul Oficial nr. 90 din 2 februarie 2002 6. Ordonana de urgenta a Guvernului nr. 60/2001 privind achizitiile publice. 7. Legea nr. 7 din 18 februarie 2004 privind Codul de conduit al funcionarilor publici. 8. Cod de conduita al aleilor locali i regionali, adoptat de a 6-a Seiune a CPLR a Consiliului Europei (Strasbourg, 15-17 iunie 1999). 9. Anca Daniela Giurgiu, Adrian Baboi-Stroe, imona Luca, Coruptia n administratia publica locala, Cadrul legal existent. Masuri ntreprinse pentru combaterea coruptiei. Observatii i recomandari, Editura Fundaiei pentru Dezvoltarea Societii Civile, 2002 10. Banciu Dan,Corupia n societatea romneasc postrevoluionar n perspective normativ i sociologic, Revista Sociologia Romneasc,nr.4 11. Valerian Stan, Radu Nicolae, Ghid anticorupie. Monitorizarea conflictelor de interese i a incompatibilitilor, Bucureti, 2005 12. Percepia asupra corupiei n administraia public local 13. Zidaru Petrache, Legi anticrim commentate i adnotate, Editura Didactic i Pedagogic, 2003 14. Sticulescu Ana-Rodica, Sociologie juridic.Metodologie, metode i tehnici de cercetare,Editura Libri Maris, Constana, 2001 15. Bari Ioan,Probleme globale contempoprane,Editura Economic,2003 16. Barometrul de opinie publica, noiembrie 2001 17. Programul national de prevenire a coruptiei, aprobat prin Hotarrea Guvernului nr. 1065/2001, publicata n Monitorul Oficial nr. 728 din 15 noiembrie 2001. 482

SCURTE CONSIDERAII PRIVIND RSPUNDEREA FUNCIONARULUI PUBLIC N RI DIN UNIUNEA EUROPEAN

POSTOLACHE Mihaela, jurist, Universitatea Danubius, Galai, Romnia

Rsum:
Le fonctionnaire publique est une personne physique qui fait partie dun organisme de ladministration publique, lgalement investie dune fonction publique, fonction quil exerce continuellement et pour laquelle il reoit une remuneration Dans le domaine de la science du droit, telle comme le prcise la doctrine de droit publique, on fait une distinction entre les notions de devoir et de responsabilit, distinction qui trouve son origine dans les thses philosophiques faisant rfrence la dlimitation du phnomne de devoir social et de responsabilit sociale. La responsabilit juridique intervient sur le terrain du mal accompli , cest--dire aprs laccomplissement dune infraction. Le spcifique des dviations commises par les fonctionnaires publiques est le fait quelles peuvent intervenir pendant lexercice de la fonction, en relation avec lexercice de la fonction, ou, tout simplement, par la dviation de certaines normes qui nont pas de relation directe avec la fonction, mais qui mettent en question le prestige du fonctionnaire publique. Les Etats europens combinent la mise-en-pratique de quatre formes de responsabilit des fonctionnaires: pnale, civile, financire, mais, surtout, disciplinaire. De cette manire, il y a partout un systme de sanctions disciplinaires applicables dans le cas des dviations faites par les fonctionnaires, la plus graves sanction tant le licenciement (des fois me accompagn par la suppression du droit de recevoir la pension de retraite / lassurance-vieillesse, tel le cas de quelques infractions graves en France). Dans tous les pays de lUnion europennes, le systme disciplinaire suppose le respect de deux principes fondamentaux: le droit la dfense, le fonctionnaire devant tre inform et, sil le veut, tre assist par un avocat, et la possibilit du recours devant un tribunal indpendant et impartial. Il y a aussi des stipulations constitutionnelles qui consacrent la responsabilit du fonctionnaire et, sous cet aspect, on peut mentionner que, en Allemagne, on a institu une procdure disciplinaire caractre juridictionnel: lexception des sanctions mineures, dcides par lautorit hirarchique, celle-ci doit informer une juridiction disciplinaire qui suppose les magistrats de profession et les reprsentants des employs, qui tablira une sanction ; celle-ci peut aussi tre informe par le procureur disciplinaire fdral, qui joue le mme rle que le procureur dusage en matire pnale. 1. Noiunea de funcionar public. Aspecte terminologice i deontologice Noiunea de funcionar public nu prezint acelasi nteles atunci cnd este analizat din punct de vedere al dreptului penal, dreptului financiar sau dreptului administrativ. Funcionarul public este persoana fizic ce face parte din cadrul unui organ al administraiei publice, cu nvestitura legal pe o funcie public, pe care o exercit n mod continuu i pentru care n general primete un salariu.1
1

Nistor, V. n: Puc, B., Nistor, V., Negru, V., Maftei, J.- Personalul autoritilor publice romne i comunitare.- Galai, Editura Fundaiei Academice Danubius, 2005, p. 113

483

Din punctul de vedere al dreptului administrativ, de cele mai multe ori statutele utilizeaz formulri de genul agenii titulari de funcii n administraie sunt funcionari publici. Este de presupus c terminologia folosit n Danemarca, n Grecia i n regatul Unit are originea cea mai veche i totodat cea mai legat de trecutul monarhic al statelor europene. Funcionarul este un servitor, un servitor civil sau chiar un servitor al coroanei n vocabularul anglo-saxon, Germania i Olanda il numete titular de birou, n Belgia i Luxemburg este numit agent al Statului sau colectivitilor locale iar n Irlanda i se spune agent al serviciului public. Funcionarul public desfoar activiti prin care se exercit prerogativele de putere public, cum ar fi, de exemplu: Punerea n executare a actelor normative; Elaborarea de proiecte de acte normative; Gestionarea resurselor umane i financiare; Aplicarea de sanciuni juridice date n competena sa; Reprezentarea intereselor unitii n care i desfoar activitatea n raporturile cu persoane fizice sau juridice din afar sau din strintate, precum i n justiie etc.1 Una din aspiraiile normative exprimate dup 1990 a fost aceea de a elabora nu numai un Statut al funcionarilor publici, adic o lege care s configureze, din punct de vedere juridic, funcia public i pe cei care o exercit, ci i un Cod de conduit a funcionarilor publici, n care s se regseasc concentrate regulile de natur deontologic specifice funcionarilor publici. O definiie acceptat de specialitii englezi, americani, germani, japonezi i francezi a codului etic este aceea c el reprezint un document scris ce enun valorile, normele i tipurile de conduit, pe care o anumit ntreprindere, instituie, dorete s le vad aplicate att n interior ct i n exterior.2 2. Forme de rspundere aplicabile funcionarilor publici europeni Aa cum precizeaz doctrina de drept public, i n domeniul tiintei dreptului se face distincia dintre notiunile de rspundere i responsabilitate, distinctie ce i are originea n tezele filosofice cu privire la delimitarea fenomenului rspunderii sociale de cel al responsabilitlii sociale. Aceast delimitare se evidentiaz n ce privete dreptul administrativ sub mai multe aspecte. Mai nti dreptul administrativ analizeaz responsabilitatea i respectiv, rspunderea autoritlilor administraliei publice, apoi, tot acesta analizeaz aceste fenomene n legtur cu functionarii publici. i n al treilea rnd, dreptul administrativ se preocup de cercetarea responsabilitlii cetlenilor faf de normele juridice, respectiv a rspunderii acestora n cazul nclcrii lor. Rspunderea juridic intervine pe terenul rului nfptuit", adic n urma svr irii unei abateri. Specific abaterilor svrite de functionarii publici este faptul c ele pot interveni n timpul exercitrii functiei, n legtur cu exercitarea acesteia sau, pur i simplu, prin abaterea de la anumite norme care nu au o legtur direct, nemij locit cu funcia, dar care pun sub semnul ntrebrii prestigiul functionarului public.3 Sistemul legislativ permite n toate statele Uniunii Europene nlturarea unui functionar titular, n anumite conditii.4 Statele europene combin aplicarea a patru forme de rspundere a functionarilor: penal, civil, financiar dar, mai ales, disciplinar. Astfel, peste tot exist un sistem de sancliuni disciplina Brezoianu, D.; Oprican, M. Administraia public local Bucureti: C.H. Beck, 2008, p. 368 Vedina, V. -Statutul funcionarului public european. Ediia a II-a. - Bucureti: Universul juridic, 2007, p. 169 ; 3 Apostol Tofan, D.- Instituii administrative europene.- Bucureti: C.H. Beck, 2006, p. 184 4 Vedina, V. Statutul funcionarilor publici.- Bucureti: Nemira, 1998, p. 178 citat dup: Ziller Jacques, Adminstrations comparees: Les systemes politico-administratifs de l Europe des Douze.- Paris, Editions Montchrestien, 1993 p. 409;
1 2

484

re aplicabile n cazul abaterilor svrite de functionari, cea mai grav fiind eliberarea din funcjie (uneori chiar cu suprimarea dreptului la pensie, cum este cazul unei fapte foarte grave, n Franta). Regimul juridic al rspunderii disciplinare a func/ionarilor publici se afl ntr-o relatie de determinare, cu garantarea principiului stabilittii funclionarilor publici i a dreptului la carier al acestora. 0 veritabil garantare a stabilittii functionarului public prespune crearea cadrului legal, prin intermediul cruia funclionarul public s fie aprat, n egal msur, de excesele puterii politice i de cele exercitate de puterea ierarhic, de eful ierarhic sau, dup caz, de conductorul autorittii sau insdtutiei publice respective.1 Sanciunea disciplinar constituie n principiu o sancliune administrativ luat de o autoritate administrativ. Ea nu constituie un act jurisdictional dect n anumite ipoteze particulare. In toate statele Uniunii Europene, sistemul disciplinar presupune respectarea a dou principii fundamentale: dreptul la aprare, functionarul trebuind s fie informat i, dac dorete, s fie asistat de un avocat i posibilitatea unui recurs n fala unui tribunal independent i impartial. Pentru a se realiza un asemenea obiectiv, regimul rspunderii disciplinare a funclionarului public prezint anumite particularitti, care presupun, n primul rnd, implicarea unui organ colegial n derularea procedurii de tragere la rspundere a funclionarului public. Astfel, cea mai mare parte a statelor europene a adoptat un sistem care combin interventia autorittii ierarhice cu a unui organism reprezentativ: prima (ministru, director, ef al institutiei, primar etc) dispune, la nceputul procedurii, iniliativa cer cetrii i, la final, aplicarea sancfiunii, ntre cele dou etape, ea trebuie s consulte 0 comisie compus, cel mai adesea de o manier paritar, din reprezentanti ai admi nistratiei i din personal, acetia din urm fiind alei de functionari sau desemnati de sindicate; n general, autoritatea ierarhic nu este obligat juridic s respecte avizul acestei comisii, dar, n realitate, ea tine cont n mare msur de acesta.3 Astfel, n Franta de pild Consiliul de Stat a hotrt nc din anul 1957 c toate sanc tiunile, exceptie fcnd avertismentul i blamul (echivalentul mustrrii din sistemul romnesc), vor fi pronuntate numai dup emiterea avizului consiliului de disciplin. Exist i prevederi constituionale ce consacr rspunderea funcionarilor si sub acest aspect menionm c n Germania a fost instituit in acest sens o procedur disciplinar cu caracter jurisdicional: cu excepia sanciunilor minore, decise de autoritatea ierarhic, aceasta trebuie s sesizeze o jurisdicie disciplinar care presupune magistrai profesionisti i reprezentani ai personalului, care va stabili o sanciune ca un adevrat tribunal n egal msur ea poate fi sesizat de un procuror disciplinar federal, care joac n acest caz acelai rol cu un procuror obinuit n materie penal. Rspunderea penal este instituia juridic fundamental a dreptului penal care, alturi de instituia infraciunii i instituia sanciunilor, formeaz pilonii oricrui sistem de drept penal.2 Rspunderea penal este o form a rspunderii juridice, alturi de rspunderea civil, disciplinar, administrativ i reprezint consecina nesocotirii dispoziiei normei juridice penale; forme de rspundere despre care am mai mentionat in cuprinsul lucrrii si pe care le vom analiza in continuare detaliat. Rspunderea penal se ntemeiaz numai pe svrirea unei infraciuni, adic a unei fapte prevzute de legea penal, svrit cu vinovia cerut de lege i care prezint pericolul social concret al unei infraciuni. Dac s-a dispus nceperea urmririi penale a funcionarului, ca urma1 2

Vedinas, V. - loc. cit., in Studii de drept romnesc nr. 3-4/2002, p. 328 i urm. Mstcan, Olivian.- Rspunderea penal a funcionarului public Bucureti: Hamangiu, 2007, p. 31 citat dup Oancea, I. Explicaii teoretice ale Codului penal romn: Partea general: vol. I Bucureti: Editura Academiei, 1969, p. 99

485

re a sesizrii parchetului sau a organului de cercetare penal, persoana competent s numeasc n funcia public va dispune suspendarea funcionarului din funcia public pe care acesta o deine. Dac se dispune scoaterea de sub urmrire penal ori ncetarea urmririi penale, precum i n cazul n care instana judectoreasc dispune achitarea sau ncetarea procesului penal, suspendarea din funcia public nceteaz, iar funcionarul public respectiv va fi reintegrat n funcia public deinut anterior i i vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare.1 Rspunderea contraveninal a funcionarului public este angajat n cazul n care acesta a svrit o contravenie n timpul serviciului sau n legtur cu ndeplinirea sarcinilor de serviciu. Funcionarul poate face plangere mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii contravenionale la judectoria n a crei circumscripie teritorial i are sediul autoritatea sau instituia public n a care funcionarul deine funcia public.2 Funcionarii publici rspund pentru abaterile administrative pe care le-au svrit n calitatea lor de funcionari ai unei autoriti a administraiei publice i nu ca particulari, ca persoane fizice. Atunci cnd funcionarul public a executat dispoziia scris a efului su ierarhic el va fi exonerat de rspundere administrativ, putnd chema n garanie, n faa instanei de judecat, pe superiorul su ierarhic al crui ordin scris l-a executat. Conductorul autoritii administrative care a fost amendat pentru neexecutarea hotrrii instanei de contencios administrativ este n drept s recupereze suma achitat, de la funcionarul public vinovat de neexecutarea acestei hotrri. n ceea ce privete sanciunile ce pot fi aplicate n caz de svrire a unei contravenii, acestea sunt urmtoarele: A) Avertismentul care const n atragerea ateniei asupra pericolului faptei svrite i recomandarea ca pe viitor contravenientul s respecte dispoziiile legale. Este cea mai uoar sanciune i se aplic n cazurile n care fapta contravenional are un grad redus de pericol social i se apreciaz c cel care a svrit-o nu o va mai repeta. B) Amenda este una din principalele sanciuni contravenionale i cel mai des ntlnit. Se aplic pentru fapte cu un grad de pericol social mai mare dect cele pentru care se aplic avertismentul. C) nchisoarea contravenional de la 1 lun la 6 luni este sanciunea cea mai grav, prevzut numai pentru fapte contravenionale cu grad mai ridicat de pericol social. Se aplic numai de instana de judecat. Legea i alte acte normative mai prevd i alte sanciuni administrative cum ar fi: confiscarea, repararea prejudiciului produs, i alte sanciuni specifice care se aplic n unele sectoare i domenii de activitate. Rspunderea civil a funcionarului public se angajeaz: pentru pagubele produse cu vinovie patrimoniului autoritii sau instituiei publice n care funcioneaz; pentru nerestituirea n termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit; pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public, n calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile. Cnd prejudiciul a fost cauzat direct autoritii sau instituiei publice, repararea pagubelor se dispune printr-un ordin al conductorului unitii n termen de 30 de zile de la data constatrii pagubei sau, prin asumarea unui angajament de plat din partea funcionarului. mpotriva ordi Nistor, V. Capitolul II: Rspunderea juridic a personalului autoritilor/instituiilor publice din Romnia i din comunitile europene, n: Benone, P., Nistor, V., Negru, V., Maftei, J..- Personalul autoritilor publice romne i comunitare.- Galai, Editura Fundaiei Academice Danubius, 2005 2 Brezoianu, D., Oprican, M.- Administraia public n Romnia Bucureti: C.H.Beck, 2008, p. 386
1

486

nului, funcionarul n cauz se poate adresa instanei de contencios administrativ. Dreptul conductorului autoritii sau instituiei publice de a emite ordinul, decizia sau dispoziia de imputare se prescrie n termen de 3 ani de la data producerii pagubei. Se aplic sanciunea direct, n cazul n care funcionarul n cauz refuz s se prezinte la audiere sau s semneze declaraia privind abaterile ce-i sunt imputate. nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii publici a ndatoririlor corespunztoare funciei publice pe care o dein i a normelor de conduit profesional i civic prevzute de lege constituie abatere disciplinar i atrage rspunderea disciplinar a acestora. Faptele care constituie abateri disciplinare ar fi urmtoarele: ntarzierea sistematic n efectuarea lucrrilor, absene nemotivate de la serviciu, neglijena repetat n rezolvarea lucrrilor, nerespectarea n mod repetat a programului de lucru, interveniile pentru reyolvarea unor cereri n afara cadrului legal, nerespectarea secretului profesional sau a confidenalitii lucrrilor cu acest caracter, manifestri care aduc atingere prestigiului autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea, desfrarea unor aciuni cu caracter politic n timpul programului de lucru, refuzul ndeplinirii atribuiilor de serviciu, nclcarea prevederilor legale privitoare landatoriri, incompatibiliti, conflicte de interese i interdicii stabilite prin lege pentru funcionarii publici, etc. Rspunderea disciplinar este una din mijloacele de aciune ale puterii ierarhice. Daca a conduce const n a prevedea, a da ordine si a veghea la executarea lor, cel care conduce trebuie s dispun de sanciuni care s-i permit n cazurile extreme, s impun respectarea directivelor sale. Aceste sanciuni nu au alt scop dect s asigure buna funcionare a serviciior publice. Ele difer de sanciunile penale prin acelea c sunt fundamentate pe o preocupare deosebit pentru ordinea public i aprarea ordinii sociale. Din aceast distincie rezult o consecin important i anume: n dreptul penal nu pot fi urmrite dect infraciunile calificate definite de texte precise; n materia disciplinar, noinea de greeal este lsat la aprecierea deintorilor puterii ierarhice sub controlul autoritii administrative. Rezult c aciunea penal i aciunea disciplinar sunt n ntregime independente.1 3. Sanciunile aplicabile funcionarilor publici europeni Svrirea unei abateri disciplinare de ctre un funcionar public atrage sancionarea disciplinar a acestuia. Prin aplicarea sanciunilor disciplinare se urmrete aprarea ordinii i a disciplinei n unitate, educarea funcionarilor publici n spiritul exercitrii cu rspundere a atribuiilor ce le revin i prevenirea svririi altor abateri disciplinare. n ceea ce privete sanciunile disciplinare mai trebuie fcute dou precizri. n primul rnd, trebuie precizat faptul c n legislaia noastr cumulul sanciunilor disciplinare nu este admis. Aceasta nseamn c pentru o abatere disciplinar funcionarului public nu i se poate aplica dect o singur sanciune, chiar dac au fost nclcate mai multe ndatoriri de serviciu. n al doilea rnd, sanciunea disciplinar are un caracter personal, aplicarea de sanciuni colective, ntregului personal al unitii sau unui compartiment de munc nu este admis de legislaia noastr. Sanciunile disciplinare prevzute n art. 70 alin. 3(mod. L. nr. 1612003, art. XIII, pct. 40), din Legea 188/1999 privind statutul funcionarilor publici sunt: 1. mustrare scris 2. diminuarea drepturilor salariale cu 5-20 % pe o perioad de pn la 3 luni; 3. suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz, de promovare n funcia public pe o perioad de la 1 la 3 ani;
1

Gregoire, Roger.- La fonction publique. Paris: Dalloz, 2005, p. 298-299

487

4. trecerea ntr-o funcie public inferioar pe o perioad de pn la un an, cu diminuarea corespunztoare a salariului; 5. destituirea din funcie. Legea mai prevede c la individualizarea sanciunii se va ine seama, n mod obligatoriu, de cauzele i gravitatea abaterii disciplinare, mprejurrile n care a fost svrit, gradul de vinovie al funcionarului, consecinele abaterii, comportarea general n serviciu a funcionarului, precum i existena n antecedentele acestuia a altor sanciuni disciplinare, care nu au fost radiate n condiiile prevzute de lege. Gravitatea faptei se va aprecia n funcie de urmrile pe care le-a produs i a importanei obligaiei de serviciu care a fost nclcat. n ceea ce privete mprejurrile n care a fost svrit abaterea disciplinar, se va verifica mai nti, dac nu exist o cauz de natur s nlture rspunderea disciplinar, cum ar fi legitima aprare, starea de necesitate, constrngerea fizic sau moral, cazul de for major, cazul fortuit, eroarea de fapt. Beia nu constituie o cauz de exonerare a rspunderii disciplinare pentru c provocarea ei n timpul serviciului, constituie o nclcare a disciplinei muncii. Starea de beie exonereaz de rspundere numai dac este cauzat de mprejurri independente de voina autorului i este complet. Nici iresponsabilitatea i nici minoritatea nu sunt aplicabile n rspunderea disciplinar. Gradul de vinovie se va stabili n funcie de datele personale ale funcionarului: pregtire, capacitate profesional, dac a svrit abaterea disciplinar cu intenie sau din culp. n ceea ce privete sanciunile disciplinare, de regul funcionarul public care a mai svrit i alte abateri n trecut, trebuie sancionat mai aspru. n asemenea situaii sanciunea pentru ultima fapt se agraveaz cu o treapt. Dac ns, ultima abatere este de o gravitate mai redus dect cele precedente, ea poate atrage aplicarea unei sanciuni mai uoare. Urmrile abaterii disciplinare svrite se apreciaz n raport de periculozitatea social a acestuia avndu-se n vedere dac abaterea disciplinar svrit a avut sau nu drept consecin producerea unei pagube materiale unitii i n ce const aceast pagub.

Bibliografie selectiv
1. Apostol Tofan, D.- Instituii administrative europene.- Bucureti: C.H. Beck, 2006; 2. Benone, P., Nistor, V., Negru, V., Maftei, J..- Personalul autoritilor publice romne i comunitare.- Galai, Editura Fundaiei Academice Danubius, 2005; 3. Brezoianu, D., Oprican, M.- Administraia public n Romnia Bucureti: C.H.Beck, 2008; 4. Frosin, C. Dictionnaire juridique francais-roumain Galai: Editura Fundaiei Academice Danubius, 2002; 5. Gregoire, Roger La fonction publique.- Paris: Dalloz, 2005; 6. Ioan, Alexandru Drept administrativ european.- Bucureti, Lumina Lex, 2005 7. Iorgovan, A. Tratat de drept administrativ: Ediia 4.- Bucureti: C.H. Beck, 2005 8. Mstcan, Olivian.- Rspunderea penal a funcionarului public Bucureti: Hamangiu, 2007; 9. Nistor, V. Drept administrativ comparat.- Galai: Editura Fundaiei Academice Danubius, 2006 10. Parlagi, A.P..- Dicionar de administraie public.- Bucureti: Editura Economic, 2000; 11. Savin, V.; Savin, C.-A. Dicionar romn-francez administrativ, comercial, economic, financiar-bancar, juridic.- Cluj Napoca: Editura Dacia, 2002; 12. Vedina, V. - Statutul funcionarului public european. Ediia a II-a. - Bucureti: Universul juridic, 2007; 13. Vedina, V. Valori europene n statutul funcionarilor publici, n: Revista Studii de drept romnesc, nr. 3-4/2002, Bucureti: Editura Academiei Romne, 2002; 488

RSPUNDEREA PENAL A FUNCIONARILOR PUBLICI N LEGISLAIA ROMN

CHIRIL Angelica, lector universitar, doctorand, Universitatea,,Danubius din Galai, Romnia OO Alina, asistent universitar, doctorand, Universitatea,,Danubius din Galai, Romnia

Abstract:
Criminal liability of public officials is the most serious form of legal liability applicable to them, which is implied if the civil servants are committing crimes during service or in connection with the duties of public office they hold, according to paragraph 1 of art.86 Law no. 188/1999 on the status of civil servants, as amended and supplemented. Liability commits criminal law. The public official may appear both as a subject of active offense as well as a passive subject to liability for crimes committed by others against it. Offenses that may be committed by public officials in exercising or in connection with the service duties are provided in the Criminal Code, and some in special laws. Thus, the Criminal Code is provided with a separate chapter entitled "Service offenses or in connection with the service", which covers offenses such as: abuse in service against the public interests, abuse in service by restricting rights, abuses in service against the public interests, abuse service in qualified form, negligence in service, abusive behavior, negligence in preserving state secrets, conflict of interest, taking bribes, giving bribes, receiving undue advantage and influence trafficking. Rspunderea penal a funcionarilor publici reprezint cea mai grav form a rspunderii juridice aplicabil acestora, ce se angajeaz n cazul n care funcionarii publici svresc infraciuni n timpul serviciului sau n legtur cu atribuiile funciei publice pe care o dein, potrivit art.86 alin.1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, modificat i completat. Rspunderea se angajeaz potrivit legii penale. Funcionarul public poate s apar att n calitate de subiect activ al infraciunii, ct i ca subiect pasiv n cazul infraciunilor svrite de alte persoane mpotriva sa. Infraciunile care pot fi svrite de funcionarii publici n exercitarea funciei sau n legtur cu atribuiile de serviciu sunt prevzute n Codul penal, iar unele i n legile speciale. Astfel, n Codul penal este prevzut un capitol distinct intitulat Infraciunile de serviciu sau n legtura cu serviciul, care cuprinde infraciunile de: abuz n serviciu contra intereselor persoanelor, abuz n serviciu prin ngrdirea unor drepturi, abuzul n serviciu contra intereselor publice, abuzul n serviciu n form calificat, neglijena n serviciu, purtarea abuziv, neglijena n pstrarea secretului de stat, conflictul de interese, luarea de mit, darea de mit, primirea de foloase necuvenite i traficul de influen. 1. Evoluia legislativ n domeniu Surse cu privire la responsabilitatea funcionarilor publici decurgnd din exercitarea funciilor publice cu care erau nvestii, gsim nc n dreptul roman din timpul Republicii, n instituia decurionilor. Acetia, dintr-un interes pur fiscal, erau fcui rspunztori de ncasarea impozitelor. 489

n feudalitate i Evul Mediu nu regsim un principiu explicit care s reglementeze responsabilitatea funcionarilor publici, implicit rspunderea penal a acestora. n vechiul drept romnesc, cu concepia asupra dreptului constituional, cnd domnitorul era un stpn absolut, nu regsim, de asemenea, nici un text din care sa rezulte vreo responsabilitate a funcionarilor publici fa de particulari. Rspunderea funcionarului public era mai mult penal, numai fa de stat. Aceasta reiese din toate legile vechi, precum i din Codul lui Donici i al lui Calimach. Prima lege care reglementeaz principiul unei responsabiliti integrale a funcionarilor publici este Regulamentul Organic, iar la 1858, Convenia de la Paris, n art.15, stabilete principiul responsabilitii ministeriale. Chestiunea responsabilitii mai apare n Primul Proiect de Constituie din 1859 n art.48-52, n Statutul lui Cuza din 2 iulie 1864 i n Constituia de la 1 iulie 1866. Legea responsabilitii ministeriale a fost adoptat la 2 mai 1879, ns fr multe consecine n practic. Totui aceasta problema a fost rezolvat prin textele Constituiilor din 1923 i 1938, pe baza crora s-a elaborat o bogat legislaie n materie de responsabilitate a funcionarilor publici. Responsabilitatea penal a funcionarilor publici face obiectul dreptului penal, care determina cu precizie toate cazurile n care un funcionar devine infractor, precum i pedepsele ce se vor aplica acestuia. n Codul penal din 18 martie 1936, existau articole care stabilesc un numr mare de infraciuni care, dei puteau fi comise de orice individ, atunci cnd ele erau svrite de un funcionar public, pedeapsa este majorat. Aceast tratament penal din partea legiuitorului se explica prin aceea ca funcionarul este de dou ori vinovat n cazul n care comite anumite infraciuni. n primul rnd, este vinovat ca orice infractor i, n al doilea rnd, este vinovat ca unul care prin nsi funcia lui trebuie s contribuie la represiunea infraciunilor i, n orice caz, trebuie sa dovedeasc o moralitate i contiinciozitate mai mare dect ceilali ceteni. Codul penal din 1936 cu modificrile, completrile i rectificrile sale ulterioare, stabilete toate crimele i delictele svrite de ctre funcionarii publici, prevzute ca o garanie pentru buna funcionare a serviciilor publice: crime i delicte contra statului; crime i delicte contra administraiei publice; delicte contra activitii judiciare; delicte contra linitii politice; delicte contra intereselor publice; delictul de atentat la pudoare prin abuz de putere; delicte contra familiei; delictul de violare a domiciliului. Textele cuprinznd infraciuni specifice, comise doar de ctre funcionarii publici se mai gsesc i prin diferite legi, ns importana lor este mult mai redus dect a celor din Codul penal. Totui, nu putem trece cu vederea o serie de infraciuni speciale de comiterea crora rspund toi funcionarii publici- deci i minitrii cuprinse n art.23 al Legii pentru aprarea patrimoniului public1. Din prevederile acestei legi, rezult c legiuitorul a neles c o serie de infraciuni comise n dauna patrimoniului public, sa fie instruite i judecate dup o procedura mai rapid i cu efecte mai salutare n aprarea avutului public2. Acest regim juridic special, creat prin lege, este pe deplin justificat. Aceasta deoarece se impmntenise la noi obiceiul ca unii funcionari, ndeosebi cei n contact direct prin serviciul lor cu patrimoniul public, s confunde acest patrimoniu cu patrimoniul lor particular, frustrnd avutul public dup bunul lor plac. n cazul rspunderii penale a funcionarilor publici, aciunea penal putea fi pus n micare fie de particularul lezat, fie de administraie, fie din oficiu, direct de Ministerul Public. Grija legiuitorului cnd a reglementat represiunea infraciunilor proprii funcionarilor publici a fost de a asigura o bun funcionare a aparatului de stat, n vederea ocrotirii intereselor
1 2

Publicat n Monitorul Oficial nr. 75 din 31 martie 1937 I. Sabu, Disciplina funcionarilor publici, Tipografia autorului, Sibiu, 1946, pag. 55

490

particulare ale persoanelor care vin n contact cu serviciile publice i, n fine, grija pentru meninerea la nivelul cuvenit, de nalta moralitate, a prestigiului corpului funcionarilor1. n Romnia socialist, funcionarul, ca slujitor al poporului trebuia s asigure desfurarea normal a activitii organizaiei socialiste n care era ncadrat. n realizarea acestui scop, privind buna i normala desfurare a activitii acestei organizaii, este necesar ca cetenii, prin comportarea lor, sa nu aduc nici o atingere acestei activiti2. O importan deosebit o are creterea responsabilitii sociale a tuturor cetenilor. nclcarea ndatoririlor de serviciu de ctre funcionari sau ali salariai reprezint manifestri socialmente periculoase care aduc atingere relaiilor sociale menite s asigure buna desfurare a activitii organizaiilor de stat. Dat fiind importana valorilor sociale susceptibile de a fi vtmate, legiuitorul a prevzut rspunderea penal i sancionarea celor vinovati de perturbarea bunului mers al acestor uniti, de nclcarea intenionata a intereselor legale ale cetenilor. 2. Rspunderea penal a funcionarilor publici potrivit Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici Rspunderea penal a funcionarilor publici reprezint cea mai grav form a rspunderii juridice aplicabil acestora, ce se angajeaz n cazul n care funcionarii publici svresc infraciuni3 n timpul serviciului sau n legtur cu atribuiile funciei publice pe care o dein, potrivit art.86 alin.1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, modificat i completat4. Rspunderea se angajeaz potrivit legii penale.
Ganea M. Mihail, Responsabilitatea funcionarilor publici, Bucureti, 1941, citat de I. Sabau, op. cit., pag. 57 Aneta Grigorovici, Infractiuni de serviciu sau n legatur cu serviciul, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1976, pag. 6 3 Potrivit art.17 alin.1 C.pen. romn:,, Infraciunea este fapta care prezint pericol social, svrit cu vinovie i prevzut de legea penal. 4 Republicata in temeiul art. III din Legea nr. 251/2006 pentru modificarea si completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 574 din 4 iulie 2006, dandu-se textelor o noua numerotare. Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici a fost republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 251 din 22 martie 2004 si ulterior a mai fost modificata prin: - Legea nr. 164/2004 pentru aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 123/2003 privind cresterile salariale ce se vor acorda personalului din sectorul bugetar, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 446 din 19 mai 2004; - Legea nr. 344/2004 pentru modificarea art. 27 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 674 din 27 iulie 2004; - Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale si a altor drepturi ale functionarilor publici pentru anul 2005, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1.091 din 23 noiembrie 2004, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 76/2005, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 324 din 18 aprilie 2005; - Legea bugetului de stat pe anul 2005 nr. 511/2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1.121 din 29 noiembrie 2004; - Legea bugetului asigurarilor sociale de stat pe anul 2005 nr. 512/2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1.128 din 30 noiembrie 2004; - Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 39/2005 pentru modificarea art. 84 din Legea nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei,Partea I, nr. 430 din 20 mai 2005, aprobata prin Legea nr. 228/2005, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 607 din 13 iulie 2005; - Legea bugetului de stat pe anul 2006 nr. 379/2005, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1.151 din 19 decembrie 2005; - Legea bugetului asigurarilor sociale de stat pe anul 2006 nr. 380/2005, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1.150 din 19 decembrie 2005;
1 2

491

Funcionarul public poate s apar att n calitate de subiect activ al infraciunii, ct i ca subiect pasiv n cazul infraciunilor svrite de alte persoane mpotriva sa. Infraciunile care pot fi svrite de funcionarii publici n exercitarea funciei sau n legtur cu atribuiile de serviciu sunt prevzute n Codul penal, iar unele i n legile speciale.1 Astfel, n Codul penal este prevzut un capitol distinct intitulat Infraciunile de serviciu sau n legtura cu serviciul2, care cuprinde infraciunile de: abuz n serviciu contra intereselor persoanelor, abuz n serviciu prin ngrdirea unor drepturi, abuzul n serviciu contra intereselor publice, abuzul n serviciu n form calificat, neglijena n serviciu, purtarea abuziv, neglijena n pstrarea secretului de stat, conflictul de interese, luarea de mit, darea de mit, primirea de foloase necuvenite i traficul de influen. n al doilea rnd, este de reinut c noiunea de funcionar public, pe planul dreptului penal, are o sfer mult mai larg de cuprindere dect n alte ramuri ale dreptului, fiind definit n art.147 alin.1 din Codul penal ca persoana care exercit permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost nvestit, o nsrcinare de orice natur, retribuit sau nu n serviciul unei uniti dintre cele prevzute la art.145 din Codul penal3. Noiunea de funcionar, n sensul legii penale, cuprinde ns, pe lng noiunea de funcionar public, i orice salariat care exercita o nsrcinare n serviciul unei alte persoane juridice(art.147 alin.2 C.pen.romn). Legiuitorul romn distinge, aadar, ntre calitatea de funcionar public i cea de funcionar. Potrivit art. 147 alin. 2 C. pen., prin <funcionar> se nelege persoana menionat n alin. 1, precum i orice salariat care exercit o nsrcinare n serviciul unei alte persoane juridice dect cele prevzute n acel alineat. Printr-o interpretare sistematic, sfera noiunii de funcionar cuprinde orice persoan care exercit permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost nvestit, o nsrcinare de orice natur, retribuit sau nu, n serviciul unei uniti dintre cele la care se refer art. 145 C.pen., precum i orice salariat care exercit o nsrcinare n serviciul unor persoane juridice, altele dect cele prevzute n art. 145 C.pen. Distincia impus de Codul penal ntre funcionari i funcionarii publici este necesar, deoarece ajut la mprirea din punctul de vedere al legii penale n dou categorii a salariailor: salariaifuncionari publici, salariaifuncionari (mai exact ceilali funcionari), mprire ce are consecine directe asupra tratamentului penal dup calitatea fptuitorului. Exempli gratia, art. 258 alin.1 C.pen. stabilete extinderea rspunderii penale n cazul svririi infraciunilor de abuz n serviciu, neglijen n serviciu i purtare abuziv (art. 246 250 C.pen.) i asupra celorlali funcionari, maximul special al pedepsei reducndu-se cu o treime. De asemenea, prin modificri de dat recent4, Codul penal romn prevede n dispoziiile din art.258
- Ordonanta Guvernului nr. 2/2006 privind reglementarea drepturilor salariale si a altor drepturi ale functionarilor publici pentru anul 2006, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 57 din 20 ianuarie 2006, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 417/2006, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 951 din 24 noiembrie 2006; - Legea nr. 442/2006 pentru modificarea alin. (2) al art. 15 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 969 din 4 decembrie 2006. 1 Spre exemplu,Legea nr.78/2000 pentru prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de corupie 2 Titlul VI,Capitolul I C.pen.romn- partea special, cu ultimele completri aduse prin Legea nr.58/2008. 3 Art.145 C.pen.romn:,,Prin termenul "public" se nelege tot ce privete autoritile publice, instituiile publice, instituiile sau alte persoane juridice de interes public, administrarea, folosirea sau exploatarea bunurilor proprietate public, serviciile de interes public, precum i bunurile de orice fel care, potrivit legii, sunt de interes public. 4 Alin.2 al art.258 a fost introdus prin articolul unic al Legii nr.58 din 19 martie 2008, publicat n M.Of. nr. 228/25 martie 2008

492

alin.2 c,,n cazul prevzut la alin. 1, pentru faptele prevzute la art. 246, 247 i 250 alin. 1-4, aciunea penal se pune n micare la plngerea prealabil a persoanei vtmate, cu excepia acelora care au fost svrite de o persoan dintre cele prevzute la art. 147 alin. 1. Noiunea de funcionar are n dreptul penal un neles nu att de diferit, ct mai extins fa de cea din dreptul administrativ. Deosebirea ntre cele dou sfere ale noiunii privete modalitatea de nvestire: n dreptul penal sunt considerai funcionari i persoanele fr nvestitur oficial funcionarii de fapt sau nelegal nvestii; potrivit dreptului administrativ, funcionarul trebuie s fac parte din efectivul de funcionari al organului administrativ respectiv i s fie nvestit n mod legal cu ndeplinirea funciei pe care o exercit. Totodat, potrivit normelor dreptului administrativ, funcionarul trebuie s fie remunerat pentru munca prestat, pe care o depune n cadrul unitii din care face parte. Accepiunea noiunii de funcionar este n dreptul penal aadar mai larg, nglobnd i pe funcionarii nelegal nvestii, indiferent dac sunt sau nu retribuii. Prin urmare, n sensul dreptului penal, nu are relevan titlul nsrcinrii sau modalitatea nvestirii (alegere, numire, repartizare). n unele cazuri, calitatea de funcionar public constituie un element circumstanial agravant al infraciunii (de exemplu, sustragerea sau distrugerea de nscrisuri). Rspunderea penal a funcionarului public poate fi justificata de dou categorii de fapte culpabile: - fapte prin care se ncalc obligaiile care nu izvorsc din raportul de funcie public sau de serviciu, care sunt svrite ca cetean, i n aceasta situaie ne plasam n sfera exclusiv a dreptului penal, drept comun n materie; - fapte prin care se ncalc obligaiile izvorte din raporturile de funcie public sau de serviciu, i atunci instituia rspunderii este o instituie complex aparinnd, prin faptele care o genereaz, dreptului administrativ i penal, iar prin regimul sancionator, dreptului penal1. 3. Rspunderea penal a funcionarilor publici potivit prevederilor Codului penal romn n vigoare n Codul penal romn, infraciunile incidente n ceea ce i privete pe funcionarii publici sunt reglementate n Titlul VI, denumit Infraciuni care aduc atingere unor activiti de interes public sau altor activiti reglementate de lege2, Capitolul I privind infraciunile de serviciu sau n legtur cu serviciul, art.246-258. Potrivit legislaiei penale sunt infraciuni de serviciu sau n legtura cu serviciul urmtoarele: a) abuzul n serviciu contra intereselor persoanelor art.246 C.pen.- ce const n fapta funcionarului public, care, n exerciiul atribuiilor sale de serviciu, cu tiin, nu ndeplinete un act ori l ndeplinete n mod defectuos i prin aceasta cauzeaz o vtmare intereselor legale ale unei persoane. Fapta prezint pericol social deoarece constituie o nclcare a legii n activitatea de serviciu, svrit chiar de acela care este narmat, n virtutea calitatii sale speciale, s o apere; b) abuzul n serviciu prin ngrdirea unor drepturi art.247 C.pen.- ce const n ngrdirea, de ctre un funcionar public, a folosinei sau a exerciiului drepturilor unei persoane ori crearea pentru aceasta a unei situaii de inferioritate pe temei de ras, naionalitate, etnie, limb, religie,
A se vedea V. Vedina, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici comentat, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2000, pag.182 2 Titlul VI din Partea special a Codului penal romn mai cuprinde alaturi de categoria de infraciuni mentionat i alte trei categorii, dupa cum urmeaz: infraciuni care mpiedic nfptuirea justiiei; infraciuni contra siguranei circulaiei pe cile ferate; infraciuni care aduc atingere altor activiti reglementate de lege.
1

493

gen, orientare sexual, opinie, apartenen politic, convingeri, avere, origine social, vrst, dizabilitate, boal cronic necontagioas sau infecie HIV/SIDA1; c) abuzul n serviciu contra intereselor publice art.248 C.pen.- Fapta funcionarului public, care, n exerciiul atribuiilor sale de serviciu, cu tiin, nu ndeplinete un act ori l ndeplinete n mod defectuos i prin aceasta cauzeaz o tulburare nsemnat bunului mers al unui organ sau al unei instituii de stat ori al unei alte uniti din cele la care se refer art. 145 sau o pagub patrimoniului acesteia; d) abuzul n serviciu n forma calificata art.2481 C.pen.- ca forma agravat comun pentru toate cele trei forme ale abuzului de serviciu, atunci cnd faptele prevzute la art.246-248 au avut consecine deosebit de grave2; e) neglijena n serviciu art.249 C.pen.- ce const n nclcarea din culp, de ctre un funcionar public, a unei ndatoriri de serviciu, prin nendeplinirea acesteia sau prin ndeplinirea ei defectuoas, dac s-a cauzat o tulburare nsemnat bunului mers al unui organ sau al unei instituii de stat ori al unei alte uniti din cele la care se refer art. 145 sau o pagub patrimoniului acesteia ori o vtmare important intereselor legale ale unei persoane, fapta fiind mai grav dac a avut consecine deosebit de grave. f) purtarea abuziv art.250 C.pen.- ce const n ntrebuinarea de expresii jignitoare fa de o persoan, de ctre un funcionar public n exerciiul atribuiilor de serviciu, iar, potrivit alin.2 -5 ale aceluiai text, constituie forme agravate ameninarea svrit de ctre un funcionar public, n condiiile alin. 1 i,, lovirea sau alte acte de violen, vtmarea corporal i vtmarea corporal grav svrite de ctre un funcionar public ; g) neglijena n pstrarea secretului de stat art.252 C.pen.- neglijena care are drept urmare distrugerea, alterarea, pierderea sau sustragerea unui document ce constituie secret de stat, precum i neglijena care a dat prilej altei persoane s afle un asemenea secret, dac fapta este de natur s aduc atingere intereselor statului. Subliniem ca ndatorirea de a pstra secretul de stat a crei nclcare atrage rspunderea penal pentru infraciunea prevzut de ar.252 C.pen., este menionat n mod expres i de Statutul funcionarilor publici, n art.46, alturi de secretul de serviciu; h) conflictul de interese art.2531 C.pen., constnd n,, fapta funcionarului public care, n exerciiul atribuiilor de serviciu, ndeplinete un act ori particip la luarea unei decizii prin care s-a realizat, direct sau indirect, un folos material pentru sine, soul su, o rud ori un afin pn la gradul II inclusiv, sau pentru o alt persoan cu care s-a aflat n raporturi comerciale ori de munc n ultimii 5 ani sau din partea creia a beneficiat ori beneficiaz de servicii sau foloase de orice natur (alin.1), iar potrivit alin.2,, dispoziiile alin.1 nu se aplic n cazul emiterii, aprobrii sau adoptrii actelor normative3 i) luarea de mit art.254 C.pen.- fapta funcionarului care, direct sau indirect, pretinde ori primete bani sau alte foloase care nu i se cuvin ori accept promisiunea unor astfel de foloase sau nu o respinge, n scopul de a ndeplini, a nu ndeplini ori a ntrzia ndeplinirea unui act privitor la ndatoririle sale de serviciu sau n scopul de a face un act contrar acestor ndatoriri4.
Potrivit art.16 alin.1 din Constituia Romniei:,,Cetenii sunt egali n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii i fr discriminri. 2 Prin consecine deosebit de grave se nelege o pagub material mai mare de 200.000 lei sau o perturbare deosebit de grav a activitii, cauzat unei autoriti publice sau oricreia dintre unitile la care se refer art. 145, ori altei persoane juridice sau fizice (art.146 C.pen.). 3 Art. 2531 a fost introdus prin art. I pct. 61 din Legea nr. 278/2006 4 A se vedea T. M. B., sectia I penal, decizia nr.11/1994, n Dan Lupascu, L. L. Zglimbea, N. Alexandru, V. Costiniu, R. Gagescu, C. Jipa, T. M. B. Culegere de practica judiciar penal anii 1994-1997, Editura All Beck, Bucureti, 1998
1

494

Obligaia de probitate a funcionarului public este menionat n mod expres i de Statut n art.47 alin.1, n capitolul ndatoririle de serviciu ale funcionarului public. Acesta dispune c funcionarilor publici le este interzis s solicite sau s accepte, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alii, n considerarea funciei lor publice, daruri sau alte avantaje. Comparnd cele doua texte, se constata c legea special vorbete doar despre solicitarea i acceptarea deci despre doua modaliti prin care se poate materializa, n ultima instana, infraciunea, pe cnd legea general prevede cele patru modaliti pe care le-am menionat mai sus. n realitate, textele n cauz sunt concordante, deoarece acceptarea promisiunii sau nerespingerea unor foloase se ncoporeaza conceptului mai larg de acceptarea de diferite daruri sau avantaje. Din punctul de vedere al categoriei de avantaje interzise funcionarilor publici, constatm ca, spre deosebire de legea penal, care folosete sintagma foloase care nu se cuvin, legea funcionarilor publici utilizeaz doua concepte daruri i alte avantaje. Din modul n care sunt formulate ambele texte, desprindem concluzia c nu are importan modul lor de obiectivare, c ele reprezint bunuri, daruri, alte avantaje de orice natur. Important este ca ele sa poat fi calificate drept favor, un avantaj care i-ar reveni funcionarului public i n schimbul cruia acesta s-ar obliga, prevalndu-se de statutul de funcionar public; j) darea de mita art.255 C.pen.- ce consta n promisiunea, oferirea sau darea de bani sau alte foloase n modurile i scopurile artate n art.254 C.pen; k) promisiunea de foloase necuvenite- art.256 C.pen.- ce presupune primirea de ctre un funcionar, direct sau indirect, de bani ori de alte foloase, dup ce a ndeplinit un act n virtutea funciei sale i la care era obligat n temeiul acesteia1; l) traficul de influen art.257 C.pen.- primirea ori pretinderea de bani sau alte foloase ori acceptarea de promisiuni, de daruri, direct sau indirect, pentru sine ori pentru altul, svrit de ctre o persoan care are influen sau las s se cread c are influen asupra unui funcionar pentru a-l determina s fac ori s nu fac un act ce intr n atribuiile sale de serviciu. Toate aceste fapte au fost incriminate de legiuitor n scopul de a asigura o garanie pentru buna funcionare a serviciului public, tiut fiind ca activitatile de interes public ca i celelalte activitati reglementate de lege se realizeaz prin intermediul funcionarilor publici2. De aceea, este necesar ca funcionarii publici sa-i ndeplineasc n mod corect ndatoririle de serviciu, s nu i le execute n mod abuziv sau neglijent, sa nu fac din exercitarea acestor ndatoriri o sursa de venituri necuvenite. In scopul de a proteja patrimoniul public noul Cod penal3, n art.162 precizeaz sfera celor ce pot fi ncadrai n termenul de funcionari, n sensul c: Prin funcionar se nelege orice persoan care exercit, permanent sau temporar, o nsrcinare de orice natur, n serviciul vreuneia dintre unitile la care se refer art.159, text care prevede, la rndu-i, c Prin termenul public se nelege tot ce privete autoritile publice, instituiile publice sau alte persoane juridice de drept public.

A se vedea T. M. B., sectia I penal, decizia nr.27/1994, n Dan Lupascu i colaboratorii, op. cit. Curtea de Apel Bucureti, sectia a II-a penal, decizia nr. 71/1998, n V. Papadopol, Curtea de Apel Bucureti. Culegere de practica judiciar penal pe anul 1998, Editura All Beck, Bucureti, 1999, pag. 185 3 Legea nr.301/2004 privind noul Cod penal, a crei intrare n vigoare a fost prorogat la data de 1 septembrie 2009.
1 2

495

ASPECTE PROCESUAL-PENALE PRIVIND CORAPORTUL OBLIGAIILOR STATULUI CU OBLIGAIILE VICTIMEI INFRACIUNII

DEMENCIUC Daniela, lector universitar, doctorand, Universitatea de Stat din Moldova

Summary:
To get to a real justice it is not enouph only stats actions, it is necesary, the other side, to be active. It is about crime victime. That is why, in this article there is incorporated an examination about one of the important aspects regarding the corelation between the state's and victime's obligations. Criminal procedure law is to protect the importante value in state, therefore the state's task is to ensure citiyen's security rights and freedoms. Being guaranteed through Constitutional Law, this aspect consists in an adequate behaivior from the citiyen's part, and a high responsability of the state. Cea mai sever realitate, nu exclude ideea credinei n ideal, dei aceasta din urm este determinat de bunstarea material a socitii. Referindu-ne la o alt idee a lui Fridrih Enghels, apoi ea sun astfel: pentru ca, clasele cu interese contrare s nu genereze o lupt fr rezultat, este necesar introducerea unei puteri ce s-ar plasa asupra ntregii societi, putere care ar fi capabil s amelioreze eventualele ciocniri, ar menine societatea n hotarele ordinii, aceast putere fiind statul.1 Activitatea statului de limitare a ciocnirilor i meninere a societii n graniele ordinii, asigur securitatea tuturor i a fiecruia. Dei este dificil a ne imagina o comunitate ideal, nsi ideea ar fi trebuit s apar ca laitmotiv al activitii statului. Pornind de la faptul c, legea procesual penal are drept scop protejarea celor mai importante valori ntr-un stat, constatm sacina statului de a asigura dreptul ceteanului la securitate mpotriva atentatelor criminale. Fiind garantat prin legea fundamental, dreptul dat presupune existena unei obligaii a statului, ca subiect al raportului juridic respectiv, de a-l asigura. Esena raportului dintre stat i persoan, n acest caz, const n urmtoarele: pe de o parte, la o conduit corespunztoare a fiecrui membru al societii, i, pe de alt parte, la o activitate i responsabilitate, prevzut de lege, a statului. Conduita reprezent o form exteriorizat a atitudinii persoanei fa de cele ce-l nconjoar, caracteristice proceselor de logic aprute n contiina sa. Activitatea statului, la rndul su, const n: recunoaterea, respectarea i protecia drepturilor i libertilor omului i ceteanului, n spiritul art.18, alin. (2), din Constituia Republicii Moldova2. Mai mult ca att, n Pactul Internaional cu privire la drepturile economice, sociale i culturale este stipulat c: statele membre ai prezentului pact se oblig s garanteze drepturile proclamate n pactul respectiv, care vor fi realizate fr careva discriminare, fr deosebire de ras, naionalitate, origine etnic, limb, religie, sex, opinie, apartenen politic, avere sau de origine social (art.2 p.2). La nivelul legislaiei procesual penale responsabilitatea statului se limiteaz la urmtoarele: a asigur adresarea victimei la organele de drept, n cazul cnd acesteia i s-au cauzat anumite vtmri, asigurarea acesteia cu drepturi procesual penale (ca participant la proces), atragerea la rspundere juridic a persoanelor vinovate, recuperarea daunelor cauzate prin aciunea criminal a infrac1 2

Enghels F. , , , 1985,.196-197 Cetenii Republicii Moldova beneficiaz de protecia statului att n ar, ct i n strintate art.18, alin. (2), Constituia Republicii Moldova, adoptat la 29 iulie 1994

496

torului. Astfel se prezint obligaiile statului n relaiile cu ceteanul n realizarea asigurrii proteciei acestuia. Protecia valorii n stat intervine n cazul existenei unei nclcri fa de cel protejat. Protecia garantat prin legislaia procesual-penal include i repararea daunelor, cnd acestea sunt cauzate prin infraciuni. La analiza relaiei statului cu persoana, n aspectele menionate mai sus, putem concluziona c, realizarea de ctre stat a proteciei victimei se face sub forma acordrii acesteia a unui sprijin ce se reglementeaz riguros n normele dreptului procesual penal. Acestea, la rndul lor, direct sau indirect, determin drepturile i obligaiile statului n raport cu victima infraciunii. Dup cum menioneaz S.A. Komarov, persoana are anumite drepturi n coraport cu statul, i, statul are obligaii fa de aceasta, (i invers)1. Pornind de la drepturile pe care le are victima infraciunii, vom examina n continuare obligaiile statului prin prisma garantrii drepturilor victimei infraciunii. Obligaia statului de a asigura victimei accesul liber la justiie. Existena unei norme fundamentale, n acest sens, art. 20 din Constituie stipuleaz c: Orice persoan are dreptul la satisfacie efectiv din partea instanelor judectoreti competente mpotriva actelor care violeaz drepturile, libertile i interesele sale legitime, denot caracterul prioritar i importana activitii statului n domeniul aplicrii dreptului, garantnd prin aceasta realizarea dreptului victimei de a avea acces la justiie. n aceast ordine de idei, autoarea N.A. Ogurov, menioneaz c: statul prin proclamarea drepturilor subiective i a libertilor cetenilor, trece toat greutatea garantrii i realizarea acestora asupra sa. Garantarea realizrii proteciei drepturilor subiective, a realizrii de ctre acetia a obligaiilor juridice, prezint una din sarcinile i funciile de baz.... ale statului.2 Este demn de menionat faptul, c anume prin norme constituionale este garantat dreptul persoanei la mijloace juridice de protecie, consacrate n urmtoarele articole din Constituia Republicii Moldova: art.20 (accesul liber la justiie), 23 (dreptul fiecrui om de a-i cunoate drepturile i obligaiile), 26 (dreptul la aprare), 53 (dreptul persoanei vtmate de ctre o autoritate public). Fr ndoial legiuitorul a prevzut anumite mijloace de aprare i n alte acte normative, cum ar fi: Codul Penal, Codul de procedur penal, Legea nr.105-XVI din 16.05.2008 Cu privire la protecia martorilor i a altor participani la procesul penal, Legea nr.416-XII din 18.12.1990 Cu privire la poliie, Legea nr. 45-XIII din 12.04.1994, Privind activitatea operativ de investigaii, . a. Prin urmare, obligaia statului de a asigura victimelor infraciunii accesul liber la justiie nu pare a fi una declarativ. Obligaia statului de a asigura victimei repararea prejudiciului cauzat. n cazul cnd, prejudiciul este cauzat de erorile judiciare, aceast obligaie a statului este prestabilit de art.53, alin. (2) din Constituie, care consacr: Statul rspunde patrimonial, potrivit legii, pentru prejudiciile cauzate prin erorile svrite n procesele penale de ctre organele de anchet i instanele judectoreti. Cum este aprat, ns, victima ca persoan creia prin infraciune i s-a cauzat careva prejudiciu? Rspunsul la aceast ntrebare l gsim n Constituia Republicii Moldova care, n art.16 al. (1), consacr urmtoarele: Respectarea i ocrotirea persoanei constituie o ndatorire primordial a statului. La rndul su, Codul Penal al Republicii Moldova, n art. 4, ntitulat principiul umanismului stipuleaz: ntreaga reglementare juridic are menirea s apere, n mod prioritar, persoana ca valoare suprem a societii, drepturile i libertile acesteia. Aaceast obligaie a statului poate fi realizat, dup cum tradiional s-a stabilit, prin dou metode: restituirea i compensarea. Restituirea este posibil doar n cazul cnd, att mrimea prejudiciului cauzat prin infraciune, ct i infractorul sunt identificai. Compensarea, la rndul
1 2

.. , , 1994, . 121 .. , , 1976, .144

497

su, poate avea loc fie n aceeai situaie, fie n alte situaii de nclcare a drepturilor i libertilor persoanei, prin aciuni interzise de legea penal, cnd mrimea prejudiciului cauzat i persoana fptuitorului sunt incerte. Natura dubl de realizare a obligaiei statului de a repara prejudiciul cauzat victimei infraciunii constituie un factor important n edificarea unui stat de drept. Obligaia statului de a asigura victimei securitatea personal. Aceast obligaie const, n primul rnd, n excluderea pericolului unor posibile atentate criminale asupra victimei infraciunii, i, n al doilea rnd, nfptuirea justiiei echitabile, adic, stabilirea adevrului obiectiv n cauzele penale. Protecia drepturilor i libertilor victimei poate fi realizat i pe calea limitrii anumitor drepturi general-fundamentale1 (de ex: inviolabilitatea domiciliului, dreptul la via privat, la convorbiri telefonice, etc.). Specificul asigurrii securitii personale a victimei, rezult i din aceea c statul oblig reprezentanii si (angajai n organele de urmrire penal i justiie), sub sanciunea rspunderii penale, s nu divulge informaii, pe cauze penale devenite cunoscute n legtur cu ndeplinirea atribuiilor de serviciu, sau despre msurile de securitate aplicate ntru protejarea victimei. Atingerea scopului justiiei penale, i n mod special, stabilirea adevrului obiectiv, depinde, n mare msur de realizarea de ctre ceteni a obligaiei de a depune mrturii veridice. Prin asigurarea securitii participanilor la proces, statul poate contribui la realizarea din partea acestora a obligaiei menionate. Obligaia statului de a acorda ajutor victimei n sfera social. Baza juridic a dreptului victimei la ajutor n sfera social o constituie, att actele i tratatele internaionale la care Republica Moldova este parte, ct i acordurile ncheiate ntre Republica Moldova i alte state. Realizarea acestui drept fundamental trebuie s fie guvernat de principiul statul pentru cetean. n legislaie aceasta mbrac forma unor obligaii directe ale statului fa de persoan. O astfel de formulare este necesar pentru ca victima s nu apar n calitate de certor. Obligaia statului de a acorda ajutor n sfera social este una general, aplicat de o potriv fa de toate persoanele, fr excepii. n cadrul raportului procesual-penal, n care statul este subiect al raportului juridic, aceasta obine calitatea unei obligaii juridice subiective, concretizat prin limitele acelui ajutor acordat victimei, care este necesar pentru restabilirea echilibrului social perturbat. Restabilirea acestuia se va efectua ntr-o form complex i de durat care se va referi nu doar la victima infraciunii, ci i la membrii familiei acestuia care au avut de suferit. Examinnd ntrebarea coraportului obligaiilor statului cu cele ale victimei infraciunii nu putem trece peste obligaia statului de a asigura posibilitatea realizrii reale de ctre victim a dreptului la intentarea urmririi penale ct i, peste dreptul de a refuza n pornirea procesului penal. Obligaiie statului fa de victima infraciunii, ca subiect al unui raport procesual-penal concret, pot avea dou aspecte: a) obligaia asigurrii securitii victimei mpotriva influenelor din partea terelor persoane; b) obligaia statului de a realiza activiti de aplicare a mijloacelor de represiune penal n corespundere cu voina victimei. Pornind de la aceste aspecte putem constata c, obligaia material a statului ca subiect al raportului procesual-penal, spre deosebire de alte obligaii statale, are ca motiv de apariie doar dorina victimei infraciunii de a porni o urmrire penal. Acest motiv al apariiei obligaiei procesual penale a statului este condiionat de caracterul individual al soluionrii cauzei i de atragere a infractorului la rspundere penal. Statul, n acest caz, se limiteaz doar la faptul c garan1

Exerciiul drepturilor i libertilor nu poate fi supus altor restrngeri dect celor prevzute de lege... care sunt necesare n interesele securitii naionale... protejrii drepturilor, libertilor i demnitii altor persoane... art. 54, alin. (2) din Constituia republicii Moldova

498

teaz pedepsirea infractorului. Astfel, obligaia statului de a asigura posibilitatea realizrii de ctre victim att a dreptului de a porni o urmrire penal, ct i a refuzului de a o porni, este real i realizabil doar n limitele raportului procesual penal. Nu putem vorbi despre o justiie obiectiv dac spre aceasta tinde o singur parte, se va ajunge la acel adevr doar ntr-o corelare armonioas a obligaiilor statului cu cele ale victimei infraciunii. n aceast ordine de idei, vom caracteriza n continuare principalele obligaii ale victimei infraciunii. Obligaia victimei de a respecta procedura legal n realizarea drepturilor sale subiective. Este demn de menionat c, obligaiile juridice ale victimei au o natur juridic autoritar. Natura respectiv este determinat de caracterul public al dreptului procesual penal. Caracterul public se manifest, n primul rnd, prin importana social a aciunii cu caracter criminal (necesitatea protejrii victimei i caracterul metodelor de atentare asupra acesteia) i, n al doilea rnd, prin soluionarea cauzei i aplicarea msurilor preventive din partea statului. Reieind din aceasta, cercetarea obligaiilor subiectiv-juridice ale victimei n procedura penal sunt penetrate de caracterul public al procedurii penale i al justiiei. Obligaia victimei de a respecta forma legal de reacionare fa de aciunile socialmente periculoase. Aceast obligaie a victimei este condiionat, de asemenea, de caracterul public al dreptului procesual penal. n acest caz, caracterul dat se manifest prin rigida reglementare statal a formelor de comportare a victimei n timpul apariiei pericolului. n mod special, legiuitorul se refer la legitima aprare (art.36 C.P. al R.M.), reinerea infractorului (art.37 C.P. al R.M.), starea de extrem necesitate (art.38 C.P. al R.M.), constrngerea fizic sau psihic (art.39 C.P. al R.M.), riscul ntemeiat (art.40 C.P. al R.M.). Astfel, obligaia victimei de a respecta formele legale de comportament fa de aciunile infractorului d posibilitate persoanei de a nltura pericolul provocat de infraciune nenclcnd limitele legale, stabilite prin lege, n anumite circumstane concrete. Obligaia victimei de a contribui n stabilirea adevrului la examinarea cauzei. Obligaia respectiv include n sine: obligaia de a sesiza organele competente i persoanele responsabile doar cu declaraii veridice despre comiterea infraciunii, deoarece astfel de declaraii pot pune n lumin diferite elemente de fapt de natur a servi ca prob cu privire la fapta comis, la persoana fptuitorului, la modul comiterii a faptei, la mprejurrile comiterii acestea, la urmrile fapte1; obligaia de a depune mrturii veridice, att n cadrul urmririi penale, ct i la faza judecrii cauzei; obligaia de a face declaraii n general. La categoria obligaiilor juridice, care nu i-au gsit nc reflectare n legislaia Republicii Moldova, putem meniona urmtoarele: obligaia victimei de a nu mpiedica n stabilirea adevrului prin deteriorarea, falsificarea probelor pe cauza penal, sau prin convingerea eronat a martorilor oculari, obligaia de a reflecta adecvat mrimea pagubei materiale, n cazul cnd victima cere despgubire, care trebuie s corespund consecinelor negativ-materiale, apreciate obiectiv n form bneasc. n ce privete consecinele cu caracter psihologico-moral, acestea urmeaz a fi apreciate personal de ctre victim. Pe de alt parte, potrivit legislaiei procesual penale, sarcina probaiunii n privina mrimei daunei cauzate prin infraciune, este pus n seama victimei, fiind examinat de instana de judecat. n acest context, considerm c o reflectare adecvat a mrimii daunei provocate, va duce la o economie a timpului procesual. Obligaia victimei de a se supune cerinelor legale ale organelor de drept care desfoar urmrirea penal. Reieind din caracterul public al dreptului procesual penal, realizarea raportului procesual penal se exercit nemijlocit prin activitatea procesual a statului i a persoanelor abili1

Vintil Dongoroz, Siegfried Rfhfbt, George Antoniu, Constantin Bulai, Nicoleta Iliescu, Rodica Stnoiu, Explicaii teoretice ale Codului de procedur Penal Romn, Partea general Vol.V, p.197

499

tate, n acest sens, din organele de justiie penal. Existena unui subiect de autoritate n relaiile procesual penale (statul), acord posibilitatea realizrii de ctre acesta a unor sarcini autoritare n cadrul urmririi penale a persoanelor socialmente periculoase. De asemenea, fora autoritar a statului poate s se manifeste i asupra victimei prin limitarea parial a drepturilor sale civile. Spre exemplu, pot fi stabilite limitri n realizarea dreptului asupra proprietii, prevzut n art.46 al Constituiei R.M. (dac proprietatea dat este prob material pe o cauz anume), sau limitarea dreptului la libera circulaie reflectat n art.27 al Constituiei R.M., care prevede c: Dreptul la libera circulaie n ar este garantat. Oricrui cetean al Republicii Moldova i este asigurat dreptul de a-i stabili domiciliul sau reedina n orice localitate din ar, de a iei, de a emigra i de a reveni n ar. Urmeaz s atenionm asupra faptului c obligaia victimei de a se supune cerinelor legale ale organelor de drept, care desfoar urmrirea penal, apare din momentul comiterii infraciunii a apariiei raportului procesual penal. Din acest moment victima poate fi parial limitat n drepturile sale general-civile. Att temeiurile pentru aplicarea msurilor de protecie a persoanei n procesul penal, formele limitrilor, perioada acestora ct i enumerarea organelor de drept i a persoanelor competente n stabilirea limitrilor respective, sunt prevzute de legi aparte cum ar fi legea cu privire la protecia martorilor i altor participani la procesul penal. n concluzie menionm c, temeiul stabilirii limitrilor pariale asupra drepturilor civile ale victimei rezult din caracterul public pe care l comport dreptul procesual penal. Obligaia victimei de a se supune cerinelor temeinice i legale ale organelor abilitate n asigurarea securitii personale. Printre temeiurile stabilirii unei astfel de obligaii putem evidenia urmtoarele dou momente: pe de o parte, nsi asigurarea securitii victimei, iar pe de alt parte necesitatea atingerii adevrului obiectiv. n scopul acordrii unei protecii victimei infraciunii aceasta poate fi limitat n dreptul la inviolabilitatea personal, a vieii familiale, a dreptului la convorbiri telefonice, la libera circulaie, etc. Cerina organelor de drept, reieind din necesitatea soluionrii problemei ce ine de asigurarea persoanei victimei i atingerii scopului justiiei, urmeaz s fie, att legal, ct i motivat din punct de vedere al circumstanelor existente, care comport un pericol real i nemijlocit asupra victimei. Obligaia victimei de a se supune cerinelor temeinice i legale ale organelor speciale n asigurarea securitii personalitii sale apare realmente din momentul descoperirii potenialului pericol real i se menine pn la lichidarea acestuia. Reflectarea obligaiilor juridice date apar din momentul comiterii aciunii, prevzute de legea penal, i, respectiv a apariiei raportului juridic penal i procesual penal. n baza celor expuse, considerm c, eficiena securitii personale, de natur juridic procesual penal, n mod special a victimei, depinde, n mare msur, de consacrarea clar a drepturilor i obligaiilor victimei n legislaia procesual penal. n concluzie, remarcm faptul c, relaiile dintre stat i victima infraciunii nu pot fi limitate doar la cele expuse n aceast lucrare. Fundamental, statul este predestinat pentru a asigura o organizare vital a ntregii societi astfel, nct posibilitatea cauzrii de daune membrilor si s fie redus la minimum. n cadrul relaiilor juridice de asigurare a securitii procesual penale i a proteciei persoanei, a drepturilor i libertilor acesteea, precum i n relaiile cu cetenii care respect legea, statul apare ca un subiect egal n drepturi, care deine anumite obligaii fa de cetenii si i este capabil s poarte rspundere pentru realizarea necorespunztoare a acestora. La realizarea proteciei procesual penale sub forma - a proteja prin securitate, statul exercit aceste obligaii fa de un subiect procesul penal special victima infraciunii.

500

Bibliografia:
1. Constituia Republicii Moldova, adoptat la 29 iulie 1994, n vigoare la 27 august 1994 2. Codul de Procedur Penal a Republicii Moldova, adoptat la 14.03.2003, n vigoare 12.06.2003. 3. Codul Penal al Republicii Moldova, adoptat la n vigoare la din 18.04.2002, n vigoare la 12.06.2003. 4. Legea Nr. 105 din 16.05.2008 cu privire la protecia martorilor i altor participani la procesul penal. 5. Legea nr.416-XII din 18.12.1990 Cu privire la poliie. 6. Legea nr. 45-XIII din 12.04.1994, Privind activitatea operativ de investigaii. 7. Vintil Dongoroz, Siegfried Rfhfbt, George Antoniu, Constantin Bulai, Nicoleta Iliescu, Rodica Stnoiu, Explicaii teoretice ale Codului de procedur Penal Romn, Partea general Vol.V, Bucureti, 2003. 8. Enghels F. , , , 1985. 9. .. , , 1994. 10. .. , , 1976. 11. .. , , 1979.

501

DAUNELE MORALE N PROCESUL PENAL

BRUTARU Versavia, Cercettor tiinific gradul III, Institutul de Cercetri Juridice al Academiei Romne

Abstract:
The study presents concisely the concept of moral prejudice granted as a result of a offence, the differentiation from the civil delict, the role of the Courts in establishing the existence of moral prejudice, criteria in granting the moral prejudice and the sum of money granted as moral prejudice. Keywords: moral prejudice, civil delict, criteria 1. Conceptul de daune morale nu poate fi definit fr a ne referi la noiunea de rspundere civil, care reprezit acea form a rspunderii juridice care d natere unui raport juridic constitutiv de drepturi i obligaii n temeiul crora o persoan este ndatorat s repare prejudiciul cauzat altuia prin fapta sa, iar aceasta din urm are dreptul s pretind repararea prejudiciului. Izvorul rspunderii civile l reprezint acele principii de echitate social i dreptate, consacrate n art. 998 Cod Civil, potrivit cruia orice fapt a omului care cauzeaz altuia un prejudiciu l oblig pe acela din a crui greeal s-a cauzat a-l repara. De asemenea art. 999 C. civ. prevede c omul este responsabil numai pentru prejudiciul ce a cauzat prin neglijena sa sau imprudena sa. Inafar de rspunderea pentru fapta proprie (art. 998, 999 C. civ.) Codul civil mai consacr (art. 1000-1002) rspunderea persoanei pentru fapta svrit de o alt persoan, precum i rspunderea pentru prejudiciile cauzate de lucrurile sau animalele aflate n paza juridic a unei persoane (art. 1000-10001), tot astfel exist rspunderea proprietarului pentru prejudiciile produse prin ruina unor construcii care i aparin (art. 1002), iar art. 1003 consacr caracterul solidar al rspunderii persoanelor crora le este imputabil cauza prejudiciului. Rspunderea juridic, ca instituie juridic de drept civil este de dou feluri: rspundere juridic contractual i rspunderea juridic delictual; aceasta din urm constituie dreptul comun aplicabil n aceast materie deoarece ori de cte ori nu exist un contract dar exist un prejudiciu se aplic regulile rspunderii civile delictuale. 2. Aa cum am vzut, ideea de rspundere juridic este strns legat aceea de prejudiciu. Noiunea de prejudiciu, ca element esenial (condiie sine qua non) a rspunderii civile nseamn rezultatul duntor, produs de o persoan n dauna alteia; prejudiciul este de dou feluri: patrimonial i nepatrimonial (dup unii autori prejudiciul ar putea fi i mixt adic att patrimonial ct i nepatrimonial). Prejudiciile nepatrimoniale, denumite i daune morale reprezint acele consecine ale aciunii celui obligat la reparaii care nu pot fi evaluate n bani cum ar fi: durerea provocat de moartea unei persoane, ori de vtmrile fizice sau psihice, de atingerile aduse onoarei, cinstei, demnitii, prestigiului sau reputaiei unei persoane. Repararea prejudiciului sub orice form constituie obligaia persoanei care a comis fapta generatoare de prejudicii. Dup unii autori (L. Pop)1 principiile dup care se asigur repararea prejudiciului sunt: principiul reparrii integrale a prejudiciului, principiul reparrii n natur a prejudiciului i principiul reparrii prompte a prejudiciului.
1

L. Pop, Teoria general a obligaiilor, Ed. Lumina Lex, 2000, Bucureti, p. 160-170

502

Repararea integral a prejudiciului presupune nlturarea tuturor consecinelor duntoare ale unui fapt ilicit i culpabil (patrimonial sau nepatrimonial) n scopul repunerii victimei, pe ct posibil, n situaia anterioar (restitutio in integrum). Instana Suprem1 a decis c despgubirile acordate victimei trebuie s constituie o just i integral reparare a pagubei cauzate prin fapta ilicit a autorului; i de asemenea c este de principiu c victima unui fapt ilicit are dreptul la repararea integral a prejudiciului suferit iar ntinderea despgubirilor este determinat de principiile reparaiei integrale a prejudiciului. Repararea n natur este acel mod de reparare a prejudiciului care implic restabilirea situaiei anterioare svririi infraciunii. Aceast form de despgubire se obine prin restituirea lucrurilor, prin restabilirea n orice alt mod a situaiei anterioare svririi infraciunii, prin desfiinarea total sau parial a unui nscris i prin orice alt mijloc de reparare2. Repararea este prompt atunci cnd are loc nentrziat, imediat dup ce s-a produs prejudiciul. 3. Am artat mai sus c prejudiciul poate fi patrimonial, nepatrimonial sau mixt. Prejudiciul nepatrimonial, n doctrin, a primit mai multe denumiri, cum ar fi prejudiciu nematerial, prejudiciu imaterial, daun moral, prejudiciu moral. n viziunea unor autori prin prejudiciu nepatrimonial sau moral s-ar nelege rezultatul duntor direct de natur nepatrimonial al unei fapte ilicite i culpabile, prin care se aduce atingere valorilor cu coninut neeconomic ce definesc personalitatea uman; dei acest rezultat nu poate fi evaluat n bani el d totui natere dreptului i obligaiei n reparare, n conformitate cu regulile rspunderii civile delictuale3. Potrivit altei opinii, prejudiciul moral ar avea caracter direct numai cnd repararea se face n conformitate cu regulile rspunderii civile delictuale, ceea ce ar duce la limitarea real a ariei de cuprindere a noiunii.4 De asemenea, n doctrin5 s-a ridicat chestiunea dac noiunea de prejudiciu nepatrimonial ar fi mai corect din punct de vedere tiinific dect aceea de daune morale, ntruct cuprinde toate prejudiciile de natur neeconomic, implicit cele care rezult din atingerile unor valori i drepturi subiective, fr legtur cu morala. S-a susinut c un prejudiciu poate exista i atunci cnd este vorba de un bun cu o valoare sentimental (nu neaprat moral), spre exemplu, n cazul distrugerii unui bun, amintire de familie, n acest caz prejudiciul este de ordin pur afectiv6. La fel, nu trebuie s se considere c nclcarea unui drept nepatrimonial produce ntotdeauna numai un prejudiciu moral, fr caracter patrimonial. Atingerea adus onoarei unei persoane prin calomnie, insult poate avea influen asupra situaiei sale fnanciare a celui insultat; (acesta poate pierde locul de munc sau o remuneraie mai bun). nclcarea atributelor cu caracter personal nepatrimonial ale dreptului de autor ori de inventator poate avea ca rezultat nu numai un prejudiciu moral constnd n atingerea adus calitii de autor sau inventator, dar, deopotriv, i un prejudiciu patrimonial constnd n nencasarea remuneraiei cuvenite pentru folosirea operei ori a invenei7 (prejudiciu mixt). 4. Noiunea de daune morale, dei criticat n doctrin a fost consacrat de legiuitorul romn
Tribunalul Suprem, Decizia de ndrumare nr. 10/1961, n Culegere a deciziilor de ndrumare ale Plenului Tribunalului Suprem n materie civil pe anii 1952-1965, p. 70 2 Gheorghi Mateu, Tratat de procedur penal, partea general, vol.I, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2007, p. 743 3 I. Albu, V. Ursa, Rspunderea civil pentru daunele morale, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1979, p. 61. 4 C. Jugastru, Repararea prejudiciilor nepatrimoniale, Ed. Lumina Lex, 2001, Bucureti, p. 12. 5 I. Albu, Rspunderea civil contractual pentru prejudiciile nepatrimoniale, n Dreptul nr. 8/1992, p. 32. 6 C. Sttescu, C. Brsan, Drept civil. Teoria general a obligaiilor, ediia a III-a, Ed. All, Bucureti, 2000, p. 149. 7 Ibidem, p. 150
1

503

expresis verbis n cteva acte normative, de exemplu prin Legea nr. 29/1990 abrogat prin legea 554/2004 modificat n anul 2007, n art. 11 al 2 se prevedea c n cazul admiterii cererii n anulare a actului administrativ sau de recunoatere a dreptului nclcat instana va hotr i asupra daunelor morale i materiale cerute; menionm c actuala lege a Contenciosului administrativ folosete de asemenea noiunea de daune morale. La fel, legea 11/1991 privind combaterea concurenei neloiale, n art. 9 prevede c ori de cte ori faptele de concuren neloial cauzeaz daune materiale sau morale, cel prejudiciat este n drept s se adreseze instanei cu aciune civil. n legtur cu situaia din trecut cnd noiunea de daune morale nu era consacrat expresis verbis Prof. Tanoviceanu1 afirma c dei legea nu a reglementat special situaia daunelor morale, nu se poate spune c le-ar fi exclus. Art. 998 din Codul civil folosete o norm n alb prevznd c: Orice fapt a omului care cauzeaz altuia un prejudiciu oblig pe cel din a crui greeal s-a ocazionat a-l repara. Totodat, arta Tanoviceanu, legea nelege s ocroteasc nu numai integritatea fizic a persoanei dar i pe cea moral, atunci cnd face obiectul unei vtmri. Ca o confirmare a acestei interpretri, Codul penal din 1936 a consacrat n art. 92 al. 2 repararea daunelor morale. Despgubirile acordate prii vtmate trebuie s constituie ntotdeauna o just i integral reparaiune a daunelor materiale sau morale suferite n urma infraciunii i pot fi stabilite, dup principiile dreptului civil, ntr-o sum global. Ele pot consta ntr-o rent anual pe timp determinat cnd aceasta ar satisface mai echitabil interesele prilor. n comentariul articolului menionat2 s-a artat c att n caz de prejudiciu material (patrimonial) ca i n caz de prejudiciu moral (nepatrimonial) legea penal permite dezdunarea dac dauna sau prejudiciul const n paguba material sau moral, pe care infraciunea a pricinuit-o oricrei persoane3. n ciuda acestor reglementri exprese, Plenul Tribunalului Suprem a adoptat teza inadmisibilitii reparrii bneti a daunelor morale. Se motiva c prejudicul moral, fiind prin concept neevaluabil n bani, nu poate exista o dezdunare material pentru aceast categorie de prejudicii. Dei nu se contesta posibilitatea producerii unui prejudiciu moral prin fapte ilicite, decizia nr. VII/29.12.1952 a obligat instanele judectoreti la repararea daunelor morale exclusiv prin mijloace de natur nepatrimonial. Dup 1989 s-a revenit la tradiia acordrii de despgubiri bneti chiar pentru prejudiciile morale. 5. n conformitate cu art. 54 din Decretul 31/1954 drepturile subiective nepatrimoniale care se bucur de ocrotire juridic sunt: dreptul la nume, dreptul la onoare, dreptul la denumire, dreptul la reputaie, dreptul personal nepatrimonial de autor al unei opere tiinifice, artistice ori literare, dreptul de inventator etc. n doctrin s-a sugerat c mai exist i alte drepturi cu caracter nepatrimonial, cum ar fi dreptul la via, dreptul la via privat. Constituia Romniei garanteaz dreptul la via, dreptul la integritate fizic i psihic, libertatea individual, sigurana persoanei. Acelai text ocrotete i dreptul la via intim, familial, privat i consacr dreptul persoanei fizice de a dispune de ea nsi, dac nu ncalc drepturile i libertile altora, ordinea public i bunele moravuri. Pactul Internaional privind drepturile civile i politice consacr dreptul la via inerent persoanei umane, dreptul la libertate, dreptul de a nu fi supus unor imixtiuni arbitrare sau ilegale n viaa particular. Convenia European a Drepturilor Omului i protocoalele iniiale fac referire expres la protecia dreptului la via, libertate i siguran, ca i la dreptul de a beneficia de respectarea vieii private i de familie, dreptul la domiciliu i la secretul corespondenei.
I. Tanoviceanu, Tratat de procedur penal, ediia a doua a cursului de drept i procedur penal, revzut i complectat, vol. IV, Tipografia Curierul judiciar, Bucureti, 1924, p. 309 2 Vintil Dongoroz, n Codul penal Carol al II-lea, adnotat de C. Rdescu, I.-Ionescu Dolj, I. Gr. Perieeanu, V. Dongoroz, H. Asnavorian, T. Pop, M.I. Papadopolu, N. Pavelescu, vol. I, partea general, art. 1-183, Ed. Librriei Socec&Co., SA, Bucureti, 1937 3 Ibidem, p. 213
1

504

6. n legtur cu persoana juridic s-a ridicat de asemenea problema recunoaterii dreptului la repararea prejudiciilor nepatrimoniale aduse acestor persoane1. Domeniul drepturilor nepatrimoniale recunoscute persoanelor juridice2 este restrns la acele drepturi subiective pe care persoana juridic le poate avea potrivit legii. Persoana juridic, poate invoca, spre exemplu, nesocotirea dreptului la denumire, sediu, emblem, marc de fabric. Deci, i persoana juridic, aa cum am artat, poate suferi un prejudiciu moral, nu numai persoana fizic. 7. Evaluarea daunelor morale neputnd fi fcut n aceleai condiii ca acelor patrimoniale, presupune stabilirea unor criterii specifice de evaluare. Un asemnea criteriu ar putea fi importana social a valorii lezate prin svrirea faptei ilicite. n acest caz valoarea poate avea att un coninut subiectiv (implicnd o preuire din partea persoanei lezate) dar i un aspect obiectiv, fiind expresia unei cerine obiective a realitii. Prejudiciul moral va fi cu att mai mare cu ct valoarea lezat este mai important pentru partea vtmat. Personalitatea victimei poate fi un alt criteriu care completeaz criteriul importanei valorii lezate. Spre exemplu, victima care are un anumit statut social, o anumit notorietate va putea pretinde o sum mai mare drept daune morale fiind mai profund prejudiciat prin leziunea suferit. n raport cu valoarea lezat se mai poate avea n vedere drept criteriu i gravitatea precum i intensitatea durerilor fizice i psihice, provocate de agresor. Un alt criteriu ar putea fi repercusiunile asupra situaiei sociale a victimei, inclusiv n plan familial sau profesional prin atingerile aduse onoarei i demnitii victimei. Nu trebuie scpat din vedere nici culpa persoanei vtmate, care influeneaz n mod obligatoriu cuantumul despgubirilor pentru prejudiciile morale. Unele instane resping de plano acordarea de daune morale dac exist i o culp a victimei, dei o atare soluie s-ar justifica numai dac agresorul i victima au o culp egal (compensarea culpelor). Un alt criteriu ar putea fi acela al echitii i anume ca daunele morale s exprime cerinele de dreptate i echitate. 1. Particulariti ale soluionrii preteniilor la daune morale de ctre instanele penale Rspunderea pentru fapta ilicit cauzatoare de prejudicii este o parte component a rspunderii sociale care revine fiecrei persoane pentru faptele sale. Fapta ilicit cauzatoare de prejudicii angajeaz rspunderea civil delictual. Ea este o sanciune specific dreptului civil aplicat pentru svrirea faptei ilicite cauzatoare de prejudicii. Stricto sensu ea este o sanciune civil cu caracter reparator, fr a fi n acelai timp o pedeaps, dei mult vreme rspunderea civil i rspunderea penal se confundau pe motivul c ideea de reparaie era identic cu aceea de retribuie.3 2. Specificul pedepselor este faptul c au un carater strict personal, urmrind s aduc o restrngere sau chiar o interzicere a drepturilor persoanei ori s oblige pe fptuitor la anumite prestaii. Caracterul strict personal al pedepselor, are drept consecin faptul c aplicarea i executarea lor nu se pot face dect n timpul ct fptuitorul se afl n via (chiar i n cazu amenzilor penale). Dimpotriv, delictul civil comport o sanciune civil care se aplic nu att n considerearea persoanei care a svrit fapta ilicit cauzatoare de prejudicii, ct n considerarea prejudiciilor aduse patrimoniului su. Dac autorul prejudiciului a decedat nainte de a i se fi stabilit ntinderea obligaiei, obligaia de dezdunare (rspunderea civil delictual) se va transmite motenitorilor si. Dac ar fi considerat drept pedeaps ea nu ar mai putea fi transmis motenitorilor, dat fiind faptul c rspunderea penal este strict pesonal.
C. Jugastru, Repararea prejudiciilor nepatrimoniale, Ed. Lumina Lex, 2001, Bucureti, p. 15 Gh. Beleiu, Drept civil, Editura Universul juridic, Bucureti, 2005, p. 447 3 M Eliescu, Rspunderea civil delictual, Ed. Academiei, Bucureti, 1972, p. 31
1 2

505

3. Nimic nu se opune ns, ca n urma svririi unei infraciuni, la sanciunea penal s fie alturat i o sanciune civil. Spre exemplu, delapidarea constituie o infraciune dar i un delict civil. Alturi de pedeapsa prevzut de lege, fptuitorului i se va aplica i sanciunea civil a obligrii la plata despgubirilor (materiale i morale) deci un cumul. Asocierea celor dou sanciuni nu duce la confundarea acestora i nici la modificarea naturii juridice a fiecreia dintre ele datorit faptului c rspunderea civil se ntemeiaz pe ideea de reparare a unui prejudiciu, iar rspunderea penal se ntemeiaz pe ideea pedepsirii celui care a svrit o infraciune. Rspunderea penal se ntemeiaz pe principiul legalitii incriminrii, fiind necesar s existe o norm concret de incriminare, pe cnd delictul civil ia natere, spre deosebire de infraciune pentru orice fapt ilicit cauzatoare de prejudicii, legea civil neprocednd la o descriere concret a fiecrei fapte n parte. Principiul general care guverneaz cele dou rspunderi este acela al vinoviei fptuitorului (intenie, culp, neglijen, impruden). Exist ns distincii n legtur cu cele dou forme de vinovie. n cauzele penale se face o diferen ntre culp i intenie, pe cnd n cazul delictului civil rspunderea pentru fapta proprie se bazeaz de regul pe culp ca i n unele cazuri de rspundere pentru fapta altuia. n alte cazuri autorul delictului este dator s repare n ntregime prejudiciul cauzat prin fapta sa ilicit (rspundere obiectiv)1. Realizarea dreptului la reparaiune n cazul prejudiciilor morale 1. Aciunea n daune este, n esen, o instituie de drept civil, ns ea poate deveni o instituie a dreptului procesual penal, n msura n care este exercitat n cadrul unui proces penal. Ca i aciunea penal, aciunea n daune exercitat n cadrul procesului penal are acelai izvor, i anume infraciunea svrit. n raport cu aceast particularitate aciunea n daune exercitat n procesul penal nu poate avea ca obiect dect repararea prejudiciului moral cauzat prin infraciune, i a celui material, dac este cazul. De pild, n situaia svririi unei infraciunini de viol (fapt susceptibil de a produce att prejudicii morale ct si, eventual materiale) aciunea civil n daune nu poate avea ca obiect nafara daunelor materiale i morale, constatarea paternitii copilului nscut n urma violului. Potrivit art. 17 alin. 1 i 3 C. proc. pen. Aciunea civil se pornete i se execut din oficiu, cnd cel vtmat este o persoan lipsit de capacitate de exerciiu, sau cu capacitate de exerciiu restrns, caz n care instana este obligat s se pronune din oficiu asupra reparrii pagubei i a daunelor morale, chiar dac persoana vtmat nu este constituit parte civil. n acest scop instana va cere persoanei vtmate ca, prin reprezentantul su legal, s prezinte situaia cu privire la ntinderea pagubei materiale i a daunelor morale, precum i cu privire la faptele prin care acestea au fost pricinuite. Aciunea n daune nscut dintr-o infraciune se poate promova i la instana penal, pe cnd aciunea n daune nscut dintr-un delict sau cvasidelict se poate intenta numai la instana civil. Fiind alturat aciunii penale, aciunea n daune are un caracter accesoriu i, n consecin, poate fi exercitat n cadrul procesului penal numai n msura n care poate fi pus n micare aciunea penal. n cadrul procesului penal temeiul aciunii n daune este delictul. Dac persoana vtmat nu a optat pentru un proces penal, ea poate promova aciunea n daune direct la instana civil. Din interpretarea art. 19 C. proc.pen. rezult urmtoarele consecine: Persoana vtmat este liber s aleag una din cele dou ci; dac a optat pentru calea civil, aceasta se suspend pn la soluionarea cauzei penale. Judecata aciunii civile n daune nu se mai suspend dac procesul penal a fost el nsui suspendat.
1

Paul Mircea Cosmovici, Drept civil, Ed. All, Bucureti, 1994, p. 177

506

Dac persoana vtmat a ales calea aciunii n daune n cadrul procesului penal, constituindu-se ca parte civil nu poate renuna la aceast cale pentru a sesiza instana civil, dect n cazul suspendrii procesului penal (Art. 303 C. proc. pen.) Dup ce a introdus aciune n daune pentru repararea prejudiciului n faa instanei civile, persoana vtmat poate prsi aceast instan adresdu-se cu cerere de constituire de parte civil organului de urmrire penal sau instanei de judecat, dac punerea n micare a aciunii pnale a avut loc ulterior formulrii aciunii la instana civil, sau dac procesul penal a fost reluat dup suspendare i dac instana civil nu a pronunat o hotrre, chiar nedefinitiv. Partea vtmat mai poate porni aciune n faa instanei civile n cazul n care instana penal, prin hotrre rmas definitiv, a lsat nesoluionat aciunea civil. A) Practica instanelor penale n legtur cu constatarea existenei prejudiciului moral 1. n practica instanelor de judecat se constat corect existena prejudiciului moral. Exist ns i soluii n care constatarea exact a prejudiciului moral s-a fcut n mod eronat. Aa, de pild, s-a apreciat c nu exist prejudiciu moral, i n consecin cererea n despgubire a fost respins1, dup achitarea n fond pentru infraciunea de vtmare corporal din culp prevzut n art. 184 al. 2 i 4 Cod penal. Instana de apel, a respins acest motiv prin admiterea n parte a aciunii civile, obligndu-l pe inculpat la despgubiri dar numai pentru prejudiciul material, nu i pentru prejudiciul moral. n recursul prii civile, instana a considerat n mod just c respingerea cererii de obligare a inculpatului la daune morale este nentemeiat, ntruct despgubirile trebuie s reprezinte o just i integral dezdunare a prii vtmate. Ca urmare, n mod corect, instana a dispus acordarea despgubirilor morale solicitate de partea civil, considernd c n spe exist i un prejudiciu moral. ntr-o alt spe instana de recurs a acordat daune morale i mamei victimei2 ntruct inculpatul, prin fapta sa ilicit (uciderea din culp a fiului) a produs o vtmare att din punct de vedere material (deoarece mama s-a aflat n ntreinerea fiului) ct i moral, cele dou obligaii de dezdunare avnd acelai izvor. Aceast soluie este n concordan cu dispoziiile Codului civil care instituie principiul fundamental al reparrii integrale a pagubei cauzate prin fapta ilicit a autorului. Or, repararea integral a prejudiciului presupune despgubirea persoanei vtmate att pentru prejudiciile materiale suferite ct i pentru prejudiciile moral, directe sau indirecte suferite. n alte situaii, dei a existat o fapt prejudiciabil (de exemplu, prin distrugerea unui autoturism) aceasta nu a justificat acordarea de daune morale ntruct fapta penal menionat nu a provocat suferine de acest fel persoanei vtmate. La fel i n cazul infraciunii de ultraj contra bunelor moravuri i tulburarea linitii publice (art. 321), obiectul juridic constnd n relaiile sociale care asigur respectarea regulilor de convieiuire, nu justific acordarea de despgubiri, fie ele materiale sau morale, dac asemenea prejudicii nu s-au produs, urmarea imediat juridic constnd numai n atingerea adus regulilor de convieuire social. Daunele morale pentru erori judiciare 1. Potrivit art. 504 C. pr. pen. statul rspunde patrimonial pentru prejudiciile materiale i morale cauzate prin erorile judiciare n cazul cnd o persoan a fost condamnat pe nedrept, sau a fost nelegal privat de libertate sau i s-a restrns libertatea n cursul procesului penal. Astfel, legea intern este n concordan cu prevederile art. 5, paragraful 5, din Convenia European a Dreptului Omului. 3 Practica judiciar este n acelai sens. Urmtoarea spe este elocvent n
Curtea de Apel Piteti, dec. pen. 52/R/20.01.1998, n Culegere de practic judiciar, 1998, Curtea de Apel Piteti, Ed. All Beck, 1999, Bucureti, p. 115 2 Curtea de Apel Bucureti, Secia a II-a penal, dec. nr. 27/1998, n V. Papadopol, Culegere de practic judiciar pe anul 1998, Curtea de Apel Bucureti, Ed. All Beck, Bucureti, 1999, p. 103 3 .C.C.J., Secia civil i de proprietate intelectual, decizia nr. 14 din 5 ianuarie 2006
1

507

aceast materie. n luna martie 2004 reclamantul D.C.C. a chemat n judecat Statul Romn reprezentat prin Ministerul Finanelor Publice pentru a fi obligat la plata unor sume de bani reprezentnd daune materiale i morale pentru prejudiciile suferite de reclamant prin arestarea sa preventiv ilegal. Aciunea civil a fost respins ca inadmisibil prin sentina civil nr. 893 din 15 iulie 2004 pronunat de Tribunalul Constana, secia civil, iar apelul declarat de reclamant a fost respins ca nefondat prin decizia civil nr. 673/C din 8 iunie 2005 pronunat de Curtea de Apel Constana, secia civil. Instanele au motivat c dispoziiile art. 504, alin. 2, Cod procedur penal invocate de reclamant ca temei al aciunii civile, nu sunt incidente, ntruct beneficiul daunelor materiale i morale este acordat numai n cazul n care ncetarea procesului penal este dispus pentru cauza prevzut n art. 10, alin. 1, lit. j, din Codul de procedur penal (retragerea plngerii i mpcarea prilor) nu i atunci cnd ncetarea s-a datorat lipsei plngerii prealabile a prii vtmate, ca n spe. Reclamantul a declarat recurs att mpotriva deciziei pronunate de instana de apel, ct i mpotriva ncheierii interlocutorii din 6 mai 2005, prin care aceeai instan de apel a respins o excepie invocat de reclamant. Instana de recurs a considerat c este admisibil aciunea reclamantului, soluiile contrare n cauz fiind date cu nclcarea esenial a legii. n motivarea soluiei instana de recurs arat c reclamantul a fost arestat preventiv de la 11 martie 1998 la 10 aprilie 1998, dei prin schimbarea ncadrrii juridice a faptei n infraciunea de violare a secretului corespondenei, aciunea penal putea fi pus n micare la plngerea prealabil a persoanei vtmate, plngere care n spe a lipsit i urma s se nceteze procesul penal. ntr-o alt spe, reclamantul CM a chemat n judecat Statul Romn prin Ministerul Finanelor Publice solicitnd obligarea prtului la plata unor despgubiri cu titlul de daune morale i materiale motivnd c fost condamnat pe nedrept. n fapt reclamantul membru al cultului religios Martorii lui Iehova a fost trimis n judecat n faa instanelor militare pentru svrirea infraciunii de neprezentare la ncororare, prevzut n art. 354 C. pen. Instana militar de fond l-a condamnat la 2 ani i 6 luni nchisoare. n recurs pedeapsa a fost redus la 1 an i 6 luni cu suspendarea condiionat a executrii pedepsei. n urma recursului n anulare, a fost achitat. Judecnd cererea reclamantului Tribunalul Mure, prin sentina 893 din 14 sept 2004 a obligat Statul prin Ministerul Finanelor la plata unor sume cu titlul de daune morale daune materiale motivnd c acordarea daunelor morale se justific atta vreme ct condamnarea penal pe nedrept a produs suferine pe plan moral, social i profesional de natur a leza demnitatea i onoarea reclamantului. 2. Inculpatul a fost obligat la despgubiri civile cu titlul de daune materiale i morale1 ctre partea civil C.G. reprezentnd cheltuieli determinate de decesul i nmormntarea victimei M.V. precum i la o prestaie periodic lunar n favoarea minorei, fiica victimei, ncepnd cu data producerii prejudiciului i pn la majoratul acesteia. A fost admis apelul declarat mpotriva acestei sentine de ctre partea civil C.G., n sensul c au fost acordate daune morale i minorei, fiica victimei, iar inculpatul a fost obligat la plata unei sume globale cu titlul de prestaie periodic n favoarea aceleai minore calculat de la data producerii prejudiciului pn la data pronunrii deciziei i n continuare sub forma unei rate lunare pn la intervenirea unei cauze legale de stingere a obligaiei (decizia penal nr. 327 din 22.06.2005 pronunat de Tribunalul Olt). Referitor la prestaia periodic lunar stabilit pentru minor, s-a avut n vedere jurisprudena n materie prin care s-a statuat c plata prestaiilor periodice fa de cei aflai n ntreinerea victi1

Secia penal a Tribunalului Olt, Decizie nr. 327/2005, din 22/06/2005

508

mei este datorat ncepnd cu data producerii prejudiciului, respectiv data svririi faptei ilicite i nu cu data pronunrii hotrrii iar plata trebuie s se fac de regul ealonat pentru viitor, sub forma unor rate lunare (decizia penal nr. 569/1973 a fostului Tribunal Suprem). Cu privire la cuantumul prestaiei lunare la care poate fi obligat autorul prejudiciului trebuie pornit ns de la principiul c aceast prestaie constituie o despgubire neavnd caracterul unei pensii de ntreinere, astfel nct criteriul strii materiale a pltitorului nu poate fi reinut iar prestaia nu poate fi acordat pentru trecut dect sub forma unei sume globale. Prin urmare, sub aspectul prestaiei periodice, s-a desfiinat sentina doar n sensul cuantificrii acesteia ntr-o sum global de la data producerii faptului cauzator de prejudiciu pn n momentul pronunrii deciziei, urmnd a fi pltit n continuare suma stabilit lunar, pn la intervenirea unei cauze legale de stingere a obligaiei. 3. ntr-o alt spe1 nculpatul a fost obligat la plata unor despgubiri materiale i morale, n urma svririi infraciunii de vtmare corporal grav. Prile au fcut apel, inculpatul invocnd legitima aprare iar victima nlturarea circumstanei atenuante legale a provocrii. Despgubirile au fost majorate iar apelul inculpatului respins. mpotriva deciziei au declarat recurs inculpatul i partea civil M.V., reiternd aceleai aspecte ca i n apel: inculpatul solicitnd aplicarea art. 44 cod penal, iar partea civil nlturarea art. 73 lit. b cod penal. Instana a considerat c atacul prii vtmate ndeplinete condiiile pentru a da natere unei aprri legitime, acestea fiind unul material, direct, imediat i injust, ndreptat mpotriva inculpatului punndu-i n pericol grav integritatea. Dintre condiiile enumerate, pericolul grav suport discuie dar acesta este justificat de ameninarea cu moartea, scoaterea unui obiect lucitor cu care s-a ndreptat ctre inculpat cu intenia de a-l lovi. Aprarea s-a realizat printr-o fapt prevzut de legea penal, a fost precedat de atac s-a ndreptat mpotriva agresorului, a fost necesar pentru nlturarea atacului i a fost proporional cu gravitatea acestuia. Atta timp ct partea vtmat a urmrit inculpatul, acesta s-a retras, l-a insultat i ameninat, era narmat cu un obiect lucitor, a ridicat braul narmat cu intenia de a-l lovi, riposta inculpatului de a-l respinge constituie un reflex natural de aprare a integritii fizice i prin urmare, un act necesar comis n legitim aprare. Recursul inculpatului fiind fondat, Curtea l va admite i va dispune sub acest aspect n baza art. 11 pct. 2 lit. a raportat la art. 10 lit. e cod procedur penal i art. 44 Cod penal, achitarea inculpatului B.S. de sub nvinuirea svririi infraciunii prevzute de art. 182 al. 1 cod penal. 4. ntr-o alt spe2 s-au respins daunele morale solicitate de partea civil cu motivarea c nu a fcut dovada efectelor morale negative asupra persoanei sale care s fie compensate material (nu i-a fost lezat demnitatea sau onoarea n asemenea msur nct s necesite o compensare bneasc) s-a reinut i atitudinea provocatoare a prii vtmate care nu o ndrituiete s solicite daune morale pentru prejudiciul produs din propria sa culp, (sentin penal nr. 156/2004). Instana a reinut n favoarea inculpailor circumstana atenuant a provocrii prev. de art. 73 lit. b C. pen., starea de provocare rezultnd fr echivoc din atitudinea agresiv exercitat de partea vtmat care a pus inculpaii ntr-o puternic stare de tulburare i evident emoie att prin actele de violen fizic i verbal ct i prin atingerea demnitii i onoarei lor. n asemenea mprejurri, soluionnd latura civil a cauzei n temeiul art. 346 C. pr. pen. instana a constatat c numai o parte din preteniile civile (daune materiale) ale prii vtmate constituit parte civil sunt ntemeiate.
1 2

Secia penal a Curii de apel Alba Iulia, Decizie nr. 906/2004, din 19/11/2004 Judectoria Roman, Sentina penal nr. 156/2004 din 01/01/2004

509

Opinie cu care nu suntem de acord, scuza provocrii putnd atenua, diminua daunele morale, ele neputnd fi excluse de plano ntruct, aa cum am artat mai sus, legea nu face i nu permite diferenieri. Prin aceast decizie instana a nlturat rspunderea civil. 5. Victima unui accident de circulaie care a suferit 75-80 de zile de ngrijiri medicale1, urmare a vtmrii sale corporale din culp (art. 184 alin. 2 i 4 Cod penal) are dreptul la despgubiri materiale, precum i la despgubiri morale de natur a acoperi suferina fizic i psihic pricinuit, chiar i n situaia n care daunele morale au fost incluse n cuantumul total al despgubirilor civile solicitate, iar defalcarea pe categorii de despgubiri s-a fcut ulterior citirii actului de sesizare, fr a fi vorba de vreo sum suplimentar celei iniiale, ci doar de o precizare a felului despgubirilor. n aceast situaie nu au fost nclcate dispoziiile art. 15 alin. 2 Cod procedur penal, precizarea felului despgubirilor solicitate putnd fi fcut pn n faza dezbaterilor, iar preteniile solicitate nefiind, deci, tardive. 6. Prin sentina penal nr. 456 din 31 iulie 20022 inculpatul a fost obligat s-i plteasc primarului, constituit parte civil, o sum reprezentnd daune morale, pentru svrirea infraciunii de insult la adresa primarului comunei aflat n exerciiul funciunii. Apelul inculpatului a fost respins, ca nefundat. Prin decizia penal nr. 305 din 16 aprilie 2003 s-a admis recursul inculpatulul, s-a casat decizia i parial sentina, n sensul c, a constatat graiat pedeapsa prin art. 1 din Legea nr. 543/2002 i a nlturat obligaia de plat a daunelor morale. Ultrajul este o infraciune contra autoritii, aprnd prestigiul unei instituii i nu a unei persoane. Or, prestigiul autoritii de stat a fost restabilit prin pedepsirea inculpatului, care a nclcat norma de drept, daunele morale acordate persoanei ce reprezint temporar autoritatea neavnd suport legal. Acestea ar putea fi acordate n cazul infraciunii de ultraj prev. de art. 239 al. 3 cod penal, cnd funcionarul public a suferit vtmri corporale - situaie n care fapta dobndete un dublu caracter, de infraciune contra autoritii cu consecine asupra persoanei. ntr-o atare situaie, de la caz la caz, funcionarul public care a fost supus la suferine ndelungate prin spitalizare sau intervenii chirurgicale este ndreptit a cere, potrivit art. 998 cod civil, repararea prejudiciului moral. B) Practica instanelor n legtur cu criteriile de evaluare a daunelor morale 1. Inculpatul3 a fost obligat la despgubiri civile cu titlul de daune materiale i morale ctre partea civil C.G. reprezentnd cheltuieli determinate de decesul i nmormntarea victimei M.V. precum i la o prestaie periodic lunar n favoarea minorei, fiica victimei, ncepnd cu data producerii prejudiciului i pn la majoratul acesteia. Referitor la prestaia periodic lunar stabilit pentru minor, s-a avut n vedere jurisprudena n materie prin care s-a stabilit c plata prestaiilor periodice fa de cei aflai n ntreinerea victimei este datorat ncepnd cu data producerii prejudiciului, respectiv data svririi faptei ilicite i nu cu data pronunrii hotrrii iar plata trebuie s se fac de regul ealonat pentru viitor, sub forma unor rate lunare (decizia penal nr. 569/1973 a fostului Tribunal Suprem). Cu privire la cuantumul prestaiei lunare la care poate fi obligat autorul prejudiciului trebuie pornit ns de la principiul c aceast prestaie constituie o despgubire neavnd caracterul unei pensii de ntreinere, astfel nct criteriul strii materiale a pltitorului nu poate fi reinut iar prestaia nu poate fi acordat pentru trecut dect sub forma unei sume globale.
Secia penal a Curii de Apel Bucureti, Decizie nr. 1816/2003 din 03/09/2003 Secia penal a Curii de Apel Suceava, Decizie nr. 305/2003 din 16/04/2003 3 Secia penal a Tribunalului Olt, Decizie nr. 327/2005, din 22/06/2005
1 2

510

Prin urmare, sub aspectul prestaiei periodice, s-a desfiinat sentina doar n sensul cuantificrii acesteia ntr-o sum global de la data producerii faptului cauzator de prejudiciu pn n momentul pronunrii deciziei, urmnd a fi pltit n continuare suma stabilit lunar, pn la intervenirea unei cauze legale de stingere a obligaiei. 2. ntr-o alt spe1, inculpatul a fost obligat la plata unei sume (3.000.000 lei) cu titlu de daune morale n urma svririi infraciunilor de insult i ameninare. Avnd n vedere caracterul special al acestor infraciuni contra demnitii, instana se putea orienta spre o sum mai mare, avnd n vedere tocmai particularitile acestor infraciuni, faptul ca ele pot duce la o serie de consecine negative asupra fptuitorului, n societate, pe plan familial, la locul de munc. 3. ntr-o alt spe2 despgubirile civile acordate victimei de ctre inculpat, ca urmare a svririi infraciunii de vtmare corporal, trebuie s includ toate cheltuielile efectuate de aceasta pentru a se nsntoi, inclusiv veniturile de care a fost privat soia sa pe perioada concediului fr plat solicitat n vederea ngrijirii prii civile. Instana a inut seama, n pronunarea acestei decizii (daune morale de 80.000.000 lei) c prejudiciul cert i real ncercat de victim care include, pe lng cel al medicamentelor i al alimentaiei suplimentare i veniturile de care a fost privat soia sa, urmare a concediului fr plat solicitat n vederea ngrijirii prii civile criterii de care instana a inut seama n stabilirea daunelor morale. 4. ntr-o alt spe3 instana nu a acordat daune morale ntruct att inculpatul ct i partea vtmat nu au dat dovad de sinceritate n declaraiile de la dosar ns modul n care a decurs conflictul rezult cu prisosin din celelalte acte ale cauzei. Dat fiind c partea vtmat a declanat violenele prin propria fapt, rezult c aceasta are o culp proprie care poate justifica neacordarea daunelor morale, chiar n ntregime. n materia rspunderii civile delictuale culpa victimei poate conduce la reducerea despgubirilor solicitate sau chiar la nlturarea acestora, aa cum este n cauz situaia daunelor morale, atunci cnd suferina este determinat de propriul comportament. Neacordarea de daune morale, n aceast spe are la baz o concuren a culpelor precum i o nesinceritate a prilor implicate direct n conflict. C) Practica instanelor n legtur cu sumele acordate drept daune morale 1. Inculpatul4 a fost obligat s plteasc fiecrei pri civile suma de 30.000.000 drept daune morale. Dei legea nu prevede criterii sau limite pentru determinarea prejudiciului moral, pierderea unui membru de familie, apropiat, ntr-o familie n care relaiile erau armonioase bazate pe afeciune, cauzeaz un prejudiciu moral n raport cu care nu se poate considera c suma de 30.000.000 lei este prea mare. NOT: n lipsa recursurilor prilor civile, hotrrile nu au putut fi analizate sub aspectul soluionrii laturii civile dintr-o perspectiv care ar fi nclcat principiul non reformatio n pejus. Pe lng ntinderea daunelor morale, s-ar fi impus a fi analizat n eventualul recurs al prilor civile modalitatea de calcul al despgubirilor periodice. Instanele au avut n vedere reguli ce se aplic obligaiilor de ntreinere ce se raporteaz la nevoia debitorului i posibilitatea de plat a creditorului, diferit de principiul reparaiei integrale a prejudiciului ce guverneaz rspunderea delictual.
3 4
1 2

Judectoria Caracal, Sentin penal nr. 531/2005, din 13/04/2005 Secia penal a Curii de apel Alba Iulia, Decizie nr. 390/2004 din 06/05/2004 Secia penal a Curii de apel, Decizie nr. 35/2001, din 26/01/2001 Secia penal a Curii de apel Braov, Decizie nr. 209/2001, din 01/06/2001

511

Pe de alt parte, n ce privete repararea integral a prejudiciului, instanele au identificat ca mijloc de conservare a despgubirilor acordate, n condiiile unei rate ridicate a inflaiei, raportarea sumei n lei, la o valut relativ stabil. Chiar n condiia cnd printr-un proces ulterior sau chiar n cadrul executrii se poate asigura actualizarea sumei la data plii, acest mod de a proceda, solicitat de titularul aciunii civile, bazat pe principiul disponibilitii prezint avantaje: - lipsa unor cheltuieli ulterioare; - prevenirea nclcrii rolului instanelor. 2. Prin sentina primei instane1 inculpatul a fost obligat la despgubiri civile ctre prile civile, despgubiri care cuprind att daune materiale ct i daune morale. Prile civile au declarat apel cu privire la cuantumul daunelor materiale i morale. Tribunalul a constatat c au fost acordate toate daunele materiale pentru care s-au fcut dovezi, iar cuantumul daunelor morale este apreciat corespunztor n raport de consecinele produse i suferinele cauzate. Prile civile au declarat recurs i au solicitat majorarea cuantumului dunelor morale. Recursurile sunt nefondate. Evaluarea cuantumului daunelor morale reprezint prin excelen o chestiune de apreciere i o chestiune de fapt. Din aceste motive ea rmne exclusiv atributul instanelor de fond. Solicitarea reevalurii cuantumului daunelor morale nu are sprijin legal n nici unul dintre motivele de casare prevzute limitativ n art. 3859 Cod procedur penal. Acordarea sau neacordarea acestor daune ar putea s constituie fie o aplicare greit a legii fie chiar o eroare grav de fapt, dar evaluarea cuantumului nu este supus unor criterii care s poat fi cenzurate. Chestiunea aprecierii cuantumului nu reprezint un aspect care vizeaz legalitatea i scap cenzurii instanei de recurs.

Secia penal a Curii de apel Braov, Decizie nr. 457/2001, din 02/11/2001

512

IMPLICAREA STRUCTURILOR ADMINISTRATIVE N PROTECIA VICTIMELOR TRAFICULUI DE PERSOANE

POPESCU Ada-Iuliana, lector universitar, doctorand, Universitatea Al. I. CUZA, Iai, Romnia

Abstract:
Trafficking in humans is one of the most blooming international crime. An efficient prevention is no longer an issue that can be solved nationally, on the contrary, it requires an extremely well-organized global cooperation. Romania and other European countries is dealing with an especially active trafficking in persons and thus, it has to take the right measures in order to prevent it and also to prosecute it. One of the most difficult things to accomplish by national authorities, including Romanian ones, is the protection of victims, which demands perfect coordination between different public and private actors. Ultima decad a secolului XX a adus cu sine profunde transformri n cadrul relaiilor internaionale. Revoluia geopolitic generat de ncetarea Rzboiului rece a impus soluii noi pentru rezolvarea unor probleme vechi, dar, n primul rnd, a determinat crearea unei noi ordini internaionale mult mai complexe, bazat pe cooperare internaional, guvernare democratic i legislaie adecvat. n mod doar aparent paradoxal, pentru c ntr-o societate complex fenomenul este inevitabil, noua ordine a adus cu sine i dezordine, cuantificabil n instabilitate economic i politic, n viteze diferite ale evoluiei sociale, n decalaje la nivelul ierarhizrilor sociale, n delocalizare industrial i migraie necontrolat a forei de munc i, n general, ntr-o tendin general de de-socializare proprie societii post-moderne1. n acest context, apar, inerent, tendine i elemente care afecteaz respectarea drepturilor omului la nivel mondial i reclam revizuirea legislaiei n varii domenii. Astfel, n cazul combaterii criminalitii, pornind de la analiza cauzelor determinante i a efectelor existente i poteniale se constat c armele legale tradiionale nu i mai gsesc astzi dect n mic msur eficiena, strategia prevenirii i combaterii criminalitii trebuind regndit, nemaiputnd fi una limitat la cadrul naional ci, dimpotriv, proiectat la nivel global. n acest context, traficul de persoane, devenit aproape o form modern a sclaviei, este un fenomen social care a depit cu mult previziunile fcute asupra amplorii i dificultii combaterii i prevenirii sale. Dup ultimele statistici ale ONU, traficul de fiine umane constituie una dintre activitile cele mai lucrative ale organizaiilor criminale i, implicit, infraciunea care determin prin frecven una dintre cele mai spectaculoase creteri ale ratei criminalitii internaionale nregistrat n ultimul deceniu. n cifre, potrivit estimrilor Biroului ONU pentru Droguri i Criminalitate (UNODC), la nceputul acestui secol, aproximativ 200 de milioane de persoane erau dislocate din ara natal ca rezultat al traficului de fiine umane n diversele sale forme. Potrivit
1

Cf. Alain Touraine, Un nouveau paradigme. Pour comprendre le monde daujourdhui, Ed. Fayard, Paris, 2005.

513

statisticilor guvernului SUA, aproximativ patru milioane de persoane anual sunt victime ale traficului de persoane. Dintre acestea, jumtate sunt femei i copii, cu media de vrst n jur de 20 de ani. Prevenirea i combaterea diverselor forme ale traficului de persoane a descurajat ntr-o oarecare msur lumea internaional, ns presiunea societii civile a determinat guvernele statelor lumii s ia msuri individuale n acest sens i mai ales s regndeasc strategii regionale i globale de lupt mpotriva infracionalitii transfrontaliere de acest tip. Guverne, agenii interguvernamentale, instituii i structuri internaionale, organizaii non-guvernamentale conlucreaz astzi pentru atingerea acestui scop comun. Coordonarea aciunilor individuale i armonizarea legislaiei naionale cu privire la pedepsirea traficanilor, prevenirea traficului de persoane i protecia victimelor acestuia sunt principalele obiective de a cror ndeplinire este condiionat stoparea amplorii fenomenului. Indiferent de continent, msurile luate n vederea prevenirii i combaterii traficului de persoane sunt similare, dar, n acelai timp, ele sunt adaptate i specificului regional sau zonal. Europa este cea care se confrunt cu o criminalitate organizat ultra-activ i n ceea ce privete traficul de persoane. Legislaia Uniunii Europene n acest domeniu este apreciat de practicieni i de teoreticieni ca fiind una dintre cele mai bune din punctul de vedere al obiectivelor propuse, al limbajului juridic larg, al instrumentelor penale comune statelor membre. Cu toate acestea, rezultatele pozitive se las ateptate ca urmare a neconformrii tuturor statelor membre cu directivele Uniunii i prevederile conveniilor n materie i, n acelai timp, ca urmare a lipsei sanciunilor pentru determinarea statelor s ia msurile necesare n vederea susinerii efortului comun de a controla i a stopa traficul de persoane n Europa. Legislaia Romniei cu privire la traficul de persoane a cunoscut o continu ajustare, n concordan cu prefacerile economice i sociale intervenite i cu cerinele de aderare la Uniunea European. Astfel, legiuitorul romn a preferat introducerea unei legi speciale care s incrimineze infraciunea de trafic de persoane, n locul inserrii unui articol n Codul Penal. Legea 678/2001 privind prevenirea i combaterea traficului de persoane1 este completat de numeroase alte acte normative care ncearc s descrie un cadru normativ ct mai eficient n domeniu, rspunznd unor probleme diferite precum: combaterea criminalitii organizate2, protecia minorilor n Romnia3, prevenirea i combaterea marginalizrii sociale, asistena social, protecia i asistena victimelor infraciunilor, protecia martorilor4, prevenirea i combaterea pornografiei5, regimul liberei circulaii a cetenilor romni n strintate6 etc. De asemenea, ca urmare a semnrii i ratificrii lor, au fost introduse n legislaia Romniei Protocolul ONU privind prevenirea, reprimarea i pedepsirea traficului de persoane, n special a

Legea a fost publicat n M.O. nr.783 din 11.12.2001, modificat i completat ulterior prin alte acte normative. 2 Legea nr. 39/2003 privind prevenirea i combaterea criminalitii organizate, publicat n M.O. nr. 50 din 29.01.2003. 3 Legea nr. 272/2004 privind protecia i promovarea drepturilor copilului, publicat n M.O. nr. 557 din 23.06.2004. 4 Legea nr. 682/2002 privind protecia martorilor, publicat n M.O. nr. 964 din 28.12.2002, modificat i completat ulterior. 5 Legea nr. 196/2003 privind prevenirea i combaterea pornografiei, publicat n M.O. nr. 342 din 20.05.2003. 6 Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaii a cetenilor romni n strintate, publicat n M.O. nr. 682/2004, cu modificrile i completrile ulterioare.
1

514

familiilor i copiilor1 i Convenia Consiliului Europei privind lupta mpotriva traficului de fiine umane2. Dei eforturile Romniei n materie legislativ au fost i sunt apreciate de organismele internaionale i Uniunea European, carenele n domeniul prevenirii i combaterii traficului de persoane se manifest la nivelul colaborrii instituionale, factorii de rspundere manifestnd n practic o lips de coordonare i control n ceea ce privete asistena i protecia acordat victimelor traficului de persoane. Raportul Departamentului de stat al SUA privind situaia traficului de persoane n lume (TIP) 2006 subliniaz faptul c Romnia nu ndeplinete standardele pentru eliminarea traficului de persoane ns reine i aspecte pozitive cum ar fi crearea Ageniei naionale mpotriva traficului de persoane (ANITP), nceputul unei colaborri eficiente dintre organizaiile non-guvernamentale din Romnia i structurile guvernamentale. Raportul TIP din 2007 menine Romnia n categoria statelor care nregistreaz progrese n combaterea traficului de persoane, cu anumite rezerve. Acestea din urm sunt motivate de lipsa msurilor privind: a) combaterea traficului n vederea muncii forate; b) identificarea i asistena victimelor traficului; c) prinderea i pedepsirea traficanilor. Cu toate acestea, Raportul TIP 20083 aduce n atenie principalele mbuntiri pe care Guvernul Romniei i autoritile de specialitate le-au pus n practic i care constau n implementarea unor programe de coordonare a asistenei acordate victimelor traficului, crearea unei baze de date naionale centralizate pentru evidena datelor privind victimele traficului, stabilirea unor centre regionale de asisten i protecie a acestora, creterea numrului de traficani adui n faa justiiei. De asemenea, n prezent, Romnia particip la numeroase programe regionale i internaionale pentru prevenirea i combaterea traficului de persoane, cele mai recente fiind iniiativa de Cooperare Sud-Est european (SECI) i programul regional finanat de Ministerul Afacerilor Externe al Danemarcei pentru combaterea traficului de persoane n Europa de Est i de Sud-Est, alturi de Republica Moldova, Bulgaria, Belarus i Ucraina. De asemenea, n planul politicii interne, Guvernul romn a adoptat Strategia naional mpotriva traficului de persoane 2006-20104. Legiuitorul romn a preferat elaborarea unei legi speciale care incrimineaz pentru prima dat i n mod exclusiv traficul de persoane ca infraciune. Legea 678/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, constituie instrumentul legislativ principal n prevenirea i combaterea traficului de persoane pe teritoriul Romniei i n afara lui. Capitolul 3, Seciunea I (art.12-16) cuprinde infraciunile privind traficul de persoane, Seciunea a II-a a aceluiai capitol incriminnd infraciunile n legtur cu traficul de persoane. De asemenea, legea cuprinde i dispoziii speciale privind msura confiscrii, precum i unele msuri procedurale speciale. Legea consacr distinct infraciunea de trafic de persoane (art. 12) de cea de trafic de minori (art.13), marcnd un regim special acordat acestora din urm, aspect reflectat i n pedeapsa mai aspr pentru traficul de minori.
Convenia Naiunilor Unite mpotriva criminalitii transnaionale organizate, a Protocolului privind prevenirea, reprimarea i pedepsirea traficului de persoane, n special al femeilor i copiilor, adiional la Convenia Naiunilor Unite mpotriva criminalitii transnaionale organizate, precum i a Protocolului mpotriva traficului ilegal de migrani pe calea terestr, a aerului i pe mare, adiional la Convenia Naiunilor Unite mpotriva criminalitii transnaionale organizate, adoptate la New York la 15 noiembrie 2000 a fost ratificat prin Legea nr 565/2002, publicat n M.O. nr. 813 din 8.11.2002. 2 Convenia Consiliului Europei privind lupta mpotriva traficului de fiine umane, adoptat la 3 mai 2005, deschis spre semnare i semnat de Romnia la Varovia la 16 mai 2005 a fost ratificat prin Legea nr. 300/2006, publicat n M.O. nr. 622 din 19.07.2006. 3 http://www.state.gov/g/tip/rls/tiprpt/2008/105388.htm 4 Strategia naional a fost aprobat prin H.G. nr. 1654/2006 publicat n M.O. nr. 967 din 4.12.2006.
1

515

Obstacolele cele mai numeroase n prevenirea i combaterea traficului de persoane sunt legate ns n mod direct de subiectul pasiv al infraciunii, de victim. Att la nivel naional, ct i la nivel internaional, se ncearc, pe baza expertizei practice, luarea de msuri eficiente n vederea asistenei i proteciei victimelor. Majoritatea legislaiilor statelor lumii nu aplicau un tratament special victimelor traficului de persoane, oferindu-le protecia i asistena necesar, ci din contr, victimele erau acuzate de prostituie, trecerea ilegal a frontierei, falsificarea documentelor de cltorie, fiind expulzate i repatriate n ara de origine, fr nici un fel de protecie sau ajutor n vederea reintegrrii. Protocolul adiional la Convenia Naiunilor Unite mpotriva criminalitii transnaionale organizate nu definete n mod expres victima traficului de persoane. Termenul de victim a infraciunii rmne cel consacrat de Declaraia ONU privind victimele infraciunilor i victimele abuzului de putere. Decizia Consiliului European privind statutul victimelor n materie procedural definete victima oricrui tip de infraciune, inclusiv traficul de persoane. Literatura de specialitate stabilete cinci tipuri sau ipostaze ale victimei: victima propriu-zis, victima indirect sau derivat (de exemplu, membrii familiei victimei propriu-zise), victima vulnerabil (datorit vrstei, strii fizice sau psihice), victima potenial i victima prezumat. Asisten i protecie judiciar, compensaii adecvate, repatriere sunt cele mai importante i dezbtute aspecte privind victimele traficului de persoane. Recomandrile Uniunii Europene i principiile ONU canalizeaz eforturile Romniei n rezolvarea acestor probleme. Cu toate acestea, n anul 2006, dintre cele 2285 de victime identificate de ctre structurile de poliie romne, numai 476 beneficiau de o form de asisten, iar n anul 2007, dintre cele 1162 de victime doar 669 au fost asistate. Unul dintre principalele impedimente n asistarea victimelor traficului de persoane l constituie nsi legea. Astfel, potrivit prevederilor n vigoare, victimei infraciunii de trafic de persoane i se permite ederea ntr-un centru de stat specializat pn la 10 zile, cu posibilitatea prelungirii, pe durata desfurrii procesului penal, pn la 3 luni. n cazuri speciale, ederea poate depi 3 luni, dac autoritile judiciare consider necesar acest lucru1. n aceste condiii, datorit timpului scurt de protecie de care beneficiaz victimele traficului de persoane, acestea sunt cel mai adesea deferite centrelor de protecie nfiinate de ONG-uri, unde nu se aplic asemenea restricii. Cu toate acestea, astfel de centre de gzduire sunt destul de rare sau chiar inexistente n anumite zone ale rii. n prezent, ANITP a iniiat un proiectul de modificare a Legii 678/2001, ca urmare a ratificrii de ctre Romnia, prin Legea 300/20062, a Conveniei Consiliului Europei privind lupta mpotriva traficului de fiine umane. Unele dintre modificrile legislative propuse vizeaz tocmai statutul i protecia victimei traficului de persoane prin intermediul structurilor administrative specializate3. Cele cincisprezece centre regionale guvernamentale, nfiinate n mod special pentru protecia victimelor traficului de persoane, sunt direct subordonate ANITP i au rolul de a asigura monitorizarea aplicrii la nivel local a prevederilor Planului strategic naional mpotriva traficului de persoane. De asemenea, centrele regionale sunt menite s faciliteze colaborarea ntre structurile locale i regionale i coordonarea aciunilor locale cu cele naionale. n practic ns, centrele au o activitate restrns i adesea ineficient ca urmare a prevederilor legislative, situaie reflectat i n statisticile date publicitii n raportul Departamentului de Stat al Statelor Unite cu privire
Cf. art. 32 din Legea 678/2001 privind prevenirea i combaterea traficului de persoane. Legea a fost publicat n M.O. al Romniei nr. 622/19.07.2006. 3 Cf. Raportului ANITP privind situaia traficului de persoane n Romnia, ianuarie-iunie 2007, p.17, v. www.anitp.ro.
1 2

516

la traficul de persoane n lume1. n anul 2006, doar 26 de victime dintre cele 175 au beneficiat de asisten de stat ca urmare a punerii n aplicare a proiectului Coordonarea victimelor-martori n procesul penal de ctre ANITP n colaborare cu IGPR, IGPFR, DIICOT i Ambasada SUA n Romnia. Dispersia victimelor traficului de persoane la nivel naional difer de la regiune la regiune2, lucru care impune, credem noi, o adaptare continu a aciunilor de identificare i protecie a victimelor, n funcie de factorii care determin aceste variaii, asigurnd pe viitor o prevenie mai eficient. n anul 2007, centrele regionale guvernamentale au primit 879 de victime ale traficului de persoane n vederea monitorizrii asistenei acordate, asistrii propriu-zise i coordonrii n fazele procesului penal. Pn n anul 2007, n lipsa unei coordonri la nivel naional, identificarea victimelor se realiza n mod aleatoriu. n momentul de fa, protecia, asistena i reintegrarea victimelor traficului de persoane se realizeaz ntr-o manier centralizat, prin intermediul unui sistem integrat de identificare i referire a acestor persoane. Acest sistem integrat presupune coordonarea activitilor autoritilor judiciare i structurilor administrative specializate n vederea identificrii formale - realizat de organele de cercetare penal - i a identificrii informale - realizat prin intermediul serviciilor de asisten social. n acest sens, este necesar o coordonare minuioas i real ntre Centrele regionale ale ANITP subordonate Consiliilor judeene, serviciile publice de asisten social, direciile de asisten social i de protecie a drepturilor copilului de la acest nivel i organizaiile non-guvernamentale din fiecare regiune, specializate n protecia i reintegrarea social a victimelor. Potrivit rapoartelor naionale i internaionale cu privire la traficul de persoane, n Romnia victimele acestei infraciuni beneficiaz cel mai adesea de ajutorul acordat de ONG-uri, ale cror aciuni suplinesc lipsa de coordonare a autoritilor statului sau deficienele legislative. De altfel, n numeroase cazuri victimele sunt ndrumate adesea ctre ONG-uri chiar de ctre autoriti, situaie care relev att aspectul pozitiv al existenei unei colaborri, ct i aspectul negativ al carenelor legislative i instituionale. Organizaiile non-guvernamentale romne i strine susin cu precdere efortul de reintegrare a victimelor traficului de persoane, n principal femei i copii. Dintre cele care nregistreaz un real succes n acest domeniu amintim: ADPARE, Alternative sociale, Reaching Out, Betania Bacu, Salvai Copiii. Astfel de asociaii au n vedere asistena n situaii de criz, dar i cea pe termen lung, menit s conduc la o reintegrare social optim. n acest sens, se are n vedere asistena medical, psihologic, juridic, consilierea vocaional, orientarea profesional, consilierea i medierea familial, dar i servicii de informare n vederea prevenirii traficului de persoane3. Aderarea Romniei la Uniunea European a fcut ns ca, n prima parte a anului 2007, ONGurile s se confrunte cu lipsa fondurilor necesare furnizrii serviciilor specializate victimelor traficului de persoane. Situaia s-a datorat imposibilitii de a accesa anumite programe europene de finanare cu sume nerambursabile, programe incompatibile cu calitatea de membru al U.E. Astfel, majoritatea ONG-urilor au redus numrul victimelor asistate ajutnd doar persoanele cu nevoi complexe. n vederea remedierii acestei probleme, ANITP a iniiat un program naional anual menit s sprijine financiar activitatea de recuperare i reintegrare a victimelor asistate de ctre organizaiile non-guvernamentale n domeniu.
www.state.gov/g/tip/rls/tiprpt/2006/ i http://www.state.gov/g/tip/rls/tiprpt/2008/105388.htm. n anul 2006, la nivelul regiunilor de dezvoltare, distribuia victimelor nregistra urmtoarele procente: 19,92% n N-E, 14,58% n S-E, 15,87% n Sud Muntenia, 8,67% n S-V Oltenia, 5,85% n Banat, 17,61% n N-V, 9,90% n Centru, 7,6% n Bucureti. 3 www.adpare.ro ; www.antitrafic.ro.
1 2

517

Cu toate acestea, numrul sczut de persoane care au beneficiat de asistena direct a statului romn se explic ntr-o anumit msur i prin lipsa de informare n legtur cu existena acestei forme de protecie. n ceea ce privete prevenia traficului de persoane, mai precis, reducerea vulnerabilitii potenialelor victime, este imperios necesar nu numai informarea, dar i educarea populaiei, gsirea acelor soluii de comunicare care ar determina o reacie benefic din partea acesteia. Dei ANITP a desfurat campanii de informare i sensibilizare a populaiei n vederea contientizrii riscurilor asociate cu traficul de persoane, absorbia informaiei este n mare msur temporar, doar pe durata acestor aciuni. Pentru o eficient prevenire i combatere prin mijloace educaionale a traficului de persoane, diseminarea informaiei ar trebui realizat, credem noi, cu o periodicitate mai susinut i prin mijloace de comunicare adecvate intereselor populaiei, gradului de educaie i vrstei,. n prezent, ANITP posed i un help-line, la care n cursul anului 2007 au apelat un numr de 91 de persoane cernd informaii sau semnalnd activiti de trafic1. De asemenea, numrul redus al victimelor identificate este i o consecin direct a lipsei de ncredere pe care romnii o manifest n raport cu organele administrative, structurile poliieneti i autoritile judectoreti. Raportul din 2007 al Departamentului de Stat al S.U.A.2 relev o mbuntire sensibil a acestei situaii, care rmne ns o problem de rezolvat pe termen lung. Cu toate acestea, una dintre soluiile care ar putea duce la ndreptarea acestei situaii n mod eficient i sigur rmne formarea de specialiti n domeniu: profesor, educator, psiholog, coordonator de programe i proiecte, medic, jurist, economist, asistent social, lucrtor n poliie. Prevenirea i combaterea traficului de persoane vizeaz, ca urmare a naturii cauzelor care determin acest fenomen, aciuni concertate la nivelul tuturor compartimentelor socio-economice. Dei n Romnia exist numeroase programe care au n vedere recrutarea i specializarea n domeniu, rezultatele nu sunt ntotdeauna cele ateptate. Fr a generaliza, viitorii specialiti sunt uneori mai mult atrai de schimburile internaionale de experien i de gratuitatea deplasrilor i studiilor dect de specializarea n sine. n concluzie, exist n Romnia - i nu pot fi negate - eforturi n ceea ce privete mbuntirea cadrului legislativ i instituional. Cu toate acestea ns, critica la care sunt supuse autoritile se datoreaz cel mai adesea lipsei de colaborare i coordonare n aciunile ntreprinse, care dei teoretic promit soluii eficiente, sfresc de multe ori prin a fi doar declaraii de bune intenii. n ciuda pesimismului, exist progrese notabile n materia colaborrii internaionale. Statele Unite ale Americii, Japonia, Australia, Brazilia, Danemarca, Marea Britanie, Irlanda, Italia asist, prin diverse programe de colaborare, eforturile rilor de origine a traficului de persoane, pe fondul instabilitii economice i politice cu care acestea se confrunt. Romnia face parte din statele implicate n astfel de proiecte de colaborare, ca urmare a nevoii de mbuntire a rezultatelor privind asistena i protecia victimelor traficului de persoane. La nivel legislativ, Romnia a nregistrat progrese reale, lucru menionat i n ultimul raport de ar al UE. Cu toate acestea, dinamica fenomenului traficului de persoane impune o continu adaptare a legislaiei i a celorlalte msuri sociale adiacente, fapt ce reclam i un studiu atent al acelor modele legislative care au nregistrat un real succes n domeniul combaterii i prevenirii traficului de persoane. Protecia victimelor traficului de persoane constituie un demers anevoios, cu particulariti determinate de conjunctura politic, economic, social a unui stat. Autoritile romne ncearc s rspund acestui fenomen social cu mijloacele de care dispun i, n acelai timp, s gseasc
1 2

www.anitp.ro. www.state.gov/g/tip/rls/tiprpt/2007/.

518

soluii noi, adaptate unei realiti n continu schimbare. n vederea mbuntirii politicilor n domeniul asistenei i proteciei victimelor traficului de persoane trebuie avute n vedere modificarea legii speciale n domeniu, instruirea personalului direct implicat n asistena i reintegrarea social a victimelor, dezvoltarea unor programe naionale care s asigure resursele necesare derulrii activitilor specifice, impunerea de standarde pentru asigurarea unor servicii de calitate victimelor, crearea unui sistem naional integrat de eviden a acestora, informarea constant a populaiei cu privire la existena serviciilor de asisten i reintegrare social1. Cu toatea acestea, prevenirea i combaterea eficient a traficului de persoane nseamn mai mult dect msuri legislative i sociale i presupune, n primul rnd, respectarea i garantarea drepturilor omului i contientizarea fenomenului la nivelul comunitii. Fr o astfel de baz solid, traficul de persoane va rmne o problem constant pe agenda executivului oricrui stat.

Bibliografie
1. Dusch, Sabine, Le trafic dtres humains, Ed. PUF, Paris, 2002. 2. Levitsky, Melvyn, Transnational Criminal Networks and International Security, Syracuse Journal of International Law & Commerce, nr. 30, Syracuse University College of Law, 2003. 3. Limanowska, Barbara, Trafficking in Human Beings in South Eastern Europe, Ed. de UNDP, 2003. 4. Mateu, Gheorghi (coord.), Traficul de persoane. Infractor. Victim. Infraciune, Ed. Alternative Sociale, Iai, 2005. 5. Touraine, Alain, Un nouveau paradigme. Pour comprendre le monde daujourdhui, Ed. Fayard, Paris, 2005. 6. Legea nr. 678/2001 privind prevenirea i combaterea traficului de persoane, M.O. nr. 783/11.12.2001, cu modificrile i completrile ulterioare. 7. www.state.gov/g/tip/rls/tiprpt/2006/ 8. ODCCP, Trafficking in Persons: The New Protocol, 2003, http://www.odccp.org/odccp/trafficking_protocol_background.html 9. www.anitp.ro 10. www.antitrafic.ro 11. www.adpare.ro

Cf. Raportului ANITP privind situaia traficului de persoane n Romnia, 2006, p. 72, v. www.anitp.ro.

519

STUDIU EVOLUTIV I COMPARATIV PRIVIND CONTRABANDA

POCORA Monica, asistent universitar, doctorand, Universitatea Danubius, Galai, Romnia

Summary:
The smuggling is one of the most grave violations made in the sphere juridical relations of custom, because through her perpetration are attented or harmed effective, the social values of the maximum importance for the public order and for the legitimate interests. In this work, Ive presented an evolution of custom settlements, since from the constraint of novels administration and unite with them, the provisions of recriminations of violation facts of the rules of pass the merchandise over frontiers. The smuggling presents interest because is one of the most active feeding methods of underground economy, with most dynamics of evolution, with elements of absolute extraneity, darkling even in attention area of an international organisms, make disturbances not only because except the budget of the state of important incomes, but are creating perturbations with harmful results to the level of commercial legal activities, which added the fact that not exist a check of quality by respective products. The work is proposing to make an evolutional and comparative step of clandestine transition over frontier of forbidden merchandise, or defalcated from paying of custom taxes, which, as much is older, as much is actually and varied. The approach of these economic activities unfolded organized, with the violation of social norms and economic laws, which having intention of incontrollable incomes by the state, it presents a special importance, also by reason of multiple incidence about the other branches of law. Starting from the appearance of the first settlements regarding the smuggling, in our country, and overtaking at up-to-date settlements, at disposals of Code of Custom, with ultimate modifications, this theme, make a presentation of the methods of examination comparative, what were new entered, girlish the previously law. Also, are described not just the foresights of the penal nature from the roumanian custom law, but also the legal settlements of the other states, regarding the smuggling. Any disposal can be modified, improved, perfected, and adhesion of Roumania to U.E. enforced as compulsoriness the harmonization of national legislation with one European, which opportunity for hope in further improving of custom law. Noiunea de contraband desemneaz o nclcare cu vinovie a legii n scopul eludrii taxelor vamale impuse la trecerea mrfurilor peste frontiere, a prohibiiilor i cotelor comerciale de import - export, astfel nct se poate constata c existena acesteia presupune ca premis un regim juridic vamal. Obiectul juridic al infraciunii l constituie, regimul vamal ca valoare sociala major i relaiile sociale ce apar i se desfoar n raport cu acesta. Protecia acestei valori sociale prezint o importan deosebit pentru economia de pia, pentru drepturile i libertile fundamentale ale persoanelor. Att prin contrabanda simpl, ct i prin cea calificat se pot aduce atingeri i altor relaii sociale dect cele referitoare la regimul juridic vamal. Astfel, ambele forme ale infraciunii pot avea att un obiect juridic principal, ct i unul secundar. 520

Subiectul activ al infraciunii de contraband este persoana fizic ce a svrit fapta direct i nemijlocit n calitate de autor sau a participat la svrirea ei ca instigator ori complice. Participarea penala este posibil chiar i n forma improprie. Subiectul pasiv, este ntotdeauna statul ale crui interese sunt afectate prin svrirea infraciunii. Aceste interese pot fi economice, referitoare la sntatea public, ori la ordinea i sigurana public, viaa i integritatea fizic a persoanelor. Elementul material, al infraciunii de contraband se realizeaz printr-o aciune, - trecerea peste frontier prin alte locuri dect cele stabilite pentru controlul vamal de mrfuri sau de alte bunuri. Urmarea imediat a infraciunii de contraband const n starea de pericol creat pentru acele interese ale statului care privesc regimul vamal, dar si n producerea unei pagube materiale reprezentnd sumele legal cuvenite pentru operaiunile de trecere a bunurilor peste frontier i nepercepute. Legtura de cauzalitate dintre elementul material i urmarea imediat a contrabandei, oricare ar fi ea (starea de pericol sau prejudiciul cauzat statului) rezult din materialitatea faptelor - ex re1. Latura subiectiv forma de vinovie cu care se svrete infraciunea de contraband este intenia direct. Portoria, cunoscut i sub denumirea de taxe vamale, asigurau o parte important a veniturilor administraiei romane din Dacia2. Teritoriul Imperiului roman era mprit n mai multe circumscripii sau regiuni vamale care de regul nu coincideau cu provinciile, incluznd cteva la un loc (Italia, Sicilia, Spania, Galia, Britania, lllyricum etc), Dacia fcea parte din circumscripia vamal a Illiriei (portorium lllyrici)3. Evul mediu timpuriu4, marcheaz momentul apariiei primelor dovezi documentare referitoare funcionarea vmilor n ara noastr, cnd vameul era considerat "dregtor din afara senatului" (Miron Costin), "boier de divan" (Dimitrie Cantemir), sau "dregtor de curte" (N. Stoicescu)5. n pravila lui Vasile Lupu (1634 - 1653), "Carte romneasc de nvtur, erau precizate pedepsele ce se aplicau negustorilor care nu plteau taxele vamale, celor care ocoleau punctele vamale, dar i vameilor despotici. Setea de ctig a negustorilor ns, i determina s evite punctele de vam oficiale i s foloseasc "drumurile tainice i neumblate" (per vias occultas et insolitas). Aceeai situaie se regsea i n Moldova i ara Romneasc. Pe la sfritul secolului al XVIIIlea majoritatea oraelor i trgurilor din Moldova i ara Romneasc erau, n totalitate sau n parte, n subordine feudal. La 16 decembrie 1859, domnitorul Alexandru loan Cuza a promulgat Proiectul pentru administrarea vmilor Principatelor Unite Moldova i ara Romneasc. Documentul a rmas n stadiul de proiect datorit mecanismului legislativ greoi din acea perioad, dar i obstacolelor externe, aflate n calea acestui proces extrem de important. Coninea 111 articole grupate pe trei pri6 i instruciuni speciale privind procedura judiciar n caz de nereguli7. La 9 iulie 1860 s-a impus emiterea unei legi pentru interzicerea arendrii vmilor, practicat pn atunci, veniturile urmnd a fi ncasate direct de ctre administraia public.
3 4 5 6 7
1 2

Gh. Diaconescu, op. cit., p. 333 Colectiv. Istoria dreptului romnesc, voi. I, Editura Academiei Bucureti 1980 p 90 Idem Ion Suceav, Drept vamal, Editura Cns Book Universal, Bucureti, 1997, p. 14. Colectiv, istoria dreptului romnesc, voi. I, p. 290-291. I. Suceav, op. cit. pag 19. Colectiv, Istoria dreptului romnesc, vol. II, Editura Academiei, Bucureti, 1987, p. 109.

521

La 19 iunie 1866 a aprut Legea asupra taxelor vamale1 a crei punere n aplicare a fost amnat prin alte dou legi consecutive2, ca dovad a nesiguranei i timiditii din acest domeniu. La 6 februarie 1872 a fost promulgat Legea pentru monopolul tutunului care prevedea la art. 26 alin. 2 c oriunde s-ar gsi tutun nenregistrat cu marca regiei3, foi naturale sau n preparare, se va considera de contraband, afar numai de vor fi importate i se va prezenta biletul vamal de import pentru consum; bunurile se vor confisca i clctorii se supun la o amend de la 50 la 500 lei. Legea general a vmilor din 15 iunie 1874 cuprindea 11 titluri i 265 articole, Titlul VII (art. 166 - 174) fiind intitulat "Despre contraband", iar Titlul VIII (art. 175 - 213) "Despre modul de a proceda n cazurile de infraciuni". Art. 166 care definea contrabanda fcea referire la "orice importaiune sau exportaiune svrit sau tentat n contra dispoziiunilor legii de fa, fie n scopul de a nu se plti drepturile cuvenite fiscului sau de a se eluda o prohibiiune, fie numai spre a se evita ndeplinirea unor formaliti, va constitui un fapt de contraband". Legea general a vmilor de la 1874 coninea n cuprinsul su texte de incriminare a dou categorii de infraciuni, respectiv contraveniile vamale i delictul de contraband. Depunerea unei declaraii vamale presupunea efectuarea unui control i nu muli erau aceia ce aveau curajul s nfrunte vigilena funcionarilor vamali, aa nct dac exista o declaraie, infraciunea descoperit era calificat contravenie, mai exact - contravenie de reticen. Dac exista o asemenea declaraie, infraciunea era mai puin grav, adic o contravenie de reticen, iar dac nu exista o declaraie, infraciunea se considera grav, adic un delict de contraband. Legea general a vmilor din 1 iulie 1905 - prin contrabanda la export se aducea atingere intereselor statului ctre care se fcea exportul i cruia, n mod firesc, i revenea sarcina s se apere de aceast fraud. n februarie 1912, P. P. Carp a iniiat un proiect de modificare a legii, mrind numrul birourilor vamale i stabilind procedura nfiinrii i desfiinrii lor. Textele de incriminare i cele de procedur au rmas neschimbate. Proiectul a trecut prin Parlament devenind lege, promulgat la 25 februarie 1912 i publicat a doua zi. La 14 august 1916, activitatea tuturor vmilor a fost suspendat, datorit intrrii Romniei n rzboi. Dup unirea Basarabiei cu Romnia, legea vmilor i tariful vamal au fost extinse n noile teritorii prin Decretul - Lege nr. 1222 din 23 mai 19184. Legea general a vmilor de la 1905 incrimina o serie de contravenii vamale care nu se confundau cu delictul de contraband. Definiia contraveniei se gsea la art. 89 potrivit cruia "deosebirile in dauna vmii, constatate ntre artrile unei declaraii de import sau export i rezultatul verificrii, se consider contravenie i atrage dup sine aplicarea amenzilor prevzute de lege". Decretul - Lege nr. 3466 din 12 august 1919, a marcat acelai fapt n privina Transilvaniei, Banatului i Bucovinei. Legea pentru administraia generala a vmilor din 13 aprilie 1933 a rmas n vigoare pn la 1 ianuarie 1949, respectiv, circa 16 ani, fiind a treia lege vamal, n ordine cronologic, a statului modem romn. Legea de la 1933 prevedea si anumite msuri de "asanare" a aparatului funcionresc i a mediilor de afaceri din zona vmilor, dup cum urmeaz:
L pentru amnarea pn la 1 august viitor a legii asupra vmilor, Monitorul Oficial nr.37 din 24 iunie 1866 i L pentru amnarea punerii n lucrare a legii asupra vmilor, Monitorul Oficial nr. 42 din 1 iulie 1866, V. Boerescu, op.cit., p. 373 - 376 2 Colectiv, Istoria dreptului romnesc, vol.II, Editura Academiei, Bucureti, 1987, p. 109. 3 Regia tutunului. 4 Colectiv, Istoria dreptului romnesc, vol. 11/2, Editura Academiei, Bucureti, 1987, p. 322.
1

522

- destituirea funcionarilor vamali, chiar dac n final erau achitai, atta timp ct n civil erau obligai n solidar ia plata amenzilor; - pierderea pentru totdeauna a dreptului de a exercita profesiunea pe lng orice birou vamal de ctre comisionari, expeditori i agenii de vapoare. La 29 decembrie 1948, Marea Adunare Naional1 a votat Legea nr. 9 asupra vmilor care s-a publicat n Monitorul Oficial nr. 1 din 1 ianuarie 1949, dat cnd a i intrat n vigoare. Cap. XII, intitulat "Infraciuni vamale", cuprindea dou seciuni, una referitoare la contravenii, cealalt la contraband. In vreme ce definiia contraveniei era neschimbat, cea a contrabandei suportase cteva modificri. Potrivit art. 75, "orice import sau export ncercat sau svrit fr depunerea unei declaraii vamale, in contra dispoziiilor legii de fa, fie n scopul de a nu se plti drepturile statului sau de a se nclca o prohibiie, fie numai pentru a se nltura ndeplinirea unor formaliti, constituie o contraband". Ca elemente de noutate au intervenit astfel, urmtoarele aspecte: - introducerea condiiei de nedepunere a unei declaraii vamale; - legea nu mai considera contrabanda un delict; - contrabanda era un delict sui generis; - legea vamal nu mai prevedea o procedur proprie domeniului vamal referitoare la constatarea i sancionarea contrabandei. Decretul nr. 280 din 21 iunie 1958 - art. 791 incrimina fapte de contraband calificat urmtoarele: trecerea peste grani a mrfurilor, valorilor sau oricror obiecte, prin alte locuri dect cele stabilite pentru controlul vamal; Legea nr. 6 privind reglementarea regimului vamal al Republicii Populare Romne din 28 decembrie 1961. La 28 decembrie 1961, Marea Adunare Naional a votat Legea nr. 6 privind reglementarea regimului vamal, rmas n vigoare aproximativ 17 ani, pn la sfritul lunii martie 1979. In cadrul acesteia, capitolul V se intitula "contravenii vamale i infraciunea de contraband". Codul vamal al Republicii Socialiste Romnia cu referire la legea nr. 30 din 22 decembrie 1978. Primul Cod vamal al Romniei a fost adoptat de parlamentul vremii n edina din 22 decembrie 1978, publicat la 28 decembrie 1978, si intrat n vigoare la 90 zile de la aceasta data. Potrivit art. 72, urmtoarele fapte svrite n scopul sustragerii bunurilor de la regimul vamal constituiau infraciunea de contraband i se sancionau cu nchisoare de la 2 ia 7 ani i confiscarea parial a averii: - trecerea peste frontier a bunurilor prin alte locuri dect cele stabilite pentru controlul vamal sau prin folosirea de documente vamale false ori a unor documente vamale privind alte bunuri, dac valoarea bunurilor depea 3000 lei; - trecerea peste frontier, fr autorizaie, a armelor, muniiilor, materiilor explozive sau radioactive, produselor i substanelor stupefiante i psihotrope, precum i a produselor i substanelor toxice; - sustragerea de la operaiunile de vmuire a bunurilor, svrite de una sau mai multe persoane narmare ori constituite n band. Legea nr.141 privind Codul Vamal al Romniei din 24 iunie 1997. Art. 175 definete infraciunea de contraband n forma simpl ca fiind trecerea peste frontier prin alte locuri dect cele stabilite pentru controlul vamal de mrfuri sau de alte bunuri. Contrabanda calificat const n trecerea peste frontier, fr autorizaie, a armelor, muniiilor, materiilor explozive sau radioactive, produselor i substanelor stupefiante i psihotro1

Parlamentul Romniei din perioada 1946-1989

523

pe, precursorilor i substanelor chimice eseniale, produselor i substanelor toxice (art. 176). Legea nr. 86/2006 privind Codul Vamal al Romniei, prevedea n Titlul XII, Seciunea I, intitulat Infraciuni, n cuprinsul art. 270 i urmtoarele: Introducerea n sau scoaterea din ar, prin orice mijloace, a bunurilor sau mrfurilor, prin alte locuri dect cele stabilite pentru control vamal, constituie infraciunea de contraband i se pedepsete cu nchisoare de la 2 la 7 ani i interzicerea unor drepturi. n luna aprilie a acestui an, a fost adoptat o Ordonan de urgen nr. 33 pentru completarea art. 270 din Legea nr. 86/2006 privind Codul vamal al Romniei. Potrivit Ordonanei de urgen, introducerea sau scoaterea din ar prin locurile stabilite pentru control vamal, prin sustragerea de la controlul vamal, a bunurilor sau mrfurilor care ar trebui plasate sub un regim vamal, a cror valoare este egal sau mai mare de 20.000 lei, constituie, la rndul sau, infraciunea de contraband i se pedepsete cu nchisoare de la 2 la 7 ani i interzicerea unor drepturi. n situaia n care valoarea bunurilor sustrase controlului vamal este mai mic de 20.000 de lei, fapta nu va constitui infraciune, ci contravenie, fiind sancionat cu amend de la 3.000 la 8.000 lei i confiscarea bunurilor, potrivit HG nr. 707/2006 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a Codului Vamal al Romniei. Printre propunerile de lege ferenda, se poate meniona incriminarea urmtoarelor activiti ilicite ca i fapte de contraband: - nerespectarea dispoziiilor privind operaii de import sau export prevzut de art. 302 C. pen.; - nendeplinirea de ctre persoanele fizice care intr sau ies din ar a obligaiilor de a declara i de a prezenta bunurile pe care le au asupra lor sau n bagaje n vederea vmuirii; - prezentarea de ctre declaranii vamali a unor documente coninnd date nereale ori eronate privind ncadrarea tarifar; - nstrinarea sub orice form a bunurilor aflate n tranzit vamal; - prsirea porturilor sau aeroporturilor de ctre nave sau aeronave care pleac n curse externe fr viza autoritii vamale; - eliberarea de ctre transportator direct beneficiarilor a bunurilor nevmuite; - descrcarea, ncrcarea sau transbordarea bunurilor pe nave fr permis vamal; - responsabilitatea comandantului navei, efului de tren sau conductorului auto n cazul mrfurilor nerecunoscute; - transferul, importul, exportul, sau compensaia la o operaiune financiar ntre persoane (fizice sau juridice) din Romnia i strintate referitoare la fonduri despre care se tie c provin direct sau indirect dintr-o operaiune ilicit;

524

TRAFICUL DE STUPEFIANTE. DOCTRIN I LEGISLAIE PENAL FRANCEZ

CHIRILA Angelica, avocat, lector universitar, dctorand, Universitatea,,Danubiusdin Galai, Romnia

Rsum:
En ce qui concerne le trafic des stupfiants, le droit positif franais est fond sur le principe de la prohibition, de linterdiction gnrale et absolue de tout produit qualifi par la loi comme stupfiant. Les fondements moraux, sanitaires et sociaux dune telle prohibition font lobjet de certains dbats de principes, dbats faits tant par une partie de la doctrine franaise que par divers institutions spcialises, entranes dans lactivit de prvention et de combat du trafic et de la consommation illicites de stupfiants. La notion de stupfiant est dfinie par rfrenciation: dans le sens de la lgislation pnale constituent des stupfiants les substances ou les plantes classes ainsi par les normes du Code de la sant publique. Les dispositions de larticle 222-41 du Code pnale franais, en ce qui concerne la notion de stupfiant, font rfrence au contenu de larticle 5132-7 du Code de la sant publique, qui, sont tour, fait rfrence un dcret du Conseil dEtat Dune autre ct, on doit tenir compte de la prminence des conventions internationales sur le droit interne. La lgislation franaise prvoit, en ce qui concerne le trafic des stupfiants, des dispositions dans le Code pnal (larticle 222-34 larticle 222-51), dans le Code de la sant publique (larticle L.3411-1 et le suivant) et dans le Code de procdure pnale (larticle 706-26 larticle 706-33). Le trafic des stupfiants: infractions se constituant en crimes Le fait de diriger ou d'organiser un groupement ayant pour objet la production, la fabrication, l'importation, l'exportation, le transport, la dtention, l'offre, la cession, l'acquisition ou l'emploi illicites de stupfiants (article 222-34 Code pnal franais). La production ou la fabrication illicites de stupfiants (article 222-35 Code pnal franais). L'importation ou l'exportation illicites de stupfiants commis en bande organiss (article 22234 alina 2 Code pnal franais). Le trafic des stupfiants: infractions se constituant en dlits L'importation ou l'exportation illicites de stupfiants commis en bande organiss (article 22234 alina 1 Code pnal franais) Le transport, la dtention, l'offre, la cession, l'acquisition ou l'emploi illicites de stupfiants (article 222-37 alina 1 Code pnal franais) Le fait de provoquer une personne qui na pas lge lgale transporter, dtenir, offrir ou cder des stupfiants (article 222-18 alina 1 Code pnal franais) Le fait de faciliter, par quelque moyen que ce soit, l'usage illicite de stupfiants (article 222-37 alina 2 Code pnal franais) le fait de se faire dlivrer des stupfiants au moyen d'ordonnances fictives ou de complaisance (article 222-37 alina 2 Code pnal franais) La cession ou l'offre illicites de stupfiants une personne en vue de sa consommation personnelle (article 222-39 Code pnal franais) 525

 Le fait de ne pas pouvoir justifier les ressources correspondant au mode de vie (article 222-39 alina 1 Code pnal franais). 1. Instrumente teoretice ale represiunii i noiunea de stupefiant In materia traficului de stupefiante, dreptul pozitiv francez este fondat pe principiul prohibiiei, al interdiciei generale i absolute a oricrui produs calificat de lege drept stupefiant. Fundamentele morale, sanitare i sociale ale unei asemenea prohibiii formeaz obiectul unor dezbateri de principii, att ale unei pri a doctrinei franceze, ct i ale diverselor organisme specializate, implicate n activitatea de prevenire i combatere a traficului i consumului ilicit de stupefiante. Noiunea de stupefiant este definit prin referire: constituie stupefiante n sensul legii penale substanele sau plantele clasate astfel prin normele Codului de sntate public.1
Patrice Gattegno - Droit penal special, 6e edition, Dalloz,2005,p.104, Batrice Geninet - L'indispensable du droit pnal,2e edition, Studyrama,2005,p.134. Articolul L5132-1 Codul de sntate public.: Constituie substane veninoase: 1 Substanele periculoase clasificate dup categoriile definite n articolul L.5132-2; 2 Substanele stupefiante; 3 Substanele psihotrope; 4 Substanele nscrise n lista I i n lista II definite n articolul L.5132-6. nelegem prin substane elementele chimice si compuii lor aa cum se prezint ele n stare natural sau aa cum sunt produse de industrie, coninnd eventual orice aditiv necesar pentru punerea lor pe pia. Inelegem prin preparate amestecurile de soluii compuse din dou sau mai multe substane. Articolul L5132-2 Codul de sntate public, modificat prin Ordonana nr. 2007 613 din 26 aprilie 2007 art. 49 din Monitorul Oficial al Republicii franceze aprilie 2007: Substanele i preparatele periculoase menionate la nr. 1 al articolului L. 5132-1 sunt mprite n categoriile urmtoare: 1 Foarte toxice: substane i preparate care, prin inhalare, nghiire sau penetrare cutanat n cantiti foarte mici, cauzeaz moartea sau pun n pericol sntatea n mod acut sau cronic; 2 Toxice: substane i preparate care, prin inhalare, nghiire sau penetrare cutanat n cantiti foarte mici, cauzeaz moartea sau pun n pericol sntatea n mod acut sau cronic; 3 Nocive: substane i preparate care, prin inhalare, nghiire sau penetrare cutanat, pot cauza moartea sau pot pune n pericol sntatea n mod acut sau cronic; 4 Corozive: substane i preparate care, n contact cu esuturi vii, pot avea aciune distructiv asupra lor; 5 Iritante: substane i preparate non-corozive care, prin contact imediat, prelungit sau repetat cu pielea sau mucoasele, pot provoca o reacie inflamatorie; 6 Sensibilizante: substane i preparate care, prin inhalare sau penetrare cutanat, pot cauza o reacie de hipersensibilizare astfel nct o expunere ulterioar la substan sau produs va produce efecte nefaste specifice; 7 Cancerigene: substane i preparate care, prin inhalare, nghiire sau penetrare cutanat pot provoca un tip de cancer sau i pot mri incidena: - cancerigene de categorie 1: substane i preparate cunoscute drept cancerigene pentru om; - cancerigene de categorie 2: substane i preparate pentru care exist o prezumpie intemeiat c expunerea omului la acestea poate provoca un tip de cancer sau i mrete incidena; - cancerigene de categorie 3: substane i preparate care preocup individul din cauza efectelor cancerigene posibile dar pentru care informaiile disponibile sunt insuficiente pentru a clasa aceste substane n categoria 2; 8 Mutagene: substane i preparate care, prin inhalare, nghiire sau penetrare cutanat, pot produce defecte genetice ereditare sau le pot mri incidena: - mutagene de categorie 1: substane i preparate cunoscute drept mutagene pentru individ ; - mutagene de categorie 2: substane i preparate pentru care exist o prezumpie ntemeiat c expunerea omului la asemenea substane i preparate poate produce defecte genetice ereditare sau sa le mreasc incidena; - mutagene de categorie 3: substane i preparate care preocup individul din cauza efectelor mutagene posibile dar pentru care informaiile disponibile sunt insuficiente pentru a clasa aceste substane n categoria 2; 9 Toxice pentru reproducere: substane i preparate care, prin inhalare, nghiire sau penetrare cutanat, pot produce sau mri incidena efectelor nocive non-ereditare la produsul de concepie sau s aduc prejudicii funciilor sau caacitilor reproductive: - toxice pentru reproducere de categorie 1: substane i preparate cunoscute drept toxice pentru reproducerea omului; - toxice pentru reproducere de categorie 2: substane i preparate pentru care exist o prezumpie ntemeiat c expunerea individului la asemenea substane i preparate poate pro1

526

2. Sediul materiei Dispoziiile din articolul 222-41 din Codul penal francez fac trimitere, n ceea ce privete noiunea de stupefiant, la coninutul articolului 5132-7 din Codul de sntate public, care - la rndu-i- se refer la un decret al Consiliului de stat.1 Pe de alt parte, trebuie inut seama de preeminena conveniilor internaionale asupra dreptului intern.2 Legislaia francez prevede, n materia traficului de stupefiante, dispoziii n Codul penal (art.222-34 art. 222-51)3, Codul privind sntatea public (art.L.3411-1 i urm.)4, Codul de procedur penal (art.706-26 art. 706-33)5. 3. Traficul de stupefiante: infraciuni ce constituie crime6 Conducerea i organizarea unei grupri avnd ca obiect traficul de stupefiante (art.22234 C.pen.fr.). Constituie activati de trafic, n accepiunea acestei norme: producerea, fabricarea, importul, exportul, transportul, deinea, oferire sau cedarea, achiziionarea sau ntrebuinarea7 ilicit de stupefiante. Aceast nou incriminare8 i mizeaz pe cei responsabili de organizarea structurilor de tip mafiot ; norma reclam ca gruparea s fie organizat cu scopul de a comite unul( sau mai multe) dintre actele expres menionate. Sanciunea penal const n recluziunea criminal pe via9 i amend de 7.500.000 euro, cu
duce sau mri incidena efectelor nocive non-ereditare asupra produsului de concepie sau pot aduce prejudicii funciilor i capacitilor reproductive; - toxice pentru reproducere de categorie 3: substane i preparate care preocup individul din cauza efectelor toxice posibile pentru reproducere dar pentru care informaiile disponibile sunt insuficiente pentru a clasa aceste substane n categoria 2. Un decret al Consiliului de Stat stabilete condiiile n care punerea pe pia, publicitatea i folosirea substanelor i preparatelor menionate n primul alineat al prezentului articol pot, din raiuni de sntate public, s fac obiectul msurilor de interzicere, de restricie sau de dispoziii speciale direct proporionale cu natura pericolului sau a riscului pe care acestea le reprezint pentru sntatea omului. Art.222-41 C.pen.fr.:,, Constituent des stupfiants au sens des dispositions de la prsente section les substances ou plantes, classes comme stupfiants en application de larticle L.627 (n.m. actualul art. 5132-7 ) du code de la sant publique. Mai ales Legea nr. 68-1124 din 17 decembrie 1968, publicat n Jurnalul Oficial la 18 decembrie 1968, ce ratific Convenia unic din 13 martie 1961 asupra stupefiantelor. http://www.lexinter.net/Legislation2/traficstup.htm http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte http://www.lexinter.net/PROCPEN/poursuite_instruction_et_jugement_en_matiere_de_trafic_de_stupefiants.htm Legislaia penal francez cunoate clasificarea infraciunilor n crime, delicte i contravenii; n acest sens, dispoziiile art. 111-1 i art.111-2 C.pen. francez sunt relevante:,, Art. 111-1: Les infractions pnales sont classes, suivant leur gravit, en crimes, dlits et contraventions. ; Art. 111-2: (1) La loi dtermine les crimes et dlits et fixe les peines applicables leurs auteurs. (2) Le reglement dtermine les contraventions et fixe, dans les limites et selon les distinctions tablies par la loi, les peines applicables aux contrevenants. Art.222-34 alin.1 C.pen.fr:,,Le fait de diriger ou dorganiser un groupement ayant pour object la production, la fabrication, limportation, lexportation, le transport, le dtention, loffre, la cession, lacquisition ou lemploi <<illicites>> de stupefiants est puni de la rclusion crimminelle perptuit et de 7.500.000 euros damende. Patrice Gattegno - op.cit., p. 106 Codul penal francez (art.131-3) prevede c sunt pedepse criminale: recluziunea criminal sau detenia criminal pe via, recluziunea criminal sau detenia criminal de cel mult 30 de ani, recluziunea criminal sau detenia criminal de cel mult 20 de ani, recluziunea criminal sau detenia criminal de cel mult 15 ani.Durata recluziunii criminale sau deteniei criminale pe timp mrginit este de cel puin 10 ani. A se vedea G.Antoniu (coordonator),E.Dobrescu,T.Dianu,Gh.Stroe,T.Avrigeanu Reforma legislaiei penale,Ed.Academiei Romne,Bucureti,2003,p.181

5 6
3 4

8 9

527

aplicarea articolului 132-23 (perioad de siguran perioad n care condamnatul, n condiiile prevzute de lege, nu poate beneficia de o serie de dispoziii care reglementeaz suspendarea sau reducerea pedepsei, permisiunea de a iei din locul de deinere, liberarea condiionat etc.)1 Producerea sau fabricarea ilicit de stupefiante ( art.222-35 C.pen.fr.)2 Termenii de producere sau fabricare sunt uzitai prin raportare la nsi natura stupefiantelor: naturale (canabis, opium, coca etc.), semi-sintetice (morfin, heroin, cocain) sau sintetice (amfetamine, halucinogene).3 Sanctiunea penal const n 20 de ani recluziune criminal i 7.500.000 euro amend. n ce priveste forma agravat (comiterea faptei i band organizat), sanctiunea penal const n 30 de ani recluziune criminal. Att pentru fapta comis n varianta tip, ct i pentru cea svit in form agravat sunt aplicabile dispoziiile art.132-29 C.pen.fr.(perioad de siguran)4 Potrivit art.132-71 C.pen.fr., constituie band organizat orice grupare constituit sau orice nelegere stabilit n vederea pregtirii svririi de infraciuni, caracterizat prin unul sau mai multe acte materiale sau printr-una sau mai multe infraciuni.5 Importul sau exportul de stupefiante comis n band organizat (Art.222-36 alin. 2 C.pen.fr.)6 Importul sau exportul ilicit de stupefiante constituie crim numai n condiiile n care fapta este savrit n band organizat. Sanctiunile penale aplicabile sunt treizeci de ani recluziune criminal i 7.500.000 euro amend, cu aplicarea art.132-23 C.pen.fr.( perioada de siguran). Potrivit unei hotrri7 a seciei penale a Curii de Casaie a Franei, exportul de stupefiante comis n Frana i importul acelorai substane ntr-un stat strin constituie infraciuni distincte ; aciunea penal va fi exercitat mpotriva celor care au comis prima dintre aceste infraciuni, fr a fi necesar s se cerceteze dac au fost judecai anterior n strintate pentru cea de-a doua infraciune. Svrirea infraciunii n band organizat se analizeaz ca un element circumstanial agra Art.222-34 alin.2 C.pen.fr.:,, Les deux premiers alineas de larticle 132-23 relatif la periode de sret sont applicables l infraction prvue par le prsent article, Art. 132-32 alin.1C.pen.fr.:,, En cas de condamnation a une peine privative de liberte, non assortie du sursis,dont la duree est egale ou superieure a dix ans,prononcee pour les infractions specialement prevues par la loi, le condamne ne peut beneficier,pendant une periode de sret,les dispositions concernant la suspension ou le fractionnement de la peine, le placement a lexterieur,les permission de sortir, la semi-liberte et la liberation conditionnelle. 2 Art. 222-35 C.pen. fr.:,, La production ou la fabrication illicites de stupfiants sont punies de vingt ans de rclusion criminelle et de 7 500 000 euros d'amende. Ces faits sont punis de trente ans de rclusion criminelle et de 7 500 000 euros d'amende lorsqu'ils sont commis en bande organise. Les deux premiers alinas de l'article 132-23 relatif la priode de sret sont applicables aux infractions prvues par le prsent article. 3 P.Gattegno- op.cit., p 106 4 A se vedea nota 11 5 Art.123-71 C.pen. fr.:,,Constitue une bande organisee au sens de la loi tout groupement forme ou toute entente etablie en vue de la preparation,caracterisee par un ou plusieurs faits materiels, dune ou plusieurs infractions 6 Art.222-36 C.pen. fr.:,, L'importation ou l'exportation illicites de stupfiants sont punies de dix ans d'emprisonnement et de 7 500 000 euros d'amende. Ces faits sont punis de trente ans de rclusion criminelle et de 7 500 000 euros d'amende lorsqu'ils sont commis en bande organise. Les deux premiers alinas de l'article 132-23 relatif la priode de sret sont applicables aux infractions prvues par le prsent article. 7 Din 22 nov 1973, publicat n Buletinul de hotrri no. 434, Cod pnale, Dalloz,2006, p. 397
1

528

vant real ce privete condiiile n care infraciunea a fost comis i care are vocaia de a fi aplicat tuturor coautorilor i complicilor.1 Agravanta svririi infraciunii pe baza unei nelegerii sau n band organizat se deduce din numrul de ntlniri pregtitoare pn la livrarea efectiv (interceptat), din multiplele deplasri ale inculpailor i din minuiozitatea cu care au desfurat operaiunea.2 4.Traficul de stupefiante: infraciuni ce constituie delicte Importul sau exportul ilicit de stupefiante (art.222-36 alin.1 C.pen.).3 Importul sau exportul ilicit de stupefiante constituie infraciune (delict), iar sanciunile penale aplicabile sunt 10 nchisoare si 7.500.000 euro amend. Sunt aplicabile n plus sanciuni vamale: inchisoare (in practic, pedepse absorbite de pedepsele de drept comun), confiscarea i amenda cuprins ntre o dat i de dou ori valoarea obiectului fraudei (art.414 i urm.. Cod vamal). Transportul, deinerea, oferirea, cedarea, achiziia sau ntrebuinarea ilicite de stupefiante (art.222-37 alin. 1 C.pen.fr.)4 Aceast incriminare, care nlocuiete incriminarea anterioar cuprins n vechiul articol L 627, constituie punctul central al arsenalului represiv 5. Svirea infraciunii menionate conduce la aplicarea pedepsei de 10 ani nchisoare i 7.500.000 euro amend, cu aplicarea art.132-23. Practica judiciar a decis c se face vinovat de svrirea de infraciuni de trafic de stupefiante inculpatul care nu doar a oferit produse stupefiante unui ter pentru consumul personal, dar a i ales s introduc n comer stupefiante, deplasndu-se n mod regulat n zona vizat.6 De asemenea, apare intemeiat condamnarea unei inculpate pentru conducerea de activiti ilegale de transport, deinere, oferire sau cedare, achiziie ori utilizare de stupefiante- fapt ce rezult, printer altele, din declaraiile sale potrivit crora era asociat n deplin cunotin de cauz cu concubinul su n ce privete activitatea de trafic. Activitile materiale incriminate i privesc, n general, pe intermediarii care trateaz cantiti importante,pe agenii ocazionali sau obinuii de transport etc. Provocarea unui minor sa svreasc fapte de transport, deinere, oferire sau cedare de stupefiante (art.222-18-1 C.pen.fr.)7 Incriminarea este relativ nou, fiind introdus prin Legea din 13 mai 1996, sanciunea penal stabilit de legiuitorul penal francez n cazul svririi acestei infraciuni fiind apte ani nchisoare i 150 000 euro amend. Varianta agravat a faptei este prevzut n dispoziiile din alin.2 al art.222-18-1 C.pen.fr. i const n svrirea acesteia fa de un minor n vrst de 15 ani sau vizeaz situaiile cnd fapta este comis n incinta unei instituii colare ori cu ocazia intrrilor sau ieirilor elevilor, n faa
3 4
1 2

Buletinul de hotrri a seciei penale a Curii de Casaie nr. 213, Code pnale, Dalloz, 2006, p. 398 Hotrrea seciei penale a Curii de Casaie din 3 apr. 1997, Code pnale,Dalloz,2006, p.398 A se vedea nota 16 art 222-37 alin.1 C. pen.fr: Le transport, la dtention, l'offre, la cession, l'acquisition ou l'emploi illicites de stupfiants sont punis de dix ans d'emprisonnement et de 7 500 000 euros d'amende. 5 Patrice Gattengno- op.cit., p.107 6 Hotrrea seciei penale a Curii de Casaie din 30 oct.1995, Dalloz, ed. 2006, p. 399 7 art.222-18-1 C.pen.fr.: Le fait de provoquer directement un mineur transporter, dtenir, offrir ou cder des stupfiants est puni de sept ans d'emprisonnement et de 150000 euros d'amende. Lorsqu'il s'agit d'un mineur de quinze ans ou que les faits sont commis l'intrieur d'un tablissement scolaire ou ducatif ou, l'occasion des entres ou des sorties des lves, aux abords d'un tel tablissement, l'infraction dfinie par le prsent article est punie de dix ans d'emprisonnement et de 300000 euros d'amende.

529

instituiilor respective ; n aceaste ipoteze, sanciunea penal este nchisoarea pe durat de 10 ani i 300 000 euro amend. Facilitarea ntrebuinrii ilicite de stupefiante (art.222-37 alin.2 C.pen.fr.)1 Potrivit textului de lege invocat, fapta de a facilita, prin orice mijloace, ntrebuinarea ilicit de stupefiante, de a face s se elibereze stupefiante cu ajutorul reetelor medicale fictive ori de a elibera stupefiante pe baza prezentrii unor asemenea reete, cunoscnd caracterul lor fictiv, se pedepsete cu 10 ani nchisoare si amend n cuantum de 7 500 000 euro, cu aplicarea art.132-23 (perioad de siguran). Aceast incriminare este general i are n vedere n mod special, dar nu exclusiv, punerea la dispoziie a unui local, mprumuturi de bani n vederea achiziionrii de stupefiante, eliberarea de reete medicale fictive etc.2 Utilizarea sau acceptarea reetelor medicale fictive (art.222-37 alin.2 C.pen.fr.) Ipoteza a doua a normei de incriminare sus-menionate vizeaz att persoanele (toxicomanii) care utilizeaz reete medicale fictive pentru a le fi eliberate stupefiante, ct i farmacitii care, cunoscnd caracterul fictiv al reetelor medicale, elibereaz stupefiante pe baza prezentrii unor asemenea reete. Sanciunea este10 ani nchisoare si amenda de 7 500 000 euro, cu aplicarea art.132-23 (perioad de siguran). Cedarea sau oferirea de stupefiante n vederea consumului personal(art.222-39 C.pen.fr.)3 Fapta penal prevzut n dispoziiile din art. art.222-39 C.pen.francez const n oferirea sau cedarea ilicit de stupefiante unei persoane n vederea consumului personal, iar sanciunile penale stabilite sunt 5 ani nchisoare i amend n cuantum de 75 000 euro. Alineatul al doilea al art. 222-39 C.pen.francez prevede o agravant, ce const n oferirea sau cedarea, n condiiile alin.1, de stupefiante minorilor sau efectuarea unor asemenea operaiuni n centre de educaie i nvmnt. Cu privire la svrirea acestei agravante, se aplic fptuitorului perioada de siguran, n condiiile art. 132-23 C.pen.francez. ,,Albirea produsului infraciunii (art.222-38 C.pen.fr.)4 Constituie infraciune, potrivit dispoziiilor art.222-38 C.pen. francez, fapta de a facilita, prin orice mijloc, justificarea fals a originii bunurilor sau veniturilor autorului uneia dintre infraciunile prevzute la art.222-34 art.222-37, precum i fapta de a contribui la o operaiune de pla art.222-37 alin.2 C.pen.fr.:,,Est puni des mmes peines (n.m.- dix ans d'emprisonnement et de 7 500 000 euros d'amende) le fait de faciliter, par quelque moyen que ce soit, l'usage illicite de stupfiants, de se faire dlivrer des stupfiants au moyen d'ordonnances fictives ou de complaisance, ou de dlivrer des stupfiants sur la prsentation de telles ordonnances en connaissant leur caractre fictif ou complaisant. 2 Patrice Gattengno- op.cit., p.108 3 art.222-39 C.pen.fr.: La cession ou l'offre illicites de stupfiants une personne en vue de sa consommation personnelle sont punies de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende. La peine d'emprisonnement est porte dix ans lorsque les stupfiants sont offerts ou cds, dans les conditions dfinies l'alina prcdent, des mineurs ou dans des centres d'enseignement ou d'ducation ou dans les locaux de l'administration. Les deux premiers alinas de l'article 132-23 relatif la priode de sret sont applicables l'infraction prvue par l'alina prcdent. 4 Est puni de dix ans d'emprisonnement et de 750 000 euros d'amende le fait de faciliter, par tout moyen, la justification mensongre de l'origine des biens ou des revenus de l'auteur de l'une des infractions mentionnes aux articles 222-34 222-37 ou d'apporter son concours une opration de placement, de dissimulation ou de conversion du produit de l'une de ces infractions. La peine d'amende peut tre leve jusqu' la moiti de la valeur des biens ou des fonds sur lesquels ont port les oprations de blanchiment. Lorsque l'infraction a port sur des biens ou des fonds provenant de l'un des crimes mentionns aux articles 222-34, 222-35 et 222-36, deuxime alina, son auteur est puni des peines prvues pour les crimes dont il a eu connaissance. Les deux premiers alinas de l'article 132-23 relatifs la priode de sret sont applicables aux infractions prvues par le prsent article.
1

530

sare, ascundere ori transformare a produsului uneia dintre aceste infraciuni. Sanciunile penale prevzute sunt nchisoarea de 10 ani i amenda penal n cuantum de 750 000 euro. Pedeapsa amenzii poate fi stabilit pn la jumtate din valoarea bunurilor sau fondurilor care au stat la baza operaiunilor de,,albire Dac fapta penal comis s-a bazat pe bunurile sau fondurile provenind din savrirea uneia dintre infraciunile prevzute la art.222-34, 222-35 i 222-36,alineatul al doilea, autorul este sancionat cu pedepsele prevzute pentru infraciunile despre care are cunotin. Fapta de a nu putea justifica resursele corespunztore modului de via(art.222-39-1 C.pen.fr.)1 Fapta de a nu putea justifica resursele corespunztore modului de via, fiind n relaii n mod frecvent cu una sau mai multe persoane care efectueaz activiti incriminate n prezenta seciune sau cu persoane care consum stupefiante constituie infraciune (art.222-39-1 C.pen.fr.), iar pedepsele prevzute de lege pentru comiterea acestei fapte sunt 5 ani nchisoare i amend n cuantum de 75 000 euro.

Le fait de ne pas pouvoir justifier de ressources correspondant son train de vie, tout en tant en relations habituelles avec une ou plusieurs personnes se livrant l'une des activits rprimes par la prsente section, ou avec plusieurs personnes se livrant l'usage de stupfiants, est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende. La peine d'emprisonnement est porte dix ans lorsqu'une ou plusieurs des personnes vises l'alina prcdent sont mineures. Les deux premiers alinas de l'article 132-23 relatifs la priode de sret sont applicables l'infraction prvue par l'alina prcdent.

531

ELEMENTE DE DREPT COMPARAT PRIVIND EXTRDAREA

MITREA Mariana, asistent universitar, doctor, Universitatea Ovidius, Constana, Romnia

Abstract:
The huge battle against crime is one of the major concerns of all states and above all activities it is also a priority in relation to many other requirements imposed by society. In these circumstances, states are obliged to give mutual legal assistance, thus cooperating within the process of discovering, detaining and convicting of all those who have violated the criminal law, by any means. Within the fight against domestic and international crime, the best results can be obtained only by means of a special cooperation between states. The worrying presence of crime within the international life caused a reaction of solidarity between states, which became aware of the need for cooperation, in order to prevent and fight against this phenomenon. The unprecedented development of international relations, on all levels, determined the establishment of legal relationships with an extraneity element concerning the fight against crime. Under the conditions of a globalized world, where crime has become a universal phenomenon, the international criminal cooperation became mandatory, in order to increase the efficiency in minimizing all antisocial acts. It is obvious that due to its scale, scope and organized nature, this international crime exceeds the response capacity of states, if taken separately, and they can effectively fight against it only by means of unifying all their efforts.

Rezumat:
Imensa lupt mpotriva infracionalitii reprezint una dintre preocuprile majore ale tuturor statelor i mai presus de orice activitate, o prioritate n raport cu multe alte cerine pe care societatea le impune la un momentdat. n aceste condiii, statele sunt obligate s-i acorde asisten juridic reciproc, coopernd astfel n procesul de descoperire, reinere i condamnare a tuturor celor care au nesocotit n orice mod legea penal. n lupta mpotriva criminalitii interne i internaionale, rezultatele cele mai bune nu pot fi obinute fr o cooperare deosebit ntre state. Prezena ngrijortoare a criminalitii n viaa internaional a determinat o reacie de solidaritate din partea statelor, contiente de necesitatea colaborrii lor n vederea prevenirii i combaterii acestui fenomen. Dezvoltarea fr precedent a relaiilor internaionale, pe toate planurile, are drept consecin stabilirea unor raporturi juridice cu un element de extraneitate n ceea ce privete combaterea fenomenului infracional. n condiiile unei lumi globalizate, n care criminalitatea a devenit un fenomen universal, se impune cooperarea penal internaional n vederea creterii randamentului de minimizare a tuturor actelor antisociale. Este evident c, datorit amplorii sale, ariei de rspndire i caracterului su organizat, aceast criminalitate internaional depete capacitatea de reacie a statelor, luate izolat i nu poate fi combtut eficient dect prin unirea eforturilor tuturor statelor.

532

I - Extrdarea n dreptul penal francez1 n Frana problema extrdrii s-a ridicat pentru prima dat n mod oficial n faa Adunrii Constituante, care a decretat la 19.02.1791 o reuniune a Comitetului Constituiei i a Comitetului diplomatic pentru a ntocmi proiectul unei legi cu privire la extrdarea reciproc pentru prevenirea unor infraciuni, lege care s se aplice n relaiile dintre Frana i alte naiuni ale Europei. Acesta este de fapt primul document oficial n care se ntlnete cuvntul extradation. Astfel, i n dreptul penal francez se vorbete despre importana i utilitatea existenei unei colaborri interstatale privind reprimarea faptelor antisociale.2 Pe lng legea intern3 de reglementare a extrdrii, Frana, ca i Romnia, este parte la o serie de Tratate i Convenii internaiuonale privind extrdarea. n raporturile rii noastre cu Frana, se aplic prevederile Conveniei ncheiat ntre Republica Socialist Romnia i Republica Francez privind asistena judiciar n materie penal i extrdarea, ratificat prin Decretul nr. 78/1975, publicat n B.Of. nr. 80/23.07.1975. n cele ce urmeaz vom face o analiz a extrdrii n Frana pe baza acestei Convenii, care reprezint dreptul comun n materie ntre noi i aceast ar. Extrdarea n dreptul penal francez reprezint procedura prin care un stat suveran accept s predea o persoan care se gsete pe teritoriul su, unui stat, pentru a permite acestuia din urm, s o judece sau, dac a fost deja judecat i condamnat, s o oblige la executarea pedepsei. 4 Extrdarea, nu numai c permite statului strin de a se debarasa de un individ indezirabil i statului de provenien de a-i salva faa punnd mna pe justibiabil, dar ea satisface i lacunele represiunii, evitndu-se ca un rufctor s nu profite de indiferena majoritii legilor penale naionale cu privire la infraciuni comise de strini pe teritorii strine, cci ea ajut prin sarcina represiv statul cel mai interesat de represiune, acela pe teritoriul cruia a avut loc infraciunea i care posed i cele mai bune mijloace de apreciere ale speei de judecat. Izvoarele extrdrii n Frana Cadrul legal francez, n materie de extrdare, este format din: - tratatele internaionale bilaterale i multilaterale, ncheiate ntre Frana i rile strine numai cu privire la extrdare. De exemplu Frana a aderat i ea la Convenia European privind extrdarea din 13.12.1957, la data de 14.05.1986. Pe lng aceasta, Frana a mai aderat i la alte Convenii privind care au ca obiect secundar de reglementare i problema extrdrii, cum ar fi: Convenia privind falsificarea banilor, Geneva, 20.04.1929, la care Frana a aderat n iulie 1929, Convenia privind Represiunea traficului ilicit droguri, Geneva, 26.06.1936, la care Frana a aderat la 12.03.1940, Convenia privind Represiunea tratamentului aplicat fiinelor umane i a prostituiei, Geneva, 12.12.1949, la care Frana a aderat la 25.11.1960, Convenia privind Organizaia Tratatului Nord Atlantic, 12.06.1951, la care Frana a aderat la 11.10.1952, Convenia privind Supravegherea persoanelor condamnate sau eliberate pe cauiune, 30.11.1964, la care Frana a aderat la 2.10.1975, Convenia privind Reprimarea terorismului, 27.01.1977, la care Frana a aderat la 12.12.1987, - tratatele internaionale bilaterale i multilaterale ncheiate ntre Frana i alte ri cu alt obiect principal de reglementare i numai n secundar despre extrdare (de exemplu n Convenia privind tratamentul aplicat fiinelor umane i exploatrii prostituiei (2.12.1949, art. 8), n Convenia asupra falsificrii banilor (20.04.1929, art.10) i n Convenia privind represiunea asupra traficului ilicit de stupefiante i droguri (26.06.1936 art. 7-9),
Roger Merle, Andr Vitu Trait de droit criminel, Editura Cujas, Paris, 1978, pg. 425; Mariana Mitra Particularitile extrdrii n dreptul penal francez, n Revista Ars Aequi, Universitatea Ovidius Constana, 2006, pg. 75; 3 Legea francez din 10 martie 1927; 4 F. Desportes, F. Gunehec Le nouveau droit pnal, Ed. Economica, Paris, 1994, pg. 30;
1 2

533

- conveniile bilaterale de asisten juridic reciproc n domeniul penal, alturi de dispoziiile cu privire la transmiterea actelor juridice, a comisiilor rogatori i a transferului de condamnai, - conveniile bilaterale privind extrdarea n acelai timp, Frana a ncheiat o serie de Convenii bilaterale privind extrdarea, cum ar fi cu: Algeria, Austria la 9.07.1975 abrogat de Convenia european privind extrdarea, Belgia la 15.08.1974, Camerun la 13.11.1974, Canada la 17.11.1988, Cehoslovacia la 7 mai 1928, Danemarca la 28.03.1877, abrogat de Convenia European privind extrdarea, Egipt la 15.03. 1982, Ecuador la 13.04.1937, Elveia la 9.07.1869, Gabon la 23.07.1963, Grecia la 31.07.1980, Iran la 24 iunie 1964, Israel la 12.11.1958, abrogat de Convenia European privind extrdarea, Italia la 12.05. 1970 abrogat de Convenia European privind extrdarea, Mexic la 27.01.1994, Monaco la 11.05.1992, Nigeria la 24.04.1961, Norvegia la 4.06.1969 abrogat de Convenia European privind extrdarea, Peru la 30.09.1874, Portugalia la 13.07.1874, Romnia la 5.11.1974, Senegal la 24.04.1974, Thailanda la 15.08.1856, Tunisia la 28.06.1972, Ungaria la 31.07.1980, Venezuela la 23.03.1853, Vietnam la 16.09.1954, Zair la 18.06.1899, - Legea din 10 martie 1927, care recunoate n primul articol preeminena dispoziiilor internaionale: n absena tratatelor, condiiile, procedura i efectele extrdrii sunt determinate de dispoziiile prezentei legi, actuala lege dateaz din 10 martie 1927 (legea Renoult)1. Acesteia trebuie s-i recunoatem dou caracteristici eseniale. Legea din 1927 este de fapt dreptul comun al extrdrii, aplicabil n relaiile Franei cu statele cu care nu a ncheiat un tratat de extrdare; aceste drept comun servete uneori ca un ghid n concluzionarea unor noi tratate care convin tehnicilor utilizate n legea din 1927. Pe lng dreptul comun, dispoziiile acestei legi, constituie i un drept suplimentar care se aplic aspectelor nereglementate de tratate. - actualmente, n Frana au o valoare deosebit declaraiile de reciprocitate, acordurile intervenind n absena unui tratat sau pentru a completa un tratat existent, lund de obicei forma unui schimb de scrisori ntre Minitrii Afacerilor Externe; mai mult, n raport cu Constituiile din 1946 i 1958 necesitatea unei ratificri parlamentare n ceea ce privete extrdarea, se opune total declaraiilor de reciprocitate. Valoarea declaraiilor de reciprocitate ar trebui recunoscut, mai ales n cazul n care un tratat internaional ar fi prevzut n mod expres c dispoziiile sale ar putea fi completate ntr-un final, de un schimb de scrisori ntre guvernele interesate. - tot ca izvor al extrdrii mai trebuie menionat i Convenia privind extrdarea ntre statele membre U.E. semnat la 27 septembrie 1996, care instituie principiul conform cruia nu poate fi respins cererea de extrdare doar pe motivul c persoana n cauz este propriul cetean al statului solicitat.2 Condiiile extrdrii3 1. Persoana urmrit4. Principiul general const n aceea c orice persoan poate fi predat statului solicitant (reclamant), din moment ce aceasta este autor, coautor, instigator sau complice la o infraciune sau o tentativ pedepsibil la infraciune, pe care acest stat are dispoziia de a o reprima. Dar acest principiu este n mod considerabil redus prin excepii dintre care unele sunt chiar importante. a) derogarea cea mai spectaculoas se refer la conaionalii francezi sau cetenii francezi care nu pot fi predai statului solicitant. Aceast dispoziie, pe care o regsim n multimea de
3 4
1 2

F. Desportes, F. Gunehec op.cit., pg. 32; Roger Merle, Andr Vitu op.cit., pg. 428; Petre Catrinciuc Regimul juridic al strinilor, Editura C.H.Beck, Bucureti, 2007, pg. 25; Roger Merle, Andr Vitu op.cit., pg. 435; F. Desportes, F. Gunehec op.cit., pg. 36;

534

tratate de extradare i n numeroase legi strine, se fondeaz pe un fel de suspiciune cu privire la justiia represiv a rilor strine. Astfel, exist o team ca un cetean francez s nu beneficieze de garaniile pe care dreptul francez le consider ca fiind eseniale. Dar, trebuie s recunoatem c aceast atitudine nu este justificat prea bine n statele civilizate care admit principii juridice asemntoare sau identice. O promisiune favorabil (i ulterior adoptat) privind acest dezbatere a fost adoptat de Institutul de Drept Internaional i de ctre Conferina Internaional pentru unificarea dreptului penal; Convenia European de Extrdare permite prilor contractante libertatea de a refuza extrdarea cetenilor lor. Pentru a evita ca refuzul de a extrda conaionalii s nu devin, pentru anumii rufctori un mijloc comod de a scpa de justiia strin, legea din 1927 (art.5) prevede s se evalueze ce fel de calitate are ceteanul din momentul svririi infraciunii pentru care se cere extrdarea: cel care ar dobndi naionalitatea francez dup aceast dat (civis novus) poate fi deci predat statului strin reclamant. b) pe de alt parte, Frana refuz s-i predea statelor strine pe justiiabiliisi chiar dac acetia nu ar poseda naionalitatea francez. De altfel, aici apar dou cazuri. Dac individul reclamat a comis infraciunea care motiveaz cererea de extrdare pe teritoriul francez, refuzul de a-l preda este absolut i se justific pe baza principiului de teritorialitate a reprimrii. Dac infraciunea a fost comis pe teritoriu strin, refuzul contrar extrdarii nu este posibil, dect dac aceast infraciune a fost deja acionat n justiie i judecat n mod definitiv de ctre tribunalele franceze1. c) n final ne ntrebam dac extrdarea poate fi acordat din moment ce persoana anchetat a cerut i a obinut n Frana, statutul de refugiat i/sau azilant. Convenia de la Geneva din 28.07.1951 interzice statelor care au aderat s expulzeze sau s resping, oricare ar fi modalitatea folosit, un refugiat n afara granielor unde viaa sau libertatea sa ar fi ameninate, formulare ai crei termeni foarte uor de neles par s exclud extrdarea. n aceste condiii, este foarte clar, ca i n legea romn, c cei care au obinut drept de azil n Frana nu mai pot fi extrdai sau expulzai.2 2. Infraciunile pentru care se acord extrdarea n dreptul francez, extrdarea nu se acord pentru toate infractiunile. Nu putem concepe ca o procedur internaional complex i costisitoare s fie dat ca msur pentru fapte minore. S presupunem totui, c este vorba despre fapte grave, anumite motive pot conduce la excluderea extrdarii, cnd natura intrinsec a acestor fapte pare c trebuie s se opun; aa cum se ntmpl cnd este vorba de infraciuni politice sau militare. n acest mod este trasat o dubl barier n faa reclamaiilor strine, dup gravitatea sau natura infraciunilor care servesc ca baz extrdrii. Astfel, legea din 10 martie 1927 permite extrdarea3 pentru toate faptele crora li se aplic sanciuni penale prin legea statului reclamant i pentru faptele crora li se aplic pedepse corecionale (msuri de siguran) prin legea statului reclamant, cnd pedeapsa maxim este de cel puin doi ani sau, dac este vorba despre un individ condamnat ce trebuie s execute pedepsa, cnd aceasta este pronunat de ctre jurisdicia statului reclamant i este de cel puin dou luni de nchisoare. Totui, condiia unei anumite graviti nu este de ajuns.4 Cele mai multe tratate i Legea din 1927 menioneaz c faptele despre care fac obiectul extrdrii trebuie s fie incriminate n ambele legislaii; aceasta este exigena a ceea ce noi numim dubla incriminare sau reciprocitatea de incriminare.
3 4
1 2

Roger Merle, Andr Vitu op.cit., pg. 436; Petre Catrinciuc op.cit., pg. 25; F. Desportes, F. Gunehec op.cit., pg. 35; Roger Merle, Andr Vitu op.cit., pg. 429; Petre Catrinciuc op.cit., pg. 25;

535

Conform art. 17 din Convenia ncheiat ntre Republica Socialist Romnia i Republica Francez privind asistena judiciar n materie penal i extrdarea, aceasta va fi admis numai dac fapta sau faptele care fac obiectul cererii de extrdare constituie infraciuni potrivit legislaiei celor dou state. n sistemul francez, ca i n cel romnesc, exist o serie de infraciuni care nu dau loc la extrdare; acestea se numesc infraciuni de non extrdare1 i sunt urmtoarele: - infraciunile militare i delictele de natur financiar, - infraciunile de natur politic, - infraciunile complexe sau conexe infraciunilor politice, - infraciunile de natur social. Astfel, conform art. 18 din Convenia ncheiat ntre Republica Socialist Romnia i Republica Francez privind asistena judiciar n materie penal i extrdarea, extrdarea se admite dac fapta sau faptele care motiveaz extrdarea sunt pedepsite cu o pedeaps privativ de libertate al crei maxim este de cel puin 2 ani sau o pedeaps mai grav, sau condamnrile pronunate de instanele judectoreti ale statului solicitant au durata de cel puin 6 luni. n ceea ce privete condamnarea pronunat2, statul francez trebuie s se asigure c acea condamnare invocat s fie pronunat cu suficient grij a respectrii drepturilor omului. Extrdarea va fi refuzat dac exist temerea c n statului solicitant se va aplica pedeapsa capital sau acesta va fi supus la tortur ori tratamente crude sau degradante. Ca i n Romnia, n Frana procedura extrdrii difer dup modul n care privim: din partea statului solicitat sau a statului solicitant, astfel dup cum este vorba despre extrdarea activ sau pasiv. Va fi examinat din punctul de vedere al Franei i n principal prin dispoziiile Legii din 1927, cci tratatele conin de obicei puine lucruri despre procedura extrdrii. 3 Principiile care guverneaz instituia extrdrii n Frana Instituia extrdarii, n Frana ca i n Romnia, este guvernat de o serie de reguli cu caracter de principiu de la care nu se poate deroga. Astfel, autoritile statului solicitant nu posed o libertate deplin de aciune cu privire persoana extrdabil. Anumite ri au pretenia ca extrdatul s nu poat fi susceptibil de o condamnare superioar celei prevzute de legile proprii pentru aceeai fapt sau interzic s fie chemat n faa justiiei sau exclud aplicarea pedepsei cu moartea sau alte sentine corporale care nu sunt prevzute n legislaia proprie intern. Dar, dincolo de rezervele formale care pot afecta actul de extrdare, exist o condiie general care vine s reduc prerogativele organelor judiciare ale statului solicitant, fiind vorba despre principiul specialitii extrdrii. Acest principiu este stipulat att n legea intern a Franei, ct i n Conveniile Internaionale pe care aceasta le-a ncheiat, inclusiv n Convenia dintre Frana i Romnia4. Astfel, conform articolului 21 din legea din 1927 cel extrdat nu poate fi judecat sau condamnat pentru o infraciune anterioar remiterii, alta dect cea care a motivat extrdarea. Aceeai regul este exprimat de Convenia european privind extrdarea (art. 14). Importana principiului conduce de la bun nceput la o precizare i anume la obligaia de a respecta acest specialitate a extrdrii cade pe seama instanei ncredinate s judece extrdatul. Dac principiul specialitii interzice ca persoana extrdat s fie judecat pentru un fapt diferit de cel pentru care a fost cerut, nimic nu mpiedic instana de judecat s modifice calificarea infraciunii, privind extrdarea sa, prin reinerea circumstanelor agravante, sau prin graieri legale, ori prin atenuarea pedepsei, lucruri care nu sunt trecute n actul de extrdare, dar reies din dezbateri.
3 4
1 2

J. Pradel, G.Corstens op.cit., pg. 427; F. Desportes, F. Gunehec op.cit., pg. 39; Roger Merle, Andr Vitu op.cit., pg. 447-454; Art. 25, alin. 1;

536

Desigur c acest principiu comport i excepii. Este clar c odat ce a fost extrdat statului care-l reclam, infraciunile comise pe acel teritoriu nu mai in de statul solicitat. Dar, i pentru infraciunile anterioare comise de extrdat, art. 21 al legii din 1927 admite c statul reclamator poate s l sancioneze, dac a obinut n acest caz acordul complementar al statului care l accept pe cel extrdat; o nou procedur de extrdare se impune n acest caz, dar cu o dubl particularitate i aceea c nu ar mai fi avut loc respectarea exigenelor unei graviti suficiente a faptelor de extrdare. Principiul specialitii nu se aplic dac individul a fost predat autoritilor interesate ntr-un alt cadru dect cel al procedurii de extrdare. Pe lng acest principiu, n legislaia francez cu privuire la extrdare, mai exist i alte reguli, cum ar fi: principiul reciprocitii, dubla incriminare, principiul acordrii extrdrii n cazul infraciunilor grave, principiul relativ al neextrdrii propriilor ceteni.1 II - Extrdarea n dreptul penal italian2 n concepia italian, extrdarea reprezint o activitate de colaborare, cooperare internaional n lupta mpotriva criminaitii, fiind o instituie juridic de drept penal internaional. n sitemul italian aceasta este o form clasic mai veche de colaborare interstatal. Extrdarea const n predarea unui individ stabilit ilegal n alt stat, denumindu-se extrdare procesual sau prin executarea unor proceduri penale, fiind o extrdare executiv. Astfel, extrdarea are ca preocupare principal evitarea sustragerii delincvenilor de la aciunile ilegale svrite ntr-o ar strin. Extrdarea este activ atunci cnd se cere de ctre un stat sau pasiv cnd este primit de ctre alt stat. Nu este neaprat necesar ca infraciunea svrit ntr-un stat strin s fie identic din punctul de vedere al denumirii cu legislaia statului pe al crui teritoriu se afl persoana extrdabil (existenei dublei incriminri). Izvoarele extrdrii3 n ceea ce privete doctina internaional, neexistand o obligaie internaional de acordare a azilului, nu exist un principiu de drept internaional general care s impun statelor obligaia de extrdare. Extrdarea se acord pe baz de convenie. Pornind de la sursele normative n ceea ce priveste Italia, extrdarea are urmtoarele izvoare: a) conveniile internaionale bilaterale sau multilaterale care impun obligaia de extrdare i dezvolt o colaborare n aceast materie; b) dreptul intern substanial i procesual care priveste legea extrdarii ce cuprinde condiii, limite, modaliti i procedura. Legislaia intern se aplic n cazul extrdrii n afara deciziilor prevzute n convenii. Aa cum prevede Convenia European de Extrdare, legea de executare reprezint o lege special care derog de la normele generale interne. n Italia nu mai exist o lege special privind extrdarea, reglementrile n aceast privin fiind prezente n Codul penal. i Constituia italian cuprinde prevederi referitoasre la extrdare n art. 10 alin. 4 i art. 26. Astfel, extrdarea unui cetean nu poate fi permis dac nu este prevzut n mod expres de ctre conveniile internaionale. i tot n acelai text de lege se stipuleaz c n nici un caz ea nu poate fi admis pentru motive politice. c) obiceiuri(uzane) internaionale care, dup cum tim intrevin n msura limitat n disciplina internaional4.

Toate aceste prevederi se regsesc n cuprinsul Conveniei ncheiat ntre Republica Socialist Romnia i Republica Francez privind asistena judiciar n materie penal i extrdarea, ratificat prin Decretul nr. 78/1975, publicat n B.Of. nr. 80/23.07.1975; 2 Ferrnando Mantovani Diritto Penale,parte geneerale, Terza editione, Cedam, Roma, 1992, pg. 936; 3 Ferrnando Mantovani op.cit., pg. 938; 4 F. Antolisei op.cit., pg. 39;
1

537

d) n raporturile cu Romnia, sursa de reglementare a extrdrii o constituie Convenia ntre R.S.Romnia i Republica Italian privind asistena judiciar n materie civil i penal, ratificat prin Decretul nr. 288/1973, publicat n B.Of. nr. 77/2.06.1973; Principiile extrdrii1 Prin asumarea unor obligaii internaionale de extrdare se confirm ntodeauna faptul c practica internaional se dezvolt i se caracterizeaz pe baza unor principii care au o natur interpretativ i totodat integrativ. Principiile care guverneaz extrdarea n dreptul penal italian sunt urmtoarele: a) Principiul reciprocitatii. Acest principiu a avut, fr ndoial, o relavan n evoluia istoric a instituiei, reprezentnd un criteriu care a influenat legislaia mai multor state. Legea italian nu preia numai extrase din acest principiu, ci dimpotriv art. 13/3 din Codul Penal italian precizeaz c extrdarea poate fi acordat i n cazul infraciunilor neprevzute n conveniile internaionale, pentru aceasta nu se recurge la interdicie. Aceast regul se regsete i n art. 31 alin. 1 din Convenia ntre R.S.Romnia i Republica Italian privind asistena judiciar n materie civil i penal, b) Principiul dublei incriminari. Acest principiu reprezint caracteristic major n materie de extrdare. El apare n aproape toate conveniile ncheiate de Italia. Cu titlu de exemplu enumerm: Convenia Benelux, Convenia European de Extrdare i nu n ultimul rnd n Convenia ntre R.S.Romnia i Republica Italian privind asistena judiciar n materie civil i penal, precum i n legile interne. n mod similar articolul 13/2 din codul penal italian precizeaz c extrdarea nu va fi posibil dac fapta ce formeaz obiectul extrdrii nu este prevzut ca infraciune n legea italian i n legea penal strin. c) Principiul specialitii. Acesta este un alt principiu fundamental n materia extrdrii, ntlnit de altfel i n legislaia romn. n aceste condiii statul solicitant nu poate s obin predarea unui acuzat sau condamnat fr consimmtul statului solicitat pentru faptele anterioare sau diferite de acelea pentru care au facut obiectul extrdrii. n Italia s-a reglementat extrdarea pasiv prin art. 699 C.p.p., astfel permiterea extrdrii, amnarea extrdrii anterior formulat i reextrdarea sunt ntodeauna subordonate condiiei exprese pentru un fapt anterior predrii, diferit de acela pentru care extrdarea s-a efectuat, sau acelai fapt pentru care reextrdarea s-a realizat; extrdarea nu ngrdete libertatea personal n aplicarea unei pedepse sau msuri de siguran; acest principiu se regsete desigur i n Convenia ntre R.S.Romnia i Republica Italian privind asistena judiciar n materie civil i penal, n art. 37. d) Principiul subsidiaritii. Conform acestui principiu statul nu extrdeaz proprii condamnai. Dei legea italian nu conine vreo norm clar, n continuare se reine faptul c acest principiu poate atrage alte reguli asemntoare, care apar n art. 9/3 i 10/2 din C.pen. italian. Din aceasta reiese ca legislaia italian a ncercat s consimt prioritatea statului su n ceea ce privete pedeapsa n cazul unor fapte certe. Acest regul este prevzut desigur i n Convenia ntre R.S.Romnia i Republica Italian privind asistena judiciar n materie civil i penal, n art. 33 alin.3. e) Principiul non bis in idem. n timp ce principiul precedent recurge la confirmarea prioritii juridice a statului de refugiu, prezentul principiu urmrete s asigure exclusivitatea pedepsei penale pentru aceleai fapte chiar i pe plan internaional. Extrdarea nu va fi acceptat atunci cnd o persoan cerut de un stat a fost judecat de un altul, n trecut, sau acesta are ntenia s o judece pentru aceeai fapt.
F. Ramacci Corso di diritto penale, G. Giappicheli Editore, Torino, 2001, pg. 38;

538

Limitele extrdrii1 Extrdarea se supune unor limite referitoare la: inculpat sau nvinuit, infraciune i pedeaps. 1) Calificarea ceteanului. Constituia Italiei n art. 26 face referire la prevederea din art. 13/4 din Codul penal, preciznd c extrdarea ceteanului italian poate fi consimit numai n cazul n care a fost prevzut n conveniile internaionale. Se observ principiul relativ al neextrdrii propriilor ceteni. 2) Delictul politic. Cooperarea internaional identific propriile limite naturale ale dreptului politic. Delictul i problema delimitrii politicului de juridic au fost mereu asistate de o tendin de excludere obiectiv sau subiectiv a unor categorii de infraciuni politice n vederea extrdrii. Ordinea juridic intern italian nu menionaz pe plan internaional limitele delictului politic, dei practica diplomatic a statului italian a fost confirmat pe scurt. Constituia a hotrt prin urmare non-extrdarea n cazul delictelor politice, fie c este vorba de un cetean italian, fie c este vorba de un cetean strin (art 10). Contrar faptului c a fost interzis conform art. 10 i 26 din Constituie, conceptul de infraciune politic nu pare s coincid cu cel din art. 8 din C.p.p. III - Extrdarea n dreptul penal spaniol2 A. Conceptul de extrdare i natura juridic i n dreptul penal spaniol, ca i n sistemele prezentate pn acum, extrdarea reprezint o form de cooperare internaional important n materie penal. Aceasta const n actul i procedurile de predare a unui delincvent presupus sau deja condamnat - naintate de un stat, pe teritoriul cruia acesta se afl, unui alt stat care este competent n a-l judeca sau, dac deja a fost judecat, pentru a executa pedeapsa sau msurile impuse. Extrdarea, n Spania ca i n Romnia nu este o sanciune pentru delictul comis; ea reprezint procedura care permite punerea la dispoziia justitiei i aplicrii legii penale a unui stat n cazul delincventului (presupus sau condamnat) care nu se afl pe teritoriul acelei ri. Este vorba, deci, despre o instituie procesual penal, care are scopul de a soluiona problemele legate de mediul teritorial al justitiei penale; de aceea nu este vorba despre o instituie de drept penal substanial; totui, principiile pe care aceast instituie se bazeaz se afl n strns legtur cu principiile i criteriile dreptului penal subastanial. Felurile extrdrii3 1. Extrdarea activ i pasiv Din punctul de vedere al statului care reclam sau impune predarea delincvenilor, sau din punctul de vedere al statului de la care acesta i reclam, se poate distinge ntre extrdarea activ sau pasiv. Din punctul de vedere al spaniolilor, se numete extradare activ, atunci cnd statul spaniol este cel care reclam predarea unui delincvent presupus sau real, de la un alt stat, pe teritoriul cruia acesta din urm s-a refugiat; vorbim despre extradare pasiv atunci cnd statului spaniol i este cerut de ctre un alt stat predarea un delincvent presupus sau real, care se afl pe teritoriul spaniol, pentru a fi judecat sau pentru a-i ispi pedeapsa. n cazul extrdrii active, cererea se poate formula, cu privire la: a) cetenii spanioli care au comis infraciuni pe teritoriul Spaniei i s-au refugiat ntr-o ar strin; b) cetenii spanioli care, dup ce au atentat n strintate mpotriva securitii statului, s-au refugiat ntr-o alt ar distinct de cea unde au comis fapta; c) cetenii care trebuind s fie judecai n Spania, s-au refugiat
Ferrnando Mantovani op.cit., pg. 940; Diego-Manuel Luzn Pea Curso de derecho penal, parte general, Editorial Universitas, Madrid, 1994, pg. 214; 3 L. Morillas Cueva Corso de derecho penal espaol. Parte general, Ed. Marcial Ponce, Madrid, 1996, pg. 233;
1 2

539

ntr-o ar care nu este a lor; ns, se pot aplica regulile extrdrii conform cazurilor determinate de un tratat cu statul pe teritoriul cruia se afl delincventul, sau n cazul n care extrdarea se face conform drepturilor scrise ale statului de la care se reclam extrdarea, sau n cazul n care extrdarea se face conform principiului reciprocitii. n ceea ce privete procedura extrdarii pasive, aceasta se face conform celor prevzute n tratat, sau dup regulile i principiile extrdarii prevzute n Legea 4/1985. n cazul extrdrii active, judectorul va acorda din oficiu cererea de extrdare, dac aceasta respect regulile articolelor 826,827 i 831 din lege, i anume: 1) actul de solicitare a extrdrii s fie fcut sub forma unei cereri adresate Ministrului de Justiie; 2) se face excepie cazul n care, conform tratatului n vigoare ncheiat cu statul pe teritoriul cruia delincventul s-a refugiat, extrdarea poate fi cerut direct de judectorul care soluioneaz cauza. n cazul extrdrii pasive, Legea 4/1985, prin art. 1, stabilete faptul c procedurile, condiiile i efectele extrdrii sunt reglementate prin lege, exceptnd cele care sunt prevzute n mod expres n tratatele la care Spania este parte. Astfel, acestea pot da natere unei porceduri distince celei prevzute de lege. Dispoziiile tratatelor prevd o procedur mixt guvernativo judiciar, care, redat pe scurt ar aprea astfel: cererea de extrdare din partea statului reclamant se poate face pe cale diplomatic, caz n care Ministerul Afacerilor Externe o va trimite Ministerului de Justiie, sau poate fi trimis direct n scris de la Ministerul de Justiie al statului reclamant la Ministerul de Justiie spaniol. Ministerul de Justiie trimite propunerea Guvernului pentru a-i da acordul dac va continua procesul de extrdare sau nu. n caz de rspuns negativ, acesta va fi trimis direct statului reclamant, iar n caz de rspuns pozitiv, cererea este avansata Instanei. 2. Extrdarea judiciar, guvernamental sau mixt1 n funcie de organele care intervin n procedura urmatoare, aceasta poate fi: a) judiciar, dac cererea i acordul de predare a delincventului au fost decise n mod direct i n exclusivitate de ctre instanele celor dou ri; b) guvernamental, dac n aceast procedur intervin exclusiv guvernele celor dou state; c) mixt, care reprezint sistemul legislaiei spaniole (exceptnd cazurile n care tratatele dispun altceva) i care este cea mai des ntlnit metod; conform acestei metode, n procedura de extrdare intervin att instanele judectoreti ct i guvernele. Izvoarele extrdrii2 Acestea pot fi interne i anume Legea 4/1985, Constituia Spaniei, art. 13 alin. 3 i internaionale cum este cazul Conveniilor i Tratatelor internaionale bi sau multilaterale ncheiate de Spania cu diferite ri. De menionat c ntre Romnia i Spania nu exist o Convenie bilateral de extrdare, caz n care se apeleaz la dispoziiile cuprinse n Convenia European de Extrdare, sau la Declaraiile de Reciprociate. Astfel, reglementarea extrdarii active este stabilit n art. 824 833 din Legea 4/1985. Extrdarea pasiv este reglementat n primul rnd prin tratatele internaionale (dintre care, pe lng numeroase tratate bilaterale, se evideniaz Convenia European de Extrdare, semnat la Paris la data de 13.12.1957 i protocoalele sale adiionale din 1975 i 1978, ratificate de Spania). n mod subsidiar i cu caracter suplinitor legea extrdrii din 1985, n art. 1.1 dispune: Condiiile, procedurile i efectele extrdarii pasive se reglementeaz prin prezenta lege, exceptnd n mod expres tratatele n care Spania este parte. Spre deosebire de vechea lege a extrdrii din 26.12.1958, noua lege din 1985, prevede c pricipiul reciprocitii nu se mai numar prin izvoarele extrdarii, art.1,2 se limiteaz la a-l considera condiia obligaiei de predare a delincventului, adic: n orice
1 2

T.S.Vives Antn Derecho penal. Parte general, Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 1999, pg. 244; Diego-Manuel Luzn Pea op.cit., pg. 216;

540

caz, extrdarea se va aproba doar innd cont de principiul reciprocitii. Guvernul va putea cere o garanie de reciprocitate statului reclamant. Principiile extrdrii1 Aceste principii au rezultat din tratatele privind extrdarea i din legislaiile naionale din sec. XIX, XX, XXI. n ceea ce privete sistemul de drept spaniol, exceptnd cazurile prevzute n tratatele semnate de Spania, se evideniaz urmtoarele principii de baz cuprinse i n legea din 1985: 1. Principiul legalitii, conform cruia se va putea aproba extrdarea doar n cazurile precizate clar de ctre lege; n legea special din 1985, acest principiu ia o form negativ, preciznd delictele n cazul crora nu este posibil acordarea extrdarii. 2. Principiul reciprocitii consacrat n art. 13,3 i n art. 1,2 din legea special din 1985 (care adaug c guvernul poate cere o garanie de reciprocitate statului reclamant), presupunnd c extrdarea se va acorda dac i cellalt stat este de acord cu extrdarea n cazul acelorai delicte dac Spania este statul reclamant. 3. Principiul dublei incriminri (art. 2,1 din legea special) presupune c, pentru a se aciona n vederea extrdarii, fapta svrit trebuie s fie stabilit ca delict att de ctre legile statului reclamant ct i n cele ale statului de la care se cere extrdarea delincventului. 4. Principiul specialitii (art. 21.1 din legea special intern) presupune c, dac este acceptat extrdarea, delincventul poate fi judecat i condamnat de statul reclamant doar pentru acele delicte care au stat la baza concesiei extrdarii sale n cadrul statului de la care s-a reclamat extrdarea. Aceasta n cazul n care nu se solicit i se acord autorizaie suplimentar (pentru alte delicte distincte). 5. Principiul uitrii i al excluderii delictelor uoare. Conform acestui principiu, extradrea nu se va acorda n cazul unor delicte uoare (ceea ce presupune o aplicare ampl n aceast materie a principiului minima non curat praetor). Conform art. 2 se poate aproba extrdarea n cazul delictelor pentru care legile dreptului spaniol i cele ale statului reclamant prevd o pedeaps sau o msur de siguran a crei durat s nu depeasc perioada de un an de privar de libertate, n forma ei cea mai grav sau n cazul unei pedepse mai aspre; extrdarea se mai poate aproba atunci cnd reclamarea are drept obiect ispirea unei pedepse sau a unei msuri de siguran mai mare de patru luni de privare de libertate, n cazul delictelor stipulate n legislaia spaniol. 6. Principiul neacordrii extrdrii n cazul delictelor special determinate: politice i militare.. n cazul delictelor cu caracter politic, exist o nencredere cu privire la aplicarea pedeapsei, ca instrument de reprimare a adversarilor politici, pe lng faptul c anumite fapte pot s nu fie cosiderate delicte, ci aciuni legitime, conform dreptului statului de la care se cere extrdarea; n ultimul rnd, n multe din cazurile de delicte politice autorul acestora se va bucura de condiia de azil, lucru care va interzice de asemenea extrdarea sa; chiar dac nu ar obine aceast condiie, caracterul politic al delictului mpiedic, n general, extrdarea. Totui, legislaia prevede c terorismul nu reprezint delict politic n totalitate2. Articolul 13.3 din Convenia European de Extrdare
1 2

T.S.Vives Antn op.cit., pg. 254; Nu s-a nregistrat o unanimitate absolut n ceea ce privete conceptul de delict politic, n doctrina, jurisprudenta sau legislaia referitoare la acesta. O concepie subiectiv consider a face parte din noiunea de delict politic, orice delict realizat cu obiective politice; concepia obiectiv, restrnge, ns, aria delictelor politice la cele unde binele juridic atacat este o organizaie politic, guvernamental sau ce ine de securitatea statului. Aceast concepie obiectiv exclude, ns, cazurile n care se atenteaza la bunurile juridice comune precum: viaa, integritatea, libertatea sau proprietatea; teoria mixt sau amplificatoare consider a fi delicte politice acele delicte care atenteaz asupra unei organizaii politice sau asupra securitii naionale (chiar dac acestea nu au o finalitate politic), dar i delictele cu caracter comun realizate, ns, cu mobil i finalitate politic. Teoria mixt restricitv (susinut de Rodriguez Devesa,

541

prevede c extrdarea exclude delictele politice neconsiderndu-se ca atare actele de terorism. Aceast idee este confirmat i dezvoltat n art. 4.1 din legea din 1985, care interzice acordarea extrdarii n cazul delictelor cu caracter politic, neconsiderandu-se ca atare actele de terorism; crimele mpotriva umanitii specificate n Convenia pentru prevenirea i condamnarea crimelor de genocid adoptat de Adunarea General a Naiunilor Unite, sau atentatul asupra vieii unui ef de stat sau asupra unui membru al familiei sale (redenumind acest ultim caz clauza atentatului). n plus, art. 5.1 prevede c extrdarea poate fi refuzat n cazul n care ar exista motive temeinice se considera c cererea de extrdare, motivat pentru un delict comun, a fost naintata cu scopul de a urmri sau condamna o persoana din motive rasiale, religioase, de naionalitate sau opinii politice. Extrdarea poate fi respins i n cazul n care situaia acelei persone risc s fie agravat de asemenea considerai. Pe de alt parte, pedepsele sunt reglementate i de principiul non bis in idem, principiu care presupune neacordarea extrdrii dac acea persoan a fost deja condamnat n statul reclamant. n final este reglementat principiul jurisdiciei ordinare, art. 4.3 interzicnd extrdarea n cazul n care persoana reclamat ar trebui s fie judecat de un Tribunal de excepional. IV - Extrdarea n dreptul penal bolivian1 n dreptul penal bolivian, reguli privind extrdarea sunt precizate n Codul Penal, Prima Carte, Partea General, Titlul I, denumit Legea Penal, Primul Capitol. Astfel, n art. 3, intitulat sugestiv Extrdarea, se precizeaz c nicio persoan aflat sub jurisdicia legilor boliviene nu va putea fi extrdat altui stat, dect dac un tratat internaional sau o convenie, ori pe baz de reciprocitate se dispune contrariul. Acordarea sau refuzul extrdarii este de competena Curii Supreme. n caz de reciprocitate, extrdarea nu se va acorda dac fapta pentru care se cere extrdarea nu constituie o infraciune conform legii Statului solicitant i solicitat. Din cele prezentate mai sus, putem desprinde urmtoarele caracteristici generale ale extrdrii n dreptul penal bolivian. Astfel, ca i n dreptul penal romn, extrdarea la bolivieni se bucur i de reglementri cuprinse n Codul penal. n timp ce n Codul penal romn extrdarea este reglementat n art. 9, n Codul penal bolivian, aceasta este reglementat n art. 3, cu observaia c n ambele legislaii denumirea marginal este identic. i n cadrul legii penale boliviene, ca i n cea romn, extrdarea se supune regulii reciprocitii. Se observ aadar, c extrdarea, n legea penal bolivian, poate forma obiectul unor tratate i convenii internaionale bi sau multilaterale, n care statele s stabileasc regulii pe baza crora s-i extrdeze, la cerere anumii infractori. Instana competent s se pronune asupra admiterii sau refuzului extrdrii este Curtea Suprem, spre deosebire de dreptul penal romn, unde aceast competen revine Curii de Apel. Din textul sus menionat mai rezult un alt principiu care guverneaz institiuia extrdrii i anume dubla incriminare. Astfel, nu se va acorda extrdarea de ctre statul bolivian dac fapta care formeaz obiectul cererii de extrdare nu este incriminat ca infraciune i de legea penal a statului bolivian. De precizat, c n dreptul penal bolivian, ca i n dreptul penal romn, extrdarea un cunoate o reglementare ampl n cuprinsul Codului penal, ci se prevd numai aspecte generale, urmnd ca celelalte meniuni privind condiiile i procedura extrdrii s formeze obiectul unei legi
Rodriguez Mourullo, Sainz Cantero, Cerezo o Landrove) este probabil cea mai corect. n cadrul acestei teorii sunt considerate delicte politice acele delicte care atenteaz asupra unei organizaii politice sau asupra securitii naionale, avnd totodat mobil i finalitate politic; 1 www.scj.ro/coduri.asp;

542

speciale, sau s se detalieze n cuprinsul tratatelor i conveniilor internaionale ncheiate n aceste sens. Trebuie menionat c nu exist un astfel de tratat bilateral ncheiat ntre ara noastr i statul bolivian. n caz de nevoie i vor gsi aplicabilitatea declaraiile de reciprocitate. V - Extrdarea n dreptul penal columbian1 n dreptul penal columbian, reguli privind extrdarea sunt precizate n Codul Penal, Titlul II, denumit Aplicarea legii penale, Capitolul I. Astfel, n art. 18, intitulat sugestiv Extrdarea, se precizeaz c extrdarea se poate solicita sau acorda n conformitate cu tratatele ncheiate i, n lipsa lor, n baza legii. n plus, extrdarea columbienilor nativi se va face pentru delictele comise n strintate, considerate ca atare n legislaia penal columbian. Extrdarea nu se va acorda pentru delicte politice. Extrdarea nu se va acorda cnd este vorba de fapte comise nainte promulgrii Actului Legislativ 01 din anul 1997. Din cele prezentate mai sus, putem desprinde urmtoarele caracteristici generale ale extrdrii n dreptul penal columbian. Ca i n dreptul penal romn, extrdarea la columbieni se bucur i de reglementri cuprinse n Codul penal. n timp ce n Codul penal romn extrdarea este reglementat n art. 9, n Codul penal columbian, aceasta este reglementat n art. 18, cu observaia c n ambele legislaii denumirea marginal este identic. Ca prioritate n dreptul penal columbian, se precizeaz izvoarele sau cadrul legal al extrdrii. Astfel, se observ c legiuitorul columbian stabilete expres, ca i n legea penal romn c extrdarea se poate solicita sau acorda n conformitate cu tratatele ncheiate i, n lipsa lor, n baza legii. Legea columbian, spre deosebire de a noastr, nu face nicio precizare despre declaraiile de reciprocitate. Ca i legea penal romn, legea penal columbian stabilete posibilitatea extrdrii i propriilor ceteni sub rezerva ca fapta care formeaz obiectul cererii de extrdare s fie considerat ca atare i n legislaia penal columbian. Cu alte cuvinte, se cere ndeplinit principiul dublei incriminri. Se observ, c extrdarea, n legea penal columbian, poate forma obiectul unor tratate i convenii internaionale bi sau multilaterale, n care statele s stabileasc regulii pe baza crora s-i extrdeze, la cerere anumii infractori. n Codul penal columbian, ca i n Codul penal romn nu se precizeaz instana sau organul competent s se pronune asupra cererii de extrdare, aa cum s-a observat n cazul dreptului penal bolivian. Spre deosebire de Codul penal romn, Codul penal columbian prevede n mod expres c nu se va acorda extrdarea n caz de infraciune politic, fr s se fac vreo meniune despre ceea ce nseamn infraciune politic. Acest lucru, n legea romn, este precizat n cuprinsul legii speciale privind extrdarea, precizndu-se cu exactitate ce reprezint o infraciune politic i n acelai timp ce fapte un pot fi considerate ca fiind infraciuni politice. Se mai observ c n dreptul penal columbian, ca i n dreptul penal romn, extrdarea un cunoate o reglementare ampl n cuprinsul Codului penal, ci se prevd numai aspecte generale, urmnd ca celelalte meniuni privind condiiile i procedura extrdrii s formeze obiectul unei legi speciale, sau s se detalieze n cuprinsul tratatelor i conveniilor internaionale ncheiate n acest sens. Trebuie menionat c nu exist un astfel de tratat bilateral ncheiat ntre ara noastr i stataul columbian. n caz de nevoie i vor gsi cu siguran aplicabilitatea declaraiile de reciprocitate.
1

www.scj.ro/coduri.asp;

543

VI - Extrdarea n dreptul penal german1 n dreptul penal german, reguli privind extrdarea sunt precizate n Codul de Procedur Penal, Partea a II-a, Capitolul I Astfel, n seciunea 154b intitulat sugestiv Extrdarea i expulzarea, se precizeaz urmtoarele: Nu va fi nevoie de aducerea de acuzaii oficiale (publice) atunci cnd acuzatul este extrdat unui guvern strin din cauza faptei comise. Aceeai regul se aplic dac el urmeaz a fi extrdat unui guvern strin din cauza unei alte fapte svrite i sentina sau msura de prevenie pe care procuratura intern a dispus-o este nensemnat comparativ cu sentina sau msurile care i-au fost impuse n strintate. Nu va fi nevoie de aducerea de acuzaii oficiale (publice) atunci cnd acuzatul este expulzat din raza teritorial statului Federal. Dac acuzaiile oficiale (publice) au fost deja fcute, Curtea va ncheia n mod provizoriu procedurile, pe baza petiiei Biroului Procurorului General. Seciunea 154 subseciunile 3-5 se vor aplica mutatis mutandis, cu prevederea c limita de timp din subseciunea 4 se ridic la 1 an. Astfel, din meniunile de mai sus se constat c n dreptul penal german prevederi despre extrdare se regsesc i n Codul de Procedur penal, dndu-i-se acesteia un caracter mai mult de drept procesual dect de drept penal. i n Codul de procedur penal romn se regsesc dispoziii privind extrdarea n art. 522. Ca o asemnare, dar ca i o deosebire n raport cu legislaia romn se observ c n legea german extrdarea este reglementat n acelai text de lege cu expulzarea. n legea romn acest lucru l ntlnim n Constituia Romaniei la art. 19. Din coninutul articolului, se desprinde ideea conform creia extrdarea un trebuie privit ca o sanciune de drept penal, ci ca pe o msur prin care se asigur judecarea unei persoane n vederea stabilirii vinoviei sau nevinoviei, deoarece se menionaez c pentru a opera extrdarea nu este nevoie de existena unei acuzaii publice, adic de existena unei sentine definitive de condamnare. Acest lucru este identic cu reglementrile din ara noastr. Astfel, extrdarea nu este o sanciune ci o form de cooperare internaional n materie penal. Acest text de lege este restrns n formulri, extrdarea urmnd s fie reglementat pe larg n cuprinsul unei legi specile n materie ca n ara noastr. Manionm c ntre Romnia i Germania exist un tratat bilateral n materia extrdrii2, unde se regsesc precizri aplicabile n cazul n care cele dou state sunt interesate de extrdarea unei cetean. Din cuprinsul tratatului aplicabil ntre cele dou state reiese c principiile aplicabile sunt cel al reciprocitii, al dublei incriminri i al existenei unui cuantum al pedepsei pentru infraciunea care formeaz obiectul extrdrii. VI - Extrdarea n dreptul penal bulgar3 n dreptul bulgar extrdarea este reglementat att de Constituie, ct i de Codul de procedur penal. Astfel, Constituia bulgreasc cuprinde dispoziii privind extrdarea n art. 27 intitulat sugestiv Extrdarea i azilul politic, un element comun, dar i de difereniere ntre legea romn i bulgar. Astfel, i Constituia Romniei cuprinde prevederi despre extrdare, n art. 19, dar nu n acelai text de lege cu azilul, care este reglement n art. 18. Acest lucru ne dovedete c n concepia legiuitorului bulgar, cele dou instituii se aseamn foarte mult, ambele implicnd un element de extraneitate.
www.scj.ro/coduri.asp; Tratat ntre R.S.Romnia i R.D. German, privind asistena juridic n materie civil i penal, semnat la Bucureti la 19 martie 1982 i a intrat n vigoare la 28 ianuarie 1983; 3 www.scj.ro/coduri.asp;
1 2

544

Astfel, cetenii strini care au reedina legal n ar nu vor fi expulzai sau extrdai unui alt stat mpotriva voinei lor, dect n conformitate cu prevederile i procedurile stabilite prin lege. Bulgaria va acorda azil politic cetenilor strini persecutai pentru ideile sau activitatea lor n conformitate cu tratatul internaional de aprare a drepturilor i libertilor ceteanului. Condiiile i procedurile pentru acordarea azilului politic vor fi stabilite prin lege. Se observ c, dei n denumirea marginal a articolului din Constituie nu se face nici o precizare cu privire la expulzare, legiuitorul bulgar, cnd stabilete o condiie fundamentatl n privina extrdrii, se refer i la expulzare. n legea penal bulgar extrdarea este reglementat pe larg n cuprinsul Codului de Procedur Penal, Sectiunea a II-a, intitulat Extrdarea. Astfel, spre deosebire de Codul de procedur penal romn, care cuprinde un singur articol privind extrdarea, n legea bulgar Codul de procedur penal reprezint cadrul legal cel mai important al extrdrii. ntre articolele 439a i 465 se reglementeaz n mod amplu instituia extrdrii, cu referiri privind condiiile ce trebuie ndeplinite n caz de cerere sau acordare a extrdrii, cererea de extrdare, executarea deciziei privind extrdarea, procedur. Astfel, n ceea ce privete condiiile extrdrii, art. 439a prevede c o persoan va putea fi extrdat unei alte ri pentru a fi judecat sau pentru a executa o pedeaps definitiv, numai n baza unui tratat internaional la care Bulgaria este parte, sau n condiii de reciprocitate, sau la solicitarea unei Curi internaionale a crei jurisdicie este recunoscut de statul bulgar. Tot ca o condiie obligatorie se menioneaz c o persoan va putea fi extrdat doar dac infraciunea pentru care se solicit extrdarea constituie o infraciune conform legii bulgare (principiul dublei incriminri), i pedeapsa prevzut de lege este o sanciune privativ de libertate pentru cel puin un an sau cu o pedeaps mai sever, ca n legea penal romn. n cazul extrdrii n vederea executrii unei sanciuni, persoana va fi extrdat pentru a executa pedeapsa impus, doar dac aceasta const n cel puin 4 luni privare de libertate. Ct privete adresarea cererii de extrdare aceasta se face diferit n funcie de felul cererii (pentru judecare sau executarea unei sanciuni). Astfel, solicitarea de ctre un stat strin a extrdarii n vederea judecrii, sau solicitarea de extrdare fcut de o Curte internaional de a crei jurisdictie a fost informat Bulgaria, va fi adresat Procurorului General, i pentru executarea unei pedepse Minstrului de Justiie. Cererea de extrdare va fi examinat de 3 judectori ntr-o audiere deschis la care va participa procurorul. Un avocat al aprrii va fi numit din oficiu persoanei supus extrdarii, dac aceasta nu are deja unul, i de asemenea un interpret, dac aceasta nu vorbeste limba bulgar. Dup audierea procurorului, a persoanei n cauz i a avocatului aprrii, Curtea va hotr acordarea sau respingerea cererii de extrdare. n decizia sa, Curtea va indica dac documentele, hrtiile, banii i obiectele gsite asupra persoanei a crei extrdare este solicitat vor fi predate. Acestea vor putea fi predate chiar dac ntre timp persoana n cauz a murit sau a evdat. Dac cererea de extrdare a fost admis, Ministrul de Justitie, i respectiv Procurorul General vor stabili data i condiiile efecturii extrdarii. Dac autoritile statului solicitat nu izbutesc s respecte condiiile extrdrii n termen de o lun de la data prestabilit, persoana ce urma s fie extrdat va fi pus n libertate, iar o nou cerere de extrdare bazat pe aceleai fapte ar putea fi respins. Toate meniunile de mai sus se vor aplica, dac nu este stipulat altfel ntr-unul din tratatele internaionale la care Bulgaria este parte, evideniindu-se principiul preeminenei dreptului internaional, ca n legea romn. Manionm c ntre Bulgaria i Romnia exist un tratat bilateral ncheiat n materia extrdrii. Acesta a fost semnat la Sofia la 13 decembrie 1958 i a intrat n vigoare la 4 decembrie 1959.1
1

Textul tratatului a fost publicat n Buletinul Oficial nr. 11/13.12.1959;

545

VIII - Extrdarea n dreptul penal albanez1 n dreptul penal albanez, extrdarea este reglementat att de Codul penal ct i de Codul de Procedur penal. Astfel, Codul penal albanez, n Capitolul I, denumit Dreptul Penal i Aplicarea sa, n art. 11, intitulat sugestiv, ca n Codul penal romn Extrdarea, prevede c extrdarea poate fi acordat doar atunci cnd este n mod explicit prevzut de tratatele internaionale la care Albania este parte (principiul respectrii angajamentelor internaionale). Extrdarea poate fi acordat atunci cnd infraciunea care constituie motivul cererii de extrdare este prevzut ca atare att n legea statului albanez, ct i n legea statului strin (principiul dublei incriminri). Tot n Codul penal, legea albanez prevede c extrdarea nu va fi acordat: a) dac persoana ce urmeaz a fi extrdat are cetenie albanez, i nu se dispune altfel printr-un tratat (ca n legea penal romn); b) dac infraciunea ce constituie motivul cererii de extrdare are caracter politic sau militar (ca n legea penal romn); c) dac exist motive reale s se cread c persoana ce urmeaz a fi extrdat va fi persecutat, pedepsit sau urmrit din cauza convingerilor sale politice, religioase, naionale, rasiale sau etnice (ca n legea penal romn); d) dac persoana ce urmeaz a fi extrdat a fost deja judecat pentru infraciunea comis (principiul non bis in idem, ca n legea penal romn). Se observ aadar, c dei vorbim de dou legislaii diferite, ele se aseamn foarte mult, cu diferena c aceste preczri, n legea romn, se regsesc n legea special i nu n Codul penal. n acelai timp, i Codul de Procedur Penal al Albaniei cuprinde reglementri despre extrdare, de aceast dat mai ample, acesta fiind cadrul juridic cel mai important n materia extrdrii din Albania. Astfel, extrdarea este analizat n Titlul X - Relaiile jurisdicionale cu autoritile strine, Capitolul I, intitulat Extrdarea, art. 488-499. Extrdarea va fi acordat doar n urma cererii trimise Ministrului de Justiie. Cererea de extrdare va fi prezentat prin intermediul Ministerului Afacerilor Externe. Extrdarea va fi acordat cu condiia expres ca persoana extrdat s nu fie urmarit penal, condamnat sau predat altei ri n urma unei infraciuni comise naintea cererii de extrdare, alta dect aceea motivnd extrdarea (respectarea principiul specialitii ca n legea penal romn). Extrdarea va fi refuzat n urmtoarele cazuri: a) dac fapta comis constituie o infraciune de natur politic sau dac se constat c a fost solicitat din considerente politice; b) dac exist indicii c persoana extradat va fi persecutat sau va suferi discriminari pe baz de ras, religie, sex, naionalitate, limb, convingeri politice, clas social, sau va fi supus unor pedepse i tratamente inumane i degradante care constituie violarea drepturilor fundamentale ale omului; c) dac persoana ce urmeaz a fi extrdat a comis o infractiune n Albania; d) dac persoana ce urmeaz a fi extrdat este judecat sau a fost judecat n Albania pentru o alt fapt dect cea comis n strintate; e) dac infraciunea comis nu este incriminat i de legislaia albanez (lipsa dublei incriminri); f) dac statul albanez a amnistiat fapta ce formeaz obiectul extrdrii; g) dac persoana reclamat este cetean albanez i nu exist alt msur prevazut; Dup primirea cererii procurorului, instana fixeaz audierea i ntiineaz cu cel puin 10 zile nainte procurorul, persoana supus cererii de extrdare, avocatul aprrii i eventual, un
1

www.scj.ro/coduri.asp;

546

reprezentant al Statului solicitant. Instana va strnge informaii, va face verificrile necesare i audiaz persoanele citate s se prezinte la proces. Astfel, instana va dispune admiterea extrdrii atunci cnd are dovezi justificative asupra vinoviei persoanei sau atunci cnd exist o hotrre judectoreasc definitiv. n acest caz, instana dispune reinerea persoanei care ar trebui s fie extrdata i care se afla n libertate, precum i anexele la probele reale i obiectele conexe svririi infraciunii. Instana va respinge cererea de extrdare n cazurile n care nu au fost ndeplinite condiiile stabilite de lege sau de tratatele internaionale. Ca i n legea penal romn, decizia instanei cu privire la extrdare, poate fi atacata cu recurs la Curtea de Apel de ctre persoana interesat, de ctre avocatul aprrii, de ctre procuror i de ctre reprezentantul statului reclamant, n conformitate cu prevederile legale. Trebuie precizat c ntre Romnia i Albania exist un tratat bilateral de extrdare, ce reprezint dreptul aplicabil n relaiile dintre cele dou state.1 IX - Extrdarea n dreptul penal chilian2 n dreptul penal chilian, extrdarea este reglementat de Codul de Procedur Penal, n Cartea a 4-a, intitulat Proceduri speciale i executarea lor, Titlul VI, denumit Extrdarea, n art. 431-454. Astfel, nc de la nceput se face o analiz diferit a extrdrii, dup cum este vorba despre o extrdare activ sau pasiv. Extrdarea activ este reglementat la nceput n art. 431-439. Astfel, se va putea ncepe cercetarea inculpatului i n absena sa, acesta fiind reprezentat la audiere de ctre un avocat din oficiu, n cazul n care nu are deja unul. La sfritul cercetrii, naintea dezbaterii, judectorul desemnat va analiza cererea de extrdare dac se ndeplinesc condiiile legale. Dac judectorul va admite cererea de extrdare la solicitarea procurorului sau reclamantului, va solicita rii strine dispunerea arestul preventiv, sau alt msur privativ de libertate. Instana competent s soluioneze o cerere de extrdare este, ca i n legea penal romn, Curtea de Apel. Aceasta va fixa o audiere, la care va fi citat reprezentantul procuraturii, reclamantul, dac acesta a solicitat extrdarea i un avocat al inculpatului. Audierea, care va avea loc cu cei citai. Va acea loc o prezentare a faptelor care motiveaz cererea apoi, se va da cuvntul procurorului, respectiv reclamantului i avocatului aprrii. n timpul desfurrii procedurilor de extrdare, la cererea procurorului sau a reclamantului, Curtea de Apel va putea solicita Ministerului Afacerilor Externe s cear rii n care se afl inculpatul, arestul preventiv al acestuia sau adoptarea unei alte msuri preventive pentru a se evita fuga acestuia, n cazul n care judectorul competent consider c faptele comise i dovezile prezentate impun aceste msuri. n momentul finalizrii audierii, Curtea de Apel va hotr dac va acorda sau nu extrdarea inculpatului. Spre deosebire de legea romn, mpotriva hotrrii Curtii de Apel n legtur cu cererea de extrdare, nu se va putea folosi recursul. n cazul admiterii cererii de extrdare, Curtea de Apel se va adresa Ministerului Afacerilor Externe, care va trebui s ratifice copia hotrrii judectoreti, i cruia i va solicita s iniieze demersurile diplomatice pentru obinerea extrdarii. Ministerul Afacerilor Externe va legaliza i va traduce documentele anexate, dac este cazul, i va face demersurile necesare pentru a da curs hotrrii Curii de Apel. Dac extrdarea nu a fost admis de ctre autoritile rii n care extrdatul se afl, se comunic aceasta tribunalului competent, pentru urmarea acelorai proceduri.
Tratat ncheiat ntre R.P.Romn i R.P.Albania privind asistena juridic n cauzele civile, familiale i penale, semnat la Tirana la 12 septembrie 1960 i a intrat n vigoare la 20 noiembrie 1961. Textul tratatului a fost publicat n Monitorul Oficial nr. 4/18.01.1979; 2 www.scj.ro/coduri.asp;
1

547

Extrdarea pasiv este reglementat n art. 440-454. Cnd o ar strin va cere statului Chile extrdarea persoanelor ce se gsesc pe teritoriul su i care au fost acuzate de un delict sau privai de libertate pe o durat mai mare de un an, Ministerul Afacerilor Externe va trimite cererea i documentele aferente Curii Supreme. Odat cu primirea documentelor, acestea se vor trimite ministrului Curii Supreme care va fixa ziua i ora audierii i va aduce la cunotin cererea i documentele aferente reprezentantului statului solicitant i persoanei extrdabile. nainte ca cererea oficial de extrdare s fie primit, reprezentantul Curii Supreme poate dispune reinerea acuzatului dac se stipuleaz astfel n tratatul respectiv sau statul solicitant o cere i trebuie s purcead la identificarea acuzatului datorit existenei unei condamnri sau a unei msuri restrictive sau privative de libertate a acuzatului, calificarea delictului care motiveaz cererea, locul i data Ministerul Public va reprezenta interesul statului solicitant n procedura de extrdare pasiv. Persoana a crei extrdare se cere, va avea ntotdeana dreptul s dea declaraii, ocazie cu care va putea fi interogat n mod direct de reprezentantul statului solicitant i de aprtorul su. Audierea va fi public, iar la nceputul ei, reprezentantul statului solicitant va preciza motivele ce au stat la baza cererii de extrdare. n continuare se vor administra probele, iar n final se va da cuvntul persoanei extrdabile. mpotriva deciziei prin care se admite extrdarea, se va putea face apel i recurs. Ca i n legea romn, n statul Chile exist extrdarea pasiv simplificat. Astfel, dac persoana a crei extrdare se cere, dup ce a fost informat cu privire la drepturile sale i de protecia ce-i va fi oferit de avocatul su, i va exprima n faa reprezentantului Curii Supreme acordul su de a fi extrdat statului solicitant. Se va proceda n acest caz, fr respectarea altor proceduri de extrdare. Trebuie precizat, c ntre Romnia i Chile un exist un tratat bilateral n materie de extrdare, dar la nevoie i vor gsi aplicabilitate declaraiile de reciprocitate sau tratatele multilaterale la care cele dou state sunt pri. X- Extrdarea n dreptul penal tunisian1 Extrdarea n dreptul penal Tunisian este reglementat n Codul de procedur penal, n Cartea a 4-a, intitulat Cteva proceduri particulare, art 284-335, Cap. VIII Extrdarea strinilor. Astfel, Codul de Procedur penal tunisian se precizeaz toate condiiile ce trebuie ndeplinite pentru ca o persoan s fie extrdat, precum i procedura ce trebuie respectat, acesta constituind legea de baz care reglementeaz extrdarea pe plan intern. n aceste considerente Guvernul poate preda, la cererea guvernelor statelor strine, orice persoan non-tunisian care face obiectul unei urmriri penale sau unei condamnri pronunate de jurisdiciile acestui stat, i se afl pe teritoriul republicii tunisiene. Extrdarea nu va fi admis dect dac infraciunea ce formeaz obiectul cererii de extrdare a fost comis: - fie pe teritoriul statului solicitant de un cetean al acestui stat sau de un strin, fie n afara spaiului tunisian de un cetean al acestui stat, cnd infraciunea este prevzut i de legea tunisian (principiul dublei incriminri). Extrdarea se acord dac infraciunea care motiveaz cererea este pedepsit de legea tunisian cu o pedeaps penal sau corecional sau dac pedeapsa, n termenii legii statului solicitant, este o pedeaps privativ de libertate, de o durat egal sau mai mare de 6 luni. n caz de condamnare, pedeapsa pronunat de statul solicitant trebuie s fie o pedeaps privativ de libertate cu o durat mai mare de 2 luni.
1

www.scj.ro/coduri.asp;

548

n acelai timp, extrdarea nu se va acorda: - dac persoana reclamat este un cetean tunisian, aceasta calitate fiind apreciat n momentul pronunrii deciziei de extrdare, - dac delictele sau crimele au fost comise n Tunisia, - dac delictele sau crimele, indiferent dac au fost comise sau nu n Tunisia, au fost urmrite i judecate definitiv, - dac delictul sau crima are un caracter politic sau rezult din circumstane cum c extrdarea se cere din motive politice. Atentatul la viaa unui ef de stat, unui membru al familiei sale sau unui membru de guvern nu este considerat infraciune politic, ca i n dreptul penal romn. n cazul concursului de cereri de extrdare, aceasta se acord de preferin statului mpotriva intereselor cruia a fost comis fapta, sau celui pe teritoriul cruia a fost comis infraciunea. Aceast reglementare este total diferit de cea romn, unde nu se prevede o astfel de ordine. Din punctul de vedere al procedurii, orice cerere de extrdare este adresat guvernatorului tunisian printr-un mijloc diplomatic i nsoit n original, fie de o decizie de condamnare, fie de un mandat de arestare sau de orice alt act similar i eliberat n orice form solicitat de legea statului solicitant. Circumstanele faptelor pentru care extrdarea este cerut, data i locul unde aceasta au fost comise, calificarea legal i dispoziiile legale care le sunt aplicate, vor fi prezentate ct mai repede cu putin. La toate acestea trebuie s fie ataat o copie a textelor de lege aplicabile n cazul faptelor comise. Cererea de extrdare dup verificare este, trimis mpreun cu dosarul de ministrul afacerilor externe ministrului de stat al justiiei, dup efectuarea examenului de regularitate internaional. Dac secretarul de stat al justitiei estimeaz c se poate obine cererea de extrdare, el transmite procurorului general al republicii mandatul de arestare mpreun cu semnalmentele i piesele care i-au fost comunicate de ministrul afacerilor externe. Procurorul general al republicii va lua de ndat msurile necesare pentru arestare. Dac arestarea a fost fcut, strinul este condus imediat la instan. Magistratul va interoga persoana n vederea verificrii condiiilor privitoare la identitate i la nvinuirea ce i se aduce. Soluionarea cererilor de extrdare in de competena camerei de acuzare a curii de apel a Tunisiei. n cursul procedurii extrdrii, persoana poate fi arestat preventiv. n cazul n care camera de acuzare estimeaz condiiile legale ca nefiind complete, sau c exist greeli evidente, ea va respinge cererea de extrdare. Acest aviz este definitiv i extrdarea nu mai poate fi acordat. Dac avizul este favorabil, guvernul este liber s acorde sau nu extrdarea. Dac s-a decis extrdarea, Ministrul Justiiei propune prin semntura preedintelui republicii, un decret care autorizeaz extrdarea. Dac n decursul unei luni de la notificarea acestui act, extrdatul nu este primit de agenii statului solicitant, el este pus n libertate i nu va mai putea fi niciodat reclamat din aceeai cauz. Ca i n legea penal romn, n caz de urgen i la cererea direct a autoritilor judiciare ale statului solicitant, procurorii pot, printr-o simpl ntiinare, s transmit fie prin pot, fie prin alt mijloc rapid i s lase o ntiinare scris privind arestarea provizorie a strinului. Persoana arestat provizoriu poate, dac se afl n perioada de edere n Tunisia, s fie pus n libertate cu condiia ca, pe parcurs de o lun de la data arestarii sale, dac aceasta a fost fcut la cererea statului strin, guvernul Tunisiei s nu primeasc unul din documentele menionate de lege. Ca i n legea penal romn, se prevd dispoziii privind tranzitul unui individ pe teritoriul Tunisiei. Acesta va fi autorizat printr-o cerere adresat pe cale diplomatic, nsoit de actele necesare care stabilesc c nu este vorba despre un delict politic sau unul militar. Tranzitul unui ce549

tean tunisian nu este permis. Transportul se efectueaz sub conducerea unui agent tunisian, iar cheltuielile sunt suportate de guvernul solicitant. n cazul n care este folosit calea aerian, se vor aplica urmtoarele reguli: - dac aterizarea nu este prevzut, statul solicitant va avertiza guvernul tunisian i va consemna respectarea condiiilor prevzute de lege. n cazul unei aterizri fortuite, aceast declaraie va produce efectele cererii de arest provizoriu, iar statul solicitant va adresa o cerere regulat de transit, - dac aterizarea va fi prevzut, statul solicitant va adresa o cerere conform dispoziiilor de mai sus. n ceea ce privete efectele extrdarii, aceasta nu poate fi urmat sau condamnat de o infraciune anterioar predrii, alta dect cea care a motivat extrdarea (respectarea principiului specialitii). Acest lucru poate fi nlturat n cazul consimmntului special dat de guvernul Tunisiei. Trebuie precizat c ntre Romnia i Tunisia exist o convenie bilateral de extrdare, ce reprezint dreptul aplicabil n relaiile dintre cele dou state.1 XI - Extrdarea n dreptul penal chinez n dreptul chinez, extrdarea face obiectul unei legi speciale n materie, care reglementeaz n amnunt instituia extrdrii. Pe lng aceasta, extrdarea mai face i obiectul unor tratate i convenii internaionale pe care China le-a ncheiat cu diferite state, printre care i Romnia.2 Legea special privind extrdarea n China este Legea nr. 42/2000. Aceasta este mprit n 4 capitole i cuprinde condiiile i procedura extrdrii n China. Conform art. 1 din lege, scopul legii este de a asigura extrdarea obinuit, de a ntri cooperarea internaional, de a proteja drepturile stabilite prin lege i de a conserva interesele naionale i de a menine ordinea public. Potrivit textului legii speciale n materie de extrdare, Republica Popular Chinez coopereaz cu alte ri n baza principiului egalitii i reciprocitii. Astfel, prin cooperare privind extrdarea nu se va putea afecta suveranitatea, securitatea sau interesul public ale Republicii Populare Chineze. Instituia abilitat n materie de extrdare este Ministerul Afacerilor Externe al Republicii Populare Chineze, spre deosebire de Ministerul Justiiei din Romnia. n capitolul II din lege se prevd condiiile n care se acord extrdarea potrivit legii chineze. Astfel, trebuie ndeplinit dubla incriminare, condiie prevzut i n cuprinsul Tratatului ncheiat cu ara noastr, sanciunea aplicabil trebuie s fie de minim un an nchisoare sau cel puin 6 luni n cazul unei alte sanciuni privative de libertate. n lege se mai prevd condiii obligatorii i obionale de refuz. Cererea de extrdare fcut de o ar strina ctre China va fi respins dac: - persoana solicitat este cetean chinez, - cererea de extrdare se face pentru un delict politic sau dac Republica Popular Chinez ofer azil persoanei solicitate, - persoana solicitat este una mpotriva creia se aplic procedurile penale sau pedeapsa pe motiv de: ras, religie, naionalitate, sex, opinie politic sau statut personal, sau este acea persoan care, din oricare din aceste motive, poate fi supus la tratament juridic nedrept, - delictul prezent n cererea de extrdare este unul pur militar conform legilor chineze sau legilor statului solicitant,
Convenie ntre R.P.Romnia i Republica Tunisian privind asistena juridic n materie civil i penal, semnat la Tunis la 6 martie 1971 i a intrat n vigoare la 5 septembrie 1973. Textul conveniei a fost publicat n Buletinul Oficial nr. 11 din 1972; 2 Tratat ntre Romnia i Republica Popular Chinez privind extrdarea, semnat la Bucureti la 1.07.1996 i a intrat n vigoare la 16 ianuarie 1999, publicat n Monitorul Oficial nr. 222/17.06.1998;
1

550

- persoana solicitat a fost sau probabil va fi supus torturii sau altui tratament crud, inuman sau umilitor n statul solicitant, - cererea de extrdare este fcut de statul solicitant pe baza unei judeci n absen, i acesta refuz nc o judecat i n prezena persoanei extrdabile, - China are jurispruden penal asupra delictului prezent n cererea de extrdare i procedurile penale sunt instituite mpotriva persoanei sau pregtirile sunt fcute pentru aceste proceduri, i n legea chinez se face un examen de regularitate internaional ca i n legea romn. Conform art. 16 din lege, Ministerul Afacerilor Externe va examina n toate cazurile cererea de extrdare mpreun cu documentele i materialele aferente, n conformitate cu prevederile legii speciale i a celor din tratatele de extrdare. n ceea ce privete concursul de cereri de extrdare, prioritatea n legea chinez se stabilete n funcie de momentul la care aceasta a fost primit de China i de existena tratatelor de extrdare ntre Republica Popular Chinez i statele solicitante n cauz, spre deosebire de legea romn unde nu se prevede o prioritate raportat la momentul depunerii cererii de extrdare. Cu privire la executarea extrdrii, legea special n materie prevede c extrdarea trebuie s fie executat de organele de securitate public. Ministerul de Afaceri Externe trebuie s ntiineze Ministerul de Securitate Public n legtur cu decizia i s anune statul solicitant s se consulte cu Ministerul de Securitate Public pentru reglementri cu privire la data, locul i modul de predare al persoanei, precum i alte chestiuni legate de executarea extrdrii. Din analiza legii interne privind extrdarea i a Tratatului de extrdare dinte Romnia i China rezult c aceasta este guvernat de urmtoarele principii: dubla incriminare, reciprocitatea, respectarea suveranitii i a neamestecului n treburile interne ale statelor implicate i cel al specialitii actului de extrdare.1

www.scj.ro/coduri.asp;

551

REGLEMENTRI COMUNITARE PRIVIND PORNIREA I EXERCITAREA URMRIRII PENALE. ROLUL PROCURORULUI N ACEST DOMENIU
VIERU Nadejda, lector universitar, doctorand, Procuratura General a Republicii Moldova

Summary:
The evolution of Moldavian law system at the actual moment has attested the necessity for determination of some new types and models concerning prosecution procedures. The correct and efficient solution of problems that judicial authority integrally and a prosecutor in particular, faces in this context is correct and immediate law application, as well as selection and application of some internationally recognised models. The above mentioned models are supposed to have a greater one effect upon prosecution procedures. W ll try to offer some international legislative retrospectives in analogy with Moldavian procedure-criminal legislation about starting exercition and control of criminal proceeding and others procedure stages Ca ramur a sistemului dreptului, dreptul penal reprezint subsistemul normelor juridice care reglementeaz relaiile de aprare social prin interzicerea infraciunilor, sub sanciuni specifice, denumite pedepse, a aciunilor sau inaciunilor periculoase pentru valorile sociale, n scopul aprrii acestor valori, fie prin prevenirea infraciunilor, fie prin aplicarea pedepselor persoanelor care le svresc. Cnd obligaia impus membrilor societii, de a adopta conduita conform legii, nu este respectat, se nate un raport juridic de conflict ntre societate i infractor, alctuit din dreptul societii (statului) de a trage la rspundere i de a sanciona pe infractor, pe de o parte, i din obligaia corelativ a acestuia de a rspunde pentru infraciunea svrit i de a suporta sanciunea, pe de alt parte. O instituie important care cerceteaz conflictul aprut ntre societate i infractor este instituia urmririi penale. La etapa actual de dezvoltare a sistemului de drept al Republicii Moldova ca niciodat devine important problema apariiei noilor modele, procedee optime ce in de procedura urmririi penale. n acest caz este evident c rezolvarea corect a problemelor aprute n faa autoritilor judectoreti n special a procurorului depind nu numai de aplicarea imediat i corect a legislaiei dar i selectarea, implementarea unor forme noi comunitare care ar avea un impact mai mare asupra procedurii de cercetare a faptei. Stadiul actual al evoluiei legislaiei moldoveneti nu ofer o unitate de concepie ideal asupra problematicii instituiei urmririi penale, impunndu-se cu necesitate anumite modificri pentru aezarea acestor la temelia unor raporturi juridice viabile. n mod necesar, evoluia procesului integrrii europene va nsemna i o reaezare a realitilor juridice, inclusiv sub aspectul reconsiderrii instituiei urmririi penale. Toate modelele internaionale privind pornirea, exercitarea sau conducerea urmrii penale nu trebuie privite ca avnd o existen empiric, ci fiecare dintre ele trebuie considerate drept o categorie analitic cu care putem compara sistemul existent n Republica Moldova precum i selectarea i implementarea celor mai utile i binevenite reguli i proceduri n cadrul urmririi penale pentru sistemul nostru de drept. 552

Astfel, vom ncerca s oferim nite retrospective legislative internaionale n comparaie cu cele reflectate n codul de procedur penal al Republicii Moldova ce in de problema pornirii, exercitrii, controlului urmririi penale i altor etape procesuale. Conform art. 52 din Codul de procedur penal al Republicii Moldova nr. 122/14.03.2003 procurorul n cadrul urmririi penale: 1) pornete urmrirea penal i ordon efectuarea urmririi penale n conformitate cu legea, refuz pornirea urmririi sau nceteaz urmrirea penal; 2) exercit nemijlocit urmrirea penal n condiiile legii; 3) conduce personal urmrirea penal i controleaz legalitatea aciunilor procesuale efectuate de organul de urmrire penal. Procurorul ns nu este figura unic n aceast procedur. Art. 55 din CPP menioneaz c urmrirea penal se efectueaz de ctre ofierii de urmrire penal ai organelor de urmrire penal. La unele aciuni procedurale din cadrul urmririi penale particip i judectorul de instrucie. Referitor la autoritile de investigaie putem spune c n Italia, Spania, Olanda, Frana, Suedia, Marea Britanie autoritile ce investigheaz faptele snt procurorul, poliia judiciar, instanele judectoreti i n unele cazuri victima. De obicei fiecare din autoriti au competene de examinare n dependen de complexitatea faptei. n Italia, spre exemplu, succesorul judectorului de instrucie este judectorul pentru investigaii preliminare. Acesta joac un rol important n anchetele penale deoarece poate, ntr-o msur variabil, s exercite controlul asupra activitii organelor de urmrire i, prin aceasta, s garanteze respectarea drepturilor acuzatului cnd se impun a fi luate msuri ce limiteaz libertatea personal sau afecteaz dreptul la intimitate. n ceea ce privete pornirea i exercitarea procesului penal autoritatea responsabil n majoritatea rilor este procuratura. Procurorul particip ca figur principal n cadrul procesului penal i investigheaz cazul pentru a decide dac exist componena unei infraciuni. n diferite ri funciile i domeniile de activitate a procurorului n activitatea de urmrire penal este diferit. Oriunde n lume unde exist procuratur procurorul poate porni urmrirea penal. Dar aceasta nu este o norm. Pe lng procurori mai pot porni urmrirea penal poliia, organele de securitate a statului, ba chiar i persoane private sau instana de judecat. n sistemul de drept continental persoana privat nu are dreptul s porneasc urmrirea penal pentru el acest lucru l face organul de drept statal. De asemenea, putem observa c n unele ri exist puterea discreional a procurorului n ceea ce privete pornirea sau nu a urmririi penale. Totodat trebuie s menionm c de exemplu n Germania, Frana, Italia, Spania exist proceduri simplificate, prescurtate/rezumate sau complexe care ntr-un fel sau altul uureaz activitatea procurorului i a instanelor. n Italia, Frana serviciul procuraturii este responsabil i de supravegherea investigaiilor desfurate de alte autoriti, cum ar fi serviciile sociale municipale, Serviciul pentru Investigare Fiscal (FIOD) i Serviciul pentru Investigare Economic (ECD). Dac este necesar, procurorul poate autoriza poliia s aplice anumite msuri de constrngere, precum confiscarea sau arestarea atunci cnd suspectul nu a fost prins n timpul, sau imediat dup comiterea infraciunii. Referitor la subordonarea organelor de investigare codul Italiei spune c - Procurorul conduce anchetele i dispune direct de poliia judiciar iar codul de procedur penal al Franei - Ofierii poliiei judiciare i agenii poliiei judiciare sunt supui controlului Procurorului Republicii (procurorul ef pe lng Tribunalul de circumscripie) i se afl sub supravegherea general a Procurorului General (procurorul ef pe lng Curtea de apel). Codul Spaniei, art. 283 Cod procedur penal spune c poliia judiciar este auxiliar instanelor judiciare i procuraturii. Ei sunt obligai s urmeze instruciunile primite de la aceste autoriti cu privire la investigaiile infraciunilor i urmrirea infractorilor. 553

n rile Europei de Vest urmrirea penal se desfoar, n mod tradiional, sub conducerea unui judector special care nu particip la judecarea cauzei. Acest magistrat poate fi n Belgia, Frana, Olanda, Luxemburg i Spania, fiind denumit judector de instrucie ("juge d'instruction"), nsrcinat s efectueze activitatea de urmrire i, respectiv, de colectare a probelor. n legislaia francez i belgian competena de a exercita controlul judiciar revine, pe lng judectorul de instrucie, i Camerei de instrucie (acuzare), iar n procedura penal a Franei este atestat, de asemenea, instituia "judectorului de liberti i detenie" care decide asupra deinerii provizorii a persoanei sau asupra repunerii n libertate, n urma refuzului judectorului de instrucie. Judectorul de instrucie ndeplinete un rol esenial la faza de urmrire, competena Procuraturii fiind destul de limitat: acesta nregistreaz plngerile i declaneaz aciunea public de ndat ce este informat n legtur cu o infraciune; drept urmare, procurorul nu deine monopolul urmririi penale i exercit un control formal". n Germania, Italia, SUA, Anglia magistratul care particip la faza de urmrire penal este un judector cu atribuii n supravegherea instruciei ('juge de l'instruction" sau "juge de l'enquete preliminaire") avnd prerogativa de a decide necesitatea efecturii unor acte de urmrire (de instrucie) sau luarea unor msuri preventive care ns pot leza drepturile fundamentale ale persoanei". n procedura penal a acestor state Procuratura, n colaborare cu poliia, deine monopolul urmririi penale, iar competena judectorului la faza de urmrire este mai restrns i se exercit la sesizare. n Spania investigaiile preliminare pentru infraciuni grave snt, de asemenea, de competena judectorului de instrucie care raporteaz procurorului despre mersul examinrilor i poate solicita de la el probe. Cnd procurorul conduce ancheta, un poliist este numit pentru a desfura ntreaga munc practic care trebuie efectuat pe durata anchetei cum ar fi interogarea acuzatului, a persoanei vtmate i a martorilor. De asemenea, poliia implementeaz deciziile procurorului privind problemele de constrngere i l ajut pe procuror s gseasc i s examineze dovezile tehnice. Procurorul se va asigura c investigaia este condus n mod eficient i obiectiv, precum i c faptele i circumstanele favorabile suspectului sunt luate n considerare i protejate. n cazuri mai puin grave, poliia conduce investigaiile preliminare pn la ncheierea lor. Procurorul public, judectorul de instrucie sau poliia judiciar nu dein dreptul exclusiv asupra urmririlor penale n Spania. Victimele infraciunilor, sub rezerva anumitor excepii, i orice alte persoane pot iniia proceduri penale. Victima sau oricare alt persoan are dreptul s trimit cazul n instan dac are dovezi care atest svrirea faptei. Judectorul nu poate respinge dosarul pe motiv c este cercetat de victim sau alt persoan interesat dac dosarul conine dovezi privind vinovia unei persoane. n Italia persist principiul simplitii maxime. Acest principiu tinde s elimine toate actele i activitile neeseniale, n vederea ndeplinirii exigenelor privitoare la viteza actului de nfptuire a justiiei, pentru garantarea faptului c, ntre fapta comis i decizia pronunat, rmne ct mai puin timp. n Italia toate probele trebuie aduse n faa instanei, iar judectorul trebuie s le estimeze i s le evalueze n baza iniiativelor prilor i a confruntrii acestora. Valorificate se fac numai acele dovezi care snt dovedite n instan ca veridice indiferent de faptul cum au fost selectate. Astfel indiferent de faptul dac probele au fost colectate nainte de pornirea urmririi penale pot fi utilizate n dovedirea cauzei cu condiia c nu au fost colectate cu nclcri grave de legislaie. Chiar dac se ncalc procedura de colectare, judectorul poate admite proba ca veridic dac proba este important i poate dovedi vinovia. n Germania ancheta prealabil efectuat de ctre poliie sau procuror nu are o form procesual detaliat reglementat. Aceast anchet este greu de difereniat de activitatea operativ de cutare. Ancheta poliiei este nfptuit ntr-o mare parte extraprocesual. n legtur cu aceasta 554

teoria procesual-penal german se evideniaz probarea strict i liber. Prima este n legtur cu activitatea judectoreasc i are o reglementare procesual. A doua este folosit n general de poliie sau n unele cazuri de procuror i nu are legtur cu forma procesual. Procedura poart un caracter de pregtire pentru probarea n instana judectoreasc. Aceasta este legat de cutarea purttorilor de informaii, care dup legalizare pot fi invocate ca probe n procesul penal. Protocoalele poliiei pot fi prezentate n judecat ca probe, ele fiind legale prin interogarea poliistului n judecat n calitate de martor. n ceea ce privete aplicarea msurile de constrngere este n cele mai dese cazuri o prerogativ a judectorului de serviciu sau de instrucie. Procurorul sau ofierul de poliie poate aplica msurile de constrngere cu condiia c va ntiina judectorul ntr-o perioad de timp stabilit de lege. Poliia poate aresta o persoan prins n timp ce comite o infraciune sau imediat dup comiterea ei (arest n flagrant art. 380 i 381 CPP al Italiei). Cetenii pot i ei aresta o persoan n anumite condiii. Dac cetenii sunt obligai s acioneze rapid n aducerea arestatului n custodia poliiei judiciare, poliia trebuie s fac acest lucru ntr-o perioad de aproximativ 24 de ore. Cnd exist motive serioase pentru a se considera c o persoan acuzat de comiterea unei infraciuni grave se ascunde, procurorul public (i totodat poliia judiciar, din proprie iniiativ) l poate aresta, chiar i n alte cazuri dect cele de flagrant. Persoanele arestate sau reinute trebuie aduse n faa judectorului pentru cercetri preliminare n termen de aproximativ 48 de ore, iar, n urmtoarele 48 de ore, dac msura restrictiv nu a fost confirmat, ea trebuie revocat. Acest lucru are loc n timpul unei audieri la care particip i avocatul aprrii. n cadrul anchetei preliminare n Frana, arestarea se poate face numai la dispoziia procurorului public, n afara cazului n care persoana vinovat se pred singur la poliie. Aici trebuie de menionat c codul de procedur penal a Spaniei prevede pentru orice nclcare de procedur anumite sanciuni pecuniare care se aplic procurorilor, poliitilor, judectorilor, avocailor. Spre exemplu, pentru neprezentarea fr temei a avocatului sau procurorului la edina de judecat legea prevede pn la 1000 u. c. (peseta) amend. Probele pot fi acumulate de orice persoan implicat n proces. Toate probele au valoare juridic chiar dac au fost obinute nainte de nceperea urmririi penale. Judectorul este cel care admite probele n instan. n Italia legea prevede c procurorul ndeplinete personal orice activitate de investigaie. Se poate folosi de poliia judiciar pentru efectuarea activitilor de investigaie i a aciunilor delegate n mod specific, inclusiv interogatoriile i confruntrile la care particip persoana supus anchetelor care se afl n stare de libertate, cu asistena necesar a aprtorului. n cazul imposibilitii ntocmirii unui document oficial n timpul colectrii probelor se va admite i un document fr tampil sau chiar o declaraie verbal n prezena unui martor. De asemenea, urmeaz de menionat c trimiterea dosarului n instana de judecat de obicei se face de ctre procuror. Pentru sistemele n care infraciunile conin dou categorii de fapte: crime (infraciuni) i delicte (contravenii) reprezentarea n instan se face n dou faze adic procurorul sau judectorul de instrucie pentru crime i poliia sau alt organ responsabil conform legii pentru delicte. n dreptul spaniol potrivit dreptului jurisprudenial, dovezile nu pot fi aduse doar n timpul audierii, ele pot fi administrate i n faza preliminar procesului. ntocmirea dosarului, fie din oficiu, fie la cererea prii, revine Judectorilor de instrucie pentru infraciunile comise n raza lor teritorial. Audierea este partea central a procedurii penale, iar acuzatul trebuie s fie prezent n timpul procesului: procesele in absen, cu excepia infraciunilor minore, nu sunt posibile n Spania. 555

n cazul infraciunilor svrite de funcionari publici judectorii de instrucie vor ntocmi dosarul sub controlul direct al Procurorului Tribunalului competent. Controlul va fi exercitat, fie de ctre procurorul nsui sau prin intermediul subalternilor si mpreun cu judectorul de instrucie, fie prin intermediul declaraiilor cu privire la dosar, suficient de concludente, pe care le va trimite judectorului de instrucie periodic sau de cte ori sunt cerute, procurorul putnd, n acest caz, s comunice observaiile sale i s formuleze preteniile prin cerine formulate. De asemenea, va putea s delege atribuiile sale procurorilor municipali. n Austria procesul se bazeaz pe o condamnare scris a procurorului pe care el trebuie s o formuleze i ntr-o declaraie deschis n cadrul procesului. n multe ri din Europa procedurile se desfoar pe trei faze (Austria, Marea Britanie, Irlanda, Luxemburg): 1) cu judectori profesioniti singuri ; 2) cu complete ; 3) cu jurai. Aceste proceduri se deosebesc n dependen de faza de examinare i gravitatea faptei. innd cont de cele expuse, considerm c ar fi bine implementarea n ara noastr a propunerilor privind: - modificarea legislaiei n ceea ce privete supunerii controlului ofierilor de urmrire penal de ctre Procurorul General i procurorii inferiori i aflarea lor sub supravegherea general a Procurorului General (Frana art. 12 CPP, Italia); - modificarea legislaiei procesual penale pentru a fi posibil admiterea probelor n instana de judecat cu nclcarea procedurii de acumulare a lor dac proba dovedete cert c persoana este vinovat (Italia); - modificarea legislaiei procesual penale pentru a fi admise probele acumulate naintea pornirii urmrii penale; - stabilirea sanciunilor pentru neprezentarea, nepregtirea procurorului, avocatului pentru edina de judecat sau pentru alte nclcri procedurale.

Literatura consultat:
1. T. Bodrug - Coraportul atribuiilor procurorului i ale judectorului de instrucie la faza de urmrire penal //Revista Naional de Drept 7/66, 2005. 2. T. Gheorghe - Accesul liber la justiie al persoanei vtmate ntr-un interes legitim printr-o msur sau act de urmrire penal ale procurorului //Dreptul 11/200, 2002. 3. C. Tomule- Ajustarea statutului judectorului de instrucie la standardele europene // caiet tiinific / ISAM /nr. 1 pag 236, Chiinu 2006. 4. . - // " ", 2004 ., N 4, .109. 5. . - // " ", 2002 ., N 9, .26. 6. Studiu privind organizarea sistemelor judiciare penale n Frana, Italia, Spania, Germania, Austria, Elveia, Suedia, Olanda, Anglia. (http://www.mpublic.ro/ue_doctrina.htm)

Acte legislative:
1. Codul de procedur penal al Olandei adoptat la 15 ianuarie 1921cu modificri i completri. 2. Codul de procedur penal al Italiei, cu modificri i completri. 3. Codul de procedur penal al Germaniei adoptat la 7 aprilie 1987 cu modificri i completri. 4. Codul de procedur penal al Spaniei adoptat la 14 septembrie 1882 cu modificri i completri. 556

VALOAREA JURIDIC I CILE DE UTILIZARE A REZULTATELOR ACTIVITII OPERATIVE DE INVESTIGAII

CARLAUC Igor, doctorand, Academia tefan cel Mare a MAI al RM

Summary:
The current legislation in the Republic of Moldova includes a frame legislation regarding the operational investigation activities. Also, the Criminal Proceedings Code has key provisions regarding these activities. In the juridical literature, on this subject, several authors have noted the uttermost importance of the operational investigation within the framework of criminal proceedings. Analyzing the end and the tasks of such activities, we may conclude that these activities target the successful outcome of criminal proceedings issues securing evidence troughout investigations. Therefore, perfecting legal provisions is fundamental since it secures the role of investigations troughout the criminal trial. Altough carried out independently by agents of various subunits of the law enforcement, investigations and criminal proceedings are closely related, contributing jointly to the same task the prevention and trial of crimes. n legislaia Republicii Moldova exist o lege-cadru care reglementeaz activitatea operativ de investigaii.1 n acelai timp, i Codul de procedur penal (CPP) 2 conine prevederi fundamentale referitoare la aceast activitate. n literatura de specialitate, la acest subiect, mai muli autori au remarcat importana activitii operative de investigaii n realizarea sarcinilor procedurii penale. Spre exemplu, V. Samoilov menioneaz c, activitatea operativ de investigaii contribuie la realizarea cu succes a activitii procesuale i aplicarea eficient a normelor juridico-penale3, la rndul su, eifer S.A. atrage atenia la unele particulariti comune dintre aceste activiti4. Analiznd scopul i sarcinile activitii operative de investigaii, putem trage concluzia c, aceast activitate este ndreptat spre soluionarea cu succes a problemelor procesului penal, prin asigurarea probaiunii n cadrul urmririi penale. n acest context, o importan major are perfecionarea normelor juridice, care asigur interferena activitii operative de investigaii cu cea de urmrire penal pe ntreg pargursul procesului penal. Aceast legtur se desprinde, destul de clar, din prevederile art. 10 al Legii privind activitatea operativ de investigaii, care consacr urmtoarele: (1) Rezultatele activitii operative de investigaii pot fi utilizate la pregtirea i efectuarea aciunilor de urmrire penal i la nfptuirea msurilor operative de investigaii n scopul prevenirii, curmrii i descoperirii infraciunilor, precum i n calitate de probe pentru cauzele penale. (2) Materialele controlului operativ nu constituie temei pentru limitarea drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale persoanelor fizice i juridice. (3) Informaia
Legea privind activitatea operativ de investigaii, nr. 45-XIII din 12.04.1994, Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 11-13 din 31.01.2003 2 Codul de procedur penal, aprobat prin Legea nr. 122-XV din 14.03.2003, Monitorul Oficial nr. 104110 (1197-1203) din 07.06.2003 3 .. - : . ., 1984 . 8-9. 4 .. - , . 1994. - 1. . 94 97.
1

557

despre forele, mijloacele, sursele (cu excepia persoanelor care acord sprigin organelor care exercit astfel de msuri), metodele, planurile i rezultatele activitii operative de investigaii, precum i despre organizarea i tactica desfurrii msurilor operative de investigaii, care constituie secret de stat, poate fi scoas de la secret numai n conformitate cu legislaia iar, art. 93, alin. (4) din CPP, la rndul su, consacr: Datele de fapt obinute prin activitatea operativ de investigaii pot fi admise ca probe numai n cazurile n care ele au fost administrate i verificate prin intermediul mijloacelor prevzute la al. (2), n conformitate cu prevederile legii procesuale, cu respectarea drepturilor i libertilor persoanei sau cu restricia unor drepturi i liberti autorizat de ctre instana de judecat. De asemenea, n art. 6 din Legea privind activitatea operativ de investigaii, sunt prevzute un ir de msuri ale activitii operative de investigaii asemntoare celor de urmrire penal consacrate n CPP, care constituie procedee de dobndire a informaiilor despre faptele penale, cum ar fi: chestionarea interogarea; cercetarea ncperilor, cldirilor, poriunilor de teren i a mijloacelor de transport cercetarea la faa locului; experimentul operativ experimentul; colectarea mostrelor pentru cercetarea comparativ; interceptarea convorbirilor telefonice i a altor convorbiri - interceptarea comunicrilor .a. n aceast ordine de idei, A.I. Griin menioneaz c, o astfel de asemnare nu trebuie s conduc la confundarea acestor msuri sau la nlocuirea unora prin altele, deoarece aciunile de urmrire penal nu pot fi efectuate n mod secret (dup cum este n cazul activitii operative de investigaii), acestea fiind reglementate de Codul de procedur penal. Nectnd la aceasta, informaia operativ de investigaie poate i trebuie s fie folosit eficient de ctre ofierul de urmrire penal n procesul probatoriu pe cauzele penale. Aceast admisibilitate se justific prin asemnarea metodelor utilizate n activitatea operativ de investigaii i cea de urmrire penal din cadrul procesului penal. n acelai timp, este de menionat faptul c, n baza datelor dobndite ca urmare a activitii operative de investigaii nu pot fi aplicate careva msuri de constrngere, acestea din urm pot fi aplicate doar n cazul cnd datele respective au fost introduse n sfera oficial a procesului penal, cu respectarea procedurii de colectare, verificare i apreciere a probelor stabilite de CPP. n caz contrar, datele obinute n activitatea operativ de investigaii nu au valoare juridic, n baza lor nu se pot emite careva decizii procesuale ce ar conduce la limitarea drepturilor constituionale ale persoanelor. Dup cum menioneaz I. L. Petruhin, dei legea-cadru, care reglementeaz activitatea operativ de investigaii, nu determin o form procesual concret de utilizare a rezultatelor acestei activiti, totui, accept folosirea datelor obinute pe aceast cale, n calitate de probe n dosarele penale, dup verificarea lor n timpul anchetei penale i a procesului de judecat1. Analiznd prevederile art. 10 al Legii privind activitatea operativ de investigaii, observm c legiuitorul utilizeaz de mai multe ori noiunea de: Rezultatele activitii operative de investigaii, fr ai da o tlmcire coninutului acesteia. Doar n literatura de specialitate gsim asemenea tlmciri. Astfel, potrivit opiniei lui V.L. Iliini, rezultatele activitii operative de investigaii reprezint informaia, acumulat de ctre subdiviziunile operative, n privina persoanelor i a faptelor verificate, care urmeaz a fi documentate ntr-o anumit form oficial, de exemplu: documente scrise, materiale purttori de informaii foto, audio i/sau video2. La rndul su, Zajikii V.I. presupune c, drept rezultate ale activitii operative de investigaii pot fi considerate datele sau informaiile obinute n timpul ndeplinirii msurilor operative de investigaii (stipulate n art. 6 a Legii privind activitatea operativ de investigaii), fie din surse oficiale, fie din cele confideniale, fixate n materialele dosarului de eviden operativ. Aceste date trebuie s
.., ( ) // 1999. 1. .68 2 .. - , . , 1997. .31.
1

558

reflecte circumstanele comiterii infraciunilor, precum i alte mprejurri ce au importan pentru descoperirea rapid i complet a acestora prin mijloacele procesual-penale prevzute de legislaie1. ntr-o alt opinie, rezultat al activitii operative de investigaii se consider: Informaie operativ, coninut n: note, rapoarte ale colaboratorului operativ, care a nfptuit msurile operative de investigaii; comunicrilor surselor confideniale; concluziilor diferitor persoane juridice, fie persoanelor cu funcii de rspundere; coninutul nscrierilor foto, video, audio, fixate n timpul msurilor operative de investigaii; diferite obiecte materiale, obinute att public, ct i secret ca urmare a nfptuirii msurilor operative de investigaii, despre existena sau lipsa faptelor social periculoase, vinovia persoanei implicate i altor circumstane importante pentru soluionarea just a cauzei2. n acelai sens i expun prerea i ali specialiti n domeniu3. Spre deosebire de Republica Moldova, n Federaia Rus exist Instruciunea despre procedura de prezentare a rezultatelor activitii operative de investigaii organelor de cercetare penal, procurorului i judectrotului, care, tlmcete noiunea rezultatelor operative de investigaii, ca fiind: date faptice, obinute de ctre subdiviziunile operative, n ordinea prevzute de Legea privind activitatea operativ de investigaii, despre trsturile persoanelor, care pregtesc, comit sau au svrit fapte ilegale, care se ascund de organele de orcrotire a normelor de drept, justiie, sau se eschiveaz de la rspunderea penal, a celor disprui fr urm, precum i, despre evenimentele i aciunile, ce pun n pericol securitatea statului n domeniul militar, economic i ecologic4. n legislaia nostr, ns, nu este elaborat o terminologie unic privind rezultatele activitii operative de investigaii. Specialitii n aceast materie (teoreticieni i practicieni). n ultimul timp. folosesc pe larg noiunile de: documentare, legalizare i transformare. n opinia noastr, nici una din noiunile date nu conin pe deplin esena tuturor proceselor care apar la intersecia celor dou domenii de cunoatere a procesului penal i a teoriei activitii operative de investigaii. Potrivit teoriei, unanim recunoscute, la care ne aliniem i noi, activitatea probatorie a procesului penal, n calitate de categorie de cunoatere, poate fi corect neleas prin prisma teoriei reflexiei. Evenimentul ilegal se reflect, att n mediu, ct i n contiina oamenilor sub forma amprentelor directe sau indirecte urme ale infraciunilor. n opinia noastr, rezultatele activitii operative de investigaii deriv din rezultatele msurilor operative de investigaii ntreprinse i const n totalitatea informaiilor, datelor faptice, primite n timpul efecturii lor. Rezultatele msurilor operative de investigaii pot s conin suplimentar i alt informaie, de exemplu despre starea psihologic a celor chestionai, care poate fi folosit la naintarea versiunilor sau pregtirea altor msuri operative de investigaii. Astfel, n timpul chestionrii pot fi obinute informaii nonverbale, exprimate prin modalitatea de comportare, emoiile celui chestionat, care ne vorbesc despre sinceritatea celui intervievat, nivelul lui de cunoatere (percepere) a evenimentelor investigate, constatrii persoanelor care dispun de informaii potenialii martori. Activitatea operativ de investigaii i procesul penal includ n sine nu numai ntrebri procedurale, dar, presupun, alturi de dobndirea informaiilor, i folosirea acesteea, adoptarea soluiilor procesuale i operative-tactice. Astfel, rezultatele achiziiei de control pot servi ca temei
.. - // - / . .. . . 109. 2 .. - . . 84-87; .. . . . 15-20. 3 . .., .. . ., 1999. . 45. 4 , , , , , 13 1998 . 175/226/336/201/286/410/56 , , .
1

559

pentru adoptarea deciziilor procesuale, spre exemplu, pornirea urmririi penale i/sau efectuarea aciunilor de anchet (percheziia, ridicarea, cercetarea la faa locului). n cadrul activitii operative de investigaii, uneori, prin efectuarea unei singure msuri operative de investigaii se poate atinge scopul acestei activiti, spre exemplu depistarea concomitent, n flagrant, a tuturor semnelor componenei de infraciune, sau aflarea informaiei veridice i sigure despre infraciune, care poate fi suficient pentru pornirea urmririi penale i nfptuirea aciunilor procesual-penale. Astfel, adoptarea soluiilor procesuale, bazate pe rezultatele activitii operative de investigaii, sau efectuarea aciunilor procesuale pot avea ca suport nfptuirea unui complex de msuri operative de investigaii, spre exemplu: urmrirea vizual, infiltrarea operativ, achiziia de control, interceptarea comunicrilor, livrarea de control, dei, rezultatele fiecrei msuri n parte nu constituie temei pentru aciunile procesuale. Rezultatele activitii operative de investigaii constituie un sistem de date i informaii verificate i apreciate. Anume cu acest scop sunt pornite dosarele de eviden operativ. Datorit specificului activitii operative de investigaii, nu toate rezultatele acesteia pot avea importan procesual i nu pot fi folosite, n mod public, n cadrul procesului penal. Deseori ele se prezint n calitate de informaii utilizate la pregtirea i nfptuirea aciunilor de anchet penal. Rezultatele activitii operative de investigaii se reflect n documente operative de serviciu (rapoarte, note, note-memorandum, sinteze, dri de seam, acte ale colaboratorului operativ, note i comunicri ale confidenilor, explicaii ale participanilor la msurile operative de investigaii sau n declaraiile cetenilor, nscrisuri i alte documente departamentale. La aceste materiale pot fi anexate obiecte i documente obinute ca rezultat al nfptuirii msurilor operative de investigaii. n cazul efecturii unor msuri tehnice operative, rezultatele pot fi fixate pe purttori materiali (fizici) de informaii: de fon, foto, video, audio, dicuri lazer, mulaje .a. nsi documentele ntocmite (raport, nota, actul .a.) nu constituie rezultate ale activitii operative de investigaii, deoarece reflect doar informaia obinut de subiecii operativi de investigaii i fixeaz rezultatele activitii lor. Prin urmare, rezultate ale activitii operative de investigaii sunt informaiile din documentele operative, dar nu nsui sursele documentare. Rezultatele activitii operative de investigaii pot fi utilizate n urmtoarele cazuri: - ca temei pentru pornirea urmririi penale; - la pregtirea i efectuarea aciunilor de anchet penal i judiciar; - n procesul probaiunii pe dosare penale n corespundere cu prevederile legislaiei procesul-penale, ce reglementeaz acumularea, verificarea i aprecierea probelor; - n alte scopuri de asigurare a procesului penal. Rezultatele activitii operative de investigaii, prezentate n scopul pornirii urmririi penale, trebuie s conin destule probe despre semnele infraciunii, i anume: informaii despre locul, timpul i caracteristica juridic a faptelor depistate, date despre persoanele participante (dac se cunoate), identitatea martorilor, locul aflrii semnelor infraciunii, documentelor i obiectelor care vor avea calitatea de probe pe dosar, circumstane i evenimente, care au importan pentru soluionarea ntrebrii de pornire a urmririi penale. Rezultatele activitii operative de investigaii, care se prezint pentru pregtirea i nfptuirea aciunilor de anchet i de judecat, trebuie s conin informaii despre persoanele care se ascund de organele de anchet i judecat, despre posibilele surse de probaiune, despre persoanele care dein informaii privind infraciunile cercetate, locul aflrii uneltelor i mijloacelor de comitere a infraciunilor, a banilor i altor valori materiale obinute pe cale criminal, alte circumstane i fapte care permit de a stabili consecutivitatea i volumul de efectuare a aciunilor de anchet, care vor permite alegerea tacticii potrivite de efectuare a acestora i elaborarea metodicii eficiente de investigare a cauzei penale concrete. Rezultatele activitii operative de investigaii, prezentate pentru folosirea acestora n procesul probatoriu, trebuie s permit formarea probelor care corespund cerinelor legislaiei proce560

sual-penale, i, care au importan pentru stabilirea tuturor circumstaelor ce au relevan n cauza penal, cu indicarea sursei de dobndire a probelor materiale i a altor date pentru a putea verifica probele acumulate n cadrul procesului penal. Prezentarea rezultatelor activitii operative de investigaii trebuie s fie efectuat n baza ordonanei motivate a conductorului organului operativ de investigaii i const n transmiterea documentelor operative de serviciu concrete, care, dup aprecierea valorii probatorii, pot fi anexate la materialele dosarului penal. n timpul pregtirii materialelor, este important de reinut c, datele referitoare la: personalul, mijloacele, tactica organizrii msurilor operative de investigaii, persoanele infiltrate n gruprile criminale (colaboratori titulari i netitulari) sau cele care acord n mod confidenial sprigin organelor operative de investigaii constituie secret de stat. nainte de a prezenta aceste materiale, urmeaz de respectat procedura de desecretizare, n baza ordonanei motivate semnat de ctre conductorul organului operativ de investigaii. Prezentarea rezultatelor activitii operative de investigaii include urmtoarele etape: - emiterea ordonanei de prezentare a rezultatelor activitii operative de investigaii organului de urmrire penal, procurorului sau insanei de judecat; - emiterea, la necesitate, a ordonanei de desecretizare a unor documente operative de serviciu ce conin secret de stat; - ntocmirea documentelor de nsoire i nsi transmiterea de facto a materialelor (expedierea prin pota special sau personal). n fiecare caz aparte, prezentarea rezultatelor activitii operative de investigaii ce conin informaii despre: tactica de organizare a acestei activiti, mijloacele tehnice speciale utilizate, colaboratorii netitulari din cadul subdiviziunile operative, urmeaz, n mod obligatoriu, s fie coordonat cu executorii acestor msuri. Ordonana de prezentare a rezultatelor activitii operative de investigaii organului de urmrire penal, procurorului sau judectorului este compus din 3 pri: introductiv, descriptiv i decisiv. Prima parte conine denumirea documentului, locul i data emiterii, datele persoanei care a emis-o, temeiul juridic de emitere a acestui document. n partea descriptiv sunt indicate care msuri operative de investigaii au fost efectuate i ce rezultate au fost obinute, care este scopul prezentrii acestora (temei pentru pornirea urmririi penale; pregtirea i nfptuirea aciunilor de anchet i judecat; folosirea n calitate de probe pe dosarul penal), cnd i cine a aprobat efectuarea acestor msuri operative, existena hotrrii instanei de judecat. n partea decizional a ordonanei este formulat hotrrea efului organului operativ de investigaii privind remiterea listei concrete a documentelor operative de serviciu. n caz de necesitate, simultan cu emiterea ordonanei, urmeaz s fie ntocmit un plan de aciuni privind aprarea informaiilor despre organele operative de investigaii i securitatea paticipanilor la msurile operative de investigaii ntreprinse. Ordonana este ntocmit ntr-un singur exemplar, semnat de ctre conductorul organului operativ de investigaii i se anexeaz la dosarul de eviden operativ sau celui de nomenclatur. Rezultatele activitii operative de investigaii pot fi prezentate printr-un extras general sub form de not-informativ sau, integral, prin includerea documentelor operative de serviciu n original. Este permis prezentarea materialelor n fotocopii, inclusiv transpunerea celor mai importante momente (convorbirilor, imaginilor video) pe unicul suport, fapt despre care se face meniune n documentele de nsoire (procesele-verbale). n aceste cazuri originalele materialelor se pstreaz n subdiviziunile operative pn la terminarea cercetrilor judiciare i intrrii n vigoare a sentinei definitive. Rezultatele activitii operative de investigaii nu se prezint dac: - nu este garantat securitatea subiecilor (participanilor) la msurile operative de investigaii n legtur cu prezentarea i folosirea acestor rezultate n procesul penal; 561

- utilizarea n procedura penal a acestor rezultate vor crea pericol real de descifrare a datelor despre tactica, forele, mijloacele, metodele, planurile activitii operative de investigaii, identitatea real a colaboratorilor titulari sau netitulari, precum i a persoanelor care acord ajutor organelor operative de investigaii, atribuite, prin lege, la categoria - secret de stat. n procesul penal, rezultatele activitii operative de investigaii care contribuie la aflarea adevrului despre faptele penale poart denumirea de probe. Legea procesual-penal definete probele ca elemente de fapt dobndite n modul stabilit de Codul de procedur penal care servesc la constatarea existenei sau inexistenei infraciunii, la identificarea fptuitorului, la constatarea vinoviei, precum i la stabilirea altor mprejurri importante pentru justa soluionare a cauzei. Dup caracterul lor, probele sunt clasificate n: probe n acuzare i probe n aprare. Primele, sunt cele prin care se face dovada vinoviei nvinuitului sau inculpatului sau a unui element care contribuie la stabilirea vinoviei acestuia. Probele n acuzare dovedesc i existena unor circumstane agravante. n totalitatea lor, probele n acuzare servesc la susinerea nvinuirii. Probele n aprare au sarcina de a constata inexistena infraciunii sau o vinovie mai redus, servind drept circumstane atenuante. Probele n aprare, ca i probele n acuzare, trebuie administrate de ctre organul de urmrire penal sau de ctre instana, fie din oficiu, fie la cererea prinlor. Aceste aspecte urmeaz a fi luate n consideraie i n timpul documentrii operative de investigaii. Dup sursa din care provin, probele pot fi divizate n: probe imediate i probe mediate. Primele mai snt numite probe mijlocite sau probe primare care snt obinute din susele originale. O astfel de prob este declaraia unui martor ocular, care relateaz despre faptele pe care le-a perceput, coninutul procesului-verbal de examinare a corpurilor delicte, originalul unui nscris .a. Probele mediate, numite i mijlocite sau secundare, sunt obinute dintr-o alt surs dect cea original, cum ar fi, declaraia unui martor care a auzit despre unele mprejurri importante n cauza penal. Dup legtura cu obiectul probaiunii i, n funcie de mprejurarea care trebuie dovedit, probele se mpart n: probe directe i indirecte. Probele directe dovedesc n mod direct actul principal care formeaz obiectul cauzei penale. Probele indirecte nu pot dovedi vinovia sau nevinovia, dar reprezint anumite mprejurri cu ajutorul crora se pot trage concluzii referitoare la actul principal. Fiecare element al obiectului probaiunii poate fi dovedit att prin probe directe, ct i prin probe indirecte. Datele de fapt care sunt utilizate n calitate de prob se conin n anumite mijloace de prob enumerate n art. 93 Cod de procedur penal. Acestea sunt: declaraiile nvinuitului, bnuitului, inculpatului, ale prii vtmate, ale prii civile, prii civilmente responsabile, martorului; raportul de expertiz; corpurile delicte, procesele-verbale privind aciunile de urmrire penal i ale cercetrilor judectoreti; documente (inclusiv cele speciale), nregistrrile audio sau video, fotografiile; constatrile tehnico-tiinifice i medico-legale. Datele de fapt care se conin n aceste mijloace de prob, prin ele nsele nu pot fi recunoscute ca probe. Pentru ca aceste date s fie recunoscute n calitate de probe, ele trebuie s dispun de anumite proprieti juridice, care sunt: adminisibilitatea, pertinena, concludena i utilitatea. Potrivit alin. (4) din articolul sus-numit: Datele de fapt obinute prin activitatea operativ de investigaii pot fi admise ca probe numai n cazurile n care ele au fost administrate i verificate prin intermediul mijloacelor prevzute la alin. (2), n conformitate cu prevederile legii procesuale, cu respectarea drepturilor i libertilor persoanei sau cu restricia unor drepturi i liberti autorizat de ctre instana de judecat1. n concluzie, vom meniona faptul c, dei sunt efectuate n mod independent, de ageni ai diferitor subdiviziuni ale organelor de drept, activitatea operativ de investigaii i activitatea de urmrire penal sunt ntr-o conexiune indispensabil, ambele contribuind la realizarea aceleiai sarcini de combatere a fenomenului infracional.
1

Al. (4), art. 93 Cod de procedur penal, aprobat prin Legea nr. 122-XV din 14.03.2003.

562

IMPORTANA EXPERTIZEI CRIMINALISTICE A SEMNTURII N SISTEMUL PROBAIUNII JURIDICE

ANTOCI Rodica, doctorand, Centrul Naional de Expertize Judiciare de pe lng Ministerul Justiiei

Rsum:
Lexpertise graphoscopique est toujours plus souvent utilise comme moyen de prevue dans la phase de poursouite pnale pour autant que dans la phase de jugement. La contribution de lexpert graphoscope, grace ses connaissances spciales dans le domaine du controle de l criture et des signatures, est prgnant dans le processus de la solution de plusieurs causes pnales et civiles, en solutionnant un large spectre de problemes lis de lidentification de la personne d'aprs son criture et sa signature. La rsolution correcte et rapide des questions poses devant lexpert dans la plupart des cas dpand du mode de prparation et de prsentation des matriaux, qui doivent etre soumis la procedure d'expertise. Dans la littrature de la specialite, on dcrit un ensamble de precds utiliss amplement par les ordonnateurs et les solliciteurs des expertises, mais en cours de route on a dtermin et une certaine tactique de preparation des questions et des matriaux lordre de lexpertise graphoscopique, qui de moins de, a t analyse et systematise les dernires annes. L'expertise graphoscopique reprsente un vide de lexpertise criminalistique qui se divise en inspection d'identification et d'inidentification du copiste. Mais cette chose est li plus de l aspect thoretique et mthodique. L'object de linspection de lexpertise graphoscopique reprsente les manuscrits (les textes manuscrits), les inscriptions, les signatures, les inscriptions-chiffres. Les larges possibilits d'attestation que la signature offre, laquelle on ajute le fait que pa represente un excellent moyen d'identification explique lextraordinaire propagation dans tous les secteurs de la vie sociale. Practiquement il n'y a pas des relations entrehumaines qui ne ncssiteraient pas la signature d'un acte, document, contract. D'une pareille faon, la dnomination de lacte et celle de signature sont correlatives. Par une signature la personne peut disposer des biens propres, peut faire des grandes transactions, une signature mise sur une demande de grace sauve la vie d'une personne, etc. L'importance que la signature dans le systeme de l'epreuve juridique reprsente, dtermine trs souvent la ncssit du controle de son authenticit ou du fait si elle a t excute par une autre personne que son titulaire. L'inspection criminalistique des signatures, reprsente l'un des secteurs importants de la technique criminalistique, peut etre divise en deux grandes branches d'investigation. Par la branches on a comme object principal, la decouverte des faussets et contre-faits des documents, des bank-notes, des chques, des testaments, etc. Le deuxime grand domaine d'investigation scientifique se rapporte l'inspection de lcriture du manuscrit et suit dens un mode habituel l'tablissement de l'authentcit d'un texte ou d'une signature ou l'identification d'une personne qui les a excut. L'intret pour la cration d'une signature propre se sent la plupart des, personnes aprs le processus d'apprentissage de l'criture. Nous avons eu en vue le plus grand nombre des crivains, parce qu'il y a des gens qui ne prouvent pas etre trs proccups de l'apprentissage d'une signature repr563

sentative, mais sont contents d'crire seulement leur nom immitant la signature, des graphismes qui ne sont pas diffrents de l'criture par aucune faon. L'essence de l'expertise judiciaire consiste dans l'analyse, conformment la mission de l'investigueur ou du juge, par la certaine personne-l'expert-des tous les objets matriaux prsents (preuves materiales) avec le but de la dtermination des dates de facto, qui ont une grande importance la rsolution correcte de dossier/du cas. Conformment aux rsultats des inspecteurs, l'expert labore le rapport d'expertise, qui, en conformit avec la lgislation en vigueur, est l'un des sources d'preuve mais les dates de facto qui sont en lui-sont justement des preuves. Les conclusions de l'expert reprsentent une peuve essayante en litige, mais l'apprciation finale est donne par son ordonnatteur ou par le juge. La dtermination pour l'expertise criminalistique, d'aprs le professeur E.Stancu, est le fait qu'elle reprsente une recherche scientifique des preuves materiales destine l'identification des personnes, des objets, des substances et des phnomnes existant en liaison causale aves le fait, l'tablissement des communes proprits de celles-ci, aussi bien que des autres modifications ventuelles de forme, contenu ou structure... En conclusion, on peut afrmer que l'expertise judiciaire, par ses fonctions, par les taches qu'elle fait et par les valeurs desquels ralisation est appelle pour la surveiller constitue une institution du droit processuel pnal et civil . Principiul legalitii, definitoriu pentru justiia penal a unui stat de drept, presupune, nainte de toate, constatarea la timp i complet a faptelor ce constituie infraciuni, asigurarea soluionrii echitabile a cauzelor penale, astfel ca cei ce ncalc interesele generale ale societii s fie adecvat sancionai i nici o persoan nevinovat s nu fie tras la rspundere penal. Clarificarea obiectiv i deplin a mprejurrilor specifice i complexe ale cauzelor penale reclam de la cei angajai n activitatea de urmrire penal, afar de alte caliti, cunotine profunde de specialitate. Practica demonstreaz c de nivelul de pregtire profesional a acestora depinde, n mare msur, calitatea cercetrilor penale i n consecin, eficacitatea luptei mpotriva criminalitii. Cu descoperirea i cercetarea infraciunilor se ocup persoanele autorizate n drept. Cercul larg de cunotine de care acetea dispun, de obicei, asigur desfurarea cu succes a activitilor indispensabile identificrii faptelor i a mprejurrilor de fapt, interpretrii i folosirii lor n procesul de probaiune. n practic ns s-a dovedit c cunotinele de care dispun organele de urmrire penal nu ntotdeauna sunt suficiente pentru descoperirea i valorificarea anumitor probe, semnalarea i interpretarea unor fapte importante pentru cauz. Sunt frecvente situaiile n care punerea n eviden a acestora reclam participarea n activitatea de urmrire penal a persoanelor competente din diferite domenii de activitate uman (tiin, tehnic, art, etc.) Aceste cunotine speciale se utilizeaz n dou forme prin: constatrile tehico-tiinifice expertiza judiciar. n vasta activitate de cercetare criminalistic, expertiza este o activitate de cercetare tiinific desfurat, la cererea organelor judiciare, de persoane cu cunotine de strict specialitate asupra persoanelor, fenomenelor, obiectelor sau urmelor, n vederea clarificrii unor fapte ori mprejurri, sau pentru identificarea obiectelor creatoare de urme. Expertiza criminalistic este una din formele de utilizare a performanelor tehnico-tiinifice n procesele penale, civile i administrative. Dup cum s-a exprimat un specialist n materie, epoca prezent se caracterizeaz n privina probabiiunii printr-o etalare tiinific a probelor, aspect n strns legtur cu dezvoltarea fr precedent a tiinei, inclusiv a cercetrii i a aplicaiilor criminalisticii. 564

Procedura de expertizare are o legtur strns cu sistemul logic i instrumental a operaiilor (metodelor, posibilitilor) n obinerea datelor i a rezultatelor necesare, ntru rezolvarea ntrebrilor puse n faa expertului. Astfel, expertiza grafoscopic este tot mai des folosit ca mijloc de prob att n faza de urmrire penal, ct i n faza de judecat. Aportul expertului grafoscop, datorit cunotinelor sale speciale n domeniul cercetrii scrisului i a semnturilor, este pregnant n procesul soluionrii multor cauze penale i civile, rezolvnd un spectru larg de probleme legate de identificarea persoanei dup scrisul i semntura sa. Expertiza grafoscopic reprezint una din formele importante a al expertizei criminalistice fiind una din cele mai vechi cercetri din domeniul tiinelor juridice, deoarece a fost cercetat nc din era cretian. Dei, este una din cele mai vechi genuri de expertiz, totui n timp a suferit modificri eseniale. Dup cum scria Edmond Locard: expertiza criminalistic a scrisului i semnturilor reprezint, n vasta program criminalistic, partea cea mai dificil i subiectiv.... Importana pe care o prezint expertiza criminalistic a semnturii n sistemul probaiunii juridice determin extrem de frecvent necesitatea verificrii autenticitii acesteia sau a faptului dac ea a fost executat de o alt persoan dect titularul ei. Metodele i practicele pe care le implic astfel de examinri sunt oferite de tehnica criminalistic, una din ramurile criminalisticii a crei principal preocupare este aceea de descoperire, fixare, ridicare i analiz a urmelor. Dup cum scrisul, n ambele sale ipostaze, de text i semntur, constituie o urm ce poate duce la identificarea autorului, este uor de neles c va constituie obiect de cercetare a tehnicii criminalistice. Cercetarea criminalistic a semnturilor, reprezint unul din sectoarele importante ale tehnicii criminalistice, aceasta poate fi mprit n dou mari ramuri de investigaie. Prima ramur are ca obiect principal descoperirea falsurilor i contrafacerea documentelor, bancnotelor, cecurilor, testamentelor, contractelor, etc. Al doilea mare domeniu de investigaie tiinific se refer la cercetarea scrisului de mn i urmrete n mod obinuit stabilirea autenticitii unui text ori a unei semnturi sau identificarea persoanei care le-a executat. Uneori examinarea se poate limita doar la prima fat i anume acest lucru este specific la cauzele civile, unde unde instanele nu se preaocup ntotdeauna i de identificarea autorului falsului, ceea ce ni se pare o grav lips de rol activ. Rezolvarea corect i rapid a ntrebrilor puse n faa expertului n majoritatea cazurilor depinde de modul de pregtire i prezentare a materialelor, care urmeaz a fi supuse procedurii de expertizare. n literatura de specialitate, se descrie un ansamblu de procedee folosite pe larg de ordonatorii i solicitanii expertizelor, dar pe parcurs s-a stabilit i o anumit tactic de pregtire a ntrebrilor i a materialelor la dispunerea expertizei grafoscopice, care mai puin a fost analizat i sistematizat n ultimii ani. Dup cum demonstreaz practica, nu ntotdeauna organele de urmrire penal, instanele de judecat corect stabilesc obiectul cercetrilor, formuleaz ntrebrile, selecteaz i prezint materialele comparative, lucru ce influeneaz mult asupra procesului de cercetare, asupra calitii concluziilor i asupra termenelor de executare a cercetrilor. Acestea au loc datorit faptului faptului, c ofierii de urmrire penal, procurorii, judectorii nu cunosc toate cerinele i criterile de selectare a materialelor, ct i alte particulariti n dispunerea efecturii expertizelor criminalistice grafoscopice. Acest lucru se datoreaz i faptului c n ultima vreme n Republica Moldova nu a fost editat nici o lucrare, care ar acumula i sistematiza practica experilor grafoscopici n vederea clarificrii unor aspecte legate de pregtirea materialelor pentru dispunerea expertizei. Conform procedurii procesuale art. 148 CPC i art. 142 CPP expertiza criminalistic a semnturilor este dispus n baza ncheierii emise de instana de judecat sau prin ordonana dispus de organul de urmrire penal, iar rezultatul cercetrilor se finalizeaz cu un raport de expertiz. 565

Cercetri grafoscopice se fac i la cererea persoanelor juridice i fizice, rezultatul crora se finalizeaz cu un raport de constatare tehnico-tiinific, art.1/2 pct.1. (Legea cu privire la expertiza judiciar, constatrile tehnico-tiinifice i medico-legale). Posibilitile largi de certificare pe care le ofer semntura, la care se adaug i faptul c aceasta reprezint un excelent mijloc de identificare explic extraordinara rspndirea ei n toate sectoarele vieii sociale. Nu exist practic relaii interumane care s nu necesite semnarea unui act, document. Astfel, noiunea de act i cea de semntur sunt corelative. Printr-o semntur persoana poate dispune de bunuri proprii, poate face mari tranzacii economice, o semntur pus pe o cerere de graiere salveaz viaa unei persoane, etc. Aparaia semnturii trebuie legat de cerinele bunei desfurri a relaiilor sociale care necesitau un mijloc de atestare a identitii persoanei i de probare a actelor de cunotin ale acesteia, chiar i n cazul dispariiei sale fizice. Interesul pentru crearea unei semnturi proprii se face simit la majoritatea persoanelor dup procesul de nvare a scrierii. Ne-am referit la cei mai muli dintre scriptori deoarece exist oameni care nu se arat a fi prea preocupai de nsuirea une semnturi reprezentative, ci se mulumesc s i scrie pur i simplu numele n chip de semntur, astfel de grafisme nefiind prin nimic deosebite de scris. Execuia unei semnturi presupune formarea unei deprinderi care nu se confund cu aceea care st la baza scrierii. ntre ele exist unele raporturi n sensul c printe factorii care concur la constituirea deprinderii de a semna se numr i scrierea. Toat procedura de formare a semnturii poate fi clasificat n pri sau perioade: 1. formarea semnturii n coal; 2. formarea semnturii n timpul studierii sale n instituii univesitare superioare (universiti, colegii, coli de meserie); 3. formarea semnturii n perioada sa de activitate personal. n procesul de elaborare a semnturilor nu numai fantezia se dovedete a fi important. Adesea aceasta cedeaz locul imitaiei. Pentru nceput tinerii folosesc ca surse de inspiraie semntura unor persoane apropiate sau ea este compus din toate literele familiei sale. Asemnrile pot fi uneori destul de pronunate, aspect ce creeaz serioase dificulti de interpretare n cazul unor expertize prin care se cere s se stabileasc dac o semntur aparine titularului sau a fost executat o alt persoan. n procesul de formare a semnturii un rol important revine exerciiilor de redare a acesteia. Execuia repetat a acelorai semne grafice va permite creearea legturilor nervoase temporare i a reflexelor necondiionate ce reprezint baza fiziologic a actului de a semna. Dac repetiia unei aciuni se dovedete a fi indispensabil pentru formarea unei deprinderi, frecvena va determina nivelul de nsuire a acesteia. n funcie de atenia pe care scriptorul o acord exerciiilor de perfecionare a propriei semnturi, aciunea automatizat va prezenta grade diferite de perfecionare, ce se vor reflecta n aspectul semnturilor rezultate. Sub aspectul alctuirii, semnatura va suferi simplificri pronunate. Construciile exagerate de complicate vor disprea aproape n ntregime, fiind nlocuite de elemente stilizate. Concomitent cu aceste prefaceri, viteza de execuie va nregistra creteri considerabile. Trsturile de bun calitate, vor reflecta sigurana gestului grafic. n urma acestui permanent proces de perfecionare, semntura va devansa vizibil scrierea. Dac dup formarea semnturii titularul va fi pus n situaia de a semna rar, semntura va rmne la acelai nivel, neexcluzndu-se n anumite situaii. Invers, dac persoana, prin natura activitii pe care o desfoar va fi obligat s semneze extrem de des repetarea va determina perfecionarea semnturii. n situaia n care un astfel de individ are un scris de factur inferioar sau medie decalajul dintre aceasta i semntur va deveni din ce n ce mai mare, aspect de care va trebui supus procedurii de experizare. 566

Proprietile semnturii sunt: a) Individualitatea semnturii este una dintre proprietile acesteia, se face posibil identificarea autorului i se bazeaz pe calitatea semnturii de a fi proprie unei anumite persoane i n acelai timp diferit de oricare alta. Semntura reprezint o creaie unic prin care se face deosebit prin semnturile semenilor si. Dou semnturi provenite de la autori diferii pot prezenta asemnri sub mai multe aspecte, dar nicioadat acestea nu se vor extinde la ntregul lor ansamblu de caracteristici individualizatoare. De aceea, n expertiza criminalistic a semnturilor coincidena perfect a dou grafisme este considerat ca reprezentnd dovada absolut a falsului. b) Stabilitatea relativ a semnturii. Semntura nu are numai un caracter individual. Ea are i proprietatea de a se menine constant n sensul c grupul de particulariti care o definesc subzist timp ndelungat n acelai ansamblu. Aceast nsuire este denumit stabilitate. Stabilitatea este proprie oricrei deprinderi deci i celei de a semna. Fromarea stereotipului dinamic are drept consecin automatizat micrile scriptuale, ceea ce face ca semntura s-i pstreze aceleai caracteristici la fiecare execuie. n acelai timp se constat c deprinderea format manifest mobilitate i elasticitate pentru a se putea menine ca atare n condiiile unor schimbri ale medilui intern i extern care se repercuteaz asupra sa. Aceast posibilitate de adaptare la noi situaii determin ca stabilitatea semnturii s fie relativ. Aceast relativitate determin i fenomenul de variabilitate natural a scrisului. Ea face ca semnturile aceleai persoane s prezinte ntre ele unele deosebiri, find imposibil execuia la dou semnturii identice. Se constat c semntura poate suferi modificri i n timp, aspect ce definete variabilitatea n rimp a semnturii. c) Naturaleea semnturi. Caracterul automat al gestului de a semna, schimatizarea i prescurtarea pe care le induce aciunii, eliminnd tot ceea ce este de prisos pentru desfurarea acesteea, confer semnturii i nsuirea de a reflecta naturaleea execuiei. Noiunea de naturalee mbin n sine toate atributele pe care le genereaz un act grafic liber, adic bazat pe o deprindere consolidat n timp. Semnele grafice sunt construite uor, reflectnd automatismul aciunii. Ele prezint n mod curent detalii fine, semn al dezinvolturii actului grafic. Posibele corecturi sau repasri ale elementelor din alctuirea unor semnturi sunt fcute la vedere fr vreo intenie de mascare, punnd i ele n eviden caracterul sincer al execuiei. Trsturile de legtur sunt conduse cu precizie. Presiunea de execuie este nuanat imprimnd firul grafic cu o vibraie proprie nentlnit la semnturile copiate sau reproduse prin imitaie servil. Proporionalitatea literelor este n general satisfctoare. Naturaleea de execuie a unei semnturi nu trebuie confundat cu autenticitatea acesteia, noiune ce exprim calitatea unei semnturi de a aparine n mod cert unei anumite persoane, nsuirea de a fi proprie acelui individ i nu altuia. Ca orice deprindere, gestul de a semna se desfoar liber, cu spontaneitate, mprejurare ce imprim oricrei semnturi autenticitatea unui aspect natural. Altfel spus, naturaleea de execuiei vizibil la orice semntur autentic, constituie un atribut esenial al acesteia. n ce privesc, caracteristicile de identificare ale semnturii, pot fi att de ordin general, ct i de ordin particular. Caracteristicile de ordin general se refer la atribute ale cror combinaii confer unei semnturi aspectul su general, graie cruia semntura este recunoscut nu numai de titular, ci i de alte persoane. Caracteristicile generale se refer, n primul rnd, la: - Amplasarea semnturii, adic n raport cu felul ncrisului pe care a fost executat i alte repere ale acetuia. 567

- Structura semnturii aceast caracteristic are n vederea gradul de simplificare sau de complexitte a semnturii. Atunci cnd se analizeaz structura, nu trebuie omis elementul fantezie n executarea unor elemente, componente neliterale. - Compoziia semnturii; - Gradul de evoluie, tempoul de excuie, dimensiunea, spaiere, presiunea, coeziunea i continuitatea, direcia i forma liniei de baz i alte caracteristici. Caracteristicile de ordin particular privesc modul de construcie a elementelor componente ale semnturii. Pentru reliefarea acestora se folosesc aceleai tehnici ca i n cazul scrisului cursiv, stabilindu-se urmtoarele: - plasarea punctelor de nceput i de sfrit a micrilor; - particularitile n executarea literelor i n modul de legtur dintre litere; - caracteristicile trsturilor suplimentare; - formele de coeziune ale elemetelor, literelor ntre ele; - extinderea elementelor i a trsturilor att pe vertical, ct pe orizontal; - unghiurile, curburie, laurile, sinuzitilor i alte semne executate din fantezie, ect. De asemenea, caracteristica semnturii poate fi partajat n patru grupe: 1. Semnele generale caracteristice dup construcia semnturii, 2. Semnele generale ce reflect gradul de evoluie i caracterul de formare a micrilor de deprindere, 3. Se mnele generale, ce reflect caracteristica micrilor dup structura sa, 4. Semnele generale, ce relev orientarea de executare a semntruii. Caracteristica general a semnturii prevede n primul rnd transcrierea semnturii, care reprezint calitatea i numrul literelor, elementelor, care intr n executarea semnturii. De exemplu, parafa, ca parte component a semnturii, se formeaz pe baza a dou aspecte: ca prelungire a micrii la ndeplinirea prii finale a semnturii sau deformarea ei cu condiia de simplificare a construciei literare. ca mod de coeziune a ultimei litere din semntur cu trstura final. Un alt spect se refer la aspectul general al semnturii care poate fi format prin trasee literale sau neliterale. De aceea, semnturile pot fi literale, semiliterale, neliterale. n rest, caracteristicile semnturii sunt asemntoare scrisului: linia de baz, viteza de execuie, presiunea, coeziunea, spaierea, etc. Pe lng caracteristicile prezentate, un rol important n individualizarea semnturii l au particularitile morfologice ale semnelor grafice care o compun. Caracteristicile morfologice ale unui semn component desemneaz modul de organizare a elementelor ce l alctuiesc. Dintre aceste caracteristici unele au nsuirea de a conferi semnului grafic respectiv particuparitatea sa, adic acele note prin care ele se deosebesc de semnele de acelai gen. Punerea lor n eviden necesit o examinare sistematic a tuturor prilor din structura unui semn grafic. n cazul n care acesta reprezint o liter, analiza se va face n raport de caracteristicile de form obinuite ale literei respective. Identificarea persoanei n executarea unei semnturi litigioase se realizeaz prin examinarea acesteia cu modelele de comparaie obinute de la persoanele considerate suspecte. Astfel, de scrisuri obinute n vederea efecturii examenului comparativ, sunt cunoscute sub numele de piese de comparaie sau modele de comparaie. Verificarea pieselor de comparaie este o operaie important n procesul de expertizare. Tratarea superficial a acestui aspect nu numai c nu asigur o examinare comparativ corespunztoare, dar, mai grav, se poate solda cu erori n privina rezultatului final al expertizei. Necesitatea expertizei grafoscopice const n efectuarea sa pe baza unui material comparativ bogat i care ntrunete o serie de cerine. 568

Subliniez, faptul c n trecut experii grafoscopi foloseau n lucrrile sale de expertiz un numr foarte mare de piese comparative uneori de ordinul sutelor, fa de modalitatea de lucru a experilor contemporani. La ora actual, majoritatea expertizelor se efectueaz pe baza unui numr incomparabil de redus a modelelor comparative, n cele mai multe cazuri piesele de comparaie puse la dispoziia expertului sunt extrem de srace, putnd doar cu indulgen a fi considerate satisfctoare. Metodica de cercetare a scrisului i a semnturii prevede mai multe feluri de metode n prezentarea modelelor de comparaie. Sarcina preocuprii obinerii unor piese de comparaie corespunztoare n vederea efecturii expertizei revine organului ce a dispus efectuarea ei. n baza unor dispoziii procedurale, care privesc acest domeniu, att instana de judecat, ct i organul de urmrire penal pot proceda la recoltarea unor acte, documente care s serveasc drept scripte de comparaie. Dac organul care dispune expertiza reuete s pun la dispoziia expertului modele de comparaie corespunztoare att din punct de vedere cantitativ, ct i calitativ, atunci i concluziile au un grad mai sporit de obiectivitate. Neprocedural, dup prerea experilor, se pare i uzana instanelor sau a ordonatorilor de a dispune prin ncheieri /ordonane n edin ca una sau ambele pri s prezinte expertului piese de comparaie necesare pentru efectuarea expertizei. n cazul dat, nu numai c se ncalc dispoziiile procedurale, n primul rnd faptul c documentele respective trebuie vizate de instan, ct i se creaz posibilitatea ca persoanele cu rea credin au ocazia de a prezenta expertului actele pe care le doresc, naintnd spre expertizare acte executate de alte persoane sau falsificate. Astfel, n procesul de examinare a expertizei grafoscopice se prevd 3 feluri de modele: modele libere; modele convenional - libere; modele experimentale. Modelele libere de semnturi sunt acele semnturi executate de o persoan, n afara litigiului (cadrului procesului judiciar) i n multe cazuri la o dat anterioar examinrii semnturii litigioase. Ele nu au nici o legtur cu cauza intentat i sunt executate anterior litigiului. Modelele libere pot fi: notie personale, scrisori, autobiografie, cereri, alte documente. Dei, notiele personale, agendele personale, caietele de nsemnri, bilete, registre private, etc. se dovedesc a fi extrem de nesigure. De aceea, cerina principal const n faptul ca s nu fie careva ndoieli n privina executorului su, adic s se cunoasc concret c sunt executate de persoana bnuit. La fel, scriptele libere trebuie s fie ntr-un numr suficient. Valoarea modelelor de comparaie libere const n aceia c scriptorul a executat aceste materiale n condiii obinuite de scriere, fr tentativa de deghizare, lucru ce se poate ntmpla la modelele luate la cerere. Ele sunt cele mai valoroase scripte de comparaie, deoarece conin cele mai bune dovezi ale deprinderilor, trsturilor caracteristice persoanei bnuite, ct i faptul c nu au fost modificate unele trsturi n momentul executrii lor. Dac nu se pot gsi modele libere aproape de perioada executrii semnturii sau a textului expertizate, atunci este nevoie de anunat expertul cel puin: datele cu privire la executor, vrsta, specialitatea, funcia deinut, bolile de care sufer. Este important, ca modelele libere s fie prezentate expertului n volum destul pentru stabilirea tuturor semnelor de coincidene sau deosebire. Numrul modelelor libere suficiente pentru expertizare se prevede a fi: la semnturi - nu mai puin de 10 (la ele se pot anexa dispoziii de plat, cereri, dispoziii de primire a salariului sau a pensiei, carnetul de munc, fia personal, etc.). Modelele de scris sau semnturi libere trebuie s corespund urmtoarelor criterii: - s fie de aceeai factur ca i cea n litigiu; - s stabileasc dac cu certitudine provin de la titularul semnturii n litigiu sau de la persoa569

na bnuit ca autor (autenticitatea semnturilor). Spre exemplu, n toate actele de dispunere a expertizei, scriptele de comparaie de semnturi sunt individualizate n termeni categorici de unde se nelege c provin de la persoanele nominalizate. ns, n realitate lucrurile nu stau aa, astfel expertul este nevoit s dea dovad de o mare circumscripie. n acest scop, n timpul selectrii, modelele se prezint persoanei de la numele creia eman ca dnsa (persoana) s confirme sau n cazul cnd ntr-un act sunt mai multe semnturi sau nscrieri s arate concret care semnturi sunt executate i i aparin ei; de exemplu, ...textul sau semntura mi aparine. Semntura. n cazul cnd pe act sunt mai multe semnturi ( borderoul de primire a pensiei) se cere de controlat autenticitatea fiecrei semnturi. Sunt cazuri cnd semnturile ce se conin n borderou nu aparin pensionerului, dar sunt executate de rude, de vecini, chiar i de persoana ce aduce pensia. n asemenea, cazuri este nevoie ca instana sau organul de urmrire penal s invite un specialist pentru a verifica aceste modele nainte de a fi trimise spre examinarea comparativ; - s corespund dup grafie caracterele cu care este executat semntura, dac obiectul litigios conin litere n grafia chirilic, latin, atunci modelele s fie la fel, lucru asemntor n cazul literelor de tipar; - s corespund dup timp pe ct e posibil ca s fie efectuate n aceiai perioad sau ntr-o perioad apropiat de momentul executrii semnturi litigioase; - s fie executate cu acelai instrument scriptural (stilou, creion, pensul, pix cu gel sau tu) ; - trebuie s fie apropiate dup form i coninut; - trebuie s fie prezentate ntr-un numr suficient i s fie executate n aceleai condiii ca actele litigioase (pe picioare, n transport, pe perete, pe suport moale); Modele experimentale de semnturi (se mai numesc piese la cerere) - sunt acele materiale comparative care sunt executate special pentru expertiza dispus de organul de urmrire penal sau de instana de judecat. De obicei, modelele experimentale se ridic n faa sau sub suravegherea judectorului/a procurorului pentru nlturarea oricror suspiciuni. Ele se prezint mpreun cu obiectul supus cercetrii i necesit ca nainte de ridicare scriptorul s fie identificat. De obicei, ele se fac printr-un demers al expertului. Rolul modelelor experimentale const n aceea c ele pot fi alese n condiiile maximale i aproape de obiectele litigioase. La ridicarea modelelor experimentale de semnturi este nevoie de a fi create condiii adecvate de scriere asemntoare celor n momentul executrii semnturii litigioase. S se indice ale cui sunt modelele experimentale i n ce condiii au fost executate, data i n faa cui au fost ridicate (n poziie aezat, n picioare, sub dictare, cu mna stng, cu ochelari, etc.). Dac semntura supus expertizrii are mai multe stiluri de scriere (caractere de tipar, caractere cursive), atunci este necesar s i se propun persoanei s foloseasc toate tipurile de litere i stiluri de scris pe care le utilizeaz. Dac persoana poate scrie cu mna stng, atunci se vor ridica modele experimentale, executate cu mna stnga. Modelele experimentale a semnturilor se ridic n numr nu mai puin de 30-40, executate pe 3 file aparte cte 5-6 semnturi pe fiecare fil sau n 2 coloane. Modele convenional-libere- sunt acele manuscrise sau semnturi din documentele care sunt ndeplinite dup apariia litigiului, ct i n momentul procedurii de examinare a cauzei, dar ridicate nu special pentru efectuare expertizei grafoscopice. Modelele convenional libere pot fi prezentate ca materiale suplimentare de comparaie pe lng cele libere i experimentale. Ele se conin n procese-verbale, n cereri de chemare n judecat, plngeri, lmuriri, etc, toate actele care sunt cuprindse n dosarul cauzei. Scriptele de comparaie trebuie s corespunztoare nu numai sub aspect calitativ, dar i sub aspect cantitativ. Aceasta semnific faptul c semnturile s fie n numr suficient de mare pentru 570

a permite expertului observaii privind evoluiile unei semnturi pe o perioad mai mare de timp, pentru a sesiza careva prefaceri survenite la nivelul unuia sau alteia dintre caracteristicile sale definitorii, pentru a stabili dac autorul dispune de mai multe variante de scriere. Esena expertizei judiciare const n analiz, conform sarcinii anchetatorului sau a judectoriei, de ctre persoana anumit expertul a tuturor obiectelor materiale prezentate (dovezi materiale) cu scopul determinrii datelor de facto, ce au importan major la rezolvarea corect a dosarului/cazului. Conform rezultatelor cercetrilor, expertul ntocmete raportul de expertiz, care, n conformitate cu legislaia n vigoare, este unul din izvoarele de probe, iar datele de facto ce se conin n el sunt chiar probe. Definitoriu pentru expertiza criminalistic, dup afirmaiile prof. E.Stancu, este faptul c ea reprezint o cercetare tiinific a probelor materiale destinat identificrii persoanelor, obiectelor, substanelor i fenomenelor aflate n legtur cauzal cu fapta, stabilirii numitor proprieti ale acestora, precum i ale unor eventuale modificri de form, coninut sau structur... n concluzie, putem afirma c expertiza judiciar, prin funciile sale, prin sarcinile pe care le ndeplinete i prin valorile constituie indubitabil o instituie a dreptului procesual penal i civil. Chiar dac societatea contemporan se afl ntr-o dezvoltare continu, considerm c expertiza criminalistic a semnturilor nu-i va pierde din importana sa valoric i din necesitatea ei ca mijloc de prob n cadrul unui litigiu sau a urmrirei penale.

Bibliografie:
1. Expertiza criminalistic a semnturii, A. Fril, Gh. Pescu, Editura Naional, 1997, 2. Expertiza grafic i raionamentul prin analogie A.Fril, R.Constantin, Editura Tehnica, Bucureti, 2000; 3. ndrumar de expertiz grafic , M. Marin, N. Buzatu, Institutul de criminalistic, Bucureti, 1996; 4. , , Moscova, 1988; 5. - , I, II, , , 1971;

571

DETENIUNEA PE VIA PEDEAPS COMPATIBIL CU LEGISLAIA UNIUNII EUROPENE?

DIACONU Gheorghe, lector universitar, doctor, Universitatea din Pitesti, Romnia

Summary:
The perpetual imprisonment is necessary in legislation as it has a strong positive influence both over the convict (special prevention) and over the community (general prevention). The continuity of punishment takes an irremediable individual out of the middle of a community, it protects the other member of the society against new acts accomplished them or against fundamental social values, it ensures social tranquility, clearing out the disorder that the wrong- doer committed. The perpetual punishments always have a strong intimidating effect and the idea of eternal sufferance caused psychologically affect the convict or the addressees of criminal judicial norms. The life detention punishment normally fills up the punishment scale, filling up precisely the empty place that the abolishment of death punishment had left. Ca pedeaps propriu-zis, privarea de libertate nu a fost cunoscut n legiuirile din antichitate; nchiderea era folosit ca msur preventiv menit s in la dispoziia justiiei pe cei vinovai pn la judecarea i apoi pn la executarea pedepsei corporale (moarte, mutilare, btaie) sau ca mijloc de constrngere, prin care debitorii erau silii s-i ndeplineasc obligaiile ori ca msur de paz pentru sclavii prizonieri pn la momentul cnd acetia erau vndui sau executai. Aceeai concepie a dominat i dreptul roman (nchisoarea nu era considerata o pedeaps propriu-zis) fiind exprimat de Ulpian prin cuvintele "carcer enim ad continendos homines, nona d puniendos haberi debet". De fapt, Ulpian arta c "nchisoarea s se ntrebuineze pentru a ine pe oameni nu pentru a-i pedepsi1". Ideile lui Ulpian sunt ntlnite i n Occident; n timpul vechiului drept nchisorile continu s aib, n principiu, caracter preventiv. i mai nti, spunea Bald, "trebuie s se tie c nchisoarea, n general, s-a creat pentru pzire iar nu pentru pedepsire". Este drept c n unele texte se gsete expresia "poena carceris", dar romanitii sunt de acord c ea este folosit n sens impropriu (Brasiello). Dup tradiiile romane se pare c la Roma prima nchisoare public a fost construit de Anc Martin iar Servius Tullius a construit subteranele de sub carcer, din care cauz au fost denumite Tullpanum2. Dar, Mommsen contesta aceast etimologie susinnd c Tullianum deriv de la tullius (fntn nitoare)3 Este necontestat c romanii nu au cunoscut nchisoarea ca loc pentru executarea pedepselor iar n vestitele nchisori Tullianum i Momertium cei nvinuii erau reinui numai n mod preventiv pn n ziua judecii i pronunrii condamnrii4. n prima parte a evului mediu, alturi de aezmintele improvizate, care serveau, n general, la nchiderea infractorilor preventivi de mai mic importan i a debitorilor insolvabili (Tour,
3 4
1 2

Ulpian, Digeste, XLVIII, 19, Contraserva VII, 1, 22 Titius Livius, Istorie, I 33, 8 Mommsen, Droit penal romain, I, I, 351 Parte III, CX1, p.353 Ferrini, Diritto penale romano, p. 143

572

Spim, Respelhauser) ntlnim i inchisori adevrate cum erau cele din Italia (Stinctae din Florena, Piobi din Veneia, Farm din Mantua). ncepnd cu secolul al XVI-lea, alturi de nchisorile preventive sau creat case de corecie pentru vagabonzi, pentru servitori corupi, etc. (Bridewel- Anglia, 1555, Amsterdam, 1595, Hamburg, 1620). Dar, privarea de libertate devenea, indirect, o adevrat pedeaps prin prelungirea duratei preventive, astfel nct muli deinui mureau nainte de a mai ajunge s fie judecai, uitai fiind n nchisori. Starea nchisorilor era, n general, foarte rea "localuri anume fcute s inspire groaz, s-i fac pe deinui s prefere moartea i s-i recunoasc vina cu un moment mai curnd, pentru a pune capt groazei i suferinei"1. Semnificativ n acest sens, sunt scrierile lui Voltaire (1777) cnd arta "Se ridic plngeri c cea mai mare parte din nchisori sunt focare de infecie care rspndesc bolile i moartea nu numai n cuprinsul lor dar chiar n vecintate: lumina lipsete n ele, aerul nu circul de loc, deinuii nu-i comunic unii altora, ei sufer un supliciu crud nainte de a fi judecai2. Chiar n veacul al XIX-lea, carcera dur austriac era o pedeaps teribil. Ea era o nchisoare separat de orice comunicare, fr lumin. Avnd necontenit fiare grele la picioare i mini, iar mprejurul corpului un cerc de fier care s fie legat afar n timpul muncii3. Primele msuri pentru mbuntirea strii nchisorilor au fost luate n Frana, de Vicent de Paul, eful galerelor sub Ludovic al XIV-lea. Sub influena bisericii catolice, la nceputul secolului al XVIII-lea s-a fcut primul pas nsemnat n reformarea regimurilor nchisorilor. Rnd pe rnd au fost construite marile nchisori italiene (Franci din Florena, St.Mitchel din Roma pe a crei poart erau scrise generoasele cuvinte: Parum est carcere improbas poena nisi probas efficias disciplina4). Se constat, aadar, c pentru prima dat, pedepsei nu i se atribuia numai scop de expiere ci i ndreptarea infractorului. Toat filozofia antichitii (Platon, Seneca, Cicero), toate concluziile la care a ajuns tiina modern penal se cuprindeau n frumoasele cuvinte "nu voiesc moartea pctosului ci ndreptarea lui, pe cei ri prin pedeaps, dac nu-i faci mai buni prin regimul nchisorii". Pedepsele privative de libertate ocup locul de frunte n legiuirile penale moderne, acestea adoptnd o adevrat scar a pedepselor, difereniate prin durat i modaliti de executare. Astfel, codurile penale francez, belgian, italian, german, spaniol, elveian, etc., prevedeau intre 3 i 5 pedepse privative de libertate. Sistemul adoptat de toate legiuirile modeme, n ceea ce privete durata pedepselor privative, este acela al determinrii relative, cu maxim i minim general. i la nceputul mileniului trei persist aceeai diversificare a pedepsei privative de libertate: astfel, exist nchisoare, recluziune, arest n Italia, i ncarcerare n Frana. Legiuirile vechi romneti au cunoscut pedeapsa privrii de libertate sub forma condamnrii la munc silnic i forat care ntotdeauna s-a executat n ocne5. Existau, ns, i temnie care serveau, de fapt, pentru a ine la dispoziia justiiei pe preventivi i pentru debitorii ri platnici. Regulamentul Organic face, de asemenea, deosebire ntre ocne i temnie. ncepnd cu secolul al XIX-lea, introducndu-se pedepsele privative de libertate, s-a trecut la organizarea penitenciarelor, scop n care a fost adus din Frana un specialist n persoana lui Ferdinand Dodun des Perrieres, care timp de un sfert de veac a condus direcia nchisorilor.
3 4 5
1 2

V.Dongoroz, Tratat, Drept penal, 1939, p. 610 Voltaire, Le prix de la justice et de 1 humanite, p. 108 Encyclopedie moderne, cap. II, 14, Peine, p. 503 Nu e nici un folos a silnici pe cei ri prin pedeaps, dac nu-i faci mai buni prin regimul nchisorii ndreptarea legii a lui Matei Basarab, Glava 346, Pravila lui Vasile Lupu, Pricina XIII, nr. 104

573

Totui starea nchisorilor era departe de a fi considerat corespunztoare, semnificative fiind n acest sens scrierile poetului Cezar Boliac care arta: "nchisorile noastre rmaseser, nc, n acea stare ntru care le lsaser veacurile trecute, nfind o privelite foarte ntristtoare pentru orice inim iubitoare de omenie"1. Dup punerea n aplicare a codului penal din 1864, pedepsele privative de libertate au devenit pedepsele de baz n sancionarea infractorilor, prevzndu-se urmtoarele asemenea pedepse: munca silnic pe via, munca silnic pe timp mrginit (5-25 ani), recluziunea (5-10 ani), deteniunea (30 ani), nchisoarea corecional (15 zile-5 ani), nchisoarea poliieneasc. Legea nchisorilor din 1874 a introdus sistemul auburnian dar n practic a continuat, din lipsa amenajrilor, regimul inerii n comun, care a dinuit pn n anul 1929 cnd a fost introdus sistemul progresiv, adaptat realitilor romneti; numrul fazelor de executare i durata lor era n funcie de cuantumul pedepsei aplicate. Prima faz a izolrii complete (ziua i noaptea) pe o durat de la unu la trei ani se aplic numai pedepselor de drept comun: munca silnic, temnia grea i nchisoarea corecional. A doua faz, numit faza mixt, consta n izolarea n timpul nopii i inerii n comun n timpul zilei. A treia faz, denumit faza coloniei penitenciare, presupunea trecerea deinutului ntr-o colonie penitenciar pentru a-i continua executarea restului de pedeaps. n fine, faza liberrii condiionate, pentru pedepsele cu durata mai mare de 6 luni. Alturi de via i de integritatea fizic i psihic, libertatea constituie unul din bunurile cele mai de pre ale omului, recunoscut i proteguit de lege2. Era firesc ca dreptul penal s foloseasc acest bun ca un obiectiv pentru realizarea reaciunii penale deoarece pedeapsa trebuie s reprezinte o suferin real iar pierderea acesteia constituie, incontestabil, o suferin3. Pedepsele privative de libertate presupun luarea libertii fizice, suprimarea acestei liberti n aspectul ei predominant, adic posibilitatea de a mai avea liber contact cu ceilali membri ai societii. Privarea de libertate se realizeaz, aadar, prin izolare, adic prin scoaterea condamnatului, pe durata prevzut n hotrrea de condamnare, din mediul n care tria, aezarea lui ntr-un alt mediu i supunerea unui regim de executare corespunztor acestei izolri, destinat s conduc la ndreptarea i reeducarea sa4. Datorit aptitudinilor lor funcionale pedepsele privative de libertate ocup locul principal n sistemul pedepselor n vigoare. Ele sunt ntlnite sub denumiri diferite n legislaia diferitelor ri (recluziune n legislaia penal italian; recluziune i ncarcerare n legislaia penal francez; ntemniare i munc forat n legislaia penal belgian, etc.) dei coninutul i finalitatea acestora sunt asemntoare. Deteniunea (cu varianta sa deteniunea pe via), termen mprumutat din dreptul francez, i-a gsit consacrarea n legislaia multor ri, printre care i a Romniei. Dei n unele legislaii pedeapsa deteniunii pe via coexist cu pedeapsa cu moartea5, n principal ea a nlocuit aceast pedeaps, n prezent, abrogat de majoritatea rilor. n favoarea meninerii pedepsei cu moartea au fost invocate argumente deloc de neglijat, ntr-o lume n care rata criminalitii este n cretere alarmant; tot astfel, s-a argumentat n sensul
Cazar Boliac, Poesies, Paris, 1857, p. 53 Art. 23. alin. 1 din Constituia Romniei prevede: Libertatea individual i sigurana persoanei sunt inviolabile. Dispoziii asemntoare se gsesc i n constituiile altor state democratice (Frana, Italia, Germania, S.U.A., etc.) 3 George Antoniu, Contribuii la studiul esenei, scopului i funciilor pedepsei. Revista de drept penal nr. 2/1998, p. 10 4 Petrache Zidaru, Drept execuional penal, Editura PRESS, Bucureti, 1997, p. 20 5 n prezent, pedeapsa cu moartea este meninut i aplicat doar n 103 ri din lume printre care exemplificm marile puteri ale lumii, S.U.A., Federaia Rus i China.
1 2

574

meninerii pedepsei cu moartea pe caracterul su intimidant prin exercitarea unei influene inhibitorii asupra indivizilor predispui s svreasc fapte antisociale; nu n ultimul rnd, s-a invocat certitudinea pedepsei capitale care prin eliminarea definitiv a infractorului nltur orice posibilitate de manifestare antisocial din partea acestuia. n Romnia, pedeapsa deteniunii pe via a fost reintrodus prin Decretul-lege nr. 6 din 7 ianuarie 1990, act normativ care n dispoziia din art. 2 prevede c de la data adoptrii sale "dispoziiile privind pedeapsa cu moartea sunt considerate c se refer la pedeapsa deteniunii pe via" iar cadrul legal al acestei pedepse este identic cu acela al pedepsei cu moartea pe care a nlocuit-o. Deteniunea pe via era prevzut i n codurile penale anterioare chiar dac nu avea o atare denumire, exemplificnd codul penal de la 1936, sub denumirea; munca silnic pe via (pentru crime de drept comun) i deteniunea grea pe via pentru crime politice1. n acest sens, sunt sancionate cu pedeapsa deteniunii pe via cele mai grave infraciuni prevzute n Codul penal, precum: omorul deosebit de grav (art.176); infraciuni contra siguranei, naionale (art.155, art.156, art.157, art.158, art.159, art.160, art.161, art.162, art.163, art.167) i infraciuni contra capacitii de aprare a rii (art. 338, art.339, art.342, art. 343, art.344 C.p). Pedeapsa deteniunii pe via este prevzut i pentru unele infraciuni ncriminate prin legi speciale, precum: mpiedicarea exploatrii aeronavei (art. 107 din Codul aerian), mpiedicarea exploatrii navei (art.123 alin. 3 din decretul nr. 443/l972 privind navigaia civil). Prin denumirea ei, pedeapsa deteniunii pe via evoc pedepsele din legislaia penal interbelic iar reintroducerea ei prin Decretul Lege nr.6/1990 a fost justificat n condiiile rezultate din abolirea pedepsei cu moartea. Dar, n raport cu reglementarea anterioar a pedepselor, introducerea pedepsei deteniunii pe via apare ca un pas napoi. Deteniunea pe via este o pedeaps principal i reprezint cea mai sever pedeaps din legislaia penal actual constnd n lipsirea de libertate a condamnatului pentru tot restul vieii acestuia; ea nu mai poate avea semnificaia ce i se atribuia tradiional iar executarea se face n penitenciare anume destinate sau n secii speciale ale celorlalte penitenciare, regimul de executare fiind un regim de maxim siguran. n cadrul sistemului progresiv instituit prin codul penal ct i prin Legea nr. 275/2006 privind executarea pedepselor privative de libertate, condamnatul la pedeapsa deteniunii pe via poate trece n celelalte regimuri de executare (regimul nchis, regimul semideschis i regimul deschis). Pedeapsa deteniunii pe via este, n principiu, prevzut alternativ cu pedeapsa nchisorii de la 15 la 25 de ani, oferind posibiliti de individualizare judiciar, recurgndu-se la aceasta numai n cazuri extreme. Spre deosebire de pedeapsa cu moartea (pe care a nlocuit-o) deteniunea pe via are avantajul c poate fi retras n caz de eroare judiciar dar prezint dezavantajul c nu poate fi adaptabil dat fiind faptul c este o pedeaps absolut determinat. Substituirea pedepsei cu moartea cu pedeapsa deteniuni pe via a fost admis att n doctrin ct i n scrierile filozofice. n favoarea meninerii pedepsei cu moartea, unul din argumentele invocate l-a constituit dificultatea gsirii unei pedepse de nlocuire; partizanii abolirii au fost criticai de a nu cuta un substitutiv care s fie o msur eficace i decent pentru diversele categorii de infractori pasibili de pedeapsa suprem2. Se cristalizase n practic ideea c substitutivul
Pedeapsa deteniunii pe via este aplicat, printre alte ri, n Italia, sub denumirea de nchisoare pe via, n Frana, sub denumirea de recluziune sau detenie perpetu, n Belgia, sub denumirea munc forat perpetu, n Spania, sub denumirea nchisoare absolut. 2 R.Vouir, L article de la mort Revue de science criminelle et de droit penal compare, 1966,nr.3
1

575

celei mai grave pedepse este acela care-i urmeaz n scara pedepselor (n legislaiile penale care au nc prevzut pedeapsa cu moartea) respectiv deteniunea pe via. Astfel, s-a tradus n practic, n condiiile societii contemporane, ideea exprimat cu mai multe secole n urm de Cesare Beccaria care, pronunndu-se mpotriva pedepsei cu moartea, vedea nlocuirea ei "prin ndelungatul i trudnicul exemplu al unui om privat de libertate" apreciind c "sclavia perpetu este o pedeaps cu o intensitate destul de mare pentru a ndeprta de infraciune orice suflet hotrt s svreasc" i adugnd, arta c pedeapsa deteniunii pe viat "are mai mare putere dect pedeapsa cu moartea"1. Prin urmare, pedeapsa deteniunii pe via, sub diferitele ei denumiri, a rmas pn azi substitutul pedepsei capitale: munca grea, forat (Belgia i Germania), ergastolo (Italia), nchisoarea riguroas pe via (Danemarca, Finlanda, Olanda Norvegia, Suedia, Australia), etc. nsui Cesare Becaria era adeptul unor pedepse cu nchisoare perpetue2 iar Meyer arta "aceea care cer abolirea nchisorii perpetue nu cunosc societatea dect n ansamblu3. Mai trziu, partizanii lui C. Beccaria au mpins i mai departe ideile acestuia, susinnd nu numai abolirea pedepsei cu moartea dar i desfiinarea pedepselor perpetue. Pe drept cuvnt, E de Girardin, care nu era un pozitivist, replica susintorilor desfiinrii pedepsei perpetue " ceea ce este mai rar n lume este un infractor care se ciete4". Din ce n ce mai mult se consider, tot mai argumentat, c pedeapsa deteniunii pe viat dac ar fi executat n ntregime ar avea, ca i pedeapsa cu moartea, un caracter ireparabil integral. nsui I.Tanoviceanu scria cu cteva decenii n urm c dac n-ar exista posibilitatea reducerii ei, pedeapsa deteniunii perpetue n-ar nsemna dect "a demoraliza pe un condamnat atunci cnd nu-i oferi nici un stimulent pentru a se strdui s devin mai bun5". Orice condamnat care intr ntr-o nchisoare are ntotdeauna sperana c va iei viu. Dac pedeapsa se prelungete peste un anumit termen, cnd condamnatul nu ntrezrete sperana unei apropiate liberri, forele sale se uzeaz i personalitatea se degradeaz, scria R. Vouin. n mai multe state, liberarea condiionat din executarea pedepsei deteniunii pe via poate interveni numai dup trecerea unui termen ndelungat: 20 de ani n Olanda, Norvegia i Romnia, 15 ani n Austria i Elveia. Deteniunea ndelungat creeaz condamnatului stri depresive, dezinteres i dezgust pentru via. O anchet a Organizaiei Mondiale a Sntii a scos n eviden faptul c deteniunea pe via duce n multe cazuri la alienaie mintal sau chiar la sinucidere, aceste constatri determinnd pe unii autori s prefere pedeapsa cu moartea celei a deteniunii pe via "crund omul de oroarea acesteia din urm6. Plecnd de la aceste constatri s-a ncercat, prin diverse mijloace, de a se reduce durata i efectele unei deteniuni pe viat, chiar cnd o astfel de pedeaps este pronunat. n Anglia un amendament propus i adoptat la Homicide Act din 8 noiembrie 1965 a prevzut posibilitatea pentru judectorul care pronun o pedeaps cu deteniunea pe via s indice i durata ei real, inferioar celei pe via, ca o recomandare pentru autoritatea locului de executare a pedepsei. Dar, inconvenientele au fost sesizate la scurt timp dup adoptarea legii, replicndu-se c judectorul nu poate cunoate, apriori, n timpul judecii, durata necesar corijrii conduitei condamnatului. Aceste opinii i poziii sunt de natur s nvedereze c problema deteniunii pe via, ca substitutiv al pedepsei cu moartea, este complex, ceea ce face ca teoreticieni ai dreptului penal (Marc
3 4 5 6
1 2

C.Becaria,Despre delicte i pedepse, Editura tiintific, Bucureti, 1965 Idem,Op.cit.p.60 Mexer, Esprit, origine et progres des institutions juridic, V.pA33 E.de Girardin, Le droit de punir, 187l,p.67. I.Tanoviceanu, Drept penal, vol.I Bucureti, 19l2,p.523. R.Vouin, Op.cit.p.153

576

Ancel) s o trateze n studii de specialitate, fr a o putea rezolva. Cum, ns, teoreticienii nu au reuit s cristalizeze concluzii unanim acceptate, practicienii i legiuitorii sunt chemai ca, sintetiznd experiena i valorificnd opiniile cele mai realiste, s adopte, totui, soluiile jurisprudeniale i legislative cele mai adecvate. Suprimarea pedepselor perpetue i-a gsit, ns, i consacrare legislativ. Cu titlu de exemplu, Codul penal francez din 28 septembrie 1791, nu admitea pedepse perpetue, cea mai mare pedeaps, dup cea cu moartea, era munca silnic pe 24 ani1. Legislaia penal romn modern, (codurile penale din 1864 i 1936) dei inspirat din cea francez, nu a mprtit acest punct de vedere, prevznd pentru infraciuni grave "munca silnic pe via" (codul penal din 1864), "munca silnic pe via" pentru crime de drept comun i "deteniunea grea pe via" pentru crime politice (codul penal din 1936), " deteniunea pe via" (codul penal din 1968 dup modificarea prin Decretul-lege nr. 6/1990). n ceea ce ne privete, considerm c pedepsele perpetue privative de libertate completeaz, n modul cel mai normal, cadrul pedepselor principale, dac se are n vedere faptul c majoritatea rilor au abrogat pedeapsa cu moartea aplicabil pentru svrirea unor infraciuni deosebit de grave. Era logic ca n locul pedepsei cu moartea s fie aezat o alt pedeaps care s rspund cerinelor acesteia, s ndeplineasc funciile pe care pedeapsa trebuie s le exercite. Prin urmare, nici un argument plauzibil nu poate fi invocat mpotriva pedepselor perpetue. De fapt, este de observat c n rile n care exist instituia liberrii condiionate i a graierii (i ea exist aproape pretutindeni), pedeapsa deteniunii pe viat nu este perpetu dect n denumire i n teorie. n realitate, ns, cel puin n Romnia, rareori un condamnat la deteniunea pe via st n nchisoare mai mult de 20 de ani2. Pedeapsa privativ de libertate perpetu este necesar ntr-o legislaie deoarece exercit o puternic influen pozitiv att asupra condamnatului (prevenia special) ct i a colectivitii (prevenia general). Perpetuitatea pedepsei scoate din mijlocul societii un individ incorigibil, ea apr pe ceilali membri ai societii de noi acte ndreptate mpotriva lor sau a valorilor sociale fundamentale, asigur linitea social, risipind tulburarea pe care infraciunea a produs-o. Pedepsele perpetue au ntotdeauna un puternic efect intimidant iar ideea veniciei suferinei pricinuite preseaz psihologic asupra condamnatului sau a destinatarilor normei juridice penale. Daele statistice relev faptul c de la reintroducerea n legea penal romn a pedepsei deteniunii pe via (7 ianuarie 1990) n Romnia au fost condamnai la aceast pedeaps 176 infractori, cifr superioar celor condamnai ntr-o perioad identic anterioar la pedeapsa cu moartea, pe care a nlocuit-o noua pedeaps; acest fapt poate fi explicat nu numai prin creterea criminalitii dar i prin nlturarea inhibiiei pe care uneori o manifestau judectorii chemai a decide n legtur cu suprimarea vieii unei persoane chiar i dac acesta este un infractor care a comis fapte deosebit de grave. Pedeapsa deteniunii pe via completeaz, n modul cel mai normal, scara pedepselor, ea umple tocmai golul pe care abolirea pedepsei cu moartea l-a creat. Vom conchide, citndu-l pe C.Adolphe F. Helie, care n expunerea de motive a codului penal portughez (referindu-se la necesitatea meninerii pedepsei deteniunii pe via) arta: "Desfiin1 2

Tarquet, Observations sur le code criminel, p.XI. Art.55, alin.l din codul penal prevede,. cel condamnat la pedeapsa deteniunii pe via poate fi liberat condiionat, n mod excepional, dup executarea a 20 de ani de deteniune." Art. 729 b din codul de procedur penal francez, n vigoare, prevede c liberarea condiionat n cazul recluziunii sau deteniunii criminale perpetue se poate face dup executarea a 15 ani din pedeaps; art. 176 din codul penal italian, n vigoare, stabilete la 26 de ani perioada ce trebuie executat n vederea liberrii condiionate din pedeapsa nchisorii pe viat".

577

ai-le i scara pedepselor va prezenta un interval imens, fr coresponden n scara crimelor; cte crime n adevr pentru care pedeapsa cu moartea e prea aspr i pedepsele temporare, prea blnde. Mai puin nelinititoare pentru jurai dect o pedeaps ireparabil mai nspimnttoare pentru culpabili dect o pedeaps al crui sfrit ei trag ndejde s-l vad, pedepsele perpetue cu o eficacitate preventiv care le este proprie i care trebuie s fie pstrat1".

C.Adolphe F.Helie, Theorie du code penal, Ed. VI-a, Nr. 68, I,p.86.

578