PROCEDURA ACTELOR ADMINISTRATIVE

Una dintre caracteristicile principale ale sistemului nostru administrativ, comun

tuturor regimurilor inspirate din modelul european continental, îl reprezintă faptul că
administraţia publică acţionează de obicei în temeiul unor formalităţi, a unor ritualuri: punând
în aplicare legea aceasta se vede obligată să acţioneze în limitele şi scopul impuse de lege şi în
conformitate cu prevederile normelor juridice. Activitatea juridică a administraţiei se face în
temeiul şi pentru realizarea dreptului este întotdeauna o activitate formalizată, şi în mare parte
urmând proceduri predeterminate legal. Această circumstanţă de acţiune este în fapt cea care
distinge administraţia de persoanele de drept privat, care, în principiu, acţionează informal,
sau, în mare parte astfel.
Unele Constituţii europene impun stabilirea prin lege a procedurii administrative,
precum, de exemplu, art. 105 lit. c) din Constituţia spaniolă, care dispune că „Legea va
reglementa: ...c) procedura privind acţiunile administrative şi când după caz a ascultării
persoanelor interesate”.
Sarcinile asumate de către stat sunt aduse la îndeplinire prin intermediul instituţiilor
sale şi a procedurilor aferente, respectiv a formelor concrete de realizare a acestor sarcini.
Raţiunile existenţei procedurilor administrative îşi au izvorul, pe de-o parte, în exigenţele
pentru normalizarea funcţională a marilor organizaţii publice, menite a asigura eficienţa
principiului ierarhiei şi a raţionaliza funcţionarea organizaţiei iar, pe de altă parte, de ordin
birocratic, din nevoia de a crea rutine comportamentale uşor observabile, a elimina tensiunile
derivate din exigenţele de inovare, a frâna ingerinţele puterii politice în acţiunea administraţiei
publice ce urmăreşte eficienţa, eficacitatea, obiectivitatea, neutralitatea, imparţialitatea.
Situaţiile zilnice de acţiune în cadrul autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice sunt
extrem de numeroase şi variate iar existenţa unor proceduri standard este de natură a spori
randamentul, poate elimina arbitrariul şi asigura egalitatea de tratament a administraţilor. Nu
în ultimul rând, existenţa procedurilor administrative facilitează modalităţile de control extern
asupra activităţii administraţiei. Procedurile administrative unitare pot facilita intervenţia
soluţiilor de optimizare a activităţii unei instituţii.

Modele de proceduri administrative.

La nivel teoretic, pot fi distinse trei mari modele ori tipuri de proceduri administrative:
modelul austriac, modelul american şi modelul spaniol. Modelul austriac a fost construit
începând cu legea din 1925 (o reală codificare de procedură, general revizuită în 1950 şi în
1991), care a fost modelul unor legi similare adoptate în Polonia (1928), Cehoslovacia (1928)
şi Iugoslavia (1930), fiind influenţat de pozitivismul juridic, caracterizat prin extinderea
reglementărilor procedurale, hiperformalizarea procedurii, elaborat plecând de la modelul
jurisdicţional.
Cu o structură internă complet diferită şi o capacitate de protecţie semnificativă, legea
federală de procedură administrativă nordamericană reprezintă al doilea model. Este vorba de
o lege puţin extinsă, alcătuită din principii de bază care fundamentează un model de procedură
caracterizat prin deformalizare şi consacrarea publicităţii şi transparenţei ca principii cu
caracter absolut.
Un al treilea model este legea de procedură administrativă a Spaniei din 1958, care
îmbină caracteristicile celor două modele, devenind astfel un prototip divers ce a inspirat state
precum Suedia (1968), Germania (1976), Argentina (1972), Venezuela (1982), Portugalia
(1989), Chile (2003).
Tendinţele actuale în materia reglementării procedurii administrative converg spre
adoptarea unor reglementări unitare, sub forma codurilor sau a legilor de procedură
administrativă, tendinţe manifeste şi la nivelul administrativ al Uniunii Europene. În
România, cu toate că necesitatea adoptării unui cadru reglementar unitar în materie a fost
semnalată de literatură şi practica administrativă încă de la începutul secolului trecut, abia la
finele acestuia s-a putut elabora un proiect de cod în această materie. Acesta a fost inclus în
programul anterior de guvernare dar fără a se fi reuşit în acel madat adoptarea acestuia prin
lege. Actualul Guvern are constituit la nivel ministerial un grup de lucru menit a actualiza
proiectul pentru a-l înainta Parlamentului a iniţiativa sa legislativă.

Actul administrativ ca element structural central al procedurii administrative.

După cum se arată în doctrina de specialitate, actul administrativ reprezintă forma

principală de activitate a administraţiei publice prin care aceasta îşi exercită prerogativele de
putere publică întreaga procedură administrativă fiind structurată în jurul acestuia. Actul
administrativ este rezultatul unui proces raţional, care porneşte de la sesizarea necesităţii
adoptării sau emiterii lui şi continuă cu colectarea, în acest scop, a informaţiilor necesare,
preluarea acestora, elaborarea mai multor variante şi alegerea variantei optime, dezbaterea
proiectului, deliberarea şi, în final, adoptarea sau emiterea actului. Procedura adoptării actelor
administrative cuprinde un complex de activităţi desfăşurate de funcţionarii autorităţilor
publice care adoptă actul şi ai altor autorităţi publice care colaborează cu acestea.
Într-o opinie, procedura administrativă poate fi definită în două sensuri. Astfel, pe de o
parte, procedura administrativă reprezintă ansamblul formalităţilor îndeplinite de organele
administraţiei de stat în îndeplinirea atribuţiilor sale. Pe de altă parte, procedura
administrativă cuprinde totalitatea normelor juridice care reglementează forma în care se
înfăptuieşte activitatea executivă sau ansamblu normelor juridice privind formele şi
modalităţile specifice de elaborare, punere în executare şi control al actelor administrative,
precum şi de realizare a operaţiunilor administrative şi tehnico-materiale de către structurile
administraţiei publice.
În mod tradiţional, termenul de procedură a fost legat de noţiunea de proces, în sens de
litigiu, de conflict privind aplicarea dreptului. Procedura administrativă se deosebeşte de
procedura judiciară civilă sub mai multe aspecte, printre care cităm:
 în activitatea executivă nu există (încă, în România) un Cod de procedură
administrativă care să constituie un ansamblu unitar şi sistematizat de norme juridice, acestea
rezultând dintr-o mulţime de acte normative, spre deosebire de procedura instanţelor
judecătoreşti care este codificată;
 procedura administrativă are un caracter mult mai complex decât procedura
judiciară, fiind reglementată dintr-un ansamblu de proceduri dintre cele mai diferite;
 procedura administrativă se declanşează, în general, din oficiu, spre deosebire de
procedura judiciară care se declanşează numai la sesizarea instanţei de judecată de către
părţile din litigiu, procuror sau alte organe prevăzute de lege;
 cea mai mare parte a actelor administrative sunt revocabile, pe când hotărârile
judecătoreşti nu au acest caracter, prin pronunţarea lor instanţele dezinvestindu-se de
soluţionarea litigiului.
Faţă de normele de drept material, care răspund la întrebarea ce se face, normele de
procedură relevă cum se face administraţia publică. Termenul general de procedură este
definit ca totalitatea actelor şi formelor, îndeplinite în cadrul activităţii desfăşurate de un
organ de jurisdicţie, de executare sau alt organ.
 În dreptul administrativ sunt consacrate atât proceduri contencioase, cât şi
necontencioase. Dacă procedura judiciară contencioasă este reglementată în prezent de un act
administrativ special - Legea contenciosului administrativ, nr. 554/2004, în materia procedurii
administrative necontencioase nu putem vorbi de un cadru reglementar relativ unitar, tendinţe
de sistematizare a reglementărilor în această materie existând abia în proiectul Codului de
procedură administrativă al României.

Principii ale procedurii administrative

Din legislaţie şi doctrină s-au putut identifica câteva principii de bază care guvernează
procedura administrativă, respectiv:
 principiul legalităţii şi oportunităţii;
 principiul executării obligatorii şi cu bună-credinţă a competenţei legale;
 principiul motivării actelor şi măsurilor administrative;
 principiul exercitării ierarhice a recursului;
 principiul transparenţei în activitatea administraţiei publice;
 principiul obligativităţii aducerii la cunoştinţă a actelor adoptate şi măsurilor
dispuse;
 principiul exercitării controlului activităţii executive, al celerităţii rezolvării
problemelor cetăţenilor;
 principiul colaborării şi cooperării dintre diferitele autorităţi;
 principiul răspunderii administrative;
 principiul subsidiarităţii.
Proiectul Codului de procedură administrativă al României determină, pe de-o parte,
principiile procedurii administrative necontencioase, respectiv: principiul legalităţii,
oportunităţii şi eficienţei; principiul executării obligatorii şi cu bună-credinţă a competenţei
legale; principiul egalităţii în faţa administraţiei publice; principiul motivării acţiunii
administrative şi a măsurilor dispuse; principiul exercitării ierarhice a recursului; principiul
transparenţei în activitatea administraţiei publice şi accesului liber la informaţiile de interes
public; principiul obligativităţii aducerii la cunoştinţă a actelor adoptate/emise şi măsurilor
dispuse; principiul exercitării controlului asupra activităţii executive, celerităţii rezolvării
problemelor cetăţenilor; principiul colaborării şi cooperării; principiul responsabilităţii şi
răspunderii; principiul subsidiarităţii, la care adaugă principii aplicabile în procedura
contencioasă, respectiv: principiul contradictorialităţii; independenţei în activitatea
administrativ-jurisdicţională; garantării dreptului la apărare, reprezentare, precum şi la
exercitarea căilor de atac, în faţa jurisdicţiilor administrative şi a instanţelor judecătoreşti;
stabilităţii şi motivării actului administrativ-jurisdicţional.

Reguli de procedură privind actele administrative

Deoarece regulile procedurii administrative au efecte în materia validităţii actului

administrativ, în cele ce urmează vom analiza formalităţile procedurale anterioare,
concomitente şi ulterioare adoptării/emiterii actului administrativ, ca faze ale procedurii
administrative.
Procedura administrativă se poate declanşa din oficiu, la iniţiativa proprie a autorităţii
administrative competente, în temeiul dispoziţiei organului ierarhic superior sau ca urmare a
exercitării dreptului la petiţionare, de către persoane fizice sau organizaţii legal constituite, în
cazurile şi condiţiile prevăzute de normele legale. Ca manifestări de voinţă producătoare de
efecte juridice, actele administrative pot proveni de la structuri unipersonale sau colegiale ale
administraţiei publice. Corespunzător, se utilizează termenul de emitere pentru actul
administrativ realizat valabil de către organul unipersonal (de exemplu, ordinul emis de către
ministru, dispoziţia emisă de către primar ş.a.) şi, respectiv, de adoptare pentru actul
administrativ al unei structuri colegiale (de exemplu, hotărârea adoptată de consiliul local).

Formalităţi procedurale prealabile adoptării actului administrativ

Pentru a-şi realiza competenţa şi a sluji interesul public şi privat, autorităţile
administraţiei publice desfăşoară o complexă activitate de pregătire a adoptării/emiterii
actelor administrative, realizând în acest scop o serie de operaţiuni de documentare, informare
şi prelucrare a datelor şi informaţiilor, menite a fundamenta respectivele acte. Cu alte cuvinte,
adoptarea/emiterea actelor administrative se bazează pe întocmirea unor „formalităţi” sau
„acte pregătitoare” şi efectuarea unor operaţiuni tehnico-administrative, în absenţa cărora nu
ar fi posibilă adoptarea/emiterea în mod valabil a actului administrativ, care însă nu produc,
prin ele însele, efecte juridice.
În doctrină se consideră că fac parte din categoria formalităţilor procedurale
prealabile: sesizarea, propunerea, proiectul de act administrativ, avizele, acordul, precum şi
alte forme procedurale.
a. Sesizarea reprezintă acea formă procedurală prealabilă prin care o autoritate a
administraţiei publice ia cunoştinţă despre o situaţie ce impune adoptarea/emiterea unui act
administrativ.
Sesizarea poate proveni de la o altă autoritate publică (de exemplu, situaţia în care
primarul sesizează prefectul pentru a constata dizolvarea de drept a consiliului local) sau, de
la orice altă persoană fizică sau juridică (dreptul de petiţionare fiind garantat de lege,
autorităţile publice având obligaţia să rezolve petiţiile cetăţenilor şi ale organizaţiilor legal
constituite).
Pentru declanşarea procedurii de elaborare a actelor administrative nu este suficientă
orice sesizare, ci este necesar ca aceasta să fie adresată unor subiecte prevăzute de lege ca
având dreptul de iniţiativă. Acest drept conferă titularului său facultatea de a declanşa
procedura de elaborare şi apoi de adoptare a unui act administrativ. Datorită conţinutului
dreptului de iniţiativă nu se poate afirma că există acte administrative emise din iniţiativa unor
organizaţii sau a unor persoane fizice, ci numai acte emise la sesizarea acestora. În concluzie,
relevăm că sesizarea poate să provină de la orice subiect, dar dreptul de iniţiativă aparţine
numai subiectelor determinate de lege.
Sesizarea şi iniţiativa nu sunt forme procedurale în sine, ci ele conţin, de regulă,
propuneri, acorduri prealabile sau sunt însoţite de avize.
b. Propunerea reprezintă un act pregătitor prin care un organ administrativ sesizează
un alt organ în vederea luării unor măsuri în sensul recomandării făcute de autorul propunerii.
Astfel, consiliul local aprobă, la propunerea primarului, în condiţiile legii,
organigrama, statul de funcţii, numărul de personal şi regulamentul de organizare şi
funcţionare a aparatului propriu de specialitate.
Uneori, valabilitatea actelor administrative este condiţionată de existenţa prealabilă a
unei propuneri astfel încât autoritatea administrativă competentă să emită/adopte actul
administrativ acţionează la propunerea alteia.
Elocvente în acest sens ni se par dispoziţiile art. 39 alin. (4) din Legea nr. 273/2006
privind finanţele publice locale, conform cărora: „În 5 zile de la expirarea termenului de
depunere a contestaţiilor prevăzut la alin. (3) proiectul bugetului local, însoţit de raportul
ordonatorului principal de credite şi de contestaţiile depuse de locuitori, este supus aprobării
autorităţilor deliberative, de către ordonatorii principali de credite.”
Din analiza textului legal sus-menţionat rezultă indiscutabil faptul că autorităţile
deliberative ale administraţiei publice locale (consiliile locale şi consiliile judeţene) au
competenţa de a aproba, prin hotărâre, bugetele locale dar numai la propunerea ordonatorilor
principali de credite (respectiv a primarilor, primarului general al capitalei şi a preşedinţilor
consiliilor judeţene).

Propunerile se particularizează prin următoarele caracteristici:

a) provin de la o altă autoritate decât cea care are competenţa de a adopta actul;
b) sesizarea cu propunerea revine purtătorului propunerii, spre deosebire de avize sau
acorduri care se eliberează la solicitarea organului emitent;
c) în unele cazuri prevăzute de lege, condiţionează valabilitatea actului administrativ
emis.
c. Proiectul actului administrativ reprezintă o propunere privind modul de rezolvare
a unei situaţii concrete, într-o formă apropiată sau identică cu cea pe care o va îmbrăca
viitorul act administrativ.
Proiectele se întocmesc de către organe sau servicii specializate. În redactarea
proiectelor trebuie să se aibă în vedere normele de tehnică legislativă cuprinse în Legea nr.
24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative şi ale H.G.
nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului,
pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare.
Proiectul nu produce efecte juridice, fiind un act pregătitor, o formalitate procedurală
prealabilă adoptării actului administrativ.
d. Avizul. Literatura noastră a reuşit, pe fondul lipsei unei legislaţii codificate a
procedurii administrative, să construiască o teorie relativ unitară a avizului. Într-o opinie de
mare autoritate, avizul reprezintă opinia pe care un organ al administraţiei publice o solicită
altui organ administrativ într-o problemă sau în mai multe probleme pentru a se informa şi
decide în deplină cunoştinţă de cauză. Altfel spus, avizul este o opinie de specialitate pe care
emitentul actului administrativ o solicită unui alt organ administrativ, pentru a lua o decizie
legală şi oportună, respectiv concretizarea părerilor altui organ decât cel care urmează să
emită actul administrativ, care nu produc ele însele efecte juridice şi nu sunt acte
administrative de sine stătătoare, chiar dacă reprezintă tot manifestări unilaterale de voinţă,
care condiţionează sau, după caz, fundamentează manifestarea unilaterală de voinţă a
organului administrativ.
În ciuda aparenţei de claritate a noţiunii, cercetarea legislaţiei şi a jurisprudenţei a
putut releva confuzii terminologice şi de conţinut privind noţiunea de aviz, cu referire la
natura acestuia.
În doctrină, avizele au fost clasificate după mai multe criterii.
Astfel, după subiectele de la care sunt solicitate, avizele pot fi interne (dacă provin
chiar de organul emitent al actului juridic sau de la o structură internă a acestuia), sau externe
(când emană de la un alt organ decât cel competent să emită actul).
Un alt criteriu îl constituie treapta ierarhică pe care se situează organul emitent al
avizului. Acesta poate proveni de la organe inferioare, egale sau superioare ierarhic autorităţii
competente să emită actul administrativ.
În sfârşit, după modul de conformare al organului solicitant faţă de opinia exprimată,
avizele pot fi: facultative, consultative sau conforme.
Acest criteriu are în vedere o dublă obligaţie pentru emitentul actului administrativ,
respectiv de a solicita şi de a respecta opinia exprimată în aviz.
Avizele facultative se caracterizează prin faptul că autoritatea care adoptă sau emite
actul administrativ este liberă să le solicite sau nu unei alte autorităţi, iar în cazul în care le-a
cerut, este liberă să li se conformeze sau nu. Adoptarea sau emiterea actului fără solicitarea
sau cu ignorarea acestui aviz, nu are nici o consecinţă juridică asupra valabilităţii lui. De
regulă, această categorie de avize nu este prevăzută de lege.
 Avizele consultative se particularizează prin faptul că organul care emite/adoptă actul
administrativ este obligat să le solicite altui organ, dar nu este obligat să se conformeze
acestora. Nesolicitarea avizului consultativ conduce la nulitatea actului administrativ, pe
temeiul că este încălcată o cerinţă imperativă a legii şi nu pentru nerespectarea avizului.
În sprijinul doctrinei, invocăm un text legal concludent. Astfel, conform art. 5 din
Ordonanţa Guvernului nr. 63/2002 privind atribuirea sau schimbarea de denumiri modificat
prin Legea nr.48/2003: „(1) Solicitarea avizului comisiei de atribuire de denumiri, în cazurile
prevăzute la art.3 alin. (1) este obligatorie. Avizul are caracter consultativ şi se emite cu votul
majorităţii membrilor comisiei, în termen de cel mult 60 de zile de la data solicitării. (2) În
cazul în care avizul comisiei nu este emis în termenul prevăzut la alin. (1), consiliul local ori
judeţean, după caz, poate adopta hotărârea de atribuire sau schimbare de denumiri şi în lipsa
acestuia. (3) Hotărârile consiliilor locale şi ale consiliilor judeţene adoptate fără solicitarea
avizului comisiei de atribuire de denumiri sunt nule de drept. Nulitatea se constată de către
instanţa de contencios administrativ, la sesizarea prefectului sau oricărei persoane interesate.”
Din examinarea textului legal se poate observa cu claritate faptul că, emitentul actului
are doar obligaţia legală de a solicita avizul consultativ şi nu de a-l respecta.
Această categorie de avize reprezintă regula în dreptul administrativ şi este prevăzută
de lege.
Avizele conforme se caracterizează prin faptul că autoritatea competentă să adopte sau
să emită actul administrativ este obligată atât să le solicite precum şi să se conformeze acestor
avize. În consecinţă, actul administrativ emis/adoptat fără solicitarea sau cu nerespectarea
avizului conform este nelegal. Avizele conforme sunt prevăzute în mod expres de lege.
Spre exemplu, bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii,
inclusiv rectificarea acestora, se aprobă de către conducerea instituţiei, cu avizul conform al
ordonatorului principal de credite astfel cum prevăd dispoziţiile art. 15 lit. c) din O.U.G.
nr.45/2003 privind finanţele publice locale.
Menţionăm că indiferent de categorie, avizele nu produc prin ele însele efecte juridice.
Dacă în regimul contenciosului administrativ român, această categorie de acte poate fi
verificată sub aspectul legalităţii numai împreună cu actul pe care îl fundamentează,
remarcăm că în proiectul tratatului instituind o Constituţie pentru Europa, (art.I-270 şi III-
272) avizele sunt exceptate de la controlul de legalitate exercitat de Curtea de Justiţie.
e. Acordul reprezintă manifestarea de voinţă a unei autorităţi determinate de lege,
prin care aceasta îşi dă consimţământul la emiterea unui act administrativ de către o altă
autoritate a administraţiei publice.
În funcţie de momentul în care intervine, acordul poate fi: prealabil, concomitent şi
ulterior emiterii sau adoptării unui act administrativ. acordul prealabil reprezintă
consimţământul unui subiect determinat cu privire la emiterea/adoptarea unui act
administrativ de către o persoană administrativă. El nu exprimă doar o opinie de care
emitentul poate să nu ţină seama, întrucât actul nu poate fi emis fără acordul prevăzut de lege.
în practica reglementară se pare că aceasta este şi forma de acord cel mai des întâlnită.
Emiterea acordului nu obligă autoritatea administraţiei publice să elaboreze actul
administrativ condiţionat de acord, dar lipsa acordului determină nevalabilitatea actului
administrativ.
Acordul prealabil nu acoperă viciile actului administrativ la care se referă, iar dacă se
cere anularea acestuia, în litigiu calitatea de pârât o are autoritatea emitentă a actului şi nu
aceea care şi-a dat acordul.
Cât priveşte acordul prealabil şi avizul conform, cu toate că au unele elemente
comune, ce constau în faptul că ambele sunt emise pe baza solicitării autorităţii administrative
competente în adoptarea/emiterea actului administrativ, acestea nu pot fi confundate. În timp
ce avizul conform nu produce efecte juridice, în cazul acordului prealabil, efectul juridic apare
ca fiind rezultatul manifestării de voinţă a două sau mai multe autorităţi. Pentru acest
considerent, actele administrative adoptate sau emise cu acordul prealabil al unui alt organ
decât emitentul, precum şi cele pentru care legea impune aprobarea, confirmarea sau
ratificarea sunt considerate acte administrative complexe. Acest tip de acte se caracterizează
prin faptul că iau naştere ca urmare a reuniunii unui număr de două sau mai multe manifestări
de voinţă, care provin de la autorităţi diferite dar, care converg spre producerea aceluiaşi efect
juridic, formând o unitate juridică.
f. În doctrină sunt citate şi alte forme procedurale care mai pot fi întâlnite în etapa
pregătitoare a deciziei administrative, unele fiind specifice actelor normative, altele celor
individuale, sau comune celor două categorii, dintre care amintim: supunerea spre aprobare a
proiectului, anchetele sau cercetările, rapoartele şi referatele, dările de seamă, procesele-
verbale, dezbaterea publică, îndeplinirea unei proceduri jurisdicţionale.
Formalităţi procedurale concomitente adoptării actului administrativ
În etapa adoptării sau emiterii actului administrativ, formalităţile procedurale cel mai
frecvent citate în literatura de specialitate sunt: cvorumul, majoritatea necesară pentru
adoptarea actului administrativ, motivarea şi redactarea. Dacă primele două formalităţi sunt
specifice organelor colegiale, motivarea şi redactarea privesc deopotrivă organele colegiale şi
pe cele unipersonale.
a. Cvorumul reprezintă numărul de membri necesar a fi prezenţi la şedinţă, raportat la
numărul total al membrilor unei autorităţi administrative colegiale, pentru ca deliberările
autorităţii respective să se desfăşoare în mod valabil.
Cvorumul necesar pentru ca o autoritate colegială să lucreze în mod valabil poate să
fie prevăzut sau nu de lege. Astfel, în cazul Guvernului şi al consiliilor locale, legea prevede
în mod expres cvorumul necesar şi anume majoritatea membrilor autorităţii respective
(jumătate plus unu).
Îndeplinirea cvorumului este obligatorie întrucât normele ce îl reglementează sunt
stabilite în legi organice sau ordinare şi, în consecinţă, autoritatea administrativă trebuie să le
respecte şi să li se conformeze. Aceste dispoziţii constituie o condiţie de valabilitate a
reuniunii şi funcţionării legale a oricărei autorităţi administrative cu componenţă colegială şi,
implicit, determină valabilitatea actului administrativ.
b. Majoritatea de vot necesară adoptării unui act administrativ este acea formalitate
procedurală care are în vedere numărul minim de voturi ce trebuie exprimate în favoarea
actului administrativ pentru ca actul respectiv să fie adoptat în mod valabil.
Majoritatea stabilită de lege pentru adoptarea unui act administrativ poate fi: simplă,
absolută sau calificată.
Majoritatea simplă (sau relativă) reprezintă regula şi semnifică faptul că adoptarea
actului administrativ se realizează cu votul favorabil al majorităţii membrilor organului
colegial prezenţi la şedinţă, dar cu respectarea cvorumului.
Majoritatea absolută presupune adoptarea actului administrativ cu votul favorabil al
majorităţii membrilor care compun organul colegial.
Majoritatea calificată impune ca pentru adoptarea actului administrativ să voteze
favorabil un număr legal determinat din membri organului colegial (2/3 sau 3/4 sau consensul,
în orice caz mai mare decât majoritatea absolută).
Cvorumul nu trebuie să fie confundat cu majoritatea necesară pentru adoptarea unui
act administrativ; primul priveşte numărul necesar de membri prezenţi la şedinţă pentru ca o
autoritate administrativă colegială să lucreze în mod valabil, pe când cea de-a doua are în
vedere numărul minim de voturi favorabile pentru ca actul administrativ să fie adoptat în mod
valabil. Cu alte cuvinte, cvorumul condiţionează funcţionarea legală a unui organ colegial, pe
când majoritatea necesară are în vedere procesul votării actului administrativ. Încălcarea
acestor forme procedurale atrage nulitatea actelor adoptate. Sigur că dacă nu este satisfăcut
cvorumul necesar pentru ca un organ să lucreze valabil, nici nu se mai pune problema votului.
c. Motivarea este acţiunea de reliefare a motivelor pe care se fundamentează actul
administrativ, respectiv a considerentelor de fapt şi de drept care justifică şi impun
emiterea/adoptarea unui act administrativ.
Fiind o condiţie formală, de procedură, motivarea este un element obiectiv şi extern
actului administrativ.
Legislaţia şi practica administrativă au consacrat obligativitatea motivării actelor
administrative normative, sub forma notei de fundamentare, a expunerii de motive sau
referatelor de aprobare, întocmite de iniţiatorul actului ori de compartimentul de resort.
Motivarea actelor administrative individuale este prevăzută în reglementări speciale.
Actele administrative individuale cu caracter jurisdicţional sunt acte motivate în virtutea
procedurii specifice după care se elaborează şi a principiilor care stau la baza procedurii de
elaborare a acestora.
Conţinutul motivării trebuie să se refere la împrejurările determinante în emiterea
actului. În cazul unui act administrativ cu caracter normativ, motivarea va releva, printre
altele:
a) cerinţele care justifică intervenţia normativă;
b) principiile de bază şi finalitatea reglementării propuse;
c) efectele de ordin social, economic, politic, cultural urmărite în funcţie de obiectul
reglementării;
d) implicaţiile pe care le are asupra reglementărilor în vigoare;
e) fazele parcurse în pregătirea proiectului şi rezultatele obţinute, etc.
În cazul actelor administrative individuale, motivarea se va referi la starea de fapt şi de
drept ce a determinat emiterea actului, cu indicarea probelor pe baza cărora se stabilesc
măsurile concrete.
Spre pildă, conform art. 38 alin. (1) din Codul de procedură fiscală, „Actul
administrativ fiscal se emite numai în formă scrisă”, iar alin. (2) prevede că: „Actul
administrativ fiscal cuprinde următoarele elemente: a) denumirea organului fiscal emitent; b)
data la care a fost emis şi data la care îşi produce efecte; c) obiectul actului administrativ
fiscal; d) motivele de fapt; e) temeiul de drept ...”.
Documentele de motivare trebuie să fie redactate într-un stil explicativ, clar,
folosindu-se terminologia proiectului de act normativ pe care îl reprezintă. În doctrină se
relevă că atunci când un act, pentru care obligaţia motivării rezultă din lege, nu este totuşi
motivat de organul administrativ emitent, actul este apreciat ca fiind ilegal din punct de
vedere al procedurii de elaborare şi va trebui considerat nul. Dimpotrivă, atunci când actul
este motivat, dar considerentele sale sunt în contradicţie cu dispoziţiile legale în vigoare, actul
administrativ va fi emis valabil sub aspect formal, în schimb va trebui considerat ilegal din
punct de vedere al conţinutului sau scopului său.
Motivarea este obligatorie şi în cazul actelor administrative individuale, cazurile
reglementate fundamentând această concluzie, de regulă, în privinţa actelor administrative
care nu dau satisfacţie cererii petentului.
d. Redactarea actelor administrative constituie operaţiunea de întocmire a unui
înscris (document) care să reflecte deplin şi concordant manifestarea de voinţă exprimată de
autoritatea administraţiei publice care adoptă/emite actul respectiv. Este cunoscut deja faptul
că pentru a putea produce efecte juridice actele administrative trebuie aduse la cunoştinţă în
mod formal, ceea ce presupune existenţa unui înscris, oricare ar fi modalităţile acestei aduceri
la cunoştinţă.
 Legea nr. 24/2000, republicată şi Hotărârea Guvernului nr.50/2005 stabilesc reguli
generale de tehnică legislativă ce trebuie avute în vedere de autorităţile abilitate de lege să
iniţieze şi să adopte acte administrative cu caracter normativ. Aceste reguli se referă la:
a) părţile constitutive ale unui act administrativ (titlul, preambulul, formula
introductivă, partea dispozitivă şi formula de atestare a autenticităţii actului);
b) structura şi forma actului, elementul structural de bază fiind articolul;
c) procedeele tehnice privind abrogarea, modificarea şi completarea actelor
administrative;
d) redactarea şi stilul actului normativ.
Potrivit art. 34 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicată: „Actele normative trebuie
redactate într-un limbaj şi stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar şi precis, care să
excludă orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie”, reguli
aplicabile şi în cazul actelor administrative cu caracter individual.
Actele cu caracter normativ se redactează în formă scrisă în toate cazurile, iar actele
administrative cu caracter individual pot îmbrăca forma nescrisă numai în cazurile expres
prevăzute de lege. Intră aici în discuţie o chestiune de mare importanţă pentru regulile ce
alcătuiesc regimul juridic al actelor administrative: forţa probantă a acestora, respectiv puterea
acestuia de a se constitui ca o dovadă în legătură cu cele cuprinse în conţinutul său.
Spre deosebire de actele civile, care se încheie valabil prin simplul acord de voinţă al
părţilor (cu excepţia vânzării – cumpărării de terenuri cu sau fără construcţii), pentru actele
administrative se cere, de regulă, forma scrisă. Această condiţie formală este necesară, printre
altele, şi pentru a se constitui, când este cazul, în mijloc de probă.
În faţa instanţelor judecătoreşti, actele administrative au forţa probantă a înscrisurilor
autentice. Această forţă probantă este dată şi de prezumţiile de autenticitate şi de veridicitate.
În consecinţă, efectele actului administrativ nu pot fi înlăturate decât ca urmare a revocării,
anulării sau abrogării actului administrativ de către autorităţile competente.
Formalităţi procedurale ulterioare adoptării actului administrativ
Această categorie cuprinde formalităţile procedurale ce se realizează după momentul
constituirii actului juridic, efectuarea lor având menirea de a consfinţi valabilitatea actului
administrativ şi a efectelor sale. În doctrină, sunt consacrate următoarele formalităţi
procedurale ulterioare adoptării actului administrativ: aprobarea, confirmarea, semnarea şi
contrasemnarea, comunicarea şi publicarea şi ratificarea.
a. Aprobarea este în general înţeleasă ca fiind manifestarea de voinţă a unui organ
superior al administraţiei de stat determinat de lege, prin care se încuviinţează un act deja
emis de un organ ierarhic inferior, act care, fără această manifestare de voinţă ulterioară lui,
nu ar produce efecte juridice conform legii.
În opinia prof. Tudor Drăganu şi a reprezentanţilor Şcolii de drept administrativ de la
Cluj aprobările îmbracă trei forme, respectiv: aprobările propriu-zise, aprobările substitutive
şi aprobările improprii.
Aprobările „propriu-zise” presupun acordul organelor superioare pentru actele
organelor ierarhic inferioare emise în exercitarea unor atribuţii date de lege în competenţa
acestora din urmă. În acest caz, rolul hotărâtor îl are actul aprobat, aprobarea reprezentând o
cerinţă de valabilitate şi nu de existenţă, actul administrativ fiind deja constituit din momentul
adoptării sale legale.
Aprobările „substitutive” reprezintă aprobările date de organul ierarhic superior unor
acte prin care un organ administrativ inferior acţionează într-un domeniu sau ramură de
activitate şi de raporturi sociale de competenţa celui supraordonat. În cazul acestui tip de
aprobări, elementul esenţial îl constituie tocmai aprobarea, aceasta reprezentând un element
de existenţă a actului administrativ complex.
 Aprobările „improprii” sunt folosite pentru aprobarea cererilor sau propunerilor
adresate unor organe ale administraţiei publice. Astfel de aprobări stau la baza eliberării de
permise, certificate, înscrisuri etc. Aprobările „improprii” sunt, de fapt, acte administrative
simple, deoarece au o existenţă juridică proprie şi nu desăvârşesc un alt act juridic.
În opinia profesorului Antonie Iorgovan, reprezentantul Şcolii de drept administrativ
de la Bucureşti, aprobarea, confirmarea, comunicarea, publicarea şi notificarea sunt
considerate a fi „condiţii procedurale posterioare” adoptării/emiterii actelor administrative.
Autorul citat atribuie aprobării două semnificaţii, după cum urmează:
a) act condiţie, în concret „manifestare de voinţă a organului superior, prin care
acesta se declară de acord cu un act deja emis de un organ inferior, care fără
această manifestare de voinţă posterioară lui nu ar produce, conform legii, efecte
juridice.”
b) act administrativ propriu-zis, situaţie în care organul ierarhic superior aprobă o
propunere a organului ierarhic inferior.
Spre pildă, conform art. 11 din Legea cetăţeniei nr. 21/1991 acordarea cetăţeniei
române se face de către Guvernul României, prin hotărâre, la propunerea ministrului justiţiei.
b. Confirmarea
Această formă procedurală ulterioară adoptării/emiterii actului administrativ este
abordată de doctrină în mai multe sensuri: confirmare „improprie”, confirmare propriu-zisă şi
confirmare aprobativă.
Confirmarea „improprie” reprezintă un act prin care un organ al administraţiei publice
încunoştinţează subiectul de drept interesat că înţelege să-şi menţină un act administrativ
anterior. Această manifestare de voinţă nu produce nici un alt efect juridic faţă de actul
confirmat, iar acesta nu dobândeşte caracterul de act complex. Un astfel de exemplu îl
constituie răspunsul emis de un consiliu local privind legalitatea hotărârii sale la solicitarea
prefectului formulată conform art. 26 alin. (2) din Legea nr. 340/2004 privind instituţia
prefectului.
Confirmarea propriu-zisă urmăreşte să acopere un viciu al unui act administrativ emis
anterior de acelaşi organ sau, să acopere un viciu de care este lovit un act al organului inferior.
În acest sens, confirmarea este un act administrativ distinct de actul confirmat, contribuind la
valabilitatea acestuia din urmă.
Confirmarea aprobativă reprezintă, de fapt, o aprobare dată de un organ administrativ
ierarhic superior în scopul punerii în executare a unui act emis anterior de un organ inferior.
Această formă de confirmare nu produce şi nu adaugă efecte juridice noi actului confirmat.
Astfel, senatul instituţiei de învăţământ superior confirmă hotărârile consiliilor facultăţilor cu
privire la rezultatele concursurilor pentru ocuparea posturilor de asistent.
c. Semnarea şi contrasemnarea reprezintă condiţia de formă prin care se atestă
autenticitatea actelor administrative. Aceste formalităţi sunt reglementate atât de Constituţie
cât şi de alte acte normative.
Astfel, hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru şi
se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare. De asemenea,
hotărârile consiliului local se semnează de preşedintele de şedinţă şi se contrasemnează,
pentru legalitate, de către secretarul comunei sau al oraşului.
Ne raliem opiniilor exprimate în doctrina de specialitate cu privire la semnificaţia
diferită a semnării/contrasemnării actelor administrative adoptate/emise de autorităţile
administraţiei publice cu componenţă colegială şi respectiv unilaterală, după cum urmează:
a) în cazul actelor administrative adoptate de organele colegiale, semnarea şi
contrasemnarea reprezintă condiţii neesenţiale de valabilitate ale actului
administrativ.
 b) dimpotrivă însă, în situaţia actelor emise de autorităţi unipersonale,
semnarea şi contrasemnarea lor constituie condiţii esenţiale pentru
valabilitatea actului administrativ, absenţa lor atrăgând nulitatea actului.
d. Ratificarea este o regulă procedurală mai puţin întâlnită.
Noţiunea de ratificare este utilizată în două sensuri şi anume: ratificarea propriu-zisă şi
ratificarea improprie.
Ratificarea propriu-zisă este operaţiunea de control asupra unui act administrativ
anterior adoptat de o altă autoritate publică, act care îşi produce în mod propriu şi deplin
efectele juridice, urmărindu-se prin ratificare descărcarea de răspundere a organului emitent al
actului ratificat. Sunt vizate, aşadar, numai raporturile dintre organele în cauză, fără să fie
afectate şi efectele actului juridic faţă de terţi.
Ratificarea improprie presupune manifestarea de voinţă a unui organ superior prin care
acesta urmăreşte să dea valabilitate actului emis de un organ inferior, cu depăşirea
competenţei legale a acestuia din urmă, dar în cadrul competenţei organului superior.
Constituţia României, în art. 91 alin (1), face referire expresă la dreptul Parlamentului
de a ratifica tratatele internaţionale. Oricum, nu poate fi confundată ratificarea Parlamentului
cu aprobarea Parlamentului.
e. Aducerea la cunoştinţă a actelor administrative este operaţiunea prin care
emitentul actului încunoştinţează subiectele pasive ale raportului administrativ cu privire la
existenţa şi conţinutul actului. Momentul intrării în vigoare a actelor administrative prezintă o
importanţă deosebită din punct de vedere teoretic şi practic, acest moment generând o serie de
consecinţe juridice, precum existenţa sau inexistenţa obligaţiei de executare, executarea din
oficiu a actelor, etc. Cerinţa îndeplinirii acestei formalităţi procedurale este impusă printre
altele şi de principiul de drept potrivit căruia nici o persoană nu poate invoca în apărarea sa
necunoaşterea legii. Prin publicare se oferă posibilitatea cunoaşterii existenţei şi conţinutului
normelor juridice.
În ceea ce priveşte intrarea în vigoare a actelor administrative, în doctrină este
consacrat principiul potrivit căruia actele administrative cu caracter normativ intră în vigoare
de la data aducerii lor la cunoştinţă publică prin publicare (având în vedere o diversitate de
modalităţi: publicare în Monitorul Oficial, în mijloacele mass-media, afişare într-un loc public
sau prin alte mijloace de difuzare etc.), iar cele cu caracter individual de la data comunicării.
Acest principiu doctrinar trebuie reconsiderat, ca o consecinţă firească a principiului instituit
de art. 78 din Constituţia României, republicată, potrivit căruia: „Legea se publică în
Monitorul Oficial al României şi intră în vigoare la 3 zile de la data publicării sau la o dată
ulterioară prevăzută în textul ei”.
Faţă de dispoziţiile cu caracter novator ale Constituţiei, legiuitorul ordinar a adoptat
modificările de rigoare. Astfel, art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică
legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, intitulat „Intrarea în vigoare a
actelor normative” statuează: „(1) Legile şi ordonanţele emise de Guvern în baza unei legi
speciale de abilitare intră în vigoare la 3 zile de la data publicării în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, sau la o dată ulterioară prevăzută în textul lor. Termenul de 3 zile se
calculează pe zile calendaristice, începând cu data publicării în Monitorul Oficial al României
şi expiră la ora 24.00 a celei de-a treia zi de la publicare. (2) Ordonanţele de urgenţă ale
Guvernului intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, sub
condiţia depunerii lor prealabile la Camera competentă să fie sesizată, dacă în cuprinsul lor nu
este prevăzută o dată ulterioară. (3) Actele normative prevăzute la art. 10 alin. (1), cu excepţia
legilor şi a ordonanţelor, intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României,
Partea I, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară. Atunci când nu se impune ca
intrarea în vigoare să se producă la data publicării, în cuprinsul acestor acte normative trebuie
să se prevadă că ele intră în vigoare la o dată ulterioară stabilită în text.”
 Faţă de cele de mai sus, se desprind următoarele reguli privind intrarea în vigoare a
unor acte normative din perspectiva îndeplinirii acestei formalităţi procedurale ulterioare:
a) Legile şi ordonanţele simple, adoptate în baza unei legi speciale de abilitare, intră
în vigoare la 3 zile după publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau la o dată
ulterioară prevăzută în textul acestora;
b) Ordonanţele de urgenţă ale Guvernului intră în vigoare la data publicării în
Monitorul Oficial al României, Partea I, sau la o dată ulterioară prevăzută în textul lor, cu
condiţia de a fi depuse în prealabil la una dintre cele două camere ale Parlamentului
competentă a fi sesizată potrivit legii fundamentale;
c) Actele normative adoptate de Parlament cu excepţia legilor, hotărârile Guvernului,
actele normative ale autorităţilor administrative autonome şi cele ale organelor administraţiei
publice centrale de specialitate intră în vigoare de la data publicării în Monitorul Oficial al
României, Partea I sau de la o dată ulterioară prevăzută expres în textul acestora.
d) Conform art. 33 alin. (1) din Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului:
„Ordinul prefectului care conţine dispoziţii normative, devine executoriu numai după ce a fost
adus la cunoştinţă publică. Ordinul prefectului, cu caracter individual, devine executoriu de la
data comunicării către persoanele interesate”
S-a constat că, deşi este o lege intrată în vigoare după republicarea Constituţiei
României cu modificările şi completările aduse prin Legea de revizuire nr. 429/2003,
legiuitorul nostru nu a realizat corelarea cu dispoziţiile novatoare aduse de legea
fundamentală în această materie.
Pe de altă parte, în legătură cu intrarea în vigoarea a actelor administrative ale
administraţiei locale, art. 81 din Legea nr. 24/2000, republicată: „În vederea intrării lor în
vigoare, actele normative adoptate de autorităţile administraţiei publice locale se aduc la
cunoştinţă publică, în condiţiile Legii nr. 215/2001, prin afişare în locuri autorizate şi prin
publicare într-un cotidian local de mare tiraj.”

În consecinţă, din coroborarea celor două texte legale rezultă următoarele reguli:
a) hotărârile consiliilor locale şi consiliilor judeţene, cu caracter normativ, devin
obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţă publică, iar cele individuale de
la comunicare (art. 50 şi art. 109). Menţionăm că aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor
cu caracter normativ se poate face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către
prefect, potrivit art. 50 alin. (2) din Legea administraţiei publice locale nr.215/2001.
b) dispoziţiilor emise de primari şi de preşedinţii consiliilor judeţene li se aplică
aceleaşi reguli privind intrarea în vigoare, astfel cum rezultă din art. 71 şi art. 109 din Legea
nr. 215/2001 - legea administraţiei publice locale.
În sfârşit, relevăm că prin art. 53 din Legea nr. 24/2000, republicată se instituie în
sarcina autorilor actelor normative obligaţia de a insera în dispoziţiile finale data intrării în
vigoare a fiecărui act. Textul menţionat are următorul conţinut: „(1) Dispoziţiile finale
cuprind măsurile necesare pentru punerea în aplicare a actului normativ, data intrării în
vigoare a acestuia conform art. 11 (şi art. 78, în opinia noastră), implicaţiile asupra altor acte
normative, ca: abrogări, modificări, completări, precum şi dispoziţia de republicare, dacă este
cazul.” Această operaţiune se poate realiza pe două căi: comunicare sau publicare.
Sunt exceptate de la obligaţia publicării în Monitorul Oficial, dacă legea nu dispune
altfel, ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări
din sectorul de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională
Comunicarea este operaţiunea prin care autoritatea administrativă competentă aduce la
cunoştinţa persoanei interesate un act administrativ, predându-l direct acesteia sau unui
membru din familie, prin afişare la domiciliul sau sediului persoanei în cauză, etc.
Comunicarea este utilizată, de regulă, în cazul actelor administrative individuale care obligă la
o anumită prestaţie, în cazul actelor administrativ-jurisdicţionale şi al celor cu caracter
sancţionator-contravenţional. Comunicarea operează cu privire la subiectul destinatar al
actului individual, dar şi în cazul unor persoane îndreptăţite la valorificarea anumitor drepturi
sau exercitarea unor atribuţii.

Uneori, comunicarea se întâlneşte şi în cazul actelor normative, cum este cazul unor
anexe ale acestora care se comunică direct celor interesaţi sau, al hotărârilor de guvern cu
caracter militar. Corespunzător, publicarea actelor individuale poate avea loc în situaţia în
care este imposibil să se comunice aceste acte către toate persoanele interesate, ca de
exemplu, listele candidaţilor reuşiţi la un concurs, listele electorale.
În principiu, actele administrativ produc efecte pentru viitor, sunt acte active, şi nu
acte retroactive. De la principiul neretroactivităţii actelor administrative există şi unele
excepţii în care actul retroactivează, excepţii datorate după caz, caracterului lor (exemple:
actele administrative declarative, actele administrative jurisdicţionale, ori actele adoptate în
baza unei hotărâri judecătoreşti), sau unor dispoziţii exprese ale legii.
Cea mai importantă categorie a actelor administrative care fac obiectul acestor excepţii
o constituie actele declarative sau recognitive. Aceste acte recunosc sau constată existenţa
unor drepturi şi obligaţii care au luat naştere datorită unor fapte juridice produse anterior
emiterii sau adoptării actului administrativ (spre exemplu, actele de stare civilă – certificatul
de naştere, de deces ori actele de aprobare sau de confirmare).
 Bibliografie

1. Constitutia Romaniei
2. Tofan Dana, „ Drept administrativ „, Editua All Beck, Bucuresti,2004

3. Iorgovan A., „Tratat de drept administrativ, Editura All Beck, 2006

4. Manda Corneliu, „Drept administrativ. Tratat elementar”, Editura Lumina lex,

Bucuresti, 2001

5. Prisacaru Valentin, „ Tratat de drept administrativ roman”, Editura Lumina

Lex.Bucuresti, 2002