UNIVERSITATEA “DANUBIUS “ GALAȚI

FACULTATEA DE DREPT ȘI ADMINISTRAȚIE PUBLICĂ EUROPEANĂ

DISCIPLINĂ: PROCEDURA ADMINISTRATIVĂ

FORMALITĂŢI PROCEDURALE ANTERIOARE EMITERII

ACTULUI ADMINISTRATIV

COORDONATOR: MASTERAND:
CONF.UNIV.DR. GINA LIVIOARA GOGA TURCU MĂDĂLINA
PROCEDURILE CONSULTATIVE

Consultarea facultativă (avizul facultativ) presupune libertatea de decizie a autorităţii

publice, în condiţiile în care există posibilitatea solicitării unei opinii altei autorităţi publice,
instituţii publice, unui funcţionar public sau unei persoane fizice sau juridice private. Rămâne,
aşadar, la latitudinea autorităţii publice să solicite sau nu avizul, iar dacă l-a solicitat, poate
ţine sau nu seama de conţinutul lui la emiterea actului administrativ. Autoritatea publică
emitentă poate modifica şi după consultare proiectul, fără a fi obligată să recurgă la o altă
consultare.

Consultarea obligatorie (avizul consultativ). În acest caz, autoritatea publică emitentă

este obligată prin lege să solicite opinia unei alte autorităţi sau publicului, însă nu trebuie să se
conformeze acelei opinii atunci când emite actul administrativ. Actul final trebuie să
corespundă proiectului supus consultării, orice modificare a proiectului antrenând
obligativitatea unei noi consultări.

Consiliul legislativ, autoritate publică autonomă, emite, spre exemplu, avize

consultative. În conformitate cu dispoziţiile legale ce guvernează regimul juridic al acestui
aviz, el este formulat şi este transmis în scris, şi poate fi: favorabil, favorabil cu obiecţii sau
propuneri ori negativ. Avizele favorabile care cuprind obiecţii sau propuneri, precum şi cele
negative se motivează şi pot fi însoţite de documentele sau de informaţiile pe care se sprijină.
Observaţiile şi propunerile Consiliului Legislativ privind respectarea normelor de tehnică
legislativă vor fi avute în vedere la definitivarea proiectului de act normativ. Neacceptarea
acestora trebuie motivată în cuprinsul actului de prezentare a proiectului sau într-o notă
însoţitoare.

Observăm că, în acest caz, deşi avizul rămâne un aviz consultativ, autoritatea publică
emitentă va trebui să-şi motiveze decizia de ignorare a conţinutului avizului.

Proceduri consultative impuse de imperativul asigurării transparenţei

decizionale în administraţia publică

Legea nr. 52/20031 privind transparenţa decizională în administraţia publică stabileşte

regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenţei decizionale în cadrul
autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, alese sau numite, precum şi al altor
instituţii publice care utilizează resurse financiare publice, în raporturile stabilite între ele cu
cetăţenii şi asociaţiile legal constituite ale acestora.

Procedurile de asigurare a transparenţei decizionale în activitatea autorităţilor publice

au la bază anumite principii, cum ar fi:

a) informarea în prealabil, din oficiu, a persoanelor asupra problemelor de interes

public care urmează să fie dezbătute de autorităţile administraţiei publice centrale şi locale,
precum şi asupra proiectelor de acte normative;

1
Publicată în “Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 70 din 2 martie 2003.
 b) consultarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite, la iniţiativa autorităţilor
publice, în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative;

c) participarea activă a cetăţenilor la luarea deciziilor administrative şi în procesul de

elaborare a proiectelor de acte normative, cu respectarea următoarelor reguli: şedinţele
autorităţilor şi instituţiilor publice care fac obiectul legii sunt publice; dezbaterile vor fi
consemnate şi făcute publice; minutele acestor şedinţe vor fi înregistrate, arhivate şi făcute
publice.

Autorităţile administraţiei publice obligate să respecte dispoziţiile legii sunt:

a) autorităţile administraţiei publice centrale: ministerele, alte organe centrale ale

administraţiei publice din subordinea Guvernului sau a ministerelor, serviciile publice
deconcentrate ale acestora, precum şi autorităţile administrative autonome;

b) autorităţile administraţiei publice locale: consiliile judeţene, consiliile locale,

primarii, instituţiile şi serviciile publice de interes local sau judeţean.

Excepţie fac de la aplicarea legii procesul de elaborare a actelor normative şi şedinţele

în care sunt prezentate informaţii privind:

a) apărarea naţională, siguranţa naţională şi ordinea publică, interesele strategice

economice şi politice ale ţării, precum şi deliberările autorităţilor, dacă fac parte din categoria
informaţiilor clasificate, potrivit legii;

b) valorile, termenele de realizare şi datele tehnico-economice ale activităţilor

comerciale sau financiare, dacă publicarea acestora aduce atingere principiului concurenţei
loiale, potrivit legii;

c) datele personale, potrivit legii.

Participarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite la procesul de elaborare a

actelor normative implică anumite acţiuni ale autorităţilor publice:

a) în cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea

administraţiei publice are obligaţia să redacteze un anunţ referitor la această acţiune, care va fi
adus la cunoştinţa publicului cu cel puţin 30 de zile înainte de supunerea spre analiză, avizare
şi adoptare de către autorităţile publice. Anunţul va cuprinde o notă de fundamentare, o
expunere de motive sau, după caz, un referat de aprobare privind necesitatea adoptării actului
normativ propus, textul complet al proiectului actului respectiv, precum şi termenul limită,
locul şi modalitatea în care cei interesaţi pot trimite în scris propuneri, sugestii, opinii cu
valoare de recomandare privind proiectul de act normativ.

Anunţul va fi publicat pe site-ul propriu, afişat la sediul propriu, într-un spaţiu

accesibil publicului, şi transmis către mass-media centrală sau locală, după caz.
 La publicarea anunţului autoritatea administraţiei publice va stabili o perioadă de cel
puţin 10 zile pentru a primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act
normativ supus dezbaterii publice.

Conducătorul autorităţii publice va desemna o persoană din cadrul instituţiei,

responsabilă pentru relaţia cu societatea civilă, care să primească propunerile, sugestiile şi
opiniile persoanelor interesate cu privire la proiectul de act normativ propus.

b) Autoritatea administraţiei publice va transmite proiectele de acte normative tuturor

persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informaţii.

c) Proiectul de act normativ se transmite spre analiză şi avizare autorităţilor publice

interesate numai după definitivare, pe baza observaţiilor şi propunerilor formulate de cei
interesaţi.

d) Autoritatea publică în cauză este obligată să decidă organizarea unei întâlniri în care
să se dezbată public proiectul de act normativ, dacă acest lucru a fost cerut în scris de către o
asociaţie legal constituită sau de către o altă autoritate publică.

În toate cazurile în care se organizează dezbateri publice, acestea trebuie să se

desfăşoare în cel mult 10 zile de la publicarea datei şi locului unde urmează să fie organizate.

e) Autoritatea publică în cauză trebuie să analizeze toate recomandările referitoare la

proiectul de act normativ în discuţie.

f) În cazul reglementării unei situaţii care, din cauza circumstanţelor sale excepţionale,
impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului
public, proiectele de acte normative se supun adoptării în procedură de urgenţă prevăzută de
reglementările în vigoare.

Participarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite la procesul de luare a

deciziilor va avea loc în următoarele condiţii:

a) anunţul privind şedinţa publică se afişează la sediul autorităţii publice, este inserat
în site-ul propriu şi se transmite către mass-media, cu cel puţin 3 zile înainte de desfăşurare, şi
va conţine data, ora şi locul de desfăşurare a şedinței publice, precum şi ordinea de zi.

Acest anunţ trebuie adus la cunoştinţa cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite care
au prezentat sugestii şi propuneri în scris, cu valoare de recomandare, referitoare la unul
dintre domeniile de interes public care urmează să fie abordat în şedinţă publică; difuzarea
anunţului şi invitarea specială a unor persoane la şedinţa publică sunt în sarcina
responsabilului desemnat pentru relaţia cu societatea civilă.

b) participarea persoanelor interesate la şedințele publice se va face în limita locurilor

disponibile în sala de şedințe, în ordinea de precădere dată de interesul asociaţiilor legal
constituite în raport cu subiectul şedinţei publice, stabilită de persoana care prezidează şedinţa
publică. Ordinea de precădere nu poate limita accesul mass-media la şedințele publice.
 c) persoana care prezidează şedinţa publică oferă invitaţilor şi persoanelor care
participă din proprie iniţiativă posibilitatea de a se exprima cu privire la problemele aflate pe
ordinea de zi.

d) adoptarea deciziilor administrative ţine de competenţa exclusivă a autorităţilor

publice. Punctele de vedere exprimate în cadrul şedinţelor publice de persoanele invitate au
valoare de recomandare.

e) minuta şedinţei publice, incluzând şi votul fiecărui membru, cu excepţia cazurilor în

care s-a hotărât vot secret, va fi afişată la sediul autorităţii publice în cauză şi publicată în site-
ul propriu. Autorităţile publice sunt obligate să elaboreze şi să arhiveze minutele şedinţelor
publice. Atunci când se consideră necesar, şedinţele publice pot fi înregistrate.

f) autorităţile publice sunt obligate să întocmească şi să facă public un raport anual

privind transparenţa decizională, care va cuprinde cel puţin următoarele elemente: numărul
total al recomandărilor primite; numărul total al recomandărilor incluse în proiectele de acte
normative şi în conţinutul deciziilor luate; numărul participanţilor la şedinţele publice;
numărul dezbaterilor publice organizate pe marginea proiectelor de acte normative; situaţia
cazurilor în care autoritatea publică a fost acţionată în justiţie pentru nerespectarea
prevederilor legii; evaluarea proprie a parteneriatului cu cetăţenii şi asociaţiile legal
constituite ale acestora; numărul şedinţelor care nu au fost publice şi motivaţia restricţionării
accesului.

Raportul anual privind transparenţa decizională va fi făcut public în site-ul propriu,

prin afişare la sediul propriu într-un spațiu accesibil publicului sau prin prezentare în şedinţă
publică.

Legea nr.52/2003 prevede şi anumite sancţiuni juridice pentru nerespectarea

dispoziţiilor sale:

a) acţiunea în contencios administrativ - orice persoană care se consideră vătămată în

drepturile sale, prevăzute de lege, poate face plângere în condiţiile Legii contenciosului
administrativ, împotriva refuzului nejustificat al autorităţii administraţiei publice de a respecta
dispoziţiile legii . Plângerea şi recursul se judecă în procedură de urgenţă şi sunt scutite de
taxă de timbru.

b) răspunderea disciplinară: constituie abatere disciplinară şi se sancţionează, potrivit

prevederilor Legii 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, sau, după caz, potrivit
legislaţiei muncii, fapta funcţionarului care, din motive contrare legii, nu permite accesul
persoanelor la şedinţele publice sau împiedică implicarea persoanelor interesate în procesul de
elaborare a actelor normative de interes public.

c) măsuri administrative: persoanele care asistă la şedinţele publice, invitate sau din
proprie inițiativă, trebuie să respecte regulamentul de organizare şi funcţionare a autorităţii
publice. În cazul în care preşedintele de şedinţă constată că o persoană a încălcat
regulamentul, va dispune avertizarea şi, în ultimă instanţă, evacuarea acesteia.
 Procedura avizului conform – este o procedură de excepţie, aplicabilă doar când
legea o prevede expres.

Astfel, legea poate cere unei autorităţi publice să emită un act administrativ numai
după consultarea prealabilă a unei alte autorităţi publice, iar actul administrativ emis trebuie
să fie în conformitate cu avizul astfel obţinut.

În cazul în care autoritatea emitentă nu acceptă emiterea actului administrativ cu

respectarea avizului conform, are doar opţiunea de a nu-l mai emite.

Acordul este definit de doctrină ca fiind un consimţământ dat de o autoritate publică

altei autorităţi publice în vederea emiterii de către aceasta din urmă a unui act administrativ.
Prin urmare, acordul trebuie obligatoriu solicitat atunci când legea prevede, iar actul
administrativ trebuie să i se conformeze din punct de vedere al conţinutului.

S-a remarcat, pe bună dreptate, că acordul se deosebeşte de avizul conform prin faptul
că primul produce efecte juridice, actul emis în final fiind rezultatul manifestării de voinţă a
mai multor organe administrative, un act juridic complex, în timp ce avizul conform este doar
un element component al procedurii de elaborare a actului administrativ.

În ce ne priveşte, considerăm că mai sunt necesare câteva precizări:

- acordul, spre deosebire de avizul conform, este doar o manifestare de voinţă a unui
alt organ administrativ cu privire la un act administrativ deja elaborat de autoritatea emitentă,
fără a exista posibilitatea acelui organ de a interveni în conţinutul actului; prin urmare,
organul emitent al acordului are doar două opţiuni: de a emite acordul sau de a refuza
emiterea lui. Dimpotrivă, în cazul avizului conform, organul emitent participă, alături de
emitentul actului, la elaborarea acestuia, odată ce autoritatea emitentă actului va trebui să ţină
seama în redactarea lui de opinia exprimată pe calea avizului conform.

- avizul conform nu implică răspunderea juridică a emitentului său, însă emitentul

acordului devine coautor al actului administrativ şi va răspunde alături de autoritatea publică
ce l-a elaborat.

- în opinia autorilor de specialitate, acordul poate fi prealabil, concomitent sau

posterior actului administrativ. În ce ne priveşte, ne este greu de imaginat un acord
concomitent emiterii actului administrativ; participarea concomitentă a două sau mai multe
autorităţi publice la emiterea unui act administrativ are ca şi consecinţă faptul că actul va avea
doi emitenţi (spre exemplu, un ordin ministerial emis de doi miniştri). Cât despre acordul
posterior, existenţa lui distinctă este subminată de asemănarea până la identificare cu
aprobarea – ambele sunt posterioare emiterii actului administrativ, ambele condiţionează
producerea efectelor juridice ale acestuia, ambele implică doar responsabilitatea autorităţii
publice emitente.

Propunerea, ca modalitate de implicare a unei autorităţi publice în procesul

decizional derulat de o altă autoritate publică, implică emiterea actului administrativ numai în
urma unei astfel de propuneri; cu alte cuvinte, autoritatea emitentă nu poate proceda la
adoptarea actului administrativ decât în urma propunerii, lipsa propunerii fiind motiv de
nulitate a actului administrativ.

Conţinutul actului administrativ trebuie să se conformeze propunerii, în caz contrar

actul este ilegal; autoritatea publică are doar două opţiuni în cazul în care propunerea nu este
mulţumitoare: de a cere modificarea propunerii sau formularea uneia noi, sau de a nu adopta
actul.

Spre exemplu, numirea în funcţie publică a absolvenţilor programului de formare

specializată organizat de Institutul Naţional de Administraţie se face prin act administrativ al
conducătorului autorităţii publice ce a solicitat un astfel de absolvent, la propunerea
Institutului Naţional de Administraţie, iar perioada de stagiu a funcţionarilor publici se
desfăşoară după un program aprobat de conducătorul autorităţii publice la propunerea comună
a conducătorului compartimentului unde urmează să îşi desfăşoare acesta activitatea şi a
compartimentului de resurse umane.