Sunteți pe pagina 1din 582

Web: www.isam.habitatmoldova.org, E-mail: isamd_2006@yahoo.

com

INSTITUTUL DE TIINE ADMINISTRATIVE DIN REPUBLICA MOLDOVA

ADMINISTRAIA PUBLIC N STATUL DE DREPT


Materiale ale sesiunii de comunicri tiini ce, 27-28 septembrie 2008

CAIETUL TIINIFIC

Chiinu, 2009

I S A M

Institutul de tiine Administrative din Republica Moldova

Caietul tiinific 3/2008


Sesiune de comunicri tiinifice, 27-28 septembrie 2008

Chiinu, 2009

CZU 351/354(082)=135.1=111 A 22 Aprobat i recomandat spre editare de ctre Consiliul tiinific al Institutului de tiine Administrative din Republica Moldova. Consiliul tiinific al ISAM aduce mulumiri Rectorului Universitii de Studii Europene din Moldova, prof. univ. dr. Iurii Sedlechii, pentru ajutorul acordat n desfurarea lucrrilor sesiunii tiinifice.

Redactori: Conf. univ.dr. Orlov Maria Prof. univ.dr. Crciun Claudia Conf. univ.dr. Smboteanu Aurel Conf. univ.dr. Belecciu tefan Dr. Constantinov Vasile Magistru n informatic Vacarov Nadejda Secretar general de redacie: Dr. Belecciu Liliana

Descrierea CIP a Camerei Naionale a Crii Administraia public n statul de drept, ses. t. (2009; Chiinu). Administraia public n statul de drept: Materiale ale ses. de comunicri t., 27-28 sept. 2008 / red.: Maria Orlov, Claudia Crciun, Aurel Smboteanu [et al.]. Ch.: S.n., 2009 (Tipogr. Elena-V.I. SRL). 578 p. Antetit.: Inst. de tiinte Administrative din Rep. Moldova. Bibliogr. la sfritul art. 150 ex. ISBN 978-9975-106-34-4 351/354(082)=135.1=111

Materialele sunt publicate n originalul depus autor

ISBN 978-9975-106-34-4

CUPRINS
ORLOV Maria, Cuvnt de deschidere......................................................................................................6

Partea I. ADMINISTRAIA PUBLIC I CONSOLIDAREA STATALITII......... 8


SMBOTEANU Aurel, Dilemele tranziiei administrative in contextul edificrii statului de drept. ......................................................................................................................8 VESMA Daiana Maura, Despre principiile generale comune i necesitatea reglementrii unui cadru juridic european al bunei guvernri.................................................................................16 BABIN Oleg, ORLOV Ioana, Modernizarea administraiei publice n procesul de integrare european............................................................................................................................29 RUSU Vladimir, Tendinele administraiei publice centrale n comunitatea european...........33 GOGA Gina Livioara, Europenizarea administraiei publice...........................................................37 STARACIUC Roman, Retrospective istorice asupra formei de guvernmnt a Moldovei.......46 URECHE Maria, Organismele constituionale specifice Portugaliei i Belgiei - factori de ntrire ai sistemului statal......................................................................................................................56 VCRELU Marius, Evidena proprietii i rolul su n creterea capacitii administrative a statului. .........................................................................................................................65 COSTACHE Mirela Paula, Echilibrul puterilor n cadrul triunghiului instituional al Uniunii Europene..................................................................................................................................70 MORARU Daniel, Suveranitatea calitate a puterii de stat. ..............................................................77 MOLDOVEANU Dan, Rolul partidelor politice n constituirea administraiei publice............81 DRGAN Mironel, Puterea executiv n raport cu regimul de guvernare.....................................85 RUSESCU Ion, Sfera controlului parlamentar asupra puterii executive. .......................................91 MAFTEI Jana, Caracterul interstatal al relaiilor consulare. ............................................................97 ALEXIANU erban, Totalitarism i terorism.................................................................................. 105 TOPOLOV Gianina, Sistemul administraiei publice romneti.................................................. 122 GHEREG Victoria, Activitatea de autoreglare n cadrul sistemului administraiei publice.... 127 BARBU Leontin, Rolul consiliului superior al aprrii rii (CSA) n sistemul de asigurare a securitii naionale a Romniei................................................................................ 132 RAPOTAN Adrian, Prefectul instituie a administraiei publice centrale a Romniei. ........ 137 BELECCIU tefan, BRGU Mihai, Noiunea de decizie administrativ..................................... 143 CONDREA Tatiana, Noiunea i trsturile actului administrativ............................................... 148 MIHILESCU Stela, Fundamentarea deciziilor administrative i tipurile de decizie.............. 153 SAVENCO Iulian, Functia publica comunitara - un posibil model european?. ..................... 159 CIUBUC Liliana, Primele instrumente juridice pentru protecia drepturilor omului: apariie i evoluie. ................................................................................................................................. 164 POSTOLACHE Ionel, Rolul administraiei publice n garantarea drepturilor i libertilor cetenilor. ...................................................................................................................... 170 MODIGA Georgeta, Integrarea european a Romniei n domeniul securitii i proteciei sociale. Modele i tendine europene n protecia social.............................................................. 175 NICULESCU Valentin, Cetenia legtur politico-juridic dintre stat i cetean............... 188

CIOCRLAN Gheorghe, Pluralitatea de cetenii. .......................................................................... 193 SOLOMON Ioan, Rolul autoritilor publice n garantarea dreptului la libertate individual.. 198 BADEA Nelu, Obligaiile autoritilor publice privind realizarea dreptului la informaie. ... 203 DRAGO erban, Libertatea exprimrii opiniilor politice. ........................................................... 208

Partea II. GUVERNAREA LOCAL I REGIONAL. MANAGEMENT I SERVICII PUBLICE ......................................................................................................214


SAITARL Natalia, Consideraii privind situaia autonomiei locale n Republica Moldova... 214 BRATU Daniel Dumitru, Principiile de baz ale administraiei publice locale n Romnia.. 222 IFTENE Cristi, Autonomia n era globalizrii. ................................................................................ 227 GALIMAN Simona, Realizarea dreptului la autonomie a grupurilor etnice.............................. 236 DINC Ilie, Politici de incluziune social a romilor. Dimensiuni ale administraiei comunitare i naionale......................................................................................................................... 242 BDNG Constantin, Consultarea cetenilor n problemele locale de interes deosebit..... 251 DASCLU Mihai, Disonane cognitive n cuprinsul legii privind administraia public local........................................................................................................................................... 256 MRGINENU Lilia, Competena administraiei publice locale n vederea proteciei copilului aflat n situaie de dificultate.............................................................................................. 260 NEAGU Niculae, MINA Simona, Necesitatea profesionalizrii managementului public n contextul actual european................................................................................................................ 265 FORIS Diana, Reforma sectorului public - noul management public.......................................... 273 GOGA Gina Livioara, Capacitatea administrativ i procesul de reform. ............................... 279 PETRESCU Elena Luminia, Tendinte si evolutii n cadrul reformei administratiei publice romnesti................................................................................................................................... 288 MODIGA Georgeta, Managementul strategic al administraiei publice. .................................... 294 BORDEI Lilia, Aspecte ale dezvoltrii economice locale (DEL).................................................. 303 BELECCIU Liliana, Tipologia parteneriatelor public-private. ...................................................... 308 MRGINENU Gabriel, Metode juridico-administrative de reglementare a activitii de ntreprinztor.......................................................................................................................................... 313 CIUMAC Eugenia, Perfecionarea gestiunii finanelor municipale n contextul celor mai bune practici internaionale......................................................................................................... 318 CRAEVSCAIA Cristina, Auditul intern public garantul gestiunii eficiente a finanelor publice. ............................................................................................................................... 325 PLATIS Magdalena, HAGIU Alina, Higher education and professional training of the civil servant. ................................................................................................................................. 329 PAIERELE Oxana, Serviciile publice activiti de satisfacere a interesului public................. 333 DOGOTARU Svetlana, Calitatea n construcii prin prisma legislaiei n vigoare din Republica Moldova. ........................................................................................................................ 342 ARMAU Serghei, Organizarea i exploatarea serviciilor de transport pe drumurile publice....................................................................................................................................................... 350 CONSTANTINOV Vasile, Serviciul de administrare a informaiei n sistemul organelor de drept..................................................................................................................................................... 357

Vacarov Nadejda, Transparena i securitatea informaiei....................................................... 362 TULBURE Sarmisegetuza tefania, Aprarea internetului prin mijloacele dreptului de autor. . 365

Partea III. JUSTIIA I ORDINEA DE DREPT.............................................................369


COPTILE Valentina, Organizarea judectoreasc n principatul Moldovei n baza regulamentului organic......................................................................................................................... 369 GVIDIANI Alin, Justiia Republicii Moldova n traiectoria pan-european: retrospective i perspective................................................................................................................... 379 ORLOV Maria, Justiia administrativ n Republica Moldova. Prile n proces...................... 401 CRUGLICHI Tatiana, Particularitile examinrii acinunii de contencios administrativ la instana de fond.................................................................................................................................. 415 NICU Alina Livia, Contenciosul administrativ n Romnia i principiul stabilitii n funcie a funcionarilor publici....................................................................................................... 424 BOGHIRNEA Iulia, RDUCANU Augustin, Metode de interpretare ale normei juridice. Produsul acestei interpretri............................................................................................................ 435 GAVRILA Cristina, Interpretarea normelor juridice privind cooperarea judiciar internaional.......................................................................................................................................... 446 LAZR Ioan, Aspecte privind interdependena dintre dreptul administrativ i dreptul financiar................................................................................................................................. 454 STNCIULESCU Camellia, Contractual will autonomy outdated or modern?...................... 460 BOIL Lacrima Rodica, Reflecii privind stadiul actual al instituiei rspunderii civile delictuale potrivit orientrilor doctrinare i jurisprudeniale europene.................................... 467 POPA Victor, Activiti privind combaterea i prevenirea corupiei n Republica Moldova. . 471 CRJALIU Cristian, Diminuarea corupiei n administraia public local................................ 477 POSTOLACHE Mihaela, Scurte consideraii privind rspunderea funcionarului public n ri din Uniunea European................................................................................................ 483 CHIRIL Angelica, OO Alina, Rspunderea penal a funcionarilor publici n legislaia romn............................................................................................................................... 489 DEMENCIUC Daniela, Aspecte procesual-penale privind coraportul obligaiilor statului cu obligaiile victimei infraciunii. ...................................................................................... 496 BRUTARU Versavia, Daunele morale n procesul penal................................................................. 502 POPESCU Ada-Iuliana, Implicarea structurilor administrative n protecia victimelor traficului de persoane............................................................................................................................ 513 POCORA Monica, Studiu evolutiv i comparativ privind contrabanda...................................... 520 CHIRILA Angelica, Traficul de stupefiante. Doctrin i legislaie penal francez.................. 525 MITREA Mariana, Elemente de drept comparat privind extrdarea........................................... 532 VIERU Nadejda, Reglementri comunitare privind pornirea i exercitarea urmririi penale. Rolul procurorului n acest domeniu................................................................. 552 CARLAUC Igor, Valoarea juridic i cile de utilizare a rezultatelor activitii operative de investigaii. ....................................................................................................................... 557 ANTOCI Rodica, Importana expertizei criminalistice a semnturii n sistemul probaiunii juridice................................................................................................................................ 563 DIACONU Gheorghe, Deteniunea pe via pedeaps compatibil cu legislaia Uniunii Europene?................................................................................................................................................. 572

CUVNT DE DESCHIDERE
ORLOV Maria, confereniar universitar, doctor, Preedinte al Institutului de tiine Administrative din Republica Moldova Stimai colegi, Onorai oaspei, V zicem bun venit la cea de a III-a sesiune a Institutului de tiine Administrative din Republica Moldova ! Ne bucur nespus de mult prezena Dumneavoastr aici, n aceste timpuri, cnd societatea noastr, turmentat de un capitalism slbatic nscut dintr-un comunism utopic, fiind preocupat mai mult de bani i avere, dobndit cu orice pre, a ndeprtat gnduriile i preocuprile multora dintre noi de ceea ce nseamn inteligen, tiin, cultur. n acelai context, prof. Paul Negulescu meniona: Nu este suficient a avea buni elevi n Universitate. Trebuie dezvoltat spiritul tiinific... ca aceast pasiune tiinific s se conserve i s se dezvolte i dup ieirea din Universitate. tiina nu trebuie s se termine cu Universitatea. Studentul, de obicei, nva pentru diplom, n loc s nvee pentru dorina de a ti, de a cunoate adevrul tiinific. De aceea nu exist dect foarte rar pasiune tiinific. Aa se explic dece, dup terminarea coalei, foarte rari sunt acei care se mai in n curent cu lucrrile tiinifice. Din contra, marea majoritate se ocup numai de interesele materiale; muli socotesc c, pentru a reui mai bine n via, au nevoie de o catedr universitar i, graie politicei sau proteciunei, ei caut s o obin. Dar acetia nu fac adevrat oper tiinific, ei sunt simpli postulani, care neleg c, n caz de reuit, s continue mai departe ndeletnicirile practice i materialiste. Care s fie cauza acestei materializri a tineretului nostru ? Desigur c ea trebuie cutat n lipsa unei atmosfere tiinifice. De aceea grija profesorilor este de a creia pentru elevii lor distini o asemenea atmosfer, un asemenea mediu tiinific. Acesta a fost unul din scopurile pentru care a fost creat Institutul de tiine Administrative, i Revista de drept public.1 Citind aceste rnduri, scrise n anul 1930 de prof. Paul Negulescu, n prefa la Cursul de drept constituional al prof. Gheorghe Alexianu am rmas uimitor de surprins de actualitatea acelor gnduri, de parca istoria nu s-ar dezvolta sub form de spiral ascendent, dup cum am nvat noi, ci s-ar nvrti pe aceiai orbit, atestnd astzi aceiai situaie ca acum 80 de ani, cel puin, n privina nvmntului i tiinei. Sau, poate, distinsul Profesor a tiut s vad lucrurile printr-o optic de venic actualitate ! n acelai timp, suntem mndri c am nfiinat i noi un asemenea Institut, dup modelul celui din perioada interbelic, i ncercm s promovm aceleai valori ale tiinei administraiei, poate vom reui s ndeprtm norii negri ai materialismului, care ne invadeaz societatea, i, s readucem tiina i cultura politico-administrativ la locul lor, ca fundamente ale guvernrii.
1

Gheorghe Alexianu, Curs de drept constituional, Editura Casei coalelor, Bucureti, 1930, Prefa, pag. VII.

ntorcndu-ne la situaia pe care o avem n administraia public actual din ara noastr, ne ntrebm: - Poate prea mari au fost ateptrile noastre de la guvernarea democratic de dup 1991 ? a) Meritm noi oare administraia pe care o avem ? b) Meritm traiul pe care ni-l ofer aceast administraie ? c) Ce lsm copiilor notri ? d) Ce am fcut noi, ca societatea s arate altfel, s corespund idealurilor noastre ? e) Cine este responsabil de proasta guvernare ? Rspunsul nu poate fi unul simplu i nici nu-l vom gsi prea repede, deoarece administraia nu poate fi concentrat ntr-o formul matematic, iar tiina administraiei nu este o dogm constant. Administraia este o art care, ntotdeauna las loc pentru dezvoltare, intuiie, improvizare, ns, doar n limitele permise de puterea politic. Orict nu ne-am dori o administraie depolitizat, politica i administraia sunt ntr-o conexiune inerent, nct, uneori, se i confund. Cu toate c, politica este subiectiv i ine, mai mult, de ideologie, pe cnd administraia este cea care ne asigur viaa material de toate zilele. Dar, i n aceste condiii se poate manifesta arta de a guverna bine, dac funcionarii din administraia public tiu s neleag i s aplice legea prin prisma principiilor democratice i a tiinei administraiei, testate n timp. Anume la pregtirea (colirea) viitorilor funcionari publici ne putem aduce aportul i noi, cei din nvmntul universitar. Asumndu-ne o parte din responsabilitatea pentru guvernarea pe care o avem, putem contribui la modernizarea acesteia, n aa fel, nct s corespund principiioor democratice i s lsm, cu toat ncrederea, copiilor notri o bun guvernare i un viitor mai bun. Nu vrem s aruncm cuvinte grele sau cuvinte goale, tim c pn la urm decizia politicienilor va fi cea care va determina soarta concepiilor elaborate de noi, dar, dup cum se spune: pictura i piatra o tocete, vom fi insisteni i prin modestele noastre lucrri, chiar dac nu vor deveni monumentale peste ani, vom ncerca s analizm cauzele i efectele guvernrii actuale, astfel, vom mai pune, cu siguran, nc o crmid la zidul istoriei acestei ri. Din agenda pe care o avei n fa V putei da seama ct de multiple i variate sunt subiectele puse n discuie i, respectiv, aspectele i domeniile pe care le comport administraia public. V doresc succese, att n susinerea rapoartelor tiinifice cu care V-ai prezentat aici, ct i n activitatea pe care o desfurai zi de zi, fie ca dascli, fie ca practicieni din administraia public.

Partea I ADMINISTRAIA PUBLIC I CONSOLIDAREA STATALITII


DILEMELE TRANZIIEI ADMINISTRATIVE IN CONTEXTUL EDIFICRII STATULUI DE DREPT
SMBOTEANU Aurel, confereniar universitar, doctor, ef catedr tiine administrative, USM

Summary:
The present work analyses the dilemmas of the administrative transition in the context of a legal state edification in the Republic of Moldova based on causal dependence between the process of democratization and favorable conditions of public administration modernization. The transformation of the totalitarian administrative system into a democratic one implies a stage of transition when the public administration gains new values and properties. Transition in public administration sphere represents that state of the administrative system which consists of public authorities, their attributions, the relations between the levels of public administration authorities and other parts of the political system. Administrative transition analysis is made taking into account the following elements such as the preconditions of transition, its beginning, the purpose of transition, the content and outcomes of the transitional process. The study is aimed to identify the correlation between the institutionalization of a new public administration, based on democratic principles and legal state edification, based on the supremacy of law, the mutual responsibility of the state and citizen within the law, the existence of a real constitutional democracy, guaranteeing the human rights and liberties. Trecerea de la sistemul totalitar de administraie la un sistem democratic presupune existena unei perioade de tranziie pe parcursul creia au loc procesele transformatorii n rezultatul crora administraia public capt noi caliti i valori. Scopul prezentului studiu este de a analiza dilemele tranziiei administrative n Republica Moldova n contextul edificrii statului de drept i de a identifica relaiile de cauzalitate ntre procesul de democratizare a societii i crearea condiiilor favorabile de modernizare a administraiei publice. Etimologic noiunea de tranziie i are originea n latinescul tranzitio, ceea ce semnific ceva intermediar, provizoriu, o trecere de la o stare la alt stare a fenomenului aflat n schimbare. Diversitatea tranziiilor cunoscute pe parcursul evoluiei istorice, inclusiv multidimensionalitatea tranziiilor actuale, a dat natere la mai multe abordri privind definirea lor. 8

Dac unii savani definesc tranziia ca o simpl schimbare social, apoi alii o interpreteaz prin nsuirile ei calitative, apreciind-o ca un interval de timp pe parcursul cruia se suprapun relaii sociale opuse i se reproduc noi raporturi economice, sociale, noi moduri de comportament social i mentalitate a membrilor comunitii aflate n tranziie. n aceast ultim abordare, tranziia se impune drept o etap contradictorie, de depire a vechiului i de afirmare a noului. Pentru aceast etap, de regul, snt caracteristice instabilitatea social, schimbarea rapid a situaiilor, constituirea unor structuri i instituii politice i administrative noi, fa de care populaia manifest puin ncredere. Albia tranziiei include n sine, astfel, elemente variate ale negrii i afirmrii, crerii i distrugerii, continuitii i discontinuitii, ascensiunii i descensiunii, progresului i regresului, modernizrii, dar i conservrii anumitor procese i fenomene. Din aceasta deriv existena multor dileme ale tranziiei, n general, i a tranziiei administrative, n particular. Prin dilem subnelegndu-se raionamentul care pune dou alternative, dintre care trebuie aleas doar una, dei ambele au perspective aproximativ egale. Abordarea dilematic a tranziiei administrative ne ajut s apreciem mai obiectiv procesul transformrilor din acest domeniu i s identificm cile de accelerare a acestor transformri. Perioada de tranziie n sfera administraiei publice reprezint o stare deosebit a ntregului sistem al administraiei, cupriznd reeaua autoritilor administraiei publice, atribuiile acestor autoriti, raporturile existente ntre autoritile administraiei publice de diferite niveluri, ntre autoritile administraiei publice i celelalte elemente ale sistemului polotic. Administraia public din perioada de tranziie ntrunete elemente ale noului, influenate de procesele democratice din societate i din dorina de ajustare a administraiei la realizrile statelor avansate n acest domeniu, dar totodat persist i elemente ale trecutului, care i gsesc expresie n structuri i metode nvechite de activitate, reprezentri i norme de mentalitate perimate, exprimnd n totalitatea lor ineria puterii [1]. Esena perioadei de tranziie n sfera administraiei publice const n trecerea de la administraia public care a servit sistemul administrativ de comand i care funciona n baza principiului centralismului democratic, la administraia public chemat s serveasc un sistem democratic al societii ce funcioneaz n baza altor principii, avnd ca repere valorile general-umane i reprezentrile despre idealurile unei societi moderne. Aceasta presupune nu numai crearea noilor structuri ale puterii i organizarea funcionrii lor, dar i depirea contradiciilor dintre sarcinile de edificare a administraiei publice moderne i motenirea nedemocratic ce se mai manifest n activitatea instituiilor respective [2]. Analiza tranziiei administrative o vom efectua n continuare reieind din succesiunea componentelor ei de baz, i anume: premisele tranziiei, iniierea tranziiei, scopul tranziiei, coninutul procesului tranzitoriu, rezultatele tranziiei. Un prim component l constituie premisele tranziiei. n condiiile sistemului administrativ de comand se formase un model administrativ care, de fapt ignora interesele economice, sociale, naionale ale populaiei, i care a dus n cele din urm la nstrinarea populaiei de la proprietate i de la exercitarea puterii cu consecinele respective. n procesul de democratizare a societii, n condiiile restructurrii gorbacioviste de la sfritul anilor optzeci, nceputul anilor nouzeci ai secolului al XX-lea, nsi evoluia vieii sociale a pus la ndoial sistemul vechi de administraie, care venea tot mai mult n contradicie cu procesele democratice din societate. Un rol important n acest sens revine premiselor politice, care i-au gsit expresie n alegerea i pledarea pentru o cale democratic de dezvoltare a societii, orientarea spre valorile general umane, naintarea n calitatae de obiectiv al dezvoltrii sociale a edificrii statului de drept, de9

mocratizarea sistemului electoral, instituionalizarea funciei prezideniale, ntroducerea practicii parlamentarismului, instituirea jurisdiciei constituionale, i altele. Transformrile politice din societate au atras dup sine i schimbri de ordin economic, care se manifest ca premise ale tranziiei administrative. Legiferarea proprietii private i lansarea economiei de pia au naintat pe ordinea de zi i necesitatea transformrilor n administraia public, chemat s se adapteze la noile condiii de activitate i, mai mult ca att, s managerieze aceste procese. Schimbrile din relaiile economice au avut un impact serios asupra sferei sociale. La nceputul anilor nouzeci am fost martorii unei contradicii vdite dintre cerinele mereu crescnde n protecia social a unui numr tot mai mare a populaiei i reducerea concomitent a posibilitilor economice i financiare de a satisface aceste necesiti prin intermediul bugetului de stat. Pornind de la aceasta, vom meniona c problemele sociale, care i gseau expresie n necesitatea elaborrii unui sistem eficient de protecie social a populaiei, precum i n dezvoltarea serviciilor sociale de o importan strategic deosebit cum snt nvmntul, ocrotirea sntii, cultura reprezenta nite premise importante ale tranziiei administrative. Premisele politice, economice, sociale analizate mai sus au constituit grupul de premise interne, care rezultau din transformrile din societate n legtur cu procesele de democratizare i aliniere a rii noastre la valorile general-umane bazate pe pluralism i diversitate. De rnd cu premisele interne, tranziia administrativ mai era condiionat i de premise externe. Afirmarea tot mai activ a Republicii Moldova n anii nouzeci pe arena internaional, situaia ei geopolitic aparte condiiona i continu s mai condiioneze atenia sporit fa de ara noastr din partea comunitii europene i internaionale, inclusiv n domeniul ajustrii administraiei publice la standardele europene. Aceasta viza, ndeosebi, raporturile dintre administraia public central i administraia public local, sfer n care urma i nc continu s urmeze, producerea celor mai mari schimbri, or, experiena mondial i european confirm o tendin evident spre descentralizare i autonomie local. Vorbind despre iniierea tranziiei administrative vom meniona c ea coincide cu iniierea tranziiei politice i deriv din prevederile Declaraiei de Suveranitate din 23 iunie 1990 [3], Decretului cu privire la puterea de stat din 27 iulie 1990 [4], care au legiferat opiunile poporului pentru valorile democratice, chemate s devin coninutul principal al edificrii noului sistem politic al societii. Realizarea prevederilor coninute n aceste documente politice au iniiat procesul de demontare a sistemului totalitar de comand i semnificau schimbarea esenei puterii de stat, putere care avnd aceeai surs de nvestire poporul, capt metode absolut noi de realizare. Astfel, scopul tranziiei administrative era instituirea unui sistem administrativ capabil s funcineze n condiiile democratice de funcionare a societii i de manifestare a statului de drept, care se afla la timpul respectiv n procesul su iniial de edificare. Aici putem observa o interferen destul de pronunat ntre inteniile de instituionalizare a unei administraii publice noi, bazat pe principii democratice i procesul edificrii statului de drept, pentru care snt caracteristice urmtoarele trsturi: este fundamentat pe supremaia legii; prevede rspunderea reciproc a statului i cetenilor n limitele stabilite de lege; existena unei democraii constituuonale reale, inclusiv pluralismul n societate, participarea la formarea autoritilor publice i la guvernare, consultarea cetenilor n probleme de interes statal major; snt asigurate drepturile i libertile omului i ceteanului; exist o real separaie i independen a puterilor [5]. Analiznd coninutul procesului tranzitoriu n administraia public urmeaz s menionm c acest proces a trecut prin mai mulze etape, s-a desfurat destul de neuniform, fiind n prezena mai multor dileme i chiar controverse. Prima etap cuprinde perioada dintre iunie 1990 pn n august 1994. Ea ine de iniierea i 10

evoluia democratic a societii care a facilitat transformri serioase n sistemul politic, economic, spiritual ce au contribuit, la rndul lor, la o recontientizare a rolului administraiei publice n sistemul social. Realizarea n practic, dup cum s-a menionat deja, a prevederilor Declaraiei de Suveranitate din 23 iunie 1990 [6], Decretului cu privire la puterea de stat din 27 iulie 1990 [7], precum i a Legii cu privire la instituirea funciei prezideniale din 3 septembrie 1990[8], i ndeosebi, Declaraiei de Independen din 27 august 1991[9] a influenat direct administraia public, care cu toate c rmnea deocomdat afectat de motenirea trecutului, se deschideau, n acelai timp, nite orizonturi atractive ale schimbrilor exprimate n reprezentri despre o administraie public modern. n ceea ce privete evoluia administraiei publice locale pe parcursul acestei etape, vom meniona existena unei multitudini de dileme. Pentru rezolvarea problemelor ce ineau de administraia public local, Sovietul Suprem al R.S.S.Moldova a instituit prin Hotrrea nr. 45-XII din 29 mai 1990 o comisie permanent pentru autoadministrarea local i economia local. Aceast comisie avea menirea s restructureze radical autoadministrarea local innd cont de interesele populaiei i particularitile unitilor administrativ-teritoriale. A fost pregtit i adoptat Legea nr.635-XII din 10 iulie 1991 cu privire la bazele autoadministrrii locale n care autoadministrarea local era definit ca o activitate liber a locuitorilor unei uniti administrativ-teritoriale pentru rezolvarea n mod nemijlocit, sau prin intermediul organelor alese, a problemelor de importan local.[10] Pentru implementarea prevederilor acestei legi se stabilea o perioad de tranziie pe parcursul creia urma treptat, n cteva etape, s se treac la noul sistem de administraie public local. Legea nominalizat aa i nu a fost pus n aplicare fiind abrogat n 1994. Dup cum vedem, tentativele de a reforma acest sector nu s-au bucurat de succes din cauza predominrii viziunilor conservative ale factorilor de decizie i ale clasei politice din acel timp, care frnau lansarea reformelor preconizate, fapt ce a adus prejudicii serioase ritmului tranziiei administrative n ansamblu. A doua etap cuprinde perioada dintre august 1994 pn n noiembrie 1998. nceputul acestei etape are ca suport punerea n aplicare a Constituiei Republicii Moldova. Coninutul principal al acestei etape l constituie, n primul rnd, faptul c administraia public i-a gsit reglementare constituional. Au fost consfinite principiile de organizare i funcionare a administraiei publice locale: autonomia local; descentralizarea serviciilor publice; eligibilitatea autoritilor administraiei publice locale; consultarea cetenilor n probleme locale de interes deosebit. Ulterior, principiile constituionale au fost preluate i dezvoltate n Legea nr. 310 XIII din 7 decembrie 1994 privind administraia public local.[11] Prin aceasta au fost facilitate n mod obiectiv procesele reformatoare din acest domeniu, dei ncercrile de reformare a acestui sector, se soldeaz fr rezultate palpabile. Aceasta se ntml i din cauz, c Legea nominalizat coninea i unele stipulri care nu erau n deplin concordan cu prevederile constituionale din care cauz generau anumite conflicte. [12] Ele se refereau la: poziiile de subordonare a consiliilor pe vertical, inclusiv sub aspect financiar; primria i comitetul executiv raional erau responsabile n faa Guvernului; primarul era i consilier al consiliului respectiv; primarul i preedintele comitetului executiv raional i prezentau demisia n faa Preedintelui Republicii Moldova; Primarul interimar i preedintele comitetului executiv raional interimar erau numii n funcie de Preedintele Republicii Moldova la propunerea Guvernului. Pentru soluionarea acestor conflicte a fost implicat de mai multe ori Curtea Constituional. La nivel central, la aceast etap continu procesele de optimizare a sistemului oranelor administraiei publice centrale, precum i ale structurii interne a acestora, se ncearc aducerea lor n corespndere cu solicitrile activitii practice n noile condiii. Instituirea jurisdiciei constituionale 11

i a Avocatului parlamentar, alturi de iniierea i desfurarea reformei judectoreti semna o tendin pozitiv i n edificarea statului de drept. n ansamblu, pentru perioada examinat era caracterisic, pe de o parte, iniierea ajustrii administraiei publice la unii parametri europeni, cum ar fi fundamentarea constituional i legal a autonomiei locale, semnarea Cartei Europene: exerciiu autonom al puterii locale [13] iar, pe de alt parte, existena unui grad sporit de centralizare n activitatea administrativ din cauza tergiversrii implementrii practice a noilor raporturi dintre administraia public central i cea local. A treia etap cuprinde perioada din noiembrie 1998 i pn n mai 2003. Iniierea acestei etape are ca suport adoptarea unui pachet nou de legi prin care se ncearc s se accelereze procesele reformatoare din administraia public i s se asigure implementarea real a autonomiei locale. Acestea au fost legile: privind organizarea administrativ-teritorial [14]; privind administraia public local [15]; privind finanele publice locale [16]; cu privire la proprietatea public a unitilor administrativ-teritoriale [17]. Adoptarea acestor legi urmate i de alte acte normative a fost o completare solid a cadrului juridic privind constituirea noului sistem de administraie public n Republica Moldova. Particularitile acestei etape constau n faptul c a fost depit abordarea fragmentar a transformrilor din administraia public exprimat prin tentativele fcute n trecut de a reforma doar unele aspecte ale administraiei publice, deseori limitate fie la nite componente organizaionale, ori la unele mecanisme funcionale. Aceasta a devenit posibil datorit faptului c accentul s-a pus pe componentele prioritare ale reformei, i anume, pe optimizarea organizrii administraiv-teritoriale i, n legtur cu aceasta, pe reorganizrile instituionale i funcionale de la toate nivelurile administraiei publice. Astfel, n locul celor 40 de raioane au fost create 12 uniti administrriv-teritoriale de nivelul al doilea, din ele 10 judee [18], mun. Chiinu i UTA Gguzia. n noile dimensiuni teritoriale, comensurabile cu cele europene, au nceput s se implementeze i noi mecanisme de administrare, folosindu-se prghiile desconcentrrii administrative prin instituia Prefectului i serviciilor desconcentrate n teritoriu ale autoritilor administraiei publice centrale de specialitate, precum i prioritile descentralizrii i autonomiei locale. Aceasta a fost o ncercare rel de ajustare a organizrii administrative a teritoriului la rigorile europene i de creare a condiiilor favorabile de eficientizare a sistemului administrativ din Republica Moldova, dei ntlnim i la aceast etap un ir de dileme, controverse i chiar conflicte. Delimitarea neinspirat a competenelor ntre organele descentralizate i cele desconcentrate, lipsa de experien a funcionarilor locali, dar i stilul de lucru neadecvat noilor condiii, al unor funcionari din administraia central, au declanat n unele judee o serie de conflicte ntre prefeci i consiliilie locale, precum i ntre unele consilii locale i unele organe ale administraiei publice centrale. Conflictele, de regul, vizau zonele de interferen a competenelor i modalitile de organizare a activitii administrative n noile dimensiuni teritoriale. [19] O dat cu schimbarea raporturilor de fore n cadrul Parlamentului, dup alegerile din 2001, a nceput s se pun la ndoial nsi forma de organizare a administraiei publice locale. Prin Legea nr. 781 XV din 27 decembrie 2001 s-a ncercat s se fac modificri eseniale n sistemul administraiei publice locale.[20] Aceste modificri prevedeau: trecerea de la sistemul de judee la cel de raioane; substituirea instituiei prefectului cu instituia preedintelui comitetului executiv raional; excluderea serviciilor descentralizate; alegerea primarului de ctre consiliul local i exercitarea de ctre acesta a funciei de preedinte al consiliului; posibilitatea eliberrii din funcie a primarului de ctre consiliul ierarhic superior; excluderea posibilitii instituirii impozitelor i taxelor locale; posibilitatea ridicrii mandatului preedintelui comitetului executiv raional nainte de termen la propunerea Guvernului; posibilitatea demiterii din funcie de ctre Parlament a preedintelui, vi12

cepreedintelui i secretarului comitetului executiv raional n cazul n care acetea nu pot s fie demii de ctre consiluil raional, i altele. Dup cum putem cu uurin observa, prin modificrile nominalizate se schimba conceptul iniial al administraiei publice locale i, prin aceasta, se fceau abateri serioase de la normele democratice i de la prevederile constituionale, lucru dovedit ulterior de ctre Curtea Constituional, care a calificat majoritatea prevederilor din Legea nominalizat ca fiind drept neconstituionale. Aceasta a mpedicat punerea ei n aplicare. Ca urmare, a aprut necesitatea adoptrii unei legi noi privind administraia public local. A patra etap ncepe n luna mai 2003 i are ca suport de iniiere implementarea Legii nr.764-XV din 27 decembrie 2001 privind organizarea administrativ-teritorial a Republicii Moldova [21], prin care, mai mult din considerente politice, au fost lichidate judeele i s-au format 34 uniti administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, inclusiv: 32 de raioane, municipiul Chiinu i UTA Gguzia. S-a mrit i numrul unitilor administrativ-teritoriale de nivelul nti, de la 644 pn la 915 uniti. Aceasta s-a produs din cauza micorrii numrului minim de populaie necesar pentru formarea unei uniti administrativ-teritoriale de nivelul nti, de la 2500 locuitori, cum prevedea legislaia anterioar, la 1500 locuitori. Conform prevederilor Legii nominalizate, cu modificrile ulterioare, divizarea teritoriului n uniti administrativ-teritoriale este chemat s asigure realizarea principiilor autonomiei locale, ceea ce este destul de discutabil, descentralizrii serviciilor publice, eligibilitii autoritilor administraiei publice, asigurrii accesului cetenilor la organele puterii i consultrii lor n problemele locale de interes deosebit. Cadrul legislativ a fost completat la aceast etap cu adoptarea n decembrie 2006 a unui pachet de legi, i anume: privind administraia public local [22]; privind descentralizarea administrativ [23]; privind dezvoltarea regional a Republicii Moldova [24], unele modificri s-au fcut n legea privind finanele publice locale nr.397 XV din 16 octombrie 2003 [25]. Legile nominalizate prevd distribuirea mai clar a competenelor dintre diferite niveluri ale administraiei publice, inclusiv dintre nivelul unu i doi ale administraiei publice locale, promovarea bunelor relaii interbugetare ntre centru i unitile administrativ-teritoriale, modalitile de efectuare a controlului administrativ a autoritilor administraiei publice locale. n totalitatea lor ele vizeaz sistemul de relaii dintre administraia public central i cea local, crearea condiiilor mai favorabile de exercitare a autonomiei locale n condiiile descentralizrii i consolidrii capacitii administrative a unitilor administrativ-teritoriale. La aceast etap a fost elaborat i adoptat, prin Hotrrea Guvernului nr. 1402 din 30 decembrie 2005 Strategia de reform a administraiei publice centrale n Republica Moldova[26]. Strategia reprezint o prioritate major pentru Guvernul Republicii Moldova la etapa actual i are drept scop identificarea msurilor pentru asigurarea modernizrii administraiei publice centrale n baza reorganizrii instituionale, optimizrii procesului decizional, mbuntirii managamentului resurselor umane i a finanelor publice. Deficienele care au fost depistate n cadrul analizei efectuate n administraia public central i care n cadrul reformei urmeaz s fie nlturate constau n: caracterul arbitrar n atribuirea unor funcii organelor administraiei publice centrale; dublarea unor funcii n cadrul sistemului administraiei publice centrale; predominarea activitilor curente n detrimentul elaborrii politicilor sectoriale; existena conflictelor de interese condiionate de faptul c autoritile administraiei publice centrale snt responsabile att de elaborarea politicilor n domeniu, ct i de realizarea acestora; lipsa unui organ, unei subdiviziuni preocupate de elaborarea i promovarea politicii de personal n serviciul public; dezintegrarea i lipsa coordonrii activitilor serviciilor publice desconcentrate din unitile administrativ-teritoriale; lipsa unei definiri clare a tipologiei autoritilor administraiei publice centrale; i altele. 13

Din februarie 2005 pn n februarie 2008 a fost realizat Planul de Aciuni: Uniunea European-Republica Moldova, care n compartimentul Dialogul politic i reformele, a prevzut activiti viznd continuarea reformei administrative i consolidarea autoadministrrii locale n conformitate cu standardele europene, n special cele ce se conin n Carta European a autoguvernrii locale [27]. n aspect instituional e semnificativ c n luna mai 2006 a fost instituit Ministerul Administraiei Publice Locale, abilitat cu atribuii concrete n acest domeniu. Astfel, ministerul respectiv monitorizeaz aplicarea prevederilor cuprinse n programele de consolidare i fortificare a administraiei publice locale, elaborate n conformitate cu Programul de activitate a Guvernului, contribuie la exercitarea controlului privind legalitatea actelor emise de autoritile administraiei publice locale, monitorizeaz modul n care snt respectate principiile autonomiei locale i ale descentralizrii n activitatea autoritilor administraiei publice locale, elaboreaz i promoveaz politicile statului n domeniul dezvoltrii durabile a unitilor administrativ-teritoriale, i altele [28]. Un component important al proceselor transformatoare l constituie rezultatele tranziiei administrative. Considerm c este nc prematur s vorbim despre nite rezultate definitive ale tranziiei administrative. Calea parcurs pn acum, dei cu multe dileme i controverse, a contribuit la transformri serioase n sfera administraiei publice. S-a elaborat i este pus n aplicare un cadru legislativ adecvat unui sistem democratic de administraie public. S-au produs schimbri semnificative n optimizarea structurii i funciilor administraiei publice centrale i locale prin delimitarea competenelor ntre aceste niveluri ale administraiei publice. La ziua de astzi putem spune c procesul de europenizare a administraiei publice din Republica Moldova i de ptrundere treptat n Spaiul Administrativ European este o realitate pentru administraia public din ara noastr, care se cere a fi perfecionat i consolidat pe viitor. n acelai timp, se resimt nc destul de pronunat restanele tranziiei administrative. Ele se manifest n: implementarea incomplet i fragmentar, iar uneori i eronat a cadrului normativ privind organizarea i funcionarea administraiei publice; n absena condiiilor reale de manifestare a autonomiei locale; n necesitatea optimizrii organizrii teritoriului; n imperfeciunile existente privind relaiile interbugetare dintre autoritile administraiei centrale i administraiei publice locale. O verig slab a sistemului administrativ din Republica Moldova continu s rmn politica defectuas de personal, care nici de cum nu se poate debarasa de politizarea exesiv, ceea ce aduce prejudicii serioase evoluiei administraiei publice spre valorile i standardele europene. Mult este de fcut n sistemul de pregtire a cadrelor pentru sistemul administraiei publice, organizrii instruirii continuie a acestora, precum i n sistemul de atestare i acordare a gradelor de calificare funcionarilor publici. n concluzie, vom meniona c tranziia administrativ exprimat n constituirea sistemului democratic de administraie public n Republica Moldova continu prin eforturile autoritilor publice centrale i locale, susinute de organismele europene i internaionale, care acord asisten organizatoric, informaional, metodico-consultativ n ajustarea sistemului de administraie public al Republicii Moldova la standardele europene, cale care nc urmeaz de o parcurs.

Referine:
1. Milan Ftacnik, The Legacy of Communism, n Public Administration in Transition, Bled, Slovenia, 1995, pag.44-49. 2. Aurel Smboteanu, Reforma administraiei publice n Republica Moldova, Chiinu, 2001, pag.64. 3. Vetile Sovietului Suprem i ale Guvernului R.S.S.Moldova, nr.8, pag. 498-499. 4. Ibidem, pag. 297-298. 14

5. Boris Nefgru, Alina Negru, Teoria general a dreptului i statului, Chiinu,2006, pag.511. 6. Vetile Sovietului Suprem i ale Guvernului R.S.S.Moldova, nr.8, pag. 498-499. 7. Ibidem, pag. 297-298. 8. Vetile Sovietului Suprem i ale GuvernuluiR.S.S.Moldova, 1990, nr.9. 9. Moldova Suveran, 1991, 28 august. 10. Legi, Hotrri i alte acte, Ediie a Parlamentului Republicii Moldova, vol. I, 1991. 11. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1995, nr. 3-4, 14 ianuarie. 12. Zubco Valeriu, Creang Ion, Gurin Corneliu, Studiu de cercetare. Evaluarea i diagnosticarea conflictelor dintre APC i APL de ambele nivele i dintre APL de nivelul doi i APL de nivelul unu, Agenia pentru Susinerea nvmntului Juridic i a Organelor de Drept EX LEGE, Chiinu, 2008. 13. Carta European: exerciiul autonom al puterii locale, Versiunea romn, german, i ungar, Stasburg, 1993. 14. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1998, nr. 116-118/705, 30 decembrie. 15. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1999, nr.14-15/60, 16 februarie. 16. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1999, nr.101-102, 16 septembrie. 17. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1999, nr.124-125, 11 noiembrie. 18. Au fost formate judeele: Bli; Cahul; Chiinu; Edine; Lpuna (centru de reedin Hnceti); Orhei; Soroca; Taraclia; Tighina (centru de reedin Cueni);Ungheni. 19. Zubco Valeriu, Creang Ion, Gurin Corneliu, opera citat, pag.16. 20. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2002, nr.16, 29 ianuarie. 21. Ibidem 22. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, nr. 32-35/116, 9 martie. 23. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, nr. 29-31/91, 2 martie. 24. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, nr.021, 16 februarie. 25. Legea pentru modificarea unor acte legislative nr. 437-XVI din 28 decemrie 2006 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 10-13/ 27 din 26 ianuarie 2007. 26. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr.1402 din 30 decembrie 2005 cu privire la aprobarea Strategiei de reform a administraiei publice centrale n Republica Moldova // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2006, nr. 1-4. 27. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 356 din 22 aprilie 2005 cu privre la aprobarea Planului de Aciuni: Uniunea European Republica Moldova // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2005, nr.65-66. 28. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova cu privire la aprobarea structurii, efectivuluilimit i Regulamentului Ministerului Administraiei Publice Locale, nr. 728 din 27 iunie 2006 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2006, nr. 102-105.

15

DESPRE PRINCIPIILE GENERALE COMUNE I NECESITATEA REGLEMENTRII UNUI CADRU JURIDIC EUROPEAN AL BUNEI GUVERNRI
VESMA Daiana Maura, confereniar universitar, doctor, Facultatea de Drept Simion Brnuiu Universitatea Lucian Blaga din Sibiu, Romnia

ABOUT THE COMMON PRINCIPLES AND THE NEED OF A EUROPEAN FRAME REGULATION OF GOOD ADMINISTRATION

Summary:
The origins of the right to good administration can be tracked back to a number of Council of Europe resolutions as well as to the case law of the European Court of Justice. Before the adoption of the new constitutional documents of the European Union the concept of good administration has been codified in two documents with are not legally binding. Firstly, in the Charter of Fundamental Rights of the European Union, which only has the ambiguous status of a solemn proclamation by three of the Unions most important institutions. Secondly, the meaning of the concept was further elaborated in the Ombudsmans Code Of Good Administrative Behaviour. The legal status of the right to good administration need therefore to be significantly strengthened in the future. Some of the core principles elaborated by the Swedish Ombudsman of the European Union have been already transformed into legally binding rules in the Member States and partially also in Romania. This study shows that: - Already, a core of principles of good administration is widely accepted in the European Union - Most principles are enacted as general and legally binding rules in constitutional or statutary legislation - The material content of the rules varies significantly - The interpretation of the principles will vary between, at last, four different traditions of administrative law - There is a concrete need of a unitarioan reglementation of the principles of good administration within the European Administrative Space Introducere: Originile juridice ale dreptului la o bun administrare pot fi identificate n cadrul unor rezoluii ale Consiliului Europei ca i n unele decizii de jurispruden ale Curii Europene de Justiie. Inainte de adoptarea Tratatului Constituional al Uniunii Europene1 i apoi a Tratatului de la Lisabona2 conceptul a fost definit n dou documente internaionale fr for juridic
Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa a fost adoptat de Conventul European, prin consens, la 13 iunie 2003, dar neratificat de toate statele membre 2 Tratatul de modificare a Tratatului de instituire a unei Constituii pentru Europa a fost adoptat la 13 decembrie 2007 prin consens de ctre efii de state i de guverne ai statelor membre ale Uniunii Europene i se afl n proces de ratificare la nivelul parlamentelor naionale i/sau, dup caz, la nivelul popoarelor statelor membre, prin referendum.
1

16

obligatorie. Este vorba de Charta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene care are natura unui act politic, respectiv este doar o proclamaie solemn a trei din cele mai importante instituii ale Uniunii Europene1. Cel de al doilea document, ntemeiat pe art. III-398 din Tratatul Constituional, intitulat Code of Good Administrative Behavior (Codul bunei conduite administrative t.n.) adoptat de Ombudsman-ul European a ncercat s dezvolte acest concept cu scopul de a contribui la reforma calitativ a administraiei publice n Europa. Cu toate acestea, numai ratificarea i intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona n coninutul cruia a fost preluat fostul art. III-398 din Tratatul Constituional va fi de natur a conferi for juridic conceptului unei bune administrri i principiilor fundamentale de coninut ale acesteia, care, la ora actual au doar un caracter politic provocativ pentru guvernele statelor membre. Cu toat aceast ambiguitate a reglementrilor europene, se poate observa un trend incontestabil i ascendent al ntririi regulilor procedurale de aprare a drepturilor individuale n faa deciziilor administraiei n majoritatea statelor membre ale Uniunii Europene. 2 n ultimii 15-20 de ani au fost abrogate sau modificate un numr semnificativ de acte de drept administrativ procesual observndu-se o tendin clar de cretere a gradului de reglementare a procedurilor administrative ca i o preocupare crescnd privind coninutul etic al acestor reglementri.3 Majoritatea noilor state membre i-au reformulat reglementrile n materie n perioada de preaderare iar state occidentale mai vechi i-au modificat chiar i Constituiile n acest sens. Astfel Finlanda, spre exemplu, a incorporat n textul constituional o seciune special ntitulat : Seciunea 21- Protecia n faa legii al crei coninut este urmtorul: Regulile privind publicitatea deciziilor,dreptul de a fi ascultat, dreptul de a primi o decizie motivat i dreptul de apel ca i toate celelalte garanii ale unui proces echitabil i ale unei bune guvernri vor fi stabilite prin lege. n ceea ce privete Romnia, noua lege a contenciosului administrativ nr. 554/20044, a regndit o serie de instituii juridice nu numai n litera i spiritului Constituiei Romniei revizuit n anul 2003 ci i n contextul negocierii de ctre autoritile romne a capitolelor de aderare la Comunitatea i Uniunea European. Noua lege a reuit ntructva, n opinia noastr, s depeasc o optic tradiional rezervat fa de instituia contenciosului administrativ, mai ales exercitat prin instane specializate de tipul Consiliului de Stat din Frana sau sistemului de tribunale administrative din Germania.5 O importan contribuie n evoluia reglementrilor din materie n statele membre ale Uniunii Europene au avut-o i recomandrile i rezoluiile adoptate la nivelul Consiliului Europei dat fiind statutul de state membre i n aceast organizaie. Astfel Consiliul Europei a recomandat membrilor si a se ghida dup o serie de principii unitare. Termenul de principii principles- a fost preferat aceluia de reguli rules cu scopul de a sublinia c scopul rezoluiilor acestei organizaii nu este acela de a armoniza reglementrile administrative naionale ci, ndeosebi, de a promova o recunoatere unitar a unui set de principii valabile pentru toate statele membre. Aceast idee las statelor membre toat libertatea n alegerea mijloacelor prin care s se asigure dac procedurile administrative naionale respect, n substana lor, principiile comune instituite n aceast materie.
Este vorba de Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene i Comisia European. A se vedea n acest sens, Juergen Schwarze, European Administrative Law, Sweet&Maxwell, London, 1992, p. 1175-1186 precum i Carol Harlow, Codification of EC Administrative Procedures?Fitting te Foot to the Shoe or the Shoe to the Foot.European Law Journal, Vol.2, Nr.1, Martie 1996, p.6 3 A se vedea i OCDE (2000) Trust in Government: Ethics Measures in OECD Countries, OECD, Paris, p.32 4 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.1154 din 7 decembrie 2004, modificat prin O.U.G. nr.190/2005 (M.Of. nr.1179/28.12.2005) i prin Legea nr. 262/2007 (M.Of. nr.510 din 30 iulie 2007) 5 A se vedea pentru detalii, Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, Genez, explicaii i jurispruden. Ediia a II-a, Edit. Kullusys, Bucureti, 2006, p.25 i urm.
1 2

17

Dreptul la o bun administrare n documentele i actele juridice internaionale Dreptul la o bun administrare n Tratatul instituind o Constituie pentru Europa Dreptul la o bun administrare a fost exprimat n aceast form de ctre reprezentantul guvernului suedez la Conventul European asupra viitorului Europei cu scopul de a asigura o baz legal a acestui concept n cuprinsul prii a III-a a Tratatului. Dreptul la o bun administrare este exprimat explicit n cuprinsul art.41 din Charta Drepturilor Fundamentale n UE. Ombudsmanul European a solicitat de asemenea Conventului s includ Charta n textul Tratatului dar i s asigure o baz legal temeinic pentru o administraie deschis (open), responsabil (accountable) i orientat spre asigurarea serviciilor publice (service-minded). Cu toate acestea, proiectul tratatului a eliminat termenul de bun administraie nlocuindu-l cu fraza: o administraie deschis, eficient i independent. Cu toate acestea textul Art.III-398 sun dup cum urmeaz: 1. n ndeplinirea misiunii lor, instituiile, organismele i ageniile Uniunii se sprijin pe o administraie european deschis, eficient i independent. 2. n conformitate cu prevederile Regulamentului de Personal i a Condiiilor de Angajare adoptate n baza art. III-427, legile europene stabilesc dispoziiile specifice n acest scop. Trebuie observat ns c cele trei adjective din alin.1 respectiv deschis, eficient i independent nu trebuiesc privite n mod exhaustiv iar sintagma legile europene nu trebuie interpretat neaprat la plural. Cu toate acestea articolul poate fi util n alte scopuri dect pentru fundamentarea unei legi a bunei administraii pentru instituiile,ageniile i organismele administrative ale Uniunii. n luna septembrie a anului 2003, n timpul dezbaterilor privind raportul anual al Ombudsmanului European, comisarul responsabil Lloyola De Palacio a afirmat c art. III-398 asigur baza legal pentru un drept administrativ european care se va aplica uniform n raport cu toate instituiile i organele europene. Secretarul general curent, d-nul OSullivan a confirmat i el c anul 2006 va fi anul n care se va prezenta o propunere n acest sens din partea Comisiei Europene.1 Care vor fi dezvoltrile viitoare ale acestui concept n actele constituionale ale Uniunii Europene rmne o problem deschis. Textul Tratatului de la Lisabona nu insereaz nici el, explicit, acest termen, dar instituie ca i art. III-398 un fundament primar pentru dezvoltarea unui drept adminstrativ european i, desigur, pentru orientarea legislaiilor i doctrinei administrative din statele membre ale Uniunii. Rezoluiile Consiliului Europei n anul 1997, Consiliul Europei a argumentat n Rezoluia sa nr.77(31)2 c, odat cu dezvoltarea statului modern i creterea numrului i importanei autoritilor i activitilor administrative a crescut i frecvena abuzurilor mpotriva cetenilor din partea autoritilor i procedurilor administrative. Unul din principalele scopuri ale Consiliului Europei a aprut n acest context ca fiind acela de a asigura o protecie pentru drepturile i libertile fundamentale ceteneti mpotriva acestor abuzuri prin fortificare poziiei procedurale a individului n raport cu administraia. Au fost elaborate n acest sens o serie de principii de natur s asigure un echilibru procedural n raporturile dintre ceteni i autoritile administrative, respectiv: dreptul de a fi audiat, accesul la informaii, dreptul la asisten i reprezentare, obligaia de prezentare a motivelor, obligaia de prezentare a remediilor pentru fiecare caz individual n parte. n scopul circumscrierii scopului aplicrii acestor principii, Consiliul a statuat c acestea se aplic pentru: protecia persoanelor fizice sau juridice n proceduri administrative care conin
A se vedea n acest sens, Ian Harden, Head of te European Ombudsmans Legal Department during the Stockholm expert meeting 6-7 December, Appendix 3, p.92 2 Privind protecia individual n raport cu actele autoritilor administrative, adoptat de Comitetul de Minitri la 28 septembrie 1977 cu prilejul celei de a 275-a reuniuni.
1

18

msuri ori decizii individuale luate n exerciiul puterii publice, de natur s afecteze direct drepturile, libertile sau interesele acestor persoane prin acte administrative. Noiunea de proceduri administrative exclude procedurile judiciare din scopul aplicrii acestor principii iar noiunea de msuri sau decizii individuale exclude actele administrative cu caracter general, normativ i, n fine, termenul direct exclude acele drepturi care sunt doar indirect afectate prin asemenea acte. Se poate afirma ns c aceast rezoluie a devenit un important prim pas pentru instituirea conceptului de bun administraie ca fiind un concept legal, operativ, care a generat o serie de principii privite astzi n mod unitar ca fiind eseniale pentru asigurarea dreptului la o bun administraie. n ceea ce privete termenul de bun administraie acesta a fost folosit in aceast rezoluie mai degrab ca o clasificare a acestor principii sau drepturi. dect ca un drept individual de sine stttor. Consiliul Europei a continuat s elaboreze principii legate de ideea unei bune administraii.1. Comitetul de Minitri a i instituit n anul 2003 un grup de lucru pe probleme de drept administrativ (CJ-DA) cu sarcina de a examina fezabilitatea elaborrii unui cod model asupra bunei administraii fundamentat pe toate principiile coninute n recomandrile i rezoluiile Consiliului Europei2. ntr-o fi de lucru a acestui grup de lucru au fost adunate un numr de 26 de principii cuprinse n toate aceste rezoluii i recomandri care au fost listate ca avnd legtur cu conceptul bunei administrri3. ntr-un alt document de lucru, au fost identificate i listate alte 44 de principii ale bunei administrri aa cum ele rezultau din legislaia statelor membre ale Consiliului Europei4. Jurisprudena Curii Europene de Justiie (CEJ) i a Tribunalului de Prim Instan(TPI) Cele dou instane europene au subliniat n mod repetat importana garaniilor procedurale mpotriva puterii discreionare a administraiei. CEJ a recunoscut n jurisprudena sa o serie de principii generale administrative cum ar fi: - principiul administrrii pe baz de lege (legalitatea administraiei) - principiul nondiscriminrii - principiul proporionalitii - principiul certitudinii legale - protecia ateptrilor legitime - dreptul de a fi audiat nainte de adoptarea unei decizii adverse de ctre o autoritate public Obligaia de motivare a deciziilor este consfinit n Tratatul instituind Comunitatea European5 n art. 253 (fost art.190):Regulamentele, directivele i deciziile adoptate mpreun de Parlamentul European i de Consiliu, precum i cele adoptate de Consiliu sau de Comisie trebuiesc motivate i vor conine referiri la toate propunerile sau avizele a cror obinere a fost obligatorie n conformitate cu prezentul tratat. Jurisprudena CEJ i TPI a dezvoltat acest articol spre un adevrat drept individual fundamental i a fundamentat un adevrat drept administrativ nescris n interiorul Comunitii6. Aceste dezvoltri au fost interpretate de doctrin ca fiind o ndeprtare de modelul administrativ francez tradiional, orientat spre autoritate, spre un model i proceduri administrative mai liberale, orientate spre individ i comunitate.7
A se vedea Recomandarea Nr.R(80)2 privind exerciiul puterii discreionare de ctre autoritile administrative, Recomandarea Nr.(87)16 privind procedurile administrative care afecteaz un numr mare de persoane, Recomandarea Nr.R(2000)10 privind codul de conduit pentru persoanele oficiale 2 A se vedea Recomandarea Adunrii Parlamentare Nr.1615(2003) 3 Raportul preliminar al Expertului tiinific CJ-DA-GT (2004) 4 Lista principiilor bunei administraii n statele membre ale Consiliului Europei. CJ-DA-GT (2004) 5 Semnat la Maastricht la 7 februarie 1992. 6 A se vedea, Ulf Bernitz, Joakim Nergelius, General Principles of Community Law, Kluwer, 2000, p.28. 7 A se vedea ptr. o argumentaie cuprinztoare, Carol Harlow, Op.cit, p.3-25.
1

19

Charta Drepturilor Fundamentale n Uniunea European Dreptul la o bun administraie ca i dreptul de acces la documente a fost inclus n Charta Drepturilor Fundamentale n Uniunea European semnat la Nisa, la 7 decembrie 2000. Articolul 41 reglementeaz dreptul la o bun administrare: (1)Orice persoan are dreptul de a beneficia, n ceea ce privete problemele sale, de un tratament imparial, echitabil i de un termen rezonabil din partea instituiilor, organelor, organismelor i ageniilor Uniunii. (2)Acest drept include: a. Dreptul oricrei persoane de a fi audiat nainte de luarea oricrei msuri individuale care ar putea s i aduc atingere b. Dreptul oricrei persoane de a avea acces la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime legate de confidenialitatea i de secretul profesional sau comercial c. Obligaia administraiei de a-i motiva deciziile (3) Orice persoan are dreptul la repararea de ctre Uniune a prejudiciilor cauzate de ctre instituiile sau agenii acestora n exercitarea funciilor lorn conformitate cu principiile generale comune legislaiilor statelor membre. (4) Orice persoan se poate adresa n scris instituiilor Uniunii ntr-una din limbile oficiale prevzute n tratatele constitutive i trebuie s primeasc rspuns n aceeai limb. Articolul 42 reglementeaz dreptul de acces la documente, astfel: Orice cetean al Uniunii i orice persoan fizic sau juridic care are reedina sau sediul social n unul din statele membre are dreptul de acces la documentele instituiilor, organelor, organismelor i ageniilor Uniunii, indiferent de suportul pe care se afl aceste documente. Articolul 41 s-a fundamentat pe jurisprudena care a identificat i recunoscut diferitele principii ale bunei administraii1 Nu conteaz c el apare mai mult ca o categorie de drepturi dect ca un drept individual de sine stttor, El reprezint ansamblul de drepturi care sunt listate n alin. (1) la (4). Lista nu trebuie vzut ca exhaustiv, ceea ce nseman c aceast categorie poate include i alte drepturi dect cele listate n paragrafele amintite. Rmne astfel un loc deschis de aciune pentru CEJ pentru a aduga noi principii conceptului dreptului la o bun administraie2. Codul European al Bunei Conduite Administrative Tratatul de la Maastricht a instituit instituia Ombudsman-ului European cu scopul de a combate administraia abuziv din activitatea Comisiei i a celorlalte instituii i organe comunitare. nainte de apariia acestei instituii sistemul instituional comunitar dispunea doar de Comitetul pentru Petiii care avea competena de a primi petiii din partea publicului. Acest comitet exist i la ora actual dar joac un rol minor n procesul de asigurare a unei bune administraii. nc de la data instituirii sale, Ombudsmanul European a fost preocupat de necesitatea elaborrii unei legi generale asupra bunei administraii ca instrument de combatere eficient a puterii discreionare i abuzive a administraiei comunitare. Ombudsmanul a creat un Cod al Bunei Conduite Administrative care conine 27 de articole desemnate a funciona ca principii fundamentale pentru o bun administraie. Preambulul Codului statueaz c: Prin promovarea unei bune administraii, Ombudsmanul va contribui la ameliorarea relaiilor dintre Uniunea European i cetenii si.....Definiia Ombudsman-ului asupra administraiei
Pentru lista de cazuri care au fundamentat acest articol a se vedea : Charter of Fundamental Rights of te European Union.Explanation Relating to te Complete Text. Bruxelles, 11 octombrie 2000. 2 A se vedea n acest sens Klara Kanska, Towards Administrativee Human Rights in the EU.Impact of te Charter of Fundamental Rights European Law Journal, Vol.10, Nr.3, mai.2004,p.325
1

20

abuzive oficializat n Raportul Anual din 1997 arat c: vorbim despre administraie abuziv (maladministration) atunci cnd un organism public eueaz n a aciona n concordan cu regulile i principiile care sunt obligatorii pentru acesta iar Parlamentul European a aprobat aceast definiie. Codul a fost iniial destinat s explice mai n detaliu coninutul practic al dreptului la o bun administrare. Ombudsmanul Soederman a subliniat ntr-o declaraie de pres c: Oficialii care vor respecta acest cod pot fi siguri c vor evita circumstanele unei administraii abuzive. La 6 septembrie 2001, Parlamentul European a adoptat acest cod de conduit ntr-o rezoluie. Acest cod se adreseaz tuturor instituiilor i organismelor Uniunii Europene i este de ateptat ca toate acestea fie s-i adopte coduri proprii fie s aplice direct Codul Ombudsmanului n relaiile lor cu publicul. Rezoluia Parlamentului cere de altfel Comisiei Europene s elaboreze un proiect de act normativ fundamentat pe acest Cod. S-a sugerat c acest act s-ar putea ntemeia pe art. 308 din Tratatul instituind Comunitatea European (TCE). Utilizarea art.308 impune ns votul unanim din partea Consiliului ceea ce explic de ce, pn n prezent, acest demers nu a fost finalizat. n unele state membre exist o opoziie general cu privire la utilizarea art.308, ntruct acest articol este vzut ca un mijloc de extindere a puterilor Comunitii. Astfel, art.308(fost art.235) prevede: n cazul n care, n cursul funcionrii pieei comune, o aciune a Comunitii apare ca necesar pentru realizarea unuia dintre obiectivele Comunitii, fr ca prezentul tratat, s fi prevzut competena explicit de a aciona n acel scop, Consiliul, hotrnd cu unanimitate de voturi, la propunerea Comisiei i dup consultarea parlamentului, adopt dispoziiile corespunztoare. Principiile bunei administraii acceptate n statele membre ale Uniunii Europene. n ultimii ani, n baza documentelor prezentate mai sus, au fost ntocmite o serie de studii avnd scopul de a cerceta dac i n ce msur unele din principiile generale ale unei bune administraii au fost transformate la nivelul statelor membre n reguli juridice obligatorii. Aceste studii au pornit de la ideea c dreptul la o bun administraie nu trebuie s fie vzut neaprat ca un drept individual de sine stttor ci mai mult ca un ansamblu de drepturi i obligaii care compun, mpreun, un concept al bunei administraii. Acest concept necesit ns o concretizare n drepturi i obligaii individuale precise. Aceast concretizare va varia, indiscutabil, att n form ct i n coninut, n diferitele sisteme i tradiii juridice i administrative existente la nivelul Europei, de aceea ntrebarea asupra drepturilor i obligaiilor care trebuiesc incluse n acest concept va rmne mereu una dinamic i deschis. Bazat pe Charta Drepturilor Fundamentale i Codul Bunei Conduite Administrative a fost selectat un set de principii considerate ca fiind eseniale pentru ideea unei bune administraii i care au fost recunoscute att de ctre Consiliul Europei ct i de ctre jurisprudena instanelor comunitare care au fost urmrite n legislaia statelor membre. 1 Concluziile acestor studii au relevat urmtoarele idei fundamentale: a. Exist la nivelul Europei un set de principii ale bunei administraii acceptate pe scar larg de ctre state ca principii fundamentale ale ordinii lor juridice i administrative. b. Majoritatea acestor principii sunt reglementate prin norme juridice cu caracter general i obligatoriu c. Coninutul material al acestor principii variaz ns semnificativ ntre statele membre d. Interpretarea acestor principii va varia, nc pentru un timp nedefinit, ntre cel puin 4 tradiii administrative diferite. Astfel, au fost identificate urmtoarele principii care sunt acceptate de majoritatea statelor membre:
1

A se vedea cu titlu exemplificativ, Studiul realizat la nsrcinarea Guvernului Suedez de ctre Agenia Suedez pentru Management Public (http://www.statskontoret.se/good administration) n anul 2004

21

Principiul legalitii, nondiscriminrii i proporionalitii Dreptul la instrumentarea imparial i corect / dreapta a cazului individual Dreptul la instrumentarea cazului ntr-un timp rezonabil Dreptul ceteanului de a fi audiat nainte de adoptarea oricrei msuri administrative care l va afecta. Dreptul ceteanului de acces la propriul dosar care privete orice msur ce poate fi adoptat mpotriva sa Dreptul general de acces la documente i informaii Obligaia motivrii n scris a deciziilor administrative Obligaia de comunicare a deciziilor administrative ctre toate persoanele interesate Obligaia de a comunica caile de rezolvare a cazului ctre toate persoanele implicate Obligaia de documentare a oricrei proceduri administrative Obligaia de nregistrare a documentelor i de conducere i pstrare a registrelor administrative Obligaia de a avea o atitudine pro-serviciu public Ne amintim desigur c cel puin 4 dintre principiile enunate mai sus au fost enunate de Rezoluia din 1977 a Consiliului Europei: dreptul de a fi audiat, dreptul de a avea acces la informaii i documente, obligaia de motivare, obligaia de a indica remedii administrative. De aceea nu este surprinztor faptul c legislaiile statelor europene i-au internalizat aceste principii n reglementri interne. Rezoluia din 1980 a Consiliului Europei instituie principiile imparialitii i obiectivitii. Aceasta nseamn c i aceste principii au avut mari anse de a fi fost deja implementate n statele membre. Singurul principiu care nu apare ca expres reglementat n majoritatea legislaiilor statelor membre este obligaia de a conduce registre administrative. Majoritatea statelor membre, cu excepia notabil a statelor de common-law, au adoptat acte de procedur administrativ detaliate care includ majoritatea principiilor enunate mai sus. Aceste acte constituie adeseori acte de fundamentare pentru alte acte normative speciale. Unele din aceste principii cum ar fi spre exemplu principiul imparialitii, al dreptii ca i principiul legalitii, nondiscriminrii sau proporionalitii sunt adeseori garantate constituional. Dreptul la instrumentarea problemei ntr-un timp rezonabil, de a fi audiat, de a avea acces la propriul dosar sunt adeseori reglementate ntr-un act de procedur administrativ cu un grad variabil de specificitate. Obligaia funcionarilor de a motive deciziile cu caracter administrativ, de a notifica i indica remedii cu privire la situaia administrativ creat, de a avea o conduit i o atitudine ndreptat spre serviciul public sunt i ele, de cele mai multe ori, cuprinse n acte de procedur administrativ. Dreptul general de acces la informaii se regsete n general n actele libertii de exprimare, cele privind mass-media ori alte acte normative similare. O privire aruncat asupra datei adoptrii codurilor de procedur administrativ ne arat c 14 dintre acestea, deci majoritatea, au fost adoptate sau modificate dup anul 1990. Astfel, spre exemplu: Anul codificrii 1976 1985 1986 1990 1991 1925 (modificat i republicat n 1991) 1992 22 Statul Membru Germania Danemarca Suedia Italia Portugalia Austria Olanda Actul de procedur administrativ Legea federal de procedur administrativ Legea de Procedur Administrativ Legea de Procedur Administrativ Actul Italian de Procedur Administrativ Codul de procedur administrativ Actul General de Procedur Administrativ Legea general administrativ

1992 1960, amendat n 1980 i 1998 1967, amendat de cteva ori n anii 1990-1998 1999 1999 1993, modificat i completat n 2002 2002 2004 2004

Spania Polonia Republica Ceh Lituania Grecia Slovacia Estonia Finlanda Letonia

Lege privind regimul general al administraiei publice i regimul procedural administrativ comun Codul de Procedur Administrativ Legea de Procedur Administrativ Legea administraiei publice i Legea privind procedura administrativ Codul de Procedur Administrativ Codul de Proceduri Administrative Legea de Procedur Administrativ Legea de Procedur Administrativ Legea de Procedur Administrativ

n ceea ce privete Romnia, stadiul codificrii procedurilor administrative este staionar dei inflaia normativ caracterizat prin abundena textelor normative i instabilitatea regulilor impunea nc de la sfritul anilor 90 o mai rapid codificare a principiilor i regulilor de procedur administrativ. La ora actual legislaia din Romnia abund n reglementri cu privire la aspecte ce vizeaz definirea i modul de funcionare a instituiilor i autoritilor administraiei publice, definirea, organizarea i funcionarea serviciilor publice, emiterea de acte normative de ctre autoritile publice, mecanismele de rezolvare a petiiilor adresate autoritilor de ctre ceteni, mecanismele de asigurare a transparenei administraiei n faa societii civile, etc. Aceast multitudine de reglementri prevede o serie de proceduri speciale i derogri de la dreptul comun, coninnd adeseori i contradicii ntre diferitele prevederi, fapt ce duce la o aplicare greoaie i neunitar a lor de ctre beneficiari att autoriti administrative i instane judectoreti, ct i ceteni. Exist o cert incoeren legislativ i o lips de claritate a actelor normative n materie, o lips de sistematizare a regulilor procedurale, o terminologie neunitar i o lips de corelare a regulilor, conceptelor i instituiilor juridice specifice procedurii administrative cu cele proprii contenciosului administrativ. Iniiativa codificrii procedurii administrative n Romnia a aparinut doctrinei i practicii administrative care au semnalat n diferite ocazii necesitatea unui corp coerent de reguli n ceea ce privete procedura administrativ derulat de autoritile publice. Astfel, actualul proiect de cod de procedur administrativ1 a pornit de la Proiectul Codului de procedur administrativ elaborat de un colectiv de specialiti n anii 2000-2003 i apoi sub egida Institutului de tiine Administrative al Romniei, proiect cruia nu i-a fost acordat pn n prezent, din pcate, atenia cuvenit. Prezentul proiect2 care, nu se tie cnd va intra n prioritile legislative ale Parlamentului Romniei, are n vedere urmtoarele obiective: Uniformizarea soluiilor legale disparate existente n legislaia actual precum i reglementarea pentru prima dat a unor situaii juridice semnalate de practica administrativ Coroborarea regulilor, conceptelor i instituiilor juridice specifice procedurii administrative cu cele proprii contenciosului administrativ
Elaborat n anul 2007/2008 de un colectiv de specialiti instituit prin Ordinul Ministrului Internelor i Reformei Administrative nr.289/06.09.2007. 2 Textul integral poate fi citit pe www.mai.gov.ro/Documente/
1

23

Asigurarea stabilitii procedurilor administrative i indirect predictibilitatea actului de administraie public Principiile generale pe care se fundamenteaz proiectul romnesc de cod sunt urmtoarele: Legalitatea Eficiena Interesul public Buna credin Egalitatea de tratament Motivarea activitii administrative Recursul administrativ i accesul la justiie Transparena Colaborarea i cooperarea Responsabilitatea i rspunderea. Proiectul de Cod instituie i o serie de scopuri fundamentale: - Reglementarea modului n care deciziile sunt luate n administraia public, n condiiile respectrii drepturilor persoanelor fizice sau juridice, precum i a interesului public - Asigurarea informrii i participrii tuturor prilor interesate la luarea deciziilor administrative - Stabilirea unor reguli minimale pentru controlul organizrii i funcionrii administraiei publice - Reducerea birocraiei, simplificarea mijloacelor de aciune ale administraiei publice i apropierea administraiei de cetean. Dei mult evoluat fa de reglementrile romneti n materie n vigoare, nici acest proiect de cod nu este, n opinia noastr, de natur s satisfac toate cerinele unei bune administrri n context european. Proiectul abund n enunuri generale i declarative dar lipsesc o serie de principii i reguli care s fundamenteze drepturi i obligaii concrete pentru participanii la procesul administrativ, ceea ce pune n pericol eficiena acestuia i ridic un semn de ntrebare asupra orientrii acestuia spre cetean i spre realizarea serviciului public. Ori o bun guvernare presupune realizarea unui service optimum n cel puin 3 direcii, fundamentale: spre ceteni, spre centrul de decizie politic (autoriti publice), spre celelalte pri componente ale societii civile (grupuri de interese i de presiune). Este vorba aici de o diferen calitativ ntre o administraie organizat prin anumite principii i o bun administraie ale crei principii se constituie ntr-un pat germinativ pentru o nou cultur administrativ. Chiar dac putem observa i desprinde un corp comun de principii ale bunei administraii reglementate n diferitele acte de procedur adminsitrativ ale statelor europene este tot la fel de adevrat c diferiii legislatori au demonstrat o mare creativitate n modul n care au conceput diferitele reguli de aplicare a acestor principii. O diferen comun ntre aceti legislatori const n aceea c unii utilizeaz un concept general, lsnd la latitudinea instanelor interpretarea de coninut iar alii, dimpotriv, elaboreaz un catalog riguros de reguli prealabile care las mai puin spaiu de interpretare. Letonia utilizeaz, spre exemplu, noiunea de dubiu justificat pentru a circumscrie motivele de descalificare n timp ce Finlanda a elaborat o list detaliat a acestor motive. Avantajul evident al alternativei abstracte, generale, este acela c nu mpiedic dezvoltarea dinamic, conceptiual n materie. Pe de alt parte, o reglementare cu caracter general abstract deschide drumul puterii discreionare a administraiei i favorizeaz astfel excesul de putere i abuzul de autoritate. O list analitic limiteaz puterea discreionar i ea poate fi util n domenii unde controlul asupra acesteia trebuie s fie mai accentuat. n acelai timp o list de condiii este mai uor de neles de ctre cetean dect o interpretare de jurispruden care pe baza diferitelor cazuri ajunge s identifice un coninut concret al unui principiu cu caracter general. 24

O alt diferen specific poate fi identificat n raport cu cantitatea de excepii care se creeaz n conjunctura unei reguli cu caracter general. Astfel, unele reguli sunt clare i previzibile n aciunea lor ceea ce atrage mai puine excepii, n timp ce altele sunt asociate cu un numr mare de excepii. Exist i reguli care sunt construite ntr-o manier similar, cu foarte puine diferene de substan. Astfel, cu privire la obligaia motivrii deciziilor administrative, se pare c exist o nelegere general comun cu privire la modul n care trebuiesc motivate, pe fond i pe form, actele administrative. Obligaia de comunicare ca i obligaia de a indica remedii constituie de asemenea exemple n acest sens. Pe de alt parte, exist materii unde exist foarte puine similariti. Astfel, n ceea ce privete obligaia de documentare, legislaia statelor membre difer n mod substanial. Dac am constatat c, ntr-adevr, statele membre i-au internalizat un set destul de substanial de principii comune indispensabile pentru o bun administrare chiar dac aplicarea acestora a rmas destul de difereniat i particularizat, trebuie totui observat c exist o serie de diferene semnificative. Dac o reglementare pare identic ntr-un numr de state aceasta nu nseamn c i aplicarea ei va fi aceeai. Aceeai regul va fi interpretat diferit n state diferite iar aceast difereniere vine n primul rnd din tradiiile administrative diferite ale acestor state. Analiznd aceste tradiii se poate constata c exist cel puin patru culturi administrative diferite la nivelul Europei: tradiia centrat pe administraie, tradiia centrat pe cetean, tradiia centrat pe legislator i tradiia centrat pe Ombudsman. Dezvoltarea dreptului administrativ a fost ntotdeauna influenat n mod profund de istoria european, de cultura i contextul constituional al diferitelor state membre i este important s ne reamintim faptul c n Europa s-a nscut i a funcionat un model juridic sau juridicizat de administraie public mult mai dependent i legat de lege dect de politic sau economic, i prin aceasta mult mai conservator. Analiznd doctrina de specialitate1 rezult urmtoarele modele de cultur administrativ european: a. Cultura centrat pe administraie, concepe dreptul administrativ ca pe un instrument la ndemna guvernanilor pentru conducerea unei administraii eficiente. Norma administrativ este astfel construit pentru a realiza eficient politica public. O astfel de viziune este asociat cu Frana i statele avnd o administraie influenat de modelul francez, deci i, parial, Romnia2. n Frana, Consiliul de Stat reprezint vrful ierarhiei jurisdicionale administrative i are att funcii judiciare ct i funcii administrative propriu-zise. Membrii si sunt n acelai timp i judectori ai administraiei dar i consultani centrali pentru autoritile de guvernare. Modelul francez este guvernat de ideea c cel mai important motiv pentru asigurarea proteciei legale mpotriva administraiei este nu protecia drepturilor individuale ci, mai ales, asigurarea c administraia acioneaz n conformitate cu legile i regulamentele. 3 b. Cultura administrativ centrat pe cetean. Acest tip de tradiie concepe dreptul administrativ ca pe un instrument pentru limitarea puterii guvernanilor n raport cu guvernaii, pentru protecia indivizilor mpotriva nclcrii drepturilor lor. Ea vede dreptul administrativ ca pe un ansamblu de reguli care traseaz limitele legale de aciune pentru guvernani i reglementeaz, n acest cadru, relaia dintre stat i ceteni. Aceast concepie este cel mai adesea asociat cu
A se vedea n acest sens Carol Harlow, European Administrative Law and the Global Challenge, European University Institute, Working Paper RSC No.98/23, 1988, p.3-4, J.Schwarze, Op.cit,p.1173-1197, Julio ponce Sole,Good Administration and European Public Law.The Fight for Quality in te Field of Administrative Decisions.European Review of Public Law, vol.14, nr.1,2002. 2 Cultura administrativ romneasc este i profund marcat de modelul german, formalist, normativist, de administraie. 3 J.Schwarze, Op.cit, p.1182
1

25

modelul anglo-saxon de administraie al rilor de common-law care dispun de o singur jurisdicie pentru toate tipurile de cazuri1 n SUA clauza celebr de due process din Constituia SUA, este n principal legat de protecia drepturilor ceteneti. Instanele au dezvoltat n aceast cultur ceea ce se cheam the hard look doctrine Aceast doctrin include obligaia de a asculta ceteanul, obligaia de motivare a deciziilor statale, obligaia de cercetare atent a reglementrii nainte de decizie,etc. Aceste obligaii au creat o presiune judiciar asupra sistemului administrativ care uneori cere sute de pagini de explicaii i motivri, un fenomen numit de doctrin ossification. c. Cultura centrat spre legislator las exclusiv la latitudinea legislativului reglementarea procedurilor administrative, de cele mai multe ori sub forma unor acte normative deosebit de detaliate sau, n unele cazuri, sub forma unor acte sau norme cu caracter constituional. Aceast concepie este reprezentat de germanul Rechtsstaat, care vede administraia ca executare pur a legii i mai puin ca activitate complex de aplicare a legii. Rezultatul este reprezentat de o concepie formalist, normativ, aproape judiciarist, asupra administraiei. Germania poate fi vzut, e adevrat, ca fiind modelul reprezentativ dar o serie de state nou aderate, inclusiv Romnia, sunt i ele, total sau parial, partizane ale acestui model. d. Cultura administrativ centrat pe Ombudsman, este reprezentativ pentru statele scandinave. Ceea ce caracterizeaz acest model, ntructva mai pragmatic, este ideea c o persoan independent, adeseori desemnat de Parlament, lucreaz, n afara Executivului pentru a identifica, investiga i recomanda soluii pentru cazuri de abuz de putere n administraia public. n aceste culturi unde Ombudsmanul s-a dezvoltat ca unul din principalele mijloace de redresare a situaiei ceteanului care a suferit prejudicii din partea administraiei s-a putut observa o restrngere a culturii litigioase, de natur judiciar. n realitate, nici una dintre aceste tradiii nu poate fi astzi absolutizat la nici unul dintre statele membre ale Uniunii Europene. Acolo unde o anumit cultur pare a fi dominant celelalte este posibil a fi reprezentate cel puin parial. Cu att mai mult, n contextul integrrii europene, aceste tradiii au glisat la nivelul ntregii Europe. Dac sistemul administrativ al Uniunii Europene a fost iniial construit pe modelul francez, dezvoltrile ulterioare au condus la creterea interesului asupra cetenilor pentru ca, dup Maastricht, instituia Ombudsmanului s dobndeasc un rol accentuat. Cel puin 5 instituii au contribuit, fiecare n felul ei, contribuit la aceast dezvoltare i la ceea ce astzi nelegem prin conceptul juridic al unei bune administrri: Consiliul Europei, Curtea European de Justiie i Tribunalul de Prim Instan, Ombudsmanul European i unele dintre statele membre ale Uniunii Europene. Astzi, Charta Drepturilor Fundamentale, cu articolul su 41 privind dreptul la o bun administrare constituie o parte central a Tratatului de la Lisabona. O serie de alte articole prevd c normele Chartei vor fi implementate prin acte legislative i executive adoptate de instituii, organe, organisme i agenii ale Uniunii iar principiile Chartei vor putea fi interpretate doar judiciar n ceea ce privete aspectele de legalitate. Aceasta poate s nsemne c dreptul la o bun administraie trebuie s fie nti implementat printr-un act legislativ sau executiv pentru a dobndi for juridic deplin. Art.III-398, preluat n Tratatul de la Lisabona poate funciona astfel ca baz legal pentru adoptarea unei reglementri privind buna administrare a instituiilor, organismelor i ageniilor comunitare. Incontestabil, evoluia conceptului juridic al bunei administrri nu este nici pe departe finalizat i va continua i n viitor. Necesitatea reglementrii unui cadru juridic european al bunei administrri Exist o serie de argumente serioase n favoarea adoptrii unei legi a bunei administrri pentru instituiile Uniunii Europene.
1

Idem, p.1187

26

n primul rnd, regulile curente ale procedurii administrative comunitare au fost descrise ca fiind :codificri pariale croite n raport cu cerinele specifice ale implementrii politicilor sectoriale. Ele sunt foarte puin corelate ntre ele, sufer de serioase lacune n special n ceea ce privete protecia individului1 O simpl standardizare a acestor reguli ar conduce la o simplificare i raionalizare a procedurilor administrative ale Uniunii. n al doilea rnd, putem astzi observa c dreptul administrativ european progreseaz n special datorit jurisprudenei Curii Europene de Justiie i a Tribunalului de Prim Instan. Dup unele opinii acest fenomen este firesc i sntos. Pentru alii, n schimb, ar fi mult mai legitim dac instituia decizional a Uniunii Europene ar determina i orienta evoluia legislaiei comunitare n aceast materie. n al treilea rnd, ca urmare a extinderii Uniunii, exist o serie de argumente de natur pragmatic. Atunci cnd Curtea a fost compus de 6 sau 12 judectori nu a fost deosebit de dificil s se ajung la un punct de vedere comun privind identificarea principiilor legale comune. O componen de 27 de judectori, sau mai muli, fiecare marcat de propria sa tradiie legal i administrativ, va ngreuna fr nici un fel de ndoial procesul de identificare i statuare a unor principii comune care s fundamenteze un drept administrativ european. In fine, regulile statuate n reguli scrise sunt mult mai accesibile pentru cetean dect principii dezvoltate n dreptul jurisprudenial. O reglementare comunitar a procedurii administrative ar reui nu numai s enumere i s articuleze principiile existente la nivelul Uniunii dar ar putea decanta pentru viitor, cu mult mai mult claritate, principiile cu adevrat relevante pentru relaia dintre administraia Uniunii Europene i cetenii si. Pe de alt parte, dei este deosebit de important s se ating un grad suficient de protecie pentru drepturile individuale este, n aceeai msur, important s se promoveze eficiena i dinamismul ca i s se evite suprareglementarea. Prea multe reguli pot determina funcionarii s dezvolte tehnici de evaziune a acestora i s se concentreze mai mult asupra corectitudinii dect asupra calitii actului de administraie. Acest tip de comportament este deosebit de nociv mai ales pentru faptul c diminueaz caracterul inovativ i experimental al activitii personalului administrativ.2 Ombudsmanul European a subliniat importana rolului su n asigurarea dezvoltrii unor bune practici administrative atrgnd n acelai timp atenia asupra pericolelor unei prea mari jurisdicionalizri a acesteia. Caracterul deschis al procedurii este doar unul dintre motivele care disting rolul Ombudsmanului European de cel al Curii3 Problema principal a unei bune administrri const i n gsirea unei balane corecte ntre interesele individuale legitime ale beneficiarilor actului de administraie i interesul public, precum i cerinele proprii de eficien ale autoritilor administrative.o supraevaluare a drepturilor individuale poate duce la o judicializare neechilibrat a procedurilor administrative. Avnd n vedere i faptul c dreptul economic public specializat face parte integrant din dreptul administrativ al Uniunii Europene s-ar putea ajunge la dezvoltri puternice ale unei culturi litigioase nedorite. Acest fenomen este deja considerat a fi un pericol n dreptul administrativ al Comunitii Europene4dei nu trebuie supraestimat. Multe dintre reglementri sunt deja parte integrant a acquis-ului comunitar iar cel puin unele dintre codurile de bun conduit administrativ au fost deja adoptate de instituiile comunitare i publicate n Jurnalul Oficial.
Hanns Peter Nehl, Principles of Administrative Procedure in EC Law., Hart Publishing, London, 1999,p.188. 2 Carol Harlow, Op.cit, p. 11 3 Raportul Anual al Ombudsmanului European pe anul 1995, p.17 4 A se vedea n acest sens, Kanska Klara, Op.cit,320-321
1

27

Ideea fundamental din spatele unei legi europene a bunei administraii este aceea c dac administraia public urmeaz procedurile corespunztoare, probabilitatea de a adopta decizii corecte crete vertiginos. Instituirea unor proceduri asigurtorii pentru conduita funcionarului sau oficialului european potrivit crora acesta va trebui s ia n considerare toate faptele relevante, s pun n balan toate interesele implicate, s in seama de faptul c toate prile implicate l pot face responsabil pentru conduita sa i s acioneze dup reguli transparente sau care s foreze autoritatea s statueze explicit motivele care au stat la baza adoptrii deciziilor sale administrative, va garanta un nivel acceptabil de raionalitate i echilibru n acest proces. Este de aceea foarte important s se ating un grad suficient de detaliat al procedurilor astfel nct s asigure aplicabilitatea ateptat a acestora i, n acelai timp, s se pstreze un grad suficient de generalitate care s permit variaiile necesare n contexte instituionale diferite. Adoptarea unei astfel de legi cadru nu ar impieta nici asupra legislaiei speciale, orizontale sau verticale, cu un coninut mult mai detaliat. Dreptul la o bun administraie i baza sa legal furnizat de Art.III-398 pare a avea potenial suficient pentru dezvoltri viitoare ale culturii administrative proprii a Uniunii Europene. Viitorii creatori ai unei legi asupra bunei administraii n Uniunea European trebuie s in cont i s nvee de la diferitele tradiii administrative existente la nivelul Europei astfel nct s fie n msur s extrag elementele valoroase i s nlture efectele negative cunoscute ale acestor tradiii. In mod subsecvent, ei vor trebui s continue s completeze modelul tradiional original centrat pe administraie cu tue bine alese din cadrul modelului centrat pe cetean, centrat pe legislator i /sau centrat pe Ombudsman astfel nct s poat asigura o balan optim ntre drepturile i interesele individuale i interesul public al Uniunii Europene.

28

MODERNIZAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE N PROCESUL DE INTEGRARE EUROPEAN


BABIN Oleg, doctorand, Academia tefan cel Mare a MAI al RM ORLOV Ioana Alexandra, jurist, Bucureti, Romnia

Summary:
The history of public administration is the very history of modern states and is intimately tied to politics. The evolution from the royal rule to contemporany democracy is, doubtlessly, a history of the changes in structures and functions of the administration, as the main agent acting to materialize the decisions of the political power, the one the in fact determines the priorities of the society. The administration is today in almost every state closer to different groups and areas of interest characterizing a disperssed society, but it is specifically this property that turns it into a vocational mediator between the conflicting interest in our centrifugal structures. These circumstances explain and enforce the privileged position of administration in a modern society, expressing nevertheless the perils of a discretionary administration. I. Fenomenul administrativ n societatea actual Istoria administraiei se nate din nsi istoria statelor moderne i nsoete fr gre politicul. Evoluia de la absolutismul regal la democraia contemporan este, desigur, i istoria schimbrii structurilor i a modului de funcionare al administraiei, ca principal agent care duce la ndeplinire dezideratele puterii politice, cel care determin n fapt prioritile societii. Aa a evoluat administraia, spre exemplu, de la principiul organizrii ierarhice centralizate la mecanisme mai nuanate i mai flexibile, care permit materializarea principiilor descentralizrii administraiei i deconcentrrii serviciilor publice. Noile tendine politice i ideologice (pentru c trim, oamenii secolului al XXI-lea, particularitile unei democraii liberale, ale parlamentarismului democratic) se reflect fr gre n mecanismele i reaciile administraiei, care prin complexitatea nevoilor societii actuale, i prsete rolul clasic apolitic i devine o structur suprapolitic. Ea nu mai reprezint actualmente un simplu instrument de executare i aplicare a legii, ci devine un actor, de sine-stttor, pe scena politico-statal, actor care contribuie, uneori esenial i uneori n interes propriu, la prelucrarea i selectarea nevoilor sociale crora urmeaz a li se conferi dimensiunea interesului public.1 Aa cum se subliniaz n doctrin, administraia se afl azi i n toate statele lumii mai aproape de feluritele grupuri i sfere de interese care caracterizeaz o societate tot mai atomizat, dar tocmai pentru aceasta are vocaia de a concilia conflictele care ntresc n mod fatal tendinele centrifuge ale societii moderne. Fa de noile provocri legate de infrastructur, protecie social sau chiar limitarea efectelor polurii, administraia se vede ntrit, indispensabil, aproape atotputernic. Interesul public nu poate cdea victim fluctuaiilor politice i capriciilor opiniei publice i viaa social trebuie s beneficieze de un factor de stabilitate i continuitate. Aceste mprejurri explic i susin poziia privilegiat a administraiei ntr-o societate modern, dnd ns n acelai timp expresie pericolele unei administraii discreionare. Arbitrariul i rigiditatea (sau poate, ntr-o expresie mai adecvat, ineria) sunt principalele riscuri 29

ale unei societi birocratice, adic ale unei societi n care formalismul i-a depit justificrile pragmatice i n care structurile administrative sunt ntr-att de anchilozate nct se substituie interesului public pentru a-i justifica existena. Aceste primejdii impun cu necesitate crearea unor mecanisme eficiente de control al administraiei. ntr-o metafor curajoas putem spune c dac la nceputurile democraiei puterile aveau sarcina de a se controla i echilibra reciproc, astzi ele trebuie s controleze i s in n fru Statul n sine, pentru c Statul (prin administraie), mai puternic ca niciodat, poate sufoca individul i societatea, organism viu i n permanent transformare, golind de semnificaie deopotriv drepturi fundamentale i democraie. II. Uniunea European. O structur inedit i necesar Nu vom porni n cele ce urmeaz de la premisa att de drag unora c lumea se nvrtete n jurul factorului economic. Este ns de necontestat c globalizarea ca fenomen major al secolului XX are drept consecin necesitatea crerii unor piee de desfacere complexe i cu mare capacitate de absorbie. Economicul devine azi din cauz a dezbinrii, cum a fost veacuri de-a rndul, un element de coeziune. Fa de coloii nceputului de mileniu China, Statele Unite Europa divizat i orgolioas nu ar fi putut s reziste. nsei ideile care i-au fundamentat cndva prestigiul i dominaia au fost monopolizate i transformate i nu Europa mbtrnit, ci tnra i agresiva Americ pozeaz azi n campioan a democraiei, a libertilor fundamentale i a liberalismului economic. Uniunea European, la origine proiect economic menit s tearg rnile conflagraiei mondiale, este azi o modalitate complex i revoluionar de reafirmare a identitii i valorilor btrnului continent ntr-o sintez (n sensul lui Hegel, de trecere la un nivel superior) care i asigur supravieuirea economic i politic. Aa cum afirma un mare politician francez, n ziua de azi poi s fii, desigur, eurosceptic, dar nu poi refuza n mod responsabil orice form de integrare. Pentru rile fostului lagr sovietic alegerea este cu att mai dramatic i mai necesar. Dac pentru Occident Uniunea a venit ca pasul urmtor ntr-o evoluie oarecum lin, rile esteuropene ncearc prin integrarea n structurile comunitare nainte de toate regsirea unor valori umane i politice care pentru jumtate de veac au constituit inta cea mai urt a mainriei totalitare. Uniunea European, n ultim analiz, reprezint convingerea c societatea se realizeaz cel mai bine prin individul deplin realizat. Structura liberal, mai curnd dect democratic, a Uniunii reprezint soluia antagonic sistemului totalitar comunist n care individul era deplin anulat de Leviathanul atotputernic. Dac propaganda putea utiliza limbajul democraiei (cci, fie ele i iluzorii ori declarative, mecanismele democratice existau vot universal, egal i unic, organisme reprezentative, etc.), ea nu putea n niciun fel tolera ideea unui individ realmente liber, puternic i mndru, mai important dect colectivitate. Ori ideea unei economii care scap controlului partidului i se dezvolt firesc. Ca atare nzuina statelor scpate de jugul comunist de a se regsi n structurile europene nu reprezint dect ncercarea de a recupera imaginea unei societi n care controlul asupra propriei viei i aparine individului, n care fiecare este diferit, dar suma diferenelor creeaz un tot unitar i perfect funcional. Unitate n diversitate. Se pune ns problema cum poate fi conciliat non-intervenionismul specific doctrinelor liberale cu imaginea statului-providen, a statului bunstrii (welfare state). III. Spaiul administrativ european. Deziderat i realitate Incapacitatea statului, privit n sensul su tradiional, de a face fa provocrilor globalizrii i necesitatea sincronizrii reaciilor etatice pentru a oferi maximul de protecie cetenilor a dus ntr-un timp relativ scurt la o contaminare a sistemelor de drept spontan, la nceput, apoi 30

controlat care s-a concretizat prin conceptele de New Public Management i, la nivel regional, de drept administrativ european. Acesta din urm este un produs al regulilor de drept deduse n mare parte pe cale jurisprudenial n triunghiul Bruxelles-Strasbourg-Luxembourg prin fuzionarea culturilor juridice i administrative ale rilor membre1. n esen, Spaiul Administrativ European exprim dorina statelor membre de a crea un sistem administrativ unitar (iar nu uniform, neinnd cont de specificitatea fiecrui stat-membru2) n scopul de a facilita realizarea deplin a politicilor Uniunii i, pe cale de consecin, a interesului public. Aadar reforma administraiei n vederea mririi capacitii sale spre a face fa provocrilor spaiului comunitar reprezint o necesitate pentru statele membre i rmne o chestiune prioritar, de actualitate chiar i fa de cele mai avansate dintre ele. Cu att mai mult, reforma administraiei publice reprezint un aspect crucial pentru Romnia i Republica Moldova, ri care ncearc s tearg azi anomaliile sistemului totalitar pe care l-au trit nainte de anii 90. Dei se afl n etape diferite, Moldova aspirnd la integrarea n Uniunea European, pe vreme ce Romnia a devenit membr a structurilor comunitare, cele dou state se confrunt cu probleme similare i a cror rezolvare urgent reprezint o condiie sine qua non a redresrii economice i a crerii unor state capabile s satisfac cerinele cetenilor. IV. Factori de modernizare a administratiei publice Trebuie s subliniem nainte de toate c reforma administraiei nu reprezint un scop n sine. Aa cum se subliniaz n doctrina Republicii Moldova, i dup cte se vede, este adevrat i n privina Romniei, reforma administrativ ... nu trebuie s fie o sarcin a fiecrui guvern nouformat de a reorganiza ceva cu orice pre. Asemenea reforme pot produce numai haos n societate i pot duce la acutizarea crizei economice. Dimpotriv, guvernele succesoare sunt obligate s continue reforma nceput de predecisorii lor n aspectul modernizrii administraiei publice.3 n acest context o mare importan n dimensionarea i corecta concepie a reformei o au factorii reformei administraiei publice. Pe acetia i grupm n 3 categorii: factori politici, factori sociali, factori economici. La acetia se adaug o a patra categorie, respectiv premisele externe ale reformei. Le vom analiza pe toate succint n cele ce urmeaz. 1. Factorul politic al reformei administraiei publice decurge din chiar schimbrile politice majore care au caracterizat istoria celor dou ri n ultimii 20 de ani. Acest factor este cu att mai pregnant n cazul Moldovei care n aceast perioad i-a nceput efectiv viaa ca stat. Destrmarea Uniunii Sovietice i nlturarea Cortinei de Fier au permis introducerea mecanismelor statale democratice, care ns nu s-a produs fr dificulti ori ezitri. Efectiv, debutul vieii politice a Moldovei este legat de Declaraia de suveranitate din 23 iunie 1990 i de Decretul cu privire la puterea de stat din 27 iunie 1990, cel dinti statund instituirea unei noi modaliti de realizare a puterii de stat n rezolvarea tuturor problemelor vieii politice, economice i sociale. Apoi, ambele state au cptat legile fundamentale care constituie, n esen, Biblia valorilor eseniale care circumscriu toate aciunile unor state care aspir la democraie. Din pcate, reforma profund a unei societi nu se poate construi numai pe declaraii de intenie i pe acte cu o profund ncrctur ideologic i simbolic. Adoptarea unei noi Constituii
n acest sens a se vedea Carlo dOrta, Quel avenir pour lEspace Administratif Europeen, Institut Europeen dAdministration Publique, 2003, Working Paper no. 2003/W/6 2 Cu toate acestea a armoniza capacitatea administrativ a statelor membre ale UE nu nseamn uniformizarea nstituiilor i administraiilor publice trdnd istoria i caracteristicile fiecrei ri. (...) S-ar intra n contradicie cu principiul fundamental european al subsidiaritii i cu tendina actual de descentralizare i de punere n valoare a autonomiei care circumscrie n faza actual transformarea sistemelor administrative interne a numeroase state membre i ne-membre. Vezi Carlo dOrta, op. cit., pag. 10, trad. n. 3 Maria Orlov, Boris Negru .a. Quo vadis, Moldova?, Chiinu, 2002, pag. 42
1

31

nu poate avea alt semnificaie dect trasarea cadrului conceptual esenial al unui proces lung i anevoios, condiionat nainte de toate de voina clasei politice ca factor de decizie i de conducere al societii. Oricum am privi lucrurile, din pcate realitatea este c n ambele ri surori, clasa politic se ntoarce ctre popor odat la 4 ani, n cadrul mecanismului democratic de control al alegerilor, iar n restul timpului este prea puin interesat de realizarea promisiunilor electorale. Unul dintre principalii factori de risc n reforma administraiei publice considerm deci a fi tocmai clasa politic, azi o veritabil cast care i pzete cu strnicie priviligiile cu ignorarea fi a interesului public, care ar trebui s i fie cluz. Aceast mprejurare a determinat, aa cum am sugerat mai devreme, o deosebit instabilitate a cadrului instituional i legal al administraiei publice, supus la nenumrate restructurri i reorganizri care nu o dat au fost expresia pur a presiunii politicului i a grupurilor de interese. 2. n ceea ce privete factorul social, acesta se afl n legtur cu creterea reactivitii societii civile, sub impulsul mediilor de informare i a noilor nevoi ale cetenilor, i care determin o cretere a dorinei de participare la procesul decizional. Dei nu adnc mpmntenit nici n Romnia, nici n Republica Moldova, societatea civil reprezint un mediu de dezbateri, un factor de cenzur a politicului i un potenial catalizator al reformei. Desigur, dac ceteanul de rnd contientizeaz n mod abstract c ar avea dreptul la o mai mare eficien i un mai bun tratament din partea autoritilor, el nc nu acioneaz n consecin. Totui, emanciparea individului obinuit cu sistemul totalitar al unei adminstraii omnipotente nu poate fi departe. Aceast eventualitatea, fie i ea singur, reprezint un factor de accelerare a reformei administraiei, ntruct aceasta nu poate risca s rmn cu totul n urma societii pe care o servete. 3. La rndul lui, economicul este de natur s mping mai departe reforma, ntruct circumstanele globalizrii i provocrile pieei deschise atrag necesitatea unui stat puternic i capabil s gestioneze o sum de factori i elemente centrifuge. O administraie slab i ezitant, o administraie lipsit de flexibilitate i de vitez de reacie este un drum deschis spre anarhie n condiiile n care economia de pia reprezint liber concuren, libertate pe piaa muncii, libertatea serviciilor, etc. Mai mult, progresul tehnologic i societatea informaional fac i mai important reforma administraiei, care altfel n-ar putea rezista n secolul vitezei. 4. Din pcate, putem afirma fr mare team c ne-am nela c factorul major n impulsionarea reformei administraiei rmne att n Romnia, ct i n Republica Moldova factorul extern, n spe exigenele organismelor europene i euro-atlantice. Am examinat anterior impactul acestor structuri, deci nu vom reveni asupra argumentelor invocate. Subliniem ns c, spre regretul nostru, considerm c numai vigilena Comisiei Europene a determinat n ultimii 8 ani un real efort n reformarea administraie, depindu-se ntr-o anumit msur obinuita atitudine pasiv a clasei politice. Cu att mai mult, este necesar ca aceste aciuni s capete o coerent i o continuitate indispensabile unei schimbri reale la nivelul administraiei.

32

TENDINELE ADMINISTRAIEI PUBLICE CENTRALE N COMUNITATEA EUROPEAN


RUSU Vladimir, lector universitar, doctorand, Universitatea de Stat Alecu Russo din Bli

Rsum:
Les dbats centrs sur les problmes, les rformes et les provocations de lUE sont trs actuels non seulement par des raisons de solidarit et de responsabilit, mais galement par des raisons des opportunits pour la Rpublique de Moldavie. Par consquent, nous avons comme but ltude des tendances de ladministration publique centrale dans la Communaut Europenne. Les changements survenus dans la Communaut Europenne et les options de chaque tat pour lintgration dans les structures de lUE ont conduit la reconsidration de certains raports dans ladministration publique. La Communaut Europenne connat une priode, quand on ne peut pas affirmer que les vielles tats souverains existent dans leurs formes classiques, mais en mme temps on ne peut pas parler dune relle intgration. On a cr une sorte de lordre fdrale, qui se trouve sur le contrle des tats qui lont gnre. Ces observations constituent les aspects constitutionnels et administratifs de la communaut. Donc, la mme structure incomplte du systme communautaire se reflte dans ladministration, aussi. Transformrile democratice din ultimii anii, paralel de alte procese ca europenizarea, regionalizarea, globalizarea, afirmarea statelor bunstrii sociale etc. au condiionat o regndire a administraiei publice i au provocat reforme ample i intense ale administraiei publice. Toate acestea au generat un ir de dezbateri centrate pe problemele administraie eficiente n Uniunea European. De aceea, ne-am propus ca obiect de studiu tendinele administraiei publice centrale n Comunitatea Europeana. Direciile de dezvoltarea a administraiei publice reprezint schimbarea sau modificarea contient direcionat a administraiei publice, indiferent de nivelul la care se realizeaz. Schimbrile survenite n Comunitatea Europeana, ct i opiunea fiecrui stat pentru integrarea n structurile Uniunii Europene au condus la reconsiderarea unor raporturi din cadrul administraiei publice. Comunitatea European trece printr-o faz n care nu se poate spune c vechile state suverane mai exist n forma lor clasic, dar nici nu se poate vorbi de o real integrare. La nceputul studiului nostru ne propunem s descifrm mai nti, fr a intra n detalii, care sunt impulsurile ce genereaz aceste tendine a administraiei publice att pe plan naional ct i de structurile transnaionale europene. Astfel o condiie indispensabil a evoluiei administraiei publice n Comunitatea European este reflectarea acesteia n cadrul factorilor interni. n acest context, europenizarea se manifest prin intermediul actorilor interni, ori o guvernare direct a UE nu exist i nu este posibil. Aceasta este specific statelor din Comunitatea european care nu sunt membri a UE (n care se include i Republica Moldova). Astfel exist posibilitate ca europenizarea s fie interpretat sau modificat de ctre factorii de decizie naionali. n aceste state necesitatea europenizrii administraie publice este fundamentat n special prin existena a crizelor administrative. Crizele pun pe ordinea de zi a societii noi tendine a administraiei publice. n Republica Moldova ntr-o oarecare msur aceasta este presiunea extern n vederea efecturii reformei din 1998 i actuala reform administrativ declanat de planul de aciuni UE RM. Pentru Republica Moldova destrmarea URSS i Declaraia de independen pot fi apreciate ca situaii de criz. 33

Cea dea doua dimensiune a tendinei administraiei publice n comunitatea europeana este dictat de structurile suprastatale a Uniunii Europene cere este format dintr-un complex de instituii supranaionale, care urmrete s promoveze pe teritoriile rilor membre aciuni concertate la nivel guvernamental, dar n acelai timp, s menajeze suveranitatea politic i economic a statelor respective. n ceia ce privete acesta form de influenare a administraiei publice organele transnaionale realizeaz funcia executiv i tind spre independen de sistemele birocratice naionale prin posibilitatea de a se autofinana. Toate acestea fortific, de fapt, sistemul administrativ n care se formeaz structuri transnaionale rigide, deciziile crora sunt impuse statelor din comunitatea europeana prin crearea aquis-ului comunitar. Aici evident apare problema compatibilitii administraiei transnaionale cu cele naionale, care la rndul su se realizeaz prin cea dea doua forma de implementarea a sistemului administrativ comunitar menionat mai sus, care are la baz adaptabilitatea cu sistemele administrative naionale. Aceasta se realizeaz prin suprapunerea n atribuiile sistemului comunitar cu prerogativele administraiilor naionale prin excluderea treptat a celor din urm. Anume cea dea doua forma a cristalizrii sistemului administrativ comunitar garanteaz stabilitate sistemului, deoarece n esen orice sistem administrativ va supravieui numai daca are potena de a satisface interesele populaie prin mecanisme democratice. Specificul evoluie administraie publice din Comunitatea Europeana se cristalizeaz n adaptare lenta a sistemului administrativ comunitar, care se realizeaz att pe verticala, de sus n jos printr-un aparat unic, compus din organe transnaionale, ct i n direcia invers, prin adaptarea sistemului administrativ comunitar la cerinele particularilor din statele membre. Problema perfecionri administraiei publice este pe larg examinat de specialitii n domeniu. Toate aceste cercetri genereaz anumite modelele ipotetice ale administraiei publice aplicabile n Comunitatea Europeana care alimenteaz prin viziunea lor, anumite scenarii imaginate despre evoluia i dezvoltarea administraiei publice n statele din comunitatea europeana. Nu se poate vorbi n momentul actual de un model comunitar n domeniul administraiei publice, un model care s fie impus sau care s reprezinte reperul la care administraiile naionale s se raporteze, astfel se poate afirma c europenizarea n acest sector este nc n faz incipient, administraiile naionale rmnnd n continuare baza sistemului public comunitar. Procesul de reforma a administraiei publice din orice stat membru sau candidat al Uniunii Europene trebuie s fie unul continuu pentru a face fa schimbrilor permanente la care administraia trebuie s rspund i s acioneze n deplin concordan cu contextul european, n vederea constituirii unei interfee ntre naional i supranaional. Daca sa vorbim de tendinele administraiei publice centrale n Comunitatea European putem observa o diminuarea a autoritii acesteia n folosul organelor transnaionale. Acesta este o micare lent i ireversibil, care va duce la formarea unei structuri administrative unice i suverane pe ntreg teritoriu a Uniunii Europene. Unul din principalele impedimente la acest proces este puterea politic a statului care nu tot timpul dorete sa cedeze din suveranitatea sa n folosul organelor transnaionale. Acesta problem este exclus prin intermediul anumitor reforme i programe ale Uniunii Europene dezvoltarea i implementarea aquis-ul comunitar la standarde echivalente de ncredere n toat Uniunea, prin introducerea a unui sistem de justiie administrativ unic pentru Europa i mprtirea principiilor i valorilor administraiei publice care au dus la o anumit convergen ntre administraiile naionale. n pofida unei convergene n cadrul anumitor componente i structuri ale administraiei publice, aspectele definitorii rmn n mare parte specifice. n spaiul european al administraiei publice nu s-a instituit un model unic al administraiei publice. Din cele patru existente Westminster, Napoleonian, Weberian i Suedez nici unul nu ocup o poziie dominant. n 34

domeniul serviciului public, la fel se menine o diversitate. Astfel cu toate c administraia public a statelor membre a UE a fost vizat de procese integraioniste, ns nu a fost pe deplin schimbat. n principiu tendinele administraie publice centrale n Comunitatea European nu derog de la principiile clasice a bunei guvernri, cu anumite elemente specifice cum ar fi utilizarea tehnologiilor performante n administraia public. Astfel paralel cu globalizarea este imposibil de a nu utiliza tehnologiile electronice n genere, la fel cum i n administraia public att la nivel central ct i la nivel local. Statele lumii n ultima vreme au contientizat multiplele prioriti pe care le aduc tehnologiile performante i ncep a le aplica activ pentru a spori att eficiena ct i democratizarea administraiei publice. Strategia de guvernare electronic reprezint o cerin formulata la nivelul Uniunii Europene pentru toate statele membre, iar printre obiectivele urmrite la nivel european prin guvernarea electronica se numr: includerea tuturor categoriilor sociale ca beneficiari ai serviciilor de e-guvernare, folosirea tehnologiei pentru o guvernare mai oportun i eficace, crearea identitii electronice recunoscute de statele membre. Guvernarea electronica este un proces de reformare a sectorului public prin noi tehnici de management al informaiei, creat cu scopul de a spori gradul de participare politica a cetenilor, de a eficientiza activitatea aparatului administrativ i activitatea statului n ntregime. Scopul utilizrii acestei metode este accesul cetenilor la informaia publica, participarea societii civile la procesul decizional, asigurarea transparentei actelor administrative i comunicarea operativa cu cetenii. n esen guvernarea electronica nu este o categorie aparte a guvernrii. Natura i principiile administrrii nu este afectat prin apucarea Internetului n procesul de guvernare. E-Guvernarea presupune doar schimbarea accentului n metoda de realizarea a guvernrii. Deci informaia rmne evident, mai importanta dect tehnologia. Pentru majoritatea statelor lumii, tranziia la Societatea Informaional reprezint un obiectiv strategic al guvernului. Ca o consecin, e-Guvernarea a crescut n importan, devenind un instrument valoros i un factor critic de succes, capabil s genereze cretere economic, s promoveze educaia i, nu n ultimul rnd, s ofere un suport real democraiei. n acest context iniiativele de e-guvernare, de creare a infrastructurii electronice care va lega instituiile de nvmnt, ageniile guvernamentale, sectoarele publice de cele private, au creat premisele dezvoltrii sectorului de IT&C n contextul macroeconomic al statelor n ultimii ani. Pentru cunoaterea complet a tendinei fenomenului administrativ n Comunitatea European este necesar cercetarea administraiei publice n raport cu mediul social, care exercit o influen considerabil asupra structurilor, fenomenelor i coninutului activitilor organelor administraiei, asupra psihologiei i comportamentelor individuale i colective ale personalului administraiei. Pe de alt parte, administraia comunic cu celelalte structuri prin relaii de colaborare, de subordonare sau chiar de constrngere, astfel nct considerat n raport cu mediul social, administraia, ntr-o societate dat, va putea aprea n armonie sau n opoziie cu ntregul mediu social sau cu anumite structuri ale acestuia. Procesul europenizrii administraiei publice din Republica Moldova este structurat n dou perioade distincte. Prima perioad ncepe cu 1990, an n care demareaz primele eforturi de reformare a administraiei publice (locale) i se finiseaz cu semnarea Planului individual de aciuni UE RM. Cea dea a doua ncepnd cu Planului individual de aciuni UE RM i continu i n prezent. Desigur, februarie 2005 este luat drept dat de hotar n mod convenional. Deja ncepnd cu 2002 ncep s apar premise pentru un nou cadru al europenizrii, dar schimbarea definitiv n domeniul europenizrii a fost condiionat de semnarea Planului individual de aciuni UE RM la 22 februarie 2005. 35

Bibliografie:
1. Europa Central. Nevroze, dileme, utopia, Antologie coordonat de A. Babei i C. Ungureanu, Iai: Polirom, 1997. 2. Magnette P., Europa, statul i democraia. Suveranul mblnzit, trad. Ivan R., Bucureti: Institutul European, 2005. 3. Wallace H., Wallace W., Procesul politic n Uniunea Europeana, Ed. a III-a, trad. de G. Bolea, Bucuresti: Arc, 2004 4. Palihovici S. Reforma administraiei publice din Republica Moldova n contextul integrrii europene, Tez de doctor n tiine politice// http://www.cnaa.acad.md/files/theses/2008/11684/ serghei_palihovici_thesis.pdf, 18.11. 2008, h.23:30 5. Naumescu V., Instituii politice i mecanisme constituionale n Europa. 6. http://idd.euro.ubbcluj.ro/interactiv/cursuri/Naumescu/Cap2.htm.

36

EUROPENIZAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE


GOGA Gina Livioara, doctorand, asistent universitar, Universitatea Danubius din Galai, Romnia

Summary:
The gradual emergence of the European Administrative Space, which does not impose standards, is a logical step forward in the construction of the European Union. National governments meet, compare notes and join forces to draw up and enforce EU standards. It is quite natural that they should increasingly influence each other. In each sphere of administrative policy, it offers applicant countries a range of solutions that are similar enough to provide some common ground and broad enough to leave each country substantial room for manoeuvre in terms of policy options. Premise europene Idealul oricarei forme de organizare a unei natiuni este acela de a gasi solutii in asigurarea unor conditii de viata mai bune. Perspectiva schimbarii poate surprinde o societate in diferitele sale etape de evolutie. Nevoia de progres nu este o noutate, ceea ce ne intereseaza este insa etalonul la care se raporteaza la un moment dat o societate. Deschiderea orizonturilor catre un nou tip de societate societatea europeana, impune anumite analize. Orice schimbare a regimului politic al unei tari este insotita de schimbarea, de cele mai multe ori profunda si totala, a sistemului administrativ al statului respectiv. In ceea ce priveste tara noastra, aceasta si-a intors privirea in totalitate catre Europa moderna dupa caderea regimului comunist. n general, aderarea unei ri la o nou structur presupune mai nti de toate o analiz a modului de funcionare a acestei structuri, cu att mai mult dac este vorba de un stat fost comunist i nelund n calcul criteriile de aderare impuse de aceasta. Uniunea nu a impus statelor candidate i nu condiioneaz nici statele membre s urmeze un anumit model. Cu toate acestea, statele din centrul i estul Europei, fiind nedreptite din punct de vedere istoric dar i de contextul geografic, au urmrit ndeaproape evoluiile statelor membre din momentul depunerii candidaturii lor. Rezolvarea problemele naionale dup experienele altor state a devenit un bun ghid, cu att mai mult cu ct existau i reglementri n acest sens. Astfel c, statele candidate la Uniunea Europeana au fost tentate sa abordeze in rezolvarea problemelor ce implicau adoptarea acquis-ului comunitar un anumit model de societate, evident, occidental. Se poate vorbi aici de imitatie, insa fenomenul nu poate fi decat firesc. O tendinta spre imitatie a existat dintotdeauna. Pe de alta parte, Uniunea Europeana a indemnat permanent, atat prin instituirea conditiilor de aderare la aceasta structura, cat si prin intermediul reprezentantilor institutiilor, ca implementarea sa se faca avand in vedere respectarea clauzei de loialitate, potrivit art. 10 din Tratat. Acest lucru a presupus ca, odata cu semnarea Acordului European instituind o asociere intre Romania pe de o parte, si Comunitatile Europene si statele membre ale acestora, pe de alta parte, tara noastra a avut trasate linii clare in ceea ce priveste dobandirea calitatii de stat membru. Abordarea unei reforme profunde si durabile reprezinta dezideratul oricarei societati care migreaza de la o forma de guvernamant la alta, cel putin daca se afla si in situatia inlocuirii unui regim totalitar cu altul democratic. 37

Uniunea Europeana nu afirma solutia rezovarii deficientelor din sistemul administrativ al unei tari. Uniunea este doar calea. Sistemul de interferente care s-a succedat o data cu deschiderea relatiilor si inceperea negocierilor intre statele candidate si institutiile Uniunii, respectiv statele membre, au reprezentat cheia transformarii. Uniunea a oferit un mare avantaj statelor saracite, ori de regimul politic ori de proasta guvernare, de a se reforma in pasi rapizi si bine trasati. Avalansele de fonduri europene puse la dispozitia noilor state au aratat o contradictie: dorinta de progres s-a lovit de incapacitatea administratiei de a adopta acquis-ul comunitar si, implicit, de a gestiona fondurile oferite. Cauzele ingreunarii procesului de integrare a Romaniei in Uniunea Europeana au fost formulate in termeni precisi odata cu rapoartele Comisiei Europene privind stadiul adoptarii si implementarii legislaiei. Romania nu era pregatita pentru aderare, iar acest lucru ar putea fi considerat un lucru firesc daca ne gandim la faptul ca guvernele care s-au succedat nu aveau specialisti capabili pe probleme europene, cu atat mai putin in administratia locala. Pe de alta parte, noul aparat guvernamental nici nu avea cum sa fie pregatit pentru astfel de probleme atat timp cat in acesta se regaseau elemente din vechea elita administrativa. Exista insa si probabilitatea ca Romania sa parcurga o lunga perioada de tranzitie de la comunism la democratie, daca acordul cu Uniunea Europeana nu ar fi fost semnat. Din perspectiva acestor state am putea vorbi de o anumita forma criza, cea interna. In realitate, adevarata criza incepe acolo unde statele se regasesc neputincioase in abordarea reformelor care sa garanteze Comisiei rezultatele vizate. Uniunea nu a fixat calea de urmat, aceasta era la latitudinea fiecarei tari in abordarea reformelor care sa se potriveasca specificului acesteia. Pozitia noilor state care au aderat incepand cu anul 2004, raportata la modul in care acestea au constituit un factor de sustinere sau de blocaj al fenomenului de aprofundare a integrarii, a fost una pozitiva. Dintr-un anumit punct de vedere, daca luam in considerare faptul ca majoritatea statelor in discutie sunt state fost-comuniste, s-ar putea intelege dorinta acestora de a aborda problematica integrarii intr-un mod care sa le reformeze intrutotul. Experienta trecerii de la un regim politic la altul, de la o forma de guvernare la alta par sa fie inca proaspete, avand in vedere ca multe dintre ele s-au aratat interesate sa adere la scurt timp dupa caderea influentei comuniste. De aceea, poate fi inteleasa maniera in care acestea au inteles ca o lipsa de interes si o atitudine de neimplicare in ceea ce priveste extinderea si aprofundarea procesului de integrare europeana nu ar face decat sa le izoleze inca o data. Iata de ce, despre o criza in cadrul statelor care au aderat o data cu ultimele doua valuri am putea vorbi ca despre un fenomen firesc. Simplul fapt de a rasturna valorile instaurate in trecut nu poate constitui un declin, probabil nici nu ar trebui sa primeasca sensul de criza. Ar exista o criza numai daca acele valori nu ar fi inlocuite cu altele.1 Abordand contextul geografic nefavorabil in care se pozitioneaza Romania, nici in Orient si, totusi, departe de Occident, Emil Cioran sublinia importanta valorilor occidentale, acestea reprezentand de fapt sursa evolutiei noastre, caci ceea ce in Apus era revolutie, la noi era modernism iar, daca secolul nostru nu era dominat de o sete oarba de imitatie, de superstitia modei, a arderii etapelor, a ajungerii celorlalte neamuri, am fi ramas poporul obscur si lamentabil. Ceea ce a determinat insa tara noastra spre alte forme de manifestare este o vointa de nebanuit ce exprima setea de istorie a unui popor care nu a trait o dorinta arzatoare de a-si umple golurile cu o iuteala maxima, de a se implini prin salt.2
Anton Dumitriu, Cultura occidentului, Volumul Europa in gandirea romaneasca interbelica, Colectia Studii Europene, Ed. Institutul European, Bucuresti, 2008, pag.200; 2 Emil Cioran, Schimbarea la fata a Romaniei, Volumul Europa in gandirea romaneasca interbelica, Colectia Studii Europene, Ed. Institutul European, Bucuresti, 2008, pag. 156-157;
1

38

Insa, o reforma profunda si durabila a administratiei nu se poate realiza fara o reforma a politicului, intelegand prin reforma profunda gestionarea cu prudenta a centralizarii birocratice a statului, transparenta activitatii guvernantilor, a administratiei si a justitiei, iar prin reforma durabila existenta unui regim democratic care sa asigure functionarea societatii in ansamblul ei.1 Convergente administrative europene Ideea unei convergene a administraiilor europene a constituit sursa a numeroase studii n literatura de specialitate, interesul lrgit al preocuprilor avnd ca temei contextul integrrii europene, ca mai apoi s creeze o reacie care a generat adevrate argumente pro sau contra. Aezat n acest peisaj, aspecte privind definirea termenului de convergen, procesele prin care aceasta a aprut, proporiile i artarea cu precizie a elementelor sistemelor administrative care converg, sunt legate n mod absolut inedit de construcia european. Crearea unui spaiu administrativ european, ca rezultat al convergenei dintre administraiile naionale ale statelor, aduce n discuie nu doar aspecte teoretice privind legislaia comunitar, ci i rivaliti mai vechi ntre adepii conservrii identitii naionale a statelor n faa fenomenului europenizrii i simpatizani ai soluiei supranaionale, federaliste. Bineneles, este vorba aici i de evoluia sistemelor legislative existente la nivelul statelor membre n prezent, ca rezultant a parcurgerii unui drum lung i nu cu puine obstacole, prin urmrirea ndeaproape a ndeplinirii criteriilor stabilite n acquis-ul comunitar, mai ales de statele candidate la aderare. n acest moment, statele europene i-au schimbat percepia n privina aprrii intereselor i a protejrii valorilor naionale. Nu doar interesele statului, privite la modul global, aduc astzi efervescen vieii instituiilor Uniunii, interese care oricum pot fi aprate foarte bine i la nivelul legislaiei naionale, ci interesele ceteanului comunitar. Nici o alt form de organizare a rilor din Europa nu a consacrat, ntr-o palet att de larg de domenii, drepturile i interesele ceteanului, succesul n protejarea acestor interese fiind evident dat de amploarea cu care Uniunea statelor membre nelege s-i dezvolte i s-i perfecioneze modalitile de realizare a acestora. Este evident c libera circulaie a serviciilor, a mrfurilor, a persoanelor, (factori de debut ai procesului de europenizare) dau natere la tot attea drepturi i obligaii pentru ceteanul comunitar. Cu ct statele membre reglementeaz mai multe competene la nivel de Uniune, i n alte domenii, proporiile unei eventuale convergene cresc. Revenind asupra extinderii Uniunii Europene, (obiectiv esenial stabilit n cadrul Summitului de la Haga din luna decembrie 1969), literatura de specialitate a caracterizat extinderea spre un spaiu administrativ european ca un proces de convergen a sistemelor administrative ctre un model european comun.2 Motivul pentru care cercetarea unei posibile convergene ntre sistemele administrative ale statelor europene nu a reprezentat o preocupare n literatura de specialitate de pn atunci se explic n primul rnd prin contextul istoric. n dreptul administrativ al statelor europene nu existau criterii pentru convergene att timp ct nu exista nici un fel de interferen ntre administraiile statelor naionale de natur s determine un sistem jurisdicional, sau mcar obligaii cutumiare (sistemul anglo-saxon) prin care s se ncerce delimitarea unor principii. Dreptul administrativ constituie mai nti de toate o lege naional, particularitile i specificitile unui stat reprezentnd modul n care acesta se poate deosebi sau impune n faa
1 2

Ioan Alexandru, Tratat de administraie public, Ed. Universul Juridic, Bucuresti, 2008, pag. 820-821; European Institut of Public Administration, in collaboration with the Luxembourg Presidency of the Council of the European Union, A New Space for Public Administrations and Services of General Interest in an Enlarged Union, , Luxemburg, 8 june 2005, pag. 9;

39

altuia. Prin lege naional nu ne referim numai la caracterul formal al actului sau la obligativitatea lui n plan statal, ct mai ales la tradiiile unui popor, reprezentate astfel prin legile ce alctuiesc dreptul administrativ al unui stat. Aa cum am precizat, primele conexiuni de natur a nchega relaiile ntre state au existat ncepnd cu jumtatea secolului XX, n planul aprrii, n plan economic (avnd ns un interes mascat, exclusiv militar), i n domeniul politic (existnd preocupri n domeniul drepturilor omului). Ceea ce iniial a reprezentat o soluie de aplanare a unor conflicte din punct de vedere militar i politic, prin dezvoltarea unei Piee Comune i prin punerea n comun a unor instituii, a dus la apropierea administraiilor naionale. Din acest moment, interferenele dintre administraiile naionale au ridicat problema convergenei, ca rezultat al procesului de europenizare. Abia la sfritul secolului, au nceput s apar teoriile conform crora legile administrative ale statelor converg, existnd o micorare a particularitilor naionale i o manifestare a influenei relaiilor reciproce dintre tradiiile juridice care, din punct de vedere istoric au fost nelese ca fiind n contradicie unele cu altele, aa cum sunt sistemul de drept comun englez i cel civil continental. Privit n context european, dreptul administrativ reprezint un ansamblu de similitudini care, deduse din sistemele de legi naionale, reprezint patrimoniul colectiv al statelor europene.1 Analizarea administraiilor celorlalte ri nu este o problem cu care se confrunt n prezent numai statele candidate la aderare n ncercarea de a-i supune administraiile unor reforme innd cont de experienele mai vechi mprtite de acestea. n prezent, gsirea unei soluii viabile pentru o administraie eficient reprezint dezideratul oricrui stat, indiferent dac acest lucru ar presupune analizarea experienelor altor state. Pe lng acestea, aderarea la o nou structur presupune noi provocri, la care statele membre trebuie s rspund colectiv. De aici se creeaz practic apropierile dintre sistemele legislative ale statelor. ntr-o opinie, convergena reprezint acel fenomen prin care caracteristicile importante care difereniaz variatele sisteme administrative sunt atenuate ori, n unele cazuri, eliminate, n timp ce modelele naionale converg ctre soluii i modele juridice similare. De fapt, comunitatea dreptului interacioneaz cu legile naionale din fiecare ar i conduce la influene reciproce ale dreptului naional i la un fenomen de convergen descris mai devreme, caracterizat de o reducere a particularitilor naionale ca o consecin a declinului treptat al modelului de administraie centralizat, bazat pe puterea coercitiv.2 Mergnd pe aceast direcie, nu exist dect o singur concluzie: creterea interaciunilor dintre state determin abordarea unor modele identice n cazul lor, lucru care nu trebuie observat numai n cadrul reformelor ci i la nivel comunitar, Comunitile Europene preluand caracteristici din cteva sisteme administrative europene. Este cert ca statele care adera la calitatea de stat membru al Uniunii trebuie s-i supun administraiile publice unei reforme severe pentru a putea indeplini criteriile de aderare impuse de Copenhaga i Madrid. Ele au sarcina de a prelua legislaia Uniunii Europene, s o adapteze la specificul legal i s-o implementeze ct mai strict cu putin. Acestora li se cere s aib sisteme administrative i administraii publice capabile s transpun, s implementeze i s ntreasc aquis-ul n concordan cu principiul obligativitii rezultatului. Orice amanare a implementarii se datoreaza ntrzierilor si incapacitatii de adaptare.
M. Asso, F. Limongelli, G. Pennella, V. Russo, n European Constitution and administrative reform. The case of Italy, Formez, pag.7; 2 M.Chiti, Diritto amministrativo europeo, Giuffr, Milano, 1999, pag.115, citat de M. Asso, F. Limongelli, G. Pennella, V. Russo, n European Constitution and administrative reform. The case of Italy, Ed. Formez, pag. 8
1

40

In domeniul administraiei publice nu exist insa acquis comunitar. Exist un aquis comun, compus din principii legale administrative, la care ne putem referi ca la un aquis comunitar neformulat n sensul c nu exist vreo convenie formal. Ar putea ns reprezenta i o lege administrativ european comun.1 De altfel, problematica unei legi a administraiei publice unice pentru toate statele suverane integrate n Uniunea Europeana a fost dezbtut foarte intens, nc de la nfiinarea Comunitii Europene. Neexistand unele sarcini si directii clare de integrare a statelor candidate in privinta administratiei publice, un rol important il au principiile administratiei publice. Aceste principii reprezinta de fapt traditiile diferite ale sistemelor de guvernare din statele europene, fiind consacrate in legislatia interna a fiecarui stat si, totodata, redefinite in jurisprudenta instantelor judecatoresti interne si europene. Insa, numai cteva aspecte au fost efectiv cuprinse de activitatea legislativ a instituiei europene si se refera in special la rolul de mijlocitor al administraiei publice, asigurnd libera competiie a firmelor din teritoriul Uniunii Europene, stimulndu-le astfel s ating standardele specifice statelor membre, i la sprijinul acordat de stat intreprinderilor, sprijin autorizat i monitorizat de ctre Uniunea European. Principiile comune ale administraiei publice ntre statele membre ale Uniunii Europene constituie condiiile unui Spaiu Administrativ European. Acesta include un set de standarde de aciune comune n cadrul administraiei publice, definite prin lege i ntrite de practici i mecanisme responsabile. Statele candidate ar trebui s ia n considerare aceste standarde n procesul de dezvoltare al administraiilor publice. Un spaiu administrativ comun, la propriu, este posibil atunci cnd un set de principii legale, reguli i regulri sunt uniform respectate ntr-un teritoriu acoperit de o constituie naional. Dei Spaiul Administrativ European nu constitue parte integrant a acquis-ului comunitar, ar trebui totui s serveasc drept ghid n reforma administraiilor rilor candidate. n statele membre ale Uniunii Europene, aceste standarde, mpreun cu principiile stabilite de constituie sunt impuse sau transmise de o serie de legi administrative, cum ar fi actele procedurale administrative, libertatea accesului la informaie sau legile serviciului public.2 Existena unui spaiu administrativ european presupune mai nti de toate delimitarea anumitor termeni. ntruct nu putem vorbi despre ncorporarea n acquis-ul comunitar a sintagmei de spaiu administrativ european, dup cum vom vedea, n literatura juridic s-au conturat deja idei despre ce reprezint sau ceea ce ar trebui s reprezinte spaiul administrativ european. Astfel, spaiul este neles ca o metafor comun care descrie integrarea n context european, n timp ce spaiul constituional european este descris ca domeniul valorilor mprtite de statele membre i de Uniunea European.3 n sensul desemnat de SIGMA, principiile comune ale administraiei publice ntre statele membre ale Uniunii Europene constituie condiiile unui spaiu administrativ european. Acesta include un set de standarde de aciune comune n cadrul administraiei publice, definite prin lege i ntrite de practici i mecanisme responsabile.4 Legat de europenizare, problema care se ridic este aceea de a stabili dac poate determina convergena constituirea unui spaiu administrativ european, n mod exclusiv, ori aceasta reprezint numai unul din factorii ce l compun? n acest sens, SIGMA a artat c spaiul administrativ european reprezint un proces evolutiv al convergenei dintre legile administrative naionale i practicile administrative ale statelor
3 4
1 2

OECD, SIGMA Paper no. 27, European Principles for Public Administration, OECD, 1999, Paris, pag.16; OECD, SIGMA Paper no. 27, op.cit., pag.5; Herwig C.H. Hofmann, Mapping the European administrative space, Towards a european administrative space? OECD, SIGMA Paper no. 27, op.cit., pag.5

41

membre. Aceast convergen este influenat de o serie de fore conductoare, cum ar fi presiunile economice din partea indivizilor sau a societilor economice, contactele regulate i continue cu oficiali ai statelor membre i, mai ales, jurisprudena Curii Europene de Justiie. 1 Legislaia Uniunii Europene prevede necesitatea unei administraii eficiente, avnd n vedere n special directivele i regulrile Comunitii. Acest lucru a obligat mai multe state membre s fac modificri n organizarea lor interna, n structurile administrative i n aranjamentele decizionale, cu scopul de a susine efectiv i n mod eficient legislaia european i de asemenea, s asigure o cooperare efectiv ntre instituiile Uniunii Europene.2 n opinia prof. Claudio M. Radaelli, europenizarea nu presupune convergen, aceasta putnd fi cel mult o consecin a europenizrii, avnd n vedere diferenele care pot exista ntre un fenomen i consecinele sale, i c dimpotriv, conduce la divergene.3 Totodat, aceasta nu este n concordan nici cu armonizarea, ns lipsa armonizrii poate conduce la distorsionri ale competitivitii pe piaa comun. Ct privete integrarea, europenizarea nu este asimilat cu aceasta, dar nu poate exista fr integrare european. n acest sens, un studiu al politicii de mediu din Frana arat c instituiile statelor membre continu s ofere soluii divergente n condiiile n care europenizarea poate spori capacitatea de rezolvare a problemelor. De aceeai prere este i Svein S. Anderson4 care afirm c teoria convergenei privete efectele integrrii ca pe un amestec de implementri i rspndiri ale hotrrilor i legislaiilor Uniunii Europene. Acesta prezint diferite metode de studiere a modului cum integrarea european are efecte la nivel local, sugernd un cadru care propune puncte comune pentru diferitele tipuri de reacii naionale la fenomenul integrrii. Astfel, se pare c exist mai multe cauze care predispun tensiunile ntre procesul de integrare European i adaptarea instituiilor naionale la hotrrile i regulamentele Uniunii, motiv pentru care nu se poate determina un model uniform de integrare. La nivel naional, implementarea legilor europene este determinat de tradiiile administrative naionale i gradul lor de instituionalizare5. Gradul de convergen este cu att mai mare cu ct incompatibilitatea dintre principiile i legile Uniunii Europene i instituiile naionale este mai mic. n caz contrar, nu doar convergena este mai mic, dar pot apare divergenele. Exist patru tipuri de convergen6 pe care Anderson le identific n contextualizarea proceselor de adaptare a statelor i a sectoarelor naionale la procesul de integrare n Uniunea European: convergena interactiv, convergena autonom, convergena deviat i convergena impus. Convergena interactiv presupune o strns legtur ntre instituiile Uniunii i administraiile naionale cu privire la integrarea normativ, cognitiv i legal, nu exist presiuni n situaia slbirii legturilor, tendina fiind de receptivitate n privina legislaiei comunitare, fr a fi impuse modele organizaionale sau de funcionare. Convergena autonom este un tip comun de recontextualizare local, ce presupune o anumit autonomie a proceselor naionale de adaptare i transformare ntr-un context de convergen normativ, cognitiv i legal. Nu exist cerine pentru modele organizaionale i de funcionare, modul n care sunt luate deciziile i n care sunt fcute regulile la nivel european reflectnd
OECD, SIGMA Paper no. 27, op.cit., pag.6 European Court of Justice, Case 68/81, Commission v. Belgium (1982), ECR 153, citat de SIGMA Paper no. 27, pag.14; 3 Claudio M. Radaelli , Whither Europeanization? Concept stretching and substantive change, European integration online papers, vol.4, nr.8, 2000; 4 Svein S. Anderson, The Mosaic of Europeanization, An Organizational Perspective on Natioanal Recontextualization, ARENA Working Papers, 11/2004, pag. 7,8; 5 Knill, C., The Europeanisation of National Administrations. Patterns of Institutional Change and Persistence, Cambridge, 2001. 6 Svein S. Anderson, op.cit, pag. 23;
1 2

42

conflicte de interese i omisiunea unor probleme sensibile prin care se formuleaz standarde care s permit flexibilitatea sau ignorarea lor. Convergena deviant se definete prin legtura strans ntre reglementrile normative si cognitive i prin presiunea fa de disocierile la nivel naional. Dei nu sunt cazuri des ntlnite, exemplul dat este cel privind piaa neagr a vnzrii de carne provenit din vntoare, cu toate c exist directive n domeiul veterinar care interzic comercializarea pentru profit. Convergena impus combin legturile solide ntre nivelul european i cel naional, din punct de vedere normativ/cognitive, dar i din punct de vedere al cerinelor de funcionare i al practicilor organizaionale, pe de o parte, cu slabe presiuni de asociere, pe de alt parte. ntr-un studiu adresat statelor din centrul i estul Europei, ntre care i Romnia, Heather Grabbe1 identific trei factori potrivit crora procesul de aderare la Uniunea European foreaz statele candidate spre o convergen cu modele specifice care sunt incluse n Uniunea European: gradul de ptrundere al administraiilor, viteza de adaptare, sfera de aciune i implicarea Uniunii Europene n procesul de aderare al acestor state. Cum aderarea celor 15 state membre deja ale Uniunii se realizase dup vechile principii, Consiliul European de la Copenhaga din 1993 a stabilit c statele asociate din Europa central i de est vor adera la structurile Uniunii Europene doar dac vor ndeplini criteriile de aderare, cunoscute sub numele de criteriile de la Copenhaga. Acestea se refereau la asigurarea unor instituii stabile care sa garanteze democraia, statul de drept, respectarea drepturilor omului si protecia minoritilor; o economie de pia funcional, precum si capacitatea de a face fa presiunilor concureniale din piaa intern i capacitatea de a-i asuma obligaiile de stat membru, inclusiv adeziunea la obiectivele politice, economice si monetare ale Uniunii Europene. Prin Consiliul European de la Madrid din 1995 s-a subliniat n plus necesitatea fiecrui stat membru de a asigura condiiile pentru o integrare armonioas prin adaptarea structurilor administrative. ntradevr, noile criterii au ajutat statele membre s realizeze ptrunderea legislaiei europene i s se adapteze la instituiile i politicile Uniunii Europene ntr-o modalitate diferit dect statele deja membre, fiind edificatoare n acest sens exemplele statelor membre care i-au adaptat din mers instituiile i politicile la cerinele Uniunii. Ct privete sfera de aciune i implicarea UE n viaa statelor candidate, acestea sunt inerente, avnd impact n primul rand sub aspectul implementrilor normative i a politicilor. Grabbe subliniaz faptul c procesul eliminrii cadrelor legislative ale erei comuniste i crearea unora noi pentru o economie de pia capitalist face ca statele din Europa central i de est s fie mai receptiv la reglementrile Uniunii Europene dect statele membre care nc mai caut un model pe care s l implementeze, iar atenuarea politicilor Uniuniii este mai dificil pentru statele candidate dect pentru statele care sunt deja membre ale Uniunii Europene. O form a convergenei UE ine de intensitatea i de sfera de aciune a presiunilor pentru convergen exercitate de UE. Aceste presiuni opereaz la 3 niveluri: presiunile la nivel de stat exercitate prin simplul proces de aderare; presiunile la nivelul pietei ale competitiei UE i a integrrii economice prin liberul schimb i investiii; precum i presiuni indirecte, dar la fel de importante, de convergen politic, realizate prin intermediul influenei politice a UE n statele candidate. 2 Cel mai important rol n aplicarea strategiilor naionale legate de integrarea n Uniunea European revine, bineneles, guvernelor administraiilor naionale.
Heather Grabbe, Transnational Relations and developing Models of capitalism; the Political Economy of Integrating Central and Eastern Europe into the EU. Paper for the ECPR 27th, Joint Sessions of Workshops, Mannheim, 26-31 March 1999, pag. 3,4; 2 Heather Grabbe, op.cit, pag. 3;
1

43

O reform guvernamental eficient presupune o combinaie de cinci condiii care sunt n mare parte caracteristice situaiilor dar i rezultatelor aciunilor guvernelor, i anume: presiunea extern, nemulumirea intern, o strategie de reform, un mecanism de management al reformei, feed-back i evaluare. Atitudinea fa de o presiune extern puternic din partea Uniunii este problema exclusiv a statelor candidate la aderare, aceasta depinznd de gradul de nemulumire intern. 1 Presiunile exist ns nu doar din partea Uniunii Europene, ci i din partea administraiilor naionale. ntradevr, Consiliul de la Madrid din 1995 a accentuat necesitatea adoptrii legislaiei comunitare n cadrul unor structuri administrative i judiciare adecvate. ns europenizarea administraiilor nu presupune neaprat convergena structurilor administrative, a proceselor i a valorilor i nu trebuie limitat la efectele legislaiei Uniunii Europene asupra statelor membre. Influenele se manifest din ambele direcii, europenizarea nu provine dintr-o singur cauz, ci este produsul interaciei concesiilor dintre politica european i dreptul european pe de o parte, i serviciile publice i dreptul naional, pe de alt parte.2 Spre exemplu, la nivelul instituiilor europene, se observ tendina prin care serviciile publice naionale ncearc s i impun filosofiile interne i s conving Comisia European c are drepturi exclusive de a nainta propuneri de lege.3 Un studiu4 privind valurile de reforme succedate n Anglia, Suedia, Germania si Frana cu scopul de a arta dac reformele din sectorul public indic sau nu un grad de convergen sau divergen, a artat c, la prima vedere, se poate concepe o tez a convergenei, reflectnd asupra elementelor de convergen, dar identific totodat 3 modele de divergen persistent a profilelor statelor. Principalele elemente de convergen privesc descentralizarea, prin transferul responsabilitilor ctre structurile de guvernare locale, consolidarea instituiilor politice de guvernare local prin sporirea responsabilizrii politice a conductorilor i prin consolidarea drepturilor cetenilor de a participa la luarea deciziilor, creterea aplicrilor principiilor managerialiste n administraiile publice. In timp ce unii autori care studiaz integrarea european au cutat convergena, teoreticienii societilor i statelor moderne au subliniat dezinstituionalizarea acestor societi si state moderne. Modernitatea presupune o structurare diferit fa de cea preluat de teoriile privind actorii raionali i unitari. Complexitatea i diversitatea societilor i statelor moderne face puin probabil uniformizarea instituional.5

Les Metcalfe, Meeting the Challenges of Accession, n Preparing Public Administrations for the European Administrative Space, Sigma papers nr.23, pag. 53-54, www.oecd.org/puma/sigma; 2 European Institut of Public Administration, in collaboration with the Luxembourg Presidency of the Council of the European Union, A New Space for Public Administrations and Services of General Interest in an Enlarged Union, Luxemburg, 8 june 2005, pag. 9; 3 Hritier, A., Knill, C., Mingers, S., Ringing the Changes in Europe. Regulatory Competition and Redefinition of the State, Berlin/New York, 1996, citat n lucrarea A New Space for Public Administrations and Services of General Interest in an Enlarged Union, sub egida Institutului European de Administraie Public, pag.31; 4 Hellmut Wollmann, Local Government Reforms in Great Britain, Sweden, Germany and France: Between Multi-Function and Single-Purpose Organisations, in Local Government Studies, Vol.30, No.4, Winter 2004, ISSN 0300-3930 print/1743-9388 online, pag. 659-662; 5 Svein S. Anderson, op.cit., pag. 12-13;
1

44

Bibliografie:
1. Anton Dumitriu, Cultura occidentului, Volumul Europa in gandirea romaneasca interbelica, Colectia Studii Europene, Ed. Institutul European, Bucuresti, 2008; 2. Emil Cioran, Schimbarea la fata a Romaniei, Volumul Europa in gandirea romaneasca interbelica, Colectia Studii Europene, Ed. Institutul European, Bucuresti, 2008; 3. Ioan Alexandru, Tratat de administraie public, Ed. Universul Juridic, Bucuresti, 2008; 4. M. Asso, F. Limongelli, G. Pennella, V. Russo, n European Constitution and administrative reform. The case of Italy, Ed. Formez; 5. Herwig C.H. Hofmann, Mapping the European administrative space, Towards a european administrative space? Connex, Thematic Conference, London, 16 18 November 2006; 6. Claudio M. Radaelli , Whither Europeanization? Concept stretching and substantive change, European integration online papers, vol.4, nr.8, 2000. 7. Svein S. Anderson, The Mosaic of Europeanization, An Organizational Perspective on Natioanal Re-contextualization, ARENA Working Papers, 11/2004; 8. Knill, C., The Europeanisation of National Administrations. Patterns of Institutional Change and Persistence, Cambridge, 2001; 9. Heather Grabbe, Transnational Relations and developing Models of capitalism; the Political Economy of Integrating Central and Eastern Europe into the EU. Paper for the ECPR 27th, Joint Sessions of Workshops, Mannheim, 26-31 March 1999; 10. Les Metcalfe, Meeting the Challenges of Accession, n Preparing Public Administrations for the European Administrative Space, Sigma papers nr.23, pag. 53-54, www.oecd.org/puma/sigma; 11. Hellmut Wollmann, Local Government Reforms in Great Britain, Sweden, Germany and France: Between Multi-Function and Single-Purpose Organisations, in Local Government Studies, Vol.30, No.4, Winter 2004; 12. European Institut of Public Administration, in collaboration with the Luxembourg Presidency of the Council of the European Union, A New Space for Public Administrations and Services of General Interest in an Enlarged Union, , Luxemburg, 8 june 2005; 13. SIGMA Paper no. 27, European Principles for Public Administration, OECD, 1999, Paris.

45

RETROSPECTIVE ISTORICE ASUPRA FORMEI DE GUVERNMNT A MOLDOVEI


STARACIUC Roman, Lector superior, doctorand, Academia tefan cel Mare a M.A.I. al RM

Summary:
If we analyze the early training of Romanian States, we will see that they were essentially some hereditary monarchy.Even Dimitrie Cantemir, in his Description of Moldova, noted that seat in the Royal succession was hereditary, and only if theRoyal Family disappear without any descendant of it, were possible to take the place the prince election. Dac vom analiza nceputurile formrii statelor romne, vom vedea c acestea reprezentau n esen nite monarhii ereditare. Chiar Dimitrie Cantemir, n lucrarea sa Descrierea rii Moldovei, meniona faptul c succesiunea n Scaunul Domnesc era ereditar, i doar dac toat familia domneasc disprea, neexistnd nici un descendent al acesteia, putea s se petreac alegerea domnitorului. a) Guvernarea n Basarabia i n Principatele Romne. Dac vom analiza nceputurile formrii statelor romne, vom vedea c acestea reprezentau n esen nite monarhii ereditare. Chiar Dimitrie Cantemir, n lucrarea sa Descrierea rii Moldovei, meniona faptul c succesiunea n Scaunul Domnesc era ereditar, i doar dac toat familia domneasc disprea, neexistnd nici un descendent al acesteia, putea s se petreac alegerea domnitorului. Suntem de acord cu autorii care susin ideea transformrii treptate a sistemului ereditar ntr-unul electivo-ereditar subdezvoltat, guvernat de regulile obinuielnice. Prof. I. Guceac a sistematizat normele ce guvernau acest sistem electivo-ereditar n urmtoarea consecutivitate1: a) Scaunul domnesc se transmite prin succesiune numai n cadrul familiei (dinastiei) domneti, pe linie descendent direct celui mai mare copil de gen masculin; b) Pretendentul la tron nu trebuie s fie nsemnat (cu infirmiti sau cicatrice), fapt pentru care cei ce doreau nlturarea concurenilor deseori recurgeau la mutilarea celorlali pretendeni; de la aceast regul au existat i excepii, n persoana lui Bogdan cel Orb, Petru chiopul .a; c) Drepturi succesorale legate de ocuparea Scaunului aveau n egal msur descendenii legitimi i nelegitimi ai domnitorului; d) Descendenii direci ai domnitorului nu se bucurau de prioritate n faa colateralilor acestuia, altfel spus fii i fraii domnitorului aveau drepturi succesorale egale, fiind ales cel mai destoinic, merituos, experimentat fapt care deseori stimula i mai mult lupta intern pentru domnie; e) Procedura alegerii domnitorului de ctre boieri devenise o formalitate, ntruct tradiional, era aleas persoana desemnat de ctre domnitor n timpul vieii, ca succesor al Scaunului. f) Dac n timpul vieii domnitorului, nu se recomanda n mod expres succesorul la Scaunul Domnesc, boierii i reprezentanii clerului acordau tronul prin alegeri unuia din fii, fraii sau altor rude de os domnesc2.
1 2

Ion Guceac Curs elementar de drept constituional, Vol. I., tipografia Reclama, Chiinu 2001, pag. 196. Ion Guceac Curs elementar de drept constituional, Vol. I., tipografia Reclama, Chiinu 2001, pag. 197.

46

Cele mai vechi acte de organizare politic ale rilor romneti dateaz din perioada cuprins ntre secolul XVIII i nceputul secolului XIX. Elemente de organizare politic a statului vom regsi i n Aezmintele lui Constantin Mavrocordat din 1740 i 1743, n Pravilniceasca Condic a lui Alexandru Ipsilanti din 1780, i n Codul civil al lui Scarlat Calimah din 1817, precum i n Legiuirea Caragea din 1818. ns nceputurile de afirmare a ideii regimului parlamentar dateaz nc din perioada de aplicare a regulamentelor organice, adic din anii 1831-18321. Pn la evenimente istorice care au precedat momentul anilor 1831-1832, i care las o sechel adnc asupra guvernrii n Principatul Moldovei, trebuie s ne aducem aminte faptul c n 1812, prin actul de cesiune de ctre reprezentanii Porii i ai Rusiei, Principatul Moldovei fu sfiat, i o bun parte din teritoriul actual al Republicii Moldova s-a pomenit aruncat ntr-un nou jug colonizator, fiind lipsit de posibilitatea dezvoltrii economice i politice independente2. Putem afirma c Principatul Moldovei constant a czut prad intereselor marilor puteri din imediata apropiere la acel moment Imperiul Rus dorea astfel s sporeasc influena sa n principatele danubiene, n ncercarea de a contracara influena altor puteri (a Imperiului Austriac sau Otoman), i acest interes s-a ntrezrit constant de-a lungul timpului. nc prin tratatul Kuciuk-Kainargi, semnat n anul 1774 ntre otomani i rui, Rusia obinuse dreptul de a interveni n cazul unor subiecte ce in de afirmarea i protecia bisericii ortodoxe, chestiune ce se dorea a fi folosit pentru a sanciona interveniile nedorite ale Imperiului Otoman n principate. Astfel, Rusia inteniona s sprijine pstrarea domnitorilor locali care pierduser sprijinul Porii n contextul rzboaielor napoleonice. Prima lege care prevedea administrarea noii provincii, a Basarabiei, fusese aprobat de arul rus la 2 august 1812, i purta titlul de nfiinarea administraiei provizorii n oblastea Basarabiei. Conducerea era ncredinat unui guvern provizoriu constituit din dou departamente: administrativ-cultural i economico-financiar. Activitatea departamentelor i administrarea provinciei era subordonat unui guvernator civil. Guvernatorul se subordona Conductorului armatelor de la Dunre, i, putea contacta direct efii guvernelor vecine, domnii Moldovei i Munteniei pentru rezolvarea treburilor administrative. Iniial a fost pstrat vechea organizare administrativ-teritorial: existena unui guvern al provinciei, segregarea pe departamente (constituite din moieri btinai sau rui), ispravnici care motenesc atribuiile vechii generaii de ispravnici din Moldova. La puin timp ncepe colonizarea brutal3 a noii provincii, inclusiv sub aspect administrativ: este revocat guvernatorul civil Scarlat Sturza, n locul acestuia fiind numit general-maiorul Harding (un adversar al regimului difereniat oferit Basarabiei de Imperiul Rus) - unind n persoana sa att autoritatea civil ct i cea militar. La iniiativa sa sunt introduse legile ruse n provincie i se ncearc vehement nlturarea elementelor autohtone de la administrarea treburilor publice4. Toate acestea sunt amplificate de o prezen militar a armatelor ruse i de abuzurile acesteia, precum i de insultele aduse ranilor i oamenilor simpli i chiar boierimii locale5.
Regulamentul organic a fost adoptat n 1831 n Muntenia i n 1832 n Moldova. Ion Guceac Curs elementar de drept constituional, Vol. I., tipografia Reclama, Chiinu 2001, pag. 198-199. 3 Neagu Djuvara ntre Orient i Occident. rile Romne la nceputul epocii moderne, ed. Humanitas, Bucureti 1995, pag. 321-322. 4 Ion Nistor Istoria Basarabiei, ed. Cartea moldoveneasc, Chiinu 1991, pag.182. 5 Renumitul istoric francez Marc Girardin, care pn ctre anul 1833 s-a aflat n Principatele Romne, a afirmat c trupele ruse au confiscat practic toate animalele pentru nevoile lor, i c ofierii rui au insultat clasa politic afirmnd n mod public c, n cazul n care furnizarea de boi s-ar dovedi insuficient, boierii vor fi njugai la care n locul acestora citat de Keith Hitchins Romnii, 1774 - 1866, ed. Humanitas Bucureti 1998, translation of the English-language edition The Romanians, 1774-1866, Oxford University Press, USA, 1996, pag. 192; aceast acuzaie a fost reluat de Ion Ghica n scrisorile sale ctre Vasile Alecsandri.
1 2

47

La insistenele boierimii, i n special a mitropolitului Gavriil Bnulescu, care s-a adresat arului cu o scrisoare n care se spunea: Din cea mai adnc antichitate, poporul moldovenesc, ca pogortor al vechilor coloniti romani aezai n Dacia, s-a crmuit de legile sale autonome, motenite de la strbunii si. Mai trziu, Moldova intrnd sub dependena mprailor bizantini i romani din Constantinopol, acetia fie ei cretini sau mahomedani, au lsat neatinse legiuirile, aezmintele i obiceiurile btinae. Divanul Moldovei i acum are nc manualul de legi, codicele lui Justinian, pe lng care mai aplic legile i rnduielile pravilniceti alctuite i date de Domnitorii Moldovei1, arul vine la Chiinu pe data de 29 aprilie 1818 i prezint Aezmntul organizrii oblastei Basarabia, creaie a Cancelariei Imperiale, cu unele reglementri mai favorabile fa de poporul btina. Aezmntul nfiina un organ reprezentativ nou Sfatul Suprem, dup modelul organelor colegiale existente n Imperiul Rus, format din 11 membri: Preedinte, patru membri ai guvernului provincial (guvernatorul civil, viceguvernatorul, preedintele tribunalului penal i preedintele tribunalului civil), i ase deputai, alei de nobilime pe un termen de trei ani, cu condiia confirmrii lor de ctre guvernatorul general. n cadrul acestor deputai trebuia s se regseasc i marealul provincial al nobilimii2. Teoretic componena Sfatului Suprem asigura preponderena membrilor alei asupra membrilor de drept (ca un accent democratic n acea perioad), n practic ns condiia confirmrii membrilor alei de ctre guvernatorul general al Podoliei nltura potenialii exponeni ai altor vederi politice. n ceea ce privete competenele Sfatului Suprem, putem afirma cu certitudine c erau similare divanurilor domneti de la Iai i Bucureti; cu atribuii n domeniul administrrii treburilor de stat i n cadrul procesului de nfptuire a judecii. El era organul competent s judece cauzele penale i civile, cauzele legate de hotrnicia moiilor n calitate de instan de judecat suprem3. Nu susinem prerea istoricului I. Nistor care egaleaz Sfatul cu un exponent al puterii legislative4, deoarece nu sunt atestate istoric vre-o meniune n acest sens, nici chiar n Aezmnt. Hotrrile erau adoptate cu majoritatea voturilor (cu un cvorum nu mai puin de ase membri) i nu puteau fi atacate, cei nemulumii putndu-se adresa Consiliului de Stat al Rusiei cu o plngere naintat prin intermediul Ministerului Justiiei sau prin intermediul Procurorului General5. Principalele atribuii executive erau realizate de guvernatorul civil al provinciei (subordonat guvernatorului general al Podoliei) i de ctre un guvern provincial. Guvernul era compus din guvernatorul civil, viceguvernatorul, patru consilieri (doi alei de nobilimea local pentru 3 ani, doi desemnai de a ), doi asesori (unul ale de nobilime, cellalt desemnat de ar) i administratorul financiar al provinciei. Se pstreaz n continuare mprirea guvernului n dou departamente, dup competena material: departamentul politico-administrativ (condus de guvernatorul civil) i departamentul economico-financiar (condus de viceguvernator). Noua lege rus statornicete mprirea administrativ-teritorial a Basarabiei n ase inuturi: inutul Hotin (cu reedina la Hotin), inutul Iai (cu reedina la Bli), inutul Orhei (cu reedina Chiinu), inutul Bender (reedina - Bender), inutul Akkerman (reedina - Akkerman), inutul Izmail (reedina - Izmail). Sunt create organe locale zemstviale isprvnicii zemstvale, dup modelul celor existente n celelalte gubernii ale Imperiul Rus cu categorii de funcionari cu atribuii caracteristice. inuturile erau divizate n ocoale (conduse de ocolai), ocoalele n sate (avnd n frunte vornici); n orae au fost nfiinate dume i direcii de bresle.
3 4 5
1 2

Ion Nistor Istoria Basarabiei, ed. Cartea moldoveneasc, Chiinu 1991, pag.183. Ion Guceac Curs elementar de drept constituional, Vol. I., tipografia Reclama, Chiinu 2001, pag. 202. A. Boldur Istoria Basarabiei, ed. Victor Furtun, Bucureti 1992, pag. 328. Ion Nistor Istoria Basarabiei, ed. Cartea moldoveneasc, Chiinu 1991, pag.186. Ion Guceac Curs elementar de drept constituional, Vol. I., tipografia Reclama, Chiinu 2001, pag. 202.

48

A fost nfiinat, cu subordonare direct procurorului general, instituia procuratorului. Exista un procurator provincial i ase procuratori inutali. n persoana acestuia reinem o palet extrem de larg de competene din diferite domenii administrativ, judectoresc, financiar-fiscal etc. ns n realitate el era reprezentantul birocraiei imperiale n provincie. Procuratorul provincial asigura integritatea puterii publice, supraveghea legalitatea hotrrilor organelor administraiei publice, supraveghea procesul de percepere a taxelor i impozitelor, ncerca combaterea lurii / drii de mit, supraveghea instituiile penitenciare etc. Autonomia vag i puinele reglementri liberale se risipesc odat cu moartea arului Alexandru, deoarece succesorul su Nicolai I a inaugurat n Basarabia un sistem de restricii politice i naionale, cu accente vdite de exploatare i exterminare a populaiei btinae. Treptat Basarabia pierde statutul de oblastie privilegiat (din cauza poziionrii geografice i datorit faptului c nu a fost o cucerire direct a Imperiului Rus ci mai degrab popor aliat n lupta antiotoman) i devine o simpl gubernie a Imperiului arist. n anul 1828 Aezmntul organizrii oblastei Basarabia fusese abrogat i nlocuit cu Regulamentul lui Voronov (la acel moment guvernator general al Novorosiei). Regulamentul sau Ucirejdenie desfiineaz Sfatul Suprem, i, nfiineaz Sfatul Oblastei dup modelul celor existente n celelalte gubernii, i cu prerogative mult mai reduse. Membrii Sfatului Oblastei erau numii direct de guvernatorul general, electiv fiind doar funcia de mareal al nobilimii (persoan aleas de ctre boierii locali n calitate de reprezentant al intereselor). Colonizarea ia amploare i sub forma nlocuirii ispravnicilor cu cinovnici rui, i cu trecerea la limba rus ca singura limb de stat. Prin prisma unei alte poziionri geografice n restul teritoriului Principatului Moldovei, n Muntenia i Transilvania, cristalizarea instituiilor moderne de guvernare se prezint ct se poate de timid, datorit cadrului juridic creat i conjuncturii internaionale format ctre acea perioad. Dup prerea prof. I. Rusu1, Regulamentul Organic a reprezentat de fapt prima lege fundamental a rilor romne care a nlocuit obiceiul pmntului i practica arbitrar a guvernrii domneti, reglementnd principiile i normele de organizare statal. Prin Regulamente, boierimea nu doar a nsprit exploatarea maselor de rani (ceea ce este caracteristic pentru absoluta majoritate a reglementrilor constituionale din toate statele europene i nu doar, la acea perioad), dar, ce este mai important, se ntrete rolul acesteia n conducerea treburilor de stat, i deci se limiteaz puterile domneti. Prin Regulament au fost nfiinate Adunri Obteti, organe reprezentative cu atribuii n domeniul legiferrii, n ambele ri romneti, rezultate n urma proceselor electorale. Rolul reprezentativ al acestor adunri este semnificativ diminuat deoarece numai boierii aveau dreptul de a participa la alegeri sau de a candida. Adunarea Obteasc era format din 42 de membri n ara Romneasc, i din 35 de membri n Moldova. Durata mandatului era stabilit la 5 ani, fr vre-o restricie cu privire la numrul acestora, ns existau i membrii de drept (mitropolitul i episcopii eparhiai) ai cror mandat era nelimitat. Istoricul Nicolae Blcescu scria2: Cu toate relele sale3, Regulamentul aduse oarecare principii folositoare i se fcea un instrument de progres. El recunoscu principiul libertii comerciale, despri puterile judectoreti, administrative i legislative, i, introduse regimul parlamentar. Dac vom urmri n continuare perspectiva istoric a dezvoltrii, nu putem trece cu vederea influenele revoluionare de diferit natur care s-au materializat ctre anii 1847-1848, n Dorinele partidei naionale (Moldova), Proclamaia de la Islaz (Muntenia) i Moiunea de la Blaj(Transilvania) n cadrul crora se ntrezrea dorina de emancipare naional i progres instituional.
Ion Rusu Drept constituional i instituii politice, ed. Lumina Lex, Bucureti 2001, pag. 403. Nicolae Blcescu Opere, Volumul I, Editura Academiei Romne, Bucureti 1953, pag.264. 3 Autorul referindu-se la situaia crerii dependenei fa de Imperiul Rus, dup semnarea tratatului de la Adrianopol.
1 2

49

n Moldova, Dorinele partidei naionale, iniiat de Mihail Koglniceanu propune un ir de reglementri cu caracter democratic, printre care: desfiinarea rangurilor i privilegiilor personale sau din natere; egalitatea fiscal a contribuabililor; desfiinarea robiei i a boierescului; mproprietrirea ranilor, egalitatea n drepturi civile i politice; nfiinarea unei adunri obteti care s reprezinte cu adevrat societatea, alegerea Domnului din i de ctre toate pturile sociale; responsabilitatea minitrilor i a funcionarilor publici, libertatea tiparului; instruire egal gratuit; desfiinarea pedepsei cu moartea i a btilor, neamestecul Domnului n activitatea instanelor judectoreti1 etc. n Muntenia, unde evenimentele revoluionare au cunoscut o amploare deosebit, a fost adoptat la 21 iunie 1848 Proclamaia de la Islaz, care datorit insistenelor maselor populare este recunoscut (la data de 23 iunie 1848 ) i de Domnul Munteniei, la acea perioad Gheorghe Bibescu. Prin Proclamaie se cerea independena administrativ i legislativ, separaia puterilor, egalitatea drepturilor politice, alegerea unui domn responsabil pentru aciunile sale pentru un termen de 5 ani, emanciparea clcailor, dezrobirea iganilor, nfiinarea unor aezminte penitenciare, crearea grzii naionale etc. Dup prerea prof. romni T. Drganu i C. Ionescu Proclamaia se apropie cel mai mult de o declaraie de drepturi, dup modelul declaraiilor americane sau franceze, prin forma ce o mbrac i coninutul ei2. n Transilvania, n aceiai perioad (16 mai 1848), este adoptat Moiunea de la Blaj, n care gsim nu doar elemente revoluionare tradiionale, ci doleana fireasc a poporului de a fi recunoate drepturile romnilor ca naiune, cu paleta drepturilor i libertilor caracteristice epocii. Moiunea de la Blaj cuprinde idei cu privire la egalitatea n drepturi i foloase a bisericii romne cu celelalte biserici din Transilvania, libertatea industrial i comercial, desfiinarea cenzurii i libertatea tiparului, asigurarea libertii personale, libertatea ntrunirilor, nfiinarea tribunalelor cu jurai, nfiinarea grzii naionale (de fapt, narmarea poporului), nfiinarea de coli romne n toate satele i oraele, nfiinarea institutelor militare i tehnice, a seminariilor preoeti, nfiinarea unei universiti romne finanate din vistieria statului, etc. Urmtorul pas istoric, ce aduce un anumit progres n formarea instituiilor puterii, l reprezint Statutul dezvolttor al Conveniei de la Paris, supus plebescitului n 1864 de ctre Alexandru Ioan Cuza (alturi de legea electoral). Prin Statutul dezvolttor sunt propuse o serie de mutaii semnificative n cadrul raporturilor dintre legislativ i executiv: se trece de la sistemul unicameral prevzut de Regulamentul organic i de Convenia de la Paris, la un sistem bicameral, format din Corpul ponderator (n esen camera superioar, i precursor al Senatului Romniei de azi) i Adunarea electiv (camera inferioar). Adunarea electiv era compus din deputai alei potrivit prevederilor legii electorale3 anexate statutului. Preedintele adunrii elective era numit n fiecare an de Domn, din rndul deputailor,
Victor Duculescu, Constana Clinoiu, Georgeta Duculescu Drept constituional comparat, ediia a doua, Vol.I, ed. Lumina Lex, Bucureti 1999, pag. 248. 2 Tudor Drganu Declaraiile de drepturi ale omului i repercursiunile lor n dreptul internaional public, ed. Lumina Lex, Bucureti 1998, pag. 144.; n aceeai ordine de idei a se vedea: Cristian Ionescu Dezvoltarea constituional a Romniei. Acte i documente, 1741 - 1991, ed. Lumina Lex, Bucureti 1998, pag. 154. 3 Legea electoral stipula alegerea deputailor n Adunarea electiv printr-un scrutin de dou grade. Alegtorii persoanele ce au mplinit vrsta se 25 de ani, erau mprii n dou categorii: primari (indireci) i direci n dependen de mrimea impozitului pltit ctre stat (puteau fi exceptai de condiiile de cens doar cetenii cu o anumit pregtire i un anumit statut: preoii, parohii, profesorii academiilor i colegiilor, doctorii i liceniaii facultilor, inginerii, arhitecii, funcionarii civili sau militari retrai din serviciu). Alegtorii primari (indireci) votau deschis (pe fa), n mod colectiv; 50 de alegtori alegeau pe unul din ei care devenea alegtor direct.
1

50

iar vicepreedinii, secretarii i chestorii erau alei de Adunare1. Corpul ponderator era compus din 9 membrii de drept (mitropolitul i episcopii), i 64 membrii numii (de ctre Domn). Domnul numea 32 de membri ai Corpului ponderator din rndul celor care exercitaser anterior cele mai importante funcii n ar i care puteau justifica un venit anual mai mare de 800 de galbeni, nc 32 de membri erau numii de Domn din rndul membrilor consiliilor judeene (cte unul pentru fiecare jude, dintr-o list format din trei candidai). Exist i prerea mai multor autori, printre care i a prof. T. Drganu2, precum c A. I. Cuza a ncercat astfel s-i sporeasc influena asupra legislativului, i chiar s instaureze un regim autoritar. Poate c n susinerea acestei preri stau reglementrile din Statut: ...decretele ce pn la convocarea noii Adunri se vor da de ctre Domn, dup propunerea Consiliului de Minitri i a Consiliului de Stat ascultat, vor avea putere de lege text care a fost utilizat de Cuza pentru a nfptui cele mai importante reforme electoral i agrar (privind proprietile rurale) fr concursul Adunrilor elective. Dup nlturarea lui Alexandru Ioan Cuza, i instaurarea locotenenei domneti, formate din Nicolae Golescu, Lascr Catargi i Nicolae Haralambie nu putem vorbi despre trecerea la un regim directorial n cadrul Principatelor deoarece prerogativele acesteia nu erau instituionalizate, purtnd mai degrab un caracter excepional, de scurt durat. La scurt timp, contele Filip de Flandra refuz tronul Principatelor Unite, dei fusese proclamat ca atare de corpurile legislative, i n ultim instan tronul este acceptat de ctre Carol de Hohenzolern fapt care marcheaz ntrirea poziiei instituiei monarhiei electivo-ereditare n Principate. Urmtoarea etap este marcat de adoptarea Constituiei din 1866, inspirat din Constituia Belgiei din 1831 (dup prerea unor autori - la acel moment cea mai liberal n Europa3), care consacra principiul suveranitii naionale, principiul guvernmntului reprezentativ, separaia puterilor n cadrul statului, recunoaterea drepturilor omului i ceteanului etc. n cadrul articolului 32 al Constituiei se spune c puterea legiuitoare se exercit de ctre rege i Reprezentana Naional, compus din Senat (110 senatori) i Adunarea Deputailor (183 deputai). Deputaii i senatorii erau alei cu ajutorul unui sistem electoral censitar, prin vot indirect (care avea la baz mprirea corpului electoral n patru colegii, dup criteriul averii i originii sociale). Sistemul electoral sufer modificri ulterioare n anii 1881, 1884 i 1907 n mai multe aspecte ce in de limitele censului de avere i de moneda etalon. Abia n anul 1918, prin Decretul Lege de la 16 noiembrie4, sistemul censitar a fost desfiinat i n locul lui a fost instituit votul universal: ...toi cetenii romni majori vor alege prin vot obtesc obligatoriu, egal, direct, secret i pe baza reprezentrii proporionale, un numr de deputai proporional cu populaia. Poziia monarhiei ca instituie, sporete, mai ales dup 1881, din momentul proclamrii regatului. Dup prerea prof. T. Drganu, anul 1866 marcheaz momentul cnd n statul unificat se ntrezresc concepii i idei caracteristice unei monarhii parlamentare5, dei n anii lungii sale domnii Carol I a avut ca prioritate consolidarea statului pe baza principiului dinastic i afirmarea independenei acestuia pe plan internaional, n detrimentul reformelor sociale sau politice. De remarcat este i faptul c respectiva Constituia a produs efecte ncepnd cu 1920 i n Basarabia. La cinci ani de la Marea Unire, a fost adoptat Constituia din 1923 cu un coninut progresiv, mult mai adecvat realitilor politico-sociale, care ncerca s orienteze dezvoltarea societii
Ion Rusu Drept constituional i instituii politice, ed. Lumina Lex, Bucureti 2001, pag. 404. T. Drganu, Drept constituional i instituii publice, Tratat elementar, vol. I, ed. Lumina Lex, Bucuresti 2000, pag. 365. 3 Victor Duculescu, Constana Clinoiu, Georgeta Duculescu Drept constituional comparat, ediia a doua, Vol.I, ed. Lumina Lex, Bucureti 1999, pag. 251. 4 Ion Rusu Drept constituional i instituii politice, ed. Lumina Lex, Bucureti 2001, pag. 407. 5 T. Drganu, Drept constituional i instituii publice, Tratat elementar, vol. I, ed. Lumina Lex, Bucuresti 2000, pag. 366.
1 2

51

spre un stat de drept. Prin aceasta este consfinit caracterul de stat naional unitar i indivizibil, sunt consacrate drepturile ceteneti, sunt separate puterile statului, sunt limitate prerogativele regelui i minitrilor, este recunoscut independena i autoritatea puterii judectoreti. Regele venit la tron pe cale ereditar, a fost declarat inviolabil, irevocabil i iresponsabil politic pentru actele sale, pstrndu-se regula contrasemnrii actelor emise de rege de ctre minitrii de resort. A fost desfiinat regula cutumiar, consolidat ctre sfritul perioade de guvernare a lui Carol I, potrivit creia eful statului era inut s numeasc eful guvernului i guvernul din snul majoritii parlamentare existente n momentul crizei politice, fie din rndul partidului de opoziie cel mai bine plasat, n lumina rezultatelor electorale precedente1. Conform art. 92 din Constituie, puterea executiv era exercitat n numele regelui de ctre Consiliul de minitri, preedintele cruia era numit persoana desemnat de rege pentru formarea guvernului2. Se conin reglementri avansate pentru acea perioad controlul constituionalitii legilor de ctre Curtea de Casaie (care declara inaplicabile legile care veneau n contradicie cu constituia), plasarea n sfera de competen a instanelor judectoreti a contenciosului administrativ, nfiinarea unui Consiliu legislativ, cu atribuii consultative i de preavizare a actelor normative etc. Cu prere de ru, Constituia din 1923 este nlocuit n 1938 cu o nou lege fundamental, de tip corporatist, de natur reacionar. Coninutul Constituiei din 1938 este determinat de degradarea climatului politic intern i de situaia internaional, i favorizeaz concentrarea puterii n minile monarhului. Constituia din 1938 instaura dictatura regal ntr-o form deschis, fr muamalizri, fiind nclcat principiul separaiei puterilor n stat - puterea executiv i cea legislativ a fost concentrat n minile regelui. Articolul 31 al Constituiei stipula: Puterea legislativ se exercit de rege prin reprezentana naional ceea ce nsemna de fapt c titularul puterii legislative era regele, iar reprezentana naional, format din Camera Deputailor i Senat, era un simplu instrument cu ajutorul cruia regele urma s-i exercite aceast putere. Articolul 32 conferea regelui puterea executiv, care o aplica prin guvern, ca un organ consultativ i executiv al voinei sale. Constituia a restrns considerabil drepturile i libertile ceteneti: a fost anulat votul universal i au fost reintroduse colegiile electorale (n numr de trei: agricultura i munca manual, comerul i industria, profesiunile intelectuale), a fost mrit la 30 de ani vrsta electoral, de la vot fiind exclui netiutorii de carte. Pentru a deveni deputai i senatori candidaii trebuiau s fie membri ai partidului Frontul Renaterii Naionale, s se bucure de autorizaia acestui partid formaiune ce sprijinea dictatura instaurat de Carol al II. Dup prerea prof. T. Drganu, Constituia din 1938 decreta n termeni precii desfiinarea regimului parlamentar, stabilind rspunderea politic a minitrilor doar fa de rege; alturi de reglementrile care anulau dreptul de anchet i interpelare a adunrilor legiuitoare, aceast constituie desfiina practic controlul acestora asupra actelor politice ale executivului3. Trebuie s mai adugm faptul c conjunctura internaional, n special presiunea diplomatic a Germaniei, foreaz abdicarea Regelui Carol al II n 1940, odat cu aceasta fiind suspendat i Constituia din 1938. b) Guvernarea n Basarabia, parte component a Romniei (1918 - 1940). Este aproape imposibil se realizm o analiz a guvernmntului n Basarabia din acea perioad, fcnd abstracie de la evenimentele istorice; de aceia, pentru a nu fi forai s facem o incursiune
M. Muat, I. Ardeleanu Romnia dup Marea Unire, Vol. I, Partea II (1918-1933), Bucureti 1986, pag. 132-132. 2 Ion Guceac Curs elementar de drept constituional, Vol. I., tipografia Reclama, Chiinu 2001, pag. 220. 3 T. Drganu, Drept constituional i instituii publice, Tratat elementar, vol. I, ed. Lumina Lex, Bucuresti 2000, pag. 382.
1

52

istoric de amploare, ne vom permite s sistematizm evenimentele prin a spune c ctre anul 1917, Imperiul Rus se zdruncin din temelii, iau amploare micrile revoluionare de diferite orientri, iar n Basarabia are loc o trezire rapid a contiinei naionale a populaiei. Se nfiineaz Partidul Naional, n frunte cu Vasile Stroescu, ale crui nzuine politice erau legate de autonomie administrativ, economic i cultural a Basarabiei, nfiinarea unui organ suprem reprezentativ n inut Sfatul rii, introducerea limbii romne ca limb oficial n administraie i justiie1 .a. n mod neateptat, micarea de afirmare naional a Basarabiei a fost susinut de Congresul Militarilor Moldoveni (convocat la Chiinu ntre 20 27 octombrie 1917). Pe data de 25 octombrie delegaii la acest congres, lund n considerare trecutul istoric, principiul libertii, dreptul fiecrui popor la autodeterminare i cultura naional proprie, au proclamat autonomia teritorial i politic a Basarabiei2. n luna noiembrie a aceluiai an este nfiinat Sfatul rii, format din 150 de membri (dei iniial se preconiza o componen de 120), i la data de 21 noiembrie 1917 are loc prima edin la care este ales preedinte al Sfatului Ion Incule, fost confereniar la Universitatea din Sankt-Petersburg. La 2 decembrie 1917 Sfatul rii adopt declaraia privind proclamarea Republicii Democratice Moldoveneti n cadrul Republicii Federative Democratice Ruse3, ncredinnd puterea executiv Consiliului Directorilor Generali. La acea perioad, Basarabia forma spatele armatelor romne i ruse, care luptau n I rzboi mondial. n aceste condiii organizarea administrrii i administrarea treburilor de stat, nfptuirea justiiei, promovarea reformei agrare i chiar asigurarea ordinii i linitii publice erau grav periclitate de grupurile de soldai rui care se ddeau la aciuni de jaf i violen. Situaia s-a agravat i prin faptul c la mijlocul lunii decembrie 1917 bolevicii, n tendina de a acapara puterea de stat n Basarabia, s-au adresat dup ajutor militar congresului al II-lea al Rumcerod-ului. n rezultat, Sfatul rii, avnd n vedere pericolul iminent al unei ocupri masive, a permis la 20 decembrie 1917, Consiliului Directorilor Generali s cear ajutorul Guvernului Romn i reprezentanilor Atlantei. La 13 ianuarie 1918 armata romn intr n Chiinu n scopul restabilirii ordinii publice. Urmeaz o niruire logic a evenimentelor istorice: la 24 ianuarie - Sfatul rii proclam independena Republicii Democratice Moldoveneti, iar la 27 martie 1918 este votat actul unirii Basarabiei cu Regatul Romniei. Pstrnd un termen de doi ani ca perioad de tranziie, pn n 1920 Basarabia s-a bucurat de o anumit autonomie, manifestat prin: pstrarea autonomiei provinciale i a Sfatului rii (ales prin vot universal, egal, direct i secret), existena a doi minitri fr portofoliu n Guvernul central i conducerea serviciilor publice de ctre Directorate, pstrarea legilor locale privind autoadministrarea local4 etc. La data de 4 aprilie 1920, organele regionale au fost desfiinate prin decrete-legi, i ntreaga autoritate de stat este exercitat de organele centrale. Din acel moment, relaiile politice, social-economice i culturale pe ntreg teritoriul statului romnesc ncep a fi reglementate de normele Constituiei din 1866. Urmeaz o perioad stabil de dezvoltare instituional, politic i cultural, de optimizare a metodelor i mijloacelor de administrare, de consolidare a entitii naionale, de cristalizare a noii clase politice adecvate timpului istoric, cu accente liberale, naional-rniste i social-democrate. c) Guvernarea n Republica Sovietic Socialist Moldoveneasc. Ca rezultat direct al semnrii n 1939 a Pactului Molotov Ribbentrop dintre U.R.S.S. i Germania, Romniei i sunt impuse cedri teritoriale importante. Teritoriul dintre Nistru i Prut precum i nordul Bucovinei, la data 2 august 1940, este transformat n Republica Sovietic
3 4
1 2

M. Bruhis Rusia, Romnia i Basarabia, ed. Universitas, Chiinu 1992, pag.179. Ion Guceac Curs elementar de drept constituional, Vol. I., tipografia Reclama, Chiinu 2001, pag. 209. Ion Nistor Istoria Basarabiei, ed. Cartea moldoveneasc, Chiinu 1991, pag.278. Paul Negulescu Curs de drept constituional romn, Bucureti 1927, pag.262.

53

Socialist Moldoveneasc, n baza legii adoptate de Sovietul Suprem al U.R.S.S. expres n acest sens. La 10 februarie 1941 este adoptat Constituia R.S.S.M., pe care o declara un stat socialist, al muncitorilor i ranilor1, cu o baz politic format din Sovietele de deputai ai oamenilor muncii, cu un sistem socialist al economiei i cu proprietate socialist asupra mijloacelor de producie. Capitolul II al Constituiei declara c R.S.S.M. este un stat suveran, care poate exercita independent puterea de stat, cu condiia respectrii art. 14 din Constituia U.R.S.S. care de fapt reducea la tcere aceast suveranitate, nemailund n calcul faptul c nu exista o procedur juridic pentru ieirea din Uniune. Constituia R.S.S.M. consacra inalienabilitatea teritoriului un lucru greu de imaginat n lumina cedrilor teritoriale (la sudul i nordul republicii), fcute ulterior n favoarea Ucrainei Sovietice. Mai era consacrat expres dreptul de a avea relaii directe cu state strine, dreptul de a avea formaiuni militare republicane . a., iar prin intermediul autoritilor publice urmau a fi realizate un ir de atribuii: adoptarea Constituiei i a altor legi; organizarea administrativ teritorial; asigurarea ordinii publice i a ocrotirii drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor; aprobarea planurilor de dezvoltare a economiei naionale i a bugetului de stat; stabilirea impozitelor i a altor taxe; asigurarea de stat; conducerea activitii bncilor, ntreprinderilor industriale, agricole i de comer de subordonare republican i supravegherea ntreprinderilor de subordonare unional; stabilirea modului de folosire a pmntului, subsolului pdurilor i apelor; gestionarea diferitor ramuri ale economiei naionale (construcia de drumuri i locuine, transport, nvmnt, cultur, ocrotirea sntii, etc); organizarea organelor judectoreti ale R.S.S.M.; amnistierea i graierea persoanelor condamnate de ctre instanele judectoreti ale R.S.S.M. . a. Din cte putem observa prevederile acestei constituii nu numai c au fost compromise de istorie, demonstrnd c teritoriul Moldovei era de fapt un teritoriu aservit, dar, face o confuzie ntre prerogativele celor trei puteri, i, parc nu ar fi de ajuns, n lumina unei economii centralizate socialiste, se amestec n sfera de atribuii a subiectelor economice. Puterea legislativ n cadrul R.S.S.M. aparinea Sovietului Suprem, ales de ctre cetenii R.S.S.M. pentru un mandat de 4 ani, dup formula de reprezentare: un deputat la 10000 de locuitori. Competena Sovietului Suprem o formau toate drepturile acordate R.S.S. Moldoveneti, conforma art.13 i 19 din Constituie2. Activitatea Sovietului Suprem era dirijat de Preedintele Sovietului, ales din rndul deputailor, de asemenea din rndul deputailor era ales Prezidiul Sovietului Suprem (n urmtoarea componen: Preedintele Prezidiului, doi vice - preedini, secretarul prezidiului i 13 membri). n atribuiile Prezidiului Sovietului Suprem se nscriau: convocarea sesiunilor Sovietului Suprem, interpretarea legilor R.S.S.M., organizarea referendumurilor; anularea hotrrilor i a dispoziiilor Sovietului Comisarilor Norodnici, a hotrrilor i dispoziiilor Sovietelor raionale i oreneti dac acestea contraveneau legislaiei n vigoare; numea i destituia din funcie minitrii R.S.S.M. (la propunerea Preedintelui Sovietului de Minitri a U.R.S.S. i cu aprobarea Sovietului Suprem al R.S.S.M.); acordarea ceteniei i a titlurilor onorifice; etc. Puterea executiv a fost ncredinat Sovietului Comisarilor Norodnici, format din Preedinte, vicepreedini, i comisari norodnici ai R.S.S.M. toate persoanele fiind votate de Sovietul Suprem. Comisariatele norodnice erau grupate n dou categorii: comisariate unional-republicane i republicane, prima categorie era supravegheat iar aciunile erau supervizate de ctre comisariatele de ramur unionale, pe cnd a doua categorie se bucura de o relativ autonomie. Perioada celui de-al II rzboi mondial, ntre anii 1941-1944, aduce suspendarea prevederilor constituiei i evacuarea n Rusia a administraiei publice. Autoritile i-au reluat cursul activitilor n 1944, n baza aceleiai legi, dup ce linia frontului a trecut de hotarele Moldovei.
1 2

Constituia R.S.S.M. din 10. 02.1941, art.1. Ion Guceac Curs elementar de drept constituional, Vol. I., tipografia Reclama, Chiinu 2001, pag. 247.

54

Ca urmare a unui proces lent de reformare, iniiat odat cu moartea lui Iosif Stalin (1953) i demontarea cultului personalitii acestuia, supravegheat direct de nomenclatura Partidului Comunist, - care a formulat teza trecerii de la statul cu democraie proletar la statul cu democraie popular, au fost iniiate modificri instituionale i de cadru normativ. La 27 mai 1977, Prezidiul Sovietului Suprem al U.R.S.S. adopt decretul Cu privire la proiectul Constituiei U.R.S.S., ca dup o publicare n pres i o dezbatere formal, la 7 octombrie 1977 s adopte noua constituie a U.R.S.S. n baza Constituiei U.R.S.S. din 1977, este elaborat noua Constituie a R.S.S.M., adoptat la data de 15 aprilie 1978. Deliberat voi omite reglementrile constituionale de natur s politizeze excesiv coninutul tezei, dei ne este cu neputin s uitm mecanismul de stat a crui structur este format n baza principiului unitii puterii de stat (i nicidecum al separaiei puterilor); coninutul art.6 privind rolul Partidului Comunist ... for conductoare i ndrumtoare a societii sovietice..., care determin perspectiva general a societii, politica intern i extern a statului, conduce marea activitate creatoare a poporului sovietic, coninutul reglementrilor legate de consfinirea drepturilor i libertilor fundamentale care aa i au rmas la un nivel declarativ, consacrarea sistemului economic socialist i nerecunoaterea proprietii private. Conform noii constituii R.S.S.M. este republic unional n componena U.R.S.S.,1 era un stat sovietic socialist suveran, cu dreptul de liber ieire din uniune dei, dup cum am afirmat mai sus nu exista un mecanism funcional pentru realizarea acestui drept. n fruntea ierarhiei puterii de stat Constituia plasa Sovietul Suprem organ suprem al puterii de stat2, format din 380 deputai, alei pentru un mandat de 5 ani, convocat n sesiuni de dou ori pe an. Printre atribuiile generale ale Sovietului Suprem menionm: adoptarea i modificarea Constituiei, adoptarea planurilor de dezvoltare economico-sociale, aprobarea bugetului, stabilirea i acordarea titlurilor onorifice, ratificarea tratatelor internaionale, formarea organelor subordonate Prezidiul Sovietului Suprem, Sovietul Minitrilor, etc. Prezidiul coordoneaz activitatea comisiilor permanente ale Sovietului Suprem, realizeaz controlul constituionalitii legilor, dirijeaz activitatea sovietelor locale, fixeaz data alegerilor n Sovietul Suprem, n sovietele locale, n judectoriile populare i oreneti3 etc. Puterea executiv era ncredinat Sovietului Minitrilor al R.S.S.M., organ suprem executiv i de dispoziie al puterii de stat, fiind format din Preedinte, prim-vicepreedinte, vicepreedini, minitri i preedinii de comitete de stat, care erau competeni s rezolve toarte problemele n domeniul administraiei de stat4. Modificrile aduse Constituiei la 21 noiembrie 1980 i 25 decembrie 1985 nu au adus schimbri n statutul juridic al R.S.S.M.. Abia n perioada anilor 1989-1990, cnd ntregul spaiu al U.R.S.S. se zguduie de micri de afirmare naional i de procese democratice, cnd ies la iveal carenele n dezvoltarea economic i fragilitatea sistemului federal creat, demareaz n Moldova schimbri politice importante. Drept consecin a acestor transformri Constituia Republicii Moldova din 1978 a suportat o serie de revizuiri ce au dus la anularea dispoziiilor referitoare la rolul conductor i ndrumtor al partidului comunist, crend condiii pentru instituirea sistemului politic pluripartidist; la consacrarea principiilor economiei de pia, la schimbarea formelor i statutului proprietii; la modificarea esenial a structurii mecanismului de stat; este ntemeiat instituia efului de stat n persoana Preedintelui Republicii; are loc reorganizarea Sovietului Suprem i Sovietului Minitrilor, inclusiv a autoadministrrii locale5.
3 4 5
1 2

Constituia R.S.S.M., din 15.04.1978, art.7. Constituia R.S.S.M., din 15.04.1978, art.12. Constituia R.S.S.M., din 15.04.1978, art.108. Constituia R.S.S.M., din 15.04.1978, art.118. Gheorghe Costachi, Ion Guceac Fenomenul constituionalismului n evoluia Republicii Moldova spre statul de drept, Chiinu 2003, pag.314.

55

ORGANISMELE CONSTITUIONALE SPECIFICE PORTUGALIEI I BELGIEI - FACTORI DE NTRIRE AI SISTEMULUI STATAL


URECHE Maria, doctorand, lector universitar, Alba-Iulia, Romnia SPECIFIC CONSTITUTIONAL BODIES IN PORTUGAL AND BELGIUM A FACTOR STRENGTHENING THE STATE SYSTEM

Summary:
To a certain extent, each state has its specific constitutional bodies and what we intend through this study is a comparative analyses of the way the constitutional authorities are organized and operate in the two countries mentioned above, including also a short time evolution. The Parliament, the Government, the head of the state and references to the central and local administration enables us to understand the way of functioning and the specific form of government in Portugal and Belgium. Democraia, libertatea, autoritatea, raporturile de tip instituional ntre autoritile publice capt un coninut i forme diverse de la o ar la alta, fapt ce dovedete c sunt concepte diferite. n ceea ce privete noiunea de regim politic putem afirma c acest termen nu este sinonim cu noiunea de sistem politic. Att sistemele politice, ct i regimurile politice sunt subsisteme care se intersecteaz, ale sistemului social global. Ele au funcii i roluri diferite. Dac sistemul politic indic modul de organizare i exercitare a puterii politice de ctre autoritile statale n concordan cu un set de valori i idei, programe ale partidelor politice, regimul politic scoate n eviden metodele de exercitare a puterii folosite de instituiile publice ale statului. De aceea, sistemul politic i poate modifica configuraia (de exemplu transformarea republicii n monarhie), fr ca regimul politic s se schimbe (acesta rmnnd mai departe democratic)1. Fr a se substitui regimurilor constituionale, regimurile politice au fost definite n literatura de specialitate ca reprezentnd anumite modaliti prin care puterea politic este organizat ntr-o ar determinat. n opinia autorilor francezi Julien Freund i Philipe Ardant, noiunea de regim politic este o noiune complex, care face referire la regulile de organizare i funcionare a instituiilor constituionale, la sistemul de partide, la pratica vieii politice, precum i la ideologia i moravurile politice. n aceast privin sunt eseniale raporturile dintre forele politice care se stabilesc n procesul guvernrii, ntre guvernai i guvernani, dar i relaiile ce se stabilesc ntre instituiile politice care fac parte dintr-un anumit sistem politic. Opiunea pentru democraia direct nu poate fi explicat dect dac se pornete de la concepia, deopotriv a guvernanilor i guvernailor asupra suveranitii populare. n statele cretine, dar cu deosebire n cele catolice, concepia democratic asupra suveranitii s-a bazat pe teza expus de Toma DAquino, conform creia puterea vine de la Dumnezeu dar prin intermediul poporului. Regimurile politice democratice au luat natere nc din societatea sclavagist, cel mai elocvent exemplu n acest sens, fiind regimul politic atenian. Renaterea regimurilor democratice are loc odat cu epoca modern, cnd, pentru unele ri dezvoltate, ele devin principala form de exercitare a conducerii politice, a societii. Astzi, regimurile politice democratice constituie o dominant a vieii politice contemporane, spre ele ndreptndu-se
1

Ionescu Cristian, Regimuri politice contemporane, Ed. All Beck, Bucureti, 2004

56

att rile foste comuniste din Europa rsritean i central, ct i majoritatea rilor din lumea a treia. O serie de politologi consider c democraiile au ctigat n faa regimurilor totalitare dup cel de-al doilea rzboi mondial prin capacitatea de a gestiona mai bine emoiile colective i violena social. Altfel spus, aceast superioritate se datoreaz, nu principiilor ntemeietoare, nu respectrii drepturilor omului sau separrii puterilor n stat, ci capacitii Puterii de a face fa dinamismelor care traverseaz o societate 1. n teoria i practica politic, regimurile democratice se individualizeaz printr-o serie de note distincte precum: - organele de conducere ale puterii de stat, politice se constituie i acioneaz prin consultarea cetenilor. Ele sunt emanaia voinei acestora i rezultatul alegerilor; - n aceste societi exist i se aplic n practica politic principiul separrii puterilor n stat, aceasta constituind o garanie a vieii democratice i n mod deosebit, a democratismului politic; - existena unui larg sistem de drepturi i liberti ceteneti, a cror aplicare n practic este garantat de organele puterii de stat, constituie o caracteristic major a acestor regimuri; - pluripartidismul politic i pluralismul ideologic constituie o alt component major a acestor regimuri, fapt ce nate i asigur funcionalitatea opoziiei politice, a diversitilor de opiuni, opinii, de ideologii n societate. n esen, prin structurile lor organizatorice, prin mecanimul de funcionare, regimurile politice democratice reprezint, apr i promoveaz interesele generale ale tuturor membrilor societii. Regimurile democratice prezint o diversitate notabil, care depinde de structura lor instituional (prezideniale, semi-prezideniale, parlamentare i directoriale), de sistemele lor de partide (bipartidiste sau multipartidiste), de funcionarea i de randamentul lor 2. n cadrul fiecrei societi, n funcie de raportul ce se stabilete ntre principalele componente ale puterii de stat exprimate prin instituiile sale politice (guvern, parlament), dar i ca urmare a unor tradiii politice, regimurile politice democratice mbrac, n funcionalitatea lor practic, urmtoarele forme: regimul politic parlamentar. n cadrul acestui regim, parlamentul n raport cu celelalte organe ale puterii de stat deine un rol preponderent, concretizat ntr-un surplus de atribuii i prerogative. eful guvernului i, n unele ri, chiar eful statului, este desemnat de parlament i rspunde pentru ntreaga sa activitate n faa acestuia. Parlamentul poate dizolva guvernul prin exprimarea votului de nencredere, poate iniia i desfura anchete i control asupra activitii sale, dezbate i aprob tratatele politice, economice cu alte state, hotrte n problemele majore ale dezvoltrii interne i externe etc. Asemenea regimuri se pot ntlni n Anglia, Germania, Italia etc. regimul politic prezidenial. n acest caz, eful statului este nvestit cu conducerea suprem a statului, deinnd, n sistemul organelor de stat o poziie privilegiat avnd largi atribuii i prerogative precum: numirea primului ministru, a membrilor guvernului, iniiativa legislativ, exercitarea unor funcii importante n stat (el este comandant suprem al armatei), opunerea veto-ului unor legi, ncheierea unor tratate internaionale, promulgarea legilor. Spre deosebire de regimul parlamentar, n cazul regimului prezidenial, puterea legislativ i o parte a puterii executive (eful statului) au o legitimitate i, implicit, autoritate identic. Aceast legitimitate identic este, de fapt, rezultatul unei evoluii a modului de a privi problema atribuirii i exercitrii suveranitii. Puterea legislativ i eful statului au o asemenea legitimitate identic, deoarece ambele sunt reprezentative, fiind alese prin vot direct sau indirect. O trstur fundamental a regimului prezidenial este lipsa rspunderii politice a preedintelui n faa puterii legislative. Aceast lips a rspunderii politice este ns compensat de prezena
1 2

tefan Stnciugelu, Violen, mit i revoluie, Ed. All Beck, Bucureti, 1999 Pasquino Gianfranco, Curs de tiin politic, Ed. Institutul European, Iai, 2002

57

rspunderii civile (membrii guvernului au obligaia de a rspunde pentru prejudiciile cauzate prin actele sau faptele svrite n exerciiul atribuiilor lor), precum i de rspunderea penal, regimul prezidenial n forma sa originar consacrnd instituia impeachment-ului. n cadrul regimului prezidenial, Executivul are un singur pol de decizie datorit absenei funciei primului-ministru. Exemple de asemenea regimuri politice ar fi cele din SUA, Franta, Indonezia, Filipine etc.; regimul politic semi-prezidenial. Putem afirma c acesta are trsturi de sine-stttoare, care l difereniaz att de regimul parlamentar, ct i de cel prezidenial; acest regim nu este, aa cum afirma Gianfranco Pasquino, nici un regim prezidenial temperat i nici un regim parlamentar potenat 1. Pornind de la constatarea c unele regimuri nu corespund caracteristicilor acestora, Maurice Duverger a ncercat s demonstreze c aceast dihotomie nu poate explica existena a ceea ce a numit regim semi-prezidenial. Acest regim are urmtoarele trsturi: - preedintele este ales prin sufragiu universal pentru o perioad determinat; - preedintele posed puteri considerabile; - primul-ministru deine o parte din puterea executiv att timp ct parlamentul nu i exprim nencrederea n guvern 2; - exist o structur de autoritate dubl format din preedinte i primul-ministru; - autoritatea preedintelui nu depinde de cea a parlamentului; voina sa, pentru a putea fi pus n aplicare, trebuie s corespund cu cea a guvernului; - primul-ministru i ceilali membri ai guvernului depind de sprijinul majoritii parlamentului i sunt responsabili n faa acestuia; - n raporturile dintre preedinte i primul-ministru exist un potenial de autonomie, datorit existenei unui sistem de checks and balances n cadrul puterii executive. Teoretic, n cazul regimului semi-prezidenial, guvernul are o responsabilitate politic numai n faa parlamentului, ca i n cazul regimurilor parlamentare; n practic ins, preedintele revoc din funcie membrii guvernului i chiar pe primul-ministru, datorit lipsei unor norme contrare3. Regimul politic al Portugaliei. Actualul sistem constituional portughez este, i el, rezultatul unui proces de tranziie de la un regim politic dictatorial (fascist) la o societate civil bazat pe principiile fundamentale ale democraiei constituionale occidentale i ale statului de drept. Portugalia, condus dictatorial de ctre Antonio de Oliveira Salazar, din 1932 pn la retragerea sa, n 1968, a reuit, dup cel de-al doilea rzboi mondial s i menin structurile i principiile totalitare de guvernare i s le impun timp de trei decenii celor guvernai. Chiar mai mult, Portugalia a fcut parte, alturi de Spania, din comunitatea politic i economic a statelor occidentale democratice, fiind membru cu drepturi depline. Un asemenea coabitat politic ntre state cu o ndelungat practic democratic (precum Anglia, Frana, Elveia, SUA etc.) la care se adugau o serie de state foste fasciste (Germania Federal i Italia) reprezint o dovad clar a faptului c, n anumite condiii, contradiciile ideologice i politice se pot estompa pentru realizarea unor obiective cu o importan mai mare. Regimul politic din Portugalia a fost tolerat de lumea Europei libere, n ciuda caracterului su antipopular i antidemocratic. Dei Salazar s-a retras de la conducere n anul 1968, locul su fiind luat de Marcello Gaetano un continuator fidel al politicii autoritare salazariste, spre sfritul anilor 70 regimul politic al Portugaliei intr ntr-un vizibil proces de declin 4. La 25 aprilie 1974, regimul salazarist a fost nlturat de un grup de ofieri care
3 4
1 2

Pasquino Gianfranco, Curs de tiin politic, Ed. Institutul European, Iai, 2002 Duverger Maurice, La Monarchie Rpublicaine, Ed. Laffont, Paris, 1974 Carp Radu, Responsabilitatea ministerial, Ed. All Beck, Bucureti, 2003 Ionescu Cristian, Regimuri politice contemporane, Editura All Beck, Bucureti, 2004

58

au fcut public un program de reforme structurale incluznd constituirea instituiilor reprezentative, precum i schimbri economice i sociale de orientare socialist. Regimul lui Salazar a fost nlocuit pe cale revoluionar cu un regim politic pluralist, democratic, ntemeiat pe principiile statului de drept i ale democraiei constituionale occidentale. Ulterior acestor evenimente s-a produs legalizarea partidelor politice i a sindicatelor, urmnd ca mai apoi s fie organizate alegeri democratice n vederea constituirii unei Adunri Constituante ce avea drept nvestitur sarcina de a adopta o nou Constituie. Dup adoptarea noii Constituii din 1976, regimul politic portughez a parcurs un traseu destul de sinuos n care actorii principali au fost preedintele republicii, forele militare i primulministru. Iniial, preedintelui republicii i s-au conferit atribuii i prerogative substaniale care depeau competenele unui ef de stat ntr-un regim semi-prezidenial. Ulterior, competenele preedintelui au fost limitate, astfel nct, n prezent premierul este cel care are o poziie prioritar n funcionarea aparatului de stat. Politica general a rii este o prerogativ esenial i exclusiv ce aparine guvernului, iar eful statului nu deine instrumentele constituionale prin care s determine guvernul s opteze sau s adopte o anumit orientare n materie de guvernare. Sistemul de partide i legislaia electoral au imprimat regimului politic o stabilitate solid. Viaa politic a Portugaliei a fost i este nc dominat de dou formaiuni politice: Partidul Socialist i Partidul Social Democrat. Portugalia este un stat unitar, care prezint particulariti ale unei uniuni ncorporate. Teritoriul acesteia este constituit din partea continental i din arhipelagurile Azore i Madeira, care au statut de regiuni autonome. Portugalia continental este mprit n 11 provincii i 18 districte, n fruntea fiecrei provincii aflndu-se cte un guvernator civil, iar partea insular este mprit n 4 districte. n Portugalia continental, Constituia prevede existena a trei ealoane ale puterilor locale, i anume: regiunea administrativ, municipalitatea (305 dintre care 30 n insule) i parohiile 1. Teritoriile insulare au statutul unor regiuni autonome cu competene legislative i o configuraie specific de guvernmnt. Regiunile autonome au puteri de reglementare i de iniiativ legislativ i au posibilitatea de a participa n diverse organe i structuri la nivel naional. n fiecare regiune autonom, statul este reprezentat de ctre un ministru al republicii numit de preedintele republicii, la propunerea guvernului i dup consultarea Consiliului de Stat. Regiunile administrative la nivel continental au de ndeplinit obiective administrative conform legii 56/1991 i au drept organ de deliberare, Adunarea Regional, membrii acesteia reprezentnd adunrile municipale. Reprezentarea comunitilor n aceste adunri constituie un mijloc de pstrare a autonomiei locale, iar Constituia portughez prevede c exercitarea atribuiilor regionale trebuie s respecte autonomia comunelor, fr a le limita puterile i trebuie s duc la consolidarea municipalitilor. Administraia public local portughez se caracterizeaz printr-o mare autonomie a unitilor administrativ-teritoriale fa de puterea central. Crearea nivelului regional s-a ncadrat n obiectivele globale ale reformei administraiei portugheze care viza descentralizarea deciziei i creterea participrii cetenilor, modernizarea i debirocratizarea administrativ. Constituantul portughez a transpus n form legislativ principiul suveranitii populare, potrivit cruia, puterea politic aparine poporului i este exercitat prin intermediul reprezentanilor acestuia. Constituia face referire la posibilitatea organizrii unui referendum prin iniiativa preedintelui republicii, dar la propunerea Adunrii pentru republic sau a guvernului. De asemenea, un referendum poate fi organizat i din iniiativa cetenilor, de ctre Adunarea pentru republic. Tot din legea fundamental aflm faptul c structurile de guvernare, statul n ansamblul su acioneaz pentru realizarea voinei suverane a poporului. Chiar i organismele care exercit
1

Departamentul pentru informare parlamentar, Portugalia - Alegeri parlamentare,1999

59

puterea politic n numele poporului sunt numite organe de suveranitate. Conform art.110 din Constituia statului portughez, aceste organe sunt: Preedintele Republicii; Consiliul de Stat; Adunarea Republicii (Parlamentul); Guvernul; Tribunalele. Preedintele Republicii. Portugalia este al aselea stat european care a optat pentru un regim politic semiprezidenial. Potrivit art.120 din Constituie, preedintele reprezint republica, garanteaz independena naiunii, unitatea statului i funcionarea corespunztoare a instituiilor democratice. Iniial, Preedintele Republicii avea competene substaniale n cadrul procesului de guvernare a rii, putnd s influeneze i ali actori ai vieii politice, referindu-ne mai ales la parlament i la eful guvernului. Preedintele este ales prin vot universal, direct i secret nainte cu 30 de zile de ncetarea mandatului preedintelui n funcie. Mandatul prezidenial are o durata de 5 ani i nu poate fi rennoit consecutiv dect o singur dat. nvestitura Preedintelui Republicii cu prerogativele de ef al statului i depunerea jurmntului se desfoar n faa Adunrii Republicii. Interesant este faptul c legea fundamental prevede responsabilitatea penal a preedintelui pentru crimele comise de acesta n exercitarea funciilor sale, precum i n afara acestora. n anul 1982, Aliana Democratic, ce deinea efia guvernului prin premierul Francisco Pinto Balsano, a iniiat un proiect de lege pentru revizuirea Constituiei. Cercurile de dreapta cereau diminuarea prerogativelor preedintelui, ndeosebi n ceea ce privete competena acestuia de a dizolva parlamentul, de a numi i demite primulministru i de a aproba actele cu putere de lege ale guvernului i ale Consiliului Revoluiei. Acest proiect de revizuire a fost respins, dar ulterior puterile preedintelui au fost restrnse. Principalele atribuii ale preedintelui sunt: prezideaz edinele Consiliului de Stat, convoac parlamentul n sesiune extraordinar, adreseaz mesaje Adunrii Republicii i adunrilor legislative regionale, numete i revoc din funcie pe primul-ministru, dizolv parlamentul cu avizul Consiliului de Stat, promulg i decide publicarea legilor, decretelor i regulamentelor guvernului, ratific tratate internaionale. Preedintele Republicii poate exercita un drept de veto n legtur cu o lege adoptat de Adunarea Republicii, care urmeaz a fi promulgat. Dreptul de veto poate fi exercitat ntr-un termen de 20 de zile de la primirea legii respective, printr-un mesaj care s cuprind motivele vetoului i cerina ca legea s fie supus unei noi examinri. Consiliul de Stat a fost nfiinat n anul 1892 cu ocazia primei revizuiri a Constituiei. Iniial, Constituia din 1976 a prevzut crearea unui Consiliu al Revoluiei ce a rezultat n urma procesului de rsturnare a regimului totalitar, ca expresie a rolului forelor armate i a asumrii de ctre acestea a funciei de aprare a noului regim i de garantare a instituiilor democratice. Conform art.142, acest organism era investit cu o veritabil suveranitate militar, n sensul c prin intermediul su, forele armate exercitau o influen moderatoare ntre puteri, deoarece avea sarcina de a garanta funcionarea corespunztoare a instituiilor democratice i respectarea Constituiei 1. Acest consiliu este compus, n afara Preedintelui Republicii, din preedintele Adunrii Republicii, primul-ministru, preedintele Curii Constituionale, Ombudsmenul, preedinii guvernelor regionale, fotii preedini ai republicii, 5 ceteni numii de preedintele aflat n funcie i 5 ceteni alei de Adunarea Republicii prin reprezentarea proporional. Consiliul de Stat este un organ consultativ, atribuiile sale limitndu-se la exprimarea opiniei privind diferitele msuri cu
1

Ionescu Cristian, Regimuri politice contemporane, Ed. All Beck, Bucureti, 2004

60

caracter politic precum ar fi dizolvarea Adunrii Republicii i a autoritilor de autoguvernare ale regimurilor autonome, demiterea guvernului, atunci cnd acest lucru este necesar pentru funcionarea corepunztoare a instituiilor democratice. n general, consiliul are rolul de a-l sftui pe preedintele Republicii pentru o mai bun ndeplinire a atribuiilor acestuia. Adunarea Republicii (Parlamentul) este un organ unicameral compus din 230 de deputai, i reprezint sediul principal al suveranitii poporului ntruct este constituit din reprezentani ai acestuia desemnai prin vot universal pentru un mandat de 4 ani. Adunarea Republicii i constituie comisii parlamentare pentru dezbaterea i studierea proiectelor de lege sau a altor probleme nscrise pe ordinea de zi. n ceea ce privete puterea legislativ i competenele Parlamentului, acesta are n general urmtoarele atribuii: aprob amendamentele constituionale, aprob statutele politice i administrative ale regiunilor autonome, adopt legi care nu aparin domeniului reglementrii al guvernului, acord amnistii, aprob convenii i acorduri internaionale, autorizeaz Preedintele Republicii s declare starea de rzboi i s ncheie pacea. n afar de aceste atribuii, Adunarea Republicii este responsabil, din punct de vedere al principiului separaiei puterilor: s aprecieze programul de guvernare al cabinetului, s acorde i s retrag votul de ncredere guvernului, s se pronune n legtur cu dizolvarea sau suspendarea organelor sau regiunilor autonome, s desemneze persoana nvestit cu atribuiile ombudsmenului. Dup cum se poate observa, Adunrii Republicii i revin largi competene legislative, ceea ce i confer o poziie solid i un rol important n cadrul reglementrii juridice a relaiilor sociale. Guvernului i revine rolul de a nfptui politica general a rii, totodat fiind i organul de vrf al administraiei publice. Guvernul este constituit din primul-ministru, minitri, secretari i sub-secretari de stat, i poate include unul sau mai muli vice-primminitri. n afara guvernului propriu-zis exist i un Consiliu de Minitri format din premier, vice-primministru i minitri. Competenele Guvernului sunt, conform Constituiei: politice, exemplificate prin contrasemnarea actelor emise de eful statului, negocierea i ncheierea conveniilor internaionale, aprobarea acordurilor/tratatelor internaionale; legislative, guvernul putnd s elaboreze proiecte de lege pe care le transmite Adunrii Republicii, n vederea dezbaterii i adoptrii, emite decrete-lege n domeniul su de activitate; administrative, ce constau n elaborarea planului bugetului general al statului, ntocmete regulamente pentru executarea legilor, conduce serviciile administrative i apr legalitatea democratic. Primului-ministru i revine competena de a conduce politica general a guvernului, de a coordona i orienta activitatea minitrilor i de a prezenta guvernul n raporturile acestuia cu alte organisme ale statului. Tribunalele sunt organe cu autoritate suprem, crora le revine atribuia de a administra justiia n numele poporului. Pe lng prerogativele tradiionale ce le revin instanelor judectoreti, tribunalele portugheze au dreptul de a aprecia constituionalitatea legilor n cauzele ce le sunt supuse spre judecat. Sistemul judiciar din Portugalia cuprinde trei grade de jurisdicie, i anume: tribunalele de prim instan, Curile de Apel i Curtea Suprem de Justiie. n afara acestora, mai funcioneaz i Tribunalul Suprem Administrativ i Curtea de Conturi. n ceea ce privete statutul judectorilor, Constituia prevede c tribunalele sunt independente, iar magistraii se bucur de inamovibilitate (nu pot fi nlocuii sau destituii din funcie) i nu pot ndeplini nici o alt funcie public sau privat remunerat. Reprezentarea statului n procesele penale este asigurat de ministerul public, care execut funcia penal, apr legalitatea democratic i interesele prevzute de lege. n fruntea ierarhiei instituiei ministerului public se afl Parchetul General condus de ctre Procurorul General al Republicii. Regimul politic din Portugalia prezint un grad sporit de stabilitate, fiind bazat pe principiile fundamentale ale democraiei i ale statului de drept. 61

n cadrul acestui studiu comparativ, am putut observa c democraia este un regim n care sunt respectate drepturile ceteneti, de asemenea existena pluripartidismului, a pieei libere, a constituiei i dreptul la vot. Perspectiva istoric i analiza diferitelor ordini democratice ale prezentului ne-au artat c democraia a fost neleas i practicat mereu altfel n decursul timpului i n diferitele ri. Este important s nelegem c democraia nu este static, nici ca idee i nici ca ordine statal, fiind supus permanent schimbrilor. De celalat parte, Belgia i proclama la 4 octombrie 1830 independena fa de Olanda, lupta pentru ieire de sub competena Coroanei olandeze debutnd printr-o puternic rscoal izbucnit la Bruxelles. Aceast rscoala a condus, n fapt, la declanarea revoluiei burgheze ce avea drept obiective obinerea independenei i formarea unei monarhii suverane. La 27 septembrie 1830 s-a constituit un guvern provizoriu cu caracter revoluionar, statutul de independen al noului stat fiind recunoscut de ctre Anglia, Frana, Rusia, Austria i Prusia. Guvernul provizoriu a convocat un Congres naional ce avea drept sarcin ntocmirea i examinarea unui proiect de Constituie Constituia a fost promulgat la 7 februarie 1831, urmnd ca la 18 noiembrie 1830 s fie proclamat independena formal a poporului Belgian. La 1 aprilie 1983 se ncheie un tratat n care se reglementeaz definitive relaiile dintre Olanda i Belgia, regele Olandei recunoscnd n mod formal independena Belgiei. Textele Constituiei belgiene din 1831 au constituit i pentru alte state surse de inspiraie deoarece acestea au reflectat doctrina liberal a statului ce definea foarte clar instituia drepturilor i libertilor ceteneti, garantarea proprietii private precum i modalitile de transpunere n practic a principiului separaiei puterilor n stat. Constituia belgiana a consacrat ca si forma de guvernare pe cea monarhic, n care regale deine un rol decorativ, avnd o putere limitat, iar parlamentul deine puteri sporite, ndeosebi, n ceea ce privete acordarea votului de ncredere Guvernului i rspunderea acestuia n faa forului legislative. n ultimele decenii, forele politice au optat, treptat, pentru transformarea structurii de stat unitar, ntr-una federal, fiind aduse n acest scop revizuiri Constituiei. n 1993, Belgia a optat pentru o forma federal de stat. n 1830, Belgia a fost organizat ca un stat unitar i a pstrat caracteristicile acestei forme a statului peste un secol i jumtate. Puterea de stat s-a exercitat, ns, n forme accentuat descentralizate, inndu-se seama de caracteristicile lingvistice diferite ale populaiei aparinnd unor culturi distincte, spre deosebire de statele unitare tipice. Spre deosebire de Belgia, Portugalia este un stat unitar, care prezint ns, particulariti ale unei uniuni incorporate. Belgia deine un numr de regiuni lingvistice, Constituia reinnd patru dintre acestea, i anume: regiunea de limb francez, regiunea de limb olandez, regiunea de limb german i regiunea bilingv. Federalismul Belgian poart n sine o component original: decupajul geografic urmeaz traseul regiunilor lingvistice. La nivelul statului federal sunt concentrate atribuiile suverane privind aprarea naional, nfptuirea justiiei, politica monetar, poliia, problemele de securitate social i de sntate public, precum i domeniul relaiilor internaionale. La nivelul autoritilor comunitare i regionale au fost repartizate prerogative n domeniul nvmntului i culturii, dezvoltrii urbanistice, transportului local etc. Federalismul Belgian este atipic, avnd patru trsturi distincte, si anume: caracterul disociativ, n sensul ca regiunile i comunitile lingvistce nu se unesc pe criterii politice tripl subordonare legislativ a ceteanului fa de legislaia federal, ce a comunitilor i cea a regiunilor existena unei multitudini de colectiviti politice: una federal, trei comunitare, trei regionale i una de limba francez i regiunea bilingv Bruxelles procesul de federalizare nu s-a ncheiat, aflndu-se nc n evoluie. 62

n Portugalia, statul este reprezentat n fiecare regiune autonome de un ministru al republicii, numit de Preedintele Republicii, la propunerea Guvernului i dup consultarea Consiliului de Stat. Regiunile autonome au att autonomie financiar ct i patrimonial dar puterea lor este conform legii fundamentale naionale. ntre colectivitile locale i regiunile administrative nu exist nici un fel de dependen financiar, comunitile locale avnd o puternic independen financiar, beneficiind de fonduri acordate de la buget sau Uniunea European. Organul executiv al regiunilor este comitetul regional, constituit dintr-un preedinte i ali membrii alei din rndul adunrii regionale. Administraia public local portughez se caracterizeaz printr-o mare autonomie a unitilor administrative-teritoriale fa de puterea central, mai mare dect n multe ri europene. n ceea ce privete Belgia, este de amintit faptul c n Constituia belgian nu exist prevederi referitoare la partidele politice iar sistemul de partide este construit pe principiul pluripartidismului, fr, ns, ca un partid s fie majoritar. n 2003, n Belgia s-au desfurat alegeri legislative pentru Camera Reprezentanilor i Senat. Alegerile au dus la conturarea unui nou peisaj politic federal, care a reflectat complexitatea sistemului politic Belgian. n ceea ce privete organizarea parlamentar, Belgia a adoptat un sistem bicameral chiar de la crearea sa n 1830, iar Constituia de la 1831 a consacrat instituionalizarea aceste opiuni, prevznd faptul c Parlamentul este format din Camera Reprezentanilor i Senat. Spre deosebire de Belgia, n Portugalia Parlamentul se intituleaz Adunarea Republicii i reprezint sediul suveranitii poporului ntruct este constituit din reprezentani ai acestuia desemnai prin vot universal pentru un mandate de 4 ani. Legea electoral stabilete numrul circumscripiilor electorale, precum i numrul de deputai pentru care se depun candidaturile n fiecare dintre acestea, proporional cu numrul cetenilor cu drept de vot. Candidaturile sunt prezentate de partidele politice n mod individual sau pe liste. ntre sesiunile parlamentare funcioneaz o Comisie permanent avnd prerogative de a veghea asupra activitii Guvernului i administraiei, de a exercita puterile Adunrii Republicii n ceea ce privete mandatul deputailor, de a Convoca Camera dac este necesar i de a pregti deschiderea sesiunii parlamentare. n Belgia, potrivit art. 36 din Constituie, puterea legislativ se exercit n mod colectiv de rege, Camera Reprezentanilor i de Senat. Dreptul de iniiativ legislativ revine celor trei ramuri ale puterii legislative. n anumite domenii, Camera Reprezentanilor i Senatul au competene identice. Camera Reprezentanilor are o putere exclusiv de decizie n materie de naturalizare, n domeniul legilor privind rspunderea civil i penal a membrilor Guvernului, n privina aprobrii bugetului i a exerciiului bugetar, precum i n domeniul stabilirii efectivelor armatei. n Portugalia, iniiativa legislativ revine deputailor i Guvernului, ea poate s aparin n anumite cazuri i gruprilor de ceteni. n ceea ce privete regiunile autonome, aceast iniiativ revine adunrilor regionale. Procesul legislative mai cuprinde, n afar de iniierea legislativ propriu-zis, dezbaterea i votarea proiectului sau propunerii de lege, dup care urmeaz promulgarea legii aprobate. Dezbaterea sau discutarea unui proiect cuprinde dou faze: discutarea general a acestuia i apoi analizarea fiecrei dispoziii n parte. Textele de lege, aprobate astfel n dezbatere general, vor fi supuse analizei n comisii parlamentare de specialitate, dup care urmeaz votul final, n urma cruia legea respectiv este aprobat sau respins, de parlamentari. Att n Portugalia ct i n Belgia, potrivit dispoziiilor constituional, calitatea de deputat este incompatibil cu cea de membru al Guvernului. Membrii Parlamentului se bucur de imunitate i inviolabilitate parlamentar. Membrii celor doua camere nu pot fi cercetai sau pui sub acuzare pentru opiniile i voturile exprimate n exercitarea mandatului lor. Belgia, spre deosebire de Portugalia este o monarhie de tip parlamentar, n care eful statului nu are prerogative n procesul de guvernare, atribuiile sale limitndu-se la ndeplinirea unor proceduri protocolare. Aparent, Regele ar avea o putere real de conducere, ntruct art. 37 din 63

Constituie prevede c puterea executiv la nivel federal aparine acestuia. Cu toate acestea art. 105 din Constituie prevede c Regele nu are alte puteri dect cele care i sunt formal atribuite prin Constituie i legi speciale. Actele Regelui nu au efecte daca nu sunt contrasemnate de un ministru care urmeaz s-i asume rspunderea pentru coninutul acestora. Regelui i revine atribuia de a sanciona i promulga legile. De asemenea, Regele numete n funcii administrative i pe ambasadori. Regele stabilete regulamentele i decretele necesare executrii legilor, fr a avea, ns puterea s le suspende sau s scuteasc pe cineva de efectele acestora. Portugalia este o republic semi prezidenial. Preedintelui Republicii i-au revenit iniial prerogative substaniale n procesul de guvernare a rii, putnd influena pe ceilali actori ai vieii politice. Preedintele este ales prin vot universal direct i secret nainte cu 30 de zile de ncetarea mandatului preedintelui n funcie. Mandatul prezidenial dureaz 5 ani. n ceea ce privete posibilitatea de realegere, Constituia prevede c mandatul prezidenial nu poate fi rennoit consecutiv dect o singur dat. Pentru a fi ales, candidatul la preedenie trebuie s ntruneasc mai mult de jumtate din voturile valabil exprimate. Preedintele poate renuna oricnd la mandatul su, printr-un mesaj adresat Adunrii Republicii. Interesant este faptul c legea fundamental a prevzut responsabilitatea penal a preedintelui pentru crimele comise de acesta n exercitarea funciilor sale, precum i n afara acestora. Preedintele reprezint republica, garanteaz independena naiunii, unitatea statului i funcionarea corespunztoare a instituiilor democratice. Totodat, Preedintele este comandantul forelor armate. Preedintele are urmtoarele competene: prezidarea Consiliului de Stat, fixarea datei alegerilor parlamentare generale, convocarea Parlamentului n sesiune extraordinar, dizolvarea Parlamentului cu avizul Consiliului de stat, numirea i revocarea Primului-ministru, numirea i revocarea membrilor Guvernului, dizolvarea sau suspendarea organelor regiunilor autonome, prezidarea edinelor Guvernului, numirea i revocarea preedintelui Curii de Conturi, promulgarea i decizia asupra publicrii legilor, declar starea de asediu i de urgen cu aprobarea Parlamentului, graiaz, numete la propunerea Guvernului ambasadorii, declar rzboi, etc. n ceea ce privete Guvernul, n Portugalia acestuia i revine rolul de a nfptui politica general a rii, el fiind i organul de vrf al administraiei publice. Guvernul este constituit din Primul ministru, minitrii, secretari i sub-secretari de stat. Guvernul poate include unul sau mai muli viceprim minitrii i minitrii. Competenele Guvernului sunt, conform Constituiei: politice, legislative, administrative n Belgia, potrivit ar. 99 din Constituie, Guvernul este compus din cel mult 15 membri. Minitrii sunt numii i revocai din funcie de ctre Rege. Primul-ministru deine rolul decisive n compunerea Guvernului. Guvernul cuprinde minitrii vorbitori ai limbii franceze, ct i vorbitori ai limbii olandeze, doar primul ministru putnd face excepie de la aceast regul. Minitrii sunt responsabili n faa Camerei Reprezentanilor i beneficiaz de imunitate pentru opiniile exprimate n exercitarea funciilor lor. Camera reprezentanilor are dreptul de a-i pune sub acuzare pe minitrii n faa Curii de Casaie. Prin legea special se stabilesc cazurile de responsabilitate i pedepsele corespunztoare. Guvernul federal cuprinde i secretari de stat, care sunt numii i revocai de Rege, ei nefcnd parte din Consiliul de Minitri

64

EVIDENA PROPRIETII I ROLUL SU N CRETEREA CAPACITII ADMINISTRATIVE A STATULUI


VCRELU Marius, doctorand, avocat, coala Naional de Studii Politice i Administrative, Bucureti, Romnia

Summary:
Doctrine of public law in Romania and abroad didnt analyzed too much an administrative operations with great importance for state and good practices of public administration : evidence of properties. This kid of operation are fundamental for a state not only for public goods (because state must keep an evidence of its own goods), but for private ones too because, in a democratic state public property may represent a good part of property (as importance), but it is not exclusive. Private property is met not only on mobile goods, but in real estate too. Doctrine of civil law underline importance of real estate, defining few ways of achieving property (accession of a secondary real estate by a main one or creation of right of property after a long possession). Consequence of this importance, they create a system of real estate evidence, called publicity of real state. This is studied in civil law classes, but not by administrative doctrine. Despite of all doctrine of civil law, it is important for public law doctrine to study this administrative operation because they are realized by public administration (al evidence of goods at national level is made by state), but benefits for state are obvious. More then that, dysfunctions in this area affect whole state and society, because whole economy will be affected (and trust of citizens in their state too). Our text try to fundament this decision and to create anew way in public law doctrine. Un stat pentru a avea rezultate deosebite pe scena politicii1 mondiale va trebui s aib o capacitate administrativ direct proporional cu scopurile urmrite sau mai mare dect att. Capacitatea administrativ este fora unui stat (sau a administraiei sale2) de a-i asuma un scop n plan naional sau internaional i de a-l realiza indiferent de opoziia personelor fizice sau juridice nemulumite. Neconcordana dintre voina guvernamental exprimat n diferite acte juridice cu caracter naional sau internaional (de la legi, la tratate internaionale sau acte procesuale n faa instanelor de judecat internaional) i rezultatele realizate se poate exprima n dou forme : a) statul respectiv are o capacitate administrativ mai mare dect a scopului urmrit. n acest caz el va folosi doar cantitatea necesar pentru a-i atingerea scopurilor sale, iar expresia acestui
n acest alineat politica este considerat a fi activitatea depus de un stat, i implicit de administraia sa n toate domeniile de activitate pe care acesta i le asum. Asumarea se face prin nfiinarea de ministere (la nivel naional vor fi asimilate i diversele agenii din subordinea Guvernului sau Parlamentului) ; ceea ce nu este inclus n competena acestora revine mediului privat, i nu va fi inclus n bilanurile guvernamentale. 2 Dar nu i a Reprezentanei Naionale a statului respectiv, ea neputnd s i impun dect mediat (prin intermediul administraiei naionale) voina n plan real. Se nvedereaz acest lucru analiznd dispoziii prezente n orice lege fundamental : Parlamentul n caz de agresiune va putea declara rzboi unui stat, dar msurile de respingere a agresiunii (i riposta n mod real, dovad fr echivoc a adevratei capaciti administrative a statului) va fi fcut de administraie (efului statului sau primul ministru lund msuri pentru respingerea agresorilor). n acelai sens apare i una din aciunile clasice de consolidare a dictaturii unipersonale sau a unui partid, deseori ntlnit n istorie : dizolvarea Parlamentului prin intervenia forei de constrngere a statului.
1

65

compartament este invocarea existenei n activitatea administraiei publice a principiului proporionalitii1. Acest lucru se poate nclca, prin folosirea disproporionat a forei statului n societate (spre exemplu pentru construirea unui drum se expropriaz teren de 10 ori mai mult dect este necesar), numai c efectul va fi negativ, de tip psihologic, i anume scderea ncrederii n stat i n persoanele administrative2 b) Statul are o capacitate administrativ mai redus dect scopurile urmrite. n aceast situaie se constat mai nti o decredibilizare a statului n relaiile internaionale, iar mai apoi i n relaia statului cu cetenii si, acetia nemaicreznd declaraiile publice ale factorilor de decizie administrativ. Capacitatea administrativ a devenit un subiect cu adevrat de dezbatere numai n ultimii ani, deoarece pn de curnd administraia public nu ar acceptat s-i recunoasc carenele, i nici faptul c erorile sale sau lipsa de resurse materiale i morale i provoac scderi n activitate. Aceast contientizare a venit ns, sub presiunea factorilor externi (att prin naioalitatea acestora, ct i prin diferenele de abordare a instituiei dreptului public) , iar practicienii i doctrinarii au fost nevoii s nvee noi concepte, care nu ntotdeauna se armonizeaz cu tradiia nvrii dreptului public n coala naional de drept. Cu toate acestea, a devenit evident c acest nou concept, capacitate administrativ este unul folositor i care trebuie abordat. Mai nti, dup cum apare n tradiia naional, prin imitare (forme fr fond), dar n ultimii ani i cu reale tentative de a nelege esena conceptului. Dup cum am precizat mai sus, capacitatea administrativ nseamn fora unui stat de a-i asuma scopuri i de a le putea duce la ndeplinire. n acest sens vom observa c pentru perfecta coresponden ntre scopuri i rezultate este necesar o mbinare ntre factorul uman i cel material al statului. Din punct de vedere uman situaia este clar : statul va trebui s adopte o politic la nivel naional privind temeinica instruire a cetenilor si n domeniile necesare creterii potenialului statului respectiv. Acest lucru presupune n primul rnd o analiz temeinic a potenailui uman existent deja, i apoi a posibilitilor reale de dezvoltare rii, nefind admis irosirea resurselor deficitare. n funcie de rezultatele acestei analize, statul va fi dator s reduc sau s extind numrul de studeni n universitile de stat i s elimine sau s dezvolte nvmntul universitar privat, s selecteze doar o parte din specializrile universitare existente pentru a se obine rezultate valoaroase, reducnd la strictul necesar altele i abandonnd complet ceea nu poate fi susinut, etc. O alt consecin se refer la acordarea de burse studenilor valoroi care vor fi trimii la studii n strintate la universiti de valoare n domeniile n care pregtirea n ar nu este cea mai adecvat sau n domeniile unde se dorete cercetare de vrf i care din diferite motive nu poate afi asigurat n ar. Ca ultim idee trebuie s menionm i obligativitatea statului de a asigura burse elevilor i studenilor din zonele srace, ncercnd s asigure astfel o repartiie uniform a inteligenei la nivel naional (acest lucru fiind necesar a se realiza din perspectiva surselor inteligenei). Concret : este recunoscut c oraele mari, dezvoltate atrag un mare numr de tineri, care nu doar studiaz acolo ci i rmn dup continuarea studiilor. Ceea ce se exprim n : a) posibilitatea de recrutare de personal calificat pentru agenii publici i privai din aceste orae3; b) creterea calitii oferite de angajai n aceste mari orae ;
Pe larg n E. Blan : Instituii administrative, ed. C.H. Beck, Bucureti, 2008, pag. 27 28 Asupra conceptului de persoan administrativ, a se vedea E. Blan : Instituii administrative, op. cit., pag. 45 50 3 E. Suleiman, H. Mendras : Recrutarea elitelor n Europa, ed. Amarcord, Timioara, 2001, pag. 24 i urm.
1 2

66

c) corelativ pct. b) , o scdere a calitii angajailor i a calitii serviciilor oferite n oraele mici, acestea fiind nevoite dup un anumit numr de ani s se mulumeasc cu ce se gsete, i nu ce s-ar dori! Acest fenomen social este specific mai ales societilor nereformate, nearticulate n ansamblul lor, deoarece este mult mai uor s creezi avere i capital n vemuri tulburi dac eti tnr i doreti s i asumi pn la capt nite riscuri. Dac toate aceste aspecte pot face oricnd obiectul unor studii vaste prin ceea se cunoate a fi toria recrutrii, textul nostru se refer cu prioritate la elementul secund al capacitii administrative, i anume cel material. Concret, statul trebuie s i ating principalele scopuri (spre exemplu, n teoria lui Kant s i protejeze cetenii i s le creeze acestora toate condiiile prielnice dezvoltrii aptitudinilor nscute) nu doar prin oameni bine pregtii, ci i prin mijloace materiale de orice natur1. De aceea vom observa c statul are proprieti cu diferite grade de importan social, aceste grade desemnnd i calitatea juridic a proprietii (public, n cazul n care interesul ocrotit este unul superior) sau privat; statul are de asemenea i posibilitatea de a achiziiona de pe piaa liber acele bunuri materiale care i sunt necesare, dar pe care nu le poate produce sub nici o form (n acest situaie vom observa c se situeaz ntreaga problem nergetic n multe stateeuropene, acestea fiind nevoite s cumpere din alte pri ceea ce nu pot produce acum). Aceste proprieti ale statului ns mai au o calitate : permit statului s decid n jocul social cine este avantajat i cine nu. n acest direcie se poate analiza ntregul fenomen al scderii efectivelor de soldai n fosta Europ de Est. Concret, din momentul nelegerilor malteze din 19892 ntreaga Europ, dar cu deosebire partea din est a redus numrul de soldai aflai sub arme. Micornd numrul acestora, au rezultat multe cldiri ale armatei care nu i mai gseau ntebuinarea ntr-o lume a pcii i ncrederii (teoretice) ntre state. Aceste spaii se gseau pe lng orae sau n interiorul oraelor, iar investitorii le-au remarcat imediat. Proprietar rmnea n continuare statul, care s-a vzut dintr-o dat pus n faa unor probleme insurmontabile : pe de-o parte presiunea mediului privat de a nchiria spaiile respective, pe de alt parte dorina de a menine spaile respective pentru o vindere ulteriaor pentru sume mai mari. Toate aceste probleme aveau un numitor comun n estul Europei : presiunea uria la care esrau supuse administraiile naionale i puterea politic de a se retrage ct mai mult i ct mai repde din economie. Aceste presiuni, desfurate sub diferite steaguri aveau o pronunat caracteristic lucrativ, iar spaiile respective se doveau a fi o int sigur. Ei bine, statul (prin procedurile de concesionare sau nchiriere adoptate) a putut influena, de multe ori n mod decisiv, poziia actorilor economici, prin oferirea de spaii la preuri prefereniale, sau prin mpiedicarea altora la o surs de venituri sigur, dar care ar fi pus probleme (de obicei cu caracter politic) decidenilor persoanelor administrative devenite proprietare ale acestor spaii3. Toate aceste aspecte nvederate au fost peisaj comun al economiilor est europene n anii 1990 2005. Diferenele au fost date doar de viteza cu care s-a privatizat economia i de sumele de bani care s-au dorit a fi ncasate, att pentru stat, ct i pentru decideni.
Exemplul cel mai uor de neles este dat de Mntuitorul Iisus Christos, care dup ce a relevat Adevrul (n teoria capacitii administrative, s-a preocupat de factorul uman) a sturat cu ctiva peti i cteva pini 5000 de brbai (elementul material). 2 A se vedea pe larg despre momentul Malta 1989 n Al. Mihai Stoenescu : Istoria loviturilor de stat n Romnia, ed. Rao, bucureti, 2006, vol. IV, partea 1. 3 Stat sau colectiviti locale organizate juridic (n formularea legiuitorului constituant romn uniti administrativ teritoriale
1

67

Dac am stabilit c n mod real statul poate s decid ntr-un stat articulat (i nu prefect regularizat) cine este ctigtorul jocurilor economice, trebuie s analizm urmtorul pas spre progres : evidenierea patrimonial . Concret, nu este necesar doar s fim contieni de bunurile pe care le avem n proprietate pentru a porni o afacere nou, ci trebuie mai nti s avem o evidene clar a ceea ce stpnim cu adevarat sub nume de proprietar i ce deinem pentru altul, sub nume precar (formularea Codului Civil romn). O eventual inventariere realizat greit nu aduce dup sine beneficii, ci doar probleme ulterioare. Aceast operaiune de evideniere a proprietilor st de fapt la baza oricrei aciuni sau inaciuni politice, deoarece ea ofer imaginea clar a situaiei, iar un politician raional (a se vedea pe larg teoria alegerii raionale) va ti care este limita de aciune n plan politico-diplomatic. Evidenierea proprietilor se prezint ca un pas sine qua non n aciunea administrativ. Pe baza acestei operaiuni juridice se fundamenteaz n fapt orice proiect de hotrre a administraiei, ncepnd cu proiectul de buget pentru noul an i terminnd cu planul de achiziii pentru noul an. n dreptul public, aceast operaiune nu se trateaz deloc ; cu toate acestea, n sfera dreptului privat sunt abordate mai multe probleme legate de aceast important instituie a dreptului. Concret, vom regsi n toate cursurile i monografiile consacrate dreptului civil n partea dedicat drepturilor reale i teoriei generale a obligaiilor dou capitole intitulate: publicitatea imobiliar (n diviziunea drepturilor reale) i garaniile reale (n cadrul teoriei generale a obligaiilor). Garaniile reale sunt tratate n principal prin mecanismul lor, dar exist acolo i mai accentuat o form de evideniere a proprietii : capitolul dedicat garaniilor nscrise n Arhiva Electronic de Garanii Mobiliare. n cadrul acestei arhive electronice nu se realizeaz de fapt dect o publicitate corect a afectrii unor bunuri de anumite obligaii. Cu toate acestea, este evident c prin nscrierile realizate n acest mijloc de publicitate bunurile sunt individualizate, acestea fiind apoi trecute n evidenele (de obicei fiscale) ale statului. n acest direcie trebuie s observm c aceste operaiuni de nregistrare a garaniilor mobiliare perit statului s aib o imagine mai bun asupra circuitului civil, el putnd s adopte ntr-o proporie mult mai aproape de realitate msuri cu caracter fiscal sau comercial. A doua operaiune de evideniere a proprietii se face n domeniul drepturilor reale imobiliare. Aceast evideniere a proprietilor este o instituie a dreptului civil (din punct de vedere doctrinar1) prin tradiia abordrii doctrinare, dar ea realizeaz nu doar o operaiune pentru personele fizice, ci i pentru titularii puterii de a administra. Evidena proprietilor nu este de natur s constituie o imixtiune a statului i a administraiei ale n viaa cetenilor deoarece : a) fiecare persoan fizic sau juridic dorete s aib o garanie moral i juridic n momentul n care intr n raporturi contractuale (de fapt, n orice tip de raporturi juridice, inclusiv n cele unilaterale2) cu alte persoane ; b) cele mai puternice garanii le poate da cuvntul unui printe3, dar cum acetia nu pot fi folosii dect n ceea ce privete aspectele morale ale unui act juridic (i ale prilor sale), pentru
A se vedea lista bibliografic a Tratatului de publicitate imobiliar, lucrare n dou volume a prof. Marian Nicolae, aprut n 2006 la editura Universul Juridic din Bucureti. Autorii citai sunt preponderent din sfera dreptului privat. 2 Spre exemplu la ntocmirea unui testament, act unilateral de voin, concur nu doar voina testatorului ct i garaniile (de ordin moral i juridic) pe care acesta le are cu privire la persoanele ce vor beneficia de liberaliti (stare maerial, rofil intelectual, etc.) 3 Administraia public nu este exclus nici o clip din jocul social. n acest sens vom aminti un proverb: Puini n lume te iubesc ca tatl tu, nimeni ca mama ta.
1

68

garaniile juridice nu poate fi folosit dect acea entitate care deine (prin mijloace legale) informaii privind bonitatea unor afaceri i parteneri la nivelul ntregii societi1 ; c) administraia public pentru a-i ndeplini scopul fundamental al existenei (ad minister a fi n slujba cuiva2 trebuie s joace un rol activ, care nu numai c nu exclude, dar o oblig s ia toate msurile prin care s asigure securitatea circuitului civil. O dat ce statul, prin administraia sa reuete s impun o eviden clar a proprietilor, i poate crea mai uor o politic fiscal, o politic economic de dezvoltare i i va putea fixa mai uor i un rol n sfera relaiilor internaionale. Beneficiile acestei operaiuni pentru creterea capacitii administrative a unui stat sunt evidente, abuzurile realizate sau carenele care se constat la diferitele verificri asupra celor nscinai s le realizeze nefcnd altceva dect s sublinieze ineficiena aciunii publice n folosul propriilor ceteni. Considerm c acest tip de operaiuni trebuie analizate mai mult dect acum de ctre doctrina dreptului public, datorit implicaiilor sale pentru mersul unei societi i a unui stat.

Sunt multe firme de avocatur care pot oferi garanii despre clienii lor, numai c ei nu au o imagine de ansamblu la scara cerut de aceast operaiune n sine (evidena proprietilor) 2 A statului i a cetenilor si.
1

69

ECHILIBRUL PUTERILOR N CADRUL TRIUNGHIULUI INSTITUIONAL AL UNIUNII EUROPENE


COSTACHE Mirela Paula, doctorand, aistent universitar, Universitatea Danubius din Galai, Romnia

Abstract:
The theme discussed in the article in question debates the institutional European edifice. Seen more than a confederation of states, but less than a federal state, the European Union represents a new edifice, which is always evolving. The relationship between the five fundamental institutions and governments Member States are in a continuous change, as the balance of forces shall be adjusted and modified. In conclusion, none of the European Community institutions can be completely autonomous. They are all interdependent, connected, both at the national and super national level. Tema dezbtut n aceast lucrare se nscrie n cadrul dezbaterilor referitoare la edificiul instituional european, respectiv, la viitorul Uniunii care preocup tot mai mult comunitatea tiinific i academic european, elita tehnocratic din cadrul Uniunii i din statele membre sau din cele n curs de negocieri privind aderarea. Din perspectiv istoric, permanent necesar analizei instituiilor Europei, se dovedete c integrarea european e un proiect care a nceput cu un obiectiv economic ngust i arid: n primul rnd, s uneasc producia de oel i crbune a statelor europene, s dezvolte o pia comun i de liber-schimb n privina altor bunuri. n jumtate de secol de existen, Europa instituional unificatoare s-a extins prin preluarea de sarcini noi i diverse. i-a extins i numrul de membri i s-a transformat ntr-o colecie de state; nimeni nu i-a imaginat n mod precis c o asemenea comunitate vast ar putea fi transformat ntr-o uniune. Mai mult, pn n decembrie 2000, Uniunea European prea decis s admit n interiorul ei state mai disparate, dect sistemul ei instituional era capabil s susin. n consecin, instituionalizarea guvernrii colective a devenit gradual un proces politic i politizat, dominnd calculele guvernelor europene i atingnd din ce n ce mai mult vieile cetenilor Uniunii Europene. Construcia politic-instituional se dovedete a deine locul central n ncercarea de a cldi o identitate european. Discuiile aprige care au avut ca subiect rivalitatea a dou concepte - federalism/naionalism - au avut ca punct de plecare organizarea i funcionarea instituiilor comunitare. S-a conturat n literatura de specialitate teoria unanim conform creia instituiile comunitare sunt concepute conform tehnicilor de drept public intern1, nu internaional. Instituiile comunitare se disting de celelalte organe comunitare prin faptul c au competena de a lua decizii obligatorii fa de statele membre, fa de organele comunitare i fa de persoanele fizice i juridice. Avndu-i rdcinile conceptuale n Politica lui Aristotel, elaborat riguros de J. Locke i de Montesquieu, teoria separrii puterilor vizeaz partajarea diferitelor funcii n stat (legislativ, executiv i judectoreasc), reprezentnd un corolar al proteciei drepturilor naturale ale omului. Structura instituional comunitar are o importan decisiv pentru balana puterilor n cadrul Comunitilor Europene/Uniunii Europene. O problem aparte referitoare la relaiile dintre entitile instituionale, care a partajat prerile doctrinarilor, vizeaz oportunitatea unei distincii nete a puterilor statului reflectat la nivel comunitar. Evident, prerile sunt mprite.
1

Manolache, Octavian, Tratat de drept comunitar, ed. a II-a, Bucureti, Editura C. H. Beck, 2006, p. 96.

70

Doctrina romn cunoate preri contradictorii. Astfel, potrivit unui autor1, structura instituional a Comunitilor ar prezenta urmtoarele caracteristici: funcii combinate, structur policentric, loialitate divizat, separaia puterilor. Autorul argumenteaz prezena acestui principiu la nivel comunitar prin faptul c instituiile sunt complet independente, cu toate c ele au funcii mixte. Alt voce din doctrina romn apreciaz c funcionalitatea instituiilor comunitare este guvernat de principiile atribuirii de competen, al echilibrului instituional, al autonomiei, respectiv, al cooperrii loiale2. S-au instituit i preri potrivit crora principiul de organizare al Comunitii nu este al separaiei puterilor, ci al conlucrrii lor printr-o reprezentare a intereselor predominante. Doctrina strin este la fel de neunitar. Unii autori susin c organizarea instituional a Uniunii nu se bazeaz pe principiul separaiei puterilor, care nu joac niciun fel de rol n cadrul Comunitilor, cu att mai puin n cadrul Uniunii Europene. Mai mult, se contureaz clar refuzul acceptrii acestui principiu conform cruia sistemul comunitar european s-ar plia imperativelor separaiei puterilor, n favoarea unui mod de organizare mai pragmatic i, n consecin, se arat c principiile relevante n materie sunt: principiul echilibrului instituional, al autonomiei i al cooperrii loiale ntre aceste instituii3. Este cunoscut faptul c Parlamentul European, Consiliul i Comisia alctuiesc ceea ce doctrina a numit triunghiul instituional. Aceast denumire reflect relaiile dintre cele trei instituii n vederea asigurri unui echilibru instituional ct mai stabil. Cele cinci componente principale ale sistemului instituional conform art. 5 din TUE asigur realizarea atribuiilor conferite prin tratate. Rezumnd: - Parlamentul European reprezint interesele popoarelor membre; - Consiliul Uniunii Europene reprezint interesele guvernelor statelor membre; - Comisia European reprezint interesul comun, adic al celor trei Comuniti/UE; - Curtea de Justiie reprezint interesul dreptului, asigurnd supremaia lui n construcia comunitar i interpretarea ori aplicarea lui uniform att de ctre statele membre, ct i de ctre instituiile comunitare; - Curtea de Conturi verific legalitatea, regularitatea i fiabilitatea folosirii fondurilor de ctre instituiile comunitare. De asemenea, teoria de fa nu subzist deoarece puterile instituiilor comunitare sunt puteri derivate, ncredinate, delegate unor structuri condiionate existenial de statele i popoarele pe a cror voin se cldete autoritatea atribuit factorilor comunitari. Nefiind autoriti ntemeiate pe puteri originare, instituiile comunitare nu se separ i nici nu coopereaz ca entiti ontosociale legitimate prin faptul nsui al existenei lor4. Puterea legislativ este exercitat de Consiliu, dar cu participarea Comisiei i a Parlamentului European. Puterea executiv aparine Consiliului care o deleg Comisiei. De asemenea, tratatele prevd posibilitatea Consiliului de a lua decizii, dar n multe cazuri Consiliul acioneaz doar n baza propunerii Comisiei i doar dup consultare, cooperare i codecizie cu Parlamentul European. Parlamentul european a evoluat de la funciile preponderent consultative pe care le avea iniial, la asumarea unor responsabiliti, att legislative, ct i bugetare i politice. n ultimii ani, a crescut rolul Parlamentului i n domeniul exercitrii controlului asupra Comisiei Europene, dezbtnd rapoartele anuale ale acesteia sau chiar fcnd recomandri. Chiar i deciziile care aparin unei singure instituii implic, de fapt, o cooperare instituional extins i de compromis. Numai puterea judiciar la nivel comunitar este
ibidem, p. 97. Diaconu, N., Sistemul instituional al Uniunii Europene, Bucureti, Editura Lumina Lex, 2001, pp. 31-41. 3 Jacqu, Jean Paul, Droit institutionnel de lUnion Europenne, 3e d., Dalloz, Paris, 2004, p. 227 apud Hum, Ioan, op. cit., p. 143. 4 Hum, Ioan, op. cit., p. 149.
1 2

71

ncredinat n exclusivitate Curii1. n acelai sens, doctrinari francezi vorbesc despre instaurarea trunchiului instituional comun care a dus ca fiecare dintre cele patru instituii unice ale structurii de baz s exercite, n raport cu Comunitile, atribuiunile conferite de tratate ntr-un cadru al dedublrii funcionale. Adugndu-se i cooperarea interguvernamental, atunci se poate spune c exist o dubl dedublare funcional a instituiilor, ceea ce nu are nimic de-a face cu teoria separrii puterilor2. Prin urmare, fiecare din aceste instituii nu reprezint o putere, ci organul reprezentativ al unei legitimiti3. Ceea ce face ca aceste instituii s fie interesante este modul n care interacioneaz cu alte organe instituionale i ntre ele. Relaiile ntre instituiile de baz sunt att conflictuale, ct i consensuale, ceea ce realizeaz coeziunea ansamblului fiind recunoaterea unanim a faptului c instituiile trebuie s fac compromisuri i s conlucreze pentru a stabili strategii politice i a crea un consens decizional. Funcionalitatea ansamblului instituional comunitar este complex i aparent greoaie. Complexitatea deriv, pe de o parte, din specificul instituiilor aflate n aceast conjunctur, iar pe de alt parte, din dificultatea problemelor ce se ridic n faa lor. Este de la sine neles c extinderea Uniunii Europene la 27 de state presupune modificarea structurii instituiilor comunitare. Deci, instituiile Uniunii Europene nu sunt simple organizaii, ci organisme dinamice exercitnd o putere unic ntr-un cadru legislativ , executiv i juridic. Atunci cnd vorbim despre repartiia competenelor, ne vom referi n exclusivitate la Consiliu, la Parlament i la Comisie, ca i la raporturile care exist ntre aceste instituii. De asemenea, pentru a oferi o imagine clar, am folosit noiuni care nu aparin neaprat domeniului dreptului comunitar, dar care sunt utilizate n domeniul dreptului naional, cum ar fi de exemplu noiunile de organ legislativ sau funcie legislativ, organ executiv sau funcie executiv etc. n ceea ce privete funcia legislativ, tratatele actuale prevd c ea aparine n principiu Consiliului Uniunii Europene, i n mod excepional Consiliului i Parlamentului care, n acest caz, figureaz mpreun n cadrul procedurii numite codecizie. Este adevrat c prima excepie a fost aplicat nc de la formularea acesteia n tratatul de la Maastricht, ea reprezentnd de asemenea un progres n comparaie cu formele anterioare de participare a Parlamentului n procesul legislativ (i n procesul de luare de decizii n general). n primul caz, atunci cnd Parlamentul nu deine aceast putere, ea i este totui asociat sub forma procesului consultativ, a avizului conform i a cooperrii (un fel de veto de suspendare, introdus de asemenea prin Tratatul de la Maastricht). Consiliul are dreptul de a iniia singur, cu participarea Parlamentului , ca i Parlamentul cu participarea Consiliului, procedur care este numit procedura legislativ special. Aadar, cele dou instituii se afl n acest context pe picior de egalitate. Iniiativa legislativ direct va continua s aparin Comisiei i n mod excepional Parlamentului, unui grup de State membre, Bncii Centrale Europene, Bncii Europene de Investiii i Curii de Justiie; n domeniul politicii externe i de securitate comun (vechiul pilier PESC), dreptul la iniiativ va aparine oricrui stat membru sau ministrului afacerilor externe al Uniunii nou constituite.
Issac, Guy, Blanquet, Marc, Droit general de lUnion Europenne, 3e ed., Paris, Dalloz, 2004, p. 74: La rpartition des functions entre les quatre institutions ne correspond pas au schma tatique hrit dune lecture classique dans lequel le Parlement est le lgislateur, le gouvernement est lexcutif, les juges exercent le pouvoir jurisdictionnel. Dans la Communaut, lhomologue du pouvoir lgislatif appartent au Conseil, qui lexerce seul ou, dsormais le plus souvent, conjointement avec le Parlement , le pouvoir budgtaire est partag, le Parlement peut renverser la Commission, mais pas le Conseil. En outre, si la Commission, en principe, est lexecutif, le Conseil cumule les fonctions lgislative, executive, gouvernamentale. 2 ibidem, p. 74. 3 Munteanu, Roxana, Drept european. Evoluie Instituii Ordine juridic, Editura Oscar Print, Bucureti, 1996. p. 191.
1

72

Va avea loc, de asemenea, o iniiativ indirect, n sensul n care anumii subieci de drept vor putea cere Comisiei s prezinte proiecte de lege organelor legislative, Comisia fiind obligat n principiu s duc la ndeplinire aceste proiecte: ne referim aici la Parlament, la Statele membre i, ceea ce constituie o noutate, la cetenii Statelor membre cu respectarea anumitor condiii1. O singur condiie este menionat de Tratatul constituional, i anume aceea potrivit creia cetenii trebuie s nsumeze cifra de un milion, celelalte condiii urmnd s fie stabilite prin lege. Comisia, Parlamentul, Statele i ministrul afacerilor externe vor face propuneri, B.C.E. va face recomandri, Curtea i B.E.I. va nainta cereri; formele de iniiativ sunt aceleai ca i n cazul regimului juridic 3. Dac n mod normal regula spune c adoptarea unui act n Consiliu nu este posibil dect n baza unei propuneri din partea Comisiei, n noul sistem ea se refer n exclusivitate la actele de tip legislativ. n cazul tuturor celorlalte tipuri de acte aceast cerin trebuie s fie exprimat direct n Tratat. n ceea ce privete funcia executiv, aceasta este deinut de Consiliu, de Comisie i, din punct de vedere monetar, de Banca Central European, n mod contrar impresiei generale potrivit creia Comisia ar trebui s dein puterea executiv. n ceea ce privete Comisia, competenele sale executive se clasific n dou2 tipuri: competenele proprii sau autonome, i anume cele conferite direct de tratate pentru aplicarea acestora sau acte ale Consiliului, respectiv ale Consiliului i ale Parlamentului, care sunt mai puin numeroase, i competenele conferite de Consiliu pentru punerea n aplicare a acestor acte, a actelor adoptate de Consiliu mpreun cu Parlamentul i a acordurilor ncheiate de ctre Comunitatea European cu pri tere, dup cum prevd regulamentele. Dar Tratatele fondatoare nu spun n mod expres care este organul executiv principal, aceast ambiguitate fiind meninut i n tratatele ulterioare. Chiar i Actul Unic este contradictoriu, el stipulnd faptul c sunt conferite de ctre Consiliu (i nu, aa cum prevd tratatele constitutive, c doar Consiliul este cel care poate conferi) competenele de executare a actelor adoptate (n timp ce n tratatele constitutive sunt stipulate urmtoarele: Comisia exercit competenele conferite de Consiliu). Consiliul are dreptul de a stabili cazurile n care competenele n chestiune sunt retrase , cu condiia ca acest act s fie justificat. n practic totui, Consiliul are cel mai adesea dreptul de a delega competenele executive, chiar n cazul n care Comisia consider acest lucru ca fiind insuficient. Din Actul Unic rezult aadar c actul de delegare este relativ obligatoriu. Comisia nu poate s transfere n favoarea altor organe sau a statelor membre competenele executive pe care le-a primit (cu alte cuvinte, actul de delegare nu poate s fac obiectul unei subdelegri). Actul de delegare poate prevedea, de asemenea, modaliti de aplicare a actelor Consiliului, respectiv ale Consiliului i ale Parlamentului, cele mai frecvente fiind comitetele de diverse tipuri care ncadreaz Comisia i care i restrng acesteia libertatea de aciune. Aceste modaliti trebuie s fie, pe de o parte, n conformitate cu tratatele, iar, pe de alt parte, n conformitate cu regulile i cu principiile stabilite printr-un act al Consiliului care are un caracter general. Competenele executive pot fi exercitate de asemenea prin acte normative i individuale; acestea se refer la regulamente, la directive i la decizii. Actele adoptate prin delegare, fie ele normative sau individuale, trebuie s se menin, n mod evident, n limitele actelor care vor fi aplicate, ele neputnd fi derogate. Regulamentele i directivele au acelai regim juridic ca i actele similare adoptate de ctre Consiliu i Parlament. n ceea ce privete deciziile, ele intr n vigoare prin notificare adresat destinatarului n momentul notificrii propriu zise. Deciziile pot deveni retroactive n
1 2

Favret, J. M., Droit et pratique de lUnion Europeenne, Paris, Gualino, 2001, p. 88. Lazr. Carmen, La rpartition des pouvoirs entre les institutions et lordre juridique des Communauts Europennes, respectivement de lUnion Europenne comparaison entre le Trait tablissant une Constitution pour lEurope et les traits actuels, in Studia Universitatis Babe-Bolyai, nr. 2, iulie-decembrie, 2002, Cluj-Napoca, Editura Sfera Juridic, 2002, p. 87.

73

aceleai condiii ca i directivele; n rest, ele se supun acelorai reguli (motivare, menionarea ndeplinirii exigenelor cerute pentru adoptare etc.). n cele din urm, recomandrile sunt acte cu caracter facultativ, normativ sau individual, adresate statelor membre sau persoanelor particulare. n afara tuturor acestor funcii fundamentale care in de funcia legislativ i de funcia executiv, este binecunoscut faptul c organele legislative i executive dein prin tradiie i alte funcii, chiar dac ele sunt adesea confundate unele cu celelalte (acest lucru din cauza faptului c anumite funcii sunt exprimate n acte caracteristice pentru funciile deja menionate, dup cum se va vedea n cele ce urmeaz). Printre funciile organelor legislative i executive enumerm urmtoarele: adoptarea bugetului, controlul asupra organelor executive, declaraiile de rzboi i ncheierea pcii, ratificarea tratatelor internaionale, nominalizarea/alegerea/participarea n procesul de nominalizare sau de alegere a altor organe ale Statului n cazul organului legislativ; iniiativa de executare a bugetului, negocierea tratatelor internaionale i, eventual, ncheierea unor acorduri simplificate, reprezentarea internaional, dizolvarea legislativului, nominalizarea/ alegerea/participarea la procesul de nominalizare sau de alegere a altor organe ale Statului, controlul administrativ asupra indivizilor (care include i dreptul de a aplica sanciuni administrative) n cazul organului executiv. Unele dintre aceste funcii se pot regsi, de asemenea, la nivelul Uniunii Europene, cu particularitile cauzate de faptul c aceasta nu este un stat. n plus, exist atribuii care nu se regsesc la nivelul statelor membre, acest lucru fiind de asemenea cauzat de faptul c Uniunea este o organizaie internaional. Actele adoptate prin exercitarea acestor funcii pot fi legi (care se dovedesc a fi legi la nivelul formal, i nu material) sau, cel mai adesea, decizii i recomandri. Deciziile nu sunt cele de executare a actelor legislative, ci acte sui generis, aa dup cum s-a demonstrat, n timp ce recomandrile pot fi de asemenea acte adresate unor teri, dar i acte sui generis 1 n ceea ce privete funcia bugetar, ea aparine de fapt Consiliului i Parlamentului, care iau decizii mpreun n cadrul unei proceduri complexe. Particularitatea const n faptul c ultimul cuvnt aparine Consiliului n ceea ce privete cheltuielile obligatorii, iar Parlamentul ia decizii cu privire la cheltuielile neobligatorii, n mod formal bugetul putnd fi adoptat de ctre Parlament printr-o decizie. Tratatul constituional anuleaz diferena dintre cele dou categorii de cheltuieli i face din Parlament titularul acestei funcii, i anume el are ultimul cuvnt, deoarece procedura este una complex, implicnd de asemenea Consiliul. n realitate, puterea Parlamentului nu este chiar att de mare, deoarece bugetul trebuie s respecte cadrul financiar plurianual adoptat de ctre Consiliu printr-o lege. Aadar, Consiliul (i, prin intermediul acestuia, statele membre) deine n fond controlul resurselor Uniunii! Bugetul este adoptat de asemenea printr-o lege, proiectul fiind prezentat Comisiei (etapele sunt aceleai, doar numele lor au fost schimbate: de fapt actul depus de ctre Comisie se numete ante proiect i poziia Consiliului este exprimat ntr-un proiect). Consiliul va fi implicat n procesul de legiferare prin intermediul aprobrii, dup cum am vzut deja. Acesta va dispune de asemenea aa cum dispune n mod normal de puterea de a coordona polemicile economice ale Statelor membre, de anumite atribuii n materie de executare a bugetului, de dreptul de a ncheia acorduri ale Uniunii cu pri tere (inclusiv acordurile de retragere a Uniunii; ncheierea acestor acorduri echivaleaz cu o ratificare), de competena de a negocia acorduri n cazuri specifice (revizii simplificate), de puterea de a numi membrii celorlalte organe sau de a propune / recomanda nominalizarea acestora (spre exemplu, el va adopta lista membrilor Comisiei, lista membrilor Curii de Conturi, va numi membrii Comitetului Economic i Social i cei ai Comitetului pe Regiuni, va recomanda Consiliului Europei nominalizarea membrilor directoratului Bncii Centrale Europene), de competena de a aproba regulamentele interioare ale altor organisme, ca i de alte atribuii specifice, care nu pot fi ncadrate n nicio categorie (de exemplu, constatarea c n unul dintre statele membre exist un risc clar de violare a valorilor pe care este fundamentat Uniunea, suspendarea unui anume stat din calitatea sa de membru, 74

admiterea n principiu a unui nou stat n Uniune etc.). De fapt, Consiliul are de asemenea dreptul de a reprezenta Comunitile Uniunii Europene pe planul internaional, drept care n cadrul Comunitilor este mprit cu Comisia European. Tratatul constituional nu mai prevede nimic altceva cu privire la Consiliul Europei. Comisia are, n afar de atribuiile proprii menionate mai sus, puterea de a aplica bugetul, sarcin conferit de Parlament, puterea de a negocia acordurile ncheiate n form simplificat (aa-zisele acorduri administrative), puterea de a coordona statele membre n diverse chestiuni (spre exemplu, n materie de monopoluri comerciale), dreptul de control administrativ Din acest motiv, Comisia mai este numit i gardianul tratatelor; ea mai are de asemenea dreptul de reprezentare internaional a Comunitilor, exceptnd Politica extern i Securitatea Comun. n afar de puterea de legiferare, singur sau cu ajutorul Consiliului, i de prerogativul de a adopta bugetul, deja menionat, Parlamentul este implicat n procesul legislativ i n procesul de luare de decizii n general prin formele de consultare i prin avizul de conformitate, aa dup cum am explicat n cele de mai sus. El are dreptul la control politic asupra Comisiei i a Consiliului (chiar dac, n acest ultim caz, controlul nu este prevzut cu sanciuni). Parlamentul numete, de asemenea, sau alege membrii celorlalte organisme (spre exemplu el aprob ntreaga Comisie), sau este implicat ntr-un atare proces de nominalizare (spre exemplu, el aprob preedintele Comisiei, este consultat n timpul procesului de nominalizare a membrilor directoratului Bncii Centrale Europene); este implicat, de asemenea, n ncheierea acordurilor cu pri tere prin consultare sau prin aviz de conformitate (lucru valabil i n cazul acordurilor de adeziune). n afar de instituiile menionate, care comport separarea puterilor, n sensul clasic al cuvntului (dei modalitile acestei separri nu sunt tocmai clasice), mai exist i alte instituii; atribuiile acestora se exercit prin decizii sui generis. Aceste instituii sunt Consiliul European i Ministerul Afacerilor Externe, ultimul fiind constituit de ctre Tratatul constituional. Consiliul Europei este i va rmne, chiar dac sub o formulare uor diferit, un organ esenial politic, organul suprem al Uniunii Europene: el i d acesteia impulsurile necesare n vederea dezvoltrii i definete orientrile i prioritile politice generale. Aadar, Consiliul Europei nu are nici putere legislativ i nici executiv. Consiliul Europei are totui atribuii cum ar fi desemnarea preedintelui Comisiei, constatarea violrii drepturilor omului i a altor drepturi de acest gen de ctre un anume stat membru atribuii pe care le putem numi politice i care, n consecin, se potrivesc cu statutul Consiliului. Raporturile dintre cele cinci instituii majore i dintre ele i guvernele statelor membre se afl ntr-o continu schimbare, pe msur ce echilibrul de fore se regleaz i se modific. Se impune reformarea instituional comunitar. n acest domeniu cutrile sunt febrile i probabil reprezint cea mai mare provocare la adresa intelectului european i a arhitecturii europene. Uniunea are nevoie s se bazeze pe o arhitectur solid, pe un sistem economic, dar i pe unul politic. De modul cum va arta el depinde n mare parte nu doar ajungerea la o form final, ci nsi supravieuirea proiectului european.

Bibliografie:
1. Brbulescu, Iordan Gheorghe, Sistemul instituional, Bucureti, Editura Tritonic, 2007; 2. Corbett, Richard, Jacobs, Francis, Shackleton, Michael, Parlamentul European, ediia a 6-a, Bucureti, Regia Autonom Monitorul Oficial, 2007; 3. Defarges, P. Moreau, Les institutions europennes, 6-me dition, Paris, Ed. Armand Colin, 2002; 4. Diaconu, N., Sistemul instituional al Uniunii Europene, Bucureti, Editura Lumina Lex, 2001; 5. Drago, Dacian Cosmin, Uniunea European. Instituii, mecanisme, Ediia a 3-a, Bucureti, Editura C. H. Beck, 2007; 75

6. Favret, J. M., Droit et pratique de lUnion Europeenne, Paris, Gualino, 2001; 7. Gautron, Jean-Claude, Droit europen, 11e d., Paris, Dalloz, 2004; 8. Gornig, Gilbert, Rusu, Ioana Eleonora, Dreptul Uniunii Europene, Ediia a 2-a, Bucureti, Editura C. H. Beck, 2007; 9. Hum, Ioan, Drept comunitar. Partea general, Bucureti, Editura Didactic i Pedagogic, 2007; 10. Jacqu, Jean Paul, Droit institutionnel de lUnion Europenne, 3-e d., Paris, Dalloz, 2004; 11. Manolache, Octavian, Tratat de drept comunitar, ed. a II-a, Bucureti, Editura C. H. Beck, 2006; 12. Mazilu, D., Integrare european. Drept comunitar i instituii europene, ediia a V-a, Bucureti, Editura Lumina Lex, 2007; 13. Pun, Nicolae, Pun, Adrian C., Ciceo, Georgiana, Albu, Radu, Finalitatea Europei, ClujNapoca, Editura Fundaiei pentru Studii Europene, 2005; 14. Prisecaru, Petre, Idu, Nicolae, Reforma constituional i instituional a Uniunii Europene, Bucureti, Editura Economic, 2003; 15. Rideau, Jol, Droit institutionnel de l`Union et des Communautes Europennes, L.G.D.J., 1994; 16. Scuna, Stelian, Uniunea European: construcie, instituii, drept, All Beck, Bucureti, 2005; 17. Spence, David, Comisia European, ed. a 3-a, Bucureti, Monitorul Oficial R. A., 2008; 18. tefan, Tudorel, Introducere n dreptul comunitar, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2006.

76

SUVERANITATEA CALITATE A PUTERII DE STAT


MORARU Daniel, Universitatea Liber Internaional din Moldova

Abstract:
Sovereignty is a feature of state power which may be expressed in the right of this power to be organized and to be exercised, to establish and to solve internal and external problems in a free way and according to peoples will, without any interference, respecting sovereignty of other states and the rules of international law. Since sovereignty is a general feature of state power, its possible to equal the state power and sovereignty, the sole holder of which is people. Puterea de stat este o putere suveran. Nendoios c suveranitatea este un atribut exclusiv puterii de stat, specificitile acestei puteri face ca ea s se deosebeasc pe plan intern, de orice alte puteri sociale (de exemplu puterea partidelor, puterea sindicatelor , puterea asociaiilor etc.) iar pe plan extern de orice alte puteri statale sau suprastatale. Jean Bodin n cunoscuta sa lucrare Le six livres de la Republique scris n 1576 dezvolt pentru prima dat teoria suveranitii statului. n concepia sa suveranitatea const n posibilitatea i puterea de a face legi. Aceast putere era caracterizat ca unica indivizibil i continu1. Suveranitatea este acea trstur a puterii de stat precizeaz Ion Deleanu, ce se exprim n dreptul acestei puteri de a se organiza i de a se exercita , de a-i stabili i rezolva problemele interne i externe n mod liber i conform voinei sale, fr nici o imixtiune, respectnd suveranitatea altor state precum i normele dreptului internaional. Raymond Carr de Malberg conchide c puterea de stat i suveranitatea sunt dou noiuni echivalente2. Pierre Pactet, dezvoltnd teoria lui Raqmond Carre de Malberg relev faptul c statul i determin el singur propria competen i propriile reguli fundamentale , evident nscrise ntr-o constituie, care condiioneaz alte reguli aplicabile pe teritoriul su fr excepii. Acesta spune Piere Pactet, nu este altceva dect suveranitatea de stat3 Victor Popa definete suveranitatea de stat ca fiind calitatea puterii de stat de a fi suprem n raport cu orice alt putere social existent n limitele sale teritoriale i independent fa de puterea oricrui alt stat sau organism internaional, calitate exprimat n dreptul statului de a-i stabili n mod liber fr nici o imixtiune , scopul activitilor sale pe plan extern i intern, sarcinile fundamentale i mijloacele necesare realizrii lor4 Ioan Murau precizeaz c, deoarece suveranitatea este o trstur general a puterii de stat, nu se poate vorbi de un titular al suveranitii dect n msura n care am pune semnul egalitii ntre puterea de stat i suveranitate n virtutea faptului c n societatea n care puterea stat aparine
Jean Bodin, Les six livres de la Republique, citat de Marian Voiculescu, Istoria doctrinelor politice, editura Hiperion XXI, Bucureti, 1992, p. 58. 2 Revue de droit public et de la science politique en France et a l'etranger, Jacques Robert, Jean-Marie Auby, La suveranite dans la " Contribution a la theorie generale de l' Etat" de Carre de Malberg, nr.5, 1994, p.1261. 3 Pierre Pactet , Instituii politice i drept constituional, Masson 1991 p 40-41 4 Victor Popa Dreptul public, Chiinu 1998 p 53
1

77

ntregului popor ( naiunii) suveranitatea poporului sau suveranitatea naional se identific cu suveranitatea de stat1. Dei unitar suveranitatea implic dou ipostaze fundamentale, didactic conexate: supremaia i independena 2 Supremaia puterii de stat desemneaz acea nsuire a acestei puteri de a fi superioar i dominant fa de orice alte puteri. Supremaia puterii const n competena acesteia de a stabili i rezolva toate problemele vieii politice i social-economice prin rnduieli obligatorii pentru ntreaga populaie de a reglementa statutul juridic al cetenilor si i al altor persoane ce se afl pe teritoriul statului, precum i dreptul de a dispune de toate resursele materiale aflate pe acel teritoriu. Independena puterii de stat desemneaz dreptul deplin, exclusiv i nelimitat, dect prin fora normelor i principiilor internaionale, al fiecrui stat de a decide n toate problemele interne i externe dup libera sa apreciere i potrivit cu interesele proprii fr imixtiunea ori constrngerea exercitat de o alt putere statal sau suprastatal. O valoare cu ampl rezonan contemporan decurgnd din independen, este dreptul fiecrui popor de a-i alge liber sistemul economic, politic, i social i de a dispune asupra tuturor resurselor naturale. Rezult clar c sunt contrare dreptului i moralei internaionale nu numai intervenia armat direct dar i orice act de ingerin sau ameninare ndreptate mpotriva personalitii unui stat sau elementelor lui politice economice i culturale. Orice constrngere indiferent de natura ei, pentru a determina un stat s-i subordoneze exercitatea drepturilor sale suverane sau pentru a obine de la el avantaje de orice fel contravin normelor de drept internaional. Suveranitatea nu poate fi dislocat din sistemul de valori democratice. Libertatea i egalitatea constituie criteriul fundamental al progresului. Procesul de reelaborare i de reevaluare a dreptului internaional n perspectiva edificrii unei noi ordini economice i politice mondiale implic preluarea critic a tot ceea ce omenirea a creat mai bun n domeniul gndirii de drept internaional, al doctrinei i practicii acestei tiine ca i elaborarea pe baza contribuiei tuturor popoarelor, a unor norme i principii noi pe deplin corespunztoare actualului stadiu al evoluiei omenirii3 . Facem precizarea c pentru o guvernare democratic specific statului de drept este esenial ca scopul i funciile puterii de stat s corespund cu voina general a titularului suveran al puterii politice. Suveranitatea poporului rmne o simpl ficiune dac poporul n ansamblul su nu este contient de rolul complex pe care l are ca titular suveran al puterii. Asumarea i exercitarea acestui rol de ctre popor presupune nu numai dreptul su de a participa la conducere aspect esenial al democraiei dar i ndatorirea de a realiza o prosperitate economic i o dezvoltare cultural care s-i asigure cum arat Dimitrie Gusti, acea libertate de care are nevoie, nu numai pentru a-i ndeplini multiplele sale datorii ceteneti, dar i pentru a-i apra cu trie drepturile sale , n orice mprejurare. Din aceast perspectiv statul are menirea de a concretiza ateptrile sociale ale poporului, cerinele formulate de diverse grupuri sau categorii sociale n decizii de guvernare. Fostele state socialiste din estul Europei aflate n prezent pe drumul tranziiei spre edificarea unui stat de drept trec printr-o situaie de criz n toate domeniile de activitate, flagelul corupiei atinge cote nalte (cazul Romniei , Bulgariei, Republicii Moldova oameni politic, funcionari publici, ncalc legea) Politicienii ajung la putere nu pentru a realiza un program util naiunii ci sub pretextul realizrii unui asemenea program , care nu este dect un mijloc de acces la conducerea statului ei urmresc doar puterea ca atare (scop n sine) i bazai pe aceasta s desfoare afaceri profitabile lor
I oan Muraru , Drept constituional i instituii politice, Bucureti, 1997, p 161 Ioan Deleanu, Drept cnstiuiional i instituii politice vol 1 Bucureti 1996 p 72 3 Edwin Glaser Dreptul statelor de a particuipa la viaa internaional Editura politic Bucureti 1982 p 33
1 2

78

i clientelei lor politice. Fiind la putere manevreaz puterea dup bunul plac, o exercit , abuzeaz de ea , omul politic, ori statul de drept nu permite acest lucru. n Romnia alturi de prbuirea economiei naionale ce a avut loc dup decembrie 1989, corupia acest cumul de infraciuni constituie principala caracteristic a acestei perioade. n condiiile generalizrii fenomenului corupiei dar i a transparenei i libertii de exprimare, populaia afl i vede tot ce se ntmpl pierzndu-i ncrederea n capacitatea instituiilor statului. Exist prea multe indicii care ne arat c s-a declanat goana nebun dup mbogirea rapid pe orice cale i oricum a prins rdcini ncrengtura de relaii dubioase, o mn spal pe alta i amndou murdresc obrazul Puterii cu apa murdar a afacerismului infracionalSub pretextul separaiei puterilor, fiecare face ce vrea i cum vrea, astfel nct s-i ias lui cartea ctigtoare s nu explodeze bomba i s se dea impresia c ar fi i lipsuri, dar n general e binior Poliia prinde infractorul i dac nu-l scap procurorul invocnd prezumia de nevinovie, l salveaz judectorul. Garda financiar descoper evaziuni de zeci de milioane, omul de afaceri apeleaz la zeia cu balan care legat fiind la ochi nu vede ce a vzut Garda Financiar ci vede ce vrea omul de afaceri. Dup cteva experiene de acest fel i cel mai cinstit poliist sau comisar, renun la pguboasa dreptate i intr n jocul afaceritilor, gndind cam aa: de ce s ia puterea judectoreasc i s nu ia puterea executiv. De reinut c aceast regul se aplic n cazul marilor infractori. Cei mici intr fr discuie la ap aplicndu-se rigorile legilor i fcnd s plpie nc fclia statului de drept. Presa, Corpul de Control al Guvernului, Curtea de Conturi, au constatat i au fcut publice activiti financiare dubioase ale unor parlamentari desfurate pe vremea cnd erau stlpii puterii executive, dar msurile se las ateptate. n orice stat de drept , cu oameni crescui n cultul adevrului, moralei i dreptii, cei vizai s-ar fi retras sau ar fi fost ndeprtai. La noi n Romnia este altfel, se trage de timp n sperana c uit lumea i trecerea timpului estompeaz stridena ilegalitilor svrite de marii baroni Multe din veniturile bugetului Romniei se pierd datorit economiei subterane i a evaziunii fiscale. Preedintele Romniei a fcut ample referiri la flagelul corupiei se tie ns c ultimul cuvnt n lupta mpotriva acestei corupii l are puterea legislativ i instituiile statului abilitate n acest sens. Noi credem c nu lipsa legilor, nu vidul legislativ este componenta principal a generalizrii corupiei. Mai important dect lipsa cadrului legislativ este practica celor pui s aplice legile i care pornesc de la ideea cum s eludeze legea nu cum s o aplice. Pericolul care ne amenin const n lipsa voinei de a restabili ordinea n societate i de a reda populaiei ncrederea n instituiile statului de drept. Statul romn n prezent este bolnav din punct de vedere economic i social dar se va vindeca i boala va fi eradicat numai de ctre statul de drept prin instituiile sale, prin implementarea legii, prin instaurarea domniei legii pentru toi, fcnd aa cum spunea juristul german Ihering legi bune, clare, corecte care s poat fi nelese de ctre toi membrii societii, s fie aplicate cu sfinenie de toi S se respecte prevederea constituional care spune c n faa legii toi cetenii sunt egali, fr privilegii i fr discriminri. Legile juste i aplicarea corect a lor va fundamenta baza economic, vor fi atrai investitorii, capitalul strin va ptrunde n Romnia i va duce la dezvoltarea economic prezent i viitoare a societii romneti, la edificarea real a statului de drept. Puterea este validat de drept nu numai ca origine ci i n dimensiunea atribuiilor. Aadar n opinia noastr puterea politic i puterea n general trebuie limitat prin reguli de drept. Cci statul de drept i gsete specificul n distan i supunere. 79

Acum la nceputul mileniului trei concepiile despre statul de drept rennoiesc o justificare a separaiei puterilor fa de totalitarismele caracterizate prin identificarea celor trei puteri n mna unei singure instane . Autocraia nu cunoate constituia ca lege fundamental care s-i reglementate aciunea i activitatea. Statul de drept presupune o putere cu mai multe centre, chiar o putere care eman din centre multiple. Statul de drept nu se priveaz ns de suveranitate neleas ca putere de a decide n situaii excepionale. Secolul XX european a pltit suficient tribut situaiilor excepionale n care slbiciunile democraiei ajung la extrem, ca s nu-i acordm importan suveranitii, narmnd puterea suprem ca un drept suprem de decizie

Biblografie
1. Pierre Pactet , Instituii politice i drept constituional, Masson 1991 2. Victor Popa Dreptul public, Chiinu, 1998 3. Ioan Muraru , Drept constituional i instituii politice, Bucureti, 1997 4. Ioan Deleanu, Drept cnstiuiional i instituii politice vol 1 Bucureti 1996 5. Edwin Glaser, Dreptul statelor de a particuipa la viaa internaional Editura politic Bucureti 1982. 6. Jean Bodin, Les six livres de la Republique, citat de Marian Voiculescu, Istoria doctrinelor politice, editura Hiperion XXI, Bucureti, 1992 7. Revue de droit public et de la science politique en France et a letranger, Jacques Robert, Jean-Marie Auby, La suveranite dans la Contribution a la theorie generale de l Etat de Carre de Malberg, nr.5, 1994 8. Constituia Romniei din 1991, revizuit prin Legea nr.429/2003

80

ROLUL PARTIDELOR POLITICE N CONSTITUIREA ADMINISTRAIEI PUBLICE


MOLDOVEANU Dan, Universitatea Liber Internaional din Moldova

Abstract:
The existence of political parties is considered as one of the basic criteria of democracy. Political party is a social-political organization representing a group of citizens, based on a status of organization and governmental program, tends to reach the leadership of the state in order to realize its program. In case when the parties are becoming the governmental parties, before achieving its programs they announce the contest for constitution of public authorities that will contribute to the realization of these programs. Existena partidelor politice este considerat drept unul din criteriile fundamentale ale democraiei. Constituiile Romniei i a Republicii Moldova ncep cu prevederea, precum c (art.5din Constituia Republicii Moldova) democraia se exercit n condiiile pluralismului politic, care este incompatibil cu dictatura i totalitarismul, (art.8 din Constituia Romniei) pluralismul n societatea romneasc este o condiie i o garanie a democraiei constituionale. n literatura de specialitate se ntlnesc diferite definiii privind natura juridic a partidelor politice. Ne vom referi la unele din ele: partidul politic este o organizaie stabil, care intenioneaz s cucereasc i s exercite puterea, contnd n acest scop pe sprijinul popular;1 ansamblu, organizat,de oameni unii pentru a aciona n comun, dup un anumit principiu asupra cruia au czut de acord;2 un grup de indivizi care, profesnd aceeai via politic, ncearc s cucereasc puterea sau, cel puin, s influeneze deciziile ei;3 grupri de ceteni ce reprezint pri ale maselor naionale cu care se gsesc n comunitate de idei;4 asociaii libere ale cetenilor prin care se urmrete, pe baza unei platforme (program), definirea i exprimarea voinei politice a cetenilor, asociaii care au, i-i afirm clar i deschis, vocaia i aptitudinea guvernrii;5 structuri politice durabile, avnd caracterul de organizaie care, pe baza unor programe ideologice, i propun cucerirea sau influenarea puterii, mobiliznd n acest scop mijloacele de care dispun, ntr-o strategie al crei obiectiv primordial este victoria n alegeri.6 Victor Popa observa cu bun dreptate c n multitudinea de definiii date partidului politic sunt frecvente trei elemente comune: ansamblul organizat (statutul), programul de activitate (guvernmnt), intenia de a cuceri sau de a menine puterea de stat. Prin sintez, vom defini partidul politic ca organizaie social-politic ce reprezint un anumit grup de ceteni, are la baz un statut de organizare i program de guvernmnt i tinde s ajung la conducerea statului pentru a-i realiza programul7.
3 4 5 6
1 2

Josept la Palombara, Myran Weiner, Political Parties and Political Development, Princetot,1966, p.5Edmund Burke, Thoughts on the cause of the Present Discontents, 1970, p.530. Georges Burdeau, traite de science politique, Paris, L.G.D.J., 1968, p.268. Petre P.Negulescu, Partidele politice, Garamond, Bucureti, p.40. Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura ACTAMI, Bucureti, 1997, p.292. Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, Ion Deleanu, Florin Vasilescu, Antonie Iorgovan, Ioan Vida, Constituia Romniei comentat i adnotat, Regia autonom Monitorul oficial, Bucureti, 1992p.27. 7 Victor Popa, Drept public, Chiinu, 1998, p.116

81

Analiznd elementele componente ale partidului politic putem evidenia elementul principal care este programul de guvernmnt care urmeaz a fi realizat de autoritile publice ale statului antrenate n exercitarea suveranitii naionale, activitate ce se realizeaz cu concursul majoritii parlamentare organizate n fraciuni sau aliane Astfel, prin realizarea programului de guvernare defapt, se exercit puterea de stat. Modalitile de exercitare a puterii se afl n dependen de gradul de separare sau echilibru ntre puteri, de mecanismele de control i influen reciproc. n acest sens, Genoveva Vrabie precizeaz c puterea de stat constituie o entitate i presupune o anumit competen ce aparine statului n ntregul su, un mnunchi de atribuii care sunt exercitate de un ansamblu de forme organizaionale, competene ce trebuie astfel repartizate ntre acestea, nct s se realizeze ct mai complet i eficient puterea suveran a poporului. Din aceast perspectiv, problema modului de exercitare a puterii n stat n funcie de repartizarea atribuiilor ntre diverse categorii de organe i de raporturi ntre ele, precum i de raporturile dintre puterea de stat i popor, devine problema fundamental a statului.1 ns, procesul exerciiului puterii de stat, pornete odat cu constituirea legal a tuturor autoritilor publice antrenate n exercitarea puterii de stat. n cele ce urmeaz vom examina constituirea Guvernului i rolul Parlamentului i eful statului n aceast procedur. n virtutea faptului c Prim ministru poart rspundere politic n faa Parlamentului privind activitatea Guvernului prof.Victor Popa evideniaz urmtoarele2: 1. Guvernul este un organ colegial, selectat sau acceptat de Prim-ministru (echipa sa) dup calitile profesionale, unitatea de opinii sau de convingeri ale acestora asupra programuluii de guvernmnt cu scopul de a-l transpune n via; 2. Echipa Guvernului se constituie n funcie de direciile principale ale programului de guvernmnt acceptat de Parlament, care prin el i materializeaz promisiunile electorale. Guvernul primind nvestitura i asum responsabilitatea politic pentru realizarea programului; 3. Dat fiind faptul c, Guvernul este responsabil n faa Parlamentului privind realizarea programului de guvernmnt i Parlamentul este responsabil de realizarea acestuia n faa celor care l-au ales, responsabilitatea lui fiind de ordin moral care poate interveni la urmtoarele alegeri. Astfel fiind vzute lucrurile, se face necesar explicaia, cine i n ce condiii trebuie propus la funcia de Prim-ministru. Constituia Romniei (art.102) i a Republicii Moldova (98) fixeaz prevederea, precum c Preedintele, dup consultarea majoritii parlamentare desemneaz un candidat pentru funcia de Prim-ministru i numete Guvernul pe baza votului de ncredere acordat de Parlament. Dup cum putem observa, modalitatea desemnrii Prim-ministrului i investirii Guvernului, att n Romnia, ct i n Republica Moldova, practic este identic, dei formele de guvernare sunt diferite i deci ar trebui s difere i investirea Guvernului. Trebuie s menionm c eful Statului deine atribuia de a desemna un candidat la funcia de Prim-ministru n conformitate cu principiul separrii, echilibrului puterilor, ca mediator ntre puterile statului3. Faptul c Constituiile, att a Romniei, ct i a Republicii Moldova nu prevd un mecanism concret privind ocuparea funciei de Prim-ministru poate crea diferite confuzii, inclusiv dizolvarea Parlamentului n cazul n care nu a investit Guvernul n 60 de zile (art.89 Constituia Romniei), iar n Republica Moldova n termen de 45 de zile (art.85 din Constituie). Mai mult de att,
Genoveva Vrabie, Drept constituional i instituii politice, vol.I, Ed.Cugetarea, 1999, p. 149. Victor Popa, Aspecte juridice i politice privind consolidarea statalitii Republicii Moldova, Tez de doctor habilitat n drfept, Biblioteca ULIM, p.165; 3 De exemplu, n Constituia Romniei, art.80 alin..2 prevede c Preedintele Romniei vegheaz la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice. Preedintele exercit funcia de mediere ntre puterile statului, precum ntre stat i societate.
1 2

82

dup 2 solicitri Preedintele poate dizolva Parlamentul. Deci, trebuie s nelegem c n cazul n care Parlamentul nu este de acord cu candidaturile propuse, el nu mai are alternativ, este dizolvat. Este o lips de logic vdit aici, deoarece dup cum am observat mai sus, Guvernul este subordonat din punct de vedere politic Parlamentului i nu Preedintelui Coninutul articolelor menionate de noi sunt confuze i nu reglementeaz cu claritate aciunile ce trebuie s aib loc, de aici i nenelegerea cine trebuie s determine candidatura Prim ministrului, majoritatea parlamentar, care n ultima instan l va vota, sau Preedintele rii, fcnd uz de mputernicirile pe care i le ofer norma constituional, care poate propune acelai candidat de 2 sau 3 ori, pn cnd Parlamentul l va accepta sau respinge, ca apoi s fier dizolvat. Pentru a evita astfel de situai ar fi bine de mprumutat modalitate care exist n rile cu forma de guvernare parlamentar, n care funcia de Prim-ministru este ocupat de reprezentantul partidului care a obinut o majoritate n Parlament sau a alianei majoritare constituite. Decizia cine va fi Prim-ministru trebuie sa-i aparie partidului majoritar sau a alianei parlamentare majoritare. Bineneles c Regulamentele Parlamentelor trebuie s fixeze cu mai mult claritate noiunea de majoritate pe care o dein fraciunile sau alianele dintre fraciuni, dat fiind faptul c ele constituie echipe bine organizate i structurate n dependen de numrul, de locuri obinute n Parlament, i din aceste considerente eful statului ar avea obligaia de a consulta doar fraciunea sau aliana majoritar. De altfel Constituia Romniei (art.102) spune: Preedintele Romniei desemneaz un candidat pentru funcia de prim ministru, n urma consultrii partidului care are majoritatea absolut n Parlament ori, dac nu exist o asemenea majoritate, a partidelor prezentate n Parlament. Iat o formul care nu poate trezi nici un fel de interpretri cu un dublu sens, nici o disensiune ntre legislativ i eful statului. Dei, i aceast formul dac nu exist o asemenea majoritate, a partidelor prezentate n Parlament poate duce la confuzii, nenelegeri, conflicte i instabilitate politic. n constituiile altor state din Uniunea European este prevzut acelai lucru de exemplu, Constituia Bulgariei n art.99 spune c Preedintele dup consultarea grupurilor parlamentare nainteaz un candidat la funcia de prim ministru desemnat de cea mai numeroas grup parlamentar; art.111 din Constituia Sloveniei stabilete pentru Preedinte dreptul de a propune un candidat la funcia de prim ministru, dup consultarea efilor de fraciuni ai parlamentului. O modalitate interesant privind desemnarea prim ministrului o prevede Constituia Estoniei, care prin art.89 fixeaz o procedur complex de investitur. Astfel, eful statului n timp de 14 zile de la demisa guvernului precedent desemneaz un candidat la funcia de prim ministru care, i acesta la rndul lui n termen de 14 zile, prezint parlamentului componena noului guvern i numai n cazul cnd primete votul favorabil pentru formarea acestuia, n termen de 7 zile prezint cabinetul pentru confirmare efului statului care este obligat n trei zile s numeasc guvernul. n cazul n care termenii stabilii sunt nclcai, sau eful statului refuz de a investi guvernul n componena nominalizat, dreptul de a investi guvernul revine parlamentului.1 De la sine neles, Preedintele, n mod normal, trebuie s desemneze la funcia de Prim-ministru candidatura desemnat de majoritatea parlamentar. n cazul n care aceast majoritate nu este constituit trebuie s existe un termen (60, 45 zile ?) pentru constituirea acestei majoriti. Dac n termenul respectiv majoritatea nu este constituit, atunci eful statului poate dispune de dreptul de a consulta fraciunile i a propune candidatura Prim-ministrului. Dizolva Parlamentul trebuie s fie ultima modalitate care ar impune partidele politice din Parlament la colaborare Preedintele rii i Guvernul reprezint cele dou bifurcaii ale puterii executive, iar partidelor politice le este important att constituirea guvernului, ct i deinerea funciei de Preedinte
1

Constitutions d`Europe centrale, orientale et balte, Textes rassembles et presentes par Michel Lesage, La documentation, Paris, 1995.

83

de ctre o persoan maxim loial consider Pavel Midrigan1. Suntem de acord cu aceast opinie, iar prin loialitate cred c ar trebui s nelegem o neutralitate fa de partidele politice care au venit la guvernare n rezultatul unui scrutin electoral n care sa degajat manifestarea general de voin a poporului.

Bibliografie
1. Josept la Palombara, Myran Weiner, Political Parties and Political Development, Princetot,1966. 2. Edmund Burke, Thoughts on the cause of the Present Discontents, 1970 3. Georges Burdeau, traite de science politique, Paris, L.G.D.J., 1968, p.268. 4. Petre P.Negulescu, Partidele politice, Garamond, Bucureti . 5. Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura ACTAMI, Bucureti, 1997 6. Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, Ion Deleanu, Florin Vasilescu, Antonie Iorgovan, Ioan Vida, Constituia Romniei comentat i adnotat, Regia autonom Monitorul oficial, Bucureti, 1992 7. Victor Popa, Drept public, Chiinu, 1998 8. Genoveva Vrabie, Drept constituional i instituii politice, vol.I, Ed.Cugetarea, 1999 9. Victor Popa, Aspecte juridice i politice privind consolidarea statalitii Republicii Moldova, Tez de doctor habilitat n drfept, Biblioteca ULIM 10. Constitutions d`Europe centrale, orientale et balte, Textes rassembles et presentes par Michel Lesage, La documentation, Paris, 1995.

Midrigan Pavel, Partidele n sistemul politic al Republicii Moldova, Chiinu, 2006, www. cnaa.md

84

PUTEREA EXECUTIV N RAPORT CU REGIMUL DE GUVERNARE.


DRGAN Mironel, Universitatea Liber Internaional din Moldova

Abstract:
In content of functions in the executive powers exists specific activities that are the subject for the activity of distinct public authorities. These tasks are: to define general policy of the country, drafting laws necessary for administration of this policy, the adoption of normative and individual acts necessary for implementation of the laws, taken of the the decisions necessary for the functioning of public services, the measures for physical performance, in terms of public order, territorial disposing of armed forces, of the political leadership as well as of the management of international relations. These powers shall be exercised by various bodies which form an executive monocratic body or a collegial group, or represent a combination these ones. n sens funcional, puterea executiv se definete ca o funcie distinct a statului, alturi de cea legislativ i de funcia judectoreasc. n coninutul acestei funcii exist atribuii specifice care fac obiectul activitii unor autoriti publice distincte1. n rndul acestor atribuii, Jaques Cadart nominalizeaz: definirea politicii generale a rii, elaborarea proiectelor de legi necesare nfptuirii acestei politici, adoptarea actelor normative i individuale necesare aplicrii legilor, luarea deciziilor necesare funcionrii serviciilor publice, ntreprinderea unor msuri de executare material, n materie de ordine public, dispunerea teritorial a forelor armate i a celor de politice, precum i conducerea relaiilor internaionale. Aceste atribuii se exercit, n viziunea aceluiai autor, de ctre diverse organe care formeaz fie un executiv monocratic, fie un colectiv colegial, ori reprezint o combinaie a acestora2. ntr-o alt opinie, noiunea de putere executiv sau executiv este o noiune vag i n acelai timp jenant datorit complexitii fenomenului la care se raporteaz, a dubli sale accepiuni materiale i organice precum i datorit concepiilor diferite care o reflect. Elementele contradictorii existente ntre sensul etimologic al cuvntului executiv, care presupune ideea de subordonare, de execuie a legii, i sensul real al noiunii care se revendic din spectrul autoritii pe care o execut, prin alte probleme n configurarea conceptual a puterii executive, unele fiind legate de autonomia noiunii de executiv. Cu toate acestea, executivul cuprinde, n mod tradiional, dou categorii de organe: eful statului i Guvernul, indiferent c acestea coexist sau nu, atunci cnd coexist avnd funcii partajate i responsabilitii diferite. Spre deosebire de majoritatea reprezentanilor dreptului constituional, unii autori de drept administrativ exclud ideea de executiv, nlocuind-o cu cea de funcie administrativ. n nelesul acestora, funcia administrativ este considerat n mod tradiional ca una din cele trei funcii ale statului, alturi de funcia legislativ i de funcia jurisdicional3. n concepia constituional clasic, administraia reprezint aciunea puterii executive, bazat pe procedee de putere public. n aceast optic, administraia nu este singura sarcin a executivului,
Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1994, p. 29 i urmtoarele. J.Cadart, Instutions politiques et Droit Constitutionnele, vol.1, Economica, Paris, 1990, p.342. 3 Andre de Laubadere, Ttraite de Droit Administratif, L.G.D.J., Paris, 1980, p.229
1 2

85

dar este o sarcin exclusiv a acestuia. n argumentarea acestei susineri se arat c executivul are o serie de sarcini extra-administrative, exercitate n raporturile constituionale cu Parlamentul sau n relaiile internaionale. n acelai timp, administraia este sarcina exclusiv a executivului, ea neputnd fi exercitat nici de puterea judectoreasc, nici de cea legislativ, n virtutea principiului separaiei puterilor n stat. ntr-o alt opinie, Jean Rivero admite ideea unei diferenieri ntre guvern i administraie, dei delimitarea celor dou noiuni nu este uor de efectuat. n aceast opinie, a guverna nseamn a lua decizii eseniale care angajeaz viitorul naional, n timp ce administraia este o sarcin cotidian care nu are proporiile celei de a guverna. Totodat, aciunea guvernamental i conducerea administraiei publice revin acelorai natur, ceea ce duce la concluzia c distincia dintre cele dou categorii de organe nu se poate face pe plan juridic, ea innd de elemente extra-juridice1. Din aceste opinii se poate trage concluzia c ntre specialitii n drept constituional i specialitii n drept administrativ nu exist ntotdeauna puncte de vedere convergente. n opinia primilor, funcia executiv a statului nu se confund cu autoritile care exercit puterea executiv. n rndul celei de a doua categorii, administraia de stat i executivul reprezint o unitate structural unic, n ale crei sarcini intr ntregul coninut al funciei executive. Ceea ce se poate desprinde din aceste opinii, n pofida contradictorialitii lor, este faptul c puterea executiv sau executivul ndeplinesc funcii administrative, fr ca prin aceasta s se confunde cu administraia public sau s se limiteze la conducerea acesteia. n sensul cel mai general al termenului, executivul sau puterea executiv desemneaz acea funcie a statului care asigur executarea legii. Aceast funcie statal nglobeaz astzi activiti extrem de diverse. n rndul acestora intr exercitarea funciei de ef al statului, coordonarea aciunii administraiei publice pentru punerea n aplicare a legii, desfurarea unor aciuni directe de aplicare a legii sau de organizare a aplicrii legii, exercitare unor atribuii care privesc impulsionarea procesului legislativ, ca i conducerea general a statului. Din punct de vedere structural, executivul se subsumeaz autoritilor publice care exercit funcia executiv i nu se confund cu administraia public. Forma cea mai reprezentativ a regimurilor prezideniale o constituie regimul politic instaurat la 1787 n Statele Unite ale Americii. Puterea executiv este exercitat de ctre preedintele SUA. Ceea ce este specific acestui mod de existen a executivului este faptul c limitele sale nu sunt determinate de Constituie, ci de factori politici extraconstituionali. Aa cu se poate desprinde din istoria SUA, preedinii au excelat n exercitarea unor puteri care nu puteau fi legitimate dect de conjunctura politic, de propria lor personalitate ori de modul de desemnare prin votul ntregii naiuni americane2. n cadrul acestui sistem, n care apropierea de concepia clasic a separaiei puterilor n stat este evident, executivul nu se confund cu administraia, dar el este cel care orienteaz i controleaz aciunile acesteia, chiar dac asupra legalitii aciunilor sale se pot pronuna i autoritile judectoreti. Regimul prezidenial nu se cantoneaz n jumtatea de nord a continentului american. Din aceast arie geografic, modelul prezidenial s-a extins n state sud-americane, africane i, de curnd, prin adoptarea Constituiei Rusiei el a ptruns i n aceast parte a lumii. Ceea ce este important de reinut este faptul c n statele care s-au inspirat din regimul prezidenial american, a aprut, alturi de preedintele republicii, Guvernul, dar aceast inovaie instituional nu modific natura regimului politic, datorit competenelor pe care le are preedintele n formarea i funcionarea acestei componente a executivului. n multe din aceste state, modelul american a fost deformat, transformndu-se n regim politic prezidenialist.
1

Jean Rivero, Droit Administrtaif, Dalloz, Paris, 1987, p.15.

86

Executivul dualist reprezint o structur caracteristic, n primul rnd, regimurilor parlamentare, n cadrul crora funcia executiv este ncredinat unei persoane i unui organ colegial care au atribuii pe care le exercit n mod relativ autonom; persoana ndeplinete funcia de ef de stat, iar organul colegial poart denumirea de cabinet ministerial. Prin natura sa, executivul dualist comport nuanri de la stat i, n cadrul aceluiai stat, n funcie de natura concret a raporturilor dintre eful statului i organul colegial. Regimurile parlamentare sunt, prin esena lor, dualiste, ele dispun de un ef de stat, desemnat de parlament, i de un guvern care are n fruntea sa un premier, care exercit funcia de ef al executivului. Funcia efului de stat, desemnat de parlament, este contorsionat de rolul partidelor politice n desemnarea acestuia, dup cum cea de ef al guvernului este supus regulilor majoritii parlamentare. Exist oare n aceste regimuri politice o real separaie a puterilor sau este vorba de o simpl separaie a puterii partidelor politice? Pentru a rspunde la aceast ntrebare este necesar s stabilim poziia executivului n diferitele regimuri parlamentare. n Germania, puterea executiv federal este supus regulilor regimului parlamentar, fiind acordat unei persoane care ndeplinete funcia de ef de stat, n condiii de neresponsabilitate i unui organ colegial, prin natura sa, esenialmentele responsabili. Prima component a executivului o constituie Preedintele, iar cea de a doua Guvernul. Preedintele Republicii federale este ales cu majoritatea de voturi de ctre Adunarea federal, compus din membrii Bundestagului, crora li se adaug un numr egal de membri desemnai de adunrile reprezentative ale landurilor. Preedintele Republicii Federale reprezint republica pe plan internaional, ncheie tratate, acrediteaz i primete trimiii diplomatici, numete i revoc din funcie judectorii i funcionarii federali, ca i ofierii i subofierii. Preedintele poate acorda graieri individuale, innd de speele care i sunt prezentate. Guvernul Germaniei federale se compune din Cancelarul federal i minitrii federali. Cancelarul este ales fr discuii, cu majoritate de voturi de ctre Bundestag, la propunerea Preedintelui Republicii Federale. Alegerea fr discuii a Cancelarului este dictat de existena unei majoriti parlamentare sigure, care face inutil intervenia opoziiei parlamentare n aprecierea calitilor persoanei propuse s dein funcia de Cancelar. Minitrii federali sunt numii i revocai de ctre Preedintele Republicii Federale, la propunerea Cancelarului federal. Specificul executivului german rezid n concentrarea puterii executive n mna Cancelarului, n cea mai mare parte. El stabilete liniile politicii i i asum responsabilitatea politic, are dreptul de a solicita Preedintelui dizvoltarea Bundestagului, ceea ce l transform ntr-o adevrat cheie de bolt a sistemului politic german, slijit n bun msur de coeziunea partidelor politice. Un element constituional de stabilitate a regimului politic german l constituie aa-numita moiune de cenzur pozitiv, n virtutea creia Bundestagul nu-i poate exprima nencrederea n Cancelar nu este adoptat cu majoritatea voturilor membrilor Bundestagului, Preedintele Republicii poate, la propunerea Cancelarului, s dizolve Bundestagul. n Italia, o alt ar cu regim parlamentar, executivul este bicefal i se compune din eful statului Preedintele Republicii i un cabinet, care are n fruntea sa un Preedinte al Consiliului de Minitri. Preedintele Republicii conform Constituia Italiei, este ales de Parlament, n edin comun. La edina comun particip, cu drept de vot, trei delaegaii din partea fiecrei regiuni, alei de consiliul regional, cu asigurarea reprezentrii minoritilor din acest consiliu. Pentru alegerea Preedintelui Republicii, la primele trei tururi de scrutin, se cere o majoritate de dou treimi, la urmtoarele fiind suficient majoritatea absolut. Potrivit Constituiei Italiei, Preedintele este eful statului i reprezint unitatea naional; el exercit o serie de atribuii n relaiile cu Parlamentul, dintre care cea mai important ni se pare 87

aprobarea prezentrii n Camere a proiectelor de legi care provin de la Guvern. n rndul atribuiilor administrative, Preedintelui Italiei i revine numirea, n condiiile legii, a funcionarilor de stat, comanda forelor armate i prezidarea Consiliului Suprem de Aprare, n toate cazurile actele sale fiind contrasemnrii minitrilor care le propun i pentru care acetia i asum responsabilitatea. Guvernul Italiei se compune din preedintele Consiliului de Minitri i din minitri, compunerea sa fiind dependent de acordarea ncrederii de ctre fiecare Camer a Parlamentului, n mod separat. Constituia Italiei, consacr sub Titlu 3, intitulat Guvernul, o a doua seciune intitulat Administraia public , ceea ce ne oblig s observm c nici n aceast ar puterea executiv nu este conceput ca o cumulare a executivului i administraiei publice, deosebirile dintre autoritile publice respective fiind precizate prin textele constituionale1 . n replic la regimurile prezideniale i parlamentare, Frana a creat, n 1958, un nou model, unul intermediar dintre cel prezidenial i cel parlamentar, cu un executiv care s anihileze tarele fiecruia din regimurile predecesoare i s creeze un nou echilibru al puterilor n stat, legat de alegerea preedintelui prin vot indirect, pentru ca din 1962 alegerea efului statului s se fac prin vot universal direct. n concepia generalului de Gaulle, preedintele trebuia s se bucur de ncrederea direct i explicit a naiunii, pentru a se putea admite legitimitatea deciziilor sale n diferite situaii n care se poate afla republica. n aceast concepie, Preedintele Franei exercit magistratura suprem a statului, el fiind concomitent garant i arbitru2. Alturi de Preedinte, Guvernul reprezint cel deal doilea element al executivului francez. Guvernul deriv din voina efului statului, el nu trebuie nvestit n parlament, iar schimbarea acestuia nu se poate realiza dect urma demisiei, care poate fi determinat de voina primuluiministru, pus n practic de Adunarea Naional prin adoptarea unei noiuni de cenzur, ca urmare a angajrii rspunderii guvernului asupra unui text de lege, sau poate fi consecina neaprobrii unui program ori a unei declaraii de politic general a Guvernului. Constituia Franiei permite prorogarea sesiunilor ordinare sau extraordinare pentru a permite Guvernului s-i asume rspunderea n faa Adunrii Naionale. Ceea ce este specificul regimului executivului francez, este faptul c imixtiunea Preedintelui Republicii n treburile Guvernului este apropiat regimurilor moniste sau monocratice, Preedintele Republicii conduce lucrrile Consiliului de Minitri i semneaz ordonanele i decretele adoptate n Consiliul de Minitri, numete n funcie civilii i militarii fie singuri, fie n Consiliul de Minitri. Totodat, executivul francez se caracterizeaz printr-o evoluie contradictorie a aplicrii principiului separaiei puterilor n stat, de la prima Constituie elaborat din 1791 i pn la cea actual care d posibilitate Guvernului de a legifera n anumite domenii 1. Aa cum rezult din practic, ntre Preedinte i Guvern pot interveni stri delicate, n condiiile n care majoritatea care l-a ales pe Preedinte, pentru o perioad de 7 ani, se deosebete de majoritatea rezultat din alegerile parlamentare, situaie cunoscut sub numele de coabitare, n care mecanismul instituional poate fi blocat sau l oblig pe Preedinte s in seama la numirea Primului-ministru i a Guvernului de noua majoritate Parlamentar. Nici n aceast ar, executivul nu se confund cu administraia public; Guvernul dispune de administraie i forele armate, ceea ce pune n eviden deosebirile structurale dintre executiv i administraie, pe de o parte, i cele dintre executiv, administraie i forele armate, pe de alt parte. Odat cu apariia constituiilor scrise, principiul separrii, echilibrului puterilor n stat s-a bucurat de o larg aplicare. n unele constituii principiul nu este nscris expres dar, modul n care sunt echilibrate puterile , vorbete de existena lui. De exemplu, n Constituia SUA (1787) primele trei articole: acord puterea legislativ federal congresului; puterea executiv preedintelui; iar puterea judectoreasc tribunalelor. Acordarea
1

Ioan Muraru, Drept constituional, vol.II, Bucureti, 1994, p.12

88

puterii legislative Congresului prin art.1 implic faptul c ramurile executiv i judectoreasc sunt delimitate prin actele legislative promulgate de Congres. Acest lucru este subliniat prin art. VI i II care, respectiv, denumesc aceste acte legislative, legea suprem a rii i indic preedintelui sp aib grij ca ele s fie corect aplicate1. La fel i constituiile Spaniei, Belgiei denumete autoritile statale ca puteri. Unele constituii (Elveia, Republica Moldova) prevd expres principiul separrii puterile n stat n legislativ, executiv i jurisdicional. Alte constituii (Romnia) nu divizeaz autoritile n puiteri, nu folosesc termenul separarea puterilor, ns, realizeaz echilibrul autoritilor care exercit puterea. Principiul separrii, echilibrului puterilor n fiecare stat este aplicat n raport direct cu forma de guvernmnt. Aceasta, indiferent care ar fi, comport dou aspecte bine conturate: 1) Separaia parlamentului vis--vis de guvern; 2) separaia jurisdiciilor n raport cu guvernanii fapt ce permite controlul acestora prin judectori independeni2. n regimul prezidenial (SUA) preedintele concentreaz n minile sale toat puterea executiv, autoritatea acesteea provenind dintr-o investitur popular. Din aceste considerente el este independent de puterea legislativ (congres) i nu poart n faa acesteea rspundere politic. Astfel, n regimul prezidenial, fiecare putere este independent n ceea ce privete activitatea ncredinat prin constituie, avnd o serie de mijloace de influen una asupra celeilalte. De exemplu, preedintele dispune de dreptul de veto, dreptul de a adresa mesaje, dreptul de a ocnvoca i amna congersul i altele. La rndul su, Congresul exercit control asupra executivului prin comisii de anchet, votarea legilor fiscale, controlul numirii unor nali funcionari de stat, controlul asupra activitii externe prin ratificarea tratatelor etc. Puterea judectoreasc exercit influen asupra celorlalte dou puteri prin controlul constituionalitii i legalitii legilor i altor acte juridice. ns, practica activitii organelor publice ale SUA demonstreaz c separarea rigid a puterilor a dus la o cretere a rolului instituiei prezideniale care a re o influen crescnd asupra legislativului. n regimurile semi-prezideniale (Frana, Portugalia, Austria, Romnia), ca i n regimurile prezideniale, eful statului nu rspunde politic n faa parlamentului, ns, aceast rspundere o poart guvernul n frunte cu primul munistru care este aprobat n funcie de ctre parlament. Ori cum, n sistemul semi-prezidenial preedintele ales de popor este considerat ca ef al executivului, nectnd c atribuiile de care dispune au mai mult un caracter reprezentativ. El propune parlamentului candidatura prim-ministrului, particip la formarea guvernului, prezideaz edinele guvernului cnd asist la ele, poate nainta demisia guvernului. n unele condiii, stabilite de constituie, preedintele poate dizolva parlamentul cu unele exepii ( Romnia) preedinii nu au dreptul la iniiativ legislativ, ns ei pot ntoarce parlamentului, unele legi trimise spre promulgare, pentru a fi revzute. n acest caz parlamentul este pus n faa dilemei, ori o rediscut ori o reconfirm dar deja cu votul a 2/3 din numrul deputailor. Un rol important exercitarea efectiv a puterii o au i autoritile jurisdicionale, cum ar fi Curtea Constituional, Curtea administrativ (contenciosul administrativ) care nu permit nclcarea constituiei i i legilor n vigoare stvilind astfel abuzul de putere. i n regimul parlamentar, parlamentul este acela care constituie executivul, ultimul ns are prerogative importante i mecanisme de a influena legislativul. Este adevrat, preedinii alei de ctre parlament au competene mai restrnse dect cei din regimurile semi-prezideniale, totui
A se vedea mai pe larg David P.Currie, Constituia Statelor Unite ale Americii, Comentarii, Ed.Nord-Est SRL, Iai, 1992, p.37-44. 2 Maurice Duverger, Institutions politiques et droit fconstitutionnel, Paris, 1988, p.160.
1

89

ei promulg legi, convoac parlamentul, primesc i acrediteaz diplomai, pot dizolva parlamentul etc. eful guvernului deine importante atribuii, conduce politica general a rii i rspunde de realizarea ei, fiind de fapt personajul politic principal al rii.

Bibliografie
1. Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1994 2. J.Cadart, Instutions politiques et Droit Constitutionnele, vol.1, Economica, Paris, 1990, 3. Andre de Laubadere, Ttraite de Droit Administratif, L.G.D.J., Paris, 1980 4. David P.Currie, Constituia Statelor Unite ale Americii, Comentarii, Ed.Nord-Est SRL, Iai, 199 5. Maurice Duverger, Institutions politiques et droit fconstitutionnel, Paris, 1988 6. Ioan Muraru, Drept constituional, vol.II, Bucureti, 1994 7. Jean Rivero, Droit Administrtaif, Dalloz, Paris, 1987 8. Popa Victor, Dreprt public, Chiinu, 1998

90

SFERA CONTROLULUI PARLAMENTAR ASUPRA PUTERII EXECUTIVE


RUSESCU Ion, Universitatea Liber Internaional din Moldova

Abstrat:
In the activity of state public authorities the establishing of a control is an urgent necesity for permanent evaluation of the manner in which the policy is converted into regulatory decision and is applyed in everyday and future practice of social life. In this sense, the parliamentary control is a dimension of the leadership process (business decision) which is realised by supreme public authority (Parliament) ]n its major orientations for achieving programatic goals steaming from social needs. n activitatea autoritilor publice statale, instituirea controlului este o necesitare imperioas n evaluarea permanent a modului n care opiunea politic se convertete n decizie normativ i se aplic n practica vieii sociale imediate i de perspectiv. n acest sens, controlul parlamentar constituie o dimensiune a procesului de conducere (activiti decizionale) pe care l realizeaz autoritate public suprem (Parlamentul) n orientrile ei majore pentru atingerea unor scopuri programatice izvorte din necesitile sociale1. n marea majoritate a statelor, controlul parlamentar are ca obiect de aciune domeniul Executivului, dispoziiile constitu ionale prevznd, n acest sens, obligaia acestuia de a-i justifica i motiva actele i faptele pe care le exercit asupra gestiunii pe care o realizeaz, prezentnd Parlamentului, la anumite intervale de timp, rapoarte i informri privind modul n care i ndeplinete sarcinile. n unele state, Guvernul d seam de activitatea sa o dat pe an, fie cu prilejul prezentrii bugetului, fie prin alte msuri, menite s garanteze buna gestiune financiar. n Germania, de exemplu, Guvernul federal prezint Parlamentului spre apro bare un raport anual cu privire la buget. n Belgia, Guvernul prezint un proiect de lege cu privire la execuia bugetar la sfritul fiecrui an financiar. n acest stat, bugetele organisme lor politice figureaz n cele ale ministerelor tutelare, controlul asupra utilizrii sumelor de bani n cauz realizndu-se pe cile obinuite ale controlului parlamentar (interpelri, ntrebri, dezbateri ale problemelor bugetare etc). n Frana, Guvernul prezint Parlamentului, la sfritul fiecrui an financiar, un proiect de lege privitor la execuia bugetului anului anterior. n cadrul comisiilor permanente, mai mult de 40 de raportori speciali controleaz utilizarea creditelor bugetare i prezentarea rapoartelor anuale. Curtea de Conturi prezint Adunrii Naionale un raport anual asupra execuiei bugetare i poate efectua anchete specifice la cererea uneia dintre comisiile de finane. n Israel, raportul Guvernului asupra conturilor publice este supus anual aprobrii Knesset-ului. ntreprinderile de stat, la care statul deine o participare de orice fel, sunt supuse verifi carii conturilor prin intermediul unui controlor de stat. n acelai timp, respectivele ntreprinderi se afl sub autoritatea unui minister i, pe aceast cale, constituie subiect al controlului parlamentar exercitat de ctre Knesset. n Italia, n luna iunie, Guvernul prezint raportul su anual n faa Parlamentului. n ceea ce privete controlul asupra ntreprinderilor publice, acesta se realizeaz prin intermediul comisiilor competente, care recurg la audieri, interpelri etc2.
1 2

Enache M, Controlul parlamentar. - Iai: Polirom, 1998, 260 p. Les Parlements dans le Monde, Union Interparlamentara, 1985, pp. 1365 i urm.

91

Dup cum se poate observa, controlul parlamentar are ca o component important administrarea banilor publici, n aceast materie ntinderea controlului mergnd de la utilizarea contu rilor bugetare de ctre Parlament pn la ultima verig buge- , tar, n mecanismul lor intrnd nu numai instituiile publice, dar i ntreprinderile la care statul este acionar. n formula controlului parlamentar n aceast materie, sunt cuprinse formele clasice al controlului asupra Executivului, dar n articularea mecanismului sunt introduse i organisme speci fice, cum ar fi Curtea de Conturi sau o alt instituie similar acesteia (controlorul de stat), care se afl n raporturi distincte cu Parlamentul i cu comisiile permanente ale acestuia. Referitor la execuia bugetului naional i a utilizrii banilor publici, nu exist nici un dubiu privitor la supunerea acestor activiti controlului parlamentar. Dar sfera controlului parla mentar nu se limiteaz la domeniul precizat. Ea se extinde, aa cum este firesc, i la derularea altor activiti de importan naional, mai ales a acelora care dau expresie suveranitii naionale i care fac din Parlament nu numai exponentul voinei generale a poporului, dar i instrumentul prin care titularul suveran al puterii de stat controleaz modul n care deciziile ce exprim aceast voin sunt duse la ndeplinire. Din punctul de vedere menionat, putem sesiza c obiectul controlului parla mentar este format din ansamblul activitilor care concur la realizarea programelor de guvernare, la transpunerea n realitate a politicii generale a statului, la supravegherea administraiei publice de aplicare concret a legii i de realizare a serviciilor publice, la respectarea drepturilor i libertilor individuale, la denunarea i reprimarea abuzurilor i a nedreptilor. Din cele de preced, se poate constata, fr echivoc, faptul c prghia controlului parlamentar, sub aspect instituional, se extinde, n primul rnd, asupra domeniului Executivului, atin gnd dimensiuni i intensiti diferite asupra componentelor acestuia, n funcie de natura regimului politic. Controlul exercitat asupra efului de stat cunoate deosebiri n funcie de forma de stat - monarhic sau republican. Controlul asupra Guvernului este coloana vertebral a regimurilor politice bazate pe principiul separaiei puterilor n stat, nregistrn-du-se deosebiri notabile cu privire la gradul de extensie al controlului parlamentar asupra administraiei publice. Aa cum s-a remarcat n literatura de specialitate, contro lul parlamentar a evoluat n strns legtur cu caracterul democratic al regimului politic. El s-a diversificat, cuprinznd faete noi, dintre care cele mai recente sunt legate de analiza eficienei legii. Este o modalitate de control ce are n vedere nu numai dac legea a fost corect aplicat, ci i dac, astfel aplicat, i-a dovedit eficiena, adic un control al Parlamentului n sensul unei bucle de feed-back asupra influenei efective a propriei opere. El nu are n vedere numai legile adoptate de Parlamentul actual, ci i cele ale Parlamentului precedent, deoarece legile rmn n vigoare ct timp sunt conforme cu legiuitorul actual, care oricnd, dac nu ar fi aa, le poate abroga1. n aceast perspectiv, controlul parlamentar este un control de legalitate. El se adreseaz tuturor celor care au obligaia de a respecta i pune n aplicare legea. Totodat, controlul parla mentar este i un control politic, ceea ce l transform ntr-un control de oportunitate. n derularea controlului de legalitate sunt puse n eviden nu att elementele care au determinat o anumit configurare a voinei legiuitorului la un moment dat al reprezentrii sale de ctre un anumit parlament, ct mai ales confruntarea acestei voine generale exprimate cu momentele ulterioare ale evoluiei sociale, cu realitile economice i sociale. Sub acest aspect se poate institui o responsabilitate politic a Parlamentului n faa corpului electoral, nu numai cu privire la coninutul legilor pe care le adopt, dar i asupra ansamblului legislaiei, n ntregul su, aceasta condiionnd statutul fiecrui membru al societii. Din cele examinate mai sus se desprinde i concluzia potrivit creia controlul parlamentar este un control ale crui granie nu pot fi restrnse. Voina Parlamentului de a controla unul sau
1

Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, Drept parlamentar romnesc, Ed. ACTAMI, Bucureti, 1999, p. 249.

92

altul din sectoarele ori activitile n care acioneaz legea este, n principiu, nelimitat, singurele restricii admise fiind cele privitoare la modalitile, formele, mijloacele i metodele de intervenie parlamentar, acestea cunoscnd manifestri dife rite, dup cum este vorba de puterea executiv, de puterea judectoreasc sau de alte activiti economico-sociale ce pot intra n sfera interesului naional. O alt trstur a controlului parlamentar const n caracterul posterior al acestuia1. Se poate observa deci c, independent de nuanele care exist n diferite sisteme politice, Parlamentul are un rol covritor n viaa politic a unui stat, fapt ce determin amplitudinea controlului exercitat de ctre acesta nu numai asupra desfu rrii activitii n diferite domenii, dar i asupra autoritilor publice, ca i asupra domeniului privat al statului. Dup cum apreciaz profesorul Ioan Muraru, controlul parlamentar este necesar i deplin. El este necesar deoarece Parlamentul ca organ de stat cruia poporul i deleg funcia deliberativ, trebuie s constate, direct, cum sunt respectate i aplicate Constituia i legile, cum autoritile statale i realizeaz rolul ce-1 au n mecanismul statal. Controlul exercitat de Parlament este un control deplin2. Caracterul deplin al controlului deriv din faptul c el se ntinde asupra ntregii activiti desfurate potrivit Constitu iei i legilor, avnd dreptul de a anula acte ilegale, de a revoca organe de stat sau nali funcionari a cror activitate este nesatisfctoare. n aceeai opinie, controlul parlamentar este difereniat, n sensul c natura activitii controlate, ca i poziia n sistemul statal a autoritii controlate determin utilizarea unor forme i mijloace de control specifice bazate pe principiul unicitii puterii sau, ntr-o oarecare msur, regimului politic de adunare, n cadrul cruia exist o confuzie a puteri lor n favoarea Parlamentului. ntr-un regim autentic parlamentar, echilibrul puterilor este astfel asigurat nct s permit aciunea reci proc a autoritilor publice, una fa de alta, fr ca, n cadrul acestei colaborri necesare, o autoritate s-i subordoneze pe alta, fiind antinomic cu acel climat de atotputernicie ce incit ca la orice ocazie una din autoriti s-i revendice hegemonia. De aceea, n condiiile unui regim de separa ie, echilibru i colaborare a autoritilor publice n exercitarea puterii, legitimarea controlului parlamentar nu poate rezulta dect din exigen ele mandatului reprezentativ, n temeiul cruia parlamentarii sunt n serviciul poporului3 Pentru determinarea sferei controlului parlamentar, profe sorul Ioan Muraru recurge la o dubl determinare: la activitile ce pot fi controlate de Parlament i la instituiile care pot fi subiecte ale controlului parlamentar. Sub acest aspect, con trolul parlamentar cuprinde activiti, organe de stat, acte normative etc. El se exercit de ctre ntregul Parlament, fie de una din Camerele sale (n sistemul bicameral), fie prin alte mijloace i forme de control4. Acceptarea caracterului necesar i deplin al controlului parla mentar nu nseamn ns manifestarea nelimitat, discreionar, a acestuia. Aa cum precizeaz autorii lucrrii Drept parla mentar, controlul se exercit n cadrul general al competenei constituionale a Parlamentului, deci cu respectarea regimului de separaie a autoritilor publice n exercitarea statal a puterii. De aceea, Parlamentul nu se poate substitui controlului exercitat de diferite autoriti ale administraiei publice, activi tii de control exercitate de Guvern i nici nu se poate pronuna asupra responsabilitii civile, penale, contravenionale etc. a unei persoane, adic nu se poate substitui atribuiilor unei instane judectoreti5. Se poate deduce din cele prezentate c exercitarea controlului parlamentar reprezint o funcie fundamental a Parlamentului. Ea se extinde asupra autoritilor publice i asupra activitilor
3 4 5
1 2

Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, op. cit., p. 249. Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Ed.ACTAMI, Bucureti, 1997, p. 114. Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, op. cit,, p. 249 Ioan Muraru, op. cit., p. 114. Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, op. cit., p. 148.

93

private ale statului i privete acele aciuni care cad sub inci dena Constituiei i legilor adoptate de ctre Parlament. n activitatea de control, Parlamentul nu se substituie autoritilor pe care le controleaz, ci verific dac acestea i ndeplinesc atribuiile legale, n limitele legii, pentru transpunerea n practic a cerinelor statului de drept, n scopul realizrii politicii generale a statului i pentru afirmarea drepturilor i libertilor funda mentale ale cetenilor . Trebuie s remarcm faptul c mutaiile produse n Europa n ultima vreme au determinat o cretere a rolului parlamen telor n viaa politic a statelor europene, n special cele din Europa Central i de Est, legitimitatea acestora fiind singura n msur s justifice luarea unor msuri radicale n procesul tranziiei de la economia supercentralizat la economia de pia. Ca atare, nc din anul 1983, o serie de reuniuni europene au fost consacrate democraiei parlamentare, n cadrul crora au fost operate revizuiri importante, de ordin conceptual i practic, cu privire la organizarea i funcionarea controlului parlamentar. Astfel, la prima conferin de la Strasbourg, consa crat democraiei parlamentare, a fost elaborat Consensul de la Strasbourg. Potrivit acestui document, protecia libertii i demnitii persoanei umane trebuie s se asigure prin dreptul ceteanului de a alege i de revoca guvernanii prin vot univer sal i secret, prin responsabilitatea Executivului n faa repre zentanilor alei ai poporului i prin dreptul i datoria celor alei de a reglementa viaa n comun prin legi i de a controla Executivul. Acelai document proclam c democraia nseamn o socie tate deschis, n care statul i trage ntreaga sa putere de la popor, ceea ce implic dreptul fiecruia de a-i exercita dreptu rile i libertile fundamentale1. Cea de-a doua Conferin de la Strasbourg, din 28-30 septem brie 1987, reafirmnd valabilitatea Consensului de la Stras bourg, a permis unor reprezentani ai statelor participante s defineasc rspunderea care revine parlamentarilor, pornind de la faptul c n luarea deciziilor politice ei trebuie s funcioneze ca un seismograf al intereselor i aspiraiilor populaiei i ca un agent care acoper n ntregime aciunile de punere n practic a acestora2. De asemenea, s-a relevat c una din problemele pe care urmeaz s le soluioneze parlamentele europene are n vedere lipsa contrainformaiilor care pot controla iniiativele i propunerile guvernamentale. Esena funciei de control a Parlamentului se manifest prin aceea c n condiiile separrii puterilor ntr-un sistem democratic organizat, poporului i aparine dreptul de a controla activitatea tuturor organelor crora li-a transmis puterea. Aceast activitate constituie o funcie aparte, deoarece reiese din funcia principal a Parlamentului edictarea legilor care nu este un scop n sine, iar cadrul normativ stabilit trebuie s fie executat ntocmai, altfel se va produce o ruptur ntre puterea legislativ i puterea executiv, ceea ce poate aduce la situaia specific pentru Republica Moldova n perioada de tranziie, legi multe, dar moarte3 . n acelai timp, relaiile dintre Parlament i Guvern ntr-o republic parlamentar nici ntr-un caz nu pot s se construiasc dup schema instana de control organul controlat. n primul rnd, aceasta este o relaie de conlucrare a dou puteri independente, n baza creia Guvernul, de asemenea, trebuie s fie investit cu anumite funcii de control asupra Parlamentului4 . Controlul parlamentar este efectuat direct, adic prin mijloace proprii i indirect .Controlul direct poate fi exercitat: de parlament n ntregime examinnd informaii ale Guvernului; audiind mesaje, informaii, rapoarte ale efului statului; controlul efectuat de comisiile perma Le consensus de Strasbourg, in Jtevue Universelle des Droits de l'Homme", voi. I, 1989, p. 393. Heinrich Oberreuter, Role of parliamentarians and their relation-schip with their electors, in Human Rights, Law Journal, voi. 9, 1988, p. 418. 3 Victor Popa, Drept parlamentar, Chiinu, 1999, p.111. 4 , Unele probleme a raporturilor dintre puterea legislativ i cea executiv, Materiale ale conferinei teoretico-tiinifice internaionale O reform valoroas factor decisiv n relansarea activitii economice i de drept, Bli, 2000, p.73.
1 2

94

nente, fraciunile parlamentului sau de deputai prin intermediul ntrebrilor i interpelrilor; controlul efectuat prin dreptul deputailor de a cere Guvernului prezentarea diferitelor documente, informaii. Controlul indirect poate fi efectuat prin: controlul efectuat de Curtea de Conturi; controlul efectuat de avocaii Poporului (Parlamentului); controlul efectuat prin nsrcinri speciale acordate unor autoriti. Parlamentul exercit, de asemenea, controlul asupra activitii Guvernului i a altor autoriti publice prin rezolvarea petiiilor cetenilor. Aceast form de control este foarte important, deoarece n dependent de informaia primit, pot fi generate i celelalte forme de control deja menionate. Necesit o explicaie i controlul parlamentar efectuat prin ntrebri i interpelri deoarece deseori acestea se confund. Astfel, art. 108 din Regulamentul Parlamentului Republicii Moldova1 fixeaz pentru ziua de joi a fiecrei sptmni, n ultima or de lucru a Parlamentului, exercitarea controlului asupra activitii Guvernului prin ntrebri i interpelri. Modul de folosire a timpului rezervat ntrebrilor i interpelrilor, la propunerea preedintelui edinei, este stabilit de ctre deputai cu majoritatea de voturi. Fiecare deputat poate adresa membrilor Guvernului ntrebri, care sunt nregistrate de ctre secretariatul edinei i transmise persoanelor sau organelor crora acestea le sunt adresate. Cei ntrebai vor rspunde imediat la fiecare ntrebare sau vor cere un rgaz pentru a pregti rspunsul pe care sunt obligai s-l prezinte la o edina urmtoare, dar nu mai trziu de urmtoarea zi de joi. Deputatul care a solicitat ntrebarea poate preciza dac dorete s primeasc rspunsul n scris sau oral. La fiecare edin fiecare deputat poate adresa cel mult dou ntrebri. Dac deputatul nu este satisfcut de rspunsul primit, el dispune de dreptul la replic n decurs de cel mult 3 minute. Interpelrile practic sunt aceleai ntrebri, deoarece au acelai scop, ns fora lor juridic este mai mare dect a unei simple ntrebri. Interpelarea se adreseaz numai n scris precizndu-se obiectul acesteia. Interpelrile se nregistreaz n ordinea prezentrii, se afieaz n sala de edine. Regulamentul prevede ca pe marginea dezbaterilor n legtur cu interpelarea Parlamentul s adopte o moiune. Considerm c Parlamentul poate adopta o moiune n legtur cu o interpelare i numai pe marginea unei interpelri. n schimb, dup prerea noastr, este evitat o alt procedur foarte important, ceea ce deosebete radical interpelarea de o simpl ntrebare. Orice interpelare obligatoriu trebuie s fie introdus n ordinea de zi a Parlamentului i pe marginea fiecrei interpelri deputaii trebuie s adopte o hotrre. Hotrrea poate fi cu cel mai simplu coninut, de exemplu, a lua act de rspunsul prezentat sau dac este necesar a cere efectuarea unor aciuni, i n ultim instan a adopta o moiune, deoarece moiunea este o grav rspundere care se soldeaz cu demiterea celui care a prezentat rspunsul la moiune.

Bibliografie
1. Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, Drept parlamentar romnesc, Ed. ACTAMI, Bucureti, 1999 2. Heinrich Oberreuter, Role of parliamentarians and their relation-schip with their electors, in Human Rights, Law Journal, voi. 9, 1988 3. Victor Popa, Drept parlamentar, Chiinu, 1999 4. Enache M, Controlul parlamentar. - Iai: Polirom, 1998, 260 p.
1

Regulamentul Parlamentului Republicii Moldova, adoptat prin Legea nr.797-XIII din 2 aprilie 1996, Publicat :30.03.2007 n Monitorul Oficial Nr. 043, art Nr : 196, Promulgat : 28.03.2007

95

5. Les Parlements dans le Monde, Union Interparlamentara, 1985 6. Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Ed.ACTAMI, Bucureti, 1997, p. 114. 7. , Unele probleme a raporturilor dintre puterea legislativ i cea executiv, Materiale ale conferinei teoretico-tiinifice internaionale O reform valoroas factor decisiv n relansarea activitii economice i de drept, Bli, 2000, p.73. 8. Regulamentul Parlamentului Republicii Moldova, adoptat prin Legea nr.797-XIII din 2 aprilie 1996, Publicat :30.03.2007 n Monitorul Oficial Nr. 043, art Nr : 196, Promulgat : 28.03.2007 9. Le consensus de Strasbourg, in Jtevue Universelle des Droits de lHomme, vol. I, 1989

96

CARACTERUL INTERSTATAL AL RELAIILOR CONSULARE


MAFTEI Jana, lector universitar, doctor, Universitatea Danubius din Galai, Romnia

Abstract:
The consuls mission involves a wide scope of activities which are meant to favour and protect the economical, commercial, cultural or scientific interests of the home country and its citizens in the host country, to contribute in any possible way to the development of friendly relations between the two states. Consular relations develop within the international judicial order and are regulated by consular law norms, as a constitutive part of the public international law. The consular activity is attained within the bilateral reports of the states, through the consular offices or the consular sections of the embassies, according to the consular law norms. The states are the ones that hold the prerogatives which allow them, in virtue of the citizenship bonds, to ensure the consular protection of its nationals, private or judicial persons. According to the provisions of the Vienna Convention in 1963 concerning the consular relations, the establishment and the termination of this type of relations is fulfilled between sovereign states. 1. Consideraii introductive Relaiile consulare sunt parte a relaiilor internaionale, aadar se stabilesc n snul comunitii internaionale, prin consensul prilor care particip la dialogul internaional.1 Misiunea consulilor este aceea de a proteja interesele economice, comerciale, culturale ori tiinifice ale statului trimitor i ale cetenilor acestui stat (care se afl pe teritoriul acestui stat) n statul de reedin.2 Activitatea consular se desfoar n cadrul raporturilor bilaterale ale statelor n scopul asigurrii reciproce a intereselor lor economice, culturale, tiinifice i de protecie juridic n exterior a naionalilor, persoane fizice sau juridice, prin intermediul oficiilor consulare sau seciilor consulare ale ambasadelor, potrivit normelor aparinnd dreptului consular. Acestea reprezint, n esen, relaii ce exist ntre statele care au convenit s colaboreze ntre ele n domeniul consular,3 raporturi cu caracter bilateral, stabilite ca urmare a exercitrii funciilor consulare de ctre organele externe specializate ale acestora, n scopul proteciei conaionalilor atunci cnd acetia se afl n strintate. Stabilirea i ncetarea relaiilor consulare se realizeaz ntre state suverane prin intermediul unui acord mutual, exprimat neechivoc4. Convenia de la Viena, cu privire la relaiile consulare din 1963, prevede n art. 2 c stabilirea relaiilor consulare ntre state se face prin consimmnt
Lato sensu, relaiile internaionale sunt relaii care depesc limitele unui singur stat, se plaseaz n cadrul societii internaionale, se desfoar ntre entiti care acioneaz n cadrul comunitii internaionale. ntr-un sens mai restrns, relaiile internaionale sunt relaiile stabilite ntre subiecte de drept internaional - Nstase, Adrian; Aurescu, Bogdan; Jura, Cristian, Drept internaional public. Sinteze pentru examen, Ediia a III-a, Ed. All Beck, Bucureti, 2002, p.9 2 J. Irizarry y Puente, Trait sur les fonctions internationales des consuls, Paris, 1937, pp.34 i urm.; Donaldson, A.C., The Fonctions of the American Consul, n Departament of State Bulletin, 1956, No.903, pp.603 i urm., apud Mazilu, Dumitru, Diplomaia. Drept diplomatic i consular, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2006, p.295 3 Anghel, Ion M., Drept diplomatic i consular, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1996, p.335 4 Burian, Alexandru, Drept diplomatic i consular, Ed. ARC, Chiinu, 2001, pp. 110-112
1

97

reciproc. Acest consimmnt poate fi exprimat direct sau implicit. Coninutul relaiilor consulare este asigurat de funciile consulare, pe care Convenia de la Viena din 1963 le prevede n art. 5. Analiza acestor prevederi ne conduce la concluzia c relaiile consulare presupun o sfer foarte larg de atribuiuni ce revin oficiilor consulare i funcionarilor consulare, presupunnd, practic, vocaia general de a se ocupa de orice problem care intereseaz statul trimitor i contribuind, n esen, la dezvoltarea multilateral, diversificat a relaiilor dintre statul trimitor i statul de reedin (comercial, economic, cultural, tiinific etc.), potrivit practicii internaionale i n limitele admise de normele i principiile dreptului internaional i, nu n ultimul rnd, la realizarea politicii externe a statului. Relaiilor consulare se caracterizeaz prin aceea c ele se deruleaz, n principal, prin instituii specializate: oficiile consulare sau serviciile consulare din cadrul misiunilor diplomatice. Reprezentarea intereselor consulare ale unui stat poate fi ncredinat numai posturilor (oficiilor) consulare proprii acelui stat. Cu caracter de excepie ea poate fi exercitat de consulate ale unor state tere, pe baza unor nelegeri tripartite1, Convenia de la Viena din 1963 fcnd referire la aceast situaie n art. 8: Dup notificarea corespunztoare ctre statul de reedin i afar de cazul cnd acesta nu se opune, un post consular al statului trimitor poate exercita funcii consulare n statul de reedin n numele unui stat ter. Observm c satisfacerea intereselor consulare ale unui stat nu presupune neaprat i nfiinarea de oficii consulare. Putem concluziona c relaiile consulare reprezint raporturi bilaterale ce se stabilesc ntre state prin acord mutual, al cror coninut este asigurat de exercitarea funciilor consulare de instituii specializate, oficii consulare sau servicii consulare din cadrul misiunilor diplomatice, care au drept scop reprezentarea intereselor consulare ale celor dou state. 2. Statele, subiecte ale relaiilor consulare Noiunea de subiect de drept este comun oricrei ordini juridice, fie ea intern sau internaional, ea desemneaz entitile care au calitatea de a participa la raporturi juridice guvernate de normele specifice respectivei ordini juridice i de a fi titulare de drepturi i obligaii n cadrul acesteia2. Subiectul de drept internaional este titularul de drepturi i de obligaii internaionale, participant la relaiile reglementate de normele dreptului internaional,3 n literatura de specialitate i n practica internaional s-a recunoscut calitatea de subiect al dreptului internaional statelor i, n anumite condiii, organizaiilor internaionale, micrilor de eliberare naional i insurgenilor4. Relaiile consulare se desfoar n cadrul ordinii juridice internaionale, fiind reglementate de norme aparinnd dreptului consular, ca parte a dreptului internaional public. Acest fapt impune concluzia c subiecii acestor relaii pot fi doar subiecii de drept internaional i, mai precis, nu oricare dintre acetia, ci numai statele5 n temeiul competenei personale, definit ca fiind capacitatea lor de a aciona fa de cetenii lor, naionalii lor, n vederea reglementrii
Bonciog, Aurel, Drept consular, Ediia a III-a, Ed. Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2000, p.29 Beteliu-Miga, Raluca, Drept internaional. Introducere n dreptul internaional, Ed. All Beck, Bucureti, 2003, p.83 3 Anghel, Ion M., Subiectele de drept internaional, Ediia a II-a, revzut i adugit, Ed. Lumina lex, Bucureti, 2002, p.9 4 Geamnu, Grigore, Drept internaional public, vol. I, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1981, p.346 i urm.; Mihil, Marian, Elemente de drept internaional public i privat, Ed. All Beck, Bucureti, 2001, p.37; Duculescu, Victor, Effet de la reconnaissance de ltat de blligrance par les tiers y compris les organisations internationales sur le statut juridique des conflicts armes caractr non international, R.G.D.I.P., vol., 79, 1975, p.125 i urm. 5 Anghel, Ion M. op.cit. (1996), p.335
1 2

98

ceteniei lor, a proteciei lor n strintate protecia diplomatic - i s le dea dispoziii.1 Subieci ai relaiilor consulare pot fi, aadar, numai titularii suveranitii personale care, pe baza legturilor de cetenie, au dreptul i obligaia de asigura tutela juridic a naionalilor lor2. Potrivit Conveniei de la Montevideo din anul 1933, ncheiat ntre S.U.A. i statele latino-americane, cu privire la drepturile i obligaiile statelor, pentru ca un stat s aib personalitate internaional, sunt necesare urmtoarele condiii: populaia, teritoriul, un guvern i capacitatea de a intra n relaii cu alte state. Populaia reprezint o colectivitate permanent, organizat i relativ numeroas, pentru a putea subzista prin resurse proprii i forma raiunea i substana unui stat;3 populaia, ca element constitutiv la statului, cuprinde masa indivizilor legai de stat prin cetenie, aadar, totalitatea cetenilor unui stat, din care majoritatea locuiesc pe teritoriul acelui stat, dar o parte dintre ei se pot afla i n alte state4 Teritoriul determinat asigur cadrul spaial de aezare a populaiei, care cuprinde teritoriul terestru, rurile, fluviile, canalele, mrile interioare i marea teritoriale, precum i spaiul aerian, subsolul terestru, solul i subsolul maritim.5 Autoritatea guvernamental independent n luarea deciziilor, guvernul, trebuie s dispun de atributele puterii asupra populaiei i teritoriului, s asigure statului integritate teritorial i independen politic.6 n ce privete capacitatea de a intra n relaii cu alte state, aceasta implic i suveranitatea ca trstur a puterii politice, baza politic i juridic a calitii statului de subiect de drept internaional7; ca element al existenei unui stat presupune i capacitatea de a stabili relaii consulare cu alte state8. n acelai sens este i avizul nr.1 al Comisiei de arbitraj a Conferinei de pace pentru fosta Iugoslavie din 29 noiembrie 1991, n care statul este definit ca o colectivitate care se compune dintr-un teritoriu, o populaie supus unei puteri politice organizate.9 Statele sunt cele care dein prerogativele ce le permit, n virtutea legturilor de cetenie, s asigure protecie consular naionalilor lor, persoane fizice sau juridice. Cetenia reprezint legtura politic i juridic permanent dintre o persoan fizic determinant i un anumit stat, n temeiul creia iau natere drepturi i obligaii reciproce att pentru persoana respectiv, ct i pentru statul al crei cetean este; aceast legtur este reflectat pe plan extern, pstrat i prelungit oriunde s-ar afla persoana, n statul su de origine sau n alt stat, pe mare, n aer sau n cosmos.10 ntr-o hotrre a Curii Internaionale de Justiie s-a precizat c ...cetenia este legtura juridic care se bazeaz pe ataament, solidaritate efectiv a existenei, intereselor, sentimentelor, alturate drepturilor i obligaiilor. Ea este expresia juridic a faptului c individul cruia i este conferit (...) este, n fapt, mai strns ataat de populaia statului care i-o acord dect de populaia oricrui stat.11
Niciu, Marian, Drept internaional public, Ed. SERVOSAT, Arad, 1997, p.81 Bonciog, Aurel, Drept consular, Ed. Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 1996, p.28 3 Mihil, Marian, op.cit., p.37 4 Miga-Beteliu, Raluca, op.cit., p.166 5 Aledo, Louis-Antoine, Le droit international public, Dalloz, Paris, 2005, p.25 6 Chilea, Drago, Drept internaional public, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2007, p.67 7 Pentru detalii a se vedea, de exemplu, Bolintineanu, Alexandru; Nstase, Adrian; Aurescu, Bogdan, Drept internaional contemporan, Ed. All Beck, Bucureti, 2000, p.74, Andronovici, Constantin, Drept internaional public, Ed. Graphix, Iai, 1996, p.114 8 Creu, Vasile, Drept internaional public, Ed. Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 1999, p.52 9 de Brichambault, M. Perrin; Dobelle, J.-F; dHaussy, M.-R., Leons de droit international public, Ed. Presses de Sciences Po et Dalloz, Paris, 2002, p.47 10 Combacau, Jean; Sur, Serge, Droit International Public, 5e dition, Ed. Montchrestien, Paris, 2001, p.324 11 Hotrrea Curii Internaionale de Justiie, 6 aprilie 1955, cauza Nottebohm, Culegerea CJI, p.4, apud Tchikaya, Blaise, Mmento de la jurispruence du droit international public, 2e dition, Hachette, Paris, 2001, p.71
1 2

99

n principiu, statul are competen exclusiv n edictarea legilor i reglementrilor privind cetenia. Dreptul internaional poate determina condiiile opozabilitii ceteniei sale ale altor state. n doctrin, cetenii sau resortisanii au fost definii ca fiind acea categorie de persoane a cror legtur cu un stat exprim apartenena persoanei la respectivul stat caracterizat, pe de o parte, prin plenitudinea drepturilor i obligaiilor garantate sau impuse de constituia i legile acelui stat i, pe de alt parte, prin caracterul su de permanen, iar termenul resortisant nu este folosit n tratate sau n alte acte internaionale n mod uniform. Uneori cetean sau resortisant au acelai neles. Alteori, cuvntul resortisant are un sens mai larg cuprinznd i persoane legate de un stat n afar de cetenie i prin alte raporturi juridice.1 Am precizat c protecia consular privete i persoanele juridice ale unui stat. Dac persoanele fizice sunt legate de un anumit stat prin cetenie, n cazul persoanelor juridice (sau morale) aceast legtur mbrac forma naionalitii. Atunci cnd conductorii i acionarii unei persoane juridice au cetenia unui stat, iar sediul persoanei juridice respective se afl pe teritoriul su, persoana juridic va avea naionalitatea acelui stat. Probleme se ridic atunci cnd intervin elemente de extraneitate, dar ele au fost rezolvate n practica statelor fie dup criteriul nregistrrii, persoana juridic dobndind, aadar, naionalitatea statului unde s-a fcut nregistrarea societii, fie dobndind naionalitatea statului pe teritoriul cruia i are sediul; alteori se au n vedere ambele aceste criterii.2 Element sine-qua-non pentru existena unui stat n ordinea juridic internaional, suveranitatea sa este identificat cu independena.3 Suveranitatea de stat este acea calitate a puterii de stat de a fi suprem n raport cu oricare alt putere social existent n limitele sale teritoriale i independent fa de puterea oricrui alt stat sau organism internaional, calitatea exprimat n dreptul statului de a-i stabili n mod liber, fr nici o imixtiune din afar, scopul activitilor sale pe plan intern i extern, sarcinile fundamentale pe care le are de ndeplinit i mijloacele necesare realizrii lor, respectnd suveranitatea altor state i normele dreptului internaional.4 n literatura de specialitate, cu precdere cea francez, s-a artat c noiunea complex de suveranitate poate fi privit din punct de vedere internaional, ca i din punct de vedere intern, n termeni politici i juridici,5 urmrinduse argumentarea necesitii limitrii suveranitii sau a limitrii competenelor statale n favoarea unor organisme internaionale.6 Pe plan internaional are relevan existena suveranitii concurente, care are drept consecin egalitatea juridic a suveranitii, conform adagiului libertatea unora se oprete acolo unde ncepe libertatea altora7; fiecare stat dispune de aceeai putere suveran n gestionarea relaiilor internaionale. Din interpretarea dispoziiilor art.2, alin.2 al Conveniei de la Viena din 1963, privind relaiile consulare: Consimmntul dat pentru stabilirea relaiilor diplomatice ntre dou state implic,
Miga-Beteliu, Raluca, op.cit., p.166-167 Idem, pp. 187-188 3 Max Huber, jurist elveian i ilustru arbitru internaional ntre anii (1923-1940), afirma c Suveranitatea n relaiile internaionale nseamn independen apud Aledo, Louis-Antoine, op.cit., p.51 4 Vrabie, Genoveva, Drept constituional i instituii politice contemporane, Ed. TEAM, Iai, 1995, p.69; cu privire la noiunea de suveranitate n literatura de specialitate romneasc contemporan, a se vedea i Drganu, T., Drept constituional, Ed Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1972, pp.7 i urm.; Deleanu, Ion, Drept constituional i instituii politice. Teoria general, I, Bucureti, 1991, p.111; Prisca, N., Drept constituional, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p.123; Muraru, Ioan, Drept constituional i instituii politice, vol.I, Ed. Actami, Bucureti, 1995, p.124 etc. 5 Hauriou, A., Gicquel, J., Droit constitutionnel et institutions politiques, avec la participation de Patrice Glard, septime d., Editions Montchrestien, Paris, 1980, p. 132 6 Puc, Benone, Drept constituional i instituii politice, Ed. Evrika, Brila, 1999, p.161 7 Jean-Paul Sartre, apud Chilea, Drago, op.cit., p.79
1 2

100

dac nu exist o indicaie contrar, consimmntul pentru stabilirea de relaii consulare(s.n.), precum i a altor prevederi din acest instrument juridic internaional care fac trimitere la statul trimitor i statul de reedin (art. 4, 5, 10, 23 etc.), considerm c aceste dou state reprezint titularii dreptului de consulat: 1. Un post consular nu poate fi stabilit pe teritoriul statului de reedin dect cu consimmntul acestui stat. 2. Sediul postului consular, rangul i circumscripia sa sunt fixate de ctre statul trimitor i supuse aprobrii statului de reedin. 3. Statul trimitor nu poate aduce modificri ulterioare sediului postului consular, rangului sau circumscripiei sale consulare dect cu consimmntul statului de reedin. 4. Consimmntul statului de reedin se cere, de asemenea, dac un consulat general sau un consulat vrea s deschid un viceconsulat sau o agenie consular ntr-o alt localitate dect aceea n care este stabilit el nsui. 5. Consimmntul expres i prealabil al statului de reedin se cere, de asemenea, pentru deschiderea unui birou, fcnd parte dintr-un consulat existent, n afara sediului acestuia.1 Dreptul de consulat constituie pentru relaiile consulare ceea ce reprezint dreptul de legaie pentru relaiile diplomatice, i anume, capacitatea statelor de a numi consuli ntr-un alt stat i de a primi, la rndul su, consulii altui stat. Putem spune c dreptul la consulat are dou ipostaze: dreptul de consulat activ i drept de consulat pasiv. Prima ipostaz presupune aptitudinea juridic unui stat de a numi i de a trimite proprii si consuli pe teritoriul altor state, iar a doua, capacitatea de permite nfiinarea de oficii consulare aparinnd unor state strine pe teritoriul su2. De menionat c, spre deosebire de exercitarea dreptului de legaie, dreptul de consulat poate fi exercitat i de statele care nu sunt recunoscute internaional3. Ceea ce trebuie reinut este faptul c att dreptul de primi, ct i cel de a trimite consuli nu pot exista dect dac exist i consimmntul reciproc al celor dou state implicate n raportul consular, aa cum rezult din art. 2 alin.2. din convenia de la Viena din 1963. Necesitatea unei asemenea activiti rezult din diferenele existente ntre sistemele juridice naionale i din interferenele care apar ntre jurisdicia personal a unui stat i jurisdicia teritorial a altui stat. Avnd de-a face cu dou ordini juridice diferite, crora le sunt supuse persoanele fizice i juridice, naionali ai unui stat i rezideni n alt stat, se pune problema realizrii unei cooperri internaionale care s echilibreze regimul acestora i s nlture, pe ct posibil, concurena de competene ale autoritilor celor dou state, care n lipsa relaiilor consulare ar fi adesea conflictual, cu repercusiuni negative asupra drepturilor i libertilor persoanei4. Specific relaiilor consulare este i faptul c ele sunt destinate ca finalitate persoanelor fizice i juridice ca subiecte de drept intern, fapt care, ns, nu nltur caracterul interstatal al acestor raporturi, care cad sub incidena dreptului internaional. Dreptul de consulat poate fi cedat convenional (vezi cazul Andorei care a cedat acest drept Franei i al statului Lichtenstein, care l-a cedat Elveiei). n doctrin s-a analizat problema calitii de subiect de drept internaional (deci, i de drept consular) a Vaticanului, centrul Bisericii catolice, care s-a desfiinat ca stat n anul 1870 i a fost inclus n cadrul Regatul Italiei (cu toate acestea el i-a meninut consulatele n S.U.A.). n anul 1929, prin Tratatul de la Laterano din 11 februarie ncheiat de statul italian cu Vaticanul, s-a recunoscut jurisdicia suveran a Vaticanului asupra unui spaiu teritorial din oraul Roma, dreptul
3 4
1 2

Articolul 4 (Stabilirea unui post consular) al Conveniei de la Viena din 1963 privind relaiile consulare Pentru detalii, a se vedea Anghel, Ion M. , op.cit. (1996), p.336, Bonciog, Aurel, op.cit. (1996), p.28 Buruian, Alexandru, op.cit. (2001), p.195 Sen, B., A Diplomats Handbook of International Law and Practice, Haga, 1965, p.207

101

de proprietate exclusiv asupra acestui spaiu precum i dreptul de reprezentare n strintate1. Vaticanul2 exercit ambele drepturi, de legaie i de consulat, ntreinnd relaii diplomatice i consulare cu alte state. n ce privete cazul insurgenilor3, trebuie s spunem c acetia au drept de consulat pasiv n cazul n care acetia exercit controlul asupra unei pri din teritoriul unui stat. Dreptul internaional garanteaz personalitatea juridic internaional naiunilor care lupt pentru eliberare, din momentul n care acestea i-au creat organe proprii.4 Insurgenii au dreptul la consulat activ numai n msura n care personalitatea lor juridic internaional este recunoscut. Organizaiilor internaionale, ca forme de asociere liber, cu caracter permanent5 ntre state, create pe baza unor tratate internaionale de constituire6 au drept de legaie, dar nu dispun de dreptul de consulat. Motivul este lesne de neles: organizaiile internaionale, neavnd proprii ceteni, nu pot primi i trimite consuli i nici stabili relaii consulare. Relaiile ntreinute de organizaiile internaionale (O.N.U., instituiile specializate ale O.N.U. .a.) nu sunt relaii consulare, ci relaii specifice diplomaiei multilaterale7. 3. Concluzii Raporturile de prietenie i colaborare dintre state includ i relaiile consulare dintre acestea, ca raporturi bilaterale stabilite n scopul exercitrii funciilor consulare de ctre organe specializate, i anume oficiile consulare sau seciile (departamentele) consulare din cadrul misiunilor diplomatice. Oficiile consulare sunt nfiinate din necesitatea de a realiza, de a ntreine i de a dezvolta relaiile comerciale, culturale, tiinifice dintre state, de a proteja persoanele fizice i juridice ale statului de trimitor pe teritoriul statului de reedin8. Stabilirea de relaii consulare reprezint un act bilateral, care implic manifestarea de voin a dou state care i recunosc reciproc personalitatea juridic internaional. Relaiile consulare au un profund caracter interstatal, dar mutaiile intervenite n cadrul raporturilor internaionale confer i altor actori ai sistemului internaional (Vaticanul, insurgenii, popoarele care lupt pentru eliberare) anumite prerogative n ce privete protecia consular.

Puc, Benone; Puc, Andy, Drept internaional public, Ediie revzut i adugit, Editura Fundaiei Academice Danubius, Galai, 2000, p.63 2 Romnia a stabilit relaii diplomatice cu Vaticanul la 1 iunie1920; acestea au fost ntrerupte n 1950 i reluate n 1990 - Brbulescu, Petre; Cloc Ionel et all., Dicionar diplomatic, Ed. Politic, Bucureti, 1979, p.936; Popescu, Dumitra; Coman, Florian, Drept internaional public, Editura Ministerului de Interne, Bucureti, 1993, p.70 3 Pentru definiie a se vedea Alexandrescu, Cristian et all., Mic dicionar diplomatic, Ed. Politic Bucureti, 1976, pp.171-172, Geamnu, Grigore, op.cit. (1981), p.348 4 Semnificativ n acest sens este situaia Organizaiei de Eliberare a Palestinei, care, fiind recunoscut ca micare de eliberare naional a obinut i dreptul de legaie i dreptul de consulat, dar i a albanezilor din Kosovo, Burian, Alexandru, Drept diplomatic i consular, Ediia a II-a (revzut i adugit), Chiinu, p.195. Bolintineanu, Alexandru; Nstase, Adrian; Aurescu, Bogdan , op.cit., p.140 5 Organizaia internaional este subiect de drept internaional n msura n care statele membre i confer aceast calitate Moca, Gheorghe; Duu, Mircea, Dreptul internaional public, vol. I, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2008, p.167, Selejan-Guan, Bianca; Crciunean, Laura-Maria, Drept internaional public, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2008, pp.59-60 6 Miroiu, Adrian; Ungureanu, Radu-Sebastian, Manual de relaii internaionale, Ed. Polirom, Iai, 2006, p.47 7 Referitor la diplomaia multilateral, a se vedea detalii n Anghel, Ion M., op.cit. (1996), p.230 i urm. 8 Preda-Mtsaru, Aurel, Aspecte teoretice, practice i diplomatice romneti n domeniul tratatelor politice, Ed. Lumina lex, Bucureti, 2007, p.19
1

102

Bibliografie
1. Aledo, Louis-Antoine, Le droit international public, Dalloz, Paris, 2005 2. Alexandrescu, Cristian et all., Mic dicionar diplomatic, Ed. Politic Bucureti, 1976 3. Andronovici, Constantin, Drept internaional public, Ed. Graphix, Iai, 1996 4. Anghel, Ion M., Drept diplomatic i consular, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1996 5. Brbulescu, Petre; Cloc Ionel et all., Dicionar diplomatic, Ed. Politic, Bucureti, 1979 6. Beteliu-Miga, Raluca, Drept internaional. Introducere n dreptul internaional, Ed. All Beck, Bucureti, 2003 7. Bolintineanu, Alexandru; Nstase, Adrian; Aurescu, Bogdan, Drept internaional contemporan, Ed. All Beck, Bucureti, 2000 8. Bonciog, Aurel, Drept consular, Ed. Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 1996 9. Bonciog, Aurel, Drept consular, Ediia a III-a, Ed. Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2000 10. de Brichambault, M. Perrin; Dobelle, J.-F; dHaussy, M.-R., Leons de droit international public, Ed. Presses de Sciences Po et Dalloz, Paris, 2002 11. Burian, Alexandru, Drept diplomatic i consular, Ed. ARC, Chiinu, 2001 12. Chilea, Drago, Drept internaional public, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2007 13. Combacau, Jean; Sur, Serge, Droit International Public, 5e dition, Ed. Montchrestien, Paris, 2001 14. Creu, Vasile, Drept internaional public, Ed. Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 1999 15. Deleanu, Ion, Drept constituional i instituii politice. Teoria general, I, Bucureti, 1991 16. Drganu, T., Drept constituional, Ed Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1972 17. Duculescu, Victor, Effet de la reconnaissance de ltat de blligrance par les tiers y compris les organisations internationales sur le statut juridique des conflicts armes caractr non international, R.G.D.I.P., vol., 79, 1975 18. Geamnu, Grigore, Drept internaional public , vol. I, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1981 19. Hauriou, A., Gicquel, J., Droit constitutionnel et institutions politiques, avec la participation de Patrice Glard, septime d., Editions Montchrestien, Paris, 1980 20. Mazilu, Dumitru, Diplomaia. Drept diplomatic i consular, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2006 21. Mihil, Marian, Elemente de drept internaional public i privat, Ed. All Beck, Bucureti, 2001 22. Moca, Gheorghe; Duu, Mircea, Dreptul internaional public, vol. I, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2008 23. Miroiu, Adrian; Ungureanu, Radu-Sebastian, Manual de relaii internaionale, Ed. Polirom, Iai, 2006 24. Muraru, Ioan, Drept constituional i instituii politice, vol.I, Ed. Actami, Bucureti, 1995 25. Nstase, Adrian; Aurescu, Bogdan; Jura, Cristian, Drept internaional public. Sinteze pentru examen, Ediia a III-a, Ed. All Beck, Bucureti, 2002 26. Niciu, Marian, Drept internaional public, Ed. SERVOSAT, Arad, 1997 27. Popescu, Dumitra; Coman, Florian, Drept internaional public, Editura Ministerului de Interne, Bucureti, 1993 28. Preda-Mtsaru, Aurel, Aspecte teoretice, practice i diplomatice romneti n domeniul tratatelor politice, Ed. Lumina lex, Bucureti, 2007 29. Prisca, N., Drept constituional, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970 30. Puc, Benone, Drept constituional i instituii politice, Ed. Evrika, Brila, 1999 103

31. Puc, Benone; Puc, Andy, Drept internaional public, Ediie revzut i adugit, Editura Fundaiei Academice Danubius, Galai, 2000 32. Selejan-Guan, Bianca; Crciunean, Laura-Maria, Drept internaional public, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2008 33. Sen, B., A Diplomats Handbook of International Law and Practice, Haga, 1965 34. Tchikaya, Blaise, Mmento de la jurispruence du droit international public, 2e dition, Hachette, Paris, 2001 35. Vrabie, Genoveva, Drept constituional i instituii politice contemporane, Ed. TEAM, IASI, 1995

104

TOTALITARISM I TERORISM
ALEXIANU erban, Jurist, Bucureti, Romnia

TOTALITARISME ET TERRORISME Rsum:


Ltude concernant le totalitarisme et le terrorisme, entreprend lanalyse tant historique que sociale de lapparition de ces phnomnes, ainsi que le mode dont ils ont influenc ds leur premires manifestations, lentire vie de la plante. Ainsi, les aspirations nationales et librales qui se sont notablement manifestes pour la premire fois loccasion de la Rvolution Franaise de 1789 et qui, en 1848, on dfinitivement sap lancien ordre, ont presque entirement chang du point de vue politique et sociale les ancienes systmes. Jusquen 1917, lEurope a connu trois systmes de pouvoir .: le plus connu et le plus traditionaliste a t la monarchie, la monarchie absolue de droit divin qui se fondait sur le pricipe hirarchique hrditaire. Ce sistme a t presque dtruit par le premire guerre mondiale, qui a conduit la disparition de la monarchie des Habsbourgs, celle des Tzars et de lempire ottoman. Le second systme de pouvoir est la dictature, systme de rgime autoritaire qui supprime en grande mesure les liberts politique, le pluralisme politique, mais permet a subsister de large zones de libert, premirement a lconomie et la proprit prive. Ceci est trs important, car nous savons bien quil nexiste pas de libert sans proprit prive. Le troisime systme, dont les premieres traits authentique sont apparues en 1790 aux Etats Unis dAmrique, est le systme dmocratique, qui se fonde sur le principe de lgalite des citoyens, de lgalite devant la loi et se matrialise en des lections libres o les gouvernants sont lus par le vote du peuple. Le systme dmocratique sest dvelopp dans toute lEurope en partant du 19-emme et du 20-iemme sicle, en adoptant des formes institutionnelles diffrentes, telles que la monarchie constitutionelle en Angleterre, la rpublique parlementaire comme en France, ou bien la rpublique prsidentielle comme aux Etats Unis. La dmocratie ne signifie pas seulement des institutions, mais aussi bien une culture de masses, ce qui veut dire que la majorit de la population doit accepter les valeurs de la dmocratie. Le mouvement dmocratique qui sest dvelopp et amplifi en Europe, est naturellement arriv en 1917 en Rusie aussi. A ce moment, il y a eu l- bas une rvoluiton dmocratique relle, mais elle a t renverse par une autre rvolution antidmocratique dirige par Lnine. Quoique Lnine ait t considr socialiste dmocrate par beaucoup de monde, il sest avr en ralite un antidmocrate qui pensait que la dmocratie tait un Systme bourgeois et les socialistes de son espce ne pouvaient accepter un systeme bourgeois. Pour accder au pouvoir et pour anihiler la dmocratie bourgeoise, Lnine a dclenchr la guerre civile. Le 7 november 1917, les bolcheviques de Lnine ont organis un coup dEtat, ont pris la pouvoir Saint Petersbourg en sengageant en une revolution communiste. Puis, le 18 janvier 1918, une date que beaucoupe prefrraient faire ignorer, Lnine a tout simplement suprim la premire assemble constituante qui avait t dmocratiquement lue en Rusie (dbut de la terreur ) et parce quil ne jouissait pas dune majorit dans cette assemble, il la liquide laide de quelques militaires fidles, en bloquant la salle o se trouvaient les lus et en mitraillant tous les prsents. 105

A partir de ce moment sous le slogan de la guerre civile, la terreur idologique bolchvique a commenc, les classes considres commes possibles opposants la nouvelle rvolution ont t tout simplement extermines. Dans la Rusie des annes 1918 1920 si vous tiez propritaires, officiers, pretres ou intllectueles, il ne compteait point ce que vous faisiez ou aviez fait, vous tiez tout simplement fusills. Aprs la chute du systme sovitique, les archives ont dvoil des texte et tlgrammes secrets de Lnine, que meme les comunistes navaient le courage de publier dans les 45 volumes des ses oeuvres : Tuez en davantage, pendez-en davantage, sans aucun remords ou bien morts au koulaks (les paysants riche des villages) et tous ceux qui ne voulaient pas cder leurs biens lEtat. On peut imaginer limpact de cette directive de Lnine, dans un pays comme la Russie, o, a ce momment, 82% de la population etait forme de paysans. Voil donc comment Lnine a invent un nouveau type de pouvoir, le totalitarisme terroriste communiste. Evidemment, lapparition de ce phnomne politiques en Europe provoqu certaines ractions des dmocraties exiytantes, qui se son defendues a laide de leur lois, donc sans succs aucun, mais aussi bien des ractions contraires, beaucoup plus efficaces. Une partie des forces de droite se sont dit quelles allaient faire la meme choses que Lnine, cest dire une rvolution, mais en faveur de leur propres ides, qui taient contraires au communisme de Lnine. Cest ainsi quun mouvement de raction anticommuniste sest dvelopp en Italie. La destine de lItalie allait a etre change par lapparition de Benito Mussolini qui, avant 1914 avait fait partie du mouvement socialiste italien. Aprs la premire guerre mondiale, lItalie se trouvait dans un tat de totale dcadence ; affaiblie conomiquement par les effets de la guerre, affaiblie politiquement aussi , car les territoires qui lui avaient t promis au dbut de la guerre, lHistrie et la Dalmatie, lui avaient t refuss. En crant ainsi un mouvement de droite le fascisme Mussolini a t le premir qui en 1925 a revendiqu lide du totalitarisme, ayant comme but la rsurrection de lancien Empire Romain. A la difference de ce qui sest pass en Russie, en Italie en dpit de la dictature impose par Mussolini le peuple italiene lui a montr au dbut une certaine confiance, car la prosprite engendre par les politiques agraires, industrielles et conomiques, totalement opposes au systme communiste par la terreure de Lnine, ont fait que la prosprite italienne revienne miraculeusement, en atteignant des niveaux jamais realis dans le pass. Sur le plan politique externe, ayant clairement limage du dsastre caus par la premire guerre mondiale, Mussolini propose en 1932, un pacte aux quatre : la France, la Grande Bretagne, lAllemagne et lItalie en vue de la stabilit de lEurope. Lide de Mussolini na pu toutefois etre ralisr, car les politicienes impliqus ne se rendaient nullement compte de ce que lavenir leur rserver, tant que les anciennes conventions conclues restaient en vigueur. Sa propositions a t abandonne, pas toutefois avant de retenir sa prdiction fait le 31 decembre 1933 : En labsence dune rvision en quatre des traits existants, cest Sa Majest le canon qui parlera Au long du temps le fascisme, par ses caractristiques totalitaires et par son association avec le nazisme allemand en cherchant imposer sa suprmatie en Europe, en dsirant regagner la place quils pensait avoir eu et en meme temps, en barrant la voie au communisme, a conduit la catastrophe qui a entrenee lhuma-nite au cours de la deuximme guerre mondiale. En Allemagne, le nazisme est apparu comme une raction contre les accords historiques tels que le trait de la fin de le premire guerre mondiale, ou la paix sanction a causer au allemands la perte de 67000 kmq et de 6,5 millions dhabitants sont des arguments expliquant le traumatisme allemand et la fiert grivement affecte de ce peuple. David Marquand, fait une observation pertinente en ce qui concerne la responsabilit pour le commencement de la guerre et de ses consquences, en les attribuant uniquement au peuple allemend, 106

dans la meusure o celui-ci a souhait annuler les consequences de la premire guerre mondiales,les menottes de Versailles. Le rgime national-socialiste ainsi que le rgime fasciste, la diffrence du rgime communiste, ont t au dbut accepts par les peuples allemand et italien, qui ont senti le besoin dliminer les consquences de la premire guerre mondiale. Bien au contraire, le communisme a t ds le dbut un rgime qui a us du crime et de la terreur pour rsister. Tout comme Lnine qui, au nom de la lutte de classe ordonnait lassasinat des milions dhomme innocents,ainsi que la terreur et le gnocide en vue de la victoire du communisme, lAllemagne de Hitler se prparait organiser systemathiquement les formes de terreur totalitaire. En utilisant le modle fasciste pour la cration du rgime nazi, Hitler a considre Mussolini comme son prcurseur. Mussolini a ralise pour lItalie une renaissance lente aprs le dsastre de la premire guerre mondiale, tandis que Hitler a russi en Allemagne dune manire plus spectaculeuse et efficace, grace au serieux et a la tendance vers le perfectionnisme du peuple allemand. On arrive ainsi en, 1939, quand trois systemes totalitaires existent, en antagonisme avec le systeme dmocratique : le communisme qui ds 1918, avait dclench la terreur, le goulag et les assasinats en masse, qui cette date oprait seulement en lUnion Sovitique, le fascisme, o la terreur etait plus masque et rduit et le nazisme, qui avait organis une terreur bien mise au point et extrmement efficace (les ghettos et les camps de concentration ). On doit galement inclure dans le systme totalitariste terroriste la politique de la Chine et limprialisme nippon, dont lvolution se placait lpoque sur un plan secondaire. Et nous voil arrivs la dexime guerre mondiale, quand Hitler, de connivence avec Staline, avait pratiquement anihil les dmocraties europenes et ces deux grands pouvoirs totalitaires sont venus a saffronter, car leur logique tait lexpansion idologique et territoriale. Hitler avait occup presque toute lEurope de louest, et avait partag avec Stalin la Pologne et avait permis celui-ci doccuper les Pays Baltes,une partie de la Finlande et de la Roumanie et, en rompant les accords conclus avec Staline la attaqu le premiere. LAngleterre tait dja en guerre avec lAllemagne, cause de la Pologne, sans dclarer aussi la guerre au second agreusseure de la Pologne, lURSS. Les Etats Unis dAmrique entrent aussi en guerre la suite de lattaque japonaise. Pour ces raisons et pour des raisons stratgiques, une alliance trange se forme entre deux grande dmocraties, les Etats Unis et lAngleterre et lun des plus terribles systmes teroristes, le bolchvisme communiste. Ce fait a eu des consquances importantes, lune dentre elles tant qu le fin de la guerre, en 1945, le nazisme et le fascisme ont te detruits, ainsi que limperialisme japonais, sans que le plus nocif, le communisme ait t derang. Par surcroit, partir de 1949 et jusquau demantelement de lURSS,en 1991, il a essay imposer partout o il a eu loccasion son idologie terroriste en menacant lentire plante. Or, le terrorisme communiste a pratique les memes crimes qu le nazisme, mais une beaucoup plus grande chelle, sans quoi il naurait pu exister ; des crimes ont t commis lencontre de la population dUkraine,,des cosaques, de presque toutes les populations du Caucase, la dportation en pleine guerre,en 1941, des cecnes, crimes et terreures qui ont continu sans cesse jusquaux dernires annes. Il ne faut pas oublier les horribles crimes contre les officiers polonais, qui en 1939 ont eu la naivet de faire confiance aux amis de la paix. Cette seconde guerre mondiale a donc pris fin avec la dfaite totale de deux totalitarismes, le fascisme et le nazisme, mais avec le triomphe du troisime, le communisme bolchevik. On peut aussi considrer que la troisime guerre mondiale, la guerre froide a commenc en 1949 et a pris fin en 107

1991, quand la politique communiste de lURSS est entre dans un bref collapsus. Malheureusement le systme communiste existe encore officiellement en quelques Etats : presque deux millions de chinois vivent sous un rgime terroriste comuniste qui a su, en 1989, rappeler aux tudiants chinois, dans la place Tin An Men, que la libert ne trouve pas sa place en Chine. Des rgimes de terreur communiste existent encore en Core du Nord, ainsi quau Cuba de Castro. On sait malheureusement que l o le systme communiste sest effondr, il na pas disparu tel le fascisme ou le nazisme, car de nombreux dirigeants communiste sont rests au pouvoir et les mthodes communistes continuent etre appliques. Il est absolument stupfiant de voir comment la Russie daujourdhui est encore gouverne par un colonel de service de la terible scurite du KGB, institution toute aussi nocive que lancien Gestapo allemand, mais encore plus criminelle par le fait quaujourdhui encore elle sait imposer son bon plaisir, voir les crimes de gnocide en Ccnie et plus rcement lagresion contre la Georgie. Le totalitarisme qui sidentifie structurellement avec le terrorisme, est le rgime politique qui tend dominer par la force et la terreur une socit en son ensemble, en toutes ses fonctions et aspects. Jarrive maintenant au terrorisme actuel, de type nouveau, ayant engendr toutes les obsessions de dernire heure, qui continue rester une grande nigme tant pour loccident que pour lorient, pour les chrtiens ainsi que pour les non-chrtiens, musulmans ou hindous, car il frappe sans diffrence partout dans le monde. Quoiquil garde les habitudes et le comportement du sicle pass, le terorisme actuel est anachronique, il met une nbuleuse de revendications dordre religieux ou politique, de la perspective de certaines habitudes ou coutumes locales. Il a une mentalit tribale, il obit une hirarchie tribale ou de type tri-bal, dune organization de terroriste o il sest intgre. Et ceci est valables meme si ses acolytes font des tudes suprieures nimporte quelle cole occidentale. Une autre face du terrorisme moderne,est le fondamentalisme religieux qui pense que le texte sacr est explicitement univoque, tel quun ensemble de formules une seule couche de signification, videmment ne pas rechercher ou contester. La raison detre des fondamentalismes est la raction vis--vis de la modernisation venue de lexterieur, la plupart des fois incomprise ou brutale, cratice dingalits frustrantes, sattaquant des milieux et des rseaux traditionnels. Le besoin profond dexpliquer le prsent envisag de la perspective des problmes du pass nous fait penser que nous vivons une poque o rien ne nous etonne plus, ou la mmoire est plutot un handicap quun atout, o le plaisir de vivre dans un prsent continuel ne peut etre gal par rien. Les annes coules de puis la fin des guerres du sicle passe, entreront sans aucun doute dans lhistoire comme les plus sanglantes de tous les temps. Aucune autre moiti de siecle na vcu un carnage de telles proportions, tant de desastre, horreurs et gnocides. Dici lruption de la furie du terrorisme, sans ration et dpourvu de sens. Tous ces faits evoqus sont des ralits sombres qui ne vont pas laisser les gnerations futures oublier jamais ce spectacle. Et si nous nallons pas nous averrer capables dliminer les causes qui ont engendr tant des proceds barbares et dempecher de cette manire leur rptition, alors la thorie selon laquelle la civilisation va scrouler sous les coups du destin quelle sest forg, elle meme, ne sera cer-tainement considere comme une simple prdiction dpourvue de toute importance. Mutaiile profunde care au loc n toate domeniile vieii contemporane au cuprins n ultimele decenii i lumea istoriografiei. Intr-o epoc de necontenite seisme sociale, cnd tot mai muli oameni simpli sunt atrai spre marea aventur a coletivitii umane, se mate o curiozitate fireasc de a descifra cauzele i desfurarea real a evenimentelor, de a afla tlcul lor adnc, att de greu de obinut. 108

Istoria nceteaz s mai constituie zona de atracie a unui grup de specialiti, devenind bunul comun al unor pturi largi. Parcurgem o perioada n care mijloacele de comunicare n mas contribuie substanial la difuzarea nestvilit a informaiilor. Milioane de oameni urmresc cu o pasiune real, evenimentele istorice petrecute n perioade mai vechi sau mai noi, vznd n istorie nu un muzeu al faptelor petrecute de mult i fr semnificaii actuale,ci letopiseul unor evenimente care, n ultim instan stau la geneza propriei lor situaii actuale, sau i mai mult, la ce ne-am putea atepta n viitor. Lumea vrea s-i clarifice problemele pe care i le pune n legtur cu istoria mai recent a omenirii i ndeosebi cu tot ceea ce a nsemnat ca fenomen paroxistic, fr precedent n analele umanitii, cel de-al doilea rzboi mondial, ascensiunea fascismului, nazismului i a totalitarismului comunist, obtuzitatea puterii lipsite de ori ce glorie oriunde s-ar manifesta ea, aplicarea n relaiile internaionale a dreptului forei n locul forei dreptului, genocidul la scar industrial, agresiunea gangstereasc sub forma terorismului, nelarea, hoia, corupia, dezamgirile i suferinele popoarelor europene. De ce acest titlu acum aici ? Din nevoia neuitrii, din obligaia rostirii adevrului n faa generaiilor care s-au nscut dup rzboi, din necesitatea menineri vii n spiritul i memoria oamenilor a celor petrecute atunci, pentruca somnul raiunii s nu mai permit repetarea unor asemenea grozvii. Alegnd acest subiect, att de complex i vast i din pcate de mar actualitate, am cutat folosind cuvintele unui istoric de mare valoare, s ncerc i s art i s se neleag ce s-a ntmplat i de ce s-a ntmplat. Adesea istoricilor nu le place ce s-a ntmplat sau doresc s se fi ntmplat altfel. Dar nu se mai poate face nimica cu asta. Ei trebuie s afirme ade- vrul aa cum l vd, fr ai pune problema dac ocheaz sau confirm prejudecile existente. Incer n felul acesta cu puinele date pe care le-am putut aduna, s provoc rejudecarea probelor luate n considerare la explicarea alunecrii lumii n marea conflagraie mondial a secolului XX, rejudecare ce a zdruncinat o parte din prejudeciile aferente realitii c puternicii lumii, Marile puteri ale Coaliiei naiunilor Unite, au tendina de a scrie istoria pentru a se jsutifica i a arta i pune adversarul ntr-o lumin ct mai nefavorabil, dar abordnd acest subiect i folosind tot ceea ce spun numai documentele i innd seama de cele artate de Alain besancon, c . toate actele istoriei trebuie i au dreptul s fie cercetate n aceiai msur i cu aceiai obiectivitate, fr a se ignora un fapt sau altul i fr diriguirea prin indicaii speciale, a cercetrilor asupra unor secvene istorice, cci ori ce problem referitoare la adevr, nu trebuie retras legal din cmpul normal al cercetrii i discuiei. Incercarea de clarificare poate falsifica studiul cci totdeauna a fost greu pentru istoric i i mai ales pentru un profan, s fie imparial ! Nu exista obiectate absolut, ideologia sau tradiia, concepia filosofic, sau chiar dorina nestrmutat de a transforma destinul n legi tiinifice, influeneaz n mod incontient, modul de a raiona modificnd aprecierea. Aspiraiile naionale i liberale submineaz vechea ordine, iar n climatul care domnete pe continent, micrile de la 1848 dau natere celor trei religii moderne n numele crora se mobilizeaz elitele i masele populare : liberalismul, socialismul, naiunea. Pretutindeni se revendic liberti politice, liberti individuale (libertatea cuvntului, a presei, a reuniunilor), crearea sistemelor reprezentative i convocarea alegerilor. Pretutindeni se aspir la recunoaterea principiului naionalitilor n cazul acestor naiuni care sufer, al acestor mari popoare rnite, care, doborte la pmnt, sngernde nc i mai caut o patrie (Edgar Quinet, discurs la College de France, !848 ). Se ntrezrete astfel, viitorul luminos, libertatea, egalitatea, fraternitatea, pentru ntregul continent, pn la a uita c sloganul republican a produs deasemenea teroarea, i rzboiul att civil ct i ntre naiuni, despotismul i imperialismul, c elanurile mprtite de toat lumea pot conduce la cele mai rsuntoare succese, dar i la demena cea mai sngeroas. Se uit c n c-n spatele unanimitii facile a cuvintelor, se ascund concepte divergente, fapte i conflicte ntre indivizi, clase i popoare 109

Pe fundalul revoluiilor economice repetate i a mutaiilor culturale continue, din Ural pn n Andaluzia, din Scandinavia pn n Peloponez, din Irlanda pn la Marea Neagr, pe continentul zis Europa, popoarele vor mbria o religie sau alta i se vor lansa ntr-o istorie n care se conjug aspiraiile internaionaliste cu revendicrile naionale, ameninrile de explozie i visele de unitate, progresele democraiei i regresiunile totalitare, speranele de pace i ciocnirile militare, miturile egalitariste i contrastele sociale. Cercetnd aa dar din aceast perspectiv fenomenele totalitare fascismul, nazismul i comunismul i ncercnd o comparaie ntre ele, vedem cum aceste maladii ucigtoare care au zguduit secolul xx schimbnd faa civilizaiei, transformnd-o ntr-un secol al rzboaielor sngeroase, al distrugeri cu ori ce pre a civilizaiei tradiionale i democratice. Si cum toate aceste trei flageluri, au provocat pe lng alte nenorociri i al doilea rzboi mondial, analizarea lor, n mod necesar va fi fcut, punctnd fazele acestui rzboi, cu rezultatele lui finale att de dezamgitoare pentru lumea ntreag Pe lng sumbrul record de a fi fost cel mai nimicitor conflict militar din istoria omenirii, cel de-al doilea rzboi mondial deine i alte dou recorduri : el este evenimentul care a lsat n urm cele mai mari arhive ( numai n S.U.A. documentele din anii 1940 1945 nsumeaz 770 milioane de pagini Rudolph A. Winnacker ) i a generat cea mai ampl bibliografie cunoscut n istoriografie. Amplu efort de investigaie, ilustrat de aceast literatur de dimensiuni uluitoare, d msura interesului pentru un eveniment de nsemntate crucial n istoria universului. Orori teribile ngreuiaz contiina secolului cea trecut, ele sunt consecina Holocaustului i a Gulagului. Acestea sunt cele dou pete negre ale secolului XX, pentru care mai presus de judecata istoriei, cei vinovai de comiterea lor, au dat difereniat sau deloc socoteala. Parc niciodat, crimele atrocitile, abuzurile, agresiunile, teroarea i nclcarea flagrant a drepturilor omului, nu au fost mai numeroase i mai diabolic puse la punct. Din pcate, sunt nc destul de multe persoane care au trecut prin timpurile acelor vremi, fr s tie sau fr s doreasc s tie nimic, din comoditate, indife-ren, oportunism sau interes criminal, din ce s-a ntmplat cu adevrat atunci. Impotriva unei atari atitudini, cei care ntr-adevr tiu ce a fost i ce a nsemnat Holocaustul sau Gulagul, dimensiunile i cauzele care au fcut posibile acest tip de terorism ngrozitor, au datoria s revin permanent ntru reamintirea lor, slujindu-se de un instrument din ce n ce mai dispreuit : memoria ! Dar niciuna din marile probleme cu care a fost confruntat omenirea ncepnd din 1939, nu a fost rezolvat cu excepia eliminrii nazismului german, a fascismului italian i a militarismului japonez, ct despre comunismul bolevic, egal n abjecii i teroare cu celelalte trei mari plgi amintite mai sus, el nc triete rezidual, cu traumele de care nc foarte multe popoare au a suferi. Conflictul n sinea lui a dus la constituirea celor dou mari blocuri rivale fa de restul lumii. Pn n 1917, Europa a cunoscut trei sisteme de putere. Cel mai cunoscut, cel mai tradiional era monarhia, monarhia absolut, monarhia de drept divin care se baza pe un principiu ierarhic, pe un principiu ereditar i care adesea mprea societatea n clase : nobilimea, clerul, rnimea i starea a treia. Acest sistem a fost puternic zguduit de Revoluia Francez din 1789 i a fost aproape distrus de primul rzboi mondial, care a vzut scufundndu-se cele mai multe monarhii : arist, a Habsburgilor, a Imperiului otoman. Acesta era primul sistem. Cel de-al doilea sistem de putere era unul de dictatur, un sistem de regim autoritar. Un ef sau un grup ajung la putere i guverneaz dup propriile interese reprimnd pe contestatari. Aceste regimuri, suprim libertile politice, suprim pluralismul politic i viaa politic normal, dar las s subziste zone largi de libertate, n primul rnd economia i proprietatea privat, ceea ce este enorm cci tim bine c nu eixst libertate fr proprietate individual. 110

Al treielea sistem, care a aprut prin 1789 1790, n Frana i S.U.A., este sistemul democratic. El se bazeaz pe principiul egalitii cetenilor egalitate n faa puterii politice n faa legii i care se manifest prin alegeri libere n care guvernani sunt alei de ctre popor. Acest sistem democratic s-a desvoltat n ntreaga Europ de-a lungul secolului XIX- lea i la nceputul secolului XX. Este un sistem care a adoptat forme instituionale diferite ca monarhia constituional n Anglia, republica parlamentar n Frana, republica prezidenial n S.U.A., chiar i amestecuri ntre republica parlamentar i cea prezidenial ca n Frana de azi, ( care nu merge prea bine ). Ori care ar fi forma instituional, principiile rmn aceleai, reprezentativitatea guvernani sunt alei de ctre popor,formnd un parlament cu una sau dou camere. Alegerile sunt libere i secrete ; exist o constituie care determin funcionarea puterilor, exist alegeri i bine neles exist partide, exist i o pres liber care organizeaz desbateri libere. Democraia nu nseamn doar instituii, ci i o cultur de mase, adic majoritatea populaiei trebuie s accepte valorile democraiei Micarea democratic s-a desvoltat n ntreaga Europ n secolul XIX i a sfrit prin a ajunge n mod natural n Rusia n martie 1917. Atunci a avut loc o revoluie democratic n aceast ar. Problema este c aceast revoluie democratic a fost rsturnat printr-o alt revoluie care era antidemocratic i care a fost condus de deja faimosul Lenin, Vladimir Ilici Ulianov, pe adevratul su nume. Lenin era un socialist, dar un socialist de o spe particular. In timp ce toi socialiti europeni din secolul XIX erau democrai, lenin era clar un antidemocrat. El considera c democraia era un sistem burghez, iar socialiti nu puteau accepta un sistem burghez. Deci chiar dac a avut loc o revoluie democratic n Rusia, Lenin a trebuit s nlture aceast revoluie democratic i burghez, a declanat rzboiul civil pentru a ajunge la putere. La 7 noiembrie 1917, bolevici au organizat o lovitur de stat, au pus mna pe putere la Sankt Petersburg i s-au angajat ntr-o revoluie comunist cu o prim iniiativ absolut simbolic i diabolic. La 18 ianuarie 1918, o dat puin cunoscut dar care este foarte important, Lenin a suprimat pur i simplu prima adunare constituant care fusese aleas n Rusia, prima aleas n mod liber. Pentru c nu avea majoritatea n aceast adunare a lichidat-o, a lichidat-o militar, a cerut militarilor s nchid sala n care erau adunai deputaii i au tras cu mitralierele sub privirea unei enorme manifestaii populare care susinea aceast adunare. Din acel moment rzboiul civil a fost declanat i Lenin a nceput s inventeze sistemul totalitar.El a folosit n toat cariera sa politic instrumentele ideologiei bolevice, care preconizau c doar cauza conteaz, iar violenele, crimele cele mai oribile i fr sens, terorismul de stat i de partid, sunt doar accesorii pe drumul spre putere i pentru meninerea ei. Inti de toate a instaurat partidul unic, toate celelalte partide au fost interzise, mai puin partidul bolevic. In acela timp a interzis toat presa, mai puin cea comunist. Apoi a atacat sectorul economic, naionalizare general, industria, cile ferate etc. Etc. i a rechiziionat forat toat producia ranilor, preambulul colectivizrii. Din acel moment au aprut cele trei mari caracteristici ale totalitarismului, cele trei monopoluri : monopolul politic un singur partid la putere, monopolul economic statul preia n ntregime toat economia i monopolul cultural, statul i partidul, care se identific cu statul, controleaz ntreaga pres, nvmntul, cultura Astfel, partidul care a pus mna pe stat, i impune propria ideologie. Comunismul, prin devenirea lui, a fost i este de o amoralitate fr precedent n istoria lumii civilizate. Comuniti au o viziune simplist asupra lumii pe care ei vor s o impun tutror, aceast viziune se bazeaz pe ideia c societatea are la baz lupta de clas. 111

Clasele care au fost considerate c se opuneau noi revoluii, au fost pur i simplu exterminate. In Rusia anilor 1918 1920, dac erai proprietar, ofier, preot sau intelectual, nicin umai conta ce ai fcut, erai pur i simplu mpucat. Exist chiar i o faimosa declaraie a unui ef al poliiei politice CEKA (poliia politic din acea vreme), care atunci cnd ddea ordine oamenilor si spunea : Nu v gndii la ceea ce au fost, ocupaiv de ceea ce sunt, crei clase sociale i aparin i acionai Al treilea monopol, este cel al ideologiei, care este desigur una din marile caracteristici ale totalitarismului i bolevismului. Puterea comunist voia s impun ceva ce era total contrar felului n care rusia funcionase pn atunci, In aceast situaia, nu se ntrevedea nici o alt soluie pentru ca bolevici s se menin la putere : teroarea ! Teroarea mpotriva unor oameni, dar i teroarea de mas contra unor grupuri sociale n totalitate. Fr nici o remucare ! Dup prbuirea sistemului sovietic, arhivele au dat la iveal texte i telegramele secrete ale lui Lenin, pe care nici mcar sovietici nu au avut curajul s le publice n cele 45 de volume ale opere- lor lui Lenin. Ce spuneau aceste telegrame : Omori mai muli, spnzurai mai muli, fr mil sau remucare Nu sunt dect apeluri la exterminare; ncepnd cu luna mai 1918, Lenin a lansat i acel strigt al teroarei : Moarte chiaburilor, moarte kulacilor chiaburii satelor erau acei rani care refuzau s dea statului ceea ce munciser. Este de imaginat c ntr-o ar ca Rusia, unde n acel moment 82% din populaie era format din ranii satelor, ce a nsemnat acest ndemn la teroare i genocid. Trebuie inut ns seama c organizarea partidului comunist a lui Lenin, nu ar fi putut rezista economic, fr sumele uriae primite din partea serviciilor secrete germane, lucru aflat din arhivele sovietice, devenite n mare parte libere pentru cercettori. Serviciile secrete germane i-au finanat pe bolevici lui Lenin ntre 1917 1918, cci Marele Stat Major German a mers pe ideea c finannd revoluia lui Lenin, se va creia o anarhie n Rusia (aa cum s-a i ntmplat) armata se va prbui, iar germanii vor scpa de problema militar rus. Realitatea este c adevraii revoluionari rui din epoc, alturi de mai marii armatei, nu doreau deloc s abandoneze rzboiul mpotriva germaniei, cu excepia unui singur grup, care a acceptat s organizeze nfrngerea propriei armate ruse, cu banii primii de la Germani : bolevici lui Lenin. Intr-o prim faz, acest lucru a avut consecine foarte grave pentru rui, pentru c n martie 1918 lenin a fost obligat s se supun ordinelor Statului Major German care a i pus stpnire pe o mare parte a Rusiei, pacea umilitoare dela Brest-Litovsk. Lenin a avut ns o ans incredibil i anume faptul c n noiembrie 1918, Germania a fost nvins i astfel a putut recupera ceea ce fusese obligat s cedeze. In fine ultima caracteristic a fenomenului totalitar este dorina de a extinde acest sistem n ntreaga lume. Astfel din 1919, Lenin a creiat o organizaie mondial care s-a numit n diverse feluri, fie Internaionala Comunist, fie Komin tern. Acest tip de organizaie regrupa partidele comuniste create n ntreaga lume, partide care care erau nucleele ce trebuiau s serveasc ca baz a viitoarelor structuri de putere comunist. Deci iat c Lenin a inventat un nou tip de putere ce nu a existat pn atunci : Totalitarismul comunist ! Nu este sistemul monarhic, nici cel democratic i nici mcar un sistem dictatorial, pentru c un dictator obinuit nu se ocup de ideologie, nu se ocup de ceea ce gndesc ceilali i nu se ocup nici mcar de economie, cci o va lsa s funcioneze n mod normal. Evident naterea acestui fenomen politic n Europa,a provocat reacii ale democraiilor care s-au aprat doar cu legile lor, deci fr nici un succes,dar i reacii de sens contrar, mult mai eficiente i violente. Au fost o parte a forelor de dreapta acre i-au spus : Vom face i noi acela lucru ca lenin, vom face i noi o revoluie dar pentru propriile noastre idei i scopuri, care erau contrare ideilor revoluionare ale lui Lenin. 112

Aa a aprut foarte repede o prim micare de reacie anticomunist n Italia. Destinul Italiei avea s fie schimbat de apariia unui revoluionar care nainte de 1914 fcuse parte din micarea socialist italian i al crui vis era cel de a renvia gloria Imperiului Roman : Benitto Musolini. In miezul perioadei grele de transformri prin care trecea Italia dup primul rzboi mondial, ara se afla ntr-o stare disperat att din punct de vedere politic ( i s-au refuzat teritoriile promise la nceputul rzboiului, Istria i Dalmaia ) ct i mai ales economic, slbit catastrofal n urma primului rzboi mondial. Astfel Musolini a pus stpnire pe ideia revoluiei ( marul asupra Romei ) dominnd masele prin idei de stnga, pentru ca prin devenire s le livreze dreptei. Astfel el a creat micarea fascist, apropindu-se de centru de putere al Italiei i a fost primul care n 1925, a revendicat ntr-un discurs ideia de totalitarism, ideea de a face un stat totalitar. Dar spre deosebire de ce s-a ntmplat n Rusia sovietic, n Italia, n ciuda dictaturii totalitare impuse de Musolini, poporul italian i-a artat iniial o oarecare ncredere, cci prosperitatea generat de politicele agrare, industriale i economice contrare sistemului comunist impous de Lenin, au fcut ca bun starea italian s-i revin miraculos, greu de imaginat dup dezastrul total de care a avut aprte dup primul rzboi mondial. Dar n timp, fascismul prin caracteristicile sale totalitare i prin asociere cu nazismul german, a condus la catastrofa care a nvrjbit omenirea n al doiles rzboi mondial, musolinii a ncercat miznd pe cartea democratic s formuleze n 1932 la Torino, ideia unui pact al celor patru : Frana, Marea Britanie, Germania i Italia, care prevedea adaptarea unei politici comune n Europa. Mecanismul prezint avantajul de a reduce conducerea continentului doar la marile puteri, totodat asociind n numele principiului reprezentativitii tuturor statelor existente. Dar micile puteri redacteaz un memorandum oficial prin care protesteaz contra dispreului diplomatic al celor mari, i mai ales contra trdrii idealurilor Wilsoniene. Ideia genial a lui Musolini conform comentariului interesat al cancelarului von Papen, este aruncat la co, avnd ca epitaf aceast prezicere a ducelui din 31 decembrie 1933 . In lipsa unei revizuiri printr-un pact n patru, va vorbi maiestatea sa tunul! S vedem acum emergena micrii naziste n Germania. In jurul obsesiei frontaliere germane, se cristalizeaz exasperarea pasional a momentului istoric n cauz, nenumratele conflicte juridico-diplomatice, precum i fora ideologic a acordurilor istorice. Att pacea sanciune conform versiunii franceze ct i dictatul conform versiunii germane, lucreaz mpotriva propunerilor afiate la Conferina de la Versailles i apoi la acea de la Geneva. In loc s devin un factor de stabilitate, sistemul diplomatic european este minat din interior de litigiul frontalier german. Conflictele i tensiunile pe care le provoac sunt deosebit de costisitoare n comparaie cu eficacitatea lor reglementat. Pierderea a 67000 kmp i a 6,5 milioane de locuitori, ceea ce constituie 12% din teritoriu i din populaie, agraveaz traumatismul german, fr a-i modifica natura, dar modificarea frontierelor afecteaz grav mndria german. David Marguand, face o foarte pertinent observaie n ceea ce privete aruncarea responsabilitii rzboiului cu urmrile lui, asupra poporului german. Regimul naional socialist ca i cel fascist, a fost la nceputurile lui, unul dorit i acceptat de poporul german sau cel italian, n msura n care i-a nsuit nevoia ndeprtrii urmelor primului rzboi mondial, ctuele Versailles-ului pentru germani i neacordarea teritoriilor promise pentru italieni. Aceasta nu se putea realiza conform teoriilor neziste dect prin intermediul rzboiului, iar acesta nu putea fi pregtit i realizat dect pe baze totalitare i naional socialitii aa au i procedat. 113

Rmne ns faptul c fora i curajul nu pot fi impuse cu de-a sila n democraiile reale. Si dac diriguitorii acestora acumuleaz numeroase greeli de judecat i decizii n contra timp. Pe de o parte, francezii i englezii se strduiesc s reconstituie un fel de erza al primului sistem bismarckian, n care se amestec aliane secrete cu Europa Central, manevre subtile cu URSS i mult mult sforraie reciproc, pe de alta, vecinii Germaniei din neputina de a obine desmembrarea acesteia se lanseaz n cursa unor mici aranjamente teritoriale rectificarea frontierelor aici, obinerea unor garanii aiurea, tratate secrete sau pe fa. Rezultatul concret al acestora duce firesc la exacerbarea patologiei obsidionale a germanilor care ajung s cread c doar o lovitur de for i mai poate salva de la degenerescen. Tema, mprumutat dup cum s-a afirmat n epoc de la Max Nordau i Hans Prinzhorn, furnizeaz un argument major n favoarea principiului concentrrii prin intermediul unei rsturnri dialectice deoarece europenii au nebunit n atitudinea lor fa de Germania, nu exist o alt soluie, dect unificarea ntregului popor german. Prin depirea tuturor obstacolelor ( ceea ce constituie antonimul unei concentrri constructive ) i prin regruparea teritoriilor i popoarelor care au vocaia de a se afla n zona de influen german. Tinnd cont de toate aceste elemente, se nelege de la sine c traseul Europei continentale proiectat la Versailles, sufer nenumrate tersturi i returi. Intre Conferina de la Cannes ( ianuarie 1922 ) i protocolul acordului remis de Ribbentrop lui Molotov la data de 13 noiembrie 1940, doar n cazul configuraiei teritoriale a Germaniei pot fi numrate o duzin de proiecte. Venirea la putere a lui Hitler a fost printre altele mult sprijinit de marea industrie german. De la Thyssen, la Albert Voegeler, Friedrich Springorum, Tengelmann, Ernst Buskal, August Diehn pn la Bosch Lammers i Krupp, toi au depus pentru partidul nazist sume considerabile de mrci n susinerea lui. Si ceea ce n aceste condiii era fatal s se ntmple, la 30 ianuarie 1933, Hitler depune jurmntul solemn pe baza constituiei de la Wiemar devenind noul Cancelar al Germaniei. Astfel, ncepnd cu cercurile politice i economice i pn n snul familiilor, o linie invizibil va desprii pe majoritatea germanilor care opteaz pentru noua ordine, de cei destul de puini, care cu mari riscuri vor s-i pstreze judecata moral i s apere libertile fundamentale. Venirea lui Hitler la putere constituie semnalul nceperii unei serii de asasinate politice teroarea de stat identic dar la o scar mult mai redus cu cea a celuilalt stat totalitar terorist, Rusia bolevic. Reamintiesc pe scurt cteva fapte eseniale : 30 iunie 1934 noaptea cuitelor lungi ; o prim epurare n rndurile S.A. 25 iulie 1934 asasinarea lui Dollfus, cancelarul Austriei 9 octombrie 1934 atentatul de la Marsilia n care i afl sfritul regele Alexandru al Iugoslaviei i Louis Barthou. Lista se prelugete de la an de an, atingnd asemenea proporii nct se nate ntrebarea cum de a tolerat Europa i n special Germania aceast revenire la legea forei fr a reaciona cu hotrre. La ora aceia, din pcate, Europa nu era interesat s aibe vreo poziie fa de Rusia sovietic. Ceea ce Lenin n numele luptei de clas dispunea omorrea a milioane de nevinovai, genocidul total, n germania se pregtea organizarea sistematic a asasinatului forma teroarei totalitare. Deci n 1933, Hitler a ajuns la putere n germania promind c va schimba sistemul de restricii impus germaniei dup primul rzboi mondial, precum i c va reface poziia germaniei acea de mare putere n Europa. Hitler a utilizat modelul fascist pentru crearea regimului nazist i l-a considerat pe Musolini un precursor la su. In plus fa de fascism, nazismul de la bun nceput i-a fixat doctrina de lupt mpotriva bolevismului i a evreimii de toate felurile. Ceea ce a fcut Musolini pentru Italia, a fost o renatere lent dup dezastrul primului rzboi 114

mondial, a reuit i Hitler pentru germania, mult mai spectaculos i eficient, datorit ns seriozitii i nclinrilor ctre perfecionism a poporului german. Si iat se ajunge n 1939, cu trei mari sisteme totalitare, comunismul care nc din 1918 declanase terorismul gulagul i omorurile n mas nedifereniate, dar care la acea dat era eficient doar n U.S., fascismul unde teroarea era mai mascat i mai redus i nazismul care organizase o teroare bine pus la punct i eficient ( ghetourile i lagrele de concentrare ) Tot n sistemul totalitarismului trebuiesc nglobate politica Chinei ct i cea a imperialismului nipon, a cror evoluie se cantona pe plan secundar. Si iat-ne ajuni la cel de-al doile rzboi mondial. Pur i simplu cele dou puteri totalitare i urmau propria logic, pentru c am spus logica lor era expansiunea maxim att ideologic ct mai ales teritorial Hitler deja ocupase aproape toat europa de vest, mprise cu Stalin Polonia i-i dduse liber lui Stalin de a se extinde asupra rilor Baltice, Finlanda i Romnia i acum se ndrepta spre est. In felul acesta tratatul dintre cele dou sisteme totalitare se rupe, Anglia era deja din cauza Poloniei n rzboi cu Germania nazist S.U.A. intr i ea n rzboi datorit aciunii japoneze iar pentru raiuni strategice evidente, aceste state decid s se alieze cu Stalin. Aa apare o alian stranie ntre dou regimuri absolut opuse : Anglia i Statele Unite sunt dou mari democraii care se aliaz cu unul din cele mai cumplite sisteme totalitare bolevismul. Acest gest a avut importante consecine : una din primele consecine a fost n 1945 la terminarea rzboiului distrugerea totalitarismului nazist i fascist Deci putem considera c unul din rezultatele meritorii al celui de-al doilea rzboi mondial a fost lichidarea celor dou mari totalitarisme devenite i puternic teroriste, fascismul i nazismul, fr ca al treilea i cel mai nociv, comunismul s fie deranjat cu ceva, ba mai mult, el ncearc ncepnd din 1949 i pn la destrmarea U.S. n 1991, s-i impun ideologia terorist n ntreaga planet. Odat ce Germania nazist a fost nfrnt, nvingtorii au decis s nfiineze un tribunal internaional unde s fie judecate public crimele de rzboi i mai ales crimele mpotriva umanitii care au fost comise de naziti Atunci s-a creiat n plan juridic noiunea de crim mpotriva umanitii i puin mai trziu noiunea de genocid apanaj al terorismului. Dar ns dup terminarea rzboiului, s-a dorit s li se atribuie germanilor vina pentru tot ce s-a ntmplat nvingtorii au ntotdeauna dreptataea de partea lor fapt ilustrat printre altele de credina aproape general c germania a declanat prima, bombardarea nedifereniat asupra populaiei civile, pe cnd de fapt, aceasta a fost nceput de ctre startegii britanici, aa cum unii dintre ei, cei mai oneti au recunoscut-o. A existat i exist pe plan juridic i moral o mare problem cu acest tribunal i aceast judecat. Printre judectorii care au luat parte la acest proces erau englezi, americani, francezi dar i reprezentanii ai celuilalt totalitarism cel mai nociv totalitarismul terorist comunist, care din pcate exista nc i-i preconiza expansiunea. Ori, totalitarismul comunist a practicat exact aceleai crime ca i nazismul, uriae crime mpotriva umanitii i crime de terorism i genocid . Crime mpotriva populaiei ucrainiene, contra cazacilor i a multor popoare din Caucaz. Cea mai mare operaie de deportare din lume a avut loc n februarie 1944, n plin rzboi cnd n doar cinci zile KGB-ul a deportat 520.000 de Ceceni ca s nu mai vorbesc de aciunile teroriste desfurate n ultimii ani tot mpotriva Cecenilor. Iar ci dintre ofierii poloni,care au avut naivitatea s cread c peste ei nvliser ntr-adevr iubitorii de pace i nu nite hrprei agresori ucigai i ca atare s-au refugiat n U.S., soarta lor a nsemnat omorul n mas de la katin, harkov, Smolensk i alte localiti. Katin, a nsemnat o prim crim de genocid colectiv de proporii nemaintlnite comise de NKVD-ul sovietic i care au demonstrat c pentru sovietici nu au contat n nici ntr-un fel legile 115

rzboiului privitoare la prizonieri de rzboi. In tot timpul rzboiului nici naziti i nici japonejii nu au omort vreun ofier czut n captivitate. A doua problem mult mai grav a fost triumful militar al comunismului n ntreaga europ de este, apoi n China, n Vietnam, n Cuba n aa fel c sistemul comunist totalitar i terorist domina ncepnd din 1949 de la Marea Japoniei pn aproape de frontiera cu Italia i Frana. Deci acest al doilea rzboi mondial s-a terminat cu nfrngerea complet a dou totalitarisme, italian i german, dar cu triumful celui de-al treile-a comunismul sovietic. Si aci putem considera apariia celui de-al treilea rzboi mondial aa numitul rzboi rece care a nceput n 1947 i s-a terminat n 1991 cnd aparent sistemul totalitarist sovietic a intrat n colaps. Care este acuma actualitatea comuniusmului care de fapt, aparent, s-a prbuit n 1991. O prim actualitate este c sistemul comunist exist nc n cteva ri. Aproape 2 miliarde de chinezi triesc sub regimul de teroare comunist chinez, care a reamintit n 1989 n Piaa Tien An Men studenilor chinezi c libertatea nu-i are loc n China. Exist de asemenea un regim comunist foarte dur n Coreea de nord, la fel cu cel din Cuba Castrist. Se tie din pcate cu toat dezamgirea lumii libere, c acolo unde sistemul comunist s-a prbuit, nu a fost cu adevrat nvins i fcut s dispr ca nazismul sau fascismul. Rezultatul se vede cu ochiul liber ; liderii comuniti au rmas la putere i metodele comuniste sunt din ce n ce mai des utilizate. Vezi printre altele cazul colonelului de securitate KGB Putin ! Este absolut stu pefiant s vezi cum Rusia de azi, este condus de un fost ofier KGB, instituie la fel de nociv ca i SS-ul sau Gestaoul german, dar mult mai criminal datorit faptului c i astzi tie s-i arate puterea vezi Cecenia i mai recent Georgia. Totaliatarismul care se identific structural cu terorismul, este regimul politic care tinde s domine prin for o societate n ansamblul ei, n toate funciile i n toate aspectele. Aa dar nu numai viaa politic dar i economia, instituiile statului, justiia, armata i nu n ultimul rnd viaa spiritual, arta i cultura. Terorismul actual, de tip nou, o derivare normal a totalitarismului, ne duce cu greu la explicaia i nelegerea de cum s-a ajuns la acea patetic serie de odioase crime prin sinucidere (fundamentalism religios) la soluia unui mcel vidat de ori ce sens, ce pare c inventeaz din senin prile vrjmae i un front de lupt cunoscut abia dup isbucnirea ciudatului rzboi. Sigur, istoria omenirii a reinut attea alte atrociti provocate de ur sau invidie, duse la absurd din ignoran sau fanatism, manipulate de interesele cele mai inavuabile sau pur i simplu rezultate din ntlnirea frontal a decalajelor civilizaiei. Dar, acel duman care ieea misterios din ubr teroristul generic al tuturor obsesiilor din ultima vreme, rmne nc o mare enigm i pentru occident i i pentru orient i pentru cretini ct i pentru musulmani sau hindui, din moment ce lovete mai mult rile Magrebului sau n Yemen, n Pakistan sau n India, atunci cnd nu mai reuete s se introduc n rile occidentale ce par s-i fi declanat repulsia. Terorismul de azi, cu toate c pstreaz obiceiurile i comportarea teroristului totalitar din secolul ce a trecut, nu are profilul anarhistului de odinioar, nici pe cel al revoluionarului fanatic i nici nu pare a fi animat de filosofia nihilitilor care i-au asumat n trecut responsabilitatea unor mari conflagraii ntre blocuri i aliane militare, ntre sisteme i centre divergente de interese. Terorismul postmodern, este anacronic, ieit din noaptea timpului i din vgunile planetei, emite o nebuloas de revendicri de ordin religios sau din perspectiva unor obiceiuri sau cutume locale pe care ai zice c le apr cu pumnalul de valul globalizrii. Iar dac ar fi indianul amazonian care trage cu sgei otrvite dup helicopterele ce sboar deasupra colibei sale, nc s-ar nelege. 116

Dar este vorba de un terorist cu profil modern, familiarizat cu circuaia abstract a valorilor bancare i cu telefonul satelitizat, versat n speculaii financiare i n folosirea mediilor actuale de comunicare la distan, de multe ori chiar coilt n occident, unde a nvat i arta de a-i disimula ura fa de un sistem n care s-a integrat de bun voie. Teroristul de azi,are mentalitatea tribal i nostalgia tribului, el ascult numai de ierarhia tribal sau de ierhia de tip tribal a unei organizaii teroriste n care s-a integrat, chiar i atunci cnd face studii de inginerie sau medicin la ori ce coal prestigioas din occident. Nu este de mirare c patria sa organic se circumscrie n zona tribal de pe abstracta frontier dintre Afganistan i Pakistan, linie trasat cndva de un indolent funcionar britanic care i nchipuia c n felul acesta i poate despri pe patuni. In materie de terorism organizat, Afganistanul ca i partea de vecintate cu Pakistanul, reprezint nodul gordian al actualitii ; nimeni nu are rbdarea sau priceperea s-l desfac i nimeni nu are fora necesar s-l despice. Trupele marelui Alexandru au mucat trna cu mai bine de 300 de ani naintea lui Cristos, cele ale lui Brejnev cu aproape trei decenii n urm, iar trupele celor 39 de ri printre care i Romnia i care s-au reunit pentru a combate mpreun, nu doar pe talibani sau pe nebuloasa Al Qaeda, ci i pe grupurile naionaliste patune diverse i inaccesibile, stau mai degrab neputincioase la intrarea acelor vi necunoscute, fr a tii sau putea cum s acioneze. O alt faet a terorismului modern, este fundamentalismul religios. Fundamentalistul religios pare a fi un ins pozitivist i totodat fantast. Potrivit cercettorilor faptului religios, micrile fundamentaliste consider ndeobte c textul sacru de la care se revendic, este explicit univoc exact n totalitatea lui precum un ansamblu de formule, c el nu are dect un singur strat de semnificaie, evident pentru ori cine, de necontestat i de necercetat, ci doar de aplicat n toate situaiile vieii individuale sau comunitare. Cuvntul divin ar fi complect redat de litera Textului, la fel de transparent ca un algoritm. Este de la sine neles c aceast atitudine constituie ea nsi o interpretare, una care respinge sau diminueaz comentariile sau toat hermenautica tradiiei religioas gazd pentru a li se substitui n mod brutal i exclusivist. Pe deasupra liderii fundamentaliti culeg ei ce le convine din text, din trecutul i mrturiile tradiiei respective pentru a produce un discurs ideologic monolit, prezentat drept adevratul sistem al credinei i drept regul pentru o via perfect reglat n toate amnuntele ca un robot. Fundamentalistul, este aa dar un pragmatic, pe de o parte vede n Biblie sau Coran un set de instruciuni comportamentale, pe de alt parte folosete Textul pentru a-i nveli n prestigiul lui aspiraiile politice. S-a remarcat, n treac fie spus c atitudinea fundamentalist este i o reacie pe acela nivel fa de o anumit critic istorio filologic modern, care, investignd textul sacru, l reduce pe acesta la diferite surse, filiaii i versiuni, minnd astfel ideia de Text ca ntreg, cu autoritate relevant. Critici reductivi i fundamentalitii religioi se bat pentru corpul literal al textului, ca pentru un trup al crui suflu nu-i intereseaz. Ori, n privina atitudini fa de Text, mentalitatea fundamentalist se afl n contradicie cu ea nsi. Pe de o parte ea cere sus i tare ntoarcerea la textele ca pe o entitate plan, ca o unic dimensiune, ca o unic interpretare, fa de care tot restul viu al textului este interzis. Analiznd tipul de discurs fundamentalist, Mohamed Arkoun ( Ouvertures sur lIslam 1989 ), arat c ntreaga manipulare semantic i discursiv a textelor este cu totul subordonat unei finaliti ideologice, cu excluderea tuturor procedurilor tiinifice tradiionale (sintax, semantic, retoric, istorie, teologie, filosofie9 pe care era necesar s le stpneasc doctorii Legii. Campionii fundamentelor credinei se raporteaz la text pe o linie exterioar - ideologic superficial, dac nu ambigu i strin n raport cu condiia textului. 117

Si nu doar disciplinele tradiionale sunt demise n ceea ce privete abordarea lui; este interzis chiar dialogul ntre un text viu i inima intelectual a credinciosului. Sensul este impus din afar de ideologii micrii i are statutul unei ameninri n faa creia contiina trebuie s se plece, ori mai degrab s amueasc Fundamentalistul se aeaz pe un ecran dur ntre adncul textului i adncul sufletului interzicndu-le comunicarea. Iar n termenii lui Pierre Manet din a sa Histoire intellectuelle du liberalisme, arat c raiunea de a fi a fundamentalismelor, anume reacia dur fa de modernizarea din rile lor, de cele mai multe ori brutal, creatoare de inegaliti frustante, dezagregnd medii i reele tradiionale, nu este dect o reacie care rmne in interiorul secularizrii. Pentru prima dat de la nceputul iudaismului i al cretinismului, ne gndim c ziua de mine nu va fi mai bun dect cea de azi, fraza de mai sus aparine lui Jean Claude Guillebaud, un eseist francez, rostit cu ocazia apariiei noi sale cri Le commencemet dun monde (Inceputul unei lumi ). Nu-i nimnui uor s arunce priviri scruttoare spre viitor, ntr-o epoc n care nu mai credem n progres, cnd nici informaticienii nu tiu ce modificri eseniale pot surveni n domeniul lor peste ase luni ! Descoperirile tiinifice i avansul tehnologic ne scap, nu mai credem nici n progresul perpetuu, nici ntr-un viitor mai bun, nici n speran, de nu cumva ar trebui s spunem c nu mai credem deloc n viitor, cnd vedem ravagiile pe care le-au adus tehnologiile braele hrpree ale tiinei, sau ct de inegale sunt distribuite roadele progresului. Asistm la sfritul unei secvene a occidentului, care a durat timp de patru secole i nu tim prea bine n ce complexitate intrm odat cu mondializarea contractelor i a schimburilor. Dac n toate epocile au existat momente ce preau a fi un nou nceput decisiv, niciodat nu s-au produs attea modificri radicale n domenii eseniale ale vieii individuale sau colective, de la biologie la informatic, de la mediul nconjurtor la definiia omului sau la brutale intervenii n structurile parenterale sau sociale. Un alt filozof francez, Michel Serres, consider c traversm o revoluie compara- bil cu cea din neolitic, iar modificrile de clim par s-i dea dreptate. Din analiza lui Guillebaud, vedem cum omul modern a trdat spiritul iluminist, apoi vedem cum el redefinete ideea de progres, egalitate, raiune, universalitate individualitate, care nc near mai putea salva de la barbaria post-industrial. Apoi, spre deosebire de Huntington, care prevestete un soc al civilizaiilor, egal cu o apocalips, gnditorul francez, crede c metisarea culturilor va fi singura soluie de supravieuire. Nu o negare a diferenelor ci o combinare a lor va veni cu diversitatea valorilor, nu cu aplatizarea i uniformizarea galopant cum se ntmpl azi. O ntrebare totui persist : cum se vor acomoda cu aceast metisare tendinele hegemonice de prin alte pri ale lumii, acolo unde se trezesc tot felul de tigri ai post-occidentalismului ! Ori ct de trist i demoralizant ar fi situaia de astzi, ea nu dovedete slbiciunile dreptului, ci numai deficienele n realizarea sa. Toate acestea nu sunt ceva nou n istoria dreptului, ordinea public nu a fost niciodat ceva uor de instaurat, iar n epoca noastr, plin de attea frmntri, nu s-a ridicat nici un glas care s apere aciunile agresive i s declare c ele nu constituie crime. Cred i acum, c orice rezisten mpotriva celor care atenteaz la libertate, este mai mult dect necesar, chiar i cea individual i cea sortit eecului, pentru c numai aa se va putea nfrunta i pune capt unui sistem politic represiv i criminal cum a fost n special cel comunist i care din pcate dinuie i ezi cu struin n minile i reflexele celor care l-au servit. Au trecut dou generaii i jumtate de la nfptuirea ororilor celui de-al doilea rzboi mondial, dar amintirile nc turbur contiina oamenilor. Fascismul italian, nazismul german i comunismul sovietic, formeaz modele istorice care definesc aceast viziune politic deformat asupra lumii. 118

Nevoia profund de a explica prezentul prin pespectiva problemelor trecutului ne face s gndim c trim ntr-o epoc n care nu ne mai mirm de nimica, n care memoria este mai degarb un handicap dect un atu, n care plcerea de a tri ntr-un prezent continuu, nu mai poate fi egalat de nimica. Anii care s-au acurs de la terminarea rzboaielor din secolul trecut, vor intra fr ndoial n istorie ca cei mai sngeroi ani ai tuturor timpurilor. Dou rzboaie mondiale ne-au lsat motenire un numr att de mare de mori, rnii i invalizi de rzboi, nct el nu ar putea fi echivalat din punct de vedere numeric, nici chiar de uriaele armate care au luptat n antichitate sau evul mediu n vreun rzboi. Nici vreo alt jumtate de secol nu a vzut vreodat un mcel de asemenea proporii, attea grozvii, orori i genociduri. Si din acestea a isbucnit acum furia terorismului fr raiune i sens. Toate faptele amintite suntrealiti sumbre care nu vor lsa generaiile viitoare s uite vreodat acest spectacol. Iar dac nu ne vom dovedi n stare s eliminm cauzele care au generat attea i attea procedee barbare i s mpiedicm n felul acesta o eventual repetare a lor, atunci cu siguran c teoria potrivit creaia civilizaia se va prbui sub loviturile destinului pe care ea nsi i-a fcut-o, nu va mai putea fi considerat doar o prevestire lipsit de ori ce importan. Exist o carte a lui Fukuyama, istoric reputat japonez, Sfritul Istoriei n care arat c sistemul american pus n eviden dup prbuirea sistemului comunist sovietic, devine sfritul istoriei i nu se mai putea ntmpla nimica. Din pcate evenimentele teroriste de la 11 septembrie 2001, au artat c se mai pot ntmpla multe. Terorismul i-a pus amprenta pe acea zi i ce urmat se cunoate. Democraia, acolo unde exist, funcioneaz mai mult sau mai puin bine, dar mai sunt multa state n lume care nu sunt democratice sau unde n multele din ele democraia se mimeaz pentru exterior doar. Deci conflictul ntre democraie i non-democraie continu. De cealalt parte este la fel de faimosul Huntington, care a prezentat o alt analiz, spunnd c acum intrm ntr-un rzboi al civilizaiilor i ntr-o anumit msur 11 septembrie pare s-i dea dreptate. Am putea avea impresia c a nceput un rzboi ntre lumea occidental i cea mu-sulman, dar, nu este deloc corect acest lucru. Exist anumite grupuri teroriste care utilizeaz religia musulman pentru scopurile lor, opunnd-o altor religii, dar marea majoritate a musulmanilor nu sunt preocupate de aa ceva. Cred c suntem ntr-un confkict care s-a declanat n 1789, ntre democraie i cei care fie nu accept democraia, fie cred c democraia este ceva depit, cum sunt majoritatea revoluionarilor. Acest conflict dureaz de mai bine de 200 de ani i va mai dura. Desfurrile din actualele conflicte din Irak i Afganistan, amintesc tot mai mult cu rzboiul din Vietnam, spune Alain Joxe n lucrarea sa Imperiul Haosului, ele sunt generatoare a unei lumi a hosului i ne oblig s regndim imaginea ce o avem despre complexul relaiilor internaionale n ambele etape ante i post rzboiul rece. In spiritul tradiiei de excepie al colii pariziene a istoriei realiilor internaio- nale contemporane, cartea lui Alain Joxe, se impune ca o contribuie novatoare, care ne determin s struim cu maxim atenie asupra evenimentelor ce intervin pe arena vieii internaionale cu deosebire n ultima vreme, odat cu prbuirea sistemului mondial socialist i a dezmembrrii U.S i eforturile de a renate sub o alt masc dar cu aceleai apucturi de teroare comunist. Cu referire la trecutul recent, Alain Joxe, identific germenii desfurri actuale, convins fiind c n raport cu barbaria rzboaielor din secolul trecut, se poate i mai ru, totul este posibil Violena a devenit global, imperiul global al terorismului nu prefer ordinea ci opusul ei, prefernd regularizarea dezordinei prin atentate fr sens. 119

Unul din marii istorici ai lumii, a spus c istoria este cea mai nobil ndeletnicire creia i se poate consacra o vocaie intelectual. Lsnd la o parte aceast absolu-tizare care comport un grad de inexactitate ca ori ce absolutizare, nu-i mai puin adevrat c istoria, cunoaterea, cercatarea, explicarea istoric, corespund unei necesiti profunde a spiritului uman. Dar istoria, aceast nobil vocaie cum i-a spus istoricul Marrou, poate deveni o otrav puternic atunci cnd este folosit n scopuri de dominaie alienatoare de ctre o putere totalitoar, hotrt s instrumenteze istoria n scopurile propriului regim, ale propiei dominaii. Un articol a lui Ernst Nolte, aprut n 1986, a iscat o controvers ntre istoici, lucru normal i permanent ntlnit, n jrul holocaustului nazist i a gulagului i al genocidului bolevic, pe tema care ar fi locul i gravitatea acestora pe scena istoriei universale, n care frecvena violenei a crescut sub registrul terorismului i de aci amplitudinea ambelor regimuri care se fac vinovate, responsabile i generatoare n final a terorismului, dar numai pentru comunism acum, nazismul i fascismul disprnd de pe scena politic a lumii n 1945. S nu cdem totui n capcana numit sfritul istoriei cci constatarea care poate fi fcut n jurul anului 2000, nu are sens dect dac este privit din perspectiva trecutului i nu garanteaz prin nimic perenitatea acestei situaii n viitor. Matrice a ideii naionale i a construciei naiunilor, construcie nceput de unele mult nainte de mijlocul secolului XIX, Europa de astzi, de la Oceanul Atlantic i pn la munii Urali, din nordul Finlandei i pn n sudul Peloponezului, caut s creeze toate condiiile pentru o convieuire panic dup attea rzboaie fierbini sau reci ntre naiuni, popoare, culturi att de diferite i totodat att de apropiate. Conflictele de interese, politica de for nclinaiile naionaliste i ideologiile totalitare au minat mereu procesul de cutare a unei coexistene panice ntre statele ce o alctuiesc. Se poate doar meniona, c pentru prima dat n istoria sa contemporan de dup 1945, continentul a trit fr a fi implicat ntr-un rzboi general, exceptnd conflictele limitate n timp i spaiu, prbuirea concomitent a unui imperiu i a unei ideologii i c n cele din urm i-a gsit o unitate geopolitic ce ne permite s-l considerm ntr-o viziune de ansamblu ca un tot ntreg. Dup o jumtate de secol de fractur, care prea de lung durat i n acela timp purttoare de ameninri n stare s duc la distrugerea sa printr-o apocalips nuclear, faptul c toate acestea au dejucat previziunile cele mai pesimiste, nu trebuie s ne fac s credem c scenariile interpretate de attea ori n trecut, nu se mai pot repeta oricnd. A sosit timpul au fost nenumrate ncercri n timp spunea un fost ambasador al americi la Moscova, s clarificm ceea ce ateptm de la rui, n schimbul continurii bunelor relaii pe care toat lumea le-a artat. Dac nu lum msuri fa de politica actual dus de ei, dup atitudinea ce o arat, ei se vor i vor deveni cei mai mari btui din lume, ori unde propriile lor interese o vor cere, ei i vor impune punctul de vedere cu fora. Sarcina de a-i determina pe rui s joace un rol decent n afacerile internaionale, va fi ns mult mai dificil fa de atitudinea din ce n ce mai fi contrar conveniilor anterioare, dat fiind antajul economic pe care l folosete ca un instrument totalitar Primul rzboi mondial a distrus vechi imperii i a dus la apariia de noi state, ce-l de-al doilea rzboi mondial nu a creiat nici un stat nou, dar a dus la dispariia a Estoniei, Lituaniei, Letoniei, a o parte din Finalnda, Polonia i pierderea a Basarabiei i a Bucovinei de nord, romneti. Dac ne-am pune ntrebarea mai degrab rudimentar, simplist : Care a fost motivul ? n cazul primului rzboi, rspunsul ar fi : Pentru a decide cum ar trebui refcut Europa, iar n cazul celui de-al doilea, Pentru a decide dac refacerea Europei trebuie continuat. Aseriune logic pn la jonciunea de for a sovietelor n jumtatea de est a Europei, care a fcut imposibil conturarea unei europe libere pn n 1990 120

Primul rzboi l explic pe al doilea i n fapt l determin, n msura n care un atare eveniment poate cauza pe un altul. Oamenii se uit ntotdeauna spre trecut, atunci cnd ncearc s scruteze viitorul ! Sfritul rzboiului rece, al democraiilor populare, al U.S. i deci al celui de-al doilea rzboi mondial, dar nti de toate al primului rzboi mondial, deoarece el a dat natere a U.R.S.S. i a contradiciilor nerezolvate de tratatele de pace, precum i a politicilor care au dus la instituirea unei europe tiate n dou, sub presiunea totalitarismului terorist sovietic, nu a condus la catastrofa preconizat de unii. Aa dar, nu a fost sfritul istoriei care s-a scris ncepnd din 1919, din contra lumea i mai ales continentul european a rmas s se confrunte cu problemele pe care urma s le rezolve nc din 1919 i nu le-a fcut s-au le-a fcut prost. Si astzi au rmas aceleai ntrebri nerezolvate : Cum s organizezi acest spaiu pentru a asigura n continuare dup eforturile i succesle obinute cu U.E., o pace durabil, democraie, prosperitate i valori care poart pe frimamentul gndirii respectul drepturilor omului. Ce relaii ar fi bine s stabileti cu vecinul rus, ale crei arme nucleare planeaz deasupra continentului i care i-a fcut din puterea hidrocarburilor, o arm de antaj. Nimic nu ne garanteaz c vechii demoni de ieri nu vor reaciona la un moment dat vezi Cecenia sau Georgia -, provocnd prin problema naionalit - ilor, tentaii autoritare, totalitare ducnd la rzboaie economice. De soluionarea acestor probleme complexe, depinde viitorul lumii i al civilizaiilor. A.J.P.Taylor, istoric de frunte englez, contestat ns i criticat de muli confrai pentru poziia sa de a judeca n Originile celui de-al doilea rzboi mondial ca un istoric contra curentului, arat c dup prerea sa, rzboiul isbucnit n 1939, departe de a fi premeditat, a fost doar o simpl greeal ca rezultat a unor gafe diplomatice voite sau ntmpltoare, din partea ambelor pri. El a perceput similitudinea ntre agresivitatea Germaniei naional socialiste, fapt general admis de toat lumea, dar fr a pune n balan de ctre alii i incapacitatea ncepnd din 1933i pn n 1939 a statelor victorioase n primul rzboi mondial care i impuseser pacea lor, de a reaciona n vreu fel la ingerin- ele totalitare ale nazismului, dar i vinovia sovieticilor prtai n egal msur la declanarea celui de-al doilea rzboi mondial i mai ales agresivitatea sovietelor dup terminarea rzboiului, cnd cu dorini totalitare i prin teroare au ncercat s-i extind influena n ntreaga lume i mai ales n Europa pn la Atlantic, reuind doar ocuparea a jumtii de est a continentului, provocnd rzboiul rece, gata ori cnd a declana pe cel de-al treilea rzboi mondial. Scriind acest articol, am fost interesat s art i s fac s se neleag ce i cum s-a ntmplat, nu s justific, critic sau s am o prere partizan sau s condamn. Privind retrospectiv, dei majoritatea celor implicai au avut o parte mai mare sau mai mic de vinovie, o parte de asemenea din cei vinovai au fost judecai i i-au primit pedepsele cuvenite iar alii sunt i acum bine mersi i nimeni nu i deranjeaz cu ceva, toi la olalt au ncercat sa-i gseasc tot soiul de justificri nici unul nu a fost nevinovat sau inocent. Rein n ncheierea acestui articol, ideile lui G.A.Chevallaz, care spune c : Totdeauna a fost greu pentru un istoric s fie imparial ! nu exist obiectivitate absolut, ideologia sau tradiia, concepia filosofic sau chiar mai periculos, dorina nestrmutat de a transforma destinul n legi tiinifice, influeneaz incontient modul de a raiona, modificnd aprecierea. In felul acesta ncerc oarecum a m justifica, dac obiunile artate mai sus vot fi considerate ne obiective. Telul activitii politice n ntreaga lume i din totdeauna, a fost pacea i prosperitatea. In acest domeniu ns, toi oameni de stat, politicieni sau nu, au avut i au din pcate indiferent de motive, numai eecuri !

121

SISTEMUL ADMINISTRAIEI PUBLICE ROMNETI


TOPOLOV Gianina, Universitatea Liber Internaional din Moldova

Abstract:
Generally, system represents a set of elements, arranged in a specific order, elements that interact with each other, being placed in a functional dependence and interdependence, which must achieve the final product. State public authorities exercising state power (set of elements) are also arranged in a specific constitutional order interacting among themselves (Parliament, Head of State, Government, public local authorities), are in dependence and interdependence one with another, and the final product is realised by general interests of citizens. Clarificri terminologice Vorbind de sistem, trebuie s spunem c sistemul reprezint un ansamblu de elemente n interaciune, care constituie un ntreg organizat, cu proprieti specifice i funcii proprii, deosebite de ale elementelor care l compun, o formaiune distinct i relativ autonom n raport cu mediul nconjurtor i care poate fi identificat n orice domeniu (fizic, biologic, social etc.). Dar nu orice mulime de elemente alctuiete un sistem. Ion Deleanu opineaz c obiectele, fenomenele, indiferent de natura lor, pot fi considerate sisteme, dac posed o anumit structur, dac ansamblul de elemente ce se constituie ca un ntreg se afl n relaii logic determinate i dac el are datorit acestor relaii nsuiri ireductibile la cele ale prilor component. Astfel, pentru identificarea sistemului este necesar o serie de caracteristici care l definesc, cum ar fi: coninutul sistemului concretizat de elementele ce alctuiesc ntregul studiat; structura sistemului definit prin aspectul su invariat, o ierarhizare precis a elementelor a cror natur este condiionat de repartizarea rolurilor, a funciilor dintre elementele i prile sistemului i de ndeplinirea acestor funcii pentru atingerea scopului general. Astfel, orice system posed, sub aspect structural, o anumit organizare, a crei complexitate este direct proporional cu gradul de integritate a sistemului; relaiile interne, care snt tot att de importante n structura unui sistem ca i elementele sale, cci ele snt ceea ce asigur sistemului viabilitate funcional; conducerea, exprimat prin capacitatea de apreciere a comportrii sistemului, condiiile pentru influenarea ei i determinarea schimbrilor de coninut, structur i relaii pentru atingerea scopului n care a fost elaborat sistemul. Prof. Victor Popa definete sistemul ca un ansamblu de elemente, aranjate ntr-o anumit ordine, elemente care interacioneaz ntre ele, aflndu-se ntr-o dependen i interdependen funcional i care trebuie s realizeze un produs final. Noiunea de sistem are o aplicaie foarte larg fiind utilizat n diferite domenii (sistem politic, sistem administrativ, sistem al administraiei publice). Autoritile publice ale statului ce exercit puterea de stat (ansamblu de elemente) sunt i ele aranjate ntr-o anumit ordine constituional, interacioneaz ntre ele (Parlament, ef de stat, Guvern, autoriti publice locale), se afl n dependen i interdependen unele fa de altele, iar produsul final l constituie realizarea interesului general al cetenilor statului. n literatura de specialitate se mai ntlnete i noiunea de structur prin care unii autorii i calific aceleai caliti. De exemplu, se susine c structura constituie totalitatea ordonat de elemente cu 122

relaii de reciprocitate care asigur funcionarea i dezvoltarea instituiei ca un tot ntreg. n opinia prof. Victor Guuleac, structura poate fi determinat ca o form de divizare i cooperare a activitii de administrare, n limitele creia se efectueaz procesul de administrare dup funciile corespunztoare Ioan Alexandru prin structur nelege modul n care sunt ordonate elementele unui sistem i relaiile ce se stabilesc ntre acestea, n procesul realizrii funciilor sistemului respectiv. Pentru o mai bun nelegere a rolului, funciilor i competenilor cu care sunt investite autoritile publice din stat, este necesar a clarifica unele probleme ce in de modalitatea aranjrii elementelor n sistem. Problema este de o importan major deoarece un sistem ajustat i bine pus la punct, consider prof. Victor Popa, trebuie s funcioneze eficient, iar n cazul n care se observ diferite ineficiene este necesar de a gsi elementele din sistem care funcioneaz prost, a le ajusta, regla, dar nici de cum de a purcede mereu la schimbarea sistemului prin diferite reforme, ceea ce se ntmpl mereu n Republica Moldova. Dac ne referim la administraia public, evident, obiectul important de activitate i coninutul vast pe care l posed, necesit un sistem bine structurat i ordonat att pe vertical ct i pe orizontal. Prof. Victor Popa specific anumite criterii care stau la baza constituirii sistemului administraiei publice. n baza criteriului teritorial administraia public se poate diviza n organe centrale (administraie central Guvern, ministere, autoriti publice central de specialitate) care au o competen pe ntreg teritoriul statului i organe locale (administraie local consilii i primari de toate nivelele n sate orae, municipii i raioane (judee). Experiena multor ri a demonstrat c progresul general al societii este indisolubil legat de organizarea raional a teritoriului iar n raport cu acesta i a administraiei prin care trebuie neles i coninutul activitii diferitor autoriti publice. Prin criteriul material al structurii administraiei publice se nelege autonomia funcional a elementelor din sistem. Potrivit acestui principiu, prile componente ale sistemului administraiei publice trebuie s dispun de autonomie n funcionalitatea lor. Criteriul material al structurii sistemului administraiei publice, ne arat ce fel de activitate desfoar diferite pri componente ale acestui sistem. Structura conform criteriului material este inseparabil legat de structura teritorial a sistemului, deoarece, existena acestui sistem este de ne conceput fr o implantare teritorial i o funcionalitate care s-i asigure finalitatea ce se exprim n sarcinile ce revin sistemului administraiei publice. Criteriul material are o deosebit importan n funcionarea eficient a ntregului sistem. Mai mult de att, coninutul material al competenei este n raport direct cu numrul de organe ale administraiei publice, cu aparatul birocratic. Autoritile administraiei publice Autoritile publice care fac parte din sistemul administraiei publice sunt mprite n autoriti publice de stat (centrale) i autoriti ale administraiei publice locale. Pentru realizarea sarcinilor ce le revin acestea au posibilitatea de a folosi fora public a statului cu care sunt nzestrate. Autoritile administraiei publice de stat n Romnia sunt: Guvernul; Administraia de specialitate: ministerele, autoritile administrative autonome, serviciile publice deconcentrate; Prefectul. Autoritile administraiei publice locale sunt: Consiliul judeean; Consiliul local; Primarul; Serviciile publice locale. 123

Sistemul administraiei publice romneti se guverneaz dup anumite principii generale care se mpart n dou categorii: 1) Principii care se aplic n procedura necontencioas : a) Legalitii, oportunitii i eficienei; b) Exercitrii obligatorii i cu bun credin a competenelor legale; c) Egalitii n faa administraiei publice; d) Motivrii aciunii administrative i a msurilor dispuse; e) Exercitrii ierarhice a recursului; f) Transparenei n activitatea administraiei publice i accesul liber la informaiile de interes public; g) Folosirii limbii romne n scris i vorbit, iar dup caz, n condiiile legii, i a limbii minoritilor naionale; h) Obligativitii aducerii la cunotin a actelor adoptate/emise i a msurilor dispuse; i) Exercitrii controlului asupra activitii executive; j) Celeritii rezolvrii problemelor cetenilor; k) Subsidiaritii; l) Colaborrii i cooperrii; m) Responsabilitii i rspunderii. 2. Principii care se aplic n procedura contencioas: a) Contradictorialitii; b) Independenei n activitatea administrativ-jurisdicional; c) Garantrii dreptului la aprare, reprezentare, precum i la exercitarea cilor de atac n faa jurisdiciilor administrative i a instanelor judectoreti; d) Stabilitii i motivrii actului administrativ-jurisdicional. Funcii i competene ale elementelor din sistem Guvernul prin natura activitii pe care o desfoar este parte a sistemului autoritilor administraiei publice, exercitnd conducerea general a administraiei publice. Sarcina sa este de a duce la ndeplinire programul de guvernare aprobat de Parlament i de a asigura realizarea politicii interne i externe a rii. Atribuiile Guvernului pot fi mprite n mai multe categorii, cum ar fi: 1. atribuii generale: 2. atribuii n domeniul normativ: 3. atribuii n domeniul economic : 4. atribuii n domeniul social: 5. atribuii n domeniul relaiilor externe: Ministerele sunt organe de specialitate ale administraiei publice centrale care realizeaz politica guvernamental n domeniile de activitate ale acestora. Acestea se organizeaz i funcioneaz numai n subordinea Guvernului. Minitrii reprezint ministerele n raporturile cu celelalte autoriti publice i rspund de ntreaga activitate a ministerului. Serviciile publice deconcentrate sunt structurile teritoriale prin care ministerele i celelalte organe centrale i realizeaz competena la nivel naional, pe ntreg teritoriul rii i i ndeplinesc n mod concret atribuiile conferite de lege. Atribuiile i structura organizatoric a acestora se aprob prin ordin al ministrului sau al conductorului organului de specialitate n subordinea cruia i desfoar activitatea, dup caz. Ministerele pot avea servicii publice deconcentrate la nivelul judeelor, oraelor i respectiv, sectoarelor, i chiar al comunelor, cum ar fi diferite inspectorate, direcii, agenii, oficii etc. Prefectul este un reprezentant al statului, mai exact al executivului central, care are rolul de a veghea asupra aplicrii legii de ctre autoritile administraiei publice locale. ncepnd cu 1 ianuarie 124

2006 prefectul face parte din categoria nalilor funcionari publici, aa cum este precizat n Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale i, n calitatea sa de ordonator de credite propune bugetele acestora. Prefectului i revine dreptul de a propune numirea i eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale. n exercitarea atribuiei cu privire la verificarea legalitii actelor administrative ale autoritilor administraiei publice locale ori judeene, prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, aceste acte, dac le consider nelegale, cu excepia actelor de gestiune. Actul atacat este suspendat de drept. Administraia publica local Consiliul local Consiliile locale sunt compuse din consilieri alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, n condiiile stabilite de Legea privind alegerile locale. Consiliul local se alege pentru un mandat de 4 ani, care poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof. Consiliul local are iniiativ i hotrte, n toate problemele de interes local, cu excepia celor care sunt date prin lege n competena altor autoriti publice, locale sau centrale. Atribuiile consiliului local sunt stabilite de Legea nr. 215/2001 privind administraia public local. Consiliul judeean este autoritatea administraiei publice locale, constituit la nivel judeean, pentru coordonarea activitilor consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Acesta este compus din consilieri alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, n condiiile stabilite de Legea privind alegerile locale. Consiliul judeean se alege pentru un mandat de 4 ani, care poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof. Atribuiile consiliului judeean sunt la fel stabilite de Legea nr. 215/2001, Primarul ndeplinete o funcie de autoritate public executiv. El este eful administraiei publice locale i al aparatului propriu de specialitate al autoritilor administraiei publice locale, pe care l conduce i l controleaz. El rspunde de buna funcionare a administraiei publice locale, reprezint comuna sau oraul n relaiile cu alte autoriti publice, cu persoanele fizice sau juridice romane sau strine, precum i n justiie. Primarul este ales prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, n condiiile stabilite de Legea privind alegerile locale. Mandatul primarului este de 4 ani i poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof. Serviciile publice ale comunei sau oraului fac i ele parte din sistemul administraiei publice ca sergvicii descentralizate i se nfiineaz i se organizeaz de consiliul local n principalele domenii de activitate, potrivit specificului i nevoilor locale, cu respectare prevederilor legale i n limita mijloacelor financiare de care dispune. Exemple: 1) Serviciul de paz asigurat de corpul gardienilor publici; 2) Serviciul public de protecie civil; 3) Serviciul de autorizare a construciilor; 4) Serviciul public de stare civil; 5) Serviciile publice de gaz i electricitate; 6) Serviciul public de distribuie a energiei termice; 7) Serviciul public de alimentare cu ap i canalizare; 8) Serviciul public de transport cltori; 9) Serviciul public de ntreinere a spaiilor verzi; 10) Serviciul public de salubritate. 125

Necesar sa menion, pentru ca sistemul administraiei publice a statului s funcioneze efficient, din system mai fac parte i autoriti administrative autonome. Aceste autoriti se nfiineaz numai prin lege organic i sunt independente fa de Guvern, aflndu-se n afara sistemului administraiei guvernamentale. n Romnia funcioneaz urmtoarele autoriti administrative autonome, nfiinate conform prevederilor constituionale: a. Avocatul Poporului; b. Consiliul Legislativ; c. Consiliul Suprem de Aprare a rii; d. Consiliul Superior al Magistraturii; e. Curtea de Conturi; f. Serviciul Romn de Informaii. De asemenea au mai fost nfiinate prin legi organice urmtoarele autoriti administrative autonome: 1) Agenia Romna de Presa ROMPRES; 2) Autoritatea Electoral Permanent; 3) Banca Naional a Romniei; 4) Comisia de supraveghere a Asigurrilor; 5) Comisia Naional a Valorilor Imobiliare; 6) Consiliul Concurenei; 7) Consiliul Economic Social; 8) Consiliul Naional al Audiovizualului; 9) Consiliul Naional de Evaluare Academic; 10) Consiliul Naional de Formare Profesional a Adulilor; 11) Consiliul Naional pentru Studierea Arhivelor Securitii. Aceste autoriti administrative autonome exercit o activitate executiv ce are ca obiect organizarea executrii i executarea n concret a legii, asigurarea funcionrii unor servicii publice i exercitarea unor competene administrativ-jurisdicionale, ncadrndu-se n categoria organelor executive ale statului.

Bibliografie
1. Deleanu I., Drept constituional i instituii politice, Vol. II, Iai: Fundaia Chemarea, 2. 1993. 3. Victor Popa, Autoritile publice ale Republicii Moldova. Compendium privind structura, organizarea i funcionarea lor., Ed.TISH, 2004 4. Victor Guuleac, Victor Balmu, Problemele administrrii de stat, Chiinu, 2002 5. Ioan Alexandru, Administraia public, Ediia a 2-a, Lumina Lex, 2001. 6. Ioan Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative, Bucureti, 1992, p.33. 7. Adina Berciu- Drghicescu- Oana Iucu, Manual de secretariat i asisten managerial, www.unibuc.ro/eBooks/stiinteADM 8. Ioan Alexandru, Mihaela Cruan, Sorin Bucur, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005, pag. 180. 9. Mircea Preda, Drept administrativ 10. Constituia Romniei din 31 octombrie 2003, www.constitutia.ro 11. Constituia Republicii Moldova din 29.07. 1994. 12. Legea Romniei nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor. 13. Legea Romniei nr. 340/2004 privind instituia prefectului 14. Legea Romniei nr. 215/2001 privind administraia public local 126

ACTIVITATEA DE AUTOREGLARE N CADRUL SISTEMULUI ADMINISTRAIEI PUBLICE


GHEREG Victoria, doctorand, Ministerul Economiei i Comerului al Republicii Moldova

Abstract:
This article propose to show the existence of a control activity in public administrations authorities that is made to regulate it self the actions of the bodies and divisions of these authorities. In this context and as prof. Antonie Iorgovan mentioned, we consider that the control made by public administration on it self, in the specialized literature is considered as a special type of control, called the administrative control. n prezenta lucrare ne punem drept scop s artm c exist o activitate de control n cadrul autoritilor administraiei publice, prin care se autoregleaz aciunile subdiviziunilor i structurilor interioare ale acestor organe. Prin urmare, mprtind prerea profesorului Intonie Iorgovan, considerm c controlul realizat de ctre administraia public asupra ei nsi este considerat n literatura de specialitate un tip aparte de control, ce poart denumirea de control administrativ1. Activitatea de autoreglare n cadrul sistemului administraiei se realizeaz prin controlul intern exercitat n cadrul fiecrui organ al administraiei publice i prin controlul extern care poate fi controlul ierarhic sau controlul de legalitate exercitat de direciile teritoriale ale Ministerului Administraiei Publice Locale. Caracterele actului administrativ ca act de putere imprim particulariti controlului de legalitate ce l are ca obiect, majoritatea cercettorilor din domeniu insistnd asupra controlului de contencios administrativ jurisdicionalizat acordnd astfel o importan secundar controlului administrativ, fie c el se realizeaz de pe poziii ierarhic superioare, fie c are la baz ideea de tutel administrativ. ns, forma de control administrativ intern prezint importan din punct de vedere juridic deoarece totui are i o legtur cu contenciosul administrativ, denumit coloana vertebral a dreptului administrativ, care pune n micare controlul judectoresc asupra legalitii aciunilor sistemului administraiei publice. Dup cum se cunoate, controlul intern reprezint ansamblul formelor de control exercitate la nivelul structurilor administraiei publice, stabilite n concordan cu obiectivele acestora i cu reglementrile legale, n vederea asigurrii executrii obligaiilor i responsabilitilor de serviciu, precum i administrrii fondurilor puse la dispoziie n mod economic, eficient i eficace. Controlul intern este perceput ca un atribut al managementului care rspunde de organizarea activitii n general i este preocupat mai ales de continua actualizare nsi a sistemului de control intern, generat de complexitatea i diversitatea atribuiilor i activitilor funcionarilor publici de orice nivel. n realitate, uneori modul de abordare a controlului intern poate crea impresia c organizarea i efectuarea acestuia este benevol, iar practica a demonstrat c acolo unde controlul intern nu funcioneaz, potenialul (intelectual) existent, precum i administrarea patrimoniului public, utilizarea
1

Iorgovan A.: Drept administativ, Tratat elementar, vol. I, Editura Hercules, Bucureti, 1993, pag. 373.

127

tuturor resurselor puse la dispoziie provoac riscul apariiei disfunciilor i chiar a fraudelor. Iar pentru creterea rolului controlului intern, la etapa actual, cnd procesul de reformare a autoritilor publice este n plin desfurare, considerm necesar revigorarea acestuia la toate nivelurile ierarhice. Controlul administrativ intern se realizeaz de ctre conductorul sau funcionarii de decizie aspra unor diviziuni structurale ori funcionari inferiori din interiorul aceleiai autoriti administrative, fiind chiar o supraveghere administrativ. Autorii de drept administrativ definesc acest control intern pentru c el se exercit de funcionari, de structuri ori compartimente care fac parte din structura organului administrativ a crei activitate este verificat. Obiectul controlului intern l constituie verificarea legalitii activitii, inclusiv oportunitatea actelor ntocmite, a modului de utilizare a mijloacelor financiare i materiale, a modului de exercitare a competenei structurii controlate, a relaiilor cu publicul i soluionarea n termen a petiiilor. Cercettorii din domeniu, n funcie de sarcinile, obiectul i subecii controlului, au sesizat principiile generale i procedurale ale acestui tip de control: Se declaneaz din oficiu; Tematica lui se refer din confruntri i verificri de date, nscrisuri, audieri de persoane, verificri la faa locului, inventarieri; Obligaia organului controlat de a pune la dispoziia celui care verific toate documentele, inclusiv cele secrete i de a oferi toate explicaiile necesare care sunt solicitate de organul de control1; n urma controlului intern pot fi luate o serie de msuri (anularea, modificarea, suspendarea) unor acte juridice sau operaiuni administrative, pot fi dispuse unele msuri organizatorice (reorganizarea unor compartimente, modificarea unor atribuii), pot fi aplicate sanciuni disciplinare ori administrative sau materiale ori sesizate organele de urmrire penal. Astfel, controlul exercitat de autoritile administraiei publice este prin excelen un control administrativ ndoit: pe de o parte este un control asupra activitii autoritilor administraiei publice, iar, pe de alt parte, este n control exercitat de nsi aceste autoriti, deci un control n cadrul aceluiai sistem organizatoric i funcional. Controlul intern general este consecina subordonrii ierarhice existente n cadrul fiecrui organ al administraiei publice. Structurile organizatorice ale fiecrui organ sunt ntr-un sistem de relaii de subordonare unele fa de altele, din treapt n treapt, pn la organul de conducere din vrful ierarhiei. n opinia prof. A. Iorgovan, se subnelege c, n mod obiectiv, aceast form de control ca orice operaie material de control, presupune existena a dou subiecte: - cel care controleaz (subiectul activ) i - cel controlat (subiectul pasiv). Ca atare nu poate fi vorba de control administrativ intern n ipoteza autocontrolului (verificarea de ctre un funcionar a propriei sale activiti). Subiecii activi sunt funcionarii cu funcii de conducere i, respectiv, structurile organizatorice de conducere, el se exercit n mod permanent, innd de eficiena structurii administrative interne, nfurnd-o ca o adevrat supraveghere administrativ2. Astfel, buna funcionare a organului, n ansamblul su, se asigur prin conducerea aciunilor de sus n jos, conducere care se realizeaz att prin fapte de execuie propriu-zis, ct i prin aciuni de control al execuiei. Dac aciunile de execuie material se realizeaz de ctre toi funcionarii publici din cadrul organului, cele de control aparin numai celor care dein funcii de conducere i crora li se subordoneaz toi ceilali. n concluzie, deducem c dreptul de control este un atribut al funciei de conducere. El se
1 2

Ionescu R.: Drept administrative, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, pag. 334. Iorgovan A.: Drept administativ, Tratat elementar, vol. II, Editura Hercules, Bucureti, 1993, pag. 108.

128

poate exercita de ctre conductorul fiecrei structuri organizatorice a organului sau instituiei (de exemplu: birou, serviciu, secie, direcie, departament), asupra funcionarilor publici din subordonarea sa, sau de ctre conductorul organului ca reprezentant al persoanei juridice, a tuturor funcionarilor publici, inclusiv a celor care dein funcii de conducere n organul sau instituia respectiv. Controlul administrativ intern se realizeaz, aa cum am mai menionat, de funcionari din interiorul organului i poate avea un caracter general sau unul specializat. Controlul intern general, menioneaz prof. Ilie Iovna, se caracterizeaz prin aceea c este o consecin a subordonrii ierarhice din interiorul organului administrativ, iar funcionarul ierarhic, superior are drept de control asupra ntregii activiti a funcionarilor inferiori. Este general pentru c se exercit att asupra actelor, ct i asupra faptelor subordonailor i urmrete att legalitatea, ct i oportunitatea msurilor luate de acetia1. Obiectivele controlului intern general, pornind de la faptul c este un control att de legalitate, ct i de oportunitate a activitii subordonailor, dup opinia dr. Maria Orlov, sunt urmtoarele: Verificarea modului de utilizare a mijloacelor materiale i financiare de care dispune organul respectiv; Verificarea tuturor formelor concrete de activitate (juridice i nejuridice); Verificarea modului de exercitare a competenei legale; Verificarea personalului n ceea ce privete diferitele nsuiri pe care trebuie s le aib pentru a putea fi folosit n activitatea aciunea organelor administraiei publice; Verificarea activitii i a relaiilor cu publicul; Soluionarea n termen a petiiilor cetenilor2. Procedura de realizare a controlului intern general nu este reglementat ntr-un act normativ distinct, dar este coninut n actele normative de organizare i funcionare a autoritilor administraiei publice i n actele normative de sancionare administrativ, constituind, astfel, un atribut (un drept i o obligaie) al funciei de conducere. Competena controlului intern general, dup cum am mai menionat deja, revine numai celor care dein funcii de conducere din sistemul ierarhic al organului administraiei publice. Controlul administrativ intern poart un caracter permanent i se poate realiza fie din oficiu, fie la cererea sau la sesizarea unei persoane fizice sau juridice. Acestea din urm sunt numite recurs graios. Recursul graios are ca temei dreptul autoritilor administraiei publice de a reveni i a retracta actele administrative, dac acestea au fost svrite fr respectarea dispoziiilor legale ori dac ele nu mai corespund intereselor sociale3. Controlul intern administrativ specializat, menioneaz prof. M.Preda, este exercitat de anumite persoane sau compartimente, fa de care cel controlat nu se afl n raport de subordonare ierarhic4. Controlul intern specializat este, de regul, un control financiar preventiv i un control de gestiune5. Controlul financiar intern preventiv revine conductorilor compartimentelor financiar-contabile sau altor persoane nsrcinate cu exercitarea controlului financiar preventiv din ministere i alte organe centrale de stat, respectiv din cadrul organelor administraiilor publice locale i instituiilor subordonate lor.
Iovna I.: Drept administrative, Editura Servo-Sat, Arad, vol. II, 1997, pag. 108. Orlov M.: Drept administrative, Editura Epigraf, Chiinu, 2001, pag. 174. 3 Rarincescu C.G.: Contenciosul administrative roman, Editura Universala ALCALIN & CO, Bucureti, 1937, pag. 109. 4 Preda M.: Curs de drept administrative, partea general, Casa Editorial Calistrat Hoga, Bucureti, 1995, pag. 150. 5 Iovna I.: Drept administrative, Editura Servo-Sat, Arad, vol. II, 1997, pag. 109.
1 2

129

De obicei, controlul financiar complex se face prin intermediul constatrii scriptice ce verific nscrisurile n documentele contabile (control intern preventiv) i a constatrilor faptice cele de ce bunuri dispune autoritatea administraiei publice (controlul intern de gestiune). Suprapunerea datelor scriptice i faptice constatate ne dau rezultatul final al controlului efectuat. ns, de obicei se face doar inventarierea. Inventarierea reprezint aciunea de constatare faptic, la o anumit dat, a existenei elementelor patrimoniale a autoritii, din punct de vedere cantitativ i valoric. Scopul inventarierii este asigurarea integritii patrimoniului, stabilirea vinovailor pentru eventualele lipsuri constatate i luarea msurilor necesare pentru recuperarea pagubelor1. Deci, obiectul controlului financiar preventiv, menioneaz prof. Ioan Gliga, l constituie toate actele i operaiunile din care se nasc, se modific ori se sting drepturi i obligaii patrimoniale pentru organele de stat, instituii i alte entiti publice2. Procedura de efectuare a acestui control const n verificarea actelor din care s rezulte justificarea cheltuielilor preconizate i se ncheie, n funcie de constatri, cu viza sau cu refuzul vizei de control. Acordarea sau refuzul vizei de control financiar preventiv sunt determinate de legalitatea, necesitatea, oportunitatea, rentabilitatea i economicitatea actului decizional ce urmeaz a fi adoptat de organul competent. Refuzul vizei de control preventiv produce efectul de a opri actele sau operaiunile bneti n cauz, ns nu exclude dispoziia ordonatorului de credite sau administratorului de a se efectua pe rspunderea lor, operaiunile financiare pentru care s-a refuzat viza de control financiar preventiv. Controlul intern de gestiune const n verificarea concret a bunurilor i valorilor existente de fond, comparativ cu evidenele scrise primare tehnic-operative i contabile, efectundu-se periodic, n totalitate sau parial. Acest control are ca obiectiv, n opinia prof. I.Gliga, verificarea normelor juridice privitoare la: integritatea, pstrarea i paza bunurilor i valorilor de orice natur; utilizarea valorilor materiale i casarea de bunuri, ntocmirea i circulaia documentelor de eviden primar tehnicooperativ i contabil3. Controlul financiar intern se efectueaz de ctre comisiile de control financiar, formate prin dispoziia scris a conductorului autoritii date. Comisia const din cel puin trei persoane. Dac din cauza volumului mare al lucrrilor, controlul nu poate fi efectuat de ctre o singur comisie, se constituie comisii, ndrumate i coordonate de comisia central de control financiar. Toate constatrile fcute de ctre comisie se consemneaz ntr-un proces-verbal, iar concluziile controlului, dup cum am mai menionat, sunt prezentate conducerii unitii mpreun cu propunerile de msuri de nlturare a deficienelor constatate, sau, dup caz, cu propunerile de sancionare a celor vinovai. Controlul administrativ intern este efectuat de ctre conductorul organului administrativ ori de ctre conductorii de subdiviziuni, care pot lua i msuri respective n cazul constatrii anumitor deficiene n activitatea subordonailor. Dintre aceste msuri putem meniona: Anularea sau suspendarea actelor funcionarilor subordonai; Funcionarul superior poate da dispoziii obligatorii subordonailor controlai; Schimbarea atribuiilor diferiilor funcionari, precum i a responsabilitilor acestora; Aplicarea de sanciuni disciplinare, dac este cazul.
Descrierea modalitii de efectuare a controlului financiar intern este stipulat n Regulamentul Ministerului Finanelor privind drile de seam contabile ale instituiilor publice. Inventarierea patrimoniului, din 18.01.1999. 2 Gliga Ioan: Dreptul finanelor publice, E.D.P., Bucureti, 1992, Pag. 233. 3 Gliga Ioan: Dreptul finanelor publice, Editura ALL, Bucureti, 1994, Pag. 304.
1

130

Reieind din obiectivele generale ale controlului, expuse n articolul dat, drept consecine ale actului de control pot fi i aplicarea msurilor de stimulare moral sau material a funcionarilor subordonai care dau dovad de o atitudine exemplar fa de ndeplinirea atribuiilor de serviciu, precum i promovarea, prin diferite msuri, a practicii pozitive. n concluzie, ai meniona c autocontrolul executat de autoritile publice este deosebit de important, determinat fiind de sarcinile multiple i complexe ce revin acestora n buna funcionare a mecanismului social-economic. Fiecare autoritate public constituie o verig n mecanismul statal, cu destinaie funcional bine precizat de lege, limitat prin coninutul activitii controlate i de formele specifice de realizare a controlului. Destinaia funcional a controlului autoritilor publice trebuie i este privit dinamic, n interaciune cu celelalte elemente ale sistemului social global.

Bibliografie
I. ACTE NORMATIVE 1. Constituia Republicii Moldova adoptat la 29.07.1994, publicat n Monitorul Oficial nr.1 din 12.08.1994 2. Legea privind administraia public local nr.436-XVI din 28.12.2006, publicat n Monitorul Oficial nr.32-35/116 din 09.03.2007 II. MONOGRAFII I PUBLICAII 1. Alexandru Ioan i colectivul (capitolul ntocmit de Al. Negoi), Drept administrativ, Editura OMNIA, Braov, 1999 2. Alexandru Ioan i colectivul, Drept administrativ, Curs universitar, Editura Economic, Bucureti, 2003 3. Drganu Tudor, Supremaia legii n dreptul Republicii Socialiste Romnia, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1982. 4. Gliga Ioan, Dreptul finanelor publice, E.D.P., Bucureti, 1992 5. Gliga Ioan, Dreptul finanelor publice, Editura ALL, Bucureti, 1994 6. Iorgovan Antonie, Drept administativ, Tratat elementar, vol. I, Editura Hercules, Bucureti, 1993 7. Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, Ediia II, vol. II, Editura Nemira, Bucureti, 1996 8. Iovna Ilie, Drept administrativ, vol. II, Editura Servo-Sat, Arad, 1997 9. Negulescu Paul, Tratat de drept administrative, principii generale, vol. I, Ediia IV-a, Institutul de arte grafice E. Marvan, Bucureti, 1934 10. Orlov Maria, Drept administrativ, Note de curs, vol. II, Chiinu 2000 11. Orlov Maria, Drept administrativ, Editura EPIGRAF, Chiinu, 2001 12. Popa Eugen, Mari instituii ale dreptului administrativ, curs universitar, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002 13. Popa Eugen, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 2000 14. Preda Marin, Drept administrativ, patea general, Editura Lumina Lex,Bucureti, 2000 15. Preda Marin, Tratat elementar de Drept Administrativ romn, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1996 16. Preda Marin, Curs de drept administrativ, partea general, Casa Editorial Calistrat Hoga, Bucureti, 1995 17. Tarangul Ernest Didi, tratat de drept administrativ romn, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernui, 1944 131

ROLUL CONSILIULUI SUPERIOR AL APRRII RII (CSA) N SISTEMUL DE ASIGURARE A SECURITII NAIONALE A ROMNIEI
BARBU Leontin, Universitatea Liber Internaional din Moldova

Abstract
According to Constitution of Romania, Supreme Defense Council of the Country (SDCC) is established for the purpose of organizing and coordinating activities concerning the country's defense and state security during the peace and in wartime. SDCC, headed by Head of State, is defined as an overall management of activities related to defense and national security through its mission being a profile of an authority, having complete power. Potrivit prevederilor Constituiei Romniei Consiliul Suprem de Aprare a rii se nfiineaz n scopul organizrii i coordonrii activitilor care privesc aprarea rii i sigurana statului att n timp de pace ct i n timp de rzboi. Este definit ca un fel de administrator general al activitilor care in de aprare i siguran naional, prin atribuiile sale fiind profilul unei autoriti cu puteri depline. Conform prevederilor Legii nr.39/1990, CSA avea, n principal, trei categorii de atribuii: atribuii de iniiator al unor documente supuse aprobrii Parlamentului (Concepia fundamental de aprare a rii, structura sistemului naional de aprare, declararea strii de rzboi, suspendarea ostilitilor, ncheierea armistiiilor, ncetarea strii conflictuale); atribuii de decizie (organizarea general a forelor armate i a celorlalte componente ale sistemului naional de aprare, msurile de aprare n cazul n care Romnia este atacat, dislocarea sau redislocarea pe teritoriul naional a marilor uniti, planul de mobilizare a economiei naionale pentru primul an de rzboi, studii de prognoz pentru organizarea produciei de tehnic militar, programe de perspectiv privind nzestrarea armatei, planul de cooperare ntre Ministerul Aprrii i Ministerul de Interne privind paza i aprarea unor obiective importante de pe teritoriul naional, meninerea i restabilirea ordinii de drept, proiectele tratatelor i acordurilor internaionale n domeniul aprrii naionale); analizarea situaiilor de natur s impun declararea strii de urgen i declararea mobilizrii pariale sau generale, legiuitorul nespecificnd ce rol au analizele CSA. n legea din 1990, se stabilea c preedintele CSAT coordoneaz i ndrum ntreaga activitate a consiliului i c, n cazul lipsei preedintelui, aceste atribuii trec n sarcina vicepreedintelui. CSA prin atribuiile sale, are vocaie general n privina securitii naionale iar din punct de vedere al componenei sale, este o structur interdepartamental. Conform Legii nr.415/2002, CSA coordoneaz activitatea de integrare n structurile de securitate europene i euroatlantice, monitorizeaz procesul de adaptare al forelor armate la cerinele NATO i formuleaz recomandri n concordan cu standardele Alianei. CSA este punctul cel mai nalt de coordonare i strategizare a acestor procese. n temeiul art.10 din Legea nr.415/2002, CSA a adoptat Hotrrea nr.3 din 10.02.2003 prin care s-a aprobat Regulamentul propriu de funcionare. Evoluiile politice interne i externe de dup anul 2002, au impus o dezvoltare a instituiilor i procedurilor din sistemul naional de securitate. Principalele evenimente care au afectat direct Romnia i care au impus ajustarea cadrului legislativ n materia securitii naionale au fost: implicarea Romniei alturi de SUA i de aliaii si, n lupta mpotriva terorismului; 132

diversificarea ameninrilor la adresa Romniei i a stabilitii internaionale n general; aderarea Romniei la NATO i UE. Sub influena acestor factori, au fost atribuite CSA competene noi i au fost aduse precizri ale rolului CSA n asamblul sistemului instituiilor de securitate. Prin Legea nr.535/2004 privind prevenirea i combaterea terorismului, se instituie Sistemul Naional de Prevenire i Combatere a Terorismului (SNPCT) constituit din participarea mai multor instituii i autoriti ale statului sub coordonarea Serviciului Romn de Informaii, n cadrul cruia se instituie Centrul de Coordonare Operativ Antiterorist (CCOA), pentru asigurarea acestei coordonari. Structura, efectivele i Regulamentul de funcionare al CCOA sunt supuse aprobrii CSA. Instituiile i Autoritile care compun SNPCT acioneaz potrivit competenelor specifice n baza unui Protocol General de Organizare i Funcionare a SNPCT. Acest Protocol intr n vigoare numai dup ce este aprobat de CSA iar felul n care sunt ndeplinite prevederile protocolului sunt aduse la cunotina CSA, prin rapoarte pe care legea i oblig pe experii SNPCT s le faca cel puin o dat la ase luni (art.13 alin.3). Legea nr.477/2003 privind pregtirea economiei naionale i a teritoriului pentru aprare stabilete ansamblul de msuri i de aciuni care se realizeaz n timp de pace n vederea utilizrii potenialului economic i uman al rii pentru satisfacerea nevoilor de aprare i asigurarea continuitii activitilor economico sociale n caz de mobilizare sau de razboi n ansamblul acestor msuri, principalul responsabil pentru ducerea lor la ndeplinire este Guvernul, CSA are, ns, un rol major n planificarea i dimensionarea acestor aciuni de pregtire a economiei naionale i a teritoriului pentru aprare. CSA are un rol important nu doar n aprobarea planurilor de mobilizare a economiei naionale pentru aprare, a programului cu obiectivele de pregtire operativ a teritoriului pentru aprare i a bugetului de stat pentru rzboi, ci i n punerea lor n practic, pentru ca, dei decizia de aplicare a planurilor i execuie a bugetului aparine Parlamentului, singura autoritate abilitat s cear legislativului acest lucru este CSA (art.11 alin.3). CSA este autoritatea care stabilete limitele de constituire ale rezervelor de mobilizare, necesare satisfacerii cererilor instituiilor cu atribuii n domeniul aprrii, siguranei naionale i ordinii publice, modalitatea practic a constituirii acestor rezerve este stabilit de Guvern, dar in limitele hotrte de CSA. Legea nr. 42/2004 privind participarea forelor armate la misiuni n afara teritoriului statului romn stabilete c forele armate romneti pot participa la mai multe categorii de misiuni n afara teritoriului naional: - de aprare colectiv n sprijinul pcii - de asisten umanitar - tip coaliie - exerciii comune - misiuni individuale; - ceremoniale. Din aceste tipuri de misiuni pe care, conform legii i potrivit obligaiilor asumate de Romnia prin tratate, acorduri i alte nelegeri internaionale, armata romn le poate executa n afara teritoriului naional, pentru misiunile prevzute la literele a) - d), CSA are un rol determinant. CSA trebuie s analizeze i s hotrasc, la propunerea Ministerului Aprrii, pn la data de 30 iunie a fiecrui an, forele i mijloacele ce pot fi puse la dispoziie n anul urmtor pentru acest gen de misiuni; pe baza acestei hotrri, Guvernul urmnd s opereze cele necesare n proiectul de buget. n privina trimiterii trupelor romneti n astfel de misiuni, CSA are doar rol consultativ, decizia fiind a Preedintelui Romniei. Filiera de decizie a trimiterii trupelor noastre n misiuni n afara rii este: primul-ministru propune, Preedintele consult CSA i apoi decide, iar dup ce decide informeaz Parlamentul n termen de 5 zile. 133

Dac trimiterea de trupe nu se face n temeiul unui tratat internaional la care Romnia este parte, atunci Preedintele nu doar informeaz, ci are nevoie de ncuviinarea Parlamentului pentru a trimite trupele. Planificarea aprrii, potrivit Legii nr. 473/2004 privind planificarea aprrii, se bazeaz pe dou documente fundamentale: Programul de Guvernare i Strategia naional de aprare. Programul de Guvernare se adopt n edina camerelor reunite ale Parlamentului n care se investete un nou guvern. Strategia naional de aprare este propus de Preedintele Romniei spre dezbatere i aprobare Parlamentului n termen de cel mult 6 luni de la data la care eful statului depune jurmntul. n vederea implementrii celor stabilite n Programul de Guvernare i realizrii prevederilor din Strategia naional de aprare, Ministerul Aprrii elaboreaz Carta alb a aprrii. Acest document, socotit de lege drept document de planificare a aprrii la nivel departamental, trebuie s fie i el adoptat de Parlament n termen de 6 luni de la acordarea ncrederii Guvernului. Pn a fi supus spre dezbatere forului legislativ, legea specific faptul c documentul Cartea alb a aprrii trebuie nsuit de Guvern i apoi avizat de CSA. n temeiul Strategiei naionale de aprare, a Cartei albe a aprrii i a Directivei ministeriale NATO, Ministerul Aprrii trebuie s ntocmeasc, n termen de trei luni de la adoptarea Crii albe a aprrii, Strategia militar. Strategia militar se adopt de ctre Guvern i, naintea adoptrii, este necesar avizul CSA. Dintre toate legile cu privire la aprare, aceast lege ni se pare a fi cea mai confuz n privina rolului, naturii i, n cele din urm, a poziiei CSA n raport cu alte instituii ale administraiei centrale. Astfel, documentul cel mai important n materie de planificare a aprrii, adic Strategia naional de aprare, este iniiat i prezentat Parlamentului de ctre Preedinte. Conform textului legii, CSA nu are practic nici o atribuie n elaborarea acestui document dei, e absolut logic, n practic, Preedintele pregtete Strategia n CSA sau, cel puin, lucrnd ndeaproape cu membrii importani ai CSA. Conform legii, CSA are doar atribuii de avizare pentru un document emis de Ministerul Aprrii n aplicarea Strategiei de aprare Consiliul Suprem de Aprare a rii, principal instrument de decizie n politica de securitate a Romniei (Cartea Alb a aprrii), dup ce acest document este adoptat de Guvern i nainte de a fi discutat n Parlament. Mai departe, n aplicarea Crii Albe, Ministerul Aprrii elaboreaz Strategia militar care se adopt de Guvern dar care, nainte de adoptare, trebuie avizat de CSA. CSA cpt, n sistemul acestei legi, rolul unui avizator mai nti supraordonat Guvernului i apoi subordonat Guvernului. n plus, CSA avizeaz mai mult pentru conformitate i nu pare s aib nici un rol n elaborarea acestor documente cruciale pentru securitatea Romniei. Alte legi i aspecte normative: Ordonana de urgen a Guvernului nr.30/2007 privind organizarea i funcionarea Ministerului Internelor i Reformei Administrative, aprobat prin Legea nr. 15/2008 stipuleaz la art. 6 c Ministerul Internelor i Reformei Administrative rspunde n faa Guvernului, a Consiliului Suprem de Aprare a rii i a Parlamentului de modul n care aplic prevederile Constituiei, ale celorlalte acte normative, precum i ale tratatelor internaionale la care Romnia este parte.. O prevedere similar se regsete i n Legea nr. 346/2006 privind organizarea i funcionarea Ministerului Aprrii Ministerul Aprrii rspunde n faa Parlamentului, a Guvernului i a Consiliului Suprem de Aprare a rii pentru modul de aplicare, n domeniul su de activitate, a prevederilor Constituiei, legilor, hotrrilor Guvernului i ale Consiliului Suprem de Aprare a rii, ale celorlalte acte normative i ale tratatelor internaionale la care Romnia este parte. n opinia noastr este nepotrivit faptul c CSA este prezentat drept structura n faa creia MAI i MAp, cele mai responsabile autoriti administrative n privina asigurrii ordinii publice i respectiv a securitii naionale, trebuie s rspund pentru modul de aplicare, n domeniul su 134

de activitate, a hotrrilor Consiliului Suprem de Aprare a rii. nti, pentru c efii acestor instituii sunt chiar membri ai structurii n faa creia trebuie s rspund. Apoi, pentru c CSA nu are nici o atribuie n controlul politic sau de alt natur a activitii conducerii acestor dou autoriti. Apreciem c era firesc era ca MAI i MAp s fie rspunztori n faa Preedintelui Romniei, ca ef suprem al armatei i ca garant al funcionrii echilibrate a puterilor n stat, pentru activitatea lor. n Legea nr. 218/2002, privind organizarea i funcionarea Poliiei Romne, se stabilete c Poliia Romn poate organiza activiti de culegere, verificare i valorificare de informaii i date printr-o activitate specific organizat n temeiul ordinelor ministrului de interne. n acelai timp, se stabilete c ministrul de interne va trebui s prezinte, anual sau ori de cte ori se impune, CSA i comisiilor de specialitate ale Parlamentului rapoarte referitoare la activitatea de culegere a informaiilor i fondurile utilizate n acest scop. (art. 33, al. 6). Astfel, att prin faptul c primete aceste rapoarte, dar i datorit faptului c legea nu distinge ntre raportul ministrului de interne ctre CSA i cel ctre comisiile de specialitate ale Parlamentului, apare drept limpede intenia legiuitorului de a stabili n sarcina CSA un rol de control asupra activitii informative a Poliiei Romne. n Legea nr. 191/1998 privind organizarea i funcionarea Serviciului de Protecie i Paz, se stabilete c activitatea acestui serviciu, specializat n asigurarea proteciei demnitarilor romni, a demnitarilor strini pe timpul ederii lor n Romnia, a familiilor acestora precum i n asigurarea pazei sediilor de lucru i reedinelor acestora este organizat i coordonat de CSA (art. 1 alin.1 coroborat cu art.3 alin. 1). De altfel, nu doar ca hotrrile Consiliul Suprem de Aprare a rii sunt trecute n textul legii alturi de acte normative fundamentale pentru activitatea SPP, precum Constituia i legile, dar CSA are un rol important i n numirea directorului acestui serviciu. Potrivit procedurii de numire stabilit prin art. 7 din lege, directorul SPP este numit de preedintele Romniei la propunerea CSA. n Legea nr. 92/1996 privind organizarea i funcionarea Serviciului de Telecomunicaii Speciale, se stabilete c activitatea acestui serviciu este organizat i coordonat de CSA. (art. 3). i n cazul acestui serviciu hotrrile CSA apar ca izvoare de drept imediat dup Constituie i legi i naintea regulamentelor interioare. ns, spre deosebire de SPP, unde numirea directorului se face la propunerea CSA de ctre Preedintele Romniei, n cazul STS propunerea de numire a directorului aparine preedintelui CSA (care este chiar preedintele Romniei), iar numirea se face de ctre CSA. De asemenea, CSA numete prima-djunctul i adjuncii directorului STS. n general, activitatea STS, focalizat pe asigurarea reelei de telecomunicaii special, este determinat de hotrri ale CSA care, aprob nu doar criteriile de repartizare a posturilor de abonat la serviciile STS, dar i structura acestui serviciu, atribuiile componenelor acestei structuri, efectivele etc. n Legea nr. 1/1998 privind organizarea i funcionarea Serviciului de Informaii Externe, republicat, se stabilete un rol foarte important al CSA n activitatea acestei instituii. Legea stabilete, de o manier general, c activitatea SIE este organizat i coordonat de CSAT (art. 2 al.1) i c directorul SIE prezint anual sau ori de cte ori este nevoie, rapoarte privind activitatea serviciului pe care l conduce. Conform legii, directorul SIE este membru de drept al CSA. Tocmai de aceea, prevederea din art. 6 alin. 1 al legii, care stabilete c numirea directorului SIE este fcut de CSA la propunerea Preedintelui Romniei apare cam stranie - nu e obinuit ca atribuia de numire i de revocare din funcie public a unei persoane s fie fcut de o structur din care aceast persoan face parte tocmai n virtutea funciei n care este nvestit. De altfel, ntreaga conducere a SIE, adic i directorii adjunci, sunt numii tot de CSA, de ast dat la propunerea directorului serviciului. CSA aprob structura organizatoric, efectivele, regulamentul de funcionare, atribuiile (art. 5 alin.2), planificarea, evidena i utilizarea fondurilor necesare SIE, similar reglementrilor privind cheltuielile operative (art. 21). 135

n fine, tot CSA aprob lista persoanelor juridice i instituiilor publice cu care SIE coopereaz pentru asigurarea unei politici unitare i coerente a comunitii informative n plan extern i organismele similare din strintate cu care SIE poate stabili relaii (art.4). n Legea nr. 14/1992 privind organizarea i funcionarea Serviciului Romn de informaii, cu modificrile i completrile ulterioare, se stabilete c CSA va stabili regulile generale dup care se va desfura activitatea de planificare, eviden, utilizare, justificare i control al cheltuielilor operative destinate activitilor specifice serviciilor de informaii (art. 42 alin. 4). n Hotrrea de Guvern 83/2005 privind organizarea i funcionarea Ministerului Justiiei, coroborat cu HG 637/2004, se stabilete c Direcia General de Protecie i Anticorupie din subordinea Ministerului Justiiei funcioneaz n temeiul Regulamentului de organizare si functionare aprobat de ministrul justitiei, cu avizul prealabil al Consiliul Suprem de Aprare a rii, care cuprinde si structura organizatoric a acestei direcii. n Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, republicat, se stabilete c Forma final a intrumentelor de prezentare i motivare a proiectelor de acte normative trebuie s cuprind referiri la avizul Consiliului Legislativ i, dup caz, al Consiliului Suprem de Aprare a rii, Curii de Conturi sau Consiliului Economic i Social. (art.30 alin. 3).

Bibliografie
1. Constituia Romniei revizuit prin Legea nr.429/2003 2. Legea nr.39/1990 3. Legea nr.415/2002, 4. Legea nr.535/2004 privind prevenirea i combaterea terorismului 5. Legea nr.477/2003 privind pregtirea economiei naionale i a teritoriului pentru aprare 6. Legea nr. 42/2004 privind participarea forelor armate la misiuni n afara teritoriului statului romn 7. Legii nr. 473/2004 privind planificarea aprrii 8. Legea nr. 346/2006 privind organizarea i funcionarea Ministerului Aprrii 9. Legea nr. 218/2002, privind organizarea i funcionarea Poliiei Romne 10. Legea nr. 191/1998 privind organizarea i funcionarea Serviciului de Protecie i Paz, 11. Legea nr. 92/1996 privind organizarea i funcionarea Serviciului de Telecomunicaii Speciale, 12. n Legea nr. 1/1998 privind organizarea i funcionarea Serviciului de Informaii Externe 13. Legea nr. 14/1992 privind organizarea i funcionarea Serviciului Romn de informaii, 14. Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative 15. Hotrrea CSATnr.3 din 10.02.2003 16. Ordonana de urgen a Guvernului nr.30/2007 privind organizarea i funcionarea Ministerului 17. Hotrrea de Guvern 83/2005 privind organizarea i funcionarea Ministerului Justiiei 18. Ordonana de urgen a Guvernului nr.30/2007 privind organizarea i funcionarea Ministerului Internelor i Reformei Administrative

136

PREFECTUL INSTITUIE A ADMINISTRAIEI PUBLICE CENTRALE A ROMNIEI


RAPOTAN Adrian, Universitatea Liber Internaional din Moldova

Abstract:
The prefect is the representative of local government and leads public desconcentrated services of ministries and other central bodies of the territorial-administrative units. Based on the principle of desconcentration, there is a transfer of powers of central authority and the right of administrative guardianship from the central bodies of the state to the local representative. Prefecture has general administrative tasks such as coordinating on the local level of the activity of the territorial services of the ministries, as well as the execution of the control on the legality of administrative acts of local authorities. n dreptul administrativ este bine cunoscut faptul c noiunea de prefect sau prefectur, nc n Roma Antic semnifica fie uniti administrative, fie funcii oficiale (civile,militare,economiceetc.) ns prefectul, aa cum susinea i prof. M. Waline, este o creaie napoleonian; ea a fost creat in anul al-VIII-lea de la Marea Revoluie Francez; pn la modificarea Constituiei Franei din anul 1958, prefectul era reprezentantul Guvernului i eful administraiei departamentului n care funciona. Dup 1958, prefectul n Frana este: reprezentantul statului, al intereselor naionale; reprezentantul Guvernului; organ de administraie general; organ de coordonare a serviciilor statului din departament. (J.Rivero) n Romnia funcia de prefect a fost instituit prin Legea pentru consiliile judeene nr.396 din 2/14 aprilie 1864 care, n articolul 91, prevedea c prefectul, ca cap al administraiei judeene, dirige toate lucrrile acestei administraiuni i execut hotrrile consiliului judeean. Prefectul, dup cum prevede alineatul 2 al articolului 3, era comisar al Guvernului pe lng consiliul judeean. Potrivit Legii pentru organizarea administraiunii locale din 3 august 1929, prefectul era numit prin decret regal, la propunerea Ministerului de Interne. Din reglementrile cuprinse in aceast lege, rezult ca prefectul avea o tripl calitate, cu atribuii corespunztoare. Astfel: ca delegat al autoritii centrale; ca reprezentant al Guvernului; eful poliiei n jude, potrivit articolului 276. Autonomia local, reprezint un principiu al implementrii instituiei prefectului n sistemul administraiei publice. n ordinea evenimentelor istorice ea este anterioar statului. Prof. Anibal Teodorescu, preciza c ideea de autonomie local atrage dup sine descentralizarea administrativ, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un sistem care implic autonomia. De aceea, descentralizarea, ca element esenial al autonomiei locale, nu poate fi conceput, cel puin n statele unitare, fr existena unui reprezentant al statului n teritoriu care ar fi responsabil de serviciile desconcentrate i a unui control din partea statului, denumit, tradiional, control de 137

tutel, exercitat n unele ri ( Italia, Frana ) de funcionari sau autoriti ale administraiei de stat, iar n altele ( Marea Britanie) de ctre judectori. Autonomia local, mai ales ntr-un stat unitar, nu poate fi conceput dect n anumite limite. Nu se poate admite ca ntr-un stat de drept s fie nesocotit legea, autoritatea executivului central sau a justiiei datorit aplicrii principiului autonomiei locale. Autonomia local nu poate fi realizat dect n cadrul principiilor statului de drept, principiul autonomiei locale fiind unul dintre acestea. De aici legtura organic care trebuie s existe ntre autonomia local i lege, dintre interesele locale (comunale, oreneti, municipale, judeene) i interesele naionale exprimate prin lege. Aa se explic de ce, n toate rile democratice, la nivelul unitii administrativ-teritoriale de nivelul cel mai nalt, a fost instituit un reprezentant al statului, al puterii executive, cu rolul de a veghea asupra aplicrii legii de ctre autoritile administraiei publice locale, organizate pe baza autonomiei administrative. Dup sistemul francez, acest rol, la noi, l are prefectul, situaie reglementat i de Constituie care prevede: Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce serviciile publice desconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale, din unitile administrativ-teritoriale. Se observ c, pe baza principiului desconcentrrii, are loc transferul unor atribuii ale autoritii centrale ca i a dreptului de tutel administrativ de la organele centrale ale statului (Guvernul) la reprezentantul local al acestuia (prefectul). Prefectului i s-au stabilit sarcini de administraie general, cum ar fi coordonarea pe plan local a activitii serviciilor teritoriale ale ministerelor, precum i exercitarea controlului cu privire la legalitatea actelor administrative ale autoritilor publice locale. Soluia din Constituie i din Legea administraiei publice locale se poate spune c este o soluie politic, prefectul ne apare ca fiind om politic (pe baza dreptului pozitiv), ce reprezint Guvernul, fiind de neles c el este supus regulii jocului politici, ca oricare membru al Guvernului. Prefectul este un organ unipersonal al administraiei publice, investit cu o competen material general i teritorial limitat la nivelul judeului n care funcioneaz. Articolul 130 din Legea nr. 215/2001, dispune: Guvernul numete cte un prefect, ca reprezentant al su, n fiecare jude i n municipiul Bucureti. Textul citat reia dispoziiile cuprinse n articolul 122 (1) din Constituie. Rezult, deci, c prefectul este numit n funcie printr-un act de autoritate, i nu ales. Potrivit articolului 130 din legea menionat, Prefectul este ajutat de un subprefect. Existena subprefectului nu schimb natura juridic a prefectului. Condiiile cerute de lege persoanei fizice pentru numirea n funcia de prefect sau subprefect sunt prevzute n articolul 106 din Legea nr. 215/2001, i anume: studii superioare. Aceast condiie este obligatorie, lipsa studiilor superioare a atrgnd nulitatea actului de numire n funcie. Este de relevat totui, condiia ceteniei romne i a domiciliului n Romnia, impus de articolul 16 din Constituia Romniei, potrivit creia funciile i demnitile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de persoanele care au numai cetenia romn i domiciliul n ar. Articolul 131 din Legea nr. 215/2001, prevede o serie de interdicii i incompatibiliti. n primul rnd este precizat faptul c prefectul sau subprefectul nu poate fi n acelai timp deputat sau senator. O asemenea dispoziie se coroboreaz cu prevederile articolului 68 din Constituie potrivit crora calitatea de deputat sau de senator este incompatibil cu exercitarea oricrei funcii publice de autoritate, cu excepia celei de membru al Guvernului. Din dublul caracter, politic i administrativ al statutului prefectului, care, n acelai timp, este reprezentantul Guvernului i realizeaz funcii administrative importante, rezult c acesta nu are nici o garanie n ce privete cariera sa, care nceteaz odat cu existena Guvernului care l-a numit. Ori, un specialist n administraia public presupune o pregtire de specialitate i garanii de stabilitate. n practic, aspectul politic coexist cu cel administrativ i ambele sunt eseniale. Dup prerea d-lui prof. Emil Blan, rmn actuale afirmaiile fcute cu decenii n urm de prof. Tarangul: Administraia modern este complicat. Ea pretinde cunotine i experien. 138

Astzi nu se mai poate administra numai cu bunul sim i cu o minte sntoas... Administraia modern este o tiin i o art, nct administratorii nu pot fi improvizai. Prefectul, ca reprezentant al Guvernului, potrivit legii, ndeplinete urmtoarele atribuii principale (articolul 134): a) asigura realizarea intereselor naionale, aplicarea si respectarea Constituiei, a legilor, a hotrrilor si ordonanelor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum si a ordinii publice; b) exercita controlul cu privire la legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autoritatile administratiei publice locale si judeene, precum si ale preedintelui consiliului judeean, cu excepia actelor de gestiune curenta; c) dispune masurile corespunzatoare pentru prevenirea infractiunilor si apararea drepturilor cetatenilor, prin organele legal abilitate; d) asigura, impreuna cu autoritatile si organele abilitate, pregatirea si aducerea la indeplinire, in conditiile stabilite prin lege, a masurilor de aparare care nu au caracter militar, precum si a celor de protectie civila; autoritatile militare si organele locale ale Ministerului de Interne au obligatia sa informeze si sa sprijine prefectul pentru rezolvarea oricarei probleme de interes national sau judeean, in conditiile legii; e) prezinta anual Guvernului un raport asupra stadiului realizarii sarcinilor ce ii revin potrivit programului de guvernare, precum si in legatura cu controlul exercitat asupra legalitatii actelor autoritatilor administratiei publice locale. (2) Prefectul indeplineste si alte atributii prevazute de lege si de celelalte acte normative, precum si insarcinarile date de Guvern. Ct privete dispoziia potrivit creia prefectul ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege, problema se pune sub dou aspecte i anume: Un prim aspect l constituie acele atribuii, altele dect cele cuprinse n articolul 134, prevzute chiar n Lege cum ar fi: convocarea consiliilor locale n edina de constituire; numirea i eliberarea din funcie a secretarilor consiliilor comunale i oreneti; convocarea consiliului judeean n edina de constituire; asistarea la edinele delegaiei permanente a consiliului judeean; convocarea comisiei administrative. Cel de-al doilea aspect l reprezint atribuiile pe care le exercit prefectul n temeiul prevederilor altor legi. Pentru ndeplinirea atribuiilor ce-i revin, prevede articolul 137 prefectul emite ordine, n condiiile legii. Ordinele prefectului sunt acte administrative de autoritate. Ele pot fi normative sau individuale. Ordinul prefectului devine executoriu numai dup ce a fost adus la cunotina public, prin afiare i publicare cnd conine dispoziii normative, sau de la data comunicrii, n celelalte cazuri adic cele individuale. Precizarea c aceste ordine se emit n condiiile legii nseamn c ele trebuie s respecte ntocmai condiiile de fond i form care se cer pentru toate actele administrative, condiii cuprinse n Hotrrea Guvernului nr. 390/1993, pentru aprobarea Metodologiei privind pregtirea, elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de acte normative. Pentru a emite ordine nu numai legale, ci i documentate, alin. (2) al articolului 137 prevede c ordinele prefectului care stabilesc msuri cu caracter tehnic i de specialitate, sunt emise dup consultarea organelor sau serviciilor de specialitate i sunt contrasemnate de conductorii acestora. Art. 138. Prevede c ordinul prefectului care contine dispoziii normative devine executoriu numai dupa ce a fost adus la cunotina publica sau de la data comunicarii, in celelalte cazuri. Ordinele cu caracter normativ se comunica de indata Ministerului Administratiei Publice. Ministerul Administraiei Publice poate propune Guvernului, in exercitarea controlului ierarhic al acestuia, anularea ordinelor emise de prefect, daca le considera ilegale sau inoportune. Prefectul pentru a-i ndeplini atribuiile, este ncadrat ntr-o structur organizatoric, format din funcionari publici. Aceast structur organizatoric, avnd n frunte pe prefect, formeaz 139

instituia prefecturii. Ca element de baz al sistemului administraiei publice, noiunea de instituie public, este o entitate pe care prof. Al. Negoi o caracterizeaz drept colectivitate uman constituit pe baza i n executarea legii, nzestrat cu mijloace materiale i financiare, precum i cu personalitate juridic i competena necesar pentru a putea aciona n vederea organizrii exercitrii legii. n consonan cu aceast definiie apreciem c organul reprezint instrumentul de exprimare a voinei juridice a instituiei publice. Tutela administrativ astzi nseamn un control (ntre anumite limite) din partea autoritilor centrale asupra celor locale, descentralizate, control care s nlture sau s limiteze tendinele centrifuge ale autoritilor locale, aflate n disonan cu politica statului, s asigure totodat rezolvarea nu numai a intereselor locale ci i a celor generale. Statul nu are numai dreptul ci i obligaia de a exercita controlul asupra autoritilor administraiei publice, att asupra celor desconcentrate ct i asupra cele descentralizate. Controlul asupra autoritilor descentralizate este un control special numit ,,control de tutel, dar pe care legislaia actual nu-l mai reglementeaz n mod expres. Dar aceasta nu nseamn c el nu exist sau nu se realizeaz. Raiunea pentru care actuala Constituie nu mai consacr n mod expres controlul de tutel este fundamentat pe considerente de ordin politic. Profesorul Antonie Iorgovan spunea c ,,a fi propus aceast noiune (tutela administrativ) n Tezele sau Proiectul Constituiei ar fi nsemnat o greeal de tact politic; aceast noiune ar fi ocat, atunci cnd se cutau formele care s exprime ideea de ,,autonomie nu de ,,tutel; dup zeci de ani de regimuri autoritare se cutau formule pentru o autonomie local real. Astfel, potrivit prevederilor din Legea nr. 215/2001, n exercitarea controlului cu privire la legalitatea actelor autoritilor administrative publice locale i judeene prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, actele acestora, precum i cele ale preedintelui consiliului judeean, cu excepia celor de gestiune curent, dac le consider ilegale. Actul atacat este suspendat de drept. Textul mai precizeaz un lucru i anume acela potrivit cruia, prin controlul exercitat, prefectul verific numai legalitatea, nu i oportunitatea adoptrii sau emiterii unui act administrativ de ctre autoritile administraiei publice locale i judeene. n fiecare jude i n municipiul Bucureti se organizeaz, pe lng prefecturi, conform Art. 145 din Lege se organizeaza o comisie consultativa. Comisia consultativa este formata din: prefect si preedintele consiliului judeean; subprefect si vicepresedintii consiliului judeean; secretarul general al prefecturii si secretarul general al judeului; primarul municipiului resedinta de jude, respectiv primarul general, viceprimarii si secretarul general al municipiului Bucureti; primarii oraselor si comunelor din jude, respectiv primarii sectoarelor municipiului Bucureti; sefii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale organizate la nivelul judeului sau al municipiului Bucureti; sefii compartimentelor din aparatul propriu de specialitate al consiliului judeean, respectiv al Consiliului General al Municipiului Bucureti; conducatorii regiilor autonome de interes judeean, ai sucursalelor regiilor autonome de interes national si ai societatilor nationale din judeul respectiv sau din municipiul Bucureti, precum si conducatorii altor structuri organizate in jude sau in municipiul Bucureti. La lucrarile comisiei consultative pot fi invitate si alte persoane a caror prezent este considerata necesar. Art. 146. Din Lege stabilete c comisia consultativa se convoaca de prefect si de preedintele consiliului judeean, respectiv de primarul general al municipiului Bucureti, o data la doua luni sau ori de cate ori este necesar. Lucrarile comisiei consultative sunt conduse prin rotatie de prefect si de preedintele consiliului judeean. 140

Secretariatul comisiei consultative este asigurat de 2 functionari din aparatul propriu al prefectului si de 2 functionari din aparatul propriu al consiliului judeean. Art. 147 prevede c Comisia consultativa dezbate si isi insuseste prin consens programul anual orientativ de dezvoltare economica si sociala al judeului, respectiv al municipiului Bucureti, pe baza Programului de guvernare acceptat de Parlament. Programul orientativ de dezvoltare economica si sociala al judeului, respectiv al municipiului Bucureti, se comunica serviciilor publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale, filialelor din jude ale regiilor autonome sau ale societatilor nationale, regiilor autonome de interes local si societatilor comerciale si serviciilor publice de interes local interesate, precum si autoritatilor administratiei publice locale si judeene. In cadrul reuniunilor comisiei consultative pot fi convenite si alte actiuni ce urmeaza sa fie intreprinse de prefect si de serviciile publice descentralizate ale ministerelor si ale altor autoritati ale administratiei publice centrale de specialitate organizate in jude, pe de o parte, si de consiliul judeean si serviciile publice de sub autoritatea acestuia, pe de alta parte, in scopul armonizarii masurilor prevazute in Programul de guvernare cu activitatile desfasurate de autoritatile administratiei publice locale si judeene, in conformitate cu atributiile si cu responsabilitatile ce le revin, potrivit legii. Art. 148 fixeaz dispoziia prin care pentru dezbaterea si elaborarea unor solutii operative, precum si pentru informarea reciproca cu privire la principalele actiuni ce urmeaza sa se desfasoare pe teritoriul judeului se constituie in fiecare jude un comitet operativ-consultativ, format din prefect si preedintele consiliului judeean, subprefect si vicepresedintii consiliului judeean, secretarul general al prefecturii, secretarul general al judeului si primarul municipiului resedinta de jude. In municipiul Bucureti comitetul operativ-consultativ este format din prefect si primarul general al Capitalei, subprefecii si viceprimarii municipiului Bucureti, secretarul general al prefecturii si secretarul general al municipiului Bucureti, precum si din primarii sectoarelor municipiului Bucureti, Comitetul operativ-consultativ se ntrunete sptmnal, de regula in ziua de luni, iar edinele acestuia sunt conduse prin rotaie de prefect, preedintele consiliului judeean si, respectiv, de primarul general al municipiului Bucureti. In cadrul comitetului operativ-consultativ se poate stabili iniierea, de comun acord, a unor proiecte de hotrre a Guvernului sau, potrivit competentelor decizionale specifice fiecrei institutii si autoritati, emiterea de ordine ale prefectului, dispoziii ale preedintelui consiliului judeean ori initierea de hotrri ale consiliului judeean, care sa concretizeze masurile stabilite de comun acord.

Bibliografie:
1. Emil Blan- Drept administrativ i contencios administrativ Editura Fundaiei Romnia de Mine; Bucureti, 2000; Universitatea Spiru Haret, Facultatea de Drept. 2. Emil Blan Prefectul i prefectura n sistemul administraiei publice Editura Fundaiei Romnia de Mine; Bucureti, 1997. 3. Antonie Iorgovan Drept administrativ- tratat elementar (lV); Editura Actami; Bucureti, 1994. 4. Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ; Vol.II; Editura Nemira, 1996. 5. Mircea Preda Tratat elementar de drept administrativ romn; Ediia a-II-a; Editura Lumina Lex, 1999. 6. Valentin I. Priscaru Tratat de drept administrativ romn- partea general; Ediia a-II-a; Editura All, 1996. 141

7. Verginia Vedina i Mariana ipic Noiuni de drept administrativ; Universitatea Bucureti, Facultatea de Litere, Colegiul de administraie public; Editura Credis 8. Petrescu, Rodica Narcisa, Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj Napoca, 2004 9. Iorgovan, Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. I II, Ed. Nemira, Bucureti, 1996; 10. Preda, Mircea, Curs de drept administrativ (partea general i partea special), Casa Editorial ,,Calistrat Hoga, Bucureti, 1995; 11. Hotrrea Guvernului nr. 390/1993, pentru aprobarea Metodologiei privind pregtirea, elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de acte normative. 12. Legea de revizuire a Constituiei, Bucureti, 2003 13. Legea Romniei nr. 215/2001 privind Administraiei publice locale 14. Legea Romniei nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor. 15. Legea Romniei nr. 340/2004 privind instituia prefectului

142

NOIUNEA DE DECIZIE ADMINISTRATIV


BELECCIU tefan, Confereniar universitar, doctor, Academia tefan cel Mare a MAI al RM BRGU Mihai,Confereniar universitar, doctor habilitat, Institutul de Stat de Relaii Internaionale din Moldova

Summary:
Day by day, people set goals which they seek and choose the appropriate methods for achieving this goals. However, it is obvious that not everything that people wats, in general, is achievable, with the ways that man has. As a result, he must choose and analize among all the proposed purposes, those considered clearly achievable,more correctly said he must to take a decision. n activitatea de zi cu zi, oamenii i stabilesc scopurile pe care le urmresc i i aleg mijloacele adecvate pentru realizarea acestor scopuri. ns, este evident c nu tot ceea ce i propune, n general, omul se i realizeaz cu mijloacele de care dispune. Drept urmare, el trebuie s opteze, s aleag, dintre toate scopurile propuse, pe cele considerate, n mod cert, realizabile, altfel spus s ia o decizie. Pentru caracterizarea deciziei administrative trebuie s avem n vedere trsturile generale ale oricrui act decizional i, apoi, specificul ei. n activitatea de zi cu zi, oamenii i stabilesc scopurile pe care le urmresc i i aleg mijloacele adecvate pentru realizarea acestor scopuri. ns, este evident c nu tot ceea ce i propune, n general, omul se i realizeaz cu mijloacele de care dispune. Drept urmare, el trebuie s opteze, s aleag, dintre toate scopurile propuse, pe cele considerate, n mod cert, realizabile, altfel spus s ia o decizie. Orice decizie este un act deliberat, prin care se determin natura unei aciuni, agenii, mijloacele, durata i modul ei de executare. Ceea ce este esenial pentru orice act decizional este faptul c el presupune o alegere, o opiune, un moment deliberativ i de selecie din mai multe posibiliti deschise. Fr opiune nu exist decizie, pentru c acolo unde nu ai de ales ntre mai multe posibiliti, prin fora lucrurilor, soluia se impune1 Orice decizie poate fi caracterizat din mai multe puncte de vedere. Astfel, din punctul de vedere al subiectului care o adopt, deciziile pot fi decizii ale unui partid politic, decizii ale unui organ al statului sau al colectivitii locale, decizii ale unei organizaii profesionale, asociaii etc., fiecare dintre acestea putndu-se subclasifica, la rndul lui, n funcie de caracterul i nivelul organului ce o adopt. Dup coninutul sau domeniul la care se refer, deciziile pot fi extrem de variate: politice, economice, social-culturale, tiinifico-tehnice, militare, juridice etc. Decizia administrativ este o specie a deciziei etatice, care se caracterizeaz prin dou trsturi specifice. n primul rnd, ea este opera unui organ administrativ(uneori i a organelor de conducere ale Parlamentului, a instanelor judectoreti sau a parchetului), compartiment sau funcionar. n al doilea rnd, ea este adoptat pentru realizarea formei fundamentale de activitate executiv. La acestea trebuie adugat faptul c decizia administrativ este o decizie de putere.2
I. Ceterchi, Actul juridic normativ ca act de conducere n societatea socialist, n R. R. D. nr. 11/1972,; citat de Ilie Iovna, Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997, pag. 26. 2 I. Iovna, op. cit., pag. 26.
1

143

Profesorul A. Iorgovan definete decizia administrativ ca fiind categoria deciziei speciale prin care se determin soluiile juridice i nejuridice ale organelor administraiei publice prin transpunerea n practic a valorilor exprimate n normele politice i actele organelor puterii de stat. Din aceast definiie se deduc urmtoarele concluzii: Decizia presupune cu necesitate existena mai multor variante din care trebuie aleas una; Decizia este un act complex, fiind n esen concretizarea voinei unui anumit subiect n vederea reglrii raporturilor sociale; Decizia, n sine, nu trebuie confundat cu procesul decizional, raportul dintre ele fiind de la coninut la form. M. T. Oroveanu, n lucrarea Tratat de tiina administraiei, arat c decizia administrativ este o manifestare de voin a Administraiei, premergtoare aciunii, prin care aceasta opteaz pentru o soluie, n vederea realizrii unei finaliti.1 n concepia autorului acestei definiii, geneza unei decizii implic urmtoarele condiii: O alegere ntre mai multe variante de aciune posibile. Ct vreme cel care decide n-a optat pentru una din variantele posibile, nu exist nc decizia. Aria acestei alegeri poate varia ntre doi poli, i anume: absena opiunii, situaie n care decizia nu exist, i alegerea arbitrar, n care nu s-a respectat norma de drept ce reglementeaz aciunea administrativ, astfel nct decizia este nelegal, i urmeaz a fi revocat de administraia nsi sau anulat de instana de contencios administrativ. Alegerea trebuie s fie contient, precedat de o deliberare. Un gest instinctiv sau un impuls nereflectat nu constituie o decizie. Alegerea urmeaz s fie orientat spre unul sau mai multe scopuri. Cu ajutorul acestei cerine, se distinge decizia de celelalte activiti umane care cuprind scopul n ele nsele (emoia estetic) i de compartimentele ce reprezint simpla exteriorizare a impulsurilor luntrice. Alegerea trebuie s duc la aciune. Decizia este actul de voin, care urmeaz dup deliberare i prepar, declaneaz i cluzete aciunea. Decizia administrativ determin aciunea propriu-zis, care este indispensabil pentru a concretiza voina administraiei. Dac decizia nu duce la aciune ea rmne o simpl declaraie de intenie. Eficiena decizie se verific prin rezultatele obinute n urma aplicrii sale.2 Armenia Androniceanu definete decizia administrativ ca un proces complex de alegere a unei variante decizionale din mai multe posibile, n vederea realizrii unui obiectiv al administraiei publice i care influeneaz activitatea a cel puin unei alte persoane din sistem, a sistemului administrativ n ansamblul lui sau a societii, n general.3 Profesorul colii clujene, Ilie Iovna, definete decizia administrativ ca un act voliional de putere al administraiei publice, adoptat pentru realizarea formei fundamentale de activitate executiv.4 Din aceast definiie rezult c cea mai important categorie a deciziilor administrative o formeaz actele administrative. ns, precizarea coninutului celor dou noiuni este necesar. Aa cum reine profesorul I. Iovna, cu care suntem de acord, ntre decizia administrativ i actul administrativ exist o deosebire de sfer, n primul rnd. Orice act administrativ este o decizie administrativ, dar aceasta din urm nu se reduce la noiunea actului de drept administrativ.
3 4
1 2

M. T. Oroveanu, Tratat de tiina administraiei, Ed. Cerna, Bucureti, 1996, pag. 369. M. T. Oroveanu, op. cit., pag. 369-371. Armenia Androniceanu, Managementul public, Ed. Economic, Bucureti, 1999, pag. 127. I. Iovna, op. cit., pag. 27.

144

n al doilea rnd, noiunea actului administrativ este o categorie a dreptului administrativ, pe cnd noiunea deciziei administrative intr n sistemul categorial al tiinei administraiei.1 Prin urmare, actele administrative pentru a cror emitere s-a impus o opiune ntre mai multe variante posibile sunt decizii administrative. ns, categoria actelor administrative nu epuizeaz sfera noiunii deciziei administrative, pentru c aceasta din urm cuprinde orice activitate decizional a administraiei publice. n aceast ordine de idei, din punctul de vedere al tiinei administraiei, i operaiunile tehnico-materiale voliionale, cum ar fi avizele etc., sunt decizii administrative. Tot astfel, n categoria deciziilor administrative intr i faptele materiale reprezentnd aciuni ori absteniuni voliionale ale administraiei publice, indiferent c produc sau nu efecte juridice. Decizia administrativ presupune o anumit autonomie a Administraiei, necesar pentru a-i nfptui misiunile n mod eficient. n acest cadru, delimitat prin actele normative, Administraia efectueaz o alegere dintre mai multe soluii de opiune. Acolo unde legea stabilete riguros tot ce trebuie s fac instituiile Administraiei, lundu-le posibilitatea de a aprecia asupra utilizrii i alegerii mijloacelor de aciune, nu se pune problema adoptrii unei decizii administrative, ci doar de a executa dispoziiile legii.2 Specialitii consider c i atunci cnd exist o singur variant posibil, ne aflm n prezena unei decizii, ntruct elementul alegerii exist i ntr-o astfel de situaie, deoarece, de regul, sunt propuse mai multe soluii. n urma analizei tuturor acestora, se constat c una singur este posibil, fapt care determin adoptarea soluiei realizabile n acele mprejurri. Nu este exclus posibilitatea s fie propus o singur soluie, se pune problema dac, ntr-un astfel de caz, mai suntem n prezena unei decizii. i n aceast situaie exist o decizie, deoarece se adopt o hotrre, pe baza unor fapte concrete, iar n prezentarea unicei soluii sunt avute n vedere diverse propuneri, dintre care este aleas i prezentat organului de decizie o singur soluie. Pe de alt parte, organul de decizie are deplina libertate de a o accepta, adoptnd soluia prezentat, sau de a o respinge, ceea ce n fond nseamn tot o decizie, dar o decizie negativ, de respingere ori de modificare a soluiei propuse. n cele mai dese cazuri legea nu arat pn n cele mai mici amnunte, cum trebuie s fie ndeplinit activitatea administraiei publice, lsnd acestora libertatea de a decide modul de executare, n funcie de fiecare situaie concret. Cnd organele administraiei publice nu au o asemenea libertate, legea prescriind n mod obligatoriu cum trebuie s se acioneze, decizia administrativ nu poate interveni. De asemenea, este foarte greu s se delimiteze materiile care fac obiectul deciziei administrative. Dac am vrea s artm materiile de care se ocup administraia de stat, am sfri prin a face o tautologie, pentru c administraia de stat se ocup de tot ceea ce intereseaz colectivitatea pe care este chemat s o slujeasc.3 Analiza noiunii de decizie, n general, ne conduce la faptul c aceasta semnific un raport, care se realizeaz ntre nelegere i voin, ca elemente fundamentale. nelegerea. Ansamblul operaiunilor raionale i psihice ale gndirii alctuiesc facultatea de nelegere a omului. Aceasta are n vedere toate fenomenele umane, raionale sau neraionale. Ca atare, a nelege nseamn a concepe, a judeca, a raiona, dar i a avea emoii i sentimente. Ca element al deciziei, nelegerea trebuie s se realizeze dup anumite proceduri grupate, n cadrul general al discuiilor sau al deliberrii.
I. Iovna, op. cit., pag. 25-26. M. T. Oroveanu, op. cit., pag. 370. 3 A. Negoi, tiina administraiei, Bucureti, 1972, pag. 137; citat de I. Iovna, op. cit., pag. 27.
1 2

145

n general, deliberarea cuprinde trei etape: Determinarea obiectului deciziei ce urmeaz a fi luat. Analiza subiectului deliberrii. Propuneri de msuri. Cu privire la deliberare trebuie s subliniem i faptul c, spre deosebire de instanele de judecat care delibereaz posterior n raport cu faptele petrecute n trecut, asupra crora va decide, n activitatea administraiei publice deliberarea are drept finalitate, n general, n viitor. Autoritile administraiei publice deliberative desfoar activitatea n prealabil, iar decizia va apare ca anterioar fa de aciunea ce se va realiza ulterior. Voina. Indiferent ct de profund este o analiz i de clar opinia formulat cu privire la scopul propus ori la obiectivul urmrit sau la mijloacele necesare realizrii acestuia, oamenii trebuie s se hotrasc pentru a aciona ntr-un anumit sens. Aceast hotrre reprezint expresia voinei sale. Voina reprezint afirmarea unei tendine cu care se identific cel care decide, ea este impulsul care determin omul s acioneze ntr-un anumit sens, l face s treac de la intenia de a aciona la aciunea n sine. Voina are ca efect, pe de o parte, eliberarea energiilor umane n vederea realizrii scopului propus fiind, astfel, elementul esenial al deciziei iar, pe de alt parte, o manifestare a autoritii administrative, n exercitarea puterii publice a statului sau a unei colectiviti locale. Acest fapt semnific existena anumitor persoane sau grupe de persoane abilitate pentru a decide n numele unei colectiviti naionale sau locale, decizia lor fiind asigurat de fora public, de constrngerea statului atunci cnd ea nu se realizeaz de bunvoie1. Voina celor care decid este determinat, fr ndoial, de nelegere, care o disciplineaz, o orienteaz i o metodizeaz. Ea constituie esena funciei celor care decid, de unde i importana acestora: - voina se distinge de nelegere prin responsabilitatea pe care o antreneaz, ea implicnd i anumite riscuri, concretizate n eecuri, practic, n neatingerea scopului sau obiectivului propus. De aici decurg i marile responsabiliti ale tuturor celor ce iau decizii, ele pot fi de natur politic i tehnic. - voina, n orice situaie, presupune implicarea anumitor caliti morale, spirit hotrt, dorina de realizare a binelui comun i a interesului general, ca i o anumit determinare, curajul pentru a nltura ezitrile aciunii. Contopirea celor dou elemente. Cele dou elemente ale deciziei, nelegerea i voina nu se situeaz n acelai plan. Primul face apel la judecat, cel de-al doilea ine de caracter. De aceea, ntre cele dou elemente trebuie s existe o anumit succesiune logic i necesar, astfel, nct, deliberarea va precede voina, ntr-o decizie bine fundamentat. Voina trebuie s se bazeze pe nelegere, pe judecat, justificat de scopul urmrit. Exist i situaii n care nu vom regsi o contopire normal a celor dou elemente. cu privire la voin; se manifest o tendin fireasc a conductorilor care decid de a lua n considerare sfaturile specialitilor care au analizat multilateral problema ce urmeaz a fi rezolvat. n acest caz, cel care decide i ntemeiaz voina pe avizul colaboratorilor si. Uneori, voina celui care decide nu ine seama de rezultatele deliberrii. Aceast situaie se poate datora mai multor cauze, ca de pild. Convingerile, interesele persoanele sau raiunile politice ori chiar morale. n alte cazuri, sub presiunea evenimentelor, orice ateptare pe care ar recomanda-o cei ce delibereaz nu ar fi oportun. Inactivitatea nu este soluia. De asemenea, cel care decide poate remarca disproporia dintre mijloacele propuse pentru ndeplinirea sarcinilor i scopul urmrit. Sau este posibil s-i lipseasc fora de caracter pentru a recurge la mijloacele propuse. n ceea ce privete nelegerea, dezacordul poate proveni din cauza unei deliberri superficiale, fcut n grab sau tendenioas i deci neconvingtoare pentru cel ce trebuie s decid. De
1

Ibidem, p.381

146

asemenea, mai pot aprea i situaii cnd din deliberare au rezultat opinii total diferite, care, de multe ori poate deruta pe cel ce trebuie s decid. Oricum, ntr-o asemenea situaie nu putem trage concluzia c opinia reieit trebuie s fie neaprat obinut cu unanimitate. Deliberarea care se dorete bine fundamentat presupune idei i opinii diferite, clar exprimate i argumentate logic i legal, astfel, nct cel ce decide s poat alege dintre variantele propuse, pe cea mai bun. Este adevrat c fr voin nici o decizie nu poate fi adoptat i nelegerea i confer valoarea. Confruntarea nelegerii i a voinei care genereaz decizia rezid n dezbaterea interioar a celui sau a celor care au obligaia de a decide1. n sfrit, factorul timp, este foarte important pentru decizia administrativ n raport cu cele dou elemente ale sale: nelegerea i voina, precum i cu cerinele etapei n care oamenii triesc. Ca atare, pentru fiecare decizie, n general, exist i un timp oportun, momentul propice n care acesta trebuie s fie luat, adoptat sau emis, n cazul deciziei administrative. Timpul este, totodat, factorul ce verific permanent temeinicia i justeea unei decizii. De aceea, se admite n principiu c pentru decizie viitorul este esenial, ntruct ea reprezint o previziune ce are n vedere actele i aciunile pe care omul (sau autoritatea administrativ) urmeaz s le realizeze. Altfel spus, decizia este o proiectare a prezentului n viitor sau o interpretare a trecutului i o concepie a prezentului plasat n viitor. n concluzie, putem defini decizia administrativ ca o manifestare de voin a unui organ al administraiei publice constnd ntr-o opiune n vederea realizrii unui scop.

M. T. Oroveanu, op. cit., pag. 382.

147

NOIUNEA I TRSTURILE ACTULUI ADMINISTRATIV


CONDREA Tatiana, doctorand, Academia tefan cel Mare a MAI al RM

Summary:
The administrative act is a category of legal acts adopted ( if it's a result of the deliberation body) or issued (if come from single-member authority) mainly, of the public authorities, public institutions, or other organizational structures established under the law, to ensure achievement of the tasks incumbent public administration . Actul administrativ constituie o categorie de acte juridice adoptate (dac sunt rezultatul deliberrii unui organ colegial) sau emise (dac provin de la o autoritate unipersonal) n principal, de autoritile administraiei publice, de instituiile publice, sau de celelalte structuri organizatorice constituite n condiiile legii, prin care se asigur realizarea sarcinilor care revin administraiei publice. Autoritile administraiei publice au fost create n mod special pentru a executa legea, avnd ca misiune social general nfptuirea politicii interne i externe a statului. Ele urmresc ca ntreaga lor activitate s contribuie la dezvoltarea multiaspectual a societii, la asigurarea ordinii de drept, la afirmarea drepturilor i libertilor ceteneti, la aprarea independenei, suveranitii i integritii teritoriale a statului, la asigurarea unui climat economic i investiional favorabil, la eficientizarea relaiilor de cooperare intern i internaional. Aceasta impune implicarea direct i imediat a organelor administraiei publice n diversele problemele aprute n sferele vieii interne i internaionale, i, adoptarea unor msuri operative pentru soluionarea lor, innd cont de interesele generale ale societii i de interesele personale legale a fiecrui cetean. Forma principal de activitate a organelor administraiei publice o constituie adoptarea sau emiterea de acte administrative, care cuprinde manifestarea voinei organului administraiei publice, pe baza i n limitele legii1, organele administraiei publice svresc fapte materiale productoare de efecte juridice, denumite fapte administrative, ns n afar de acestea, funcionarii publici svresc fapte materiale care nu produc efecte juridice fapte juridice (de exemplul supravegheaz un proces de construcie) n opinia prof. P. Negulescu o categorie cel puin la fel de important, ca primele dou2. Prof. Ilie Iovna mparte formele de realizare a activitii administraiei publice n dou categorii: prima include forme concrete ce produc efecte juridice acte administrative, contracte administrative, acte civile, acte de dreptul muncii i fapte juridice materiale; a doua cuprinde forme de activitate care nu produc efecte juridice proprii operaiunile tehnico-administrative i actele politice ale organelor administative3. Actul administrativ constituie o categorie de acte juridice adoptate (dac sunt rezultatul deliberrii unui organ colegial) sau emise (dac provin de la o autoritate unipersonal) n principal, de autoritile administraiei publice, de instituiile publice, sau de celelalte structuri organizatorice
Valentin Prisacaru Actele i faptele de drept administrativ, ed. Lumina Lex 2001, pag. 7. Paul Negulescu Tratat de drept administrativ, ed. E. Marvan, Bucureti 1934, pag.297. 3 Ilie Iovna Drept Administrativ, Vol. II, ed. Servo-Sat, Arad 1997, pag.9.
1 2

148

constituite n condiiile legii, prin care se asigur realizarea sarcinilor care revin administraiei publice1. Actele administrative pot fi emise i de alte persoane i autoriti din cadrul puterilor legislative sau judectoreti, dar, acestea sunt o activitate minor ce ajut la organizarea lucrului de baz i a activitii interne a activitii respective. Noiunea propus de prof. Maria Orlov, definete actele administrative drept o categorie a actelor juridice, manifestare de voin a unei persoane fizice sau juridice, prin care se creeaz, modific sau se sting raporturi juridice de drept administrativ, pe baza i n vederea organizrii legii2. Actul administrativ este definit i de Legea contenciosului administrativ drept o manifestarea juridic unilateral de voin, cu caracter normativ sau individual, a unei autoriti publice, emis n vederea organizrii executrii sau executrii concrete a legii3. Din mai multe definiii date actului administrativ, nu putem trece cu vederea o noiune care se impune prin cuprindere i valoare, formulat de prof. Antonie Iorgovan, care prin act administrativ nelege acea form juridic principal a activitii organelor administraiei publice, care const ntr-o manifestare unilateral i expres de voin de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii, n realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanelor judectoreti. De asemenea autorul propune i o definiie structural-organizaional a actului administrativ - acea forma juridica de realizare, ca activitate principala ori secundara, a faptului administrativ, de ctre organe de stat, sau, n baza legii, de organe nestatale, ce concretizeaz manifestarea unilateral de voin a acestora, ntr-un regim juridic administrativ, tipic sau atipic, dup caz.4 La rndul nostru, vom ncerca s nchegm elementele de constan juridic, i vom defini actul administrativ ca o form juridic principal de activitate a administraiei publice, care const ntr-o manifestare unilateral i expres de voin, supus unui regim de putere public precum i controlului de legalitate al instanelor judectoreti, care eman de la autoriti administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, i prin care se nasc, se modific, sau, se sting drepturi i obligaii corelative. n ceea ce privete trsturile actului administrativ, din start trebuie s facem precizarea c nu exist o prere unanim cu privire la numrul, denumirea i coninutul trsturilor actului administrativ (de drept administrativ). Unele elemente comune sunt regsite la toi autorii de drept administrativ i anume: sunt acte juridice, sunt manifestri unilaterale de voin, sunt emise n realizarea puterii de stat. Din definiia generalizat prezentat mai sus, sintetizm trsturile actului administrativ: a) Actul administrativ este forma principal de activitate juridic a organelor administraiei publice. Trstura determin forma concret de activitate a organelor administraiei publice, ca o semnificaie juridic prin care i realizeaz competena aceste organe5, adic este o manifestare de voin exprimat pentru a produce efecte juridice, adic a da natere, a modifica sau stinge anumite drepturi i obligaii6, potrivit voinei celui care a emis actul. Acest aspect le deosebete de operaiile administrative: actele administrative produc n mod direct efecte juridice asupra celor crora se adreseaz, sunt efectele pe care le are n vedere organul emitent al actului; operaiile administrative nu produc efecte juridice avute n vedere de cel care le svrete, ci efectele pe care le are n vedere legea (exemplu clasic ne servete autorizaia
Mircea Preda Drept administrativ, Partea general, ediie revzut i actualizat, ed. Lumina Lex, Bucureti 2002, pag.171. 2 Maria Orlov Drept Administrativ, ed. Epigraf, Chiinu 2001, pag.94. 3 Legea contenciosului administrativ, nr. 793-XIV din 10.02.2000, art.2. 4 Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ, Vol. II, ed. All Beck, Bucureti 2005, pag. 24. 5 Ion Creang Curs de drept administrativ, ed. Epigrag, Chiinu 2003, pag.215. 6 Dumitru Brezoianu Drept administrative romn, ed. All Beck, Bucureti 2004, pag. 60.; n acelai sens a se vedea: Maria Orlov Drept Administrativ, ed. Epigraf, Chiinu 2001, pag.95.
1

149

de construcie act administrativ, care produce efectele pe care le are n vedere cel care o elibereaz, i avizele operaii administrative, fr de care nu poate fi eliberat autorizaia, lipsa lor sau rezoluia negativ a acestora condiioneaz eliberarea autorizaiei un efect prevzut de lege). Cu alte cuvinte, nu orice manifestare de voin este un act administrativ, ci doar aceea fcut cu scopul de a produce efecte juridice (trebuie s existe o concordan ntre voin i efectul recunoscut de lege), iar manifestarea de voin trebuie s fie apt de a produce efecte juridice proprii, realizarea efectelor juridice fiind recunoscut de lege proces asigurat prin fora coercitiv a statului. Ponderea actului administrativ n sfera formelor de activitate ale organelor administraiei publice, variaz dup cum ne plasm la un nivel ierarhic sau altul al organizrii administraiei publice, i respectiv dup cum este vorba de un organism de ramur sau de domeniu. Trstura determin i concluzia c actul administrativ nu este singura form juridic prin care lucreaz administraia , dar este forma juridic cea mai important1. b) Actul administrativ este o manifestare de voin expres i unilateral. De cele mai multe ori se reine caracterul unilateral al manifestrii de voin, n care este nglobat caracterul expres i regimul de putere public. Caracterul expres al manifestrii de voin este determinat de regimul de putere public n care se emit actele administrative. Voina juridic se exprim n mod expres i nendoielnic n scopul de a aduce o modificare n realitatea juridic existent, sau dup cum scria A. Iorgovan s aib acel animus negoti contrahendi, iar nu s fie jocandi causa2. Pentru valabilitatea unui act administrativ, pentru a produce efecte juridice, nu este necesar consimmntul persoanei creia i se adreseaz3, cum este cazul actelor de drept civil, care se ntemeiaz pe acordul, consimmntul subiectelor raporturilor juridice civile. ntruct organul emitent al actului administrativ acioneaz n temeiul puterii de stat, n calitate de autoritate public, el i poate impune n mod unilateral voina sa, asupra celui cruia se adreseaz actul4. Caracterul unilateral este dat i de faptul c drepturile i obligaiile care iau natere prin actele administrative sunt stabilite ntr-un mod fr de echivoc de ctre organul ce emite actul, iar persoanele crora actul se adreseaz au obligaia de a se conforma voinei unilaterale a organului administraiei publice, exprimat prin actul administrativ. n literatura de specialitate s-au dus discuii referitoare la periclitarea acestui caracter dac la elaborare au participat mai multe autoriti ale administraiei publice, fie autoritile administraiei publice ai cooperat cu organizaii nestatale. Susinem prerea conform creia, n astfel de cazuri suntem tot n faa unei manifestri unilaterale de voin, deoarece n rezultat actul degaj o singur voin juridic, crend o situaie juridic nou pentru persoanele care nu au participat la emiterea lui. Dac la emiterea actului administrativ particip mai multe subiecte, actul este urmarea unui consens al autoritilor respective, realiznd o singur voin juridic, care i confer actului caracter unilateral, i nu contractual5. ntorcndu-ne la exemplul dat anterior cu autorizaia de construcie raportul juridic ia natere numai prin manifestarea unilateral de voin juridic a organului care acord autorizaia, acesta stabilind n mod unilateral condiiile i coninutul autorizaiei, iar avizele pe baza crora a fost emis autorizaia nu are nici un efect asupra celui care a solicitat autorizaia. n aceast situaie autorizaia (poate fi vorba i de alte forme) are sensul unei aprobri prealabile6, iar n opinia prof. A. Iorgovan, n unele cazuri acordul are, din punct de vedere juridic semnificaia de aviz
Verginia Vedina Drept administrativ, ediia a IV-a, revizuit i actualizat, ed. Universul Juridic, Bucureti 2009, pag. 84. 2 Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ, Vol. II, ed. All Beck, Bucureti 2005, pag. 25-26. 3 Ion Creang Curs de drept administrativ, ed. Epigrag, Chiinu 2003, pag.216. 4 Dumitru Brezoianu Drept administrative romn, ed. All Beck, Bucureti 2004, pag. 64. 5 Rodica Narcisa Petrescu Drept administrativ, Vol. I, ed. Cordial Lex, Cluj-Napoca 1994, pag.179. 6 Corneliu Manda Drept Administrativ, Tratat elementar, Vol. I, ed. Lumina Lex, Bucureti 2002, pag. 243.
1

150

conform1. Prof. E. Albu adaug acestor situaii i cazul n care actul administrativ este emis cu acordul prealabil al persoanei vizate, precum ordinul de delegare sau de detaare a persoanei fizice2 - i n acest caz pstrndu-se o singur voin juridic, aceea a organului competent al administraiei publice. n ceea ce privete actele administrative emise la cerere, care reprezint o categorie de acte destul de numeroas, administraia fiind sesizat prin cereri asupra necesitilor subiectelor de drept, i n acest caz voina solicitantului constituie doar o condiie pentru emiterea actului administrativ i nu un acord de voin ntre solicitant i autoritatea emitent. Manifestarea de voin a autoritii administrative emitente a autorizaiei, actului administrativ emis la cerere i pstreaz caracterul unilateral3. c) Actul administrativ este emis pe baza i n vederea executrii legii. Datorit acestui caracter actul administrativ este obligatoriu spre ndeplinire i respectare att de persoanele fizice i juridice crora le este adresat, ct i organului emitent4. Obligativitatea actului administrativ deriv din faptul c el este dat pe baza i n executarea legii, i din aceast cauz se bucur de prezumia de legalitate. Din aceast trstur rezult, pe de o parte, c actele autoritilor publice ierarhic superioare ale administraiei publice sunt obligatorii pentru cele subordonate, iar pe de alt parte, autoritile publice superioare au dreptul de a modifica sau anula actele autoritilor care li se subordoneaz, fr a avea ns posibilitatea de a le substitui, adic de a reglementa ele nsele raporturile juridice ce fac parte din sfera atribuiilor exclusive ce le revin autoritilor subordonate5. Fiind adoptate sau emise pe baza i n executarea legii, actele administrative, nu pot conine dispoziii contrare legilor, deoarece o lege poate s modifice sau s anuleze oricnd un act administrativ. n situaia n care nu exist o reglementare legal i totui apare necesitatea emiterii unui act administrativ n literatura juridic s-au dus discuii legate de faptul dac autoritatea administraiei publice poate sau nu s reglementeze direct problema, n lipsa reglementrilor legale. Prof. M. Preda susine c n cazul actelor administrative cu caracter normativ, autoritatea administrativ va putea adopta sau emite ea acest act, cu condiia ca problema care constituie obiectul actului s nu fie rezervat prin lege organului legiuitor al rii. n cazul actelor administrative cu caracter individual, autoritatea nu va putea emite actul, fr a fi mputernicit de lege s dispun n acest sens6. Exist i alte opinii contrare7, care susin faptul c autoritatea administrativ nu poate elabora i emite acte ce conin norme primare de drept. Cu att mai mult nu va putea fi emis un act administrativ individual, deoarece organul administraiei publice n-ar putea s oblige o persoan s adopte un comportament, fr a avea mputerniciri legale, ntruct astfel se ncalc prescripia n scopul aplicrii legii. d) Actul administrativ are un regim juridic specific i este executoriu din momentul intrrii n vigoare. Regimul juridic specific este compus din reguli specifice referitoare la forma, procedura
3 4 5
1 2

Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ, Vol. I, ed. Nemira, Bucureti 1996, pag. 282. Emanuel Albu Dreptul contenciosului administrativ, ed. Universul Juridic, Bucureti 2008, pag.38. Corneliu Manda Drept Administrativ, Tratat elementar, Vol. I, ed. Lumina Lex, Bucureti 2002, pag. 244. Maria Orlov Drept Administrativ, ed. Epigraf, Chiinu 2001, pag.95. Mircea Preda Drept administrativ, Partea general, ediie revzut i actualizat, ed. Lumina Lex, Bucureti 2002, pag.173. 6 Mircea Preda Drept administrativ, Partea general, ediie revzut i actualizat, ed. Lumina Lex, Bucureti 2002, pag.173. 7 Ion Creang Curs de drept administrativ, ed. Epigrag, Chiinu 2003, pag.217.; n acelai sens Maria Orlov Drept Administrativ, ed. Epigraf, Chiinu 2001, pag.96;

151

de emitere, condiii de valabilitate, formele de control a actelor administrative.1 Regimul juridic divizeaz modalitile de control asupra acestor acte, instituind controlul judectoresc pe calea contenciosului administrativ, controlul efectuat de Curtea Constituional i controlul efectuat de Parlament. Aceast trstur ne d posibilitatea s deosebim actele administrative ale organelor administraiei publice de actele administrative ale altor autoriti publice. n viziunea prof. V. Vedina, dimensiunea emiterii n regim de putere public a actului administrativ, l deosebete de celelalte acte unilaterale ale administraiei, emise n regim de drept comun2. Fiind emise de autoritatea administraiei publice n calitatea ei de purttoare a puterii publice, d natere modific sau stinge drepturi i obligaii, crora li se aplic un regim de putere public3. De regimul de putere public se leag caracterul obligatoriu al actului administrativ (caracter pa care unii autori l delimiteaz ca o caracteristic aparte4) i executarea lui din oficiu, i permite exercitarea unui control de legalitate de ctre instanele judectoreti. Caracterul executoriu imediat al actului administrativ nseamn aducerea la ndeplinire imediat ce a ntrat n vigoare, fr a fi necesar ntocmirea unor formaliti ulterioare, ca n cazul unei hotrri judectoreti rmas definitiv, care, pentru a fi executat, trebuie investit cu formul executorie. Nu putem omite faptul c exist acte administrative, care nu dobndesc n mod direct caracter executoriu i nu pot fi puse direct n aplicare este cazul proceselor verbale de constatare a contraveniei i de aplicare a unor sanciuni contravenionale, care sunt executorii, prin ele nsele, numai dac persoana sancionat nu le contest n justiie, n termenul prevzut de lege. Dac ns contravenientul a depus o plngere n acest sens, punerea n executare a procesului verbal nu mai are loc, ea se suspend pn la soluionarea plngerii de ctre instana de judecat5.

Corneliu Manda Drept Administrativ, Tratat elementar, Vol. I, ed. Lumina Lex, Bucureti 2002, pag. 245. Verginia Vedina Drept administrativ, ediia a IV-a, revizuit i actualizat, ed. Universul Juridic, Bucureti 2009, pag. 87. 3 Rodica Narcisa Petrescu Drept administrativ, ed. Accent, Cluj-Napoca 2004, pag.289. 4 Corneliu Manda Drept Administrativ, Tratat elementar, Vol. I, ed. Lumina Lex, Bucureti 2002, pag. 247. 5 Mircea Preda Drept administrativ, Partea general, ediie revzut i actualizat, ed. Lumina Lex, Bucureti 2002, pag.174.
1 2

152

FUNDAMENTAREA DECIZIILOR ADMINISTRATIVE


MIHILESCU Stela, doctorand, Academia tefan cel Mare, a MAI al RM

Summary:
Administrative decision is defined as a complex process of a choice one decisional variant from the more possible, to achieve an objective of the public administration and which influence the activity of at least one person from the system, from the administrative system as a whole or from society, in general. Decizia administrativ este definit ca un proces complex de alegere a unei variante decizionale din mai multe posibile, n vederea realizrii unui obiectiv al administraiei publice i care influeneaz activitatea a cel puin unei alte persoane din sistem, a sistemului administrativ n ansamblul lui sau a societii, n general. Adaptarea societii la sistemul de nevoi se realizeaz prin intermediul activitii funcionarilor publici i este rezultatul aplicrii unor decizii administrative eficiente. Orice activitate uman pentru a se derula efectiv, presupune n prealabil fundamentarea, luarea unei decizii. Fiecare aciune servete la realizarea unui scop bine determinat. Pentru atingerea acestui scop exist mai multe modaliti de aciune, care descriu diferite variante decizionale. n literatura de specialitate1, este menionat faptul c deciziile sunt adoptate de ctre organele administraiei publice, reprezentate printr-o persoan sau un grup de persoane. Decizia administrativ este definit ca un proces complex de alegere a unei variante decizionale din mai multe posibile, n vederea realizrii unui obiectiv al administraiei publice i care influeneaz activitatea a cel puin unei alte persoane din sistem, a sistemului administrativ n ansamblul lui sau a societii, n general. O alt definiie menioneaz c decizia administrativ este o manifestare de voin a unui organ al administraiei publice, constnd ntr-o opiune, n vederea realizrii unui scop. Specialitii consider c i atunci cnd exist o singur variant posibil ntr-o instituie public se poate vorbi despre o decizie. Procesul alegerii exist i ntr-o astfel de situaie, deoarece, de regul, sunt propuse mai multe soluii. n urma analizei se constat c numai una este posibil i poate fi aplicat de fapt. Aceasta determin adoptarea variantei decizionale realizabile n condiiile cunoscute de loc i timp. O situaie descrie existena unei singure soluii sau variante decizionale. n acest caz ne punem ntrebarea: dac avem o decizie?. Lund n consideraie cele menionate de autorul S. Herbert2, i n aceast situaie se poate considera c este vorba despre o decizie administrativ, deoarece se adopt soluia unic, adic se fundamenteaz o decizie care presupune un proces complex de analiz a mai multor informaii i propuneri formulate, dintre care una este aleas i prezentat organului de decizie din administraia public. Pe de alt parte, organul de decizie are deplina libertate de a o
Androniceanu A., Management public. Studii de caz din instituii i autoriti ale administraiei publice, Tditura, Universitara, Bucureti, 2008, p. 135 2 Herbert A. Simon., Comportamentul administrativ, Editura tiina, Chiinu, 2004, p.14
1

153

accepta, adoptnd decizia respectiv sau a o respinge, ceea ce n particular nseamn tot o decizie dar o decizie de respingere n totalitate sau pentru o modificare parial. De cele mai mute ori legea nu prevede n amnunt cum trebuie s fie executat o decizie, lsnd organelor administraiei publice libertatea de a decide modul de executare, n funcie de fiecare situaie concret. Considerm deci necesar faptul c decizia administrativ trebuie s fie orientat totdeauna spre realizarea unui sau mai multor scopuri, prin derularea unor aciuni, n majoritatea cazurilor. n baza unei analize raionale a situaiilor de fapt i a variantelor prezentate, organul competent i exprim voina prin adoptarea deciziei. Eficiena i valoarea unei decizii administrative depinde de mai muli factori: Modul cum este selectat problema care trebuie rezolvat; Realismul soluiei adoptate; Oportunitatea acesteia; ndeplinirea la timp a aciunii, care trebuie ntreprins pentru realizarea soluiei la care s-a ajuns. n cazul n care una din aceste condiii nu este respectat, scopul pentru care a fost adoptat decizia respectiv nu va putea fi realizat sau se va nfptui, dar parial, limitat. O decizie pentru a fi eficient trebuie s corespond urmtoarelor cerine: 1) S fie fundamentat tiinific. n procesul de luare a unei decizii n cadrul unei instituii publice, pentru a asigura integrarea eficient a activitilor, este necesar luarea n considerare a intereselor cetenilor i influena celorlalte categorii de factori, pe baza studierii modalitilor de manifestare n perioada actual i pe viitor. Pentru a realiza acest deziderat major este necesar ca persoanele cu competen decizional din sistemul administraiei publice s posede att cunotine (metode, tehnici i deprinderi n domeniu), ct i mai ales capacitatea de nelegere a mecanismelor specifice vieii de zi cu zi. 2) S aib un caracter realist. Caracterul realist rezid din faptul c rezolvarea unei situaii prin fundamentarea unei decizii administrative implic n prealabil o evaluare ct mai complet a situaiei de fapt existent, prezent ntr-o unitate administrativ teritorial. n acest sens se recomand luarea n considerare a problemelor specifice zonei i prin urmare a intereselor generale ale populaiei. Ct privesc actele normative1 cu valoare juridice pe ntreg teritoriul Republicii Moldova, acestea trebuie s ntruneasc n coninutul lor att situaii generale ale societii ct i pe cele specifice fiecrei colectiviti, grup sau chiar individ. 3) S intervin n timp util. Pentru fiecare decizie administrativ exist o anumit perioad n care decizia trebuie fundamentat i aplicat pentru a putea fi satisfcute anumite interese sociale, generale. Pentru ca deciziile s poat fi adoptate n perioada optim de timp, este necesar o previzionare a schimbrilor sociale, a mutaiilor care pot interveni n timp n sistemul nevoilor sociale. Aceast cerin se impune tot mai mult odat cu accelerarea ritmului schimbrilor i creterea complexitii situaiilor din unitatea administrativ teritorial. 4) S fie integrat n ansamblul deciziilor administrative adoptate anterior. Presupune luarea n considerare de ctre decideni a coninutului deciziilor deja adoptate pentru a nu interveni suprapuneri sau, dimpotriv, contradicii.
1

Legea privind punerea n aplicare a actelor normative, art.12

154

Respectarea acestor cerine poate permite realizarea misiunii instituiilor de stat, caracterul social politic al deciziei administrative, ca factor de realizare a politicii statului. Deciziile administrative, prin coninutul lor, pot s prentmpine problemele interne ale organelor administraiei de stat i s diminueze influena politicului. Deciziile administrative pot fi orientate asupra problemelor interne ale organelor administraiei de stat, respectiv organizarea interioar a acestora, repartizarea de atribuii i sarcini de serviciu pe compartimente, pe funcionari publici etc. Alte decizii administrative vizeaz, prin coninutul lor, activitatea organelor administraiei n raport cu subiectele de drept exterioare acestora, relaiile organelor administraiei cu factorii din mediul social, n care sunt integrate. 5) S fie oportun. Prin urmare, pentru ca decizia administrativ s contribuie pe deplin la realizarea scopului pentru care a fost emis este necesar ca organul emitent s cunoasc situaia, respectiv conjunctura care a declanat procesul decizional. Aceast condiie de baz a oportunitii deciziei administrative ridic o problem de cea mai mare importan, anume cine este cel mai competent s sesizeze momentul potrivit pentru adoptarea deciziei administrative. n ceea ce privete competena pentru adoptarea unei decizii administrative, dup prerea noastr, este recomandabil ca problemele diferitor colectiviti s fie rezolvate de ctre organele administraiei locale prin adoptarea deciziilor administrative corespunztoare, iar cadrul general, format din acte normative generale i specifice, s fie fundamentat la nivelul administraiei centrale, n urma consultrilor directe cu reprezentanii de la nivel local. Aceast abordare se bazeaz pe faptul c organele i instituiile de la nivel local cunosc cel mai bine nevoile sociale locale, problemele care privesc colectivitile respective, de aceea este bine ca numai aceste organe s adopte deciziile privind problemele n cauz. Pe de alt parte, funcionarii publici din administraia public central, respectiv din instituii i autoriti, trebuie s aib o viziune sistemic, holistic asupra realitilor din sistemul administrativ i o capacitate ridicat de analiz i sintez a informaiilor provenite de la administraia local i/sau de la ceteni. Rezolvarea situaiilor din unitatea administrativteritorial prin decizii ale organelor administraiei centrale, ierarhic superioare, comport riscul unor soluii neadecvate, datorit cunoaterii, nu totdeauna suficiente de ctre acele organe, a problemelor care privesc colectivitile locale. Aceste probleme pot fi iniiate, i rezolvate mult mai bine, de ctre organele de la nivelul la care se aplic decizia. Datorit ierarhizrii din sistemul administrativ, deciziile organelor de pe nivelurile superioare sunt obligatorii pentru organele de pe nivelurile inferioare, care trebuie s le execute ntocmai. Frecvent, acestea au un grad apreciabil de generalitate, ceea ce trage o prelungire a termenelor de aplicare a lor. Pentru a se evita apariia unor rezolvri neadecvate ale problemelor care prezint interes pentru colectivitile locale, considerm c organele superioare nu ar trebui s intervin dect n msura n care deciziile organelor inferioare ar veni n contradicie cu dispoziiile exprese ale deciziilor organelor superioare. n restul situaiilor este recomandat ncurajarea iniiativelor la nivelul administraiei locale pentru soluionarea problemelor specifice. Tehnica deciziei administrative. De calitatea deciziilor depinde raionala i eficienta funcionare a administraiei publice. Este necesar ca funcionarul competent s adopte decizia, s nu ezite n ndeplinirea acestei obligaii de serviciu, ci s o ia n mod operativ. El trebuie s cunoasc temeinic realitile sociale din compartimentul n care funcioneaz i s-i reprezinte mintal consecinele generate de decizia sa. 155

n scopul reducerii posibilitilor de a lua decizii eronate este util ca funcionarul s cunoasc tehnica care poate duce la adoptarea deciziei: cel care decide pate imita pe ali funcionari. Este un mod lesnicios i des ntlnit n practic, dar nerecomandabil, deoarece complexitatea vieii sociale prezint o mare diversitate de situaii, care nu sunt identice unele cu altele. Decizia poate fi luat pe baza experienei altora, dup cazurile similare precedente. ntr-o asemenea situaie este necesar ca funcionarul s aib discernmntul precis pentru a alege precedentul adecvat cazului pe care urmeaz s-l soluioneze. Metoda prezint un avantaj, deoarece precedentele intr i n contiina funcionarilor, dar i a administrailor, astfel nct, se formeaz o cutum care faciliteaz activitatea instituiilor administrative. Cel care decide se ntemeiaz pe propria sa experien. Dar reuita acestei metode este asigurat numai dac exist o similitudine ntre problema ce urmeaz a fi rezolvat i experiena anterioar. Decizia poate fi adoptat cu ajutorul intuiiei i perspicacitii funcionarului. Cine posed aceste caliti ilustreaz faptul c administrarea este i o art. Dar, numai aceste singure caliti nu sunt suficiente pentru ca activitatea administraiei publice s se realizeze pe baze tiinifice. Elementele deciziei. Analiza noiunii de decizie, n general, ne conduce la faptul c aceasta semnific un raport, care se realizeaz ntre nelegere i voin, ca elemente fundamentale. nelegerea. Ansamblul operaiunilor raionale i psihice ale gndirii alctuiesc facultatea de nelegere a omului. Aceasta are n vedere toate fenomenele umane, raionale sau neraionale. Ca atare, a nelege nseamn a concepe, a judeca, a raiona, dar i a avea emoii i sentimente. Ca element al deciziei, nelegerea trebuie s se realizeze dup anumite proceduri grupate, n cadrul general al discuiilor sau al deliberrii. n general, deliberarea cuprinde trei etape: Determinarea obiectului deciziei ce urmeaz a fi luat. Analiza subiectului deliberrii. Propuneri de msuri. Cu privire la deliberare trebuie s subliniem i faptul c, spre deosebire de instanele de judecat care delibereaz posterior n raport cu faptele petrecute n trecut, asupra crora va decide, n activitatea administraiei publice deliberarea are drept finalitate, n general, n viitor. Autoritile administraiei publice deliberative desfoar activitatea n prealabil, iar decizia va apare ca anterioar fa de aciunea ce se va realiza ulterior. Voina. Indiferent ct de profund este o analiz i de clar opinia formulat cu privire la scopul propus ori la obiectivul urmrit sau la mijloacele necesare realizrii acestuia, oamenii trebuie s se hotrasc pentru a aciona ntr-un anumit sens. Aceast hotrre reprezint expresia voinei sale. Voina reprezint afirmarea unei tendine cu care se identific cel care decide, ea este impulsul care determin omul s acioneze ntr-un anumit sens, l face s treac de la intenia de a aciona la aciunea n sine. Voina are ca efect, pe de o parte, eliberarea energiilor umane n vederea realizrii scopului propus fiind, astfel, elementul esenial al deciziei iar, pe de alt parte, o manifestare a autoritii administrative, n exercitarea puterii publice a statului sau a unei colectiviti locale. Acest fapt semnific existena anumitor persoane sau grupe de persoane abilitate pentru a decide n numele unei colectiviti naionale sau locale, decizia lor fiind asigurat de fora public, de constrngerea statului atunci cnd ea nu se realizeaz de bunvoie1. Voina celor care decid este determinat, fr ndoial, de nelegere, care o disciplineaz, o orienteaz i o metodizeaz. Ea constituie esena funciei celor care decid, de unde i importana acestora:
1

M. T. Oroveanu, Tratat de tiina administraiei, Ed. Cerna, Bucureti, 1996, pag. 373.

156

voina se distinge de nelegere prin responsabilitatea pe care o antreneaz, ea implicnd i anumite riscuri, concretizate n eecuri, practic, n neatingerea scopului sau obiectivului propus. De aici decurg i marile responsabiliti ale tuturor celor ce iau decizii, ele pot fi de natur politic i tehnic. Voina, n orice situaie, presupune implicarea anumitor caliti morale, spirit hotrt, dorina de realizare a binelui comun i a interesului general, ca i o anumit determinare, curajul pentru a nltura ezitrile aciunii. Contopirea celor dou elemente. Cele dou elemente ale deciziei, nelegerea i voina nu se situeaz n acelai plan. Primul face apel la judecat, cel de-al doilea ine de caracter. De aceea, ntre cele dou elemente trebuie s existe o anumit succesiune logic i necesar, astfel, nct, deliberarea va precede voina, ntr-o decizie bine fundamentat. Voina trebuie s se bazeze pe nelegere, pe judecat, justificat de scopul urmrit. Exist i situaii n care nu vom regsi o contopire normal a celor dou elemente. cu privire la voin; se manifest o tendin fireasc a conductorilor care decid de a lua n considerare sfaturile specialitilor care au analizat multilateral problema ce urmeaz a fi rezolvat. n acest caz, cel care decide i ntemeiaz voina pe avizul colaboratorilor si. Uneori, voina celui care decide nu ine seama de rezultatele deliberrii. Aceast situaie se poate datora mai multor cauze, ca de pild. Convingerile, interesele persoanele sau raiunile politice ori chiar morale. n alte cazuri, sub presiunea evenimentelor, orice ateptare pe care ar recomanda-o cei ce delibereaz nu ar fi oportun. Inactivitatea nu este soluia. De asemenea, cel care decide poate remarca disproporia dintre mijloacele propuse pentru ndeplinirea sarcinilor i scopul urmrit. Sau este posibil s-i lipseasc fora de caracter pentru a recurge la mijloacele propuse. n ceea ce privete nelegerea, dezacordul poate proveni din cauza unei deliberri superficiale, fcut n grab sau tendenioas i deci neconvingtoare pentru cel ce trebuie s decid. De asemenea, mai pot aprea i situaii cnd din deliberare au rezultat opinii total diferite, care, de multe ori poate deruta pe cel ce trebuie s decid. Oricum, ntr-o asemenea situaie nu putem trage concluzia c opinia reieit trebuie s fie neaprat obinut cu unanimitate. Deliberarea care se dorete bine fundamentat presupune idei i opinii diferite, clar exprimate i argumentate logic i legal, astfel, nct cel ce decide s poat alege dintre variantele propuse, pe cea mai bun. Este adevrat c fr voin nici o decizie nu poate fi adoptat i nelegerea i confer valoarea. Confruntarea nelegerii i a voinei care genereaz decizia rezid n dezbaterea interioar a celui sau a celor care au obligaia de a decide. n sfrit, factorul timp, este foarte important pentru decizia administrativ n raport cu cele dou elemente ale sale: nelegerea i voina, precum i cu cerinele etapei n care oamenii triesc. Ca atare, pentru fiecare decizie, n general, exist i un timp oportun, momentul propice n care acesta trebuie s fie luat, adoptat sau emis, n cazul deciziei administrative. Timpul este, totodat, factorul ce verific permanent temeinicia i justeea unei decizii. De aceea, se admite n principiu c pentru decizie viitorul este esenial, ntruct ea reprezint o previziune ce are n vedere actele i aciunile pe care omul (sau autoritatea administrativ) urmeaz s le realizeze. Altfel spus, decizia este o proiectare a prezentului n viitor sau o interpretare a trecutului i o concepie a prezentului plasat n viitor1. Natura deciziei administrative. Din punctul de vedere al obiectului lor, se pot distinge dou categorii de decizii: decizii privind activitatea intern a administraiei; ele se iau, mai ales, n ceea ce privete organizarea structurii interne a administraiei publice. decizii privind activitatea exterioar a administraiei; acestea sunt acele decizii prin care se
1

Idem

157

realizeaz activitatea administraiei publice n raport cu alte subiecte de drept. Ele precizeaz modul cum funcioneaz administraia public i sarcinile pe care aceasta le are de ndeplinit. Acestor decizii le sunt aplicate regimul juridic de drept public al actelor administrative, studiate de tiina dreptului administrativ, n acest context, regimul aplicabil este cel administrativ (de putere) ce se aplic autoritilor administraiei publice care folosesc prerogativele de putere public, n anumite cazuri, pentru satisfacerea nevoilor de interes public. n statul de drept, obiectul aciunii administrative, n ansamblu, are drept scop principal realizarea voinei politice exprimat prin actele normative de interes general. Ca urmare, prin deciziile administrative, aici cu neles de acte administrative, se organizeaz executarea i se execut legea, realizndu-se, astfel, interesul general fundamentat pe respectul Constituiei i a celorlalte acte normative. Astfel, natura deciziei administrative se caracterizeaz prin aceea c ea servete interesul general i respect normele juridice pe care le aplic n procesul adoptrii deciziilor. Apare, n acest context, o dubl subordonare a deciziei administrative, fa de interesul general i fa de legalitate. Subordonarea fa de legalitate este impus de principiul legalitii, principiu fundamental al statului de drept, al administraiei publice, ca i cel al activitii acesteia. n acelai timp, mijloacele de aciune folosite de administraia public scot n eviden i un alt factor, pe cel al oportunitii deciziei administrative. Decizia administrativ are o anumit specificitate, rezultat din nsi natura sa care const n faptul c scopul su nu-i este propriu, ci este unul indicat de puterea politic, prin interesul general; n schimb, mijloacele sunt lsate la alegerea sa1. Ca atare, aciunea administraiei publice va fi, totdeauna, condiionat de doi factori: de voina organelor politice ale cror scopuri sunt ridicate la nivel de interes general; de nelegerea administraiei publice fa de nevoile, tendinele i aspiraiile cetenilor. n acest fel, putem constata c cele dou elemente sunt prezente i concur la luarea, respectiv, la adoptarea sau emiterea unei decizii administrative. Dar, n aceast privin trebuie s mai observm o diferen de natur care apare: dac nelegerea este un fenomen intern al administraiei publice, voina este exterioar acesteia, ea reprezint voina politic, Aceast concluzie rezult din faptul c administraia public se bucur de o anumit autonomie, dar nu are, n nici un caz, independen; cu alte cuvinte, administraia nu poate fi un scop n sine. n acest sens, credem c este edificator ca exemplu persoana unui ministru. El este, n acelai timp, membru al guvernului, om politic, fr ndoial, dar i ef al unui departament, al unei autoriti administrative, deci ef al administraiei respective.

Idem., p.377.

158

FUNCTIA PUBLICA COMUNITARA - UN POSIBIL MODEL EUROPEAN?


SAVENCO Iulian, doctorand, asistent universitar, UniversitateaDanubius din Galai, Romnia

Rsum:
Dans le but de laugmentation de la capacit de ladministration publique des Communauts europennes de rpondre aux besoins dun milieu complexe et dynamique, le dveloppement dun corps de fonctionnaires, corps professionnel, stable et neutre sest impos. Ce corps des fonctionnaires communautaires dveloppe son activit sur la base dun statut juridique qui peut reprsenter un repre pour les systmes nationaux des fonctionnaires. Mais, on se demande si cette fonction publique communautaire reprsente un model que les administrations nationales des pays membres de lUnion europenne doivent adopter ou bien, si la fonction publique nationale restera toujours marque par la tradition et lhistoire de chaque tat. n scopul creterii capacitii administraiei publice a Comunitilor europene de a rspunde nevoilor unui mediu complex i dinamic s-a impus dezvoltarea unui corp al funcionarilor publici profesionist, stabil i neutru. Acest corp al funcionarilor publici comunitari i desfoar activitatea n baza unui statut juridic care poate reprezenta un reper pentru sistemele naionale ale funcionarilor publici. ntrebarea care ne-o punem este dac acest funcie public comunitar reprezint un model pe care administraiile naionale din rile membre ale Uniunii Europene trebuie s-l adopte sau funcia public naional va rmne n continuare marcat de tradiia i istoria fiecrui stat n parte. Uniunea European beneficiaz de un ntreg aparat instituional menit s ajute la conceperea i punerea n aplicare a politicilor sale, un rol aparte n cadrul acestui aparat revenind personalului, acesta fiind structurat pe compartimente, linii ierarhice i funcii, dintre care numai unele ne apar ca fiind funcii publice. Cu toate c Tratatul de la Lisabona, semnat la 13 decembrie 2007 de liderii Uniunii Europene, folosete termeni precum funcie public europeani funcionar public european, respingerea acestuia de ctre Irlanda prin referendum n iunie 2008 a dus la amnarea mult ateptatei reforme a instituiilor europene i ne face ca pentru prezenta lucrare s folosim n continuare termenele de funcie public comunitar i funcionar public comunitar. Aparatul administrativ de care beneficiaz instituiile Uniunii Europene numr zeci de mii de persoane (peste 30.000) n marea lor majoritate fiind funcionari publici comunitari existnd ns i un numr redus de persoane ce nu au aceast calitate i anume agenii angajai prin contract crora le este aplicabil fie dreptul comunitar, fie dreptul naional. Pentru o mai bun nelegere a acestor concepte considerm c este necesar s urmrim evoluia1 reglementrilor cu privire la funcia public comunitar i funcionarul public comunitar. Iniial Comunitatea Economic a Crbunelui i Oelului a cunoscut, pn la 1 iulie 1956, data adoptrii unui statut al funcionarilor din cadrul acestui organism, o perioad n care funcionarii si erau recrutai pe baza unor contracte de drept public. Aceeai situaie o regsim i n cazul funcionarilor din cadrul CEE, Euratom n perioada prestatutar (1958-1962)2.
Stelian Scuna, Uniunea European. Construcie.Instituii.Drept, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p.50-51, 167-168. 2 Joel Rideau, Droit institutionnel de LUnion et des Communauts Europennes, 5e dition, L.G.D.J., Paris, 2006, p.540-541.
1

159

Tratatul de fuziune, adoptat la Bruxelles, la 8 aprilie 1965 i care a intrat n vigoare la 1 iulie 1967 a impus adoptarea Statutului funcionarilor Comunitilor Europene1, adoptat la 29 februarie 1968, statut care la rndul su a suferit numeroase modificri. Ultima modificare s-a realizat prin Regulamentul2 adoptat de Consiliul Uniunii Europene n 22 martie 2004 i vizeaz necesitatea de a se transpune n reguli juridice aplicabile funciei publice a Comunitilor Europene aspecte care rspund nevoilor n evoluie a instuiilor i personalului, n respectul culturii i tradiiilor unei administraii comunitare fondat pe principiul c aceasta este n serviciul ceteanului. Pentru a-i putea ndeplini cu succes sarcinile care le revin Comunitile trebuie s dispun de o administraie performant, eficiena aciunii administraiei depinznd ns de calitatea personalului care o deservete. De aceea, n preambul, se regsete ideea c este necesar s existe un cadru de recrutare de ctre Comuniti a personalului lor, de natur s permit o selectare care s corespund mai multor exigene, respectiv: 1 viitorii funcionari europeni s dispun de nalte aptitudini de productivitate, eficien i integritate; 2 viitorii funcionari europeni s provin dintr-o baz geografic ct mai larg, spre a fi reprezentativ pentru cetenii statelor membre; 3 personalul din cadrul Comunitilor s execute sarcinile n condiii care s garanteze funcionarea activitii acestora n condiii optime; 4 finalitatea modului de recrutare i a reglementrilor care guverneaz statutul personalului Comunitilor este aceea de a crea resursele umane capabile s asigure o funcie public european caracterizat prin competen, independen, loialitate, imparialitate i permanen, ca i printr-o diversitate cultural i lingvistic3. De asemenea aceast ultim modificare a Statutului funcionarilor Comunitilor Europene aduce un nou sistem de carier a funcionarilor publici comunitari. Astfel, n vechea reglementare (art.5 din Statut) se prevedea c funciile care relev prezentul statut sunt clasate, din punct de vedere al naturii i al nivelului funciilor crora le corespund n patru categorii desemnate n ordine ierarhic descresctoare prin literele A, B, C i D.4 Aceast veche clasificare a fost nlocuit de un nou sistem ce prevede potrivit art.5 (8) (96)5 c posturile menionate n Statut vor fi clasificate, n funcie de natura i importana atribuiilor pe care le au, n grup de funcii administrative (AD) i grup de funcii de asisteni (AST). Deci potrivit noilor reglementri posturile din administraia Comunitilor europene sunt clasificate potrivit naturii i nivelului funciilor crora acestea le corespund, n dou grupe: - grupa funciilor administrative (AD); - grupa funciilor de asisteni (AST). Aceasta este cea mai mare schimbare pe care o aduce Statutul, n forma sa modificat. Grupa funciilor AD cuprinde 12 grade care corespund funciilor de conducere, de concepie i de studiu, precum i celor lingvistice sau tiiifice.
Regulamentul (C.E.E., C.E.C.O., Euratom) nr. 259/1968 stabilind statutul funcionarilor Comunitilor europene, precum i regimul aplicabil altor ageni ai Comunitilor europene (J.O.C.E. nr.L 56 din 4 martie 1968). 2 Regulamentul (C.E., Euratom) nr. 723/2004 al Consiliului - modificnd statutul funcionarilor Comunitilor europene, precum i regimul aplicabil altor ageni ai Comunitilor europene (J.O.C.E. nr.L 124 din 27 aprilie 2004). 3 Verginia Vedina, Constana Clinoiu, Statutul funcionarului public european, ediia a II-a, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2007, p.13-14. 4 Constana Clinoiu, Verginia Vedina, Teoria funciei publice comunitare, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999, p.24. 5 Pentru analiza textului Statutului funcionarilor Comunitilor Europene a fost folosit traducerea din V. Vedina, op.cit., p.210-412.
1

160

Grupa AST cuprinde 11 grade care corespund funciilor tehnice i de execuie. Condiiile minime de numire ntr-un post corespunztor celor dou grupe de funcii sunt urmtoarele: a) pentru gradele 5 i 6 din grupa funciilor AD: - un nivel de studii care corespunde unui ciclu complet de studii universitare, de cel puin trei ani, atestat printr-o diplom sau - acolo unde se justific prin interesul serviciului, pregtire profesional la un nivel echivalent. b) pentru gradele 7-16 din grupa funciilor AD: - un nivel de studii care corespunde studiilor universitare ncheiate i atestate prin diplom atunci cnd perioada normal de studii universitare este de patru ani sau mai mult sau - un nivel de studii care corespunde unui ciclu complet de studii universitare i atestate prin diplom i experien profesional corespunztoare de cel puin un an atunci cnd durata normal de studii universitare este de trei ani sau - atunci cnd se justific prin interesul serviciului, perfecionare profesional la un nivel echivalent c) pentru funciile AST: - un nivel de educaie post-liceal atestat prin diplom sau - un nivel de educaie liceal atestat prin diplom, care poate fi urmat de un nivel post-liceal i experien profesional specific de cel puin trei ani sau - daca este justificat de interesele serviciului, pregtire profesional sau experien profesional la un nivel echivalent1. Observm c grupele de funcii i gradele corespund unor nivele de studii i formare profesional sau experien profesional diferite, noul Statut2 innd cont de dezvoltarea structurilor instituionale ale Comunitilor europene. Un alt principiu ce caracterizeaz funcia public comunitar este cel al nediscriminrii, principiu specific rilor din Uniunea European, ri cu veritabile sisteme democratice de guvernare. Astfel potrivit art. 1 d (77) (96) n aplicarea Statutului orice discriminare bazat pe sex, ras, culoare, etnie, limb sau religie, opinie politic sau de alt fel, apartenen la o minoritate naional, proprietate, natere, dizabilitate, vrst sau orientare sexual este interzis. Potrivit art.1 a (96) este funcionar al Comunitilor n sensul prezentului statut orice persoan care a fost numit n condiiile prevzute n acest statut ntr-o funcie permanent ntr-una din instituiile Comunitilor printr-un act emis de autoritatea nvestit cu puterea de numire din acea instituie. Aceast definiie se aplic i persoanelor numite de organisme ale Comunitii, crora li se aplic prevederile prezentului statut conform legilor Comunitii prin care acestea sunt nfiinate (numite de acum agenii). Din cele prezentate mai sus se desprinde concluzia c dobndirea statutului de funcioar public comunitar este determinat de existena unui act de numire emis de autoritatea competent 3. Funcia public comunitar se deosebete radical de alte funcii publice internaionale ce au la baz recrutarea pe o perioad determinat (temporar), ocupanii acestor funcii nu se bucur de o veritabil securitate a postului i deasemenea nu au posibilitatea de a-i construi o carier n acea instituie. Astfel, n cazul funciei publice comunitare este vorba de un sistem din categoria
A se vedea exemple n S. Scuna, op.cit., p.169-172. Prin statut al funcionarilor publici nelegem ansamblul de reguli referitoare la situaia funcionarilor, care formeaz dreptul comun al funciei publice Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.I, ediia a IV-a, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p. 561. 3 V.Vedina, op.cit., p.21.
1 2

161

funciilor publice nchise, asemntor funciei publice franceze sau germane n care veritabilii funcionari sunt titulari ai posturilor lor i au vocaie la carier1. Astzi, n rile Uniunii Europene, exist dou sisteme de funcie public2: a) sistemul funciei de carier, expresie a principiului specificitii administraiei publice, a crei funcionare implic existena unui personal care este dotat cu competene particulare i care i consacr, n principiu, viaa profesional serviciului funciei publice, funcionarul bucurnduse de stabilitate; b) sistemul lucrativ (funcia public de ocupaie) angajaii sunt clasai n funcie de nivelul calificrii cerute, de capacitatea dovedit i de nivelul remuneraiei. Ei sunt recrutai pentru o funcie precis i nu beneficiaz de garanii suplimentare de securitate a muncii, perioada angajrii fiind limitat la durata de timp necesar pentru a-i putea ndeplini misiunea pentru care a fost recrutat3. Sistemul carierei ce se aplic i n cazul funciei publice comunitare se caracterizeaz n special prin faptul c se schieaz o carier4 specific printr-un post de acces. n cadrul acestei scheme, funcionarul recrutat de tnr5, poate face carier conform cu dispoziiile legale i poate fi promovat n alte posturi beneficiind de alte niveluri de remunerare, corespunztoare noului post. Altfel spus nefiind recrutat pentru o funcie public determinat, el poate ocupa de-a lungul carierei sale mai multe posturi din cadrul administraiei publice6. Aceast carier este posibil datorit organizrii funciei publice pe corpuri ierarhice i de existena n cadrul acestora a unei structuri de grade ce permite funcionarului s ntrevad posibilitile sale de avansare, responsabilitile postului n care poate avansa precum i remunerarea aferent acestuia. Astfel, n primul rnd, n cadrul sistemului carierei recrutarea funcionarului public are loc fr a ine seama de natura sarcinilor pe care acesta le are de ndeplinit ci inndu-se cont de anumite aptitudini generale care i vor permite exercitarea diferitelor funcii ce-i vor fi ncredinate succesiv pe parcursul carierei sale. Concursul reprezint sistemul general de acces la funcia public comunitar i asigur recrutarea persoanelor care posed cele mai nalte caliti de competen, de randament i integritate, acest proces de recrutare desfurndu-se pe o baz geografic7 ct mai larg, astfel nct funciile publice comunitare s nu fie rezervate resortisanilor unui anumit stat membru. Pentru a putea ocupa o funcie public comunitar, o persoan trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii8: - s fie resortisant al unui stat membru al Uniunii Europene, cu excepia derogrilor date de autoritatea nvestit cu puterea de numire;
Guy Isaac, Marc Blanquet, Droit communautaire gnral, 8e dition, Armand Colin, Paris, 2001, p.103. Trebuie menionat faptul c literatura de specialitate recurge mereu la clasificarea n sisteme de carier (funcia public nchis) sau de posturi (funcia public deschis) pentru a distinge principalele caracteristici structurale ale funciilor publice ale statelor membre, ns, n practic, nici un stat nu aplic strict unul din cele dou sisteme. 3 Ioan Alexandru; Alexandru Negoi; Ioan Santai; Dumitru Brezoianu; Ioan Vida; Stelian Ivan; Ion Popescu Slniceanu, Drept administrativ, Editura Omnia, Braov, 1999, p.335. 4 ntr-o accepiune lrgit cariera reprezint o succesiune evolutiv de activiti i poziii profesionale pe care un individ le atinge n perioada vieii sale active, precum i aptitudinile, cunotinele i competenele dezvoltate de-a lungul timpului Ana-Maria Bercu, Dezvoltarea carierei funcionarilor publici, Caietul tiinific nr. 8/2006 al Institutului de tiine Administrative Paul Negulescu, p. 384. 5 Textele legale sau reglementrile prevd un nivel maximal de formare pentru a accede la fiecare tip de carier; 6 Danielle Bossaert; Christoph Demmke; Koen Nomden; Robert Polet, Funcia public n Europa celor 15, Editura Economic, Bucureti, 2002, p.61; 7 Fiecare proces de extindere a Uniunii Europene face ca organismele europene s recruteze noi funcionari publici ce au naionalitatea noilor state membre. 8 S. Scuna, op.cit., p.177-178.
1 2

162

- s se bucure de drepturile sale civile; - s fi satisfcut obligaiile prevzute de legile referitoare la serviciul militar; - s ofere garaniile de moralitate; - s fie apt fizic pentru ndeplinirea ndatoririlor sale; - s fi ctigat un concurs desfurat potrivit prevederilor Statutului; - s cunoasc foarte bine una din limbile Comunitilor i satisfctor o alt limb a acestora, n msura necesar exercitrii funciei. Plecnd de la cele prezentate anterior ne punem ntrebarea dac funcia public comunitar poate constitui un model european pe care toate administraiile naionale ar trebui sa l adopte? sau ea este doar copia fidel a unei funcii publice dintr-un stat membru al Uniunii Europene? Doctrina de specialitate1 plecnd de la faptul c Uniunea European este constituit dintr-un conglomerat de state, fiecare cu tradiii diferite n ceea ce privete funcia public afirm c aceste tradiii influeneaz n mod firesc diferite experiene comunitare, fr a determina ns transformarea funciei publice comunitare ntr-una de tip francez, german sau englez, de exemplu. Cu toate c Uniunea European nu are competenele necesare pentru a interveni i reglementa funcia public la nivel naional, n ce ne privete considerm c administraiile naionale i implicit funciile publice din statele membre sunt din ce n ce mai mult afectate de integrarea european. Cooperarea informal2 dintre administraiile naionale n materia funciei publice a atins proporii considerabile, de asemenea dreptul administrativ naional este din ce n ce mai mult marcat de jurisprudena CJCE, toate acestea vor duce pe viitor la o uniformizare a reglementrilor privitoare la funcia public, iar funcia public comunitar poate fi un prim pas, ctre un model de funcie public pe care rile membre s-l adopte.

Bibliografie
1. Alexandru, Ioan; Negoi, Alexandru; Santai, Ioan; Brezoianu, Dumitru; Vida, Ioan; Ivan, Stelian; Popescu Slniceanu, Ion Drept administrativ, Editura Omnia, Braov, 1999; 2. Brbulescu, Iordan Gheorghe Procesul decizional n Uniunea European, Editura Polirom, Iai, 2008; 3. Bossaert, Danielle; Demmke, Christoph; Nomden, Koen; Polet, Robert - Funcia public n Europa celor 15, Editura Economic, Bucureti, 2002; 4. Clinoiu, Constana; Vedina, Verginia - Teoria funciei publice comunitare, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999; 5. Isaac, Guy; Blanquet, Marc - Droit communautaire gnral, 8e dition, Armand Colin, Paris, 2001; 6. Rideau, Joel - Droit institutionnel de LUnion et des Communauts Europennes, 5e dition, L.G.D.J., Paris, 2006; 7. Scuna, Stelian - Uniunea European. Construcie. Instituii. Drept, Editura All Beck, Bucureti, 2005; 8. Vedina, Verginia; Clinoiu, Constana - Statutul funcionarului public european, ediia a II-a, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2007.

V.Vedina, op.cit., p.20. ntlniri semestriale, programe de mobiliti, schimburi de idei.

163

PRIMELE INSTRUMENTE JURIDICE PENTRU PROTECIA DREPTURILOR OMULUI: APARIIE I EVOLUIE


CIUBUC Liliana, Confereniar universitar interimar, doctor, UCCM

Summary:
En jetant un regard retrospectif et en analisant ce quon a mentionn dans cet article, on peut constater que les instruments juridiques de ce domaine ont reprsent, tant lpoque respective quaprs des sicles, des documents fondamentaux dune inestimable importance pour la dfinition du contenu politique et juridique de linstitution des droits de lhomme. Ce sont eux qui ont contribu la consolidation de lide de lgalit des hommes tant dans le domaine des droits civiles que dans le domaine des droits politiques, en dfinissant une vision claire concernant les rapports entre lindividu et ltat, entre lhomme et lautorit. Le problme de la connaissance des principaux droits protgs par la loi est lun prioritaire pour chaque citoyen, peu importe la situation sociale, politique, la fonction publique, lge, la religion etc. En lignes gnrales les droits de lhomme reprsentent le rapport entre les dirigents et les dirigs. Les normes fixes sur le plan international relvent de la conviction que ce nest pas lhomme qui existe pour le bien de ltat, mais ltat existe pour le bien de lhomme. Lorganisation de la socit dun tat implique le fait que les autorits disposent du pouvoir dimposer les rgles qui gouvernent la socit et le but social des droits de lhomme est premi rement dassurer une nouvelle base pour la formation des standards destins garantir le fait que le systme tatique servira aux intrts des hommes et ne lsera pas leurs droits. Primul document scris consacrat proteciei drepturilor omului a aprut n Anglia i este vorba de vestita Magna Carta Libertatum dat de Ioan fr de ar din 19 iunie anul 1215, prin care baronii i episcopii englezi obin o serie de privilegii i garanii procedurale de la rege. Acest act de epoc a avut o prioritate absolut asupra tuturor celorlalte acte care s-au elaborat n lume n decursul timpului n acest domeniu att de imp ortant pentru ntreaga populaie a lumii. Coninutul acestui document prevedea c nici un om liber nu va putea fi arestat sau ntemniat, sau deposedat de bunurile sale, sau declarat n afara legii, sau exilat, sau lezat de orice manier ar fi i noi nu vom purcede mpotriva lui i nici nu vom trimite pe nimeni mpotriva lui, fr o judecat loial a egalilor si n conformitate cu legea rii [6, p.111]. Unele teorii coerente asupra drepturilor omului au aprut i s-au cristalizat n cultura european n secolele XVII-XIX. Tot aici n aceast perioad au aprut i primele instrumente juridice de transpunere n prevederi legale a acestor drepturi i liberti fundamentale [6, p.109]. Ulterior, tot n Anglia, apar unele documente importante privind drepturile omului intitulate Petiia drepturilor din 7 iunie 1628, Habeas Corpus Act din 26 mai 1679 i Bill of Rights din 13 februarie 1689, prin care s-a format sistemul Parlamentar al Marii Britanii, dreptul la alegeri libere, libertatea cuvntului, dreptul la libertatea pe cauiune, interzicerea pedepselor cu cruzime, dreptul de a fi judecat de un tribunal independent. Pe alt continent, n America, la 12 iunie 1776, n statul Virginia, se adopt Declaraia drepturilor din statul Virginia, care prevedea c toi oamenii sunt de la natur egali, liberi i independeni i au anumite drepturi inerente naturii lor, respectiv dreptul la via i libertate, precum i 164

dreptul de a dobndi i conserva proprietatea i de a cuta s obi n fericirea i sigurana n acelai an la 14 iunie, la Philadelphia se adopt Declaraia de independen a Statelor Unite ale Americei, care prevede n alineatul II c toi oamenii se nasc egali, cu anumite drepturi alienabile printre acestea regsindu-se dreptul la via, libertate i cutarea fericirii. Una din ideile valoroase pe care le consacr acest document de baz este aceea c toate guvernrile au fost stabilite de ctre oameni anume pentru a garanta aceste drepturi consfinite. Potrivit acesteia, atunci cnd o form de guvernare devine contrar acestui scop, poporul dispune de dreptul de a o schimba sau de a o aboli i de a stabili un nou guvernmnt. Se stipuleaz de asemenea c autoritatea guvernelor constituite n statele uniunii eman de la consimmntul celor guvernai, iar dac forma de guvernmnt devine instructiv, poporul dispune de dreptul de a o nltura sau de a o schimba. Ideile libertii politice nscrise n coninutul declaraiei americane ducea de fapt mai departe la dezvoltarea valoroaselor concepte fundamentale nscrise n Magna Carta Libertatum, iniiat de Ioan fr de ar, n Petiia drepturilor, precum i n Habeas Corpus Act sau Bill of rights, care dup cum am mai menionat, puseser bazele marilor idei ale libertii politice. Aruncnd o privire retrospectiv i analiznd declaraiile, se poate constata c ele au reprezentat, att la timpul respectiv, ct i mai ales dup trecerea secolelor - documente fundamentale de o inestimabil relevan pentru definirea coninutului politic i juridic al instituiei drepturilor omului. Anume ele au contribuit la fundamentarea ideii egalitii oamenilor att n domeniul drepturilor civile, ct i n domeniul drepturilor politice, definind o viziune clar cu privire la raporturile dintre individ i stat, dintre om i autoritate. Este de menionat faptul c nc din 1215 Magna Carta definea, pentru prima dat, o regul de maxim importan, aceea c ori de cte ori guvernul unei ri vrea s aduc o anumit limitare statutului cetenesc al indivizilor, aceast limitare nu poate fi just i legal, dect dac se ntemeiaz pe o regul de drept, preexistent i imparial interpretat. Documentele elaborate n Anglia, Frana i SUA au constituit expresii ale manifestrilor tendinelor de epoc de a proteja drepturile legitime ale ceteanului mpotriva tentativelor statului de a-i extinde prerogativele n pofida drepturilor oamenilor i n detrimentul acestora. Un rol deosebit de important pe plan doctrinar l-au avut ideile lui Montesquieu, care ca adept al dreptului natural a contribuit la pregtirea ideologic a Revoluiei de la 1789, precum i ale lui Jean Jacques Rousseu, care n lucrarea sa Contractul social susinea c omul este nscut liber, dar pretutindeni este n lanuri, propunnd pentru eliberarea sa contractul social, care i confer n locul libertii naturale i a dreptului nelimitat de nsuire a tot ceia ce i dorete libertatea civil i proprietatea asupra bunurilor pe care le deine[7, p.78]. Dei aceste documente nu au avut caracter juridic, avnd doar o valoare declarativ, ele au avut o influen deosebit de important asupra organelor legislative ale statelor existente n acea perioad, fapt care a fcut ca acestea s fie nscrise n constituiile acestora sau n alte acte nor mative. Trebuie s menionm ns faptul c drepturile omului i ale ceteanului au fost condamnate n chiar esena lor de ctre tradiia monarhist i chiar de biserica catolic. Aa Papa Pius al VI-lea fcea referire la acestea ca la un text potrivnic religiei i societii. n anul 1980 Papa Ioan Paul al II-lea s-a situat pe o poziie contrar, evocnd ideile franceze de libertate, egalitate i fraternitate, pe care le aprecia drept idei cretineti. Declaraia drepturilor omului i ale ceteanului din 1789, aduce dou lucruri noi: primul este acela c omul, ca individ, dispune de drepturi naturale, inalienabile i sacre, ntre care pe primul plan se situeaz libertatea i egalitatea tuturor cetenilor. n al doilea rnd se afirma ideea c scopul fiecrei asocieri politice l constituie pstrarea drepturilor naturale i imprescriptibile ale omului. (art.2). Aadar, conform concepiei Declaraiei, pe primul plan este plasat fiina uman, statul nea vnd alt justificare, dect de a asigura respectarea acestor drepturi. Legitimitatea statului este condiionat deci de necesitatea garantrii drepturilor fiinei umane. 165

Autoritatea i pierde n acest fel caracterul ei sacru, statul nemaiavnd alte funcii dect cele pe care i le confer societatea. Din aceste considerente de natur istoric, ideea de monarhie de drept divin a fost adoptat. n acelai timp principiul este valabil i mpotriva oricror pretenii de a face din stat o entitate suprem, independent de drepturile omului. Principiile democratice au un caracter imperativ, aplicarea acestora neputndu-se limita la graniele statului. Statul este i el un subiect care se supune regulilor dreptului stabilite de el nsui. Este exclus regula raiunii de stat n numele creia sunt nclcate sau limitate regulile de drept n veder ea realizrii unui aa-numit interes superior de stat. Dei n decursul istoriei aceast raiune de stat a existat ca principiu i ca realitate, ea nu a avut ns o justificare tiinific i a fost nlturat n final din cadrul relaiilor internaionale n domeniul drepturilor omului. Aceast lucrare nu duce ns la negarea rolului statului ca instituie necesar pentru garantarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor i nici la restrngerea cmpului su de activitate. Apare necesar, deci, nu excluderea statului ca form de organizare a comunitii umane, ci excluderea statului autoritar, care violeaz drepturile i libertile fundamentale ale omului, impunnd societii voina sa deseori nefondat. n Declaraia din 1789 se pot distinge dou categorii de drepturi: cele care fundamenteaz existena oricrei fiine umane, drepturile civile i drepturile care asigur participarea la putere, drepturile ceteanului sau drepturile politice. Aceast clasificare i distincie ntre cele dou categorii de drepturi a fost contestat n Frana ntre curentul liberal i micarea democratic. Declaraia din 1789 a fost criticat de ctre unii specialiti, artndu-se c ea nu conine dect drepturi abstracte, formale, care pot fi avantajoase doar pentru persoanele cu un standard ridicat de via. n pofida acestor preri, ncepnd din anul 1789, drepturile omului i-au gsit tot mai muli adepi. Chiar dac unii critici au susinut ideea c drepturile omului au un caracter abstract i lipsit de substan, ele au continuat, timp de mai bine de dou sute de ani s fie revendicate n ntreaga lume i s constituie imboldul luptei oamenilor i popoarelor. Mai mult dect att, majoritatea specialitilor n domeniul istoriei i teoriei dreptului internaional susin c Declaraia francez din 1789 (ideile creia au fost consfinite n Constituiile Franei din 1791 i 1793, n Declaraia Dreptului internaional, prezentat n 1793 de Regatele Creguar, a fost un document crucial de cotitur pentru dezvoltarea progresiv a dreptului internaional. Mijlocul sec. al XIX-lea a nregistrat un fenomen nou n domeniul drepturilor omului i abordarea acestora pe plan internaional. Au fost ncheiate un numr impuntor de acte internaionale multilaterale cu caracter universal. Umanizarea rzboiului (Convenia din 22 august 1864 ce prevedea protecia militarilor rnii n forele armate n campanie); Combaterea comerului cu sclavi (Conferina antisclavagist de la Bruxelles, 1890) i n general cu fiine umane ( Acordul de la Paris din 18 mai 1904, care interzicea comerul cu femei; la 30 septembrie 1921 a fost adoptat la Geneva Convenia internaional referitoare la combaterea traficului cu femei i copii); Protejarea minoritilor religioase (Tratatele de la Paris din 30 martie 1856 i Berlin din 13 iulie 1878 cu prevederi referitoare la protejarea minoritilor cretine n Impe riul Otoman). Dup crearea Societii Naiunilor Unite, au fost elaborate patru mari categorii de norme de protecie a anumitor categorii de drepturi ale omului: norme referitoare la problemele de munc, la problema proteciei popoarelor din colonii, a minoritilor etnice i religioase i a strinilor, considerate ca fiind foarte importante pentru omenire. Putem afirma c realitatea a demonstrat c ideea drepturilor omului se bucura de o popularitate considerabil n ntreaga lume. Aceast popularitate nu vizeaz doar lumea occidental, chiar dac politicile de respectare a drepturilor omului au luat natere n Europa de Vest i America de 166

Nord. Drepturile omului, n opinia multor autori, reprezint un rspuns la problema universal i vizeaz noile democraii la modul cel mai direct [8, p. 28]. Problema cunoaterii principalelor drepturi protejate de lege este una prioritar, pentru fiecare cetean, indiferent de situaia social, politic, funcie public, vrst, religie etc. n linii mari drepturile omului reprezint relaia dintre conductori i cei condui. Normele fixate pe plan internaional reies din convingerea c nu omul exist pentru binele statului, ci statul exist pentru binele omului. Organizarea societii ntr-un stat, implic faptul c autoritile dispun de puterea de a impune regulile care guverneaz societatea, iar menirea social a drepturilor omului este n primul rnd aceea de a asigura o nou baz pentru formularea unor standarde menite s garanteze faptul c sistemul statal va servi intereselor oamenilor i nu va leza drepturile acestora [9, p.59]. Aceleai considerente au stat la baza nfiinrii n 1945 a Organizaiei Naiunilor Unite - o etapa modern a Drepturilor Omului. Naiunile Unite au proclamat credina popoarelor lor n drepturile omului, afirmnd n cadrul Cartei ONU c aceste drepturi se aflau n centrul preocuprilor lor. Teribilul eveniment dureros concretizat n cel de-al doilea rzboi mondial, i-a determinat pe nvingtori s ncerce s convoace o adunare, n primul rnd pentru a rezolva problemele ce decurgeau din rzboi, de a cuta un mijloc de a mpiedica repetarea unor astfel de evenimente ngrozitoare pe viitor [5]. Astfel s-a creat Organizaia Naiunilor Unite. Amploarea acestui eveniment a fost mereu i a continuat s rmn evident, iar eforturile depuse n vederea adoptrii diferitelor declaraii universale ale drepturilor omului rmn n centrul acestei organizaii. Prea puini sunt contieni de amploarea eforturilor depuse din 1945 ncoace n vederea realizrii unu i astfel de acord general, precum i de calea grea ce a fost parcurs. Dup cel de-al doilea rzboi mondial, cnd ororile acestuia erau nc proaspete n mintea oamenilor, la 10 decembrie 1948 s-a adoptat Declaraia Universal a Drepturilor Omului, zi care este srbtorit n lume ca Ziua Internaional a Drepturilor Omului [1]. Acest text consfinete o serie de drepturi fundamentale un ideal comun ce trebuie mplinit, potrivit chiar termenilor Declaraiei - pentru toi oamenii, indiferent de ras, sex, limb, religie, opinie politic, origine naional sau social, bunuri, natere sau situaie material [1]. Avnd la baz ideile juristului Rene Cassin (1887-1976), acest document a fost adoptat fr nici o mpotrivire din partea statelor membre ale ONU, exceptnd opt abineri, (Africa de Sud, Arabia Saudit, URSS, i cinci democraii populare). ntruct Declaraia nu are for juridic obligatorie, nefiind un tratat internaional, ea de jure nu creeaz obligaii pentru state. Cu toate acestea, prevederile sale au fost incluse n constituiile i legile interne ale statelor, fapt pentru care aceasta a cptat o importan politic deosebit [4, art.4, 8]. i astzi Declaraia i pstreaz importana ca primul document complex, ca izvor originar n materia drepturilor omului, ca act care a pus baza procesului formrii Drepturilor Omului n sensul contemporan al instituiei. Ca urmare a faptului c statele au considerat necesar adoptarea unui document care s conin dispoziii cu for juridic, n perioada anilor 1948-1966 sau purtat negocieri pentru adoptarea unui document n acest sens. Astfel, la 16.12. 1966 Adunarea General a ONU a reuit s adopte dou documente distincte, deschise pentru semnare de ctre state, respectiv: - Pactul internaional cu privire la drepturile civile i politice n vigoare din 23.03.1976 [2]; - Pactul internaional cu privire la drepturile economice, sociale i culturale n vigoare din 03.01.1976 [3]. Aceste trei documente reunite plus Protocolul nr. 1 facultativ[1] constituie Carta internaional a Drepturilor Omului. Ele au inspirat n mod direct elaborarea i ncheierea ulterior a unei 167

ntregi game de instrumente complementare privind reglementarea drepturilor omului n unele domenii speciale i concrete: Autodeterminare i dreptul la independen al rilor i popoarelor colonizate; Lupta mpotriva discriminrii bazate pe ras, sex, loc de munc, profesie, religie, credin, educaie; Lupta mpotriva crimelor de rzboi i crimelor mpotriva umanitii; Protecia persoanelor supuse unui regim de detenie sau de nchisoare; Interzicerea torturii i altor tratamente analogice inumane; Drepturile persoanelor cu deficiene mintale i handicapate; Progresul i dezvoltarea n domeniul social; Folosirea progreselor nregistrate de tiin i tehnic n interesul pcii i beneficiul omenirii; Cooperarea i dezvoltarea cultural pe scara internaional; Drepturile politice ale femeii; Lupta mpotriva rasismului, instigrii la rzboi i apartheid-ului; Lupta mpotriva terorismului; Promovarea drepturilor omului. Cu toate acestea, se impune o analiz detaliat a activitii ntreprinse de ctre instituiile specializate ale ONU, precum i a activitii unor numeroase organisme internaionale sau naionale, guvernamentale sau neguvernamentale ce se ocup de drepturile omului, privind monitorizarea respectrii acestora. Aici rolul principal revine ONU i sistemului su de organe principale: Adunarea General (p.1, lit.B, art.13), Consiliul de Securitate(art.24), Consiliul Economic i Social (art.62. p.2), Secretariatul (art.99), Curtea Internaional de Justiie, precum i instituiile sale specializate, cum ar fi: Organizaia Internaional a Muncii, Organizaia Internaional a Sntii etc.< BR>Cu siguran documentele menionate nu separ realitatea de ideal. Dup cum se afirm n literatura de specialitate, dac se confrunt realitile prezente cu idealul, nici o ar, nici chiar cea mai dezvoltat, nu se poate prevala de satisfacerea tuturor cerinelor aprrii drepturilor omului. Guvernele statelor au o anumit tendin ctre rezolvarea dificultilor lor interne fr o contribuie suficient n domeniul drepturilor omului, mai ales atunci cnd ara abia i-a dobndit independena sau se afl n perioada de tranziie. Mai cu seam, guvernele rilor n curs de dezvoltare, care cu siguran nu ignorau aceste fapte, dar s-au narmat cu ele pentru a justifica nclcrile pe care necesitile de unitate naional, de stabilitate i de dezvoltare le cereau. n acest sens, Declaraia Universal a Drepturilor Omului le furniza chiar ea un alibi important, conform preambulului su, i anume c prezenta Declaraie Universal a Drepturilor Omului este proclamat ca ideal comun de atins [1]. De asemenea, articolul 29 alin.1, care stipuleaz c Individul are ndatoriri fa de comunitatea n care este posibil doar libera i deplina dezvoltare a persoanei sale [1]. n aceste cazuri i apare problema asigurrii drepturilor omului, deoarece primatul, supremaia dreptului nu este pe deplin respectat n nici un punct de pe glob, iar ateniei nu trebuie s-i scape nici starea de lucruri din statele lumii care se consider democratice i unde problema drepturilor omului este bine pus la punct, dar nclc ri au loc adeseori. n scopul minimalizrii lezrii drepturilor omului, pe plan naional i internaional se depun eforturi considerabile prin elaborarea unor instrumente ct mai eficiente n scopul respectrii drepturilor i libertilor fundamentale, se efectueaz monitorizarea respectrii Drepturilor Omului de ctre state. Cu toate problemele, lacunele care exist n literatura de specialitate se consider c: Dezvoltarea drepturilor omului n dreptul internaional i legislaiile naionale s-a ncununat cu crearea unui sistem de drepturi care reglementeaz global existena armonioas a personalitii [10, p.19]. 168

Bibliografie:
1. Declaraia Universal a Drepturilor Omului, 10 decembrie 1948 // http://www.un.org./russian/documen/declarat/declhr.htm 2. Pactul internaional cu privire la drepturile civile i politice, adoptat la 16 decembrie 1966 la New York de Adunarea General a ONU // http://www.un.org.russian/documen /convents/ pactpol.htm 3. Pactul internaional cu privire la drepturile economice, sociale i culturale din 16 decembrie, 1966 // http://www.un.org/russian/documen/convents/pactecon.htm 4. Constituia Republicii Moldova, adoptat la 29.07.1994, intrat n vigoare la 27.08.94, Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1994, nr.1 cu modificrile i completrile pn la 15.10.2004 5. Carta Organizaiilor Naiunilor Unite.Adoptat la 26.06.1945, n vigoare din 24.10.1945. Organizaia Naiunilor Unite: http://www.un.org 6. Jeorgescu t. Filosofia dreptului. O istorie a ideilor. Partea I. ed.ALL. Bucureti, 1998 7. J.J.Rousseau. Contractul social.- ed.tiinific. Bucureti, 1957 8. Cloc Ionel. Ion Suceav. Tratat de drepturile omului.-ed.Europa Nova, Bucureti, 1995 9. . . . 1999 10. Costachi Gh. Zaharia P. Dezvoltarea conceptului despre drepturile omului n epoca modern i contemporan. Legea i viaa, nr.1, Chiinu, 2000

169

ROLUL ADMINISTRAIEI PUBLICE N GARANTAREA DREPTURILOR I LIBERTILOR CETENILOR


POSTOLACHE Ionel, Universitatea Liber Internaional din Moldova

Abstract:
Problems of protection of the rights and fundamental freedoms of a person, in its diversity and complexity, can be resolved within each country through the efforts and contributions of all citizens and state authorities. Fundamental rights and freedoms of citizens are not only a reality but at the same time a result of human activity in any progressive and democratic society. Constitutions of Romania and of the Republic of Moldova make the task for the state and its bodies the obligation to preserve and protect vigorously the rights and freedoms of man and citizen establishing some mechanisms for this. Problemele proteciei drepturilor i libertilor fundamentale ale omului, n toat diversitatea i complexitatea lor, pot fi soluionate n interiorul fiecrei ri, prin eforturi i contribuii ale tuturor cetenilor i autoritilor statale. Drepturile i libertile fundamentale ale cetenilor sunt nu numai o realitate, dar i un rezultat al activitii umane n orice societate progresist i democratic. Garantarea drepturilor i libertilor fundamentale este chiar mai important dect proclamarea lor, care i ea, la rndul su, reprezint o problematic extrem de vast. Constituia Romniei i a Republicii Moldova pune n sarcina statului i organelor acestuia obligaiunea de a ocroti i proteja cu fermitate drepturile i libertile omului i ceteanului. Absolut toate organele puterii de stat locale i centrale, toate persoanele cu funcie de rspundere au obligaia s respecte drepturile i libertile fundamentale ale omului. Fiecare dintre aceste organe, acionnd n limitele competenei sale, sunt obligate s rezolve problema proteciei drepturilor i libertilor fundamentale prin mecanisme i metode legale proprii activitii lor, bazndu-se n primul rnd pe prevederile Constituiei, legislaiei n vigoare i normele dreptului internaional. Este necesar i util s fie reconsiderat raportul individ stat n sensul realizrii unui echilibru dinamic ntre guvernani i guvernai astfel nct s existe un raport care presupune egalitatea juridic a prilor n toate cazurile de protecie i garantarea drepturilor omului. O astfel de alternativ ar corespunde n opinia noastr cerinelor statului de drept n care elul sau obiectivul urmrit att de indivizi ct i de stat este acelai. Ei nu se regsesc n conflict, ci lupt pentru realizarea aceluiai obiectiv prosperitatea i progresul ntregului prin prosperitatea i fericirea prilor componente1. Ceteanul, n relaiile sale cu organele puterii executive poate aprea n calitate de parte mputernicit de lege s cear de la aceste organe i persoanele cu funcie de rspundere ndeplinirea anumitor obligaiuni prin acordarea calitativ a unui set ntreg de servicii publice ( ocrotirea sntii, educaie, asigurare i protecie social, ordine public et. etc) Dac organul puterii executive sau persoana cu funcie de rspundere nu-i ndeplinesc obligaiunile i ncalc drepturile i libertile persoanei, persoana trebuie s aib posibiliti reale s foloseasc mecanismele juridice de atac a hotrrilor sau aciunilor nelegitime ale acestora. Pen1

Doina Micu, Garantarea dreptului omului, Editura All Beck, Bucureti, 1998, p. 197-198

170

tru a evita astfel de situaii este necesar, n primul rnd, de a stabili clar competenele acestor organe n conformitate cu Constituia, mai ales n relaiile lor cu indivizii, obligaiile acestor organe de a asigura realizarea drepturilor subiective ale omului i ceteanului i n caz de necesitate de a proteja drepturile i libertile lor prin metode legitime. n al doilea rnd, actele emise trebuie s fie n limitele competenei materiale i teritoriale a organului emitor, s corespund scopului urmrit, s fie adoptate sau emise n form specific i respectarea procedurii i a normelor de tehnic juridic.1 n Romnia i Republica Moldova ca i n alte state europene, protejarea de ctre stat a drepturilor i libertilor omului i ceteanului este garantat. Este garantat de asemenea i dreptul fiecruia de a-i apra drepturile i libertile, precum i interesele legitime prin toate mijloacele, neinterzise de lege. Garanii suplimentare, care contribuie la protecia efectiv a drepturilor i libertilor, sunt obligaiile organelor statale, instituiilor i funcionarilor de a asigura fiecrui cetean posibilitatea de a lua cunotin de documentele i materialele, ce afecteaz direct drepturile i libertile lui. Determinnd n legi msura libertii persoanei, statul i asum obligaia de a asigura echitatea n privina fiecrui cetean. Caracterul obligatoriu al legii pentru puterea de stat este asigurat de astfel de garanii cum snt: responsabilitatea deputailor n faa alegtorilor, responsabilitatea organelor executive n faa organelor reprezentative, rspunderea disciplinar, juridico-civil i chiar penal a funcionarilor statului de orice nivel pentru nendeplinirea obligaiilor lor fa de ceteni. Instituia contenciosului administrativ a aprut pentru prima dat pe teritoriul Romniei i a Basarabiei prin Legea contenciosului administrativ din 23 decembrie 1925, elaborat i intrat n vigoare n baza art.107 din Constituia Romniei din 29 martie 1923.2 Dup cum se arat ntr-un documentar studiu asupra acestei instituii, scris de Alexandru Silvian, ntr-un neles general contenciosul administrativ cuprinde totalul litigiilor dintre autoritile publice i cetenii vtmai prin acte administrative, oricare ar fi obiectul lor: anularea actului administrativ ilegal sau numai propunerea unor daune compensatorii. n neles restrns, contenciosul administrativ privete litigiile care in la anularea sau reformarea actelor administrative de autoritate i de gestiune.3 ntr-o ampl monografie consacrat contenciosului administrativ, Valentin I. Priscaru precizeaz c acesta reprezint o form juridic de aprare a drepturilor omului mpotriva eventualelor abuzuri ale organelor administraiei publice i a funcionarilor publici ce-i desfoar activitatea n cadrul acestor organe. Autorul coreleaz, n mod argumentat, aceast instituie de principiul separaiei puterilor specificnd c este vorba de un caz concret n care activitatea unor organe de stat, care realizeaz sarcinile unei puteri n stat este controlat de ctre unele organe de stat, care realizeaz sarcinile altei puteri n stat.4 Marcnd un moment important n evoluia legislaiei Romniei Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , adoptat la 2.12.2004 i actualizat la data de 02.08.2007. a reluat, aa dar, o tradiie pe linia garantrii drepturilor individului n condiiile n care acestea puteau fi nclcate de administraie prin emiterea unor acte ilegale sau prin refuzul emiterii unor acte. Aa cum s-a observat ns, pe bun dreptate, ar fi fost preferabil ca noua Constituie a rii, relund tradiia Constituiei Romniei din 1923, s specifice c atribuiile de contencios administrativ revin instanelor judectoreti i c aceste atribuii privesc toate actele administrative, excluzndu-se actele prevzute de legea contenciosului administrativ. Nestabilindu-se aceste chestiuni de principiu
Mircea Preda, Drept administrative, Ed.Lumina Lex, 2000, p.176 Mircea Preda, Tratat de drept administrativ romn. Partea general, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1993, p.281. 3 Encilopedia Romniei, Imprimeria naional, Bucureti, 1938, vol.I, p.213. 4 Valentin I.Priscaru, Contenciosul administrativ romn, Editura ALL, Bucureti, 1994, p.1.
1 2

171

i lsndu-se legiuitorului ordinar s fixeze condiiile i limitele contenciosului administrativ, acesta va putea s confere atribuii de contencios administrativ i altor organe dect cele judectoreti i s prevad oricte alte acte administrative dorete a fi exceptate de la controlul contenciosului administrativ i mai ales de la controlul judectoresc.1 Semnificaia legii actuale este deosebit de important, deoarece ea d real consisten juridic dreptului persoanelor fizice sau juridice vtmate printr-un act administrativ de a obine pe cale judectoreasc anularea actului i repararea pagubei. Un merit demn de semnalat al Legii este acela c ea constat un cmp foarte larg de aciune al puterii judectoreti n domeniul controlului actelor administrative. Astfel, se recunoate dreptul de a se adresa justiiei tuturor persoanelor fizice i juridice vtmate printr-un act administrativ sau prin refuzul de a-l emite, asimilndu-se cu aceste situaii refuzul nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege. Un rol deosebit n protecia i garantarea drepturilor omului n relaiile sale cu organele statului revine instituiei Ombudsmanului care a fost introdus i n Romnia fiind consacrat n Constituia din 1991 i cea revizuit din 2003 sub titulatura de Avocat al poporului. Legea 35/1997 prevede n art. 2, alin. 1 c n activitatea sa avocatul poporului este independent fa de orice autoritate public. Legea mai precizeaz c avocatul poporului nu se substituie autoritilor publice i nici nu poate fi supus unui mandat imperativ sau reprezentativ. n scopul realizrii atribuiilor sale avocatul poporului este independent, dar trebuie s colaboreze cu autoritile publice, care sunt obligate s comunice sau dup caz s pun la dispoziia acestuia n condiiile legii, informaiile, documentele sau actele pe care le dein n legtur cu cererile ce au fost adresate acestuia. Instituia Ombudsmanian urmrete s garanteze accesul simplificat operativ i eficient al ceteanului la o autoritate autonom i imparial. Avocatul poporului se poate sesiza din oficiu i n baza diferitelor informaii care apar n massmedia n legtur cu abuzurile administraiei ( soluie general admis n dreptul comparat). Se impune a fi fcut o precizare n legtur cu actele autoritii judectoreti. Conform legii 35/1997 acestea au fost excluse de la control din partea avocatului poporului avnd la baz urmtoarea raiune: actul judiciar are propriile sale mijloace de control cile de atac, iar judectorul este independent i se supune numai legii. ncercarea de mediere sau de conciliere ntre ceteni i administraie n legtur cu drepturile i interesele legitime ale celor dinti, pe baza legii i n limitele ei, constituie un mecanism indispensabil sau o procedur expresiv a statului de drept. Ca urmare a exercitrii prerogativelor conferite de dispoziiile art.123 alin. 5 din Constituia Romniei, coroborat cu dispoziiile art.24 lit. f i art. 26 din Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului, prefectul n calitate de reprezentant al Guvernului n teritoriu exercit controlul de legalitate a actelor administrative adoptate/ emise de autoritile administraiei publice locale, respectiv ale consiliilor locale i judeean i dispoziii emise de primarii preedini ai Consiliilor Judeene. Controlul de legalitate exercitat de prefect asupra actelor administrative ale autoritilor administraiei publice locale i judeene vizeaz att condiiile de fond (care presupun adoptarea sau emiterea actelor administrative cu respectarea competenei materiale, competenei teritoriale i aplicarea unitar i conform a legii), ct i a condiiilor de form (care prevd pentru actele administrative forma scris, aa cum rezult din dispoziiile Legii nr. 24/2000 republicat privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative), precum i alte elemente obligatorii pe care actul administrativ trebuie s le conin (preambul, informaii necesare pentru a
1

Al.Negoi, Contenciosul administrativ i elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1992, p.83.

172

identifica autoritatea emitent, destinatarul actului, msura adoptat, termenul i condiiile n care se execut msura dispus, sigiliul autoritii, numrul actului, data emiterii, etc.) Conform art. 134 din Legea Romniei nr. 215/2001 a administratiei publice locale (publicata in Monitorul Oficial nr. 204 din 23 aprilie 2001) prefectul, ca reprezentant al Guvernului, ndeplinete urmatoarele atributii principale: a) asigura realizarea intereselor nationale, aplicarea si respectarea Constitutiei, a legilor, a hotararilor si ordonantelor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum si a ordinii publice; b) exercita controlul cu privire la legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autoritatile administratiei publice locale si judetene, precum si ale presedintelului consiliului judetean, cu exceptia actelor de gestiune curenta; c) dispune masurile corespunzatoare pentru prevenirea infractiunilor si apararea drepturilor cetatenilor, prin organele legal abilitate; d) asigura, impreuna cu autoritatile si organele abilitate, pregatirea si aducerea la indeplinire, in conditiile stabilite prin lege, a masurilor de aparare care nu au caracter militar, precum si a celor de protectie civila; autoritatile militare si organele locale ale Ministerului de Interne au obligatia sa informeze si sa sprijine prefectul pentru rezolvarea oricarei probleme de interes national sau judetean, in conditiile legii; e) prezinta anual Guvernului un raport asupra stadiului realizarii sarcinilor ce ii revin potrivit programului de guvernare, precum si in legatura cu controlul exercitat asupra legalitatii actelor autoritatilor administratiei publice locale. Prefectul indeplineste si alte atributii prevazute de lege si de celelalte acte normative, precum si insarcinarile date de Guvern. Controlul administrativ poate fi caracterizat ca fiind controlul nfptuit de administraia publica n conformitate cu legea i actul administrativ normativ, de ctre inssi administratie publica asupra propriei sale activitati. Obiectul controlului administrativ il constituie respectarea legii n activitatea autoritatilor administratiei publice, verificarea mijloacelor folosite pentru realizarea scopului legii, constatarea si evaluarea rezultatelor, stimularea si valorificarea aspectelor pozitive precum si eliminarea aspectelor negative prin sanctionarea abaterilor si stabilirea masurilor pentru inlaturarea deficientelor constatate. Controlul administrativ poate fi organizat ca o modalitate permanenta, printr-o supraveghere continua a activitatii desfasurata n mod obinuit de ctre subordonai i care poate sa intervina efectiv la o data fixa, fie ca o modalitate inopinata. Controlul legalitii pe cale administrativ asupra legalitii se exercit la cerere sau din oficiu. Controlul administrativ se exercita dupa o anumita tehnica, denumita tehnica controlului administrativ, care poate sa priveasc lucrri sau dosare cu documente naintate de serviciile supuse controlului, ori poate fi efectuat din iniiativa organului de control, dup anumite reguli prestabilite care difer dupa serviciul controlat si obiectivul de control propus. Controlul poate sa fie unilateral sau contradictoriu. Controlul unilateral se face la dispozitia organului de control si concluziile sale sunt insusite de organul controlat fara sa poata face obiectii. Este un control dispozitiv. Controlul contradictoriu are loc atunci cnd cel controlat primeste actul de constatare al controlului, la care isi poate prezenta obiectiile, in forma scrisa sau orala, in apararea sa, putnd invoca probe si sa solicite un control mai complex dect primul. Este spre exemplu: cazul controlului exercitat de Garda Financiara si de organele Curtii de Conturi. Am aratat supra ca controlul administrativ este la cerere si din oficiu. Ambele cunosc, la rndul lor, forma controlului intern si forma controlului extern. 173

Bibliografie.
1. Doina Micu, Garantarea dreptului omului, Editura All Beck, Bucureti, 1998 2. Mircea Preda, Drept administrative, Ed.Lumina Lex, 2000 3. Mircea Preda, Tratat de drept administrativ romn. Partea general, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1993 4. Encilopedia Romniei, Imprimeria naional, Bucureti, 1938, vol.I. 5. Valentin I.Priscaru, Contenciosul administrativ romn, Editura ALL, Bucureti, 1994 6. Al.Negoi, Contenciosul administrativ i elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1992. 7. Constituia Romnie( Legea de revizuire a Constituiei Romniei nr. 429/2003) 8. Legea Romniei nr. 215/2001 a administratiei publice locale (publicata in Monitorul Oficial nr. 204 din 23 aprilie 2001) 9. Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului. Publicata in Monitorul Oficial nr. 658 din 21 iulie 2004) 10. Legea 35/1997 privind organizarea si funcionarea instituiei Avocatul Poporului (publicata in Monitorul Oficial nr. 48 din 20 martie 1997) 11. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , adoptat la 2.12.2004 i actualizat la data de 02.08.2007.

174

NTEGRAREA EUROPEAN A ROMNIEI N DOMENIUL SECURITII I PROTECIEI SOCIALE. MODELE I TENDINE EUROPENE N PROTECIA SOCIAL
MODIGA Georgeta, lector universitar, doctor, Universitatea DANUBIUS din Galai, Romnia

Abstract:
Nous parlons d`un consensus relatif en ce qui concerne les politiques gouvernamentales (publiques) qui ne peuvent pas tre considres des politiques sociales: la politique externe, la politique de dfense, la politique interne, la justice et la politique conomique. Il s`agit aussi d`un consensus relatif mme dans le cas des interdpendences accentues entre les politiques conomiques et sociales, parmi lesquelles il rsulte de plus en plus difficile d`en tracer des limites prcises, ou dans le cas des consquences sociales qui rsultent parfois de la politique externe et de dfence d`un pays (par exemple, l`influence sociale de la restructuration du complexe militaire-industriel de la exUnion Sovitique, aprs les vnements de 1989). Dans la littrature roumaine de spcialit, cette tude a t synthtise par Liliana Mihut: La politique sociale est, ou devrait tre, une rplique aux problmes sociales d`une certaine communaut, respectivement des certains groupes exposs dans une plus grande mesure aux divers risques (Mihut et Lauritzen, 1999). Entre les deux grandes conceptions il y a sans doute des approches intermdiaires, des essais de mettre en accord l`idologie et le pragmatisme, les principes et les solutions. Joan Higgins pense que les deux variantes s`appuient quand mme sur des modles rationnels d`action politique, et il faut qu`on accorde un intrt particulier la liaison complexe qui apparat antre les objectifs des acteurs qui influencent les politiques et les consquences de leurs interventions (Higgins, 1978, cit par Esping-Andersen, 1991). En effet, il semble assez justifi de croire que l`intervention sociale ne peut pas tre spare des objectifs majeurs, tablis par dcision politique, et galement que la rsolution des problmes de la communaut par action sociale concrte ne peut pas tre spare d`une certaine direction du dveloppement de la socit, dveloppement qui doit s`appuyer sur une vision globale et avoir un sens clairement prcis, lgitim du poit de vue politique. Certes, l`ensemble des clarifications conceptuelles de la sphre de la politique sociale ne peut pas viter deux concepts majeurs de ce domaine d`tude: le modle Welfare State (l`Etat de la prosprit) et la scurit nationale. Mme si le XX-me sicle a marqu un dveloppement vident dans le domaine des droits sociaux, il n`est pas totalement realis partout dans l`Europe. Il n`est pas mme dsirable, tel comme les auteurs adversaires de la social-dmocratie de type sudois essaient de dmontrer, en partant des effets adverses des programmes sociaux qui octroyent des bnfices non-conditionns. Sur la mme ligne, la politique sociale de l`Union Europenne se rfre seulement aux droits des travailleurs (workers) et pas aux droits sociaux de ses citoyens (voire Charte Sociale, 1989). Les controverses doctrinaires nes autours de ce thme font l`objet d`un chapitre distinct. Finalement, on se limite l`idee que la citoyennet sociale est prsente dans la tradition europenne du dernier sicle plus que dans le cas de tout autre continent, et que son accomplissement constitue encore l`objet des dbats acerbes, avec des profondes implications conomiques et politiques. 175

1. Conceptul general de politic social i politicile sociale sectoriale Exist un consens relativ n ceea ce privete politicile guvernamentale (publice) care nu pot fi considerate politici sociale: politica extern, politica de aprare, internele, justiia i politicile economice. Chiar i acesta este un consens relativ, avnd n vedere n primul rnd interdependenele accentuate ntre politicile economice i cele sociale, ntre care tot mai greu se pot trasa granie precise sau consecinele sociale care decurg uneori din politica extern i de aprare a unei ri (de exemplu, influena social a restructurrii complexului militar-industrial al fostei Uniuni Sovietice, dup evenimentele din 1989). n literatura romneasc de specialitate, aceasta abordare este sintetizat de Liliana Mihu astfel: ,,Politica social este, sau ar trebui s fie, un raspuns la problemele sociale ale unei anumite comuniti, respectiv ale anumitor grupuri expuse n mai mare msur diferitelor riscuri (Mihu si Lauritzen, 1999). ntre cele dou mari concepii exist firete i abordri intermediare, ncercri de a concilia ideologia cu pragmatismul, principiile cu soluiile. Joan Higgins sugereaz c ambele variante se sprijin totui pe modele raionale de aciune politic, n care trebuie s se acorde atenie legturii complexe care apare ntre obiectivele actorilor care influeneaz politicile i consecinele interveniilor lor (Higgins, 1978, citat de Esping-Andersen, 1991). ntr-adevr, pare destul de justificat s credem c intervenia social nu poate fi desprins de un set de obiective majore, stabilite prin decizie politic, dup cum i ,,rezolvarea problemelor comunitii prin aciune social concret nu poate fi rupt de o anumit direcie de dezvoltare a societii n ansamblu, dezvoltare ce trebuie s se ntemeieze pe o viziune global si s se aib un sens bine precizat, legitimat politic. 2. Statutul bunstrii i securitatea social. ,,Cetenia social n tradiia european Seria clarificrilor conceptuale din perimetrul politicii sociale nu poate ocoli, n mod evident, dou concepte majore ale acestui domeniu de studiu: modelul Welfare State (statul bunstrii) i securitatea social. n privina statului bunstrii, ne vom limita pentru nceput la conturarea unei definiii. ,,Esena statului bunstrii este garantarea guvernamental a unor standarde minime privind venitul, alimentaia, sntatea, educaia i locuina, asigurate fiecarui cetean ca drepturi sociale (Wilensky, 1975). Legat de aceast definiie, Harold Wilensky face - 10 de ani mai trziu - urmatoarele precizri: ,,...cele mai multe din aceste garanii, adesea cuprinse sub denumirea de securitate social au luat forma unei asigurri sociale contra riscurilor de baz ale vieii industriale: accidente la locul de munca, boli profesionale, somaj, batranete (Wilensky, 1985), considerndu-se c standardele sociale minime mai sus-amintite nu pot fi periclitate dect n cazul pierderii veniturilor, deci la persoanele rmase fr loc de munc. Se poate usor deduce c cele dou noiuni sunt interdependente, practic securitatea social fiind produsul politicilor aplicate n cadrul unui stat al bunstrii. Dei originile acestui sistem dateaz de la starsitul secolului al XIX-lea, denumirea ,,Welfare State este relativ recent, fiind legat de perioada anilor 40, de Marea Britanie si de numele economistului J.M.Keynes, respectiv al lordului W.H.Beveridge. Acetia au dat o replic modelului rzboinic ,,Warfare State i au prefigurat evoluia democraiilor occidentale dup ncheierea rzboiului. Ulterior, autorii francezi au completat lista sinonimelor pentru noul sistem care se ntea: statul-providen (letatprovidence) sau asistenial. La rndul su, conceptul de securitate social, dei frecvent utilizat n limbajul politic sau n mass-media, nu este nici el scutit de nuane i interpretri. Citnd o voce autorizat, conceptul la care ne referim cuprinde ,,toate msurile colective stabilite prin legislaie pentru a menine venitul individual ori al familiei sau pentru a asigura un venit atunci cnd unele sau toate sursele de venit au fost pierdute ori epuizate sau n situaiile n care trebuie s se fac fa unor cheltuieli sporite (de 176

exemplu: creterea copiilor sau plata ngrijirii medicale). (The New Encyclopaedia Britanica, vol.27, 1993). Mergnd aproape n paralel cu dimensiunile statului bunstrii, securitatea social se lrgete sau se ngusteaz conform cu modelul de politic social aplicat. n Statele Unite, de exemplu, ,,The Social Security Act din 1935 consacra un model restrictiv dar eficient, cu referire principal asupra sistemului federal de asigurari sociale i n mod deosebit asupra sistemului de pensii. n Europa continental (excluznd Marea Britanie al crei model se apropie mai mult de cel american) securitatea social se extinde n mod considerabil, fiind bine dezvoltat n Frana i Germania i aproape mpins la paroxism n unele ri scandinave, printre care Danemarca i Suedia. n pofida acestor diferene notabile, Administraia Securitii Sociale a Statelor Unite ncearc, n rapoartele periodice pe care le d publicitii, identificarea unui nucleu comun de preocupri n domeniul securitii sociale la nivel mondial, descriind cinci categorii de programe pentru acordarea beneficiilor sociale n urmatoarele situaii: 1) batrnee 2) omaj 3) maternitate 4) accidente de munc, invaliditate, boli profesionale 5) alocaii familiale. Firete, aceste programe sunt inegal dezvoltate de la o ara la alta, n SUA de pild lipsind mult vreme alocaiile familiale. (Social Security Programs Throughout the World, 1993). Se poate afirma, generic vorbind, c cele dou concepte abordate mpreun (statul bunstrii si securitatea social) contureaz, n evoluia lor de-a lungul secolului XX, ideea de ,,cetaenie social n tradiia naiunilor europene. Totui, utilizarea termenului de cetenie n sens strict juridic nu este posibil dect acolo unde avem de-a face cu o acoperire universal n domeniul beneficiilor drepturilor sociale, fr nici un fel de condiii restrictive privind accederea la beneficii (vezi definiia dat de Wilensky statutului bunstrii universalist, cu referire la acordarea drepturilor sociale constituionale, deci tuturor cetenilor). Chiar dac secolul XX a marcat o dezvoltare evident n domeniul drepturilor sociale, acoperirea universal nu este pe deplin i peste tot n Europa realizat. Ea nu este nici mcar dezirabil, aa cum demonstreaz muli autori adversari ai social-democraiei de tip suedez, pornind de la efectele adverse ale programelor sociale care acord beneficii necondiionate. nscriindu-se pe aceeai linie, politica social a Uniunii Europene face referire doar la drepturile ,,lucrtorilor (workers) i nu la drepturile sociale ale cetenilor si. (vezi ,,Charta Social, 1989). n final, ne vom rezuma s spunem c ideea ceteniei sociale este prezent n tradiia european a ultimului secol mai mult dect n cazul oricrui alt continent, dar mplinirea ei constituie nca miezul unor dispute aprinse, cu profunde implicaii economice i politice. 1.2. Dimensiunea social a ntegrrii europene. ,,Europa Social Pornind de la modelele de politici sociale ale statelor componente (aa cum am menionat mai sus, n cteva cuvinte), autoritile supranaionale de la Bruxelles au ncercat s formuleze i s pun n aplicare o politic sociala comun la nivelul Uniunii Europene. Aceasta preocupare reflect practic dimensiunea social a integrrii comunitare, fiind sintetizat prin conceptul relativ recent de Europa social. Cu siguran acest concept ar fi avut parte de o definiie vag, dublat de un caracter evident dinamic, dac nu s-ar fi ajuns la ideea de a defini simplu i concis Europa social ca suma acumulrilor Uniunii Europene la un moment dat, n domeniul politicii sociale (acquis+ul social). Este un adevr binecunoscut faptul c, n procesul de construcie a Comunitii Europene, obiectivele economice au fost ntotdeauna prioritare. Insui Tratatul de la Roma (1957), prin care s-a nfiinat Comunitatea Economic European, vorbea de necesitatea unei piee europene unice (n continuare SEM - Single European Market) n care concurena i comerul liber s fie principiile de baz i se dorea ca acestea s nu fie afectate de bariere naionale. Aspectele sociale au fost nc de la nceput trecute ntr-un plan secundar. Totui, odat cu relansarea integrrii la mijlocul anilor 80 (momentul a coincis cu instalarea lui Jacques Delors la preedenia Comisiei Europene, 177

n 1985) preocuprile pentru dimensiunea social s-au intensificat i au culminat cu elaborarea Chartei Sociale, care a fost semnat n decembrie 1989 de unsprezece din cei doisprezece membri ai Comunitii. Anii 90 au marcat o nou dezvoltare a politicii sociale la nivel supranaional, cel mai remarcabil succes fiind includerea acestui domeniu n tratatele de baz ale Uniunii Europene, respectiv Maastricht (1992) i Amsterdam (1997). Cu toate progresele fcute dup rzboi n Europa occidental n privina standardelor de via, nu a putut fi totalmente nlaturat tensiunea ideologic n relaia dintre stat i pia, mai exact ntre dimensiunea social i cea economic a procesului de integrare. Aceast tensiune a fost cel mai acut reflectat n refuzul premierului britanic conservator Thatcher de a semna Charta Social, n 1989. Trebuie remarcat c revigorarea proiectului de integrare european, inclusiv paii fcui n domeniul politicii sociale, au avut loc ntr-o perioad n care liberalismul politic i economic domin agenda european iar eforturile principale se concentrau n direcia consolidrii SEM. Cu toate acestea, au existat patru argumente majore n favoarea unei politici sociale comune a Uniunii Europene: libera circulaie a muncitorilor, dumpingul social i turismul social, eficien economic i coeziunea social. Vom ncerca s le explicm pe scurt. 2. Politica sociala in Romania O prezentare exhaustiv a politicilor sociale derulate n ultimul deceniu n Romania este practic imposibil n decursul unui singur capitol. Ceea ce i propune s fac aceast seciune a studiului (studiu consacrat, n principiu, politicilor sociale din rile europene dezvoltate) este doar o evaluare comparativ a motivaiilor i tendinelor manifestate n anii`90 n politica social romaneasc, n contextul transformrilor sistemice profunde din Europa Central i Rsritean. Fr ndoial c o asemenea analiz trebuie s porneasc de la ceea ce, printr-o formul deja banalizat, numim ,,mostenirea vechiului regim. Vom sublinia aadar cteva repere ale sistemului de politici sociale din perioada comunist: - centralizarea i preluarea exclusiv de ctre stat a funciei de protecie social; - ocuparea deplin a forei de munc, mai degrab din raiuni ideologice dect economice; - generalizarea veniturilor salariale, minimalizarea veniturilor din proprietate i eliminarea veniturilor din profit (Mihu i Lauritzen, 1999); - instituirea asigurrilor sociale de stat, sistem care garanta n principiu o acoperire universal i relativ generoas fa de toate categoriile de riscuri sociale (pensii, alocaii familiale, de boal sau de maternitate), cu excepia omajului care nu era recunoscut; - gratuitatea nvatamntului i a asistenei medicale, pentru toate categoriile de vrst, respectiv socio-profesionale; - promovarea unei politici pronataliste, mpins la paroxism n anii`70 i uor relaxat n anii`80, cu toate consecinele sociodemografice pe termen lung, sesizabile astzi; - transferul mascat al unor costuri asupra populaiei, prin apariia i extinderea ,,plilor compensatorii n sntate, nvmant, administraie; suprimarea treptat a asistenei sociale, din considerente evident ideologice, nerecunoasterea oficial[ a srciei i neacordarea nici unui beneficiu social decurgnd dintr-o asemenea situaie; - expansiunea forat a politicii locuinelor (reprezentnd ,,apendicele social al opiunii strategice de industrializare a rii), prin investiii publice masive n sectorul construciilor i acordarea de faciliti la cumprarea de apartamente, msura cu impact favorabil pe termen scurt dar nefavorabil pe termen lung, datorit depopularii satelor i stabilizrii n mediul urban a unei largi categorii de muncitori cu nivele slabe de calificare, dependeni n exclusivitate de unitatea industrial la care fuseser adui; - discriminarea agricultorilor, meseriailor i liber-profesionitilor (aa-zisul sector al proprietii cooperatiste), prin neincluderea lor in sistemul asigurrilor sociale de stat, ceea ce a facut de exemplu ca n 1989 pensia unui agricultor s nu depseasc 18% din pensia medie a unui fost angajat al statului (Poenaru, 1998). Desigur, cu anumite deosebiri de nuant, datorate nivelelor diferite de dezvoltare economic i rigiditii politice mai mult sau mai puin accentuate, acestea au fost principalele caracteristici 178

ale politicii sociale n toate rile blocului sovietic. Dup 1989, noile democraii europene au nceput reformarea sistemului, aplicnd n principiu acelasi gen de msuri dar cu viteze diferite, n funcie de contextul economic i politic concret la care se raportau. Restructurarea cheltuielilor a reprezentat o consecin direct a scderii puterii de cumprare, majoritatea familiilor din Romnia cheltuind din ce n ce mai mult (procentual) pentru asigurarea coului alimentar. Datele statistice indic o ,,alocare bugetar pentru alimente de aproape 60% din cheltuielile totale ale unei familii obinuite i de cca. 40% n cazul familiilor de patroni. Aceste valori sunt desigur foarte mari pentru o ar cu aspiraii comunitare, acceptndu-se n general ideea c ponderea cheltuielilor alimentare ntr-o ar european dezvoltat nu poate depai 30% din totalul cheltuielilor, limita care este considerat de unii autori o posibil definire a pragului de srcie. Deteriorarea indicatorilor demografici i ai strii de sntate public are ca substrat principal scderea veniturilor populaiei, dar pot fi de asemenea invocate carenele educaionale i lipsa de organizare a serviciilor de profil, toate aceste fenomene amplificndu-se vizibil dup 1989. Dac, de pild, scderea populaiei Romniei (spor natural negativ) n ultimul deceniu nu este neaparat un fenomen ngrijorator i nici unic n Europa, n schimb nivelele nalte ale mortalitii infantile i materne ne plaseaz ntr-o dureroas poziie codas pe continent. Mult sub media european este i sperana de viaa n Romania. Cu o expectan la natere de numai 69 de ani - mai mic la barbati i mai mare la femei - ne situm destul de departe de cei 77 de ani ct triesc n medie cetenii Uniunii Europene, menionnd de exemplu numai faptul c sperana de via la femei n Suedia atinge 81 de ani! Tot n dreptul acestei categorii de indicatori trebuie s subliniem i procesul (aparent paradoxal) de mbtrnire a populaiei, n sensul inversrii piramidei demografice. Astfel, prin reducerea treptat a natalitii i cresterea ponderii populaiei vrstnice, asociate cu politica de pensionare timpurie, s-a produs inversarea ,,raportului de dependen demografic, adic ngustarea segmentului de dependeni tineri n raport cu populaia activ i ngroarea segmentului vrstnicilor dependeni de veniturile populaiei adulte. Acest ultim fenomen, ca i cel de depire cantitativ a populaiei active de ctre segmentul inactiv, denot presiunea n continu cretere care se exercit asupra adulilor care muncesc. Srcia constituie, n pragul dintre milenii, fenomenul social cu cea mai accentuat vitez de diseminare n societatea romneasc i cu cele mai dauntoare consecine. Acesta este motivul pentru care se afirma c obiectivul fundamental al politicii sociale n Romnia deceniului viitor trebuie s fie reducerea srciei. Cu siguran punctul de pornire al oricrei politici destinate acestui scop (ncepnd cu Programul Naional de Prevenire i Combatere a Srciei, lansat n 1998 sub patronajul Preediniei) ar trebui s fie stabilirea oficial a unui prag unic pentru ncadrarea fenomenului. In absena unei definiii clare, la care s se fac raportri corect fundamentate, n Romnia nu se va ti niciodat cu precizie care este amploarea srciei i fiecare va fi liber s se auto-defineasc sau s aprecieze aceasta stare i n cazul altor persoane sau grupuri, genernd abordri subiective, confuzie i nenelegeri de genul ,,falilor srci sau al ,,srcilor nerecunoscui. Trebuie s facem meniunea c toate rile dezvoltate ale lumii (ncepnd cu Statele Unite) au definit o limit relativ proprie a srciei -dup criterii bine precizate i desigur n funcie de nivelul general de via din ara respectiv- iar lipsa unei astfel de definiii caracterizeaz tocmai rile srace n care autoritile se tem s-i asume responsabilitatea politic de a msura evoluia n timp a acestui fenomen. In lipsa pragului oficial unic, n Romnia se utilizeaz multiple definiii ale srciei, care furnizeaz n mod evident imagini diferite asupra realitilor sociale. De exemplu, Institutul de Cercetare a Calitii Vieii de pe lng Academia Romn apreciaz util folosirea a dou tipuri de criterii, unul pentru ,,pragul de subzisten iar celalalt pentru ,,pragul de trai decent. Incluznd n calcularea acestor praguri un co specific de produse i servicii, ICCV a anunat n 1995 ca 27,3% din populaia Romniei se situeaz sub pragul de subzis179

ten iar aproximativ 50% din cetenii rii triesc sub pragul unei viei decente. Avnd n vedere ns lipsa unei viziuni larg acceptate asupra srciei precum i ipoteza existenei unor venituri nedeclarate n cazul multor familii, valorile de mai sus au fost considerate la momentul respectiv exagerate iar semnificaia lor a fost minimalizat. ,,Indicele dezvoltrii umane (IDU) reprezint un instrument complex cu care se poate msura dezvoltarea social a unei naiuni, avnd n plus avantajul c este utilizat n mod tradiional de ONU, deci poate oferi o imagine dinamic i comparativ a unei ri n raport cu celelalte. IDU exprim o sintez a trei raportri specifice: venitul pe cap de locuitor, sperana de via la natere i nivelul educaiei. Anual este dat publicitii The Human Development Report n cadrul Programului Naiunilor Unite pentru Dezvoltare (PNUD). Conform raportului din 1997, Romnia se clasa pe locul 79 ntre cele 175 de ri luate n considerare, fiind plasat n urma celorlalte candidate la integrarea n Uniunea European. Din cele trei criterii ale IDU, primele dou menionate reprezint punctele slabe pentru Romnia, n special starea economic (PIB doar 3975 de dolari/ locuitor in 1998) dar i sperana de via de numai 69 de ani, n timp ce la capitolul educaie situaia era mai bun, Romnia raportnd o alfabetizare de 97% i un grad de cuprindere n diverse forme de nvmnt de 62%. Nu putem ncheia prezentarea contextului general al socialului autohton n anii`90 fr a meniona poate cel mai important element de referin pentru ntelegerea premiselor sub care a debutat reforma n Romnia: mentalitatea centralist-etatist, att la nivelul populaiei ct i al noilor elite politice. A doua etap n evoluia politicii sociale ncepea n toamna anului 1990, dup consumarea momentului electoral, i avea s dureze pn spre sfrsitul deceniului (1997-1998), cnd ncep s apar primele msuri de reform real a sistemului securitii sociale. O vom numi etapa compensatorie sau ,,etapa indexrilor, avnd n vedere c s-a caracterizat n principal prin msuri paleative de contra-balansare a costurilor restructurrii sectorului economic. Privit deci ca ,,remorc a politicilor economice, politica social a acestei lungi perioade a anilor`90 a avut un rol secundar n transformarea societii romneti, revenindu-i n fapt doar misiunea de a face mai suportabile suferinele tranziiei. Din acest motiv principala form de expresie a politicii sociale n perioada menionat a fost indexarea veniturilor n funcie de rata inflaiei i de creterea preurilor. Acordarea unor compensaii modice (trimestriale sau lunare) de 3-5%, n condiiile unei inflaii galopante n special n intervalul 1990-1993, firete c nu a avut darul de a mulumi populaia, a crei putere de cumprare se deteriora continuu. Vom meniona totui n dreptul acestei etape adoptarea ctorva legi cu caracter social semnificativ, chiar dac majoritatea lor s-au dovedit destul de repede ineficiente i multe din ele au fost ulterior modificate. In 1991 a fost reglementat juridic omajul, dup o nerecunoastere oficial de aproape o jumatate de secol, urmat de Legea privind contractul colectiv de munc, Legea privind soluionarea conflictelor de munc, Legea cu privire la sindicate, Legea privind garantarea salariului minim pe economie. Aceste legi si au, desigur, importana lor; ele au ncercat s creeze un cadru legislativ nou, adaptat la contextul tranziiei. Din pacate, n pofida abordarii de principiu a unor teme sociale eseniale, fondul sistemului de protecie (securitate) social din Romania a rmas mult vreme neschimbat. In parte, aceste teme au fost abordate de guvernele care s-au succedat n perioada 1997-2000 i se poate afirma cu certitudine ca exist cteva realizari legislative importante n domeniul social, a caror validare practic depinde ns n mod inevitabil de evoluia economiei i de nivelul resurselor angajate pe aceasta direcie. Principalul ,,arhitect al politicii sociale din ultima legislatur, ministrul Alexandru Athanasiu, profesor de Dreptul Muncii la Universitatea Bucurezi, declara n momentul nvestirii sale n funcie (n pofida apartenenei la un partid social-democrat) c se simte atras de ,,modelul neo-liberal Milton Friedman, verificat n Chile, i c dorete s-i 180

canalizeze programul de reforme sociale pe direcia eficientizrii, flexibilizrii, respectiv cointeresarii sectorului privat n asigurarea bunstrii. Vom lua n discuie cele mai importante reglementari i msuri adoptate n aceast a treia etap de evoluie a politicilor sociale, pe care o numim n consecin etapa reformelor eseniale. O imagine de ansamblu a ponderii politicilor sociale n cadrul preocuprilor guvernamentale putem deduce prin compararea cheltuielilor sociale (totale si sectoriale) din Romnia n raport cu celelalte ri din spaiul ex-socialist, amintind nsa faptul c n Uniunea European media cheltuielilor sociale totale pare a se fi stabilizat n jurul a 27-28% din PIB. Romnia, conform raportrilor oficiale, nu depsea 15% nici n 1989 (Poenaru, 1998) i cu toate ncercrile de apropiere de standardele comunitare, alocarea bugetar total n programe sociale nu a trecut niciodata de 16% din PIB, in condiiile in care trebuie sa inem cont bineineles si de reducerea continua a PIB-ului. Pe seciuni, conform datelor oferite de Business Central Europe n 1997-1998, alocrile procentuale pentru sntate, respectiv nvmnt n Uniunea European depesc fiecare cota de 8%, n rile Europei Centrale i de Est media tinde spre 5% iar n Romnia aceste cheltuieli trec puin peste 3%! Prima din legile de referin ale reformei sociale, n legislatura 1996 2000, a fost adoptat de Parlament relativ repede, la inceputul mandatului: Legea asigurrilor sociale de sntate. Prin Legea nr.145/1997 (pe scurt LASS) intenia legiuitorului a fost de a (re)introduce sistemul asigurrilor de sntate de tip german (modelul denumit ,,Bismarck), in condiiile in care acesta a funcionat in Romania si in perioada premergatoare instaurarii comunismului. LASS a definit instituia medicului de familie, a instituit dreptul pacientului de a-si alege medicul si a precizat mecanismul de finanare a serviciilor medicale: contribuii ale angajatului, ale angajatorului (cate 7% fiecare) si ale statului. Nu intram acum in detaliile acestei legi si nici nu insistam asupra dificultailor financiare severe pe care le intampina inca noul sistem, dificultai cauzate in special de datoriile multor ageni economici faa de bugetele Caselor Judeene de Asigurri. Principiul acestei legi este nsa unul cu cert tradiie european iar ,,rodarea sistemului va constitui n timp o confirmare solid a opiunilor de eficientizare i compatibilizare a serviciilor publice fundamentale din Romnia. In rest, reforma sistemului sanitar s-a concentrat pe segmentul rmas n gestiunea Ministerului Sntii: programele naionale de sntate public, finanate n continuare de la bugetul statului. Meninerea veniturilor se bazeaz, aa cum am vzut la definirea securitii sociale, pe cele dou mari categorii de beneficii rezultate din sistemul asigurrilor: pensiile i ajutorul de omaj. Reconstrucia subsistemului de pensii reprezint, alturi de reformele deja lansate n administraie, sntate i nvmnt, ,,piatra de ncercare a restructurrii politicilor publice din Romnia, avnd n vedere numarul n continu cretere al pensionarilor (cca 6 milioane n prezent), nivelul mediu redus al pensiilor dar i discrepanele imense, absolut inacceptabile, ntre pensiile noi i cele vechi. In acest fel, devenise evident de muli ani c urgena n domeniu o constituie recalcularea i actualizarea pensiilor, n special pentru persoanele pensionate nainte de 1989, intenie anunat oficial abia n 1998 si ,,lansat n execuie cu mari dificultai n toamna lui 1999. Saracia bugetului de asigurari a atenuat nsa drastic intenia generoasa a Ministerului Muncii si Proteciei Sociale, facnd ca recorelarea pensiilor s aib un efect aproape insesizabil asupra veniturilor celor mai saraci dintre romni. Trecnd peste acest semi-esec, n 1999 MMPS a trimis la Parlament un proiect legislativ extrem de important privind reforma pensiilor, care stipuleaz printre altele creterea vrstei de pensionare (de la 62 la 65 de ani n cazul barbailor i de la 57 la 60 pentru femei), instituind n acelasi timp fondurile de pensii administrate n regim privat (complementare pensiilor publice) la care vor trebui s contribuie n mod obligatoriu persoanele care mai au cel puin 20 de ani pn la implinirea varstei de pensionare i opional cei care mai au cel puin 10 ani de munc. Legea 19/2000 a nsemnat nceputul reformei sistemului. ncepand cu 181

data de 1 octombrie 2004 pensiile din sistemul public, stabilite n fostul sistem al asigurarilor de sociale de stat potrivit legislaiei anterioare datei de 1 aprilie 2001, au fost evaluate n vederea recalcularii n conformitate cu principiile Legii nr.19/2000, privind sistemul public de pensii si alte drepturi de asigurri sociale, cu modificarile si completarile ulterioare. Scopul acestei aciuni a fost acela de a realiza egalitatea de tratament pentru toate pensiile din sistemul public, indiferent de legislaia care a fost aplicabil la data stabilirii iniiale a drepturilor, prin aplicarea aceleiasi formule de calcul a pensiei. Noua lege a pensiilor a intrat n vigoare la 1 aprilie 2000 dar este de presupus ca efectele ei benefice se vor simi pe termen mediu si lung, n timp ce situaia pensionarilor va rmne probabil grea i n urmatorii ani. Ajutorul de omaj, reglementat prin Legea nr.1/1991 (completat si modificat) se acord pe o perioad de 270 de zile, urmat fiind de o ,,alocaie de sprijin - restrictiv i diminuat - pentru cei care rmn n continuare fr loc de munc, acordat pentru nca 18 luni. Contribuia la fondul de somaj se partajeaz ntre angajator (5% din fondul de salarii lunar) i angajat (1% din salariul de baz lunar), asigurnd n medie un beneficiu social mai mare dect salariul minim net pe economie. n afara ajutorului de omaj, o ,,faimoas ordonan de urgen adoptat n 1997 si propunea s sprijine restructurarea accelerat a industriilor neperformane, prevznd acordarea a 6-12 salarii compensatorii (egale cu salariul mediu net pe unitate) pentru muncitorii disponibilizai. Msura, n afara faptului c a irosit cteva sute de miliarde de lei (exemplu: un miner disponibilizat la cerere, ,,cu ordonan, pleca din mina cu aproximativ 20 de milioane de lei, la valoarea din 1997!) nu a avut nici pe departe efectul scontat. Trebuie spus ca doar un procent infim din beneficiarii acestor compensaii au fcut investiii ori au gasit un alt loc de munc, cei mai muli consumndu-si banii i ajungnd n prezent fr nici un venit. Dup lungi ezitri, crearea Ageniei Naionale a Locuinelor (ANL) n 1998 i activarea ei n 1999 a produs premisa relansrii investiiilor n construcia de locuine i a pus bazele unui program naional de inspiraie occidental n acest domeniu, urmnd ca principalii beneficiari ai creditelor pe termen lung cu dobnzi subvenionate de stat s fie tinerii. Adoptarea Legii privind salarizarea demnitarilor i a personalului bugetar (Legea nr.154/1998) opereaz o reform de principiu n stabilirea veniturilor pentru persoanele pltite din bani publici, n sensul c fiecarui angajat i se ofer posibilitatea de a primi un salariu n conformitate cu performanele profesionale individuale i independent de vechime, oscilnd ntre un maxim i un minim stabilite pentru fiecare grad de ncadrare. Nu ntamplator am lsat la urma reforma n nvamnt, domeniu care a atins n prezent (n pofida contestrilor de orice fel) nivelul cel mai avansat n plan conceptual i al reglementrilor adoptate, suferind ns - ca i alte politici publice din Romnia - de o insuficien cronic a resurselor. nainte de a puncta reperele fundamentale ale acestei reforme, accelerat i sistematizat n perioada 1998-1999, trebuie precizat cadrul legislativ existent naintea intervalului menionat: Legea nvamntului din 1995 si Legea privind statutul personalului didactic (Legea nr.128/1997). Prima lege menionat prevedea, la capitolul finanare din surse publice, alocarea a cel puin 4% din PIB pentru sistemul educaional (procent nerespectat pn n 2000, dei este mult sub media europeana!) iar a doua lege, de asemenea organic dar adoptat de noua coaliie parlamentar, stabilea normele didactice i acorda unele sporuri personalului din nvmnt (sporul de fidelitate, de suprasolicitare neuro-psihic, de izolare rural, de doctorat etc.) interpretate de opinia public drept ,,compensaii n raport cu nivelul slab al salariilor de baz din acest sector. Instalarea unei noi echipe la conducerea Ministerului Educaiei Naionale n decembrie 1997, n frunte cu profesorul Andrei Marga, a nsemnat n primul rnd impunerea unei abordari europene corect fundamentate a politicii educaionale pe principiul performanei, descentralizrii, creativitii i modernizrii tipului de nvaare. Urmrind n toi pasii fcuti compatibilizarea cu marile modele educaionale din Europa i n mod special cu spiritul i standardele comunitare, 182

reforma educaional din Romnia a atins cu ndrazneal puncte considerate pn nu demult ,,sensibile (deci prin tradiie neabordabile!), aspecte legate de un anumit status-quo al colii cuprinznd vechi mentaliti ale corpului didactic, elevilor sau prinilor. Fiind n primul rnd o ,,reform de coninut, aa cum a numit-o ministrul Marga, noua politic educaional s-a concentrat pe reforma curricular, pe nnoirea planurilor de nvmnt, a programelor scolare, a coninutului efectiv al manualelor, a metodelor de predare i nvare i nu n ultimul rnd a modalitilor de evaluare a cunostinelor, incluznd marile examene i concursuri din viaa unui tnar: capacitatea, bacalaureatul, admiterea n nvmntul superior i examenul de licen. Pentru fiecare din aceste puncte enumerate s-au gsit soluii de modernizare i eficientizare. Noua Lege a nvaamantului, adoptata n prima faza ca ordonana de guvern (OG 36/1997), a trecut cu mare dificultate prin Parlament abia n toamna lui 1999, votul final mult ngreunat datorita chestiunii controversate i suprapolitizate a nfiinarii universitailor de stat cu limba de predare materna. O atenie deosebita s-a acordat (i) reformei administrative a nvamntului, viznd instituirea unui nou tip de management al colilor i universitilor: managementul local, participativ i responsabil, implicnd colaborarea pe programe concrete cu administraia public local i cu mediul economic. Gestiunea resurselor (n cadrul creia un rol sporit revine identificarii de resurse extra-bugetare) i adoptarea deciziilor curente au trecut din ce n ce mai mult n sarcina direct a unitilor de nvmnt, autonomia universitar i descentralizarea procesului decizional - inclusiv la nivel preuniversitar - fiind vizibil consolidate n ultimii ani. n pofida rezultatelor remarcabile ale reformei din nvmnt, apreciate n ar dar i de redutabili evaluatori externi, n ianuarie 2000, pe fondul revendicrilor salariale ultimative ale sindicatelor i al atacurilor politice din partea opoziiei, ministrul Andrei Marga i-a naintat demisia ,,n semn de protest fa de lipsa susinerii financiare i politice. Chiar dac impasul a fost ulterior depit, semnificaia gestului - venind din partea celui mai reformator ministru al cabinetelor Ciorbea, Vasile i Isarescu - a rmas intact, n pofida tuturor speculaiilor. Concluzionnd, vom da dreptate autoarei Liliana Mihu care afirma c dup zece ani de la nceputul tranziiei Romnia nc se afl n cutarea unui model de politic social, fiind pn n prezent conturate un sistem al asigurrilor sociale de tip continental (german), ce-i drept sever subfinanat, o puternic reminiscena egalitarist n acordarea beneficiilor sociale (ca n modelul social-democrat) i o retragere financiar treptat a statului din schemele de garantare a bunstrii, odat cu ofensiva sectorului privat i non-guvernamental, pe linia modelului liberal. Starea iniial, la nceputul reformei - starea economic: ponderea sectorului de stat/privat, gradul de modernizare tehnologic, experiena managerial; - experiena reformelor pariale n perioada comunist; - gradul de integrare n circuite de comunicare economic, social i cultural cu rile capitaliste dezvoltate. Modul de realizare a reformei: - prin schimbari lente, pariale, de tip gradualist sau de tip soc; - succesiunea msurilor de politic economic: stabilizare, liberalizare, reforma instituional etc; - raportul ntre reforma economic i cea politic: declanate concomitent (Cehoslovacia, Polonia, Ungaria), reforma economic rmas mult n urm (Romnia) sau reforma economic fr democratizare (China, Iugoslavia). Mediul intern al reformei: - mediul social; - corupie, clientelism politic, selecie social negativ; - conflicte etnice, confesionale; - capital social; - mediul politic: prezena neocomunistilor/ tehnocrailor/forelor de dreapta la putere; - mediul cultural; - stocul de modernitate social i capital uman; - diferenieri religioase (ortodoxie/catolicism, protestantism); - gradul de dezvoltare a culturii democraiei. Mediul extern al reformei: - favorizare/indiferena/defavorizare financiara din partea Occidentului; - favorizare/indiferena/defavorizare politica din partea Occidentului. 183

Din punct de vedere al analizei sociale, va fi interesant de urmrit ataamentul populaiei la ideea continurii i accelerrii reformelor pe linia opiunii liberal-europene. O posibil form de manifestare a raportului ntre insatisfacia social acumulat i gradul de meninere a speranelor o va constitui comportamentul electoral din 2008, sondajele de opinie indicnd n momentul de fa o importana deplasare spre stnga dar anunnd i un masiv absenteism. Problema solidaritaii sociale este reluat astzi sub o puternic restricie politic i economic, putnd fi identificate dou aspecte care intr n discuie: selectivitatea crescnd a prestaiilor i redefinirea structurii prelevarilor. Selectivitatea beneficiilor sociale este, aa cum am vzut n capitolul precedent, ,,cheia de bolt a abordrii socialului n varianta liberal, reprezentnd o soluie pentru criza financiar a statului-providen. ntr-un raport oficial al Uniunii Europene din 1993, se spune: ,,Pe timp de criz, resursele fiind rare iar nevoile considerabile, predomin dorina de a focaliza n mai mare msur prestaiile pentru cei mai defavorizai. Statul bunstrii de inspiraie liberal este deci selectiv, minimalist i considerat ,,rezidual (n comparaie cu cel social-democrat care a avut pretenia expansiunii pn la garantarea universalitaii prestaiilor), deschizndu-i punga numai celor lipii efectiv de resurse. Selectarea beneficiarilor de servicii sociale se face n acest caz pe baza unei verificri riguroase a tuturor veniturilor realizate, procedura numit ,,means testing. Pierre Rosanvallon, n pofida orientarii sale socialiste, face din nou o analiz lucid a statuluiproviden, aducnd critici la adresa atitudinilor ,,tradiionale adoptate sub influena ideologiei de stnga. ,,...Stnga a denunat mereu selectivitatea, acuzat c i-ar stigmatiza pe saraci i ar provoca ntoarcerea la vremurile moralizatoare ale asistenei. n mod constant, ea a cerut abrogarea condiionrilor de resurse i generalizarea accesului la prestaii...Iat poziia constant a stngii n acest domeniu: pe de o parte, a da tuturor prin prestaii sociale i, pe de alta, a lua prin impozite de la cei mai instrii. Mai pragmatic, dreapta s-a mulumit s introduca o ,,selectivitate social moderat, fixnd, n anii 1970, plafoane relativ ridicate pentru atribuirea celor mai multe dintre prestaiile sociale privitoare la familie. Problema de fond pare a deveni aadar ,,explozia cheltuielilor n sistemul social, datorit diversificrii nevoilor populaiei i complexitii provocrilor la care este supus bunstarea, avnd ca prim exponent scumpirea serviciilor. Aceast tendina s-a facut simit n ultimii 10-15 ani i este caracteristic n primul rnd serviciilor medicale (care s-au scumpit de peste 3 ori numai n ultimul deceniu!) fcnd ca balana sistemului s se dezechilibreze n mod amenintor. Soluia reechilibrarii poate fi creterea prelevrilor din veniturile segmentului activ (varianta socialist) sau scderea consumului social prin introducerea selectivitaii (varianta liberal). i intr-o abordare i n cealalt, formula aleasa trebuie s in cont de logica resurselor, diferena constnd n accentul pus pe principiul solidaritaii sociale n primul caz, respectiv pe principiul responsabilitii individuale n al doilea caz. Constrngerea economic este elementul comun. Considerentele economice sunt inseparabile finalmente de cele sociale, culturale i politice. Introducerea selectivitii, dei recunoscut c necesar din punct de vedere financiar, l neliniteste pe Rosanvallon, care nu nceteaz s critice abordarile clasice ale celor doi poli ideologici. ,,Dincolo de cautarea nencetat a economiilor bugetare, ar aprea ntr-adevar riscul de a face din selectivitate un principiu filosofic. Aceasta ar nsemna o ntoarcere, o reducere a statului-providena la un sistem de asistena a celor mai sraci (versiunea dreptei asupra ideologiei selectivitii) sau, invers, o reluare a mitologiei bogailor care pot plati totul (versiunea stngii). Redefinirea solidaritii n pragul secolului XXI i reforma asigurrilor sociale a trezit interesul pentru dezbateri aprinse, animate de dorina prilor angajate de a propune soluii ct mai ingenioase la criza financiar pe care o traverseaz sistemul. Una din posibilele soluii este CSG (contribuia social generalizat), introdus la nceputul anilor`90 n Frana. CSG este o noua form de prelevare, puternic redistributiv i avnd un caracter juridic hibrid, care mbrac as184

pectul intermediar ntre un impozit i o cotizaie social. De partea cealalt, a beneficiilor, introducerea RMI (venitul minim de inserie) a nsemnat cel putin ncercarea de a da o noua semnificaie cultural ajutorului social, oferind ceva ,,ntre un drept i un contract. Companiile de asigurri au trebuit s raspund tuturor acestor provocari ale mediului economic i mai ales s fac fa schimbarilor profunde survenite n tipologia riscului social, cea mai importan dintre aceste schimbri fiind chiar diversificarea riscului. n principiu, considerentul social major al asigurarilor a rmas voina unei acoperiri maximale a situaiilor de risc, dar att segmentarea socialului -urmat de multiplicarea fireasc a nevoilor- ct i constrangerile financiare severe din ultimele decenii (ca s nu mai punem la socoteal tentativele de fraudare din partea clienilor) au obligat conducerea fondurilor la o politic mult mai atent de distribuire a compensaiilor bnesti. Restrngerea generozitii sistemelor de asigurri ncepnd din anii`80, fr s afecteze n mod considerabil ncrederea populaiei n cea mai solid form de solidaritate social sau s conduc la nlocuirea acesteia -asa cum prevedea Rosanvallon- a spulberat totui imaginea utopic i vechea credin c asigurrile reprezint panaceul universal pentru problemele societii. Departe de a putea rezolva totul, sistemele de asigurri (sociale sau private) au ncetat s mai fie considerate o form a providenei coborte pe pmnt, o revrsare a ,,cornului abundenei, devenind pur i simplu expresia unui business -cu o incontestabil funcie social- supus n ntregime regulilor eficienei i profitabilitii. Prbuirea unui mit i subordonarea fa de logica resurselor nu nseamn sfritul povetii, ci doar acceptarea unei realiti mai austere i mai puin spectaculoase. n principiu, toate gruprile democratice din Europa susin promovarea unei solidariti sociale reinterpretate, plecnd de la elaborarea pe baze noi a unor strategii i programe de politic social pragmatice, eficiente i performante. Nimic nu mai este astzi posibil fr a ine cont de logica resurselor. Fireste, liberalismul este mult mai aproape de aceast interpretare actualizat dect socialismul. n unele cazuri se vorbete chiar despre un nceput de deschidere, de flexibilizare sau ,,liberalizare a programelor partidelor socialiste, nevoite s accepte realiti puin favorabile dogmelor ideologice. Aceasta convergena doctrinar (deviat spre polul liberal), fr pretenia de a fi foarte recent sau de a anula diferenele tradiionale existente ntre gndirea liberal i cea socialist, estompeaz totui (n mare parte) o serie de vechi dispute care marcau dezbaterile publice n Europa occidental. Soluiile politice propuse au consecine diferite n plan social i economic. Asumarea cu prioritate a criteriilor de eficien i profitabilitate n sistemul de asigurri creaz poate un sentiment de nesiguran social, de team, de erodare a temeliei securitii sociale n nelesul ei reconfortant, keynesian. Astzi, mai mult ca oricnd, se cere ca plata fiecarui beneficiu social s aib acoperire financiar iar soluia creterii datoriei interne (realizat prin imprumuturi inter-generaionale girate de stat) este din ce n ce mai putin acceptat. n plus, se cere tot mai insistent ca beneficiile sociale s fie selective i condiionate de un efort personal (educaional, pe piaa muncii sau decurgnd din prestarea unei activiti n folosul comunitii). Avem deci toate argumentele s credem c ,,vrsta de aur a bunstrii sociale a apus i c s-a intrat efectiv ntr-o nou etap a distribuiei resurselor n societate, n care constrngerile financiare, concurena pe pia i evaluarea riguroas a performanelor individuale vor da tonul. Modernizarea structurilor sociale n majoritatea arilor occidentale i cresterea influenei politice, economice i culturale a clasei mijlocii ncepnd din anii`80, n special n Statele Unite, Marea Britanie i Germania, s-au suprapus peste un climat politic liberal (sau ,,liberal-conservator, conform terminologiei propuse de Milton Friedman). Aceast situaie a corespuns unui context politic de dreapta, dominat de Partidul Republican n SUA, Partidul Conservator n Regatul Unit i Uniunea Crestin-Democrata n RFG, partide care au realizat guvernri compacte de 12, 18, respectiv 16 ani! 185

3. Politica social i de ocupare a forei de munc Negocierile la acest capitol au fost deschise n cadrul Conferinei Interguvernamentale pentru Aderarea Romaniei la UE din 24 octombrie 2001 i inchise provizoriu n cadrul Conferinei din 19 aprilie 2002. Ministerul Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei, n calitate de integrator de capitol, colaboreaz n transpunerea i implementarea acquis-ului cu alte 11 instituii care sunt membre ale delegaiei sectoriale. Romnia a acceptat integral acquis-ul comunitar privind capitolul 13, n vigoare la 31.12.2002. Acquis-ul acestui capitol este extrem de divers, reglementnd domenii de mare important pentru stabilitatea social i economic, ca: piaa muncii; dialogul social; egalitatea de anse ntre femei i barbati; nediscriminarea; ocuparea forei de munc; securitatea social, populaia vrstnic i excluziunea social; persoane cu handicap; sntatea public; sntatea i securitatea muncii. Toate domeniile enumerate constituie subcapitole ale capitolului 13. Obiectivele europene din aceste domenii, reglementate de acquis-ul capitolului 13, au fost stabilite prin Carta Social European, Carta Comunitar privind Drepturile Sociale Fundamentale i Cartea Alba-Politica Social European. Prin transpunerea i implementarea acquis-ului acestui capitol, Romnia va contribui la realizarea obiectivului stabilit n cadrul Consiliului European de primvar de la Lisabona din anul 2000, privind transformarea Europei n cel mai competitiv i dinamic spaiu economic bazat pe cunoatere din lume, capabil s genereze locuri de munc mai multe i mai bune, precum i o coeziune social mai puternic. S-a considerat c cea mai important problem a majoritii Statelor Membre o reprezint somajul. Eradicarea somajului pn n anul 2010 constituie o prioritate a Uniunii Europene. Fondul Social European ( FSE) reprezint principalul instrument financiar pentru aciuni structurale ale UE, care ofer mijloace pentru implementarea obiectivului Strategiei Europene de Ocupare a Forei de Munc (SEO). FSE finaneaz aciuni ale Statelor Membre care au ca scop prevenirea i combaterea omajului, dezvoltarea resurselor umane i integrarea pe piaa muncii, anse egale pentru brbai i femei, dezvoltare durabil i coeziune economic i social. Asistena financiar din FSE este acordat pe baza prioritilor naionale stabilite n Planurile Naionale de Aciune pentru Ocupare din fiecare Stat Membru. n domeniul legislaiei muncii, prioritile UE vizeaz definirea cerinelor minime de lucru, i nu neaprat armonizarea legislaiei. n ceea ce privete subcapitolul Sntatea i securitatea n munc, n anul 2002 a fost adoptat nou Strategie a Comunitii privind securitatea i sigurana n munc, pentru perioada 2002-2006, care ofer o nou abordare a culturii muncii, bazat pe calitatea muncii, prevenirea riscurilor i construirea de parteneriate. Chiar dac politica privind protecia social este n responsabilitatea fiecarui stat, Comisia a considerat c ii poate oferi ajutorul prin promovarea unor msuri i aciuni comune. Dialogul cu partenerii sociali reprezint baza modelului social european. Egalitatea de tratament ntre barbati i femei, ca principiu de baz al democraiei, este promovat printr-o serie de programe de aciune multi-anuale, care sunt dezvoltate i implementate cu ajutorul Statelor Membre. 4. Transpunerea acquis-ului n legislaia romn a constituit o preocupare permanent a ministerului integrator de capitol - Ministerul Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei (MMSSF), care a colaborat cu celelalte ministere care au responsabiliti n domeniul politicii sociale i de ocupare a forei de munc n cadrul delegaiei sectoriale pentru capitolul 13. Prin apariia noului Cod al Muncii (Legea nr. 53/2003), intrat n vigoare la 1 martie 2003, au fost armonizate cu acquis-ul prevederile urmtoarelor domenii: munc cu fraciune de norm, contractul de munc 186

pe durat determinat, protecia tinerilor n munca, organizarea timpului de lucru, concedierile colective, informarea lucratorilor asupra condiiilor aplicabile contractului sau raportului de munc. Comisia European a apreciat n Raportul de ar pentru anul 2003, ca :noul Cod al Muncii a ncorporat principiile eseniale ale acquis-ului din acest domeniu, dar c sunt nc necesare unele ajustri, precum i ca o parte important a acquis-ului trebuie s fie implementat prin legislaie secundar. Concluzii La capitolul 13 s-au fcut progrese pentru asigurarea concordanei legislaiei romne cu acquisul, relevate i de valoarea nalt i identic a celor doi coeficieni. Adoptarea noului Cod al Muncii a nsemnat un pas deosebit de important n transpunerea acquis-ului din acest domeniu. Eforturile principale vor trebui ndreptate n viitor spre finalizarea acestui proces, dar, mai ales, spre implementarea legislaiei transpuse.

187

CETENIA LEGTUR POLITICO-JURIDIC DINTRE STAT I CETEAN


NICULESCU Valentin, Universitatea Liber Internaional din Moldova

Abstract:
In the science of constitutional law the concept of citizenship has two aspects. First of all, citizenship is used to designate a legal institution with a set of legal rules that regulates political and legal relationship between a person and a state, under which an individual, as a citizen is a holder of certain rights and obligations which constitute its legal status. Secondly, citizenship is used to characterize legal conditions that are offered to persons who possess the title of citizen. Noiunea de cetenie este atestat nc n perioada antic, n oraele republicii romane i i are rdcinile n latinescul civitas1 Ius civile (dreptul cetii) semnifica faptul c indivizii care nu fac parte din cetate, nu sunt ocrotii de legea romana. Datorit acestui fapt, acei care nu purtau acest titlu, adic strinii, chiar dac erau liberi, aveau un statut juridic similar cu al sclavului: erau lipsii de personalitate juridic; puteau fi luai sclavi de oricine3. Titlul de cetean era purtat de cei care locuiau n cetate i aveau totalitatea drepturilor civile i politice: nu exista n acel timp, titlu mai nalt, iar mndria de a fi cetean al Romei se exprima n formula: civis romanus sum2. De la nceput, n Roma, Sparta, Athena, se considerau ceteni numai persoanele care prin mijlocirea adunrii populare participau la rezolvarea treburilor publice. n epoca feudal, cetenia i pierde aproape complet coninutul juridic, o bun parte a membrilor statului fiind calificai ca supui, situaie ce presupunea multe obligaii i puine drepturi. Supuii nu posedau drep turi politice i nu participau la rezolvarea treburilor publice. n ndelungata perioad de pn la 1789, instituia ceteniei avea un caracter limitat, reducndu-se de fapt la indicarea apartenenei persoanei la un anumit stat. Pornind din anul 1789, anul n care a fost adoptat Declaraia francez a drepturilor omului i ceteanu lui, sa schimb radical natura juridic a ceteniei. Declaraia a introdus noiunea contemporan de cetenie, lichidnd supuenia i legnd-o de participarea activ a persoanei la viaa public prin nzestrarea cetenilor cu un set de drepturi i obligaii, iar statul cu un set de obligaii fa de cetean.3 Primele Constituii consacr noiunea de cetean, substituind-o pe cea de supus, consfinind principiul egalitii cetenilor n drepturi. Astfel, Constituia Franei din 3 septembrie 1791 utilizeaz termenul Principii de baz asigurate de Constituie, n care se consacra egali tatea cetenilor n drepturi, n Partea a II-a Despre divizarea regatului i ceteniei,4 n care se consacrau condiiile de dobndire a ceteniei franceze. Constituia Spaniei (19 martie 1812) la fel recunoate instituia ceteniei prin fixarea (art. 27) c Cortesurile sunt adunarea deputailor, care reprezint naiunea numit de ceteni.5
3 4 5
1 2

Ioan Anghel, Drept roman. Bucureti, 2001. p.46 Ioan Anghel. Op. cit. p.48 A se vedea mai pe larg: Victor Popa, drept public, Chiinu, 1998, p.284 i urmtoarele. Constituia Franei din 3 septembrie 1791 Constituia Spaniei. Bucureti, 1998.

188

Instituia ceteniei ntotdeauna a fost influenat de gradul de dezvol tare social-economic, de valorile democratice, de drepturile i libertile ceteneti acordate i garantate de stat. O influen asupra dezvoltrii ceteniei au avut i o au i n prezent diferite tratate i Convenii internaionale. Astfel, n 1930 la Haga a avut loc o Conferin la care s-a ncercat codificarea dreptului internaional, care a cuprins i problemele viznd cetenia. Convenia adoptat confirm dreptul suveran al statelor de a stabili normele privind reglementarea ceteniei, obligaia reciproc a statelor de a respecta acest drept n msura n care el nu contravine principiilor dreptului internaional. In Convenie au fost stipulate i principiile care trebuie s stea la baza reglementrii ceteniei: egalitatea cetenilor din diferite state; negarea ceteniei duble; dreptul persoanei la expatriere i la naturalizarea n noul stat; unitatea ceteniei i a familiei. La 10 decembrie 1948, Adunarea General O.N.U. a adoptat Decla raia universal a Drepturilor Omului, care n art. 15 spune c Orice om are dreptul la o cetatenie. Nimeni nu poate fi lipsit n mod arbitrar de cetenia sa nici de dreptul de a-i schimba cetenia1. n 1966, O.N.U. a adoptat Pactul internaional cu privire la drepturile civile i politice i Pactul internaional cu privire la drepturile economice, sociale i culturale prin care au fost stabilite un ir ntreg de drepturi de care trebuie s se bucure cetenii statelor semnatare2. Un act de mare importan care stabilete principii i reguli n problema ceteniei este Con venia European cu privire la Cetenie adoptat la Strasbourg la 06.XI. 19973. n Convenie cetenia desemneaz legtura juridic dintre o persoan i un stat i consacr principiile ceteniei care urmeaz a fi respec tate de statele semnatare: fiecare individ are dreptul la o cetenie; apatridia trebuie s fie evitat; nimeni nu poate fi lipsit n mod arbitrar de cetenia sa; nici cstoria, nici desfacerea cstoriei dintre un resortisant al unui stat parte i un strin, nici schimbarea naionalitii unuia dintre soi n timpul cstoriei nu poate avea efecte de drept asupra ceteniei celuilalt so. Fiind o form superioar de agregare social, statul ntruchipeaz societatea i acioneaz n numele i n interesul ei. In temeiul celor constatate, deducem c relaiile dintre societate i persoan sunt relaii de natur politic, relaii examinate i interpretate n dreptul constituional prin instituia ceteniei.4 Coraportul dintre stat i persoan este condiionat de principiul responsabilitii reciproce, care este cuprins de lozinca: Dezvoltarea liber a fiecruia este condiia dezvoltrii libere a tuturor.5 Responsabilitatea statului fa de persoan se poate manifesta: n mod direct; sub form de principii cuprinse n Constituie; sub form de obligaii transmise diferitelor organe de stat; sub form de garanii ale drepturilor i libertilor persoanei. Responsabilitatea persoanei faa de stat i societate este exprimat prin datoriile sale nserate n Constituie i n alte izvoare de drept. Printre obligaiile statului, de obicei, se enumera:
3 4 5
1 2

Decla raia universal a drepturilor omului, Tratate internaionale. V. 1. Bucureti, 2000. Ibidem. p.18; p.36. Convenia European cu privire la Cetenie: Strasbourg, 10-XI-1997 Cristian Ionescu , Drept constituional i instituii politice. Bucureti, 1997. p.18. Barbu.Berceanu, Cetenia, Bucureti, 1999, p.6

189

aprarea i garantarea drepturilor fundamentale ale cetenilor; instituirea i aplicarea unor msuri eficiente pentru dezvoltarea economic i protecia social, de natur s asigure cetenilor un nivel de trai decent. n tiina dreptului constituional se afirm c noiunea de cetenie are dou accepiuni1. n primul rnd, noiunea de cetenie este utilizat pentru a desemna o instituie juridic cu un ansamblu de norme juridice care reglementeaz legtura politico-juridic dintre o persoan fizic i un stat, n temeiul creia persoana fizic, n calitate de cetean, este titularul anumitor drepturi i obligaii care constituie statutul su juridic. n al doilea rnd, noiunea de cetenie este utilizat pentru a caracteriza condiia juridic ce se ofer persoanelor care posed titlul de cetean. Profesorul Ioan Muraru, pornind de la faptul ca cetenia are un coni nut i o finalitate care se coreleaz cu realiti economice, sociale i culturale concrete, dintr-o societate dat, consider c ea, adic cete nia, este o calitate a persoanei fizice ce exprim relaiile permanente social-ecnomice, politice i juridice dintre persoana fizic i stat, dovedind apartenena sa la statul respectiv i atribuind persoanei fizice posibilita tea de a fi titularul tuturor drepturilor i ndatoririlor prevzute de constitu ia i legile acestuia2. Ali autori simplific definiia ceteniei pn la apartenena unei persoane la un anumit stat3. Aceast definiie izvorte din textul legii nr.21/1991 , care spune c cetenia romna este legtura si apartenena unei persoane fizice la statul roman, .fr nici un efort de ai stabili i alte component eseniale4. n legislaia Republicii Moldova noiunea de cetenie a fost interpre tat pentru prima dat n anul 1991 n Legea cu privire la cetenia Republicii Moldova5 unde n art.1 cetenia era definit c determin relaiile politice i juridice permanente dintre o persoan fizic i statul Republicii Moldova, care i gsesc expresia n drepturile i obligaiile lor reciproce. Legea ceteniei n vigoare 6. (art. 3) specific c cetenia Republicii Moldova stabilete ntre persoana fizic i Republica Moldova o legtura juridico-politic permanent, care genereaz drepturi i obligaii reciproce ntre stat i persoan. Considerm aceste definiii ale cetenii mai corecte i mai adecvate funciei pe care aceast instituie o realizeaz. ntradevr, i n literatura de specialitate, majoritatea autorilor definesc cetenia ca legtura politico-juridic permanent, nelimitat n timp i spaiu dintre persoana fizic i stat, legtur ce semnific apartenena persoane la stat i se exprim prin ansamblul drepturilor i obligaiilor reciproce pe care statul le garanteaz. Ct privete legislaia Romniei, vom meniona c egea este cam nvechit, i modificat printr-o serie de Ordonane de urgen de ctre guvern, att timp ct, Parlamentul trebuie s adopte o nou Lege organic care ar reglementa noile relaii care au aprut odat cu integrarea Romniei n Uniunea European. n explicarea naturii juridice a ceteniei nu se poate ignora faptul c aceasta exprim un raport politic i juridic ntre dou subiecte de drept: statul i persoana fizic, fiecare dintre ele fiind titulare de drepturi i obligaii. Din acest punct de vedere, persoanele fizice pot avea calitatea de cetean sau de persoan cu dubl cetenie. Prin excludere, strinii i apatrizii nu au vocaia de a li se recunoate i garanta toate drepturile ceteneti, dar nici nu li se poate pretinde s nfptu 3 4 5
1 2

Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice. - Bucureti, 1997. - p.177 Ioan Muraru, Op. cit. p.178-179 Vasile Gionea, Curs de drept constituional. Bucureti, 1996. p.40 Legea cetateniei romane nr.21/1991, republicata in Monitorul Oficial nr. 98/06.03.2000 Legea cu privire la cetenie nr.596-XII din 14.07.1991// Monitorul Parlamentului Republicii Moldova. 1991. 7 6 Legea ceteniei Republicii Moldova nr. 1024-XIV din 02.06.2000// Monitorul Oficial al RM. 2000. -10 august.

190

iasc toate ndatoririle fundamentale ce revin cetenilor romni, ntruct nu au calitatea de subiecte, de pri n raporturile de cetenie. Exist o relativ dificultate n desprinderea naturii juridice a ceteniei. Aceasta deoarece apartenena unei persoane la un anumit stat poate avea mai multe cauze; naterea, adopiunea, autorizarea cererii adresate autoritilor statale competente de ctre o persoan fizic. Trebuie remarcat faptul c toate teoriile care s-au susinut cu privire la natura juridic a ceteniei au ca punct comun aprecierea acesteia ca o legtur de apartenen ntre dou subiecte de drept. Izvorul juridic al ceteniei este fie faptul natural al naterii, creia legiuitorul i predetermin efecte juridice n ceea ce privete raportul de cetenie ntre cel nscut i stat, fie, chiar, faptul juridic al adopiunii sau repatrierii unei persoane ori acordarea ceteniei la cererea ei. Indiferent care ar fi izvorul ceteniei, aceasta este n esena sa un raport juridic al crui mod de natere i de ncetare sunt prevzute expres de lege. De asemenea, coninutul raportului (drepturile i ndatoririle fundamentale ale ceteanului i procedurile prin care cetenii particip la exprimarea voinei suverane a poporului) este prevzut n Constituie i n diferite alte legi1. Pincipii n baza cror se stabilesc cadrul juridic general de dobndire i de exercitare a calitii de cetean romn de ctre o persoan fizic decurg att din Constituie ct i din alte legi, n primul rnd din Legea ceteniei romne; ele sunt totodat i o reflecie a trsturilor i nsuirilor psiho-sociale ale unui anumit popor. Pot fi considerate ca principii generale ale ceteniei romne printre altele: a) egalitatea cetenilor romni fr deosebire de ras, de naionalitate, de origine etnic, de limb, de religie, de sex, de opinie, de apartenen politic, de avere sau de origine social (art. 4 alin. 2 din Constituie); b) cetenia dobndete pe baza principiului ius sanguinis, ceea ce nseamn c dobndete automat cetenia romn indiferent de locul naterii sale, copilul ai crui prini, sau numai unul dintre ei este cetean romn; c) stabilirea modului de dobndire sau pierdere a ceteniei, ca i a drepturilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, reprezint un atribut inerent, exclusiv i suveran al statului; d) cetenii romni au de regul o singur cetenie dar, potrivit legii romne a ceteniei pot dobndi o a doua cetenie; e) cstoria nu poate produce efecte juridice asupra ceteniei soilor, iar schimbarea ceteniei unuia dintre soi nu produce efecte asupra ceteniei romne a celuilalt so; f) cetenia romn nu poate fi retras celui care a dobndit-o prin natere. Ioan Muraru i Simina Tnsescu amintesc i alte principii care stau la baza ceteniei romne2, cum ar fi:: Numai cetenii romni sunt titularii tuturor drepturilor prevzute de Constituie i legi. n aceast privin se impune nc de la nceput s observm c, de regul, acesta nu este considerat un principiu n lucrrile de specialitate, dar problema, ca atare, prezentnd o deosebit importan teoretic i practic, este totui analizat, distinct de principiile ceteniei. Cu toate acestea, aceast regul, se impune ca o regul de baz a ceteniei romne, ea strbtnd ntreaga legislaie n domeniu. Ct privete formularea ce am dat-o acestui principiu, ea ni se pare a fi potrivit deoarece sugereaz ca persoanele care nu au calitatea de ceteni romni nu se pot bucura n condiiile legii dect de o parte din drepturile i ndatoririle prevzute de Constituia i legile rii noastre; Numai cetenii romni sunt inui a ndeplini toate obligaiile stabilite prin Constituie i legile rii. Reinnd aceleai remarci pe care le-am fcut la primul principiu, vom arta c cetea1 2

Marin Florica, Cetenia romn, http://www.inm-lex.ro/fisiere/pag_34/det_415/1384.doc Ioan Muraru, Simina Tnsescu , Drept constituional i instituii politice , Editura Lumina Lex , Bucureti 2002, pag. 135

191

nul romn, titular de drepturi i liberti, este n acelai timp obligat s ndeplineasc i ndatoririle prevzute de Constituie i legile rii. Aceasta, cu att mai mult cu ct cetenia romn presupune responsabilitate civic.1 Cetenii romni sunt egali n drepturi i ndatoriri, fr deosebire de ras, naionalitate, origine etnic, limb, religie, sex, opinie, apartenen politic, de avere sau origine social i indiferent de modul n care au dobndit cetenia. Cetenia este n exclusivitate o chestiune de stat. Acest principiu se desprinde cu deosebit claritate din dispoziiile constituionale i legale conform crora stabilirea drepturilor i ndatoririlor cetenilor romni, a modurilor de dobndire i de pierdere a ceteniei romne, constituie un atribut exclusiv al statului.

Bibliografie
1. Cristian Ionescu , Drept constituional i instituii politice. Bucureti, 1997. p.18. 2. Barbu Berceanu, Cetenia, Bucureti, 1999 3. Ioan Anghel, Drept roman. Bucureti, 2001 4. Victor Popa, Drept public, Chiinu, 1998 5. Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice. - Bucureti, 1997 6. Ioan Muraru, Simina Tnsescu , Drept constituional i instituii politice , Editura Lumina Lex , Bucureti 2002 7. Vasile Gionea, Curs de drept constituional. Bucureti, 1996. 8. Constituia Romniei din 1991, revizuit prin Legea nr.429/2003 9. Constituia Franei din 3 septembrie 1791 10. Constituia Spaniei. Bucureti, 1998. 11. Decla raia universal a drepturilor omului, Tratate internaionale. V. 1. Bucureti, 2000. 12. Convenia European cu privire la Cetenie: Strasbourg, 10-XI-1997 13. Legea cetateniei romane nr.21/1991, republicata in Monitorul Oficial nr. 98/06.03.2000 14. Legea cu privire la cetenie nr.596-XII din 14.07.1991// Monitorul Parlamentului Republicii Moldova. 1991. 7 15. Legea ceteniei Republicii Moldova nr. 1024-XIV din 02.06.2000// Monitorul Oficial al RM. 2000. -10 august. 16. Marin Florica, Cetenia romn, http://www.inm-lex.ro/fisiere/pag_34/det_415/1384. doc

Ioan Muraru, Simina Tnsescu, Ibidem. pag.136

192

PLURALITATEA DE CETENII
CIOCRLAN Gheorghe, Universitatea Liber Internaional din Moldova

Abstract:
Chapter V of the European Convention on Citizenship is dedicated to pluralism of citizens and in Article 14 prescribes for a State that is a Party to the Convention, should permit pluralism for citizens: children who have abandoned at birth automatically different citizenships, to retain these citizenships, its nationals to have another citizenship that may be acquired automatically by marriage. Convention sets and several other cases of the pluralism for citizens, established by each StateParty if its nationals that possess or acquire citizenship of another state shall retain or lose the citizenship of that State Party, the acquisition or retention of citizenship is inferior to abandoning or losing of other citizenships. Capitolul V al Conveniei Europene cu privire la Cetenie este consacrat pluralitii de cetenii i prevede n art.14 c un stat parte la Convenie trebuie s permit plura litatea de cetenii: copiilor, care au dobndit au tomat la natere cetenii diferite, s-i pstreze aceste cetenii; resortisanilor si pentru a avea o alt cetenie poate fi dobndit automat prin cstorie; pstrarea cetenilor meni onate fiind subordonat dispoziiilor pertinente ale art. 7 al Conveniei. Convenia nu se limiteaz la aceste dou cazuri i n art. 15 i n alte cazuri de pluralitate de cete nii, stabilite de fiecare stat parte dac: resortisanii si care dobndesc sau posed cetenia altui stat i pstreaz sau pierd cetenia acestui stat parte; dobndirea sau pstrarea ce teniei sale subordonat renunrii sau pierderii unei alte cetenii. Art.16 din Convenie prevede pstra rea ceteniei precedente, stabilind c un stat parte nu trebuie s fac din renunarea sau pierderea unei alte cetenii o condiie pentru dobndirea sau meninerea ceteniei sale, cnd aceast renunare sau pierdere nu este posibil sau nu poate fi cerut. Republica Moldova prin Hotrrea Parlamentului la 14 octombrie 1999 nr. XIV a ratificat Convenia, iar la 2 iunie 2000 Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Legea ceteniei nr. 1024-XIV, adaptat la noile relaii sociale i ajustat la prevederile Conveniei Europene. n rezultatul noilor reglementri sa permis pluralitatea ceteniei: copiilor care au dobndit au tomat la natere cetenia Republi cii Moldova i cetenia unui alt stat. Situaia poate aprea atunci cnd unul din prini este cetean al Republicii Moldova, iar cellalt este cetean strin i legislaia statului su recunoate copilul cetean, in diferent de locul naterii, aa cum, de altfel, procedeaz i Republica Moldova. Alt caz poate fi cnd copilul ns cut pe teritoriul unui stat, care l re cunoate ca cetean al su, indiferent de cetenia l legislaia rii ai cror ceteni sunt prinii; cetenilor si care dein con comitent cetenia unui alt stat, cnd aceast cetenie este dobndit au tomat prin cstorie. Cu alte cuvin te, dac ceteanul Republicii Mol dova se cstorete cu un cetean al unui stat, legislaia cruia stabi lete c n caz de cstorie soul dobndete cetenia acestui stat, fr alte condiii; 193

copiilor ceteni ai Republicii Moldova care au dobndit cetenia unui alt stat n urma nfierii. Art. 2 ai Hotrrii Parlamentului din 14.10.99 nr. 621-XIV, prevede c Republica Moldova i rezerv drep tul de a recunoate copilul - cet ean al Republicii Moldova nfiat n strintate, care, n urma acestei nfieri, a dobndito nou cetenie - dreptul de a-i pstra i cetenia Republicii Moldova; dac aceast pluralitate re zult din prevederile acordurilor in ternaionale la care Republica Mol dova este parte. Comentariu! este de prisos n acest caz; n cazul cnd renunarea la cetenia unui alt stat sau pierderea ei nu este posibil sau nu poate fi rezonabil cerut, ceea ce cores punde cu prevederile art. 16 al Con veniei enunate. Aceste prevederi pot fu interpretate subiectiv n fie care caz n parte, argumentele avnd diverse caractere i motive. Paragraful 2 al art. 24 din Legea nr. 1024-XIV stabilete c n inte resele republicii i n cazuri excepionale, cetenii unor alte state pot deveni i ceteni ai Republicii Mol dova, prin decret al Preedintelui Republicii Moldova, dac nu cad sub incidena art. 20 lit. a) - d); adi c temeiurile refuzului de a acorda cetenia. Cu aceast ocazie am dori s menionm, c conform prevederilor art. 17 al Conveniei resortisanii unui stat par te, care posed o alt cetenie, tre buie s aib pe teritoriul acestui stat parte, unde domiciliaz, aceleai drepturi i ndatoriri ca i ceilali resortisani ai acestui stat parte. ntruct art. 29, paragraful 1 din De claraia Universal a Drepturilor Omului stabilete c: Orice persoa n are ndatoriri fa de colectivita te, deoarece numai n cadrul aces teia este posibil dezvoltarea liber i deplin a personalitii sale. Dispoziiile art. 17 ai Conveniei nu aduc atingere: regulilor de drept internaio nal relative la protecia diplomatic sau consular pe care un stat parte o acord unuia din resortisanii si, care posed simultan o alt cete nie; aplicrii regulilor de drept in ternaional privat al fiecrui stat par te n cazul pluralitii de cetenii. n conformitate cu aceste regle mentri generale, art. 25 din Legea nr. 1024-XIV stabilete: Cetenii Republicii Moldova, domiciliai legal i obinuit pe teritoriul Republicii Moldova, care posed legal i cet enia unui alt stat, beneficiaz n egal msur de aceleai drepturi i ndatoriri ca i ceilali ceteni ai Republicii Moldova. Ct privete ndatoririle, pentru a evita unele confuzii deoarece se tie c ndatoririle sunt asigurate n realizarea lor prin convinge re sau la nevoie prin fora de constrngere a statului, Conven ia stabilesc c, n cazul unui indi vid care posed cetenia a doua sau mai multe state pri este de dorit ca acesta s nu aib a nde plini obligaiile sale militare dect fa de una din aceste pri. Ppentru a evita orice ambiguiti n acest domeniu, Convenia n art. 21 stabilete mo dalitile de executare a obligaiilor militare, n caz de pluralitate de ce tenii. Pentru a asigura persoanei, care posed cetenia a doua sau mai multe state pri, modalitatea de n deplinire a obligaiilor militare fa de numai un singur stat vor fi ncheiate acorduri speciale. Dac nu vor exista asemenea acorduri, Convenia enumera dispo ziiile aplicabile indivizilor, care posed cetenia a doua sau mai multe state. La baza acestei reglementri este pus principiul neretroactivitatea legii. Ori cum, nu putem trece cu vederea faptul c, totui Republica Moldova a impus unele restricii n ocuparea unor funcii publice privind persoanele care dein dubla cetenie ce contravine prevederilor Conveniei ratificate. Astfel, la 7 decembrie 2007 Parlamentul Republicii Moldova a adoptat o lege prin care sunt impuse o serie de restricii la ocuparea funciilor publice pentru persoanele care dein mai multe cetenii. La 29 aprilie legea a fost promulgat de preedintele Vladimir Voronin, iar la 13 mai 2008 a fost publicat n Monitorul Oficial. Ct privete Romnia problemele legate de cetenie sunt reglementate de Legea cetateniei romane nr.21/1991, republicata in Monitorul Oficial nr. 98/06.03.2000, partea I, modificata prin 194

Ordonanta de Urgenta a Guvernului Romaniei nr.68 din 13 iunie 2002, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr.542/01.10.2002 , precum si prin Ordonanta de Urgenta a Guvernului Romaniei nr.43 din 29.05.2003, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 405/13.10.2003. Prin Ordonana de urgen a Guvernului nr.160/2002, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.850 din 25 noiembrie 2002 a fost suspendat aplicarea dispoziiilor art.10 alin. (2) i ale art.36 alin.(2) din Legea ceteniei romne nr.21/1991, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, pentru o perioad de 6 luni, n vederea adoptrii unor reglementri clare cu privire la procedura de primire i soluionare a cererilor de redobndire a ceteniei romne formulate de persoanele care au pierdut cetenia romn din diferite motive nainte de data de 22 decembrie 1989 ori crora li s-a ridicat cetenia romn fr voia lor sau din alte motive neimputabile lor. n acest sens, prin prezentul act normativ s-au prevzut, n principal, urmtoarele: - pentru dobndirea ceteniei romne, instituirea condiiei ca ceteanul strin sau apatridul care nu s-a nscut n Romnia s fi domiciliat pe teritoriul statului romn cel puin 8 ani, fa de 7 ani n reglementarea actual sau, n cazul n care este cstorit i convieuiete cu un cetean romn, de cel puin 5 ani de la data cstoriei. De asemenea, s-a prevzut obligaia depunerii unei declaraii din care s rezulte c nu ntreprinde sau sprijin i nici n trecut nu a ntreprins sau sprijinit aciuni mpotriva ordinii de drept sau a siguranei naionale; - reducerea termenelor pentru dobndirea ceteniei romne cu pn la jumtate n cazul n care solicitantul este o personalitate recunoscut pe plan internaional ori a investit n Romnia sume care depesc 500.000 euro; - instituirea unei prevederi exprese privind redobndirea ceteniei romne de ctre cetenii romni care, nainte de 22 decembrie 1989 au pierdut cetenia din motive neimputabile sau le-a fost retras fr voia lor, dispoziie care se aplic i descendenilor pn la gradul II ai acestora. Redobndirea ceteniei romne de ctre aceste persoane este scutit de plata taxelor prevzute de lege; - posibilitatea fotilor ceteni sau descendeni ai acestora, cu domiciliul n strintate, de a depune cererile de redobndire sau dobndire a ceteniei romne la misiunile diplomatice sau oficiile consulare ale Romniei. Aceeai posibilitate s-a prevzut i pentru cetenii romni cu domiciliul sau reedina n strintate care solicit renunarea la cetenia romn; - posibilitatea comisiei de pe lng Ministerul Justiiei de a invita petiionarul pentru completarea actelor, pentru explicaii i pentru interviu. S-a prevzut c neprezentarea nejustificat a acestuia la dou termene consecutive atrage respingere cererii ca nesusinut; - n cazul n care nu sunt ndeplinite condiiile cerute de lege pentru acordarea ori redobndirea ceteniei, comisia, prin ncheiere motivat, dispune respingerea cererii. ncheierea de respingere poate fi atacat cu recurs la Curtea de Apel Bucureti, n termen de 15 zile de la comunicarea acesteia; - introducerea unui nou motiv de retragere a ceteniei romne pentru persoanele care sunt cunoscute ca avnd legturi sau au sprijinit, sub orice form, grupri teroriste ori au svrit alte fapte care pun n pericol sigurana naional; - pentru situaiile n care se cere consimmntul celuilalt printe sau al minorului care a mplinit vrsta de 14 ani, acesta trebuie fcut n forma unei declaraii autentice date n faa notarului public sau, n strintate, la misiunile diplomatice sau oficiile consulare ale Romniei. Urgena reglementrii este determinat de faptul c la data de 25 mai 2003 a expirat termenul de 6 luni de suspendare a unor dispoziii din Legea nr.21/1991 a ceteniei romne, prevzut de Ordonana de urgen a Guvernului nr.160/2002. 195

Autoritatea competenta pentru procesarea si prelucrarea diverselor solicitari in materie de cetatenie este Biroul Cetatenie din cadrul Ministerului Justitiei . Cererile de redobandire si cele de renuntare la cetatenia romana pot fi depuse si la misiunile diplomatice si oficiile consulare de cariera ale Romaniei din strainatate. Aprobarea cererilor privind acordarea, redobandirea si renuntarea la cetatenia romana se face prin Hotarare a Guvernului Romaniei, care se publica in Monitorul Oficial, partea I. Data dobandirii/redobandirii cetateniei romane este data depunerii juramantului de credinta, operatiune care se desfasoara dupa publicarea in Monitorul Oficial al Romaniei a Hotararii de Guvern prin care s-a aprobat cererea. De asemenea, potrivit acelorasi dispozitii legale, sunt scutiti de plata taxelor si apatrizii fosti cetateni romani care solicita redobandirea cetateniei romane, indiferent de momentul pierderii acesteia. Cu toate acestea, solicitantii vor avea de depus, in urma modificarilor adoptate, o serie de acte noi in completarea cererii (spre exemplu declaratii date in forma autentica si copii legalizate de pe certificatele de stare civila si de pe alte inscrisuri), ceea ce va atrage prestarea unor servicii consulare suplimentare. Aceste servicii presupun insa perceperea unor taxe consulare distincte de taxa de inregistrare a cererii de redobandire a cetateniei roma ne, prevazuta de lege (singura care face obiectul scutirii). In conformitate cu dispozitiile Legii cetateniei romane cu modificarile si completarile ulterioare, renuntarea la cetatenia romana se poate aproba pentru motive temeinice persoanei care: a implinit varsta de 18 ani; nu este invinuita sau inculpata intr-o cauza penala ori nu are de executat o pedeapsa penala; nu este urmatira pentru debite catre stat, persoane fizice sau juridice din tara sau, avand astfel de debite, le achita ori prezinta garantii garantii corespunzatoare pentru achitarea lor; a dobandit ori a solicitat si are asigurarea ca va dobandi o alta cetatenie. La depunerea cererii de renuntare la cetatenia romana, sunt necesare urmatoarele acte: cerere tip, care se completeaza la consulat; pasaport original si copie legalizata sau conform cu originalul, daca cererea se depune personal; procura speciala autentificata la notar sau la misiunea diplomatica a Romaniei pentru depunerea cererii de renuntare si copie legalizata de pe pasaport, daca cererea se depune de alta persoana. Mandatarul va depune si copia propriului act de identitate; cazier judiciar din Romania (valabil 3 luni de la data emiterii); certificate de atestare fiscala privind debitele catre stat, eliberate de: 1) administratia financiara si 2) directia de impozite si taxe locale a primariei ultimei localitati de domiciliu din tara; declaratie pe proprie raspundere (data personal), autentificata la notar sau misiunea diplomatica sau oficiul consular al Romaniei, privind debitele fata de persoanele fizice sau juridice din Romania; copii legalizate de pe actele de stare civila (certificate de nastere, de casatorie, daca este cazul). Daca nasterea sau casatoria a avut loc in strainatate, se depune certificatul transcris la oficiul starii civile de la ultimul domiciliu din Romania; garantia acordarii cetateniei de catre statul de domiciliu - in original insotit de o traducere legalizata in limba romana o fotocopie de pe original; dovada obtinerii cetateniei statului de domiciliu (dupa caz, adeverinta, pasaport sau alt document de identitate), prezentate, pentru confruntare, in original, si insotite de fotocopii plus traduceri legalizate in limba romana; certificatele de nastere ale minorilor se depun, in copii legalizate, la dosarele parintilor. Daca nasterea s-a inregistrat la autoritatile straine, este necesara efectuarea operatiunii de transcriere a certificatului de nastere in registrele de stare civila din Romania. Minorului cu varsta cuprinsa intre 14 si 18 ani i se cere consimtamantul, dat in forma autentica. 196

Bibliografie
1. Convenia European cu privire la cetenie: Strasbourg, 06-XI-1997 2. Declaraia Universal a drepturilor Omului adoptat la 10-XII-194 3. Drepturile Omului: Documente adoptate de organisme internaionale. Bucureti, 1990. 4. Legea cetateniei romane nr.21/1991, republicata in Monitorul Oficial nr. 98/06.03.2000, partea I, modificata prin Ordonanta de Urgenta a Guvernului Romaniei nr.68 din 13 iunie 2002, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr.542/01.10.2002 , precum si prin Ordonanta de Urgenta a Guvernului Romaniei nr.43 din 29.05.2003, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 405/13.10.2003. 5. Legea ceteniei Republicii Moldova nr. 1024-XIV din 02.06.2000// Monitorul Oficial al RM. 2000. -10 august. 6. Hotrrea Parlamentului Republicii Moldova de la 14 octombrie 1999 nr. XIV privind ratificarea Conveniei Europene cu privire la cetenie. 7. Victor Popa, Drept public, Chiinu, 1998. 8. Ioan Muraru, Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, Bucureti, 2001

197

ROLUL AUTORITILOR PUBLICE N GARANTAREA DREPTULUI LA LIBERTATE INDIVIDUAL


SOLOMON Ioan, Universitatea Liber Internaional din Moldova

Abstract:
Safety as a fundamental right is the guarantee given by the Constitution to all citizens and persons in the State against any abusive forms of repression and in particular, against any arbitrary action of the state aimed at deprivation of their liberty by arrest or detention. Long history of this right, permanent conflicts that occur and have occurred between law and theory, on the one hand and practice of public authorities, on the other hand, required the formulation of clear constitutional rules, whose implementation not to be hindered by the interpretation and speculation. Problema libertii n gndirea occidental este reflectat diferit n comparaie cu concepiile antice. Dovada libertii n politica greceasc reprezenta posibilitatea ceteanului de a participa la viaa politic a Cetii. n Orient, tema libertii umane lipsea cu desvrire, liber fiind numai monarhul.1 La nceputul secolului al XIVlea, n Europa Occidental, tema libertii omului era tratat sporadic ca o trstur natural a fiinei umane decurgnd din perceptul religiei cretine potrivit cruia, orice fptur omeneasc fiind alctuit dup chipul i asemnarea Domnului, trebuie s fie liber dup dreptul natural. Aceast concepie, revoluionar pentru epoca dat se regsete transpus n termeni juridici n dou ordonane emise de regii Franei, Filip cel Frumos n anul 1311 i Ludovic al X-lea n anul 1315, prin care acetia ncercau s desfiineze relaiile de iobgie, argumentnd prin concepia c dup dreptul natural, fiecare trebuie s se nasc liber.2 Dup cum meniona P. P. Negulescu, lumea nu era ns pregtit pe atunci s primeasc apelul celor doi monarhi. Magna Charta adoptat n Anglia n 1215 ca i cea urmtoare semnat de regele Henric al III-lea n 1225, proclamau o serie de liberti care au contribuit la formarea unei concepii cu adevrat revoluionare pentru perioada respectiv privind libertatea. Aceste dou documente au utilizat chiar denumirea de om liber. Astfel, primul act constituional britanic Magna Charta Libertatum adoptat i semnat n 1215 de regele Ioan Fr de ar, este considerat unul din primele documente prin acre nobilimea englez a reuit s impun respectarea privilegiilor ei de ctre rege i care prevedea expres n articolul 39 n limba latin: Nulum liber homo capiatur vel imprisometur, aut dissaisatur, aut ultrager, aut executur, aut aliquo, modo destinatur, nec super cum ibimas, nec cum mittemus, nec per legale judicium parium suorum nel per legem terrae. Ceea ce n traducere semnific nici un om liber nu va fi arestat sau nchis, sau deposedat de bunurile sale, ori declarat n afara legii, ori lsat n orice mod i noi nu vom aciona contra lui i nimeni nu se va ndrepta contra lui, fr o judecat loial de judectorii si, conform legii rii. Lordul Chatam a apreciat puterea acestor cuvinte egalndu-le cu valoarea tuturor operelor clasice existente.3
Nicolae Iorga Evoluia ideii de libertate, Bucureti, 1928, p.6. Cristian Ionescu Regimuri politice contemporane, editura All Beck, Bucureti 2004, pag.47. 3 M. Duverger Constitutions et documents politiques, Presses Universitaires de France, Paris, 1971, pag.463-465.
1 2

198

Dup prerea autorului J. Rivero, Habeas corpus a existat la britanici chiar anterior Magnei Charta Libertatum.1 Libertatea individual i-a gsit consacrarea ulterior n Petition of rights din 1628 i Habeas Corpus Act din 1679 n Anglia; n Bill of Rights (Virginia 1776) i Declaraia de independen a S.U.A. de la 4 iulie 1776 n Statele Unite ale Americii; n Declaraia Francez a drepturilor omului i ceteanului din 26 august 1789 i n Declaraia Universal a Drepturilor Omului din 10 decembrie 1948, n special sub forma unor proceduri de protecie a individului. Englezii numesc acest drept habeas corpus i neleg prin aceast sintagm garania dat de Constituie fiecrui cetean, potrivit creia o dat arestat sau reinut, va fi deferit fr ntrziere unui juriu, chemat s pronune fie punerea n libertate a nvinuitului, fie meninerea lui n stare de detenie. Procedura de habeas corpus presupunea la origine dreptul persoanei arestate de a fi adus, n cel mult 24 de ore, in corpore, n faa autoritii judectoreti, pentru ca judectorii s verifice cauzele deteniei (arestrii), n vederea protejrii dreptului persoanei la libertate. Judectorul trebuia s decid dac arestatul rmne n detenie sau este eliberat. Eliberarea se putea face cu sau fr cauiune, iar rearestarea era de neconceput pentru aceleai fapte. Neexecutarea deciziei judectoreti de eliberare era sancionat cu amend. Decizia se executa n trecut ntr-o perioad de timp proporional cu distana dintre sediul autoritii judectoreti i locul nchisorii.2 n practica Curii Europene s-a decis c orice arestat poate s cear, n temeiul lui Habeas Corpus, revizuirea deciziei de arestare ntr-un termen rezonabil, care trebuie s fie scurt. n acest sens este relevant cazul de spe Winterwerp versus Netherlands din 1979, primul caz de sntate mintal care a ajuns n faa Curtii Europene a Drepturilor Omului. S-a mai stabilit c un asemenea termen de la 6-11 zile (similar cazului De Jong, Balijet i van Brink versus Netherlands) i pentru o decizie de arestare pe motiv de tratament psihiatric de 4 luni (cazul Koendjbiharie versus Netherlands) sunt prea lungi. Caracteriznd acest drept W. Blackestone arat c Pstrarea dreptului de libertate personal este de cea mai mare importan pentru ceteni, pentru c daca s-ar lsa n puterea vreunui magistrat, fie chiar celor mai nali sau agenilor lui, s nchid, n mod arbitrar, pe cine ar vrea el, s-ar nimici toate celelalte drepturi i imuniti. Atacuri nedrepte, arbitrare din partea magistrailor, chiar asupra vieii sau proprietii sunt mai puin periculoase pentru comunitate dect cele ndreptate contra libertii personale. A rpi unui om viaa, a-i confisca cu violen averea fr s fi fost condamnat de judecat, ar fi un act de despotism aa de mare, aa de notoriu, nct imediat ar transmite alarma tiraniei n tot regatul, dar arestarea unei persoane, zvrlindu-l n mod secret n nchisoare, unde suferinele lui sunt necunoscute sau uitate, e un act mai puin public, mai puin impresionant i prin urmare mult mai periculos. Aceeai motivaie a stat la baza Revoluiei Franceze i a Declaraiei ce i-a urmat n anul 1789. Deoarece n Frana anterior anului 1789 regele putea emite renumitele lettres de cachet pe baza crora oricine putea fi nchis n Bastilia, fr nici o procedur. Uneori aceste lettres se ddeau i n alb.3 Declaraia francez a drepturilor omului i ceteanului din 26 august 1789 a ridicat sigurana la rangul unui drept fundamental de valoare universal. Declaraia a dat expresie filosofiei dreptului natural i a consacrat principiul egalitii tuturor persoanelor n faa legii, ca principiu
J. Rivero Les libertes publiques, Les droits de l-homme, Presses Universitaires de France, Paris, 1978, p.242-243. 2 Gheorghe Iancu Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale n Romnia, ed. All BECK, Bucureti, p.119. 3 Constantin Dissescu Drept constituional, Bucureti, 1915;( reprodus dup Gheorghe Iancu, opera citat pag.120.
1

199

pe care se ntemeiaz celelalte drepturi i liberti, cum sunt: dreptul la proprietate, la securitate, la rezistena fa de opresiune, libertatea de gndire, de expresie i de manifestare. n articolul 7 Declaraia a prevzut nici un om nu poate fi acuzat, arestat, deinut, dect n cazurile determinate de lege i potrivit formelor prevzute de ea. La rndul su, n Virginia Bill of Rights se afirma c toi oamenii sunt de la natur n mod egal liberi i independeni i au anumite drepturi inerente naturii lor, adic dreptul la via i libertate, precum i mijlocul de a dobndi i conserva proprietatea i de a urmri s obin fericire i siguran. n acelai an (1776), la 4 iulie, la Philadelphia, este adoptat Declaraia de independen a Statelor Unite ale Americii care, in cel de-al doilea alineat prevedea: toi oamenii se nasc egali, cu anumite drepturi inalienabile, printre care viaa, libertatea i dreptul la cutarea fericirii. De asemenea, se sublinia faptul c acestea nu au un caracter declarativ i c n statele uniunii s-au constituit guverne a cror autoritate eman de la consimmntul celor guvernai, iar dac forma de guvernare devine distructiv, poporul are dreptul s-o schimbe sau s-o nlture. Tot n acest document erau consemnate aspecte deosebit de importante privind independena judectoreasc, subordonarea militarilor puterii civile, libertatea comerului, dreptul de a fi judecat de un tribunal cu jurai.1 Pornind de la aceste idei, astzi prin siguran ca drept fundamental se nelege garania dat de Constituie cetenilor i tuturor persoanelor afltoare pe teritoriul statului mpotriva oricror forme abuzive de represiune i n special, mpotriva oricror msuri arbitrare ale organelor de stat avnd ca obiect privarea lor de libertate prin arestare sau detenie.2 Istoria ndelungat a acestui drept, reglementat n articolul 23 n Constituia Romniei i articolul 25 n Constituia Republicii Moldova, permanentele conflicte ce au intervenit i intervin ntre lege i teorie, pe de o parte i practica autoritilor publice, pe de alt parte, au impus formularea unor reguli constituionale clare, a cror aplicare s nu fie stnjenit de interpretri i speculaii. Asemenea reguli s-au impus i datorit faptului c deseori n practica autoritilor publice au fost nregistrate abuzuri i ilegaliti, svrite fa de ceteni, uitndu-se c autoritile sunt n slujba cetenilor i nu invers. n prezent libertatea persoanei este prevzut nu numai n Constituia Romniei i a Republicii Moldova, ci i n Constituiile a peste 40 de state ale lumii, fiind completate suplimentar la nivel internaional prin Pactul cu privire la drepturile civile i politice i Protocolul adiional din Convenia European. n practica i literatura de specialitate aceast inviolabilitate este denumit n mod diferit: dup prerea profesorului Ion Deleanu inviolabilitatea este denumit dreptul la siguran individual; n Pactul drepturilor politice i civile se utilizeaz noiunea de dreptul la libertate i la securitatea persoanei; iar Constituia Romniei ct i Constituia Republicii Moldova opereaz cu noiunea de libertate individual. Termenul de libertate individual utilizat n Constituia actual a Romniei nu poart un caracter ntmpltor, el fiind folosit i de-a lungul timpului n Constituiile romneti din anii 1866, 1923 i 1938. Constituia Romniei la articolul 23 folosete dou exprimri i anume cea de libertate individual i cea de siguran a persoanei. n mod similar, Constituia Republicii Moldova, n articolul 25, reglementeaz expres libertatea individual i sigurana persoanei. Prin acest drept se tin uhan Gheorghe,Despre libertate. Libertatea o stare, un drept, o nzuin, articol publicat n Buletin Documentar nr. 1/2004 al P.N.A / D.N.A. 2 Tudor Drganu Drept constituional i instituii politice, tratat elementar, SC Getronix Electronic SRL, Cluj-Napoca, vol.1.
1

200

de nu doar spre garantarea libertii persoanei, ci i spre asigurarea securitii juridice a persoanei n raporturile sale cu puterea. n ceea ce privete coninutul libertii n doctrina mai veche s-a exprimat punctul de vedere potrivit cruia aceast inviolabilitate ar cuprinde mai multe drepturi: dreptul de a nu fi arestat ilegalmente, inviolabilitatea domiciliului, dreptul de a nu fi sustras de la judectorii fireti, libertatea de locomoie i emigraiune i libertatea religioas, care la rndul ei cuprinde libertatea de contiin, libertatea cultului i libertatea propagandei.1 O apreciere similar a fost exprimat mai recent artndu-se c, prin acest drept se tinde nu numai la garantarea libertii individului, dar i la asigurarea securitii juridice a acestuia n raporturile cu puterea, prin reglementarea dreptului la libera circulaie, dreptul la protecia diplomatic, dreptul la ocuparea unor funcii, etc.2 Nu putem sa fim de acord cu aceste idei, deoarece libertatea individual are un coninut distinct fa de celelalte drepturi i liberti fundamentale i privete libertatea fizic a persoanei, dreptul su de a se putea comporta i mica liber, de a nu fi inut n sclavie sau n orice alt servitute, de a nu fi reinut, arestat sau deinut dect n cazurile i dup formele expres prevzute de Constituie i legi. Libertatea individual este expresia constituional a strii de libertate natural a omului, manifestat chiar de la natere, societatea fiind obligat s organizeze respectarea i protejarea libertii ceteanului. n acest sens, este interesant opinia unui dintre raportorii la proiectul Codului Penal francez din 1807 n sensul c exercitarea libertii individuale este pentru omul trind n societate primul dintre toate bunurile, cel al crui conservare intereseaz cel mai mult fericirea lui. Guvernanii i legea trebuie s o protejeze i apere cu o atenie religioas contra oricrui act arbitrar din partea minitrilor i agenilor lor.3 Totodat, libertatea individual ca i toate libertile umane nu poate i nu trebuie s fie absolut. Libertatea se realizeaz n limitele impuse de ctre ordinea constituional sau mai pe larg, de ordinea de drept, iar nclcarea ordinii de drept de ctre individ ndreptete autoritile publice s intervin prin aplicarea msurilor de constrngere cum ar fi percheziia, reinerea, arestul, privarea de libertate.4 ns toate aceste msuri necesit s fie efectuate numai n cazuri speciale, prevzute de lege, cu reglementarea strict a condiiilor, mprejurrilor i procedura efecturii de ctre organele abilitate. Necesit de accentuat i faptul c, dei articolele 23 i 25 din Constituii, cuprind n mare msur aspecte de procedur, coninutul articolelor este mult mai vast. Prevederile n cauz protejeaz persoana nu doar de percheziie, reinere sau arestare abuziv, dar i de o definire defectuoas a infraciunilor, de utilizarea noiunilor i definiiilor vagi, precum i de practica judiciar incorect. Libertatea individual i sigurana persoanei privesc nu numai aspectele fizice ale constrngerilor, dar i constrngerile psihologice grave pe care statul ar putea s le exercite asupra persoanei. Astfel, ar constitui o nclcare aplicarea unui tratament mai bun celui care ntr-un anumit termen recunoate o infraciune, deoarece inculpatul, chiar nevinovat, n faa iminenei condamnrii va face o recunoatere formal pentru a cpta un tratament mai bun.5 Interpretnd Constituia, Curtea Suprem a Statelor Unite a statuat c ori de cte ori o persoan este arestat, ofierul care opereaz reinerea sau arestarea ei trebuie s i comunice de ndat
3 4
1 2

Constantin Dissescu, opera citat,pag.461. Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Teoria general, Bucureti, 1991, pag.79. Claud-Albert Colliard Libertes publiques, Dalloz, Paris, 1982, p.233. Ion Creang, Corneliu Gurin Drepturile i libertile fundamentale. Sistemul de garanii. Editura TISH SRL, Chiinu 2005, pag.62. 5 Ion Dogaru, D.C. Dnior Drepturile omului i libertile publice, editura Zamolxe, Iai, 1998, pag.111.

201

motivul reinerii sau arestrii, s o ntiineze c are dreptul constituional de a nu face nici o declaraie, precum i despre faptul c orice declaraie pe care aceasta o va face va putea fi folosit mpotriva ei n instana de judecat. nclcarea acestei obligaii de ctre ofierul care a efectuat arestarea atrage dup sine anularea hotrrii de condamnare i eliberarea necondiionat a persoanei condamnate. O alt interpretare a Constituiei, fcut de Curtea Suprem a Statelor Unite, oblig organele de urmrire penal s accepte prezena unui aprtor din momentul nceperii interogrii presupusului infractor la secia de poliie, n urma reinerii sau arestrii lui. Astfel, interogarea acestuia nu poate ncepe n lipsa avocatului solicitat de ctre persoana arestat. Violarea acestui drept atrage dup sine anularea hotrrii de condamnare i eliberarea necondiionat a persoanei condamnate.1 Cu regret, asemenea prevederi nu sunt obligatorii i pentru ofierii de urmrire penal din Romnia i Republica Moldova, deoarece legislaiile noastre nu prevd obligaia de a informa persoana reinut sau arestat despre dreptul de a nu face declaraii, precum i despre faptul c orice declaraie pe care o va face va putea fi folosit mpotriva ei.

Bibliografie
1. Nicolae Iorga Evoluia ideii de libertate, Bucureti, 1928, p.6. 2. Cristian Ionescu Regimuri politice contemporane, editura All Beck, Bucureti 2004, pag.47. 3. M. Duverger Constitutions et documents politiques, Presses Universitaires de France, Paris, 1971, pag.463-465. 4. J. Rivero Les libertes publiques, Les droits de l-homme, Presses Universitaires de France, Paris, 1978, p.242-243. 5. Gheorghe Iancu Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale n Romnia, ed. All BECK, Bucureti, p.119. 6. Constantin Dissescu Drept constituional, Bucureti, 1915;( reprodus dup Gheorghe Iancu, opera citat pag.120. 7. uhan Gheorghe,Despre libertate. Libertatea o stare, un drept, o nzuin, articol publicat n Buletin Documentar nr. 1/2004 al P.N.A / D.N.A. 8. Tudor Drganu Drept constituional i instituii politice, tratat elementar, SC Getronix Electronic SRL, Cluj- Napoca, vol.1. 9. Constantin Dissescu, opera citat,pag.461. 10. Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Teoria general, Bucureti, 1991, pag.79. 11. Claud-Albert Colliard Libertes publiques, Dalloz, Paris, 1982, p.233. 12. Ion Creang, Corneliu Gurin Drepturile i libertile fundamentale. Sistemul de garanii. Editura TISH SRL, Chiinu 2005, pag.62. 13. Ion Dogaru, D.C. Dnior Drepturile omului i libertile publice, editura Zamolxe, Iai, 1998, pag.111. 14. Victor Duculescu, Constana Clinoiu, Georgeta Duculescu Constituia Romniei comentat i adnotat, editura Lumina Lex, Bucureti, 1997, pag.98

Victor Duculescu, Constana Clinoiu, Georgeta Duculescu Constituia Romniei comentat i adnotat, editura Lumina Lex, Bucureti, 1997, pag.98.

202

OBLIGAIILE AUTORITILOR PUBLICE PRIVIND REALIZAREA DREPTULUI LA INFORMAIE


BADEA Nelu, Universitatea Liber Internaional din Moldova

Abstract:
The right to information has a complex content that includes the right of a person to be informed promptly, correctly and clearly on the measures envisaged by the public authorities, free access to sources of public, scientific and technical, social, cultural, sporting information, an opportunity for a person to receive directly and normally data broadcasts by radio and television, the obligation of governmental authorities to create the material and legal conditions for free and wide dissemination of information of any kind. ntr-o strns legtur cu libertatea exprimrii se afl i libertatea de informare sau dreptul la informaie. n Convenia european a drepturilor omului aceste liberti sunt cuprinse ntr-un singur articol 10 care prevede c: Orice persoan are dreptul la libertatea de exprimare. Acest drept cuprinde libertatea de opinii i libertatea de a primi sau de a comunica informaii ori idei fr amestecul autoritilor publice i fr a ine seama de frontiere. Libertatea de informare este aadar, un drept al oricrei persoane, indiferent de natura sa, i acoper att dreptul de a comunica informaii fr restricii, ct i dreptul oricrei persoane de ale primi.1 n Constituiile Romniei i Republicii Moldova alin. (1) ale art.31 i respectiv art.34 prevd dreptul persoanei de a avea acces la orice informaie de interes public, drept care nu poate fi ngrdit, iar alineatele (2) ale articolelor meninate stabilesc obligaia autoritilor publice, potrivit competentelor ce le revin, s asigure informarea corect a cetenilor asupra treburilor publice i asupra problemelor de interes personal. Dreptul la informaie are i el un coninut complex care cuprinde: dreptul persoanei de a fi informat prompt, corect i clar cu privire la msurile preconizate de ctre autoritile publice; accesul liber la sursele de informaie public, tiinific i tehnic, social, cultural, sportiv etc.; posibilitatea persoanei de a recepiona direct i n mod normal emisiunile de radio i televiziune; obligaia autoritilor guvernamentale de a crea condiii materiale i juridice pentru difuzarea liber i ampl a informaiei de orice natur. Noiunea de informaie este neleas n sens larg de ctre organele de la Strasbourg, n special de Curtea European a Drepturilor Omului, avndu-se n vedere nu nuami faptele i tirile brute sau chestiunile de interes general, ci i informaiile produse n mod deliberat, cum sunt programele de radio i televiziune, muzica, mesajele publicitare i discursul comercial, operele de art, incluznd astfel libertatea artistic, exprimarea poziiei n cadrul unui proces. Astfel, pe plan european, libertatea de informaie depete limitele domeniului obinuit al libertii de expresie discursul politic, filosofic sau religios ea nefiind definit prin coninutul, calitatea sau importana informaiei, ci prin modalitatea de formulare i intr n joc de ndat ce informaia, indiferent de natura ei, mprumut un suport destinat s o fac public2.
Radu Chiri, Convenia european a drepturilor omului, Comentarii i explicaii, Volum.II, ed.All beck, Bucureti, 2007, p.151 2 A se vedea mai pe larg: Radu Chiri, Convenia european a drepturilor omului, Comentarii i explicaii, Volum.II, ed.All beck, Bucureti, 2007, p.152; F.Surde, F. Sudre, Drept european i internaional al drepturilor omului, Ed.Polirom, Bucureti, 2005, p.353
1

203

Regula care se degaj din coninutul dreptului la informaie const n faptul c prin el se garanteaz accesul la orice informaie de interes public. Prin orice informaie de interes public se are n vedere informaiile n general despre evenimente, hotrri, aciuni ntreprinse de autoritile publice, precum i informaii cu caracter personal. n acest sens, autoritile publice sunt obligate prin norm constituional de a furniza informaii corecte, necesare i la timpul n care sau produs evenimentele sau au fost adoptate deciziile. Legea Romniei nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public dezvolt dispoziiile constituionale stabilind c pentru asigurarea accesului oricrei persoane la informaiile de interes public, autoritile i instituiile publice au obligaia de a organiza compartimente specializate de informare i relatii publice sau de a desemna persoane cu atribuii n acest domeniu. Art. 5 din Legea menionat oblig fiecare autoritate sau instituie public s comunice din oficiu urmtoarele informaii de interes public: a) actele normative care reglementeaz organizarea i funcionarea autoritii sau instituiei publice; b) structura organizatoric, atribuiile departamentelor, programul de funcionare, programul de audiente al autoritii sau instituiei publice; c) numele i prenumele persoanelor din conducerea autoritii sau a instituiei publice i ale funcionarului responsabil cu difuzarea informaiilor publice; d) coordonatele de contact ale autoritatii sau institutiei publice, respectiv: denumirea, sediul, numerele de telefon, fax, adresa de e-mail i adresa paginii de Internet; e) sursele financiare, bugetul i bilanul contabil; f) programele i strategiile proprii; g) lista cuprinznd documentele de interes public; h) lista cuprinznd categoriile de documente produse i/sau gestionate, potrivit legii; i) modalitile de contestare a deciziei autoritii sau a institutiei publice n situaia n care persoana se consider vtmat n privina dreptului de acces la informaiile de interes public solicitate n care persoana se consider vtmat n privina dreptului de acces la informaiile de interes public solicitate. Legea Republicii Moldova nr. 982, din 11.05.2000 privind accesul la informaie n art.6 fixeaz c informaii oficiale sunt considerate toate informaiile aflate n posesia i la dispoziia furnizorilor de informaii, care au fost elaborate, selectate, prelucrate, sistematizate i/sau adoptate de organe ori persoane oficiale sau puse la dispoziia lor n condiiile legii de ctre ali subieci de drept. Drept documente purttoare de informaii legea consider oricare din urmtoarele (sau o parte din acestea): a) orice hrtie sau alt material pe care exist un nscris; b) o hart, un plan, un desen, o fotografie; c) orice hrtie sau alt material pe care sunt marcaje, figuri, simboluri sau perforri care au un sens pentru persoanele calificate s le interpreteze; d) orice obiect sau material din care pot fi reproduse sunete, imagini sau nscrisuri cu sau fr ajutorul unui alt articol sau mecanism; e) orice alt nregistrator de informaie aprut ca rezultat al progresului tehnic; f) orice copie sau reproducere a purttorilor de informaii ; g) orice parte a unei copii sau reproducer; Pentru a fi asigurat ct mai deplin dreptul la informaie, aliniatele 4 a articolelor 31 i respectiv 34 din Constituiile Romniei i Republicii Moldova oblig i mijloacele de informare public, de stat sau private, s asigure informarea corect a opiniei publice. Aceast prevedere pune n valoare marele imperative care trebuie respectate n materie de informaie i anume: exactitatea, onestittatea, discreia, corectitudionea. 204

Alin. (5) din Constituia Romniei, concretiznd dispoziia de la alin.(4) prevede c serviciile publice de radio i de televiziune care sunt autonome trebuie s garanteze grupurilor sociale i politice importante exercitarea dreptului la anten. Considerm aceast dispoziie foarte util i corect, deoarece radioul i televiziunea fiind n marea majoritate instituii private, trebuie s ofere posibiliti egale n difuzarea informaiei fr a monopolize aceast activitate deoarece, monopolul n difuzarea de informaii poate duce i la dezinformaii i la creare de opinii publice greite. Pentru a nu admite devieri de la reglementrile constituionale n ceea ce privete activitatea instituiilor de radio i televiziune constituia prevede c organizarea acestor servicii i controlul parlamentar asupra activitii lor se reglementeaz prin lege organic. Astfel, Legea nr.41 din 17 iunie 1994 privind organizarea i funcionarea Societii Romne de Radiodifuziune i Societii Romne de Televiziune, oblig serviciile de radio i televiziune: - s asigure, prin ntreaga lor activitate, pluralismul, libera exprimare a ideilor i opiniilor, libera comunicare a informaiilor, precum i informarea corect a opiniei publice; - s prezinte, n mod obiectiv, imparial, realitile vieii social-politice i economice interne i internaionale; - s asigure informarea corect a cetenilor asupra treburilor publice, s promoveze, cu competen i exigen, valorile limbii romne, ale creaiei autentice culturale, tiinifice, naionale i universale, ale minoritilor naionale, precum i valorile democratice, civice, morale i sportive; - s militeze pentru unitatea naional i independena rii, pentru cultivarea demnitii umane, a adevrului i justiiei. Dreptul la informaie nu este nici el un drept absolut i poate conine unele limitri. Alin. (3) al art.31 Constituia Romniei prevede c dreptul la informaie nu trebuie s prejudicieze msurile de protecie a tinerilor sau securitatea naional, iar alin. (3) al art.34 din Constituia Republicii Moldova prevede c dreptul la informaie nu trebuie s prejudicieze msurile de protecie a cetenilor sau sigurana naional. Observm o diferen ntre aceste reglementri, de data aceasta substanial deoarece, n primul caz este vorba de protecia tinerilor, iar n cazul al doilea de protecia cetenilor. Considerm c sintagma prevzut n Constituia Republicii Moldova protecia cetenilor este mai corect deoarece, prevede garania c prin diferite informaii nu vor fi prejudiciate interesele generale i particulare a cetenilor, inclusiv i a tinerilor. Prin reglementarea din Constituia Romniei precum c dreptul la informaie nu trebuie s prejudicieze msurile de protecie a tinerilor s-ar putea nelege c msurile de protecie a altor categorii sociale ( a celor btrni) ar putea fi prejudiciate. n cazul de fa, credem c se ncalc principiul egalitii fixat n art.16 din Constituia Romniei care spune: cetenii sunt egali n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii i fr discriminri. Din aceste considerente, alin (3) al art.31 din Constituia Romniei necesit modificri. n principiu, ingerene avnd scopul protejrii cetenilor i securitii naionale sunt admisibile, cu condiia de a fi respectate trei condiii: ingerena s fie prevzut de lege, ingirena s vizeze unul dintre scopurile legitime, ingerena s fie necesar ntr-o societate democratic. Articolul 7 din Legea Republicii Moldova privind accesul la informaie fixeaz categoria de informaii oficiale cu accesibilitate limitat n cazul necesitilor: a) respectrii drepturilor i reputaiei altei persoane; b) proteciei securitii naionale, ordinii publice, ocrotirii sntii sau proteciei moralei societii. n Romnia, art. 12 din Legea 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public, la fel stabilete exceptarea de la accesul liber al cetenilor, urmtoarele informatii: a) informaiile din domeniul aprrii naionale, siguranei i ordinii publice, dac fac parte din categoria informaiilor clasificate, potrivit legii; 205

b) informaiile privind deliberrile autoritilor, precum i cele care privesc interesele economice i politice ale Romniei, daca fac parte din categoria informaiilor clasificate, potrivit legii; c) informaiile privind activitile comerciale sau financiare, dac publicitatea acestora aduce atingere principiului concurenei loiale, potrivit legii; d) informaiile cu privire la datele personale, potrivit legii; e) informaiile privind procedura n timpul anchetei penale sau disciplinare, dac se pericliteaz rezultatul anchetei, se dezvluie surse confideniale ori se pun n pericol viaa, integritatea corporal, sntatea unei persoane n urma anchetei efectuate sau n curs de desfasurare; f) informaiile privind procedurile judiciare, daca publicitatea acestora aduce atingere asigurrii unui proces echitabil ori interesului legitim al oricreia dintre parile implicate n proces; g) informaiile a cror publicare prejudiciaz msurile de protecie a tinerilor. Toate aceste limitri sunt stabilite n scopul proteciei tinerilor (cetenilor n Republica Moldova) i securitii naionale, ce dup prerea noastr este o reglementare foarte larg. Punctul de plecare este bineneles, securitatea naional care are un neles foarte larg, nsumnd mai multe aspecte ale securitii, cum ar fi: securitatea de stat i securitatea public. Prin securitatea de stat trebuie s nelegem protecia suveranitii, independenei i integritii teritoriale, iar prin securitatea public protecia drepturilor i libertilor fundamentale; protecia ordinii publice, protecia ecologic, protecia biologic, protecia civil, protecia alimentar, protecia sanitar, protecia radiologic etc.1 Dup cum putem observa, este foarte divers aria de activiti care pot fi nchise sau limitate privind informaia public sub pretextul asigurrii securitii naionale. Considerm incorect aceast formulare larg care poate aduce atingeri dreptului la informaie prin interpretri , care defapt, vor promova alte interese dect cele naionale. n acest sens, exprimm opinia c normele constituionale ar trebui cu mai mult claritate s reglementeze cazurile n care informaia poate fi limitat. Considerm c aliniatele (3) din art.31 i 34 a Constituiilor Romniei i Republicii Moldova ar putea avea urmtorul coninut: Dreptul la informaie nu trebuie s prejudicieze msurile de protecia a cetenilor, securitatea statului, aprrii ordinii publice i prevenirea infraciunilor, proteciei reputaiei sau a drepturilor altora. Ct privete alte elemente ale securitii naionale, cum ar fi securitatea ecologic, biologic, radiologic, sanitar, civil, alimentar etc. legile ar trebui s prevad interzicerea limitrii informaiei n aceste domenii i s prevad obligativitatea autoritilor publice de a informa corect i la timp cetenii privind situaia creat sau eventualele pericole din aceste domenii. Ct privete nchiderea sau limitarea informaiei, toate cazurile trebuie s fie prevzute expres de lege, fr ca aceste probleme s fie lsate la latitudinea unor factori de decizie sau autoriti care pot interpreta abuziv unele dispoziii, cum ar fi cea de la alin.(2) al art.68 din Constituia Romniei, precum c: Camerele pot hotr ca anumite edine s fie secrete, sau de la alin.(2) al art.65 din Constituia Republicii Moldova, care la fel prevede c: Parlamentul poate hotr ca anumite edine s fie nchise. Pentru edinele nchise ale Parlamentului este necesar o list de probleme, stabilite prin lege, examinarea crora poate avea loc n edine nchise.

Bibliografie
1. Victor Popa, Cadrul juridic al activitii CSS realiti iu perspective, n Consiliul Securitii Naionale n procesul de luare a deciziilor, Ed.Cartier, 2006
1

A se vedea mai pe larg: Victor Popa, Cadrul juridic al activitii CSS realiti iu perspective, n consiliul Securitii Naionale n procesul de luare a deciziilor, Ed.Cartier, 2006, p.17-44

206

2. Radu Chiri, Convenia european a drepturilor omului, Comentarii i explicaii, Volum. II, ed.All beck, Bucureti, 2007 3. F.Surde, F. Sudre, Drept european i internaional al drepturilor omului, Ed.Polirom, Bucureti, 2007 4. Drept constituional i instituii politice, Ioan Muraru, Ed. Actami, Bucureti, 1998, 5. Constituia Romniei, revizuit prin Legea nr.429/2003 6. Constituia Republicii Moldova din 29.07.1994 7. Legea Romniei nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public. 8. Legea Republicii Moldova nr. 982, din 11.05.2000 privind accesul la informaie 9. Legea nr.41 din 17 iunie 1994 privind organizarea i funcionarea Societii Romne de Radiodifuziune i Societii Romne de Televiziune.

207

LIBERTATEA EXPRIMRII OPINIILOR POLITICE


DRAGO erban, Universitatea Liber Internaional din Moldova

Abstract:
Conveying the right to govern in his name, people send their representatives and all the rights available to him in this respect. Thus, freedom of expression of opinions stems from the sovereignty of the people, the right of people to exercise the power that it has either directly or through elected representatives. But in both cases the people keep the right to express opinions regarding the quality of governance, as well as proposals to change or modify the government. Se tie c toi membrii societii (statului) sunt egali n drepturi fr deosebire de ras, naionalitate, origine etnic, limb, religie, sex, opinie, apartenen politic, avere sau origine sociala, fiecare este n drept de a-i exercita drepturile, inclusiv la guvernare, independent, fr a fi dirijat sau influenat de o voin strin lui1. Odat cu transmiterea dreptului de a guverna n numele lui, poporul transmite reprezentanilor si i toate drepturile de care dispune el nsui n acest sens. Uor de observat, libertatea exprimrii opinii izvorte din suveranitatea poporului, din dreptul poporului de a exercita puterea de care dispune n mod direct sau prin reprezentani alei. Dar n ambele cazuri poporul i pstreaz dreptul de a exprima opinii privind calitatea guvernrii, precum i propuneri de a o modifica. Democraia i statul de drept sunt condiionate de existena pluralismului politic, deci de recunoaterea diversitii opiunilor i programelor politice de guvernare a unei ri. Democraia pluralist reprezint un sistem de guvernare a crui trstur dominant este prezena unei multitudini de instituii care permit exprimarea diversitii de interese i de opinii ale cetenilor, existena mai multor partide politice, separarea puterilor statului, diversitatea grupurilor de interese, multiplicarea organizaiilor ce formeaz societatea civil. Excluderea pluralismului politic duce n mod practic la eliminarea democraiei i la instaurarea unor regimuri autoritare, potrivnice aprrii drepturilor omului i exprimrii libertii de opinie. Partidele politice reprezint structuri avnd un caracter organizat i permanent, care grupeaz pe toi acei ceteni ce-i manifest adeziunea fa de un anumit program, exprimndu-i voina de a aciona pentru dobndirea puterii politice n stat, prin mijloace constituionale i pentru aplicarea programului respectivului partid. Pot funciona ca partide politice numai asociaiile constituite potrivit legii, care acioneaz conform prevederilor constituionale. Astfel Legea nr. 27 din 25 aprilie 1996 privind partidele politice din Romnia precizeaz nc din primul su articol c : Partidele politice sunt asociaii ale cetenilor romni cu drept de vot care particip n mod liber la formarea i exercitarea voinei lor politice, ndeplinind o misiune public garantat de Constituie. Aflndu-se n raport direct cu pluralismul politic, constituional i cu posibilitatea alternanei lor libere la putere, elemente indispensabile unei veritabil regim democratic, existena partidelor politice este inestimabil.
1

Victor Popa, Drept parlamentar, Chiinu, 1999, p.60.

208

n acest sens Pierre Pactet meniona : Democraia presupune c poporul i alege guvernanii. Alegerile ns nu pot fi veritabile dac alegtorii nu pot s se pronune ntre mai multe posibiliti.1. Aceste posibiliti pot fi oferite alegtorilor de ctre partidele politice care i-au fcut apariia pe scena politic n urma exercitrii dreptului de asociere nestingherit, la crearea absolut liber de partide, prin care devine real solicitarea de funcii politice sau publice, participarea la conducerea treburilor publice n stat. Importana pluripartitismului politic este evideniat de Ion Deleanu prin funciile pe care le exercit partidul politic : a) de corp intermediar ntre popor i putere, ceea ce contribuie la degajarea voinei generale i la valorizarea ei ca impuls fa de putere, b) de realizator al conducerii societii prin accederea la statutul de partid de guvernmnt i prin transformarea programului su n program guvernamental, c) de agent al aciunii de informare i educare politic a cetenilor, de formare a exigenelor acestora fa de putere, de armonizare i agregare a diverselor interese, d) de asigurare a unui cadru tematic, doctrinar sau ideologic campaniei electorale de formare i informare a opiniei alegtorilor, de selectare a candidailor de ncadrare n grupuri parlamentare a celor alei, de asigurare a existenei politice pentru aceste grupuri i a legturilor lor cu alegtorii2. n condiiile societii contemporane, concurena i lupta politic sunt considerate fenomene normale pentru democraie, ceea ce asigur opoziiei politice libertatea de a se exprima i aciona mpotriva forelor ce dein puterea. Aa cum arat Raymond Aron n lucrarea sa Democraie i Totalitarism este posibil coruperea regimurilor democraiei pluraliste n urmtoarele condiii : - nerespectarea normelor constituionale; - lipsa unei administraii competente; - manipularea practicilor constituionale de ctre o oligarhie; - caracterul mult prea violent al competiiilor dintre diferitele grupri ale forei politice ce dein puterea; - dificulti ntmpinate n moderarea revendicrilor populare3. Deci, acolo unde sunt mai multe posibiliti suntem n prezena pluralismului fr de care nici nu poate fi conceput democraia. Dezvoltarea democratic a unei societi, consider Constantin Brsan, presupune, prin ea nsi, pluralismul politic, deci i pluralismul ideilor i concepiilor, motiv pentru care, n completarea drepturilor garantate prin normele Conveniei europene a drepturilor omului se garanteaz dreptul la libertatea de exprimare4. Orice persoan are dreptul la libertatea de exprimare, se spune n art.10 din Convenia european a drepturilor omului i art.19 al Declaraiei universale a drepturilor omului, fiind dezvoltat aceast reglementare de art.30 din Constituia Romniei, i art.32 din Constituia Republicii Moldova, care fixeaz c libertatea de exprimare a gndurilor, a opiniilor sau a credinelor i libertatea creaiilor de orice fel, prin viu grai, prin scris, prin imagini, prin sunete sau prin alte mijloace de comunicare n public, sunt inviolabile. Libertatea de expresie constituie un drept neobinuit: deopotriv un drept n sine i un drept indispensabil sau prejudiciabil pentru realizarea altor drepturi (libertatea de exprimare este indispensabil libertii de ntrunire, dar poate
3 4
1 2

Pierre Pactet , Institutions politiques, Droit constitutionnel Masson, Paris, 1991, p. 85 Ion Deleanu Drept constituional i instituii politice, vol I, Ed. Chemarea , Iai, 1992, p 95 Raymond Aron, Democraie i Totalitarism, Editura: All, Bucureti, 1987, p.156 Constantin Brsan, Convenia european a drepturilor omului, Comentariu pe articole, Vol.I, Drepturi i liberti, Ed.All Beck, Bucureti, 2005, p.728

209

aduce atingere dreptului la via privat); deopotriv un drept individual, ce ine de libertatea spiritual a fiecrei personae, i un drept convivial, permind comunicarea cu ceilali.1 Deci i libertatea de expresie este un drept integratoriu sau mai bines spus un drept generatoriu, care genereaz i alte drtepturi i liberti fiind indisolubil legate cu ele i existnd doar n ansamblu. Libertatea de exprimare, relev Ioan Muraru, este una din cele mai vechi liberti ceteneti, o libertate de tradiie, cunoscut fie sub aceast denumire sau sub denumirile unor aspecte ale sale, cum ar fi: libertatea cuvntului (opiniei), libertatea presei2. Constituia Romniei (art.30) i a Republicii Moldova (art.32) au ales expresia libertatea de exprimare pentru c este mai cuprinztoare. Normele constituionale stabilesc ce anume se poate exprima liber (gndurile, opiniile, credinele, libertatea creaiilor de orice fel,) i formele i mijloacele prin care aceast libertate se poate exprima (prin viu grai, prin scris, prin imagini, prin sunete sau prin alte mijloace de comunicare n public). Art.32, alin (1) din Constituia Republicii Moldova, din acest punct de vedere este puin mai srac deoarece, garanteaz exprimarea numai prin cuvnt sau imagine. Este adevrat, aliniatul finalizeaz cu fraza sau prin alt mijloc posibil ceea ce trebuie s nelegem c alt mijloc posibil se las la latitudinea celui care dorete s-i exprime gndul sau opinia. Ion Guceac n acest sens spune c sintagma sau alt mijloc posibil presupune o interpretare larg: discursuri, luri de cuvnt, strigte, cntece, etc.3. Bineneles, mijloace posibile pot fi multiple, important este ca ele s fie legale i s nu aduc prejudicii morale sau materiale celorlali membri ai societii. Comparnd normele respective din constituiile Romniei i a Republicii Moldova vom observa o uoar diferen. Astfel, libertatea creaiei n Romnia este inclus n cuprinsul art.30 care reglementeaz liberetatea de exprimare, iar n Republica Moldova constituia consacr un articol aparte (33) garantnd libertatea creaiei artistice i tiinifice. Nu vedem mari diferene, dei trebuie s recunoatem c creaia artistic sau tiinific este o form de exprimare de opinii, inclusiv politice, i din aceste considerente ea trebuie s se bucure de garaii constituionale. Analiznd coninutul art.30 din Constituia Romniei care stabilete i modul prin care se realizeaz dreptul la exprimare (prin viu grai, prin scris, prin imagini, prin sunete sau prin alte mijloace de comunicare n public), observm c prin exprimare are loc nu numai realizarea opiniilor ci i a diferitor gnduri, credine, creaii care pot avea i conotaii politice. Ori cum, dreptul la libertatea opiniilor constituie elementul clasic al libertii de expresie. Posibilitatea oricrei personae de a avea i a exprima o opinie minoritar constituie o component esenial a societii democratice, care se bazeaz pe pluralism, toleran i spirit de deschidere4. n strns legtur cu libertatea opiniilor se afl i libertatea presei, regelementare pe care n Constituia Romniei o gsim n acelai art.30, care n aliniatele 3, 4, 5 stabilete urmtoarele: libertatea presei implic i libertatea de a nfiina publicaii; nici o publicaie nu poate fi suprimat; legea poate impune mijloacelor de comunicare n mas obligaia de a face public sursa finanrii. Libertatea presei trebuie neleas ca o posibilitate a ceteanului de a-i exprima opinii prin intermediul scrierilor imprimate. Libertatea presei a obinut o nsemntate deosebit abea n sec. XV odat cu apariia tiparului. Pericolul libertii gndirii manifestate n scris, a presei, apare odat cu apariia ziarelor peri 3 4
1 2

F. Sudre, Drept european i internaional al drepturilor omului, Ed.Polirom, Bucureti, 2005, p.351 Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Ed.Actami, 1997, p.240 Ion Guceac, Curs elementar de Dreprt constituional, Chiinu, 2004, p.109 F.Surde, op.cit., p.352

210

odice i a unui numr mare de cri. n aceast situai, considera Gheorghe Alexianu, presa repede devine adevrat putere.1 Libertatea de exprimare a opiniei de ctre parlamentari poate fi i ea realizat prin mai multe modaliti, cum ar fi: dreptul de iniiativ legislativ, dreptul de a formula amendamente, dreptul de a depune moiuni sau proiecte de declaraii, dreptul de a propune demiterea Preedintelui rii, dreptul de a iniia moiuni de cenzur privind demiterea Guvernului, dreptul de a sesiza Curtea Constituional, dreptul de a cere ntrunirea Parlamentului n sesiuni extraordinare, dreptul la cuvnt, replic i dreptul la vot. Iniiativa legislativ nseamn dreptul deputatului de a propune proiecte de lege, precum i amendamente la actele legislative. Igor Bantu consider c iniiativa legislativ a parlamentarilor se exercit, potrivit Regulamentului Parlamentului i este una din consecinele separaiei puterii legislative de puterea executiv, precum i principiului autonomiei parlamentare2. naintarea unui proiect de lege, n linii generale, poate fi neleas ca posibilitatea realizrii unei, sau a mai multor opinii exprimate de deputat individual sau n colectiv. n cazul n care deputatul nainteaz personal un proiect de lege acest proiect exprim opinia individual a deputatuluiu, chiar dac proiectul a fost elaborat de o grup de autori. n unele ri, cum ar fi de exemplu SUA, legile poart denumirea autorilor, prin autori avndu-i n vedere nu pe cei care au scris proiectul, ci pe cei care l-au naintat spre examinare. Dreptul de a formula amendamente este i el o posibilitate de exprima o opinie, de a ncerca materializarea opiniei prin amendamentul la proiectul de lege (indiferent cine este autorul proiectului) care se examineaz n edina parlamentului. Dei Pierre Pactet spune c dreptul la amendamente reprezint elementul cel mai eficient al iniiativei legislative3, noi considerm c dreptul la amendamente, n linii generale, poate fi atribuit ca un element al iniiativei legislative, dar noi l vedem mai mult ca un element al dreptului exprimrii opiniei. Exist opinia precum c alturi de amendamentele ce constituie o contribuie serioas la procesul legislativ, unele amendamentre au un caracter pur dilatoriu ntruct autorul lor tie c nu pot fi acceptate i, deci, ele nu au ca scop dect s ntrzie adoptarea legii. Este o form de obstrucie legislativ, fie c se refer la luarea de cuvnt n mod abuziv, fie la multiplicarea amendamentelor4. Moiunea este un act prin care Parlamentul i exprim atitudinea fa de unele probleme majore sau asupra unui aspect al politicii Guvernului. Prin urmare, iniierea unei moiuni de ctre un deputat, este i aceasta o posibilitate de materializare a unei opinii personale sau colective prin atutudinea general exprimat de forul legislativ. Dac drepturile examinate mai sus pot fi exercitate, n general n form scris, dreptul la cuvnt se exercit verbal n cadrul procedurii parlamentare de desfurare a dezbaterilor. El se poate referi fie la problemele ce fac obiectul dezbaterii discuii generale, susinerea sau combaterea de amendamente etc. fie, cu privire la aspecte personale, fie n legtur cu respectarea Regulamentului, ndeosebi privind procedura parlamentar, fie pentru justificarea votului. Deturnarea acestui drept de la finalitatea sa, printr-o folosire abuziv, este o practic care nu de puine ori a subminat parlamentarismul, mai ales datorit impactului negativ n opinia public. Pentru a evita folosirea sa abuziv, n scop obstrucionist sau pentru trgnarea dezbaterilor dreptul la cuvnt este supus rigorilor regulamentare.
Gheorghe Alexianu, Drept constituional,Ed.Socec Co.S.A, BUcureti, 1926, p.100 Igor Bantu, Protecia mandatului parlamentar mecanism inerent n realizarea suveranitii naionale, Chiinu, 2002, p.88 3 Pierre Pactet, Institutions politiques. Droit constitutionnel, Ed. PUF, Paris, 1992, p.424. 4 Georges Burdeau, Francis Hammon, Michel Troper, Droit constitutionnel, Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, Paris, 1993, p.668.
1 2

211

Astfel, art.107 din Regulamentul Camerei Deputailor la alin. (2) stabilete c luarea de cuvnt a unui deputat cu privire la un text ce urmeaz s fie supus votului Camerei Deputailor are, de regul, durata de 5 minute. La nceputul dezbaterii proiectului de lege sau a propunerii legislative se poate stabili i alt durat a intervenie. Articolul 105(88) din Regulamentul Parlamentului Republicii Moldova prevede c, deputaii care intenioneaz s ia cuvntul pe marginea problemelor incluse n ordinea de zi se nscriu n lista vorbitorilor la preedintele edinei. n aceeai list se indic chestiunea din ordinea de zi i timpul solicitat de vorbitor, ce nu poate depi 7 minute. La propunerea preedintelui de edin sau a liderului unui grup parlamentar, plenul Camerei Deputailor, prin vot, are dreptul s limiteze durata lurilor de cuvnt n funcie de obiectul dezbaterilor. Deputaii i celelalte persoane care iau cuvntul sunt obligai s se refere exclusiv la chestiunea pentru discutarea creia s-au nscris la cuvnt, cu excepia declaraiilor politice, care sunt fcute n intervalul de timp alocat acestora, conform programului. n caz contrar, preedintele le atrage atenia i, dac nu se conformeaz, le retrage cuvntul i ntrerupe microfonul. n afara dezbaterilor legislative sau politice care se desfoar n Camer, conform ordinii de zi, un deputat poate solicita s i se dea cuvntul pentru probleme de procedur, pentru un drept la replic sau pentru a comunica plenului probleme de ordin personal. Articolul 107(91) din Regulamentul Parlamentului Republicii Moldova stabilete i el excepii de la regulile pentru acordarea cuvntului deputatului oferind Preedintelui edinei dreptul de a oferi cuvntul oricnd unui deputat pentru a rspunde ntr-o chestiune ce implic persoana sa, limitnd timpul acordat n acest scop. Aceaast prevedre se aplic i n cazul n care se cere cuvntul n probleme privitoare la Regulament. Art.149 din Regulamentul Camerei Deputailor n Romnia stabilete dreptul deputatului de a solicita cuvntul pentru probleme de procedur numai n cazul n care consider c n acel moment al dezbaterilor au fost nclcate anumite prevederi ale regulamentului, prevederi la care va face referire n intervenia sa. Un deputat poate cere dreptul la replic n situaia n care, la adresa sa, n acel moment al dezbaterilor, s-au fcut afirmaii incorecte sau ofensatoare de la microfonul Camerei Deputailor. Dreptul la replic va fi formulat ntr-un mod care s nu genereze un nou drept la replic. Un deputat poate solicita cuvntul pentru a expune o problem cu caracter personal, care are legtur cu calitatea sa de deputat, iar preedintele i va acorda cuvntul la nceputul sau la sfritul edinei n plen care nu va depi dou minute. Este interzis proferarea de insulte sau calomnii att de la tribuna Camerei, ct i din sala de edine a plenului sau a comisiilor. Se interzice dialogul ntre vorbitorii aflai la tribun i persoanele aflate n sal. Preedintele de edin cheam la ordine pe deputaii care tulbur dezbaterile sau creeaz dezordine. El poate ntrerupe edina cnd tulburarea persist i poate dispune eliminarea din sal a persoanelor care mpiedic n orice mod desfurarea normal a lucrrilor. Ct privete limitarea dreptului la cuvnt Regulamentele stabilesc c el poate fi limitat doar de ctre preedintele edinei (Preedintele Parlamentului sau unul dintre vicepreedini ), n funcie de subiectul dezbaterii iar Parlamentul, la propunerea preedintelui edinei, sau liderul unui grup parlamentar poate cere ncheierea dezbaterilor. Cererea de ncheiere a dezbaterii se adopt cu votul majoritii deputailor prezeni. Doar la prima vedere s-ar prea c aceasta este o problem simpl i uor rezolvabil. Deoarece parlamentele i organizeaz funcionarea n baza principiului majoritii, o hotrre adoptat cu majoritatea celor prezeni poate opri procedura dezbaterilor, a lurilor de cuvnt, sau altfel spus a exprimrii opiniilor. ns, dreptul de exprimare a opiniei este un drept fundamental, garantat prin norm constituional i deci nu poate fi ngrdit pe motiv c a expirat timpul dezba212

terilor deoarece, toi deputaii sunt egali n drepturi, fiecare i poate exercita liber i nestingherit drepturile de care dispune. Este adevrat, n unele cazuri, se abuzeaz de dreptul la cuvnt de ctre unii deputai, care n mod special s-ar abate de la subiectul n discuie sau ar cuta s lungeasc, n mod inutil, disputa, pentru a epuiza astfel durata edinei. n acest sens, practica parlamentar, este de a ntocmi din timp o list a celor care vor lua cuvntul n dezbateri, se ofer cuvntul cte unui reprezentant al tuturor grupurilor parlamentare pentru a exprima poziia grupului, adic a partidului pe care acesta, de regul, l semnific, fiecare trebuie s vorbeasc doar la problema pus n dezbatere i n limita timpului stabilit. n caz contrar, dreptul la cuvnt poate fi retras celui ce ncalc regulile stabilite, deconecnd microfoanele sau chiar rugndu-l s prseasc edina. Evident, se are n vedere unele cazuri excepionale, n care sunt nclcate prevederile regulamentare i deci pot fi aplicate sanciuni. Dar cum se va proceda n cazul n care deputatul nu ncalc Regulamentul, timpul destinat dezbaterilor a expirat, iar deputatul insist la luarea de cuvnt. Va fi n drept parlamentul cu votul majoritii celor prezeni la edin s sisteze dezbaterile? Art.17 din Regulamentul Camerei Deputailor n Romnia spune c deputatul care nu a luat cuvntul n dezbateri este n drept s transmit preedintelui edinei textul cuvntrii, propunerile i observaiile sale asupra problemei examinate la edina Parlamentului. Textul cuvntrii deputatului se anexeaz la stenograma edinei i, la solicitarea lui, se public n organul de pres al Parlamentului. Este corect aceast reglemntare, ns insuficient pentru a considera realizat dreptul deputatului la luare de cuvnt.

Bibliografie
1. Victor Popa, Drept parlamentar, Chiinu, 1999, p.60. 2. Ion Deleanu Drept constituional i instituii politice, vol I, Ed. Chemarea , Iai, 1992 3. Raymond Aron, Democraie i Totalitarism, Editura: All, Bucureti, 1987 4. Constantin Brsan, Convenia european a drepturilor omului, Comentariu pe articole, Vol.I, Drepturi i liberti, Ed.All Beck, Bucureti, 2005 5. F. Sudre, Drept european i internaional al drepturilor omului, Ed.Polirom, Bucureti, 2005 6. Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Ed.Actami, 1997 7. Ion Guceac, Curs elementar de Dreprt constituional, Chiinu, 2004 8. Gheorghe Alexianu, Drept constituional,Ed.Socec Co.S.A, BUcureti, 1926 9. Igor Bantu, Protecia mandatului parlamentar mecanism inerent n realizarea suveranitii naionale, Chiinu, 2002 10. Pierre Pactet, Institutions politiques. Droit constitutionnel, Ed. PUF, Paris, 1992. 11. Georges Burdeau, Francis Hammon, Michel Troper, Droit constitutionnel, Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, Paris, 1993

213

Partea II GUVERNAREA LOCAL I REGIONAL. MANAGEMENT I SERVICII PUBLICE


CONSIDERAII PRIVIND SITUAIA AUTONOMIEI LOCALE N REPUBLICA MOLDOVA
SAITARL Natalia, doctorand, lector superior, Universitatea de Stat B.P. Hadeu din or. Cahul

Summary:
Fulfilling its power the institutions of local public management are using an autonomy fixed and guaranteed by the Constitution of Republic of Moldova, by the international contracts, one of which parties is the Republic of Moldova, by the law on local public management and other legislative acts. In their activity the local public administrative organs are guided by the Constitution, the current legislation and the international contracts, one of which parties is Republic of Moldova. Printre garaniile juridice i politice fundamentale ale autonomiei locale un loc deosebit l ocup Carta European a Autonomiei Locale adoptat sub forma unei convenii n iunie 1995, deschis semnrii la 15 octombrie 1995 i n vigoare pentru Republica Moldova de la 1 februarie 1998. Importana Cartei este apreciat de ctre savantul i publicistul Henri Oberdorff n felul urmtor: Carta European a Autonomiei Locale este pentru comunitile locale ce este pentru popoarele europene Convenia European pentru aprarea drepturilor omului i libertilor fundamentale [1]. Din partea actualei guvernri din Republica Moldova s-au ntreprins (i se ntreprind n continuare) diverse aciuni orientate spre diminuarea rolului autonomiei locale i a influenei CEAL, dei unel au euat, fiind declarate neconstituionale, o mare parte au rmas, fiind incluse chiar n textele de legi care reglementeaz organizarea i funcionarea autoritilor publice locale. Pritr-o analiz atent a acestora din urm se poate observa ct de eronat este interpretat textul CEAL de ctre legiuitorul nostru. Astfel, prima garanie juridic a autonomiei locale este consacrat n art. 2 i 3 a CEAL, unde pe de o parte se prevede obligaia statelor semnatare s recunoasc n legislaia lor, inclusiv n Constituie, principiul autonomiei locale, iar pe de alt parte se definete noiunea de autonomie local ca fiind dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor publice de a soluiona i de a gestiona, n cadrul legii, n nume propriu i n interesul populaiei locale, o parte important a rteburilor 214

publice. Potrivit Cartei, acest drept este exercitat de ctre consilii sau adunri compuse din membrii alei prin sufragiu liber, secret, egal, direct i universal, care pot dispune de organe executive responsabile fa de ei. Aceasta dispoziie nu prejudiciaz recurgerea adunrilor ceteneti la referendum sau la oricare alt form de participare direct a cetenilor, acolo unde ea este premis de lege [3]. Mai mult ca att, autonomia local poate exista doar n anumite condiii, precizate de asemenea n Carta European: a) organele administraiei publice trebuie s fie desemnate prin votul direct al cetenilor cu drept de vot, avndu-i domiciliul n unitatea administrativ-teritorial, n care vor funciona aceste organe; b) autoritile publice locale trebuie s poat lua decizii, n mod independent, asupra problemelor ce privesc realizarea intereselor generale ale locuitorilor unei colectiviti teriotirale; c) autoritile publice locale trebuie s dispun de resursele necesare pentru realizarea atribuiilor ce le revin, prin lege, pentru satisfacerea intereselor generale ale locuitorilor pe care-i reprezint [2]. Din aceste trei importante condiii ale unei reale autonomii locale, la noi, doar prima este ntrunit pe deplin, n rest, parial sau aproape de loc: deciziile se adopt mai mult n interesul politic al majoritii consiliului local i nu pentru realizarea intereselor generale ale locuitorilor, iar resursele de care dispun APL de abia acoper plata salariilor funcionarilor din aparatul acestora. De asemenea, n teoria i practica juridic actual se consider c, pentru a fi n prezena unei autonomii locale reale este necesar i prezena a trei elemente de baz: elementul organizatoric, elementul funcional i cel gestionar. Elementul organizatoric. Autonomia local se manifest prin alegerea autoritilor administraiei publice de ctre populaia cu drept de vot care domiciliaz n unitatea administrative-teritorial, prin posibilitatea recunoscut a consiliilor locale de a adopta statutul localitii, organigramele i numrul de personal, a organizrii serviciilor publice locale i a infiinrii unor personae juridice de drept public. n aceast ordine de idei, autonomia organizatoric, pe de o parte, nseamn capacitatea de autoorganizare a autoritilor administraiei publice locale, iar pe de alt parte, nseamn lipsa raporturilor de subordonare a autoritilot publice locale fa de alte organe, deoarece primele nu fac parte din structurile ierarhizate ale organelor statale. Relaiile dintre autoritile locale i alte autoriti publice se ntemeiaz pe principiile autonomiei, legalitii i colaborrii n rezolvarea problemelor comune. Elementul funcional. Autonomia local se manifest, n principal, prin competena consiliilor locale i a primarilor n rezolvarea problemelor de interes local. n acest sens, n alin. 4 din art. 4 al CEAL, se prevede c, competenele atribuite autoritilor publice locale trebuie s fie depline i executive (capacitatea de executare a competenelor determin nivelul autonomiei i nu doar numarul mare al acestora, stabilit de legislaie). Ele nu pot fi puse n cauz sau limitate de ctre o alt autoritate central sau regional, dect n cazurile prevzute de lege. n acest sens, este important ca amestecul autoritilor centrale sau regionale (n baza principiului subsidiaritii) s fie reglementat prin dispoziii legislative clare. Elementul gestionar. Autonomia vizeaz competena autoritilor locale, ce decurge din calitatea de personae juridice ale unitilor administrative-teritoriale, de a gestiona cu patrimoniul UAT (domeniu public i privat, precum i obligaii cu character patrimonial), cu bugetul propriu i administrarea intereselor publice locale, exercitnd n condiiile legii autoritatea n unitile administrative-teritoriale stabilite. Autonomia local este direct legat de mrimea competenelor acordate, dar i de dimensiunile teritoriale ale colectivitilor pe care acestea le reprezint. n spiritul Cartei Europene a Autonomiei Locale putem afirma c, numai colectivitile teritoriale locale, suficient de mari i, respectiv, sufficient de puternice, pot fi cu adevrat autonome, pot dispune de for financiar necesar unei veritabile autonomiii decizionale, n condiiile amplificrii ariei de competene materiale[4]. 215

ntrunirea ntr-o formul reuit a acestor trei elemente poate asigura dezvoltarea autonomiei locale care, este cheia succesului ntr-o guvernare local democratic. Autonomia local, la rndul su, este determinat de existena unui ir de alte principii de baz, enunate chiar n Carta European a Autonomiei Locale, cum ar fi: Contribuirea esenial a autonomiei locale la democraie, la o administrare eficient i la o descentralizare a puterii; - Rolul important al colectivitii n edificarea Europei; - Necesitatea colectivitilor locale de a avea un statut democratic i de a beneficia de o larg autonomie; - Fundamentul constituional i legal al autonomiei locale; - mputerniciri suficiente n raport cu obligaiile legale; - Protecia limitelor teritoriale; - Asigurarea unei autonomii n cele ce privete structurile administrative ale colectivitilor, posibilitatea recrutrii unui personal competent i definirea condiiilor de exercitare a unui mandat electiv local; - Limitarea controlului administrativ asupra activitii colectivitilor locale; - Asigurarea colectivitilor locale cu resurse financiare suficiente n condiii care nu submineaz autonomia lor fundamental; - Dreptul colectivitilor locale de a coopera i de a se asocia; - Protecia autonomiei locale prin intermediul dreptului de recurs jurisdicional. Principiile autonomiei locale, enunate n Cart, se aplic la toate nivelurile sau categoriile colectivitilor locale de ctre fiecare stat-membru i de asemenea, n realitate, mutatis mutandis, autoritilor teritoriale de nivel regional. n unele mprejurri, innd cont de cazuri particulare, prile sunt autorizate s exclud anumite categorii de colectiviti din cmpul de aplicare al Cartei [5]. ntr-un context european mai larg, autonomia local este perceput ca un element esenial al democraiei, fa de care fiecare stat membru al Consiliului Europei i-a exprimat ataamentul i care accept s-i reglementeze prin legislaia intern o mai larg descentralizare a puterii administrative. Apariia Cartei Europene a Autonomiei Locale necesar pentru protejarea dreptului de autonomie local implic importante consecine juridice i politice pentru rile semnatare. Dintre cele mai importante consecine vom remarca: - Necesitatea ca atribuiile de baz ale colectivitilor locale s fie reglementate la nivel constituional i legislativ; - Consfinirea legal a plenitudinii de competen a colectivitilor locale n probleme de interes local; - Asigurarea caracterului deplin al exerciiului atribuiilor ce revin colectivitilor locale prin neintervenia altor organe sau autoriti n procesul decizional; - Posibilitatea colectivitilor locale n cazul exercitrii prin delegaie a atribuiilor ce aparin autoritii centrale de a se adapta condiiilor locale i consultarea colectivitilor locale n probleme de comunicare i decizie ce le privesc direct [6]. Realizarea cu succes a autonomiei locale nu depinde de rezultatele confruntrilor politice, ci de elaborarea legislaiei naionale n deplin acord cu normele internaionale i de implementarea structurilor organizaionale competitive [7]. Analiznd legislaia Republicii Moldova, ne putem da seama n ce msur s-a inut cont de recomandrile stipulate n Carta European a Autonomiei Locale la elaborarea legislaiei naionale. Reglementarea constituional a principiului autonomiei locale o gsin n art. 109, care consacr: Administraia public n unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile autonomiei locale, ale descentralizrii serviciilor publice, ale eligibilitii autoritilor administra216

iei publice locale... Autonomia privete att organizarea i funcionarea administraiei publice locale, ct i gestiunea colectivitilor pe care le reprezint.... Locul autoritilor publice locale n sistemul puterii executive este determinat, n primul rnd, de faptul c ele fac parte din categoria organelor reprezentative, iar, n al doilea rnd, de importana funciilor pe care le ndeplinesc. Din aceste considerente autoritile publice reprezentative locale ocup o poziie strict precizat n normele constituionale, i anume, dup autoritile publice centrale de specialitate, la capitolul VIII, intitulat: Administraia public, respectiv, art.112, alin. (1): Autoritile administraiei publice prin care se exercit autonomia local n sate i n orae sunt consiliile locale alese i primarii alei, i, art. 113, alin. (2): Consiliul raional este ales i funcioneaz n condiiile legii. Sistemul de administrare public local n Republica Moldova este organizat pe dou nivele distincte n cadrul unitilor administrativ-teritoriale de nivelul I i II. Potrivit art. 1 din Legea privind administraia public local, nr. 436-XVI din 28.12.2006, acestea sunt definite n felul urmtor: autoriti ale administraiei publice locale de nivelul nti - autoriti publice, luate n ansamblu, care snt constituite i activeaz pe teritoriul satului (comunei), oraului (municipiului) pentru promovarea intereselor i soluionarea problemelor colectivitilor locale; autoriti ale administraiei publice locale de nivelul al doilea - autoriti publice, luate n ansamblu, care snt constituite i activeaz pe teritoriul raionului, municipiului Chiinu, unitii teritoriale autonome cu statut juridic special pentru promovarea intereselor i soluionarea problemelor populaiei unitii administrativ-teritoriale respective. La prima vedere s-ar prea c legislaia administraiei publice locale a fost racordat la prevederile din Carta European a Autonomiei Locale, la tradiiile europene i la principiile constituionale stipulate n art. 109. n realitate, ns, sistemul administraiei publice locale, plmdit n baza principiilor constituionale, din diferite motive, att de ordin obiectiv, ct i subiectiv nu a funcionat eficient i stabil pe tot parcursul existenei statului independent Republica Moldova. O mare piedic, n acest sens, o constituie i imperfeciunea legislaiei care, urmeaz a fi perfecionat i ajustat pe deplin la cerinele Cartei Europene a Autonomiei Locale. La unele din cele mai evidente lacune ale legislaiei naionale, la acest capitol, ne vom opri n continuare. Astfel, art. 7 din Legea privind administraia public local, nr. 436-XVI din 28.12.2006, stabilete prezumia c n exercitarea atribuiilor lor, autoritile administraiei publice locale dispun de autonomie consfinit i garantat prin Constituie, Carta European a Autonomiei Locale i prin alte tratate la care Republica Moldova este parte. Trebuie s nelegem c prin aceasta se concretizeaz i se garanteaz exercitarea autonom a funciilor autoritilor publice locale. n calitatea lor de persoane juridice unitile administrativ-teritoriale au deplin capacitate, posed un patrimoniu pe care l administreaz autoritile publice constituite la nivelul respectiv, care, au iniiativa n tot e privete administrarea treburilor publice locale, inclusiv, administrarea autonom a domeniului public local care constituie un element inerent al autonomiei. Iniiativa nu poate fi limitat de nimeni, indiferent de poziia autoritii n sistemul constituional, aceasta fiind posibil numai pe calea legii, fr a nclca prevederile constituionale privind principiile n baza cror se organizeaz administraia public local. Prin urmare, nimeni, n afar de lege, nu poate impune autoritilor publice locale alte competene, astfel se va leza principiul autonomiei locale. n practica autoritilor publice locale de la noi, ns, deseori se ntlnesc cazuri cnd Guvernul cere de la autoritile publice locale ndeplinirea unor activiti care er cheltuieli neprevzute de bugetele locale. n aceast situaie, este necesar de a stabili c orice aciune ce ine de o competena delegat poate fi ndeplinit de autoritile locale cu condiia c vor fi acoperite cheltuielile din bugetul de stat sau din alte surse dect cele locale. De fapt, aceasta este i o cerin a Cartei Europene: Exerciiul Autonom al Puterii Locale care la art. 4, alin. 1, prevede c, competenele de baz ale colectivitilor locale sunt fixate prin Constituie sau prin lege, totui aceast dispoziie nu mpiedic a se atribiu colectivitilor locale competene n scopuri specifice, n con217

formitate cu legea. Alin. 4 al acestui articol prevede c competenele ncredinate colectivitilor locale trebuie s fie n mod normal depline i ntregi, nu pot fi puse n cauz sau limitate de ctre o autoritate central sau regional. Art. 6, din Legea nr. 436-XVI din 28.12.2006, stabilete c, raporturile dintre autoritile publice rationale i cele locale au la baz principiile autonomiei, legalitii, transparenei i colaborrii n rezolvarea problemelor comune. Problema raporturilor este una destul de important i dificil pentru realizarea autonomiei locale, deoarece legea nu concretizeaz cum trebuie s se realizeze aceste raporturi de colaborare i de neamestec n treburile locale. Deja am menionat c pentru o activitate eficient a autoritilor publice locale pe prim plan Legea plaseaz iniiativa n tot ceea ce privete domeniul public local, iniiativ care trebuie s vin de la consiliile locale sau primari [8]. Nu mai puin important este i stabilirea unor raporturi eficiente i constructive de colaborare ntre autoritile administraiei publice de diferite nivele. Fcnd o generalizare a raporturilor dintre autoritile publice, prof. V. Popa, citndu-l pe autorul Jacques Ziller, le clasific n urmtoarele categorii: - Raporturi centru pereferie. Autoriti centrale sunt mai multe i fac parte din sistemul de administraie public (guvernele, ministerele, serviciile). Aceste raporturi se manifest prin exercitarea controlului de legalitate a aciunilor ntreprinse de autoritile periferice. Legea nu prevede un control de oportunitate, altminteri se va nclca principiul autonomiei locale. - Raporturi dintre autoritile locale de diferit nivel. Dintre acestea fac parte autoritile comunale, oreneti i cele raionale. Este important s reinem c aici nu exist raporturi de subordonare. - Raporturi dintre autoritile locale de acelai nivel. Acestea sunt numai raporturi de control i de colaborare stabilite de Legea privind administraia public local sau care pot lua natere n urma unor contracte de colaborare ntre autoritile respective. Acestea pot ajunge pn la organizarea unor servicii publice comune i gestionarea lor n comun. n aceste situaii nu vor fi i nici nu pot fi raporturi de subordonare, deoarece fiecare autoritate este persoan juridic, reprezint interesele unei anumite colectiviti locale i activeaz n baza principiul autonomiei locale [9]. n mare parte, anume aceste raporturi sunt prevzute n legislaia noastr, ns, n capitolul IX din Legea nr. 436-XVI din 28.12.2006, legiuitorul stabilete i un control de oportunitate asupra APL destul de dur, deoarece confer subiecilor cu drept de control urmtoarele mputerniciri: Pentru ca autoritile administraiei publice locale s-i exercite atribuiile delegate de stat, subiecii controlului de oportunitate snt n drept s modifice ori s abroge actul, n termen de 15 zile de la data primirii lui, pe motiv de oportunitate. n caz de inaciune a autoritii administraiei publice locale chiar i dup avertismentul subiectului controlului de oportunitate, acesta poate s emit actul respectiv n locul autoritii incapabile de a lua decizia (art. 70, alin (1) din Legea nr. 436XVI din 28.12.2006). n situaia n care, legiuitorul nu a determinat prin lege care sunt atribuiile delegate de stat, intervenia autoritilor centrale n activitatea APL poate lua proporii nelimitate, extrem de duntoare principiului autonomiei locale. Pentru consolidarea autonomiei locale n Republica Moldova, la aceast perioad de tranziie de la un regim totalitar spre unul democratic, ar fi bine ca legiuitorul s se conduc de practica rilor cu democraie avansat n care asupra autoritilor publice locale, autonome i descentralizate, se exercit doar control de legalitate, sub form de tutel administrativ. Claritatea raporturilor dintre diferite autoriti ale puterii de stat depinde i de nelegerea corect a funciilor statului ntru exercitarea crorora se nfiineaz autoritile publice. n teoria dreptului constituional exist i opinia conform creia ar exista mai multe funcii ale statului dect cele trei tradiionale: legislativ, executiv i judectoreasc, care izvorsc din teoria separa218

iei puterilor n stat. Astfel, Georges Burdeau consider c n locul celor treii funcii clasice ale statului, n realitate ar trebui s fie acreditate patru funcii fundamentale: funcia legislativ, funcia guvernamental, funcia administrativ i funcia juridic, menionnd n acest sens c aplicarea sau exercitarea legilor nu se realizeaz n exclusivitate de ctre puterea executiv, liniile demarcatoare dintre acestea rmnnd a fi neclare. Prin funcia administrativ se efectueaz administrarea domeniului public, activitate important n exercitarea puterii de stat. Dac cele patru funcii sunt atribuite ale suveranitii prin care se exercit puterea public, atunci exist i mai muli subieci care o realizeaz: Parlamentul, eful statului, Guvernul, organele jurisdicionale, ministerele, serviciile, consiliile locale i primarii. De aici i deducia c autoritile publice reprezentative locale, beneficiind de o parte din funcia administrativ a statului, transfer pe plan local, n baza descentralizrii administrative, exercitarea puterii de stat i astfel particip la exercitarea suveranitii naionale. Poziiile administraiei publice locale n regimul reprezentativ este determinat de funciile pe care le ndeplinete. n opinia prof. V. Popa, acestea sunt: - Funcia politic (dezvoltare democraiei locale i organizarea vieii politice locale, ca o garanie a respectrii drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor la nivel local); - Funcia administrativ (organizarea serviciilor publice de interes local pentru satisfacerea nevoilor i intereselor locale; organizarea executrii i executare n mod concret a legii, prin asigurarea realizrii interesului general pe plan local i armonizarea acestuia cu el naional); - Funcia economic (administrarea patrimoniului local, stabilirea de impozite i taxe locale); n aceast ordine de idei, vom evidenia unele caracteristici specifice puterii publice locale: - n baza principiului descentralizrii autoritile reprezentative ale administraiei publice locale sunt investite cu drept de a dirija populaia n limitele unitii administrativ-teritoriale, de a stabili un comportament prin intermediul actelor cu caracter normativ. - Dac nainte de descentralizare, prin atribuiile transferate autoritile centrale participau n ansamblul lor la exercitarea puterii de stat, atunci, dup descentralizare i schimbarea titularului acestor atribuii, APL a preluat exercitarea puterii de stat la nivel local. - ntre administraia public central i administraia public local s-a pstrat o legtur indispensabil n cadrul sistemului social global, ultimele ndeplinnd i o funcie distinct, determinat de poziia administraiilor locale n raport cu statul: de mecanism executiv intermediar, menit s asigure executarea unor acte juridice prin msuri ntreprinse de autoritile publice locale, n ultima instan prin autoritate sau constrgere. - Conceput ca o form specific de putere public, nscut n urma descentralizrii administrative, puterea local are sarcina general exercitarea unor funcii statale [10]. Suntem de acord, n mare parte cu cele menionate de autorul susnumit, cu unele rezerve atunci cnd este vorba de funcii politice ale APL, deoarece acestea pot fi doar n cazul unei autonomii poltice (legislative) i mai puin n cadrul autonomiei administrative, la care se refer i CEAL. Un alt element fundamentale ce caracterizeaz gradul de realizare a principiului constituional de autonomie local ntr-o ar este aa-numita autonomie decizional a organelor administraiei publice locale, ceea ce nseamn dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor publice locale de a gestiona colectivitile locale i de a adopta n acest sens deciziile respective, independent i fr implicarea nejustificat din partea altor organe statale. Totodat, o adevrat autonomie decizional, cum ne demonstreaz practica de ultima or, nu poate exista i este lipsit de orice coninut fr o real autonomie financiar i patrimonial. n acest sens, colectivitile locale trebuie s aib la dispoziie, n proprietate sau administrare bunuri materiale, precum i mijloace financiare suficiente, pe care s le administreze potrivit in219

tereselor colectivitii. n caz contrar lipsa fundamentului material i a libertii de a-l gestiona, transform principiul autonomiei locale ntr-un principiu pur teoretic i fr relevan pe planul aciunilor practice. Realizarea n practic a principiului de autonomie local, financiar i patrimonial, se ntemeiaz pe anumite garanii de ordin juridic. n Republica Moldova, la momentul actual, acioneaz o serie de prevederi normative care, n linii generale, permit dezvoltarea i fortificarea autonomiei patrimoniale i financiare. ns, o analiz mai profund scoate n eviden un decalaj enorm ntre prevederile legale i situaia real a autonomiei locale, chiar unele norme din cadrul legislativ din domeniu aflndu-se n conflict cu altele, altele reglementnd parial tot setul de relaii sociale care apar n procesul gestionrii domeniului public local. Se ntmpl acest lucru datorit faptului c elaborarea proiectelor de legi i a propunerilor legislative este efectuat de un cerc foarte ngust de persoane fr experien i cunotine suficiente n domeniul respective, proiectele de legi nu se consult cu experii din diferite domenii ale economiei naionale, cu specialitii din domeniul administraiei publice, cu organizaiile neguvernamentale de profil, nu sunt publicate i supuse dezbaterilor publice nainte de a ajunge pe agenda Guvernului sau n ordinea de zi a Parlamentului. n ultim instan, Parlamentul nu are un Consiliu Consultativ, dup modelul rilor democratice, care s cenzureze textul proiectului de lege prin prisma tiinei dreptului i a compatibilii acestuia cu Constituia i actele legislative aflate n vigoare. n baza celor expuse putem trage urmtoarea concluzie, datorit imperfeciunii legislaiei i a practicilor motenite din vechiul regim, principiul autonomiei locale n Republica Moldova este considerabil tirbit, inclusiv n ce privete autonomia decizional, printr-un tutelaj permanent din partea autoritilor centrale sau raionale, controlul administrative asupra activitii colectivitilor locale rmne n continuare a fi unul rigid i excesiv, nu sunt clar delimitate mputernicirile colectivitilor locale de cele raionale. O analiz atent a situaiei actuale n administraia public local scoate n eviden factorii care influeneaz negativ implimentarea cu succes a unui sistem eficient de administraie public local. Situaia deplorabil n care s-a pomenit Republica Moldova guvernanii o pun pe seama lipsei cronice de finane n bugetele locale i, respective, posibiliti reduse de administrare eficient a patrimoniului public local. ns, situaia economic a rii nu poate servi o scuz pentru proasta calitate a cadrului legal ce reglementeaz domeniul autonomiei locale i descentralizrii serviciilor publice. Dup cum am menionat deja, lacunele legislative fac dificil realizarea autonomiei locale. Vom trece n revist doar cteva din acestea, cele mai evidente fiind urmtoarele: - Nu se face o delimitare strict dintre competenele administraiei publice locale i ale celor centrale, altfel spus, lipsete mecanismul realizrii principiului descentralizrii i desconcentrrii serviciilor publice. - Lipsete o consacrare clar a responsabilitilor autoritilor locale de nivelul I i II, precum i a celor centrale pentru proasta administrare a patrimoniului public. - Nu este asigurat principiul gestionrii, depline i sub proprie rspundere, de ctre autoritile publice locale a resurselor financiare i a bunurilor domeniilor public i privat din proprietatea public a unitikor administrativ-teritoriale de nivelul I. - Nu exist reglementri normative care ar asigura forme concrete de realizare a autonomiei locale. Mai mult dect att, nu exist un act legislativ de reglementare a relaiilor procesuale dintre autoritile administrative de diferite nivele, sau care ar conferi, n mod expres, autoritilor publice locale dreptul de a se adresa direct organelor jurisdicionale pentru aprarea drepturilor i intereselor colectivitilor locale, adic, un Cod de procedur administrativ. - Autoritile publice locale (cu excepia celor din Gfuzia) nu au acces direct la jurisdicia constituional pentru a putea sesiza Curtea Costituional n vederea verificrii constitu220

ionalitii actelor legislative ce reglementeaz organizarea i funcionarea APL, precum i, dac acestea nu contravin actelor i tratatelor internaionale la care Republica Moldova este parte, inclusiv Cartei Europene a Autonomiei Locale. n concluzie putem confirma c, nu exist un model ideal de administraie, bun de copiat i pentru Republica Moldova, n schimb, este necesar de preluat caracteristicile sistemelor moderne de administraie public local, care s se potriveasc cel mai bine specificului social i cultural, tradiiilor administrative i politice naionale, raportndu-le pe acestea din urm la standardele internaionale.

Referine:
[1] Chiriac L., ABC-ul dezvoltrii locale, Chiinu, 1999, p. 5. [2] Munteanu I., Dezvoltri regionale, Chiinu, 2000, p. 28. [3] Zubco V., Prioritile i mecanismele descentralizrii n Moldova, Chiinu, 2002, p. 36. [4] Munteanu I., Dezvoltri regionale, Chiinu, 2000, p. 24-25. [5] Furdui V., Ghidul juridic al alesului local, Chiinu, 2004, p. 194. [6] Munteanu I., Dezvoltri regionale, Chiinu, 2000, p. 144. [7] Cornea S. //Administrare Public, 2003, nr. 4, p. 29. [8] Zubco V., Prioritile i mecanismele descentralizrii n Moldova, Chiinu, 2002, p. 4. [9] Popa V., Ghidul Primarului, Chiinu, 2001, p. 28. [10] Popa V., Autoritile publice ale Republicii Moldova, Chiinu, 2003, p. 18

221

PRINCIPIILE DE BAZ ALE ADMINISTRAIEI PUBLICE LOCALE N ROMNIA


Bratu Daniel Dumitru, Universitatea Liber Internaional din Moldova.

Abstract:
In order to perform its tasks, the state divides its territory and population from this territory in certain areas on the bases of various criteria: geographic, religious, cultural, economic, etc.. These areas larger or smaller are administrative-territorial units that according to international and internal norms, are organized and operate under the principles of local autonomy, decentralization of public services, eligibility of public authorities, consultations of citizens and subsidiary. Revoluia francez din 1784 i revoluiile din secolul XIX a inaugurat trecerea de la conducerea centralizat, la descentralizarea administrativ a rilor din Europa. Aceste transformri au nsemnat, n sensul lor larg, transmiterea unei pri considerabile din atribuiile, competenele i responsabilitile guvernului central, a organelor de specialitate din administraia public central, ctre autoritile locale ale administraiei publice locale. Acest transfer de autoritate de la nivelul central spre cel local i regional se explic prin faptul c, dreptul colectivitilor locale de a-i administra de sine stttor problemele de interes local este cronologic anterior statului, apariii vieii administrative locale precednd aparitia vietii administrative centrale, ntruct comuna, cu nevoile ei proprii, a aprut nainte de naterea statului, cu interesele i problemele lui specifice. Orice stat fiind o putere public, organizat pe un teritoriu delimitat i recunoscut de celelalte state, are rolul nu numai de a reprezenta poporul de pe acest teritoriu, ci i de a-i rezolva interesele att de diferite de la o persoan la alta sau de la un grup de indivizi la altul. Pentru a-i ndeplini acest rol, statul i mparte teritoriul i populaia aflat pe acesta n anumite zone de interese, pe baza diferitelor criterii: geografice, religioase, culturale, etc. Aceste zone - mai mici sau mai mari - sunt unitile administrativ-teritoriale care de-a lungul istoriei au purtat diverse denumiri: jude, inut, regiune, ora, comun, etc. Astzi, conform art. 3 alin.3 din Constituie, teritoriul este organizat suub aspect administrative n comune, orae i judee. n toate aceste uniti administrativ-teritoriale statul a creat autoriti publice, care s-l reprezinte i s acioneze n acestea pentru realizarea intereselor sale, dar i ale locuitorilor respectivi. n acelai scop, statul a creat autoriti i la nivel central, care s-l reprezinte i s asigure realizarea intereselor care se pun la acest nivel i care apar ca ceea ce este comun i general tuturor zonelor de interese. Profesorul Paul Negulescu afirma c n orice ar sunt dou categorii de interese: unele care au un carecter cu totul general privind totalitatea cetenilor, ntreaga colectivitate i altele care sunt speciale unei anumite localiti. Pentru armonizarea acestor categorii de interese statul a creat regimuri juridice sau instituii speciale, fiecare dintre ele asigurnd o rezolvare mai mult sau mai puin corespunztoare situaiilor concrete. n aceste condiii vorbim de autonomie local, centralizare, descentralizare, deconcentrare, tutel administrativ. Principiile de baz ale administraiei publice locale sunt stipulate in textele Constituiei revizuite i n Legea administraiei publice locale nr. 215/2001. Astfel, n articolul 120 din Constituia revizuit i republicat in 2003 se prevd trei principii pe care se ntemeiaz administraia public din unitile administrativ-teritoriale i anume: 222

- Principiul descentralizrii, - Principiul autonomiei locale, - Principiul deconcentrrii serviciilor publice. In Legea 215/2001 (art. 2, alin.1) se arat c administraia public din unitile administrativteritoriale se organizeaz i funcioneaz in temeiul urmtoarelor principii: - Principiul autonomiei locale, - Principiul descentralizrii serviciilor publice, - Principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, - Principiul legalitii, - Principiul consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit. 1. Principiul autonomiei locale. Anibal Teodorescu consider autonomia local un drept al unitilor administrativ-teritoriale de a-i satisface interesele proprii fr amestecul organelor centrale, principiu care atrage dup sine descentralizarea administrativ, autonomia fiind un drept iar descentralizarea un sistem care implic autonomia. Referindu-se la acest drept al colectivitilor locale, Anibal Teodorescu sublinia c el este cronologic anterior statului, apariia vieii administrative locale precednd cu mult apariia vieii administrative centrale, ntruct comuna, cu nevoile ei proprii, a aprut nainte de naterea statului cu marile lui interese i probleme. Considernd autonomia colectivitilor locale temei esenial al oricrui stat democratic, Consiliul Europei definete dreptul cetenilor de a participa la gestiunea treburilor publice drept principiu universal al tuturor statelor membre, n acest sens colectivitile locale urmnd s fie reprezentate prin organisme decizionale, constituite n mod democratic, cu o larg autonomie n exercitarea competenei i utilizarea mijloacelor de ndeplinire a obligaiilor. Obligaiile specifice ale autoritilor reprezentative locale sunt ilustrate pe larg n Carta European: Exerciiul autonom al puterii locale, din 15 octombrie 1985, n care autonomia se definete ca " un drept i o capacitate a colectivitilor locale de a rezolva i gira, n cadrul legii i sub propria rspundere i n favoarea populaiei, o parte important din treburile publice". Ca realitate juridic, autonomia local a variat i variaz n funcie de: a) tradiie istoric, b) cadru geografic, c) resurse economice, d) grad de instruire civic sau politic, e) nivel al reglementrilor naionale i internaionale etc. Astzi, pe vechiul continent european autonomiei locale se acord o deosebit atenie, ca factor al meninerii pcii i stabilitii politice, prefigurrii viitoarei organizri politice ale Statelor Unite ale Europei. Deci, prin autonomie local trebuie s nelegem dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, treburile publice, n interesul legii. Colectivitatea local reprezint totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritorial. Autonomia local se exercit de consiliile locale i primari, precum i de consiliile judeene, autoriti ale administraiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Autonomia local privete organizarea, funcionarea, competenele i atribuiile precum i gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparin comunei, oraului sau judeului, dup caz. Autonomia local confer autoritilor administraiei publice locale dreptul ca, n limitele legii, s aib iniiative n toate domeniile, cu excepia celor care sunt date n mod expres n competena altor autoriti publice. 2. Principiul descentralizrii serviciilor publice. Soluionarea problemelor administraiei de stat, pe ntregul teritoriul statului este dependent de existena unei administraii centrale i a unei administraii locale, organizate n toate unitile 223

administrativ-teritoriale. Gradul de dependen a administraiei locale de administraia central reprezint criteriul care separa sistemele centralizate de cele descentralizate. Descentralizarea n administraia public, arat Charles Debbasch, reprezint un sistem de organizare administrativ care permite colectivitilor umane sau serviciilor publice s se administreze ele nsele, sub controlul statului, care le confer personalitate juridic, le permite constituirea unor autoriti proprii i le doteaz cu resurse necesare pentru a rezolva singure problemele locale de ctre cei alei de corpul eolectoral. Descentralizarea se poate defini i ca delegarea diferitelor atribuii administrative, de ctre puterea central pe plan local n avantajul reprezentanilor alei de cetenii colectivitii, sau ca o tehnic care decide o persoan juridic de a crea o alt persoan juridic distinct de ea, conferindu-i dreptul la gestiunea autonom a intereselor particulare, determinnd dou forme de descentralizare: teritorial i funcional. Observm c aceste definiii vorbesc de delegare de competen, de creare a unei persoane juridice distincte. Principiul descentralizrii presupune i unele condiii. Georges Vedel, de exemplu, identific dou condiii, cum ar fi: a) constituantul sau legislatorul trebuie s recunoasc existena autonom a unor interese, mai puin importante de ct cele de stat, (interese municipale sau departamentale); b) gestiunea intereselor autonome trebuie s fie recunoscut unor organe dotate cu o real independen n raport cu puterea central. n acest sens considerm mai reuite condiiile evideniate de ctre Paul Negulescu, care consider c pentru realizarea acestui principiu este nevoie de: recunoaterea unei categorii de interese locale, distincte de cele naionale; calitatea de persoan juridic a colectivitilor locale atrage dup sine deinerea de resurse i patrimoniu propriu, de autonomie financiar, elemente indispensabile n vederea satisfacerii intereselor generale ale colectivitii locale; desemnarea prin vot universal a autoritilor reprezentative, crei colectivitatea i va ncredina administrarea treburilor sale publice; independena autoritilor publice reprezentative locale n vederea gestionrii chestiunilor de interes local prin adoptarea de acte juridice necesare realizrii atribuiilor ce le revin conform legii. Astfel, putem concluziona c procesul descentralizrii prevede transferarea responsabilitilor politice, administrative, financiare, de prestare a serviciilor de la guvernul central spre guvernele sub-naionale ntr-un cadru legislativ bine definit. Aceste dimensiuni se afl ntr-o interdependen reciproc. Descentralizarea reprezint sistemul n care populaia local se autoadministraz ea nsi, sub controlul bineneles al autoritilor centrale a statului, prin care se constituie astfel autoriti i organe locale descentralizate. Valoarea practic a descentralizrii rmne n continuare o disput clasic. n opinia lui Andr de Laubadre ea are o fundamentare dubl: politic i administrativ. Din punct de vedere politic, descentralizarea este o instituie liberal, deoarece garanteaz exercitarea libertilor locale. Ea constituie un nou mod de realizare a liberalismului n dreptul administrativ. Acest liberalism ine de liberalismul politic, care nu este altceva dect un sistem democratic care implic participarea cetenilor sau a reprezentanilor acestora n afacerile publice i i gsete realizarea n alegerile autoritilor locale, cu alte cuvinte, genereaz democraia local. n acest sens, sunt elocvente afirmaiile lui Alexis de Tocqueville precum c, instituiile comunale nseamn pentru libertate ceea ce nseamn colile primare pentru tiin, ele o aduc la ndemna poporului; ele l obinuiesc s o foloseasc i l nva s-i guste binefacerile. O naiune poate s-i instaureze o form de guvernare liber, dar fr instituii comunale ea nu poate dobndi spiritul de libertate. n aceast ordine de idei, am putea spune c descentralizarea se prezint ca o democraie local aplicat n administraie. 224

Din punct de vedere administrativ, descentralizarea este un principiu util de administrare local, deoarece se refer la afacerile i, la nevoile locale, iar agenii nsrcinai cu gestiunea lor cunosc bine nevoile i condiiile locale, deci ei pot rezolva cel mai bine i cel mai eficient aceste probleme. 3. Principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale. Consiliile locale, consiliile judeene i primarii se aleg prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, conform reglementrilor stabilite de Constituia Romniei revizuit i republicat i de Legea nr. 70/1991 privind alegerile locale, republicat n 1996, modificat i completat. Potrivit Constituiei, funciile i demnitile publice, civile i militare pot fi ocupate, n condiiile legii de persoanele care au cetenia romn i domiciliul n ar. Statul romn garanteazegalitatea de anse ntre brbai i femei pentru ocuparea acestor funcii i demniti. Tot n Constituia revizuit se stipuleaz c n condiiile aderrii Romniei la Uniunea European, cetenii Uniunii care ndeplinesc cerinele legii organice au dreptul de a alege i de a fi alei n autoritile administraiei publice locale. Consiliile locale i judeene se aleg pe circumscripii electorale prin vot exprimat pe baza scrutinului de list, iar primarii comunelor i oraelor se alegpe circumscripii electorale prin vot exprimat pe baza scrutinului uninominal. Candidaturile pentru consiliile locale i judeene, ct i pentru primary se propun de partied politice sau aliane politice constituite conform Legii partidelor politice. Se pot depune i candidaturi independente sau de ctre aliane electorale, n condiiile Legii nr. 70/1991. Alianele electorale se pot constitui ntre partidele politice sau aliane politice la nivel judeean sau local. Partidele politice din alianele politicesau din alianTele electorale pot participa la alegerinumai pe listele alianelor. 4. Principiul legalitii. Acest principiu a fost introdus n Legea administraieie publice nr. 69/1991 ca urmare a modificrii i completrii sale prin Legea nr. 24/1996. Principiul legalitii aplicat la administraia public local nseamn c tot ce ine de aceasta, adic alegerea, constituirea, exercitarea atribuiilor precum i adoptarea hotrrilor sau emiterea altor acte administrative precum i orice alte activiti trebuie s se desfoare numai pe baza i n conformitate cu legea. 5. Principiul consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit. In Legea nr. 215/2001 (art. 68 lit.c) se precizeaz c primarul poate propune consiliului local consultarea populaiei prin referendum cu privire la problemele locale de interes deosebit. Pe baza hotarrii consiliului local ia msuri pentru organizarea acestei consultri, n condiiile legii. Legea 215/2001 (art. 43 alin. 2) prevede care sunt problemele ce totdeauna se vor discuta n sedin public i anume: problemele privind bugetul local, administrarea domeniului public i privat al comunei sau oraului, participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de cooperare transfrontalier, organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor i amenajarea teritoriului, precum i cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice, organizaii neguvernamentale, persoane juridice romne sau strine. In legtur cu aceste probleme primarul poate propune consultarea cetenilor prin referendum, n condiiile legii. In consecin, acestea sunt problemele locale de interes deosebit la carese face referire n art. 68 lit.c. Este evident c i alte probleme care pot s intervin n cadrul comunitii locale pot s prezinte un interes deosebit. Ca atare, i n legtur cu acestea primarul va putea s propun consultarea populaiei prin referendum. Referendumul local se organizeaz potrivit reglementrilor cuprinse n Legea nr. 3/2000 privind organizarea i desfurarea referendumului. 225

Referendumul local se poate organiza n toate satele i localitile componente ale comunei sau oraului ori numai n unele dintre acestea. In cazul referendumului la nivel judeean, acesta se poate desfura n toate comunele i oraele din jude, ori numai n unele dintre acestea, care sunt direct interesate. Conform art. 14 alin. 2 din Legea nr. 3/2000 cetenii sunt chemai s se pronune prin DA sau NU asupra problemei supuse referendumului, deciznd cu majoritatea voturilor valabil exprimate la nivelul unitii administrativ-teritoriale respective. Obiectul i data referendumului se stabilesc i se aduc la cunotin public prin orice mijloace de informare n mas, cu cel puin 20 de zile nainte de data desfurrii acestuia. 6. Principiul deconcentrrii administrative. ntre cele dou laturi centralizare/descentralizare exist i regimuri juridice intermediare ale administraiei publice, fiecare din ele apropiindu-se mai mult sau mai puin de una din laturi. Dintre aceste regimuri intermediare face parte deconcentrarea administrativ. Deconcentrarea constituie un regim administrativ care se situeaz ntre centralizare administrativ i descentralizare administrativ. Ceea ce o apropie de centralizare este faptul c titularii puterii locale nu sunt alei de electoratul local, ci sunt numii de la centru. Ceea ce o apropie de descentralizare este faptul c titularii puterii locale au competena s rezolve ei problemele locale, fr s le mai nainteze efului su ierarhic de la centru, dar el este supus controlului acestuia i obligat s se conformeze actelor superiorului su. n cazul desconcentrrii, autoritatea public local rmne parte integrant n sistemul ierarhiei centrale. Deciziile date n competena autoritilor publice locale sunt luate de aceasta sub puterea ierarhic a autoritilor centrale. Principiul deconcentrrii administrative const n atribuirea competenei de a lua anumite decizii unor organe care i exercit atribuiile ntr-o circumscripie determinat i care rmn supuse controlului ierarhic al autoritilor centrale. Serviciile deconcentrate sunt autoriti administrative care depind de un minister sau un alt organ al administraiei publice de specialitate, care beneficiaz de o anumit putere de decizie i care au competen material specializat i o competen teritorial local.

Bibliografie:
1. Constituia Romniei, Bucureti, 1991. 2. Legea de revizuire a Constituiei, Bucureti, 2003 3. Legea Administraiei publice locale nr. 215/2001 4. Charles Debbasch, Science administratif, 5e dition, Dalloz, Paris, 1989 5. Jean Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, Montchrestien, 1989 6. Georges Vedel, Pierre Devolv, Op. cit., p. 399 7. Paul Negulescu, Op. cit., p. 610 8. Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol.II, Ed.Marvan, Bucureti, 1935 9. Andr de Laubadre, Manuel de droit administratif, Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, Paris, 1978 10. Alexis de Tocqueville, Democraia n America, volumul I, Editura Humanitas, Bucureti, 1995 11. Victor Popa, Drept public, Chiinu, 1998. 12. Petrescu, Rodica Narcisa, Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj Napoca, 2004; 13. Iorgovan, Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. I II, Ed. Nemira, Bucureti, 1996; 14. Preda, Mircea, Curs de drept administrativ (partea general i partea special), Casa Editorial,,Calistrat Hoga, Bucureti, 1995; 15. Crina Popescu, Principiile de baz ale administraiei publice locale, http://www.cuplari. ro/referate/referat_principiile-de-baza-ale-administratiei-179.html 226

AUTONOMIA N ERA GLOBALIZRII


IFTENE Cristi, doctorand, Universitatea Ovidius, Constana, Romnia

Abstract:
Administrative autonomys research start from the basis of this autonomy namely from the existence of a state governing type which permit a height level of autonomy, in all its forms. This system is the democratic system. We dont argue that it cannot exist other forms of organization in witch autonomy can be applied but the present paper will demonstrate that the proper frame of administrative autonomy development is the democratic one. At international level exists different types of decentralization. Some of them prove to be efficient other didnt. The present paper analyze the necessity of administrative autonomy in the international context of globalization.

Rezumat:
Analiza autonomiei administrative pleac de la baza acestei autonomii i anume existena unui sistem de organizare statal care s permit un grad ridicat de autonomie, sub toate formele sale. Acest sistem este sistemul democratic. Nu contestm posibilitatea ca i n cadrul altor forme de organizare s coexiste autonomia administrativ ns cercetarea de fa va arta c cel mai propice cadru de dezvoltare a autonomiei administrative este cel democratic. La nivel mondial exist diverse scheme de descentralizare. Unele s-au dovedit a fi eficiente, altele dimpotriv. Discuia despre descentralizare este legat n mod indisolubil de cea de parteneriat social. i aceasta tocmai existenei unei dependene de resurse. Ideea de baz n cazul dependenei de resurse este c o organizaiei este dependent de resursele din mediul su pentru a supravieui. Acest concept are drept punct de plecare autonomia structural. S-a constatat astfel c cu ct autonomia structural a unei entiti este mai mare cu att mai mult crete profitul. Lucrarea de fa trateaz necesitatea existenei autonomiei administrative n contextul tendinelor spre globalizare existente n acest moment. Autonomia ca un concept central Discuiile academice referitoare la concepte precum autonomia i controlul i relaiile dintre ele sunt n plin dezvoltare i de actualitate. Definim autonomia ca un nivel al competenei decizionale al unei organizaii. Pentru a face ca o agenie s fie mult mai autonom trebuie ca nivelul decizional s fie transferat de la actori externi ctre agenia nsi prin delegare, devoluie, sau descentralizare. Distingem astfel ntre autonomia managerial (posibilitatea de a alege i utiliza resursele financiare1, umane i alte tipuri de resurse) i autonomia politic (posibilitatea de a lege obiective, grupuri int, instrumente ale politicilor, calitatea i cantitatea ieirilor, procesele i procedurile, regulamentele generale sau situaia decizional individual) fiecare la nivel strategic sau operaional2
O autonomie financiar crescut trebuie s fie nsoit de constrngeri bugetare severe, de o transparen sporit i o mai bun aplicare a reglementrilor privind utilizarea resurselor i raportarea; Marius Profiroiu, Descentralizarea n Romnia, Revista Administraie i management public nr. 3/2004, p.5 2 Paul G. Roness, Explaining autonomy of public sector agencies: a three-country study (Norway, Ireland and Flanders)(Roness, Rubecksen et al.), EGPA SG Governance of public sector organisations session 2007
1

227

Entitile administrative autonome, ca toate organizaiile oficiale dintr-o comunitate, au aprut pentru c anumite persoane au considerat c este necesar un nou tip de organizare pentru obinerea unor obiective dorite. Natura organizaiei create, structura sa i msura n care este n mod real adaptat pentru soluionarea problemei care i-a impus crearea vor varia, n funcie de concepiile susintorilor si i de mediul - fizic i social - n care a aprut aceasta. Se pot nva multe despre organizaii studiindu-le originea. Multe aspecte bizare ale funciilor actuale - structura, anumite programe i chiar completarea personalului se pot nelege numai atunci cnd se cunosc istoria acestora i forele care au impus apariia sa. Mai mult, informaiile despre grupurile i forele care au impus crearea unei noi organizaii guvernamentale sau care s-au opus acesteia sunt adesea mai accesibile dect informaiile despre lupta pentru meninerea ei. Crizele majore din viaa unei organizaii, inclusiv naterea acesteia, o aduc n general n atenia publicului i a legislatorilor, astfel nct aceste momente sunt amnunit nregistrate. Adaptarea de zi cu zi a unei organizaii - msurile pe care le ia pentru a anticipa posibilele atacuri ale opozanilor, eforturile de a atrage aliai importani - se petrece mai adesea n discuii i conferine care sunt greu de cuprins, chiar cnd sunt cunoscute, pentru a se forma o imagine complet.1 Prima condiie pentru apariia unei entiti administrative autonome este o problem. Cineva dorete s realizeze ceva ce nu poate face singur. Problemele care creeaz organizaii sunt la fel de variate ca ntregul spectru al necesitilor umane, dar pentru a explica cum se ajunge la apariia organizaiilor trebuie s nelegem: 1. de ce se consider c acea problem trebuie soluionat prin aciune organizat, nu individual; 2. de ce este aleas o organizaie guvernamental i nu un efort organizat exterior structurii guvernamentale (o corporaie sau o asociaie de voluntari) pentru rezolvarea problemei. De asemenea, exist nc dou ntrebri mai specifice: 1. locul organizaiei n structura guvernamental - dac este nfiinat ca instituie local, statal sau federal; i 2. forma acesteia - dac este ncorporat ntr-un departament deja existent, dac i se d statut departamental sau este nfiinat ca instituie independent, parial izolat de control n analiza istoric a conceptului se poate observa cu uurin faptul c noiune a cunoscut cel puin doua ipostaze: una care se refer la autonomia teritorial (relativ la care putem merge din punct de vedere istoric mult n negura timpurilor) i un concept ceva mai nou referitor la autonomia instituional, despre care putem ncepe s vorbim cu certitudine dup revoluia francez.2. Colateral pot fi atinse fr ndoial i aspecte referitoare la autonomia decizional, politic, fiscal, funcional3, legislativ, etc. Evoluie istoric Izvoarele latine i greceti ne-au transmis informaii preioase privind modul de via a getodacilor, cu privire la sistemul de conducere social, precum i cu privire la nivelul de dezvoltare economic atins. Cu privire la organizarea statului, la nivel central, puterea n stat era exercitat de ctre rege, aflat n vrful ierarhiei nobiliare. Regele exercita atribuii legislative, administrative, militare i judectoreti. Vechii autori ne arat c la geto-daci aveau vocaie la succesiunea tronului fiii regelui, fraii regelui, marii preoi.
Herbert A. Simon, Administraia public, Ed. Cartier, Bucureti, 2003, p. 54 Cu toate c, dup cum vom vedea existau o serie de etape premergtoare cu mult nainte 3 Referitor la autonomia funcional Al. Negoi preciza c autonomia funcional presupune nainte de toate, ca fiecare unitate dintr-un anumit sistem de organe s dispun de o anumit libertate de aciune spre a-i putea exercita atribuiile pentru care a fost creat. Negoi Alexandru, Centralism i autonomie n activitatea de stat, Editura Politic, Bucureti, 1974, p.33
1 2

228

Dup rzboaiele ncepute n anul 85 e. n., s-a ncheiat un tratat de pace n anul 89 e. n. ntre romani, reprezentai de mpratul Domiian, i geto-daci, reprezentai de Diegis, fratele lui Decebal. Conform dispoziiilor acestui tratat, Dacia a devenit un stat clientelar, deoarece prin clauzele tratatului dacii le permiteau romanilor s construiasc fortificaii n nordul Dunrii i s traverseze teritoriul statului geto-dac spre nord-vest, n vederea luptelor cu quazii i marcomanii. n schimb, romanii se obligau a plti dacilor subsidii anuale, s le dea ajutoare n meteri constructori i tehnic de construcie. Conducerea provinciei i apoi, a provinciilor, a evoluat n funcie de organizarea teritorial. Astfel, ct vreme Dacia a fost o provincie unitar, ea era condus de un guvernator numit legatus augusti pro consule (legat imperial de ordin senatorial i de grad consular). Acest guvernator exercita depline puteri pe plan administrativ, judiciar i militar. Dup reformele lui Marc Aureliu guvernatorul Daciei Appulensis dobndete atribuii de coordonare, fiind denumit legatus augusti pro consule daciarum trium (legatul imperial al celor trei Dacii). Ct Dacia a fost provincie unitar, atribuiile financiare erau exercitate la nivel central de ctre un procurator financiar, subordonat nemijlocit guvernatorului. Organizarea local a provinciei cunoscut o anumit evoluie, astfel nct, dup moartea lui Traian, constatm c exist localiti urbane i localiti rurale cu regimuri juridice diferite. Localitile urbane erau coloniile i municipiile. n epoca Republicii romane, distincia dintre municipii i colonii era clar, n sensul c toate coloniile erau fondate de ceteni romani, care se bucurau de plenitudinea drepturilor. Unele dintre acestea se bucurau de ficiunea lui ius italicum, conform creia teritoriul coloniilor era considerat ca fcnd parte din teritoriul Italiei. Pe aceast cale, terenul acestor colonii nu era supus impozitelor. Municipiile erau fondate de latini, aveau statut juridic inferior, dar, cu timpul, aceast distincie s-a estompat, dovad c n vremea Daciei Traiane distincia dintre municipii i colonii se fcea mai degrab pe criteriul dezvoltrii economice i culturale. Localitile rurale erau de dou feluri. Unele erau organizate dup model roman, iar altele erau organizate dup modelul geto-dac. Cele organizate dup nivel roman erau, la rndul lor, de dou feluri: pagus i vicus. Se numeau pagi localitile rurale fondate pe teritoriile dependente de orae. Erau conduse de prefeci, care erau n acelai timp i membri ai senatelor municipale (decurioni). Se numeau vici localitile rurale fondate pe teritorii ce nu depindeau de orae sau care se aflau n zone unde nu existau orae. Acestea aveau conducere proprie. Localitile rurale organizate dup modelul geto-dac se numeau obti steti (teritoriale). Dei ele erau integrate n provincie, aveau dreptul de a se autoconduce n sistemul democraiei obteti. n ceea ce privete satele romneti, indiferent ct de rudimentar a fost organizarea lor administrativ pn la Regulamentele Organice, i cu toate c ele nu aveau personalitate juridic, sub regimul dreptului nescris, transmis din generaie n generaie au cunoscut autonomia ntruct ele se administrau singure. n ara Romneasc i n Moldova au fost cunoscute mari subdiviziuni administrativ-teritoriale. Astfel, n ara Romneasc distingem ntre partea din stnga Oltului (Muntenia) i Oltenia. n Moldova, distingem ntre ara de sus i ara de jos. Oltenia i ara de jos se bucurau de o larg autonomie. n acest sens, marele ban, care era cel mai important dregtor din ara Romneasc exercita n Oltenia atribuii similare celor ale domnului, putnd pronuna chiar pedeapsa cu moartea. n Moldova, ara de jos era condus de un mare vornic, care era cel mai important dregtor moldovean; acesta i avea reedina la Bacu. Aceste subdiviziuni au luat natere n legtur cu desvrirea ntemeierii, pentru c partea din dreapta Oltului i sudul Moldovei au fost incluse mai trziu n aceste state feudale. 229

Pe de alt parte, teritoriul rii Romneti era mprit n judee, iar cel al Moldovei n inuturi. Judeele i inuturile s-au format pe teritoriile fostelor cnezate, voievodate, etc., adic pe teritoriul primelor formaiuni de tip statal. Aceste uniti administrativ-teritoriale s-au constituit n vederea conservrii unei pri din atribuiile exercitate nainte de ntemeierea acelor formaiuni feudale. Iniial promovau interese locale. Cu timpul, ns, n procesul consolidrii domniei, aceste uniti administrative au fost integrate ntr-un sistem administrativ ierarhizat i supuse administrrii unor dregtori domneti. Judeele i inuturile erau conduse de dregtori locali judei, sudei (i are originea n slavonescul sud, care desemna judectoria), prclabi, vornici. De aici putem observa c unele dregtorii, dei au denumiri identice, au un coninut administrativ diferit. Vornicul, spre exemplu, poate exercita atribuiuni administrative la nivelul conducerii unui sat, jude, ora sau pe lng domnie. Nu ntmpltor, n documentele medievale, se precizeaz c nalii dregtori i exercitau atribuiunile la nivel central i erau desemnai prin apelativul de mare. Conductorii de judee i inuturi exercitau atribuii administrative, militare i judiciare. Erau ajutai de un aparat propriu, format din globnici (erau nsrcinai cu stabilirea i ncasarea amenzilor penale; denumirea i are originea n slavonescul globa, care are nelesul de amend), vtafi (erau conductorii slujbailor domneti), birari (erau nsrcinai cu fixarea i strngerea birului). Spre sfritul secolulului al XVI-lea s-au suprapus acestora reprezentanii domniei, care promovau o politic de centralizare, pentru ca n secolul al XVII-lea s constatm suprapunerea celor dou aparate ntr-unul unic, aflat n dependen fa de puterea central. Unii boieri fondau orae pe moiile lor (spre exemplu, Craiova i Trgu Jiu au fost o vreme n proprietatea boierilor Buzeti). Statutul oraelor era stabilit fie prin hrisoave domneti, fie conform obiceiului locului, adic conform dispoziiilor Legii rii. n baza acestor statute, oraele se bucurau de o anumit autonomie administrativ, cci aveau organe proprii de conducere. Conducerea unui ora era exercitat de ctre Adunarea general a orenilor, care se ntrunea cel puin o dat pe an. Adunarea general a orenilor soluiona problemele majore ale oraului i alegea membrii Consiliului orenesc. Mandatul membrilor Consiliului orenesc era de un an. n Moldova, oraele erau conduse de un consiliu ales, format din un oltuz i 12 prgari. n ara Romneasc, acest consiliu era format dintr-un jude i 12 prgari. ncepnd din secolul al XVI-lea, o dat cu centralizarea puterii, peste aparatul local al oraelor se suprapune un aparat format din dregtori domneti pristav (anuna tirile oficiale), staroste (conducea un inut aflat la marginea rii), vame (ncasa veniturile vmii), vornicul de ora (exercita atribuii judectoreti). Cu timpul, aceast dependen a oraelor fa de domnie sporete, dar, cu toate acestea, oraele din rile romne i-au pstrat o anumit autonomie pn la formarea statului naional romn modern. Localitile rurale erau de dou feluri: sate libere; sate aservite. Satele libere erau organizate dup formula tradiional n obti steti (libere). Satele libere se numeau moneneti n ara Romneasc i rzeeti n Moldova. Dup ntemeiere, aceste sate s-au integrat n sistemul feudal de sine stttor, iar unele dintre atribuiile tradiionale de autoconducere au fost preluate de ctre stat, i anume cele n materie administrativ i judiciar. Cu toate acestea, obtile steti au continuat s exercite chiar i n epoca feudalismului dezvoltat o serie de atribuii privind soluionarea litigiilor dintre steni, nstrinarea pmntului din obtea steasc i rspunderea colectiv n materie penal i fiscal. Satele aservite se aflau pe domeniile feudale i nu se bucurau de autoconducere. Dimpotriv, erau administrate de un reprezentant al boierului, numit vtaf sau vataman. naltul cler se bucura pe domeniile sale de imuniti mult mai largi dect cele acordate boie230

rilor, n special n materie judiciar, pentru c aici naltul cler se bucura de o deplin autonomie fa de domni. Dup 1774 au avut loc unele transformri n planul organizrii de stat pentru stabilizarea domniei, n scopul consolidrii autonomiei rilor romne, cci, dac n prima faz a regimului turco-fanariot domnii rilor romne au promovat cu docilitate politica Turciei, n cea de a doua faz domnii fanarioi ai rilor romne au promovat o politic proprie, promovnd o diplomaie ocult, de pendulare ntre Turcia i Rusia, fiindc dup 1774 raportul de fore dintre Turcia i Rusia tinde s se schimbe n favoarea Rusiei, mai ales n timpul domniei Ecaterinei a II-a.. Prin tratatele de la Kuciuk-Kainardji (1774) i de la Iai (ianuarie 1792), precum i prin hatierifuri, s-a decis ca durata domniei s fie de 7 ani, iar domnii s fie nlturai doar pentru abuzuri grave, constatate de ctre Turcia. De aceea, la presiunea Rusiei, n 1802 s-a dat un nou hatierif prin care s-a consacrat nc odat durata de 7 ani a domniei, iar abuzurile domnilor puteau fi constatate doar de ctre Rusia, care dobndise un drept de intercesiune (un drept de intervenie) n sprijinul rilor romne, deoarece Rusia se erija n aprtoarea ortodoxiei n Balcani. Aa se face c, ulterior, rolul domniei tinde s sporeasc, domnii exercitnd atribuii legislative, executive i judiciare ntr-un climat de autonomie sporit. Pe plan executiv, domnul numea i revoca nalii dregtori, fonda noi aezri urbane sau rurale i elibera paapoarte. Firete, dei n acea perioad nu erau paalcuri, rile romne nu eliberau paapoarte proprii, acestea se eliberau de abia din vremea lui Alexandru Ioan Cuza, dar, ca o expresie a recunoaterii autonomiei, paapoartele din rile romne erau eliberate de ctre domn, nu de ctre funcionarii turci, i aveau rubrici distincte, fiind eliberate ntr-o form proprie. Pravilniceasca condic a fost nemijlocit expresia tendinei rilor romne spre autonomie juridic, pentru c la acea epoc, n momentul intensificrii relaiilor cu cetenii din vestul Europei, Turcia pretindea c acelor strini s li se aplice regimul capitulaiilor, dup cum pretindea ca acelai regim al capitulaiilor s se aplice i n rile romne. n perioada septembrie-decembrie 1857. Adunrile ad-hoc, exprimnd voina romnilor, au adoptat hotrri fundamentale cu privire la viaa de stat a rilor romne, decisive pentru viitorul lor politic. Aceste hotrri prevedeau recunoaterea autonomiei i neutralitii Principatelor, unirea rii Romneti i a Moldovei ntr-un singur stat sub numele de Romnia, aducerea unui principe dintr-o familie domnitoare strin, formarea unui guvern reprezentativ i constituional. Aceste hotrri, mpreun cu un raport al Comisiei europene, au fost trimise reprezentanilor Puterilor garante, care s-au ntrunit la Paris n mai 1858. Pe plan central, n Transilvania puterea politic era deinut de ctre voievod, care exercita atribuiuni militare, administrative i judiciare. Pn la jumtatea secolului al XV-lea, atribuiile voievodului Transilvaniei au fost parial ngrdite. Pe de o parte, prin ncercarea regelui Ungariei de a se amesteca n treburile interne ale Transilvaniei, iar pe de alt parte datorit faptului c n Transilvania biserica catolic, care era sprijinit de papalitate, se bucura de o larg autonomie. De asemenea, de o larg autonomie se bucurau unitile administrativ-teritoriale ale sailor i secuilor, iar ntinse inuturi, precum ara Amlaului, ara Fgraului, Ciceiul i Cetatea de Balt erau feude romneti, stpnite de ctre domnii rii Romneti i ai Moldovei. n ceea ce privete organizarea administrativ-teritorial, n epoca voievodatului Transilvania era mprit n districte romneti, comitate ungureti, scaune secuieti i scaune sseti. Districtele romneti s-au bucurat pn n secolul al XIV-lea de o total autonomie. n Maramure au existat opt districte autonome romneti, care aveau un voievod propriu, precum i instana lor de judecat. n acelai timp, ara Fgraului a fost organizat pn la jumtatea secolului al XVlea ntr-un district autonom cu instan de judecat proprie. Numeroase districte romneti au existat, de asemenea, i n Banat, ara Haegului, n inutul Rodnei i n zona Hunedoarei. 231

n secolul XVIII teritoriile pe care se aflau regimentele de grani constituiau districte militare de grani, n care se aplica o legislaie special, nu numai pe plan militar, ci i pe plan civil, bucurndu-se de o larg autonomie. Pentru grnicerii romni, deosebit de important este Patenta din 1764, completat cu un regulament de organizare a regimentelor romneti. Aceste acte constituiau fundamentul libertii personale i a autonomiei de organizare social a unei nsemnate pri a romnilor din Transilvania. Conceptul de birocraie. Autonomie birocratic Birocraii acioneaz ca aprtori ai administraiei1. Autonomia birocratic este un concept pe ct de extins pe att de neneles n studiul organizaiilor publice. Aproape toate studiile au fost realizate n domeniul autonomiei birocratice n contextul sistemului separrii puterii n Statele Unite i la nivelul ageniilor Uniunii Europene. Majoritatea covritoare a acestor studii s-au concentrat asupra dimensiunii formale a autonomiei ncercnd s ascund autonomia real de care se bucur organizaiile din sectorul public atunci cnd i exercit atribuiile prin autonomia formal aa cum reiese ea din documentele legale prin care le sunt delegate atribuiile2. Mai mult dect att, majoritatea modelelor prezentate au tendina de a presupune c variabilele (politice i economice) care explic autonomia au o natur generic: contextul i timpul nefiind importante. Indivizibilitatea suveranitii i descentralizarea administrativ ncepnd cu anii 70, sistemul economic global a determinat intrarea economiei europene ntr-o faz de transformare, n care statele i pierdeau controlul asupra deciziilor economice n favoarea unor organizaii transnaionale. Acest proces se petrecea n contextul mririi concurenei globale, procesul integrrii europene reflectnd dorina statelor europene de a crea un regim de co-suveranitate pentru a atenua aceste efecte. Globalizarea a contribuit n acest mod la ncurajarea procesului de descentralizare i deconcentrare3. Regiunea se poate adapta mai rapid la noile condiii economice, rspunde mai eficient politicilor de dezvoltare i este vzut ca un nivel mai democratic n procesul decizional4. Creterea importanei regiunilor este evident att la nivel supranaional ct i n interiorul statelor, acest proces fiind din ce n ce mai susinut din interior prin mobilizarea societii civile regionale. Globalizarea este caracterizat n general prin diminuarea spaiului i compresarea timpului. Spaiul a devenit mai mic deoarece piaa financiar, producia i distribuia bunurilor aproape c nu mai cunoate granie, iar oamenii circul din ce n ce mai liberi. Timpul s-a restrns datorit noilor tehnici ale informaiei i comunicaiei, care permit instantaneu transmiterea de date dintr-o parte in alta a globului. Globalizarea afecteaz poziionarea noastr n lume, cunoaterea i viaa noastr i antreneaz schimbri istorice ce ne oblig la reconsiderrile cele mai extinse ale tradiiei5. Globalizarea i autonomia tind s transforme puterea i autoritatea ascendent, ctre structuri mai vaste i descendent, ctre nivelul local i astfel s creasc autonomia local6.
McKay David, American politics&society, second edition, Basil Blakwell, UK, 1990, p.210 Real bureaucratic autonomy in parliamentary democracies: the case of the Netherlands (Yesilkagut and van Thiel), EGPA SG Governance of public sector organisations session 2007 3 Radu Cristian Barna, Dezvoltare regional n Europa, Editura Fundaiei pentru Studii Europene, Cluj Napoca, 2007, p. 67 4 J. M. Magone, Regional institutions and governance in the EU, Ed. Praeger Publishers, Westport, 2003, p. 15 5 A. Marga, Religia, n era globalizrii, Ed. Efes, Cluj Napoca, 2003, p.16 6 Edgar F. Borgatta, Rhonda J. V. Montgomery, Encyclopedia of Sociology, vol.1, Macmillan Reference, USA, 2000, Nationalism, Raimondo Strassoldo, vol.3, p.1948
1 2

232

Subsidiaritate i Federalism Principiul subsidiaritii provine din gndirea social a bisericii catolice, care prin papa Pius al XII-lea a formulat un nou tip de organizare n funcie de care puterile erau delegate diferitelor nivele de decizie. Este un principiu organizatoric politic i social, formulat deja n 1890 de ctre papa Leon al XIII-lea prin care acesta exprima necesitatea proteciei familiei de intervenia statului. Aici i au originea i preceptele social-cretine ale unor fondatori ai UE, cum ar fi de exemplu Alcide De Gasperi, care le va integra n gndirea sa european1. Principiul stipula c n ce privete individul i comunitile locale, orice colectivitate trebuie s se mulumeasc cu exersarea unei funciuni complementare i subsidiare, fr s efectueze n locul lor ceea ce sunt capabili s fac i singuri. Altfel spus, peste tot unde regimul de asociere ntre indivizi sau ntre grupuri ajunge pentru ndeplinirea unei misiuni determinate, aceasta trebuie preferat interveniei statului2. Astfel, aplicarea principiului subsidiaritii afirm necesitatea democratic a coborrii competenei de decizie spre nivelurile de baz, care sunt cele mai apropiate de cetean. Subsidiaritatea i federalismul au devenit unele din cele mai discutate concepte n domeniul politicilor integrrii europene. Pe de o parte, sunt utilizate pentru a marca opoziia fa de centralismul statal, iar pe de alt parte, sunt vzute ca oferind noi posibiliti de ntrire a UE. n spatele acestor cuvinte se ascunde ns mprirea competenelor i a autonomiei organizaionale ntre Comunitate i statele membre i bineneles nelegerea structurii interne a statelor, cu mprirea n Landuri, regiuni, comune etc. Federalismul structureaz puterea n funcie de obiective i deoarece bunurile publice nu au aceleai semnificaii pentru toi, este considerat inoportun impunerea acelorai reguli pentru toi cetenii. Federalismul ncearc s limiteze puterea statului i s acorde ct mai mult libertate prin principiul subsidiaritii. Sistemul federal reprezint expresia concret a principiului subsidiaritii. El este coninutul cel mai semnificativ i mai elaborat al acestuia. Principiul subsidiaritii este de aceea compus dintr-o dubl constrngere: - orientarea aciunilor nspre nivelul maxim de eficien; - alegerea nivelului ct mai apropiat de cetean pentru luarea deciziilor. Cele dou enunuri de mai sus ne motiveaz s tratm acest subiect n cadrul temei de cercetare, fiecare din ele fiind o posibil motivaie pentru investigarea autonomiei administrative. Putem astfel remarca faptul c principiul subsidiaritii, pe lng criteriul de eficien, se bazeaz i pe cel de democraie. Societile sunt pentru noi dotate cu o via proprie, de unde autonomia lor natural. Ele urmresc, de la natere, scopuri singulare. Statul nu se justific dect pentru a le ajuta s-i ndeplineasc aceste scopuri3. Subsidiaritatea nu nseamn doar administraie proprie care las neschimbate competenele nivelului superior. Conceptul nseamn i o cretere a nivelului democratic printr-o descentralizare democratic, adic luarea deciziilor la un nivel ct mai apropiat de oameni. Ancorarea autonomiei politice ca baz a democraiei nseamn un ctig pentru forma de via democratic autonomia nsemnnd opoziia fa de conducerea centralizat. Concluzii Analiza autonomiei administrative pleac de la baza acestei autonomii i anume existena unui sistem de organizare statal care s permit un grad ridicat de autonomie, sub toate formele sale. Acest sistem este dup cum am vzut sistemul democratic.
N. Pun (coord.), Actualitatea mesajului fondatorilor Uniunii Europene, Ed. Efes, Cluj-Napoca, 2006, p. 144 2 Radu Cristian Barna, Dezvoltare regional n Europa, Editura Fundaiei pentru Studii Europene, Cluj Napoca, 2007, p. 65 3 idem
1

233

Nu contestm posibilitatea ca i n cadrul altor forme de organizare s coexiste autonomia administrativ ns cercetarea de fa a artat c cel mai propice cadru de dezvoltare a autonomiei administrative este cel democratic. La nivel mondial exist diverse scheme de descentralizare. Unele s-au dovedit a fi eficiente, altele dimpotriv. Discuia despre descentralizare este legat de cea despre parteneriat social. ntr-un studiu fcut n dou comuniti, una n Finlanda, iar alta n Polonia, arat cum managementul de reea poate mbunti managementul local i guvernarea la nivel local. Scopul studiul a fost acela de a arta n ce msur colaborarea dintre autoritile locale i ceteni poate conduce la o mbuntire a calitii vieii. n ambele situaii acest parteneriat cu cetenii a condus ctre realizarea unor proiecte pe baz de voluntariat, ceea ce a condus, n cazul Poloniei, la o scdere a cheltuielilor fcute de administraia public local concomitent cu rezolvarea unor probleme ale comunitii din Morawica. Exist ns i situaii cnd acest parteneriat poate deveni ineficient. De exemplu, ncercarea de a promova la nivel naional o lege care s reglementeze parteneriatul local a condus, n Danemarca, la o erodare a acestuia, dei naintea apariiei actului normativ parteneriatul ntre actorii sociali la nivel local era funcional i eficient. Este posibil ca o modalitate de aplicare a descentralizrii s fie potrivit pentru un anumit context social i total nepotrivit pentru anumite modificri ale condiiilor sociale. Acelai lucru este valabil i pentru rile din Centru i estul Europei. Dac a anumit schem s-a dovedit de succes ntr-o ar, acest lucru nu-i garanteaz succesul dac este aplicat n alt context. rile ex-comuniste se pot inspira din reformele din rile vestice, dar trebuie s adapteze strategiile de reform la contextul economic, social, politic, cultural propriu pentru ca aceste proiecte s dea rezultatele scontate. La nivelul Romniei schimbrile de ordin legislativ sunt nsemnate, fiind elaborat cadrul necesar descentralizrii administrative. Rmn ns discrepane ntre descentralizarea anumitor servicii sociale i legiferarea modului de acoperire a serviciilor furnizate de ctre autoritile locale. Dei att la nivel central, ct i local se pune n discuie problema descentralizrii, participrii, este posibil ca aceste probleme s nu fie de fapt cele prioritare pentru ceteni i, astfel, s se creeze un decalaj i o ruptur ntre agendele politicienilor i prioritile pentru care populaia ar fi de acord s acorde sprijinul su. n mediul rural exist numeroase cazuri n care autoritile locale se afl practic n colaps nereuind s-i desfoare activitatea; avnd n vedere faptul c multe dintre beneficiile sociale trebuie suportate de la bugetele locale, n condiiile n care Primria practic este n imposibilitatea de a-i desfura activitatea din lips de fonduri, apar dificulti n acordarea beneficiilor pentru familiile srace. n unele domenii descentralizarea s-a dovedit a fi un eec. Putem exemplifica amintind problemele legate de acordarea ajutorului social. Finanarea de la bugetele locale a acordrii ajutorului social a condus la situaii n care autoritile locale cu resurse modeste s nu l poat plti. Aceste probleme au condus la elaborarea i adoptarea legii venitului minim garantat ca o msur care s combat efectele srciei. Exist ns i domenii n care procesul de descentralizare se dovedete a fi eficient ( protecia copilului, nvmnt). Ideea de baz n cazul dependenei de resurse este c o organizaiei este dependent de resursele din mediul su pentru a supravieui. Acest concept are drept punct de plecare autonomia structural. S-a constatat astfel c cu ct autonomia structural a unei entiti este mai mare cu att mai mult crete profitul1.

Edgar F. Borgatta, Rhonda J. V. Montgomery, Encyclopedia of Sociology, vol.1, Macmillan Reference, USA, 2000, p.737

234

Organizaiile sunt ambivalente n stabilirea unor relaii inter1organizaionale pentru a obine resurse. Pe de o parte ele doresc i au nevoie de resurse dac vor s supravieuiasc, dar pe de alt parte organizaiile intenioneaz s-i pstreze autonomia, i, astfel, deoarece i stabilesc o legtur interorganizaional este de ateptat ca ea s fie reciproc i astfel libertatea de aciune s le fie limitat. Este de presupus c organizaiile i doresc autonomie fa de alte organizaii dar nevoia de resurse le limiteaz aceast autonomie2. Descentralizarea este un fenomen deosebit de complex, care sufer o serie de modificri ca i contextul social n care procesul se desfoar. Din aceast cauz nu se poate formula o concluzie ferm n sensul de a spune dac procesul de descentralizare din Romnia este un succes sau un eec; procesul nsi este unul dinamic. nelegerea cauzelor eecurilor de pn acum poate conduce la elaborarea unor politici sociale i aranjamente instituionale care s duc la mbuntirea furnizrii serviciilor sociale, dar i la creterea capacitii administrative la nivel local i stimularea participrii cetenilor la viaa comunitii din care fac parte.

Multe relaii inter-guvernamentale depind de mrimea teritoriului i a populaiei, mpreun cu ali factori, precum omogenitatea i eterogenitatea, Marius Profiroiu, Restructurarea arhitecturii guvernrii, n Revista Administraie i management public nr. 5/2005, p.5 2 Edgar F. Borgatta, Rhonda J. V. Montgomery, Encyclopedia of Sociology, vol.2, Macmillan Reference, USA, 2000, Intergroup and interorganizational relations, Donald E. Stull, p.1406
1

235

REALIZAREA DREPTULUI LA AUTONOMIE A GRUPURILOR ETNICE


GALIMAN Simona, Universitatea Liber Internaional din Moldova

Abstract:
For the development of ethnic identity of individuals who belong to another ethnic group than the majority, the state guarantees the rights of persons belonging to national minorities through different forms of autonomy. The aim of autonomy is to protect an ethnic group against the decisions of mjrity, unacceptable both from the point of view of all human rights as well as of democratic policy, to ensure basic freedoms and human rights for minorities, without endanger the territorial integrity of the Contracting States. O soluie adevrat poate i trebuie s se realizeze numai prin aplicarea de corecii sistemice, adic prin msuri clare de protecie pozitiv a grupurilor etnice n cadrul drepturilor omului i a statului democratic de drept, n perfect acord cu Carta CSCE de la Paris pentru o Nou Europ. Numai o asemenea strategie preventiv ofer premizele unei soluionri durabile a problemei naionalitilor; fr lezarea granielor statale existente, asigurnd astfel pacea i stabilitatea n Europa. Din acest motiv ea este necesar i urgent. Dac aceast ocazie nu va fi folosit la timp sau deloc, nu se vor putea evita procese ce vor duce la secesiuni sau descompuneri de state, indiferent dac vor fi sau nu n acord cu legislaia internaional i practica statal. Dei tema autonomiei minoritilor entice conine oarecare cantitate de explozibil politic, este totui capabil s detensioneze tensiuni poteniale deoarece realmente nu lezau integritatea teritorial statelor. Acesta este motivul pentru care ridicarea problemei autonomiei este necesar pentru fi discutat n toat Europa, obin1ndu-se toate clarificcrile de care este nevoie. n documentele internaionale autonomia este definit instrumentul d protecie l grupurilor etnice care asigur ca maximum autodeterminarea intern i ca un minimum determinarea extern, u pstrarea integritii teritoriale statului. Scopul autonomiei este: s protejeze un grup etnic contra deciziilor mjritii, inacceptabile att din punct de vedere l drepturilor omului ct i al politicii democratice; s asigure libertile de baz i drepturile omului pentru minoriti, fr a leza integritatea teritorial statelor contractante. Conform protocolului adiional adoptat de Congresul Uniunii Federale a Comunitilor Etnice Europene (UFCEE) la Gdansk la 12 mai 1994, autonomia este definit ca instrument de protecie al grupurilor etnice. n funcii de anumite condiii, se evideniaz trei forme de autonomie, cum ar fi: a) autonomie teritorial, n cazurile n care grupul etnic este majoritar n zona n care trieti; b) autonomie cultural, pentru cazurile n care grupul etnic nu este majoritar n zona n care trieti; c) autoadministrarea local (autonomia local), pentru cazurile n care membrii grupurilor etnice locuiesc n zone izolate, dispersate i nu sunt majoritari dect n uniti administrative mai mici (regiuni, comune). Problema crucial tuturor formelor de autonomie const n delimitarea exact domeniilor lor de aciune fa de cele ale statului. 236

Prin autonomia teritorial se nelege un statut special acordat unei zone teritoriale care permite locuitorilor acesteia sa-i rezolve singuri problemele proprii prin legislaie, i administrare proprie. Acest lucru nu implic pretenii l suveranitate, iar caracteristicile autonome trebuie delimitate exact n legislaia statului respectiv. In principiu, autonomia teritorial trebuie s cuprind domeniile de autoritate necesare pentru rezolvarea problemelor proprii conform prerii grupurilor etnice respective, cum ar fi: folosirea de nsemne proprii; dreptul de a-i spune cuvntul la reglementarea problemelor de interes local; nvmntul, inclusiv l superior, n funcie de valorile i necesitile grupului etnic respectiv; instituiile i programele culturale; radio-televiziunea; dreptul de exercita profesii sau de face afaceri; utilizarea resurselor naturale, cum ar fi agricultura, silvicultura, vintoarea, pescuitul, etc; rtecia sociala i ocrotirea sntii; ile de transport, drumuri locale; rducia de energie; liia municipal; impozitele locale; Trebuie de avut n vedere c, minimul de autonomie este dimensiunea care asigur doar supravieuirea i pstrarea idntitii naionale unui grup etnic, n timp optimul asigura maximum de autonomie, fr periclita integritatea teritorial statului. Bineneles, n cazul unei autonomii teritoriale trebuie s se in seama de exigena c naionalitile care n zona autonom devin minoriti, s nu fie private de drepturile lor de baz i drepturile omului general recunoscute. n acest sens Constituia Romniei i a Republicii Moldova n articolele 120 i respectiv 109, stabilesc c administraia public n unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile autonomiei locale, ale descentralizrii serviciilor publice, ale eligibilitii autoritilor administraiei publice locale i ale consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit. Articolul 110 din Constituia Republicii Moldova prevede c teritoriul Republicii Moldova este organizat, sub aspect administrativ, n sate, orae, raioane i unitatea teritorial autonom Gguzia. Autonomia privete att organizarea i funcionarea administraiei publice locale, ct i gestiunea colectivitilor pe care le reprezint. Normele constituionale specific faptul c aplicarea principiilor enunate nu poate afecta caracterul de stat unitar. Dezvoltarea normelor constituionale privind administraia public local o face, n Romnia - Legea administraiei publice locale ( nr. 215 din 23 aprilie 2001), iar n Republica Moldova - Legea Republicii Moldova nr.436-XVI din 28.12.2006 privind administraia public local. Aceste acte legislative prevd c autoritile administraiei publice locale beneficiaz de autonomie financiar, au dreptul la iniiativ n tot ceea ce privete administrarea treburilor publice locale, exercitndu-i, n condiiile legii, autoritatea n limitele teritoriului administrat. Art.17 din Legea administraiei publice locale n romnia, prevede c n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd minoritilor naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor autoritile administraiei publice locale vor asigura folosirea, n raporturile cu acetea,, i a limbii materne, n conformitate cu prevederile Constituiei, ale legii administraiei publice locale i ale conveniilor internaionale la care Romnia este parte. Art.2 din Legea Republicii Moldova fixeaz dispoziia precum c administraia public local n unitatea teritorial autonom Gguzia se efectueaz n conformitate cu legislaia Republicii Moldova n domeniul respectiv i a Legii cu privire la statutul juridic special al Gguziei. La 23 decembrie 1994 Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Legea despre statutul juridic 237

special al Gguziei" (Gagauz Yeri). Cu mult mai trziu apare o reglementare i n Constituia Republicii Moldova n art. 111 denumit Unitatea teritorial autonom Gguzia, care prevede urmtoarele: (1) Gguzia este o unitate teritorial autonom cu un statut special care, fiind o form de autodeterminare a gguzilor, este parte integrant i inalienabil a Republicii Moldova i soluioneaz de sine stttor, n limitele competenei sale, potrivit prevederilor Constituiei Republicii Moldova, n interesul ntregii populaii, problemele cu caracter politic, economic i cultural. (2) Pe teritoriul unitii teritoriale autonome Gguzia snt garantate toate drepturile i libertile prevzute de Constituia i legislaia Republicii Moldova. (3) n unitatea teritorial autonom Gguzia activeaz organe reprezentative i executive potrivit legii. (4) Pmntul, subsolul, apele, regnul vegetal i cel animal, alte resurse naturale aflate pe teritoriul unitii teritoriale autonome Gguzia snt proprietate a poporului Republicii Moldova i constituie totodat baza economic a Gguziei. (5) Bugetul unitii teritoriale autonome Gguzia se formeaz n conformitate cu normele stabilite n legea care reglementeaz statutul special al Gguziei. (6) Controlul asupra respectrii legislaiei Republicii Moldova n unitatea teritorial autonom Gguzia se exercit de Guvern, n condiiile legii. (7) Legea organic care reglementeaz statutul special al unitii teritoriale autonome Gguzia poate fi modificat cu votul a trei cincimi din numrul deputailor alei n Parlament. n linii generale, considerm aceast form de statut special oferit gguzilor este reuit, deoarece prin unitate teritorial autonom, prevzut de lege, trebuie neles unitate administrativteritorial i prin aceasta se pstreaz forma unitar a statului. La capitolul statutul juridic special al Transnistriei sunt generate foarte mari discuii, cu diferite propuneri, pornind de la ideea transformrii Republicii Moldova n confederaie sau federaie pn la constituirea unei uniti administrativ-autonome de tipul gguz. La acest capitol, considerm importante propunerile fcute de prof. Victor Popa, care vede cea mai reuit form de statut special pentru Transnistria- regionalizarea Republicii Moldova. Ca un model efectiv de soluionare a conflictului, dar nu numai, spune prof. Victor Popa, ci i implimentarea exigenelor politicii regionalizrii promovat de Uniunea European, la care tinde i Republica Moldova, admitem posibilitatea transformrii Republicii Moldova ntr-un stat federal n care subieci ai federaiei vor fi 4 regiuni ale republicii (federaie de tip german, austriac) cum ar fi: Regiunea de Nord cu centrul n or.Bli ; Regiunea Centru cu centrul n Chiinu ; regiunea de sud cu centrul n or.Cahul ; Regiunea Transnistria cu centrul n or.Tiraspol. Prezint interes i modelul propus de prof. Andrei Smochin care consider c, statutul special ar putea s conin urmtoarele: guvernator ales prin alegeri universale; adunare reprezentativ cu dreptul de a adopta propriul statut i legi locale. Prof. Andrei Smochin propune urmtoarele principii n baza cror trebuie s fie elaborat statutului special al Transnistriei: titularul puterii n Moldova este numai poporul, iar autoritilor reprezentative din raioanele de est li se ncredineaz doar exerciiul puterii i nu puterea ca atare; recunoaterea unor categorii de interese a minoritilor distincte de cele naionale; recunoaterea necesitii introducerii unui sistem de autoguvernare, n care cetenii sunt egali, iar deciziile politice corespund voinei majoritii; calitatea de persoan juridic a localitilor din stnga Nistrului atrage dup sine deinerea de resurse i patrimoniu propriu, de autonomie financiar; desemnarea prin vot universal a autoritilor reprezentative creia populaia din teritoriu i va ncredina administrarea afacerilor sale; independena autoritilor publice reprezentative autonome n vederea gestionrii afaceri238

lor de interes local prin adoptarea de acte juridice necesare realizrii atribuiilor ce le revin conform legii; exercitarea unui control de stat asupra legalitii realizrii autonomiei n teritoriu. Ne raliem i noi la viziunile exprimate de profesorii Victor Popa i Andrei Smochin considerndu-le efective i utile, argumentate din punct de vedere tiinific, care nu vin n contradicie cu Legea cu privire la prevederile de baz ale statutului juridic special al localitilor din stnga Nistrului (Transnistria) din 22.07.2005. n cazul autonomiei culturale, spre deosebire de autonomia teritorial, statutul special necesar administrrii problemelor proprii nu se acord unei uniti teritoriale, ci unui grup de persoane reunit ntr-o form de asociere adecvat. Aceast form de autonomie este util atunci cnd grupurile etnice nu snt majoritare n zonele n care locuiesc sau dac acestea nu consider necesar solicitarea autonomiei teritoriale, indiferent din ce motiv. Important este faptul ca uniunea care primete autonomia cultural, n orice form de asociere ar fi ea s cuprind o parte semnificativ a grupului etnic respectiv, pentru ca organele de conducere care iau decizii n cadrul autonomiei s fie alese n mod democratic i liber. Autonomia cultural trebuie s cuprind toate domeniile care, conform prerii grupurilor etnice, sunt eseniale pentru pstrarea, protecia i dezvoltarea identitii lor, domenii semnificative, cum ar fi: cultura; nvmntul; informarea, inclusiv radio i tv; utilizarea de nsemne proprii; alte domenii utile pstrrii i exercitrii drepturilor de protecie proprie necesar. Autonomia cultural mai cuprinde i dreptul de a crea i a ntreine instituii, mai ales n domeniile: nvmnt; mediile scrise i electronice; pstrarea tradiiilor; cultura; activiti economice. n Republica Moldova, dei nu se vorbete de o form special a autonomiei culturale acordat unui grup etnic care locuiete dispersat, aceast posibilitate o ofer Legea cu privire la drepturile persoanelor aparinnd minoritilor naionale i la statutul juridic al organizaiilor lor care n art.5 stabilete c statul se oblig s contribuie la crearea condiiilor necesare pstrrii, dezvoltrii i exprimrii identitii etnice, culturale, lingvistice i religioase a persoanelor aparinnd minoritilor naionale, monumentele de istorie i cultur ale minoritilor naionale snt ocrotite de stat. n scopul dezvoltrii identitii etnice a indivizilor care aparin la o alt etnie dect cea majoritar, statul garanteaz realizarea drepturilor persoanelor aparinnd minoritilor naionale la educaie precolar, la studii primare, medii (generale i profesionale), superioar i postuniversitare n limbile moldoveneasc i rus, creeaz condiii pentru realizarea dreptului lor la educaie i la instruire n limba matern (ucrainean, gguz, bulgar, ivrit, idi etc.). Pentru asigurarea procesului de instruire n instituiile de nvmnt n care predarea se face, n ntregime sau parial, n limbile minoritilor naionale, statul contribuie la elaborarea de programe i literatur didactico-metodic, la instruirea cadrelor didactice, colabornd n acest domeniu cu alte ri. Persoanele aparinnd minoritilor naionale i organizaiile lor au dreptul, n condiiile legii, s fondeze instituii precolare i instituii de nvmnt particulare de toate nivelurile. Persoanele aparinnd minoritilor naionale au dreptul la libera folosire a limbii materne, att n scris, ct i oral, s aib acces la informaii n aceast limb, s o difuzeze i s fac schimb de informaii. 239

Deci autonomia cultural nu se ofer n special cuiva, pentru o autonomie cultural sunt create condiii necesare ca cei care constiotuie minoriti naionale s aib posibilitatea la existen i dezvoltare n mmod egal cu toi membrii societii indiferent de apartenena etnic sau religie. n perioada post 1989 drepturile minoritarilor naionale din Romnia au fost promovate n mai multe dimensiuni ale politicilor publice: prin instituionalizarea variatelor modaliti de participare la actul legislativ si executiv, respectiv prin variate msuri legal-instituionale menite a asigura protejarea, pstrarea i dezvoltarea variatelor dimensiuni ale particularitilor identitare ale minoritarilor din Romnia (politici culturale, lingvistice, educaionale i administrative). Cum o component major (chiar central) a identitii etnice o reprezint limba, o parte considerabil a acestor politici s-a concentrat pe asigurarea reproducerii instituionale si folosirii publice ale limbilor minoritarilor din Romnia. Pe baza unor analize formale (evalund doar coninutul prevederilor juridice) se poate afirma c drepturile lingvistice ale minoritarilor din Romnia au nregistrat cteva mbuntiri semnificative. Comparativ cu prima jumtate a anilor nouzeci normele legale care fac posibile reproducerea instituionala i utilizarea regulata n contexte oficiale a unei alte limbi dect limba oficiala a unui stat, au devenit mai permisive, existnd mai multe oportuniti legal-instituionale de nsuire i utilizare a limbilor minoritare. Evaluarea eficienei nelegem s-o facem pe doua planuri relativ distincte: gradul de implementare a legii (aplicarea legislaiei) urmrind s stabilim n ce msura sunt implementate prevederile referitoare la drepturile lingvistice ale minoritarilor cuprinse n Legea administraiei publice locale (Legea nr. 215 din 23 aprilie 2001) gradul de realizare a proiectului politic urmrind s stabileasc n ce msura i n ce direcie se modific dinamica relaiilor, fenomenelor (economice, sociale, culturale, etc.) pe care clas politic a dorit s le modifice prin promovarea unei legislaii n domeniul drepturilor lingvistice ale minoritarilor; Vorbind despre drepturi lingvistice, nainte de toate, stabilirea gradului de implementare a paragrafelor ce confer drepturi lingvistice minoritarilor cuprinse n cadrul Legii administratiei publice locale. Mai concret, urmrim schimbrile intervenite la nivelul simbolisticii locale (inscripii bilingve la diferite instituii, indicatoare rutiere bilingve, etc.), respectiv la nivelul practicilor de comunicare n cadrul administraiei publice locale (asigurarea comunicrii bilingve la nivelul birourilor care au relaii cu publicul, informarea publica n limba minoritilor, folosirea limbii minoritilor la diferite ceremonii si ntruniri publice, inclusiv edinele consiliilor locale). n ceea ce privete proiectul politic mai amplu urmrit de aceste politici publice, vom porni de la coninutul articolului 6.1. din Constituia Romniei, care stipuleaz recunoaterea si garantarea persoanel