Capitolul VI

CONCEPTUL DE DATORIE PUBLICĂ ȘI FORME DE MANIFESTARE

6.1. Delimitarea conceptului de datorie publică

Conceptul de datorie publică poate fi conturat pornind de la semnificaţiile mai generale ale
noţiunii de datorie, respectiv o obligaţie a unei persoane faţă de o alta de a face sau de a nu face
ceva, în particular de a plăti o anumită sumă de bani. Cu acelaşi înţeles, de obligaţie pecuniară,
apare şi conceptul de datorie publică, specifică fiindu-i raportarea la autorităţile publice ca subiect
al obligaţiei, faţă de datoria privată, ce are în vedere obligaţiile băneşti ale particularilor.
Datoria publică ar presupune, prin urmare, într-o accepţiune mai largă, obligații ale
autorităților publice față de diferite persoane fizice și juridice, inclusiv alte state, de plată la unul
sau mai multe termene viitoare a unor sume de bani, care rezultă din diferite raporturi economice
sau de altă natură. Cel mai adesea, aceste obligaţiile decurg din contractarea unor împrumuturi
publice pentru a finanţa cheltuieli de interes public neacoperite pe seama veniturilor curente. În
acest caz, se poate contura o accepţiune mai restrânsă a datoriei publice, cuprinzând totalitatea
sumelor împrumutate de autoritățile publice (centrale, locale etc.), de la persoane fizice şi
juridice, pe piaţa internă şi pe piaţa externă, şi rămase de rambursat la un moment dat.1
O analiză succintă a diferitelor definiţii date conceptului de datorie publică, atât în literatura
de specialitate cât şi în legislația națională sau de către instituţii şi organizaţii internaţionale, pune
în evidenţă faptul că, deşi s-au făcut eforturi remarcabile, nu s-a ajuns încă, pe plan mondial, la un
consens asupra noţiunii de datorie publică şi a sferei acesteia de cuprindere, acestea fiind subiecte
care suscită, în continuare, controverse aprinse. Astfel de controverse sunt alimentate şi de faptul
că, la nivel internaţional nu există, în prezent, reguli unitare de contabilitate publică care să fie
urmate de toate ţările.
În aceste condiţii, organismele financiare internaţionale au fost primele obligate să
stabilească definiţia datoriei publice, ca indicator principal ce intră în analiza criteriilor de
performanţă care trebuie să fie realizate de viitorii beneficiari ai creditelor pe care acestea le
acordă. Fondul Monetar Internaţional defineşte astfel îndatorarea publică drept „nevoia de
împrumut, la un moment dat, a unui guvern”.2 Această definiţie, prin abordarea simplistă pe care
o propune, nu este însă în măsură să delimiteze strict noţiunea şi sfera de cuprindere a datoriei
publice. În accepţiunea Băncii Mondiale,3 datoria publică ar putea fi definită, totodată, pornind de
la componenta sa de datorie publică externă, drept sumă dintre datoria publică (directă) şi datoria
garantată public, la rândul lor delimitate astfel:
• datoria publică (directă) - sumă a tuturor angajamentelor asumate pe plan intern şi extern
de către debitori publici, care includ guvernul central şi agenţiile sale, statele, provinciile
sau subdiviziuni administrative similare şi agenţiile lor precum şi entităţile publice

1
Filip, Ghe., Finanţe publice, Editura Junimea, Iaşi, 2002, p. 273.
2
Popeangă, P., Controlul financiar al contului datoriei publice, Editura Fundaţiei “România de mâine”, Bucureşti,
1998, p. 98.
3
Banca Mondială, Global Development Finance 2007, www.worldbank.org.
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2020-2021
autonome precum întreprinderile cu capital de stat. Obligaţiile entităţilor publice, altele
decât autorităţile publice centrale, includ atât împrumuturile garantate cât şi negarantate de
către guvern;
• datoria garantată public - sumă a tuturor angajamentelor asumate pe plan intern şi extern
de către sectorul privat şi care sunt garantate de către o entitate publică.
Totodată, potrivit Organizaţiei pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică,4 datoria
publică este definită ca ansamblul angajamentelor financiare ce presupun plăți viitoare de dobânzi
și rată/rate de credit, ale tuturor entităţilor făcând parte din sectorul administraţiilor publice. După
cum este definit acest sector în Sistemul Conturilor Naţionale SNC2008,5 sunt incluse
administraţiile publice centrale, locale, ale statelor membre ale federației (acolo unde este cazul)
și fondurile de securitate socială, dar sunt excluse corporațiile (financiare și nefinanciare) publice
(agenți economici cu capital de stat, bănci comerciale cu capital de stat, banca de emisiune etc.).
În ceea ce priveşte ţara noastră, conceptul de datorie publică a fost reconsiderat în funcţie
de noile realităţi şi transformări survenite după evenimentele din decembrie 1989, care au creat
cadrul instituţional şi social dezvoltării economice bazată pe relaţii de piaţă liberă. Având în vedere
aceste noi relaţii, datoria publică a fost definită pentru prima dată în România prin Legea nr.
91/1993 privind datoria publică drept „totalitatea obligaţiilor pecuniare la un moment dat rezultate
din împrumuturi interne şi externe, pe termen mediu sau lung, contractate de stat în nume propriu
sau garantate de acesta.”6
În contextul în care autorităţile locale recurg şi în România, din ce în ce mai mult, la
procurarea prin îndatorare a unor resurse financiare necesare pentru finanţarea proiectelor de
dezvoltare locală, această definiţie a fost reconsiderată în decursul timpului, actele normative în
vigoare7 definind datoria publică drept sumă a datoriei publice guvernamentale și datoriei publice
locale,la rândul lor cuprinzând:
• datoria publică guvernamentală - „totalitatea obligaţiilor statului la un moment dat,
provenind din finanţările rambursabile angajate pe baze contractuale sau garantate de
Guvern prin Ministerul Economiei şi Finanţelor”;
• datoria publică locală - „totalitatea obligaţiilor unităţilor administrativ-teritoriale, la un
moment dat, provenind din finanţările rambursabile angajate pe baze contractuale sau
garantate de către autorităţile administraţiei publice locale”.
Şi în lucrările de specialitate definiţiile datoriei publice sunt diverse, avându-se în vedere
aspecte diferite. Tatiana Moşteanu defineşte datoria publică drept fiind „totalitatea obligaţiilor
financiare interne şi externe ale statului, la un moment dat, provenind din împrumuturi contractate
direct sau garantate de Guvern, prin Ministerul Finanţelor Publice, sau de autorităţile administraţiei
publice locale de la diverşi creditori, persoane fizice sau juridice rezidente sau nerezidente în
România.”8 Totodată, Iulian Văcărel ș.a. definește datoria publică drept “totalitatea sumelor

4
Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică, OECD Factbook 2015-2016, www.oecd.org.
5
Comisia Europeană, Fondul Monetar Internațional, Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică,
Națiunile Unite, Banca Mondială, System of National Accounts 2008, New York, 2009.
6
Legea nr. 91/30 decembrie 1993 privind datoria publică, publicată în Monitorul Oficial nr. 3/10 ianuarie 1994, art.
1.
7
Ordonanţa de Urgenţă nr. 64/ 27 iunie 2007 privind datoria publică, publicată în Monitorul Oficial nr. 439/ 28 iunie
2007, art. 2.
8
Moşteanu, T. (coord), Buget şi trezorerie publică, ediţia a II-a revăzută,Editura Universitară, Bucureşti, 2004, p.
282.

69
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2020-2021
împrumutate de autoritățile publice centrale, de unitățile administrativ-teritoriale și de alte entități
publice, de la persoane fizice sau juridice pe piața internă și în străinătate și rămase de rambursat
la un moment dat”.9
Analizând diferitele accepţiuni ale datoriei publice formulate de către economiştii
contemporani sau reflectate în practica națională sau a instituțiilor internaționale, putem constata
două subiecte principale generatoare de controverse.
A. Cel dintâi priveşte potenţialii subiecţi ai obligaţiilor financiareregăsite în cuprinsul
datoriei publice, cărora le revine sarcina efectuării plăţilor în contul acesteia. Din această
perspectivă, putem distinge între administrațiile publice de la diferite niveluri (centrale/federale,
locale, ale statelor membre ale federației ori din sfera asigurărilor sociale, acolo unde este cazul)
și societăţile publice financiare şi nefinanciare, de tipul regiilor autonome, băncilor comerciale
ori societăților de asigurări cu capital de stat, băncii centrale etc.
De regulă, în cuprinsul datoriei publice se regăsesc exclusiv obligații financiare ale
administrațiilor/autorităților publice, fără a lua în calcul și datoria societăților publice. Această
abordare este prezentă și în legislația din România, unde datoria publică include angajamente ale
administrațiilor publice centrale și locale, excluse fiind cele ale administrațiilor din sfera
asigurărilor sociale, cărora le este interzis a se îndatora, în mod direct, fiind practicată, dimpotrivă,
echilibrarea bugetelor specifice, pe care acestea le gestionează, pe seama resurselor transferate de
la bugetul de stat.
Într-o abordare mai cuprinzătoare a datoriei publice, aceasta înglobează atât angajamentele
financiare ale administrațiilor publice cât și pe cele ale societăţilor publice financiare şi
nefinanciare. Includerea obligațiilor financiare ale acestora din urmă este justificată, în primul
rând, prin faptul că ele sunt implicate, uneori, în operațiuni cvasi-fiscale, realizând activităţi aflate
în sarcina autorităţilor publice care le controlează. Astfel, societățile publice își pot aduce
contribuția la îndeplinirea obiectivelor de politică economică ale statului, de exemplu furnizând
bunuri/prestând servicii cu preț subvenționat (vânzarea energiei electrice de către companii din
domeniul energetic la preţuri mai scăzute către anumiţi consumatori, acordarea de împrumuturi de
către instituțiile financiare la o rată a dobânzii mai mică decât cea de pe piaţă etc.) ori activând în
anumite sectoare în care inițiativa privată lipsește, ceea ce poate duce nu doar la limitarea
beneficiilor acestora ci și, chiar, la obținerea de pierderi. În al doilea rând, experiențele anterioare
ale unor state au arătat că, chiar și atunci când datoria societăților publice nu beneficiază de
garanția explicită a autorităților publice există, uneori, o garanție implicită, sarcina fiind transmisă,
în mod indirect, asupra acestora din urmă, în caz de insolvabilitate a debitorilor direcți, de exemplu
pe calea acoperirii prin subvenții a pierderilor.
Admițând, însă, că gestiunea financiară a societăților publice ar trebui organizată pe
aceleași principii ca a celor private, și datoria pe care acestea o acumulează, prin contractarea de
împrumuturi de la bănci sau de pe piața financiară, ori pe alte căi, se impune, în opinia noastră, a
fi tratată similar. În principiu, la fel ca și în cazul societăților private, cele publice ar trebui să își
onoreze obligațiile de rambursare a sumelor împrumutate, plată a dobânzilor, comisioanelor etc.,
exclusiv pe seama veniturilor obținute în urma activităților economice desfășurate, în principal din
vânzarea de bunuri și prestarea de servicii. Obligațiile de plată a unor sume de bani, aflate în

9
Văcărel, I., Bistriceanu, Gh. D., Bercea, F., Anghelache, G., Moșteanu, T., Bodnar, M., Georgescu, F., Finanțe
publice, Ediția a VI-a, București, Editura Didactică și Pedagogică, R.A., 2006, p. 490.

70
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2020-2021
sarcina directă a societăților publice, ar urma să fie preluate de către autorități publice și acoperite
pe seama veniturilor bugetare la dispoziția acestora doar în condițiile în care cele dintâi,
beneficiind de garanția expresă a unei autorități publice, s-ar afla în imposibilitatea, reală, a
onorării integrale și la timp a acestor angajamente.
B. Un al doilea obiect al controverselor priveşte natura obligaţiilor financiare regăsite în
conținutul datoriei publice. Din acest punct de vedere, sunt general recunoscute angajamentele
efective, asumate necondiționat de către entitățile publice debitoare, de exemplu pe calea emisiunii
de titluri publice ori a contractării altor categorii de împrumuturi publice. Pentru a se asigura o
apreciere mai realistă a mărimii obligaţiilor financiare publice, sunt luate, uneori, în considerare şi
așa-numitele datorii potențiale sau contingente, exprimând obligații financiare a căror apariție și
dimensiune sunt incerte, fiind condiționate de manifestarea anumitor evenimente viitoare.10 Cel
puţin două categorii de angajamente pot fi incluse aici:
• angajamentele decurgând din garanţiile acordate sectorului privat al economiei (sau chiar
și celui public, prin prisma societăților publice), pentru împrumuturile contractate pe plan
intern sau extern de către acesta;
• obligaţiile din sistemul public de pensii, a căror evaluare a devenit, în ultimii ani, de real
interes pe fundalul manifestării, la nivel global, a fenomenului de îmbătrânire a populației.
Angajamentele decurgând din acordarea de garanții publice sunt recunoscute expres drept
componente ale datoriei publice, sub formă de datorie (locală și guvernamentală) garantată, prin
legislația care reglementează, în prezent, problematica îndatorării publice în România. Totuși, spre
deosebire de angajamentele efective, a căror materializare în plăți viitoare efectuate de către
autoritățile publice debitoare prezintă un grad ridicat de certitudine, datoria publică garantată va
presupune plăţi în sarcina statului, în ipostaza de garant, doar în măsura în care se constată
insolvabilitatea debitorilor direcți, existând, uneori, și posibilitatea recuperării ulterioare, de la
aceștia, a sumelor astfel cedate, prin executare silită ori în măsura în care se înregistrează o
redresare a situației lor financiare. Din acest punct de vedere, nu este justificată reflectarea
globală/integrală a angajamentelor decurgând din acordarea garanții publice în cuprinsul datoriei
publice (a administrațiilor publice), ci doar în măsura în care este constatată, efectiv,
imposibilitatea debitorilor direcți de a le onora, ele exprimând, în prim plan, angajamente private
(ori asimilate acestora, în cazul societăților publice).
În cazul obligaţiilor privind pensiile din sistemul public,11 gradul de incertitudine este, de
asemenea, unul destul de ridicat, statul având oricând, cel puțin în plan teoretic, posibilitatea de a
nu onora aceste angajamente sau de a produce modificări în mărimea lor, de exemplu mărind vârsta
standard de pensionare sau stagiul minim de cotizare. Pe considerentul că dimensiunea poverii
reale pe o vor impune, în viitor, a fi suportată din bugetul public, nu poate fi cunoscută cu un grad
rezonabil de certitudine, dar și a dificultății obținerii de informații pentru o gamă mai largă de
state, în practica instituțiilor internaționale obligaţiile potenţiale fie, cel mai adesea, nu sunt luate
în considerare în dimensionarea datoriei publice, fie sunt evidenţiate distinct de celelalte.

10
Fondul Monetar Internațional, Public sector debt statistics: guide for compilers and users, IMF Publication
Services, Washington, D.C., p. 47.
11
Ca şi regulă, sistemele publice de pensii sunt de tipul PAYG (“pay as you go”), adică plata curentă a pensiilor este
finanţată din veniturile prezente ale populaţiei lucrătoare. Prelevând părţi din aceste venituri, statul îşi asumă obligaţia
plăţii viitoare a pensiilor către contribuabilii din prezent. Problema dimensionării acestor angajamente financiare şi a
includerii lor în datoria publică a dobândit teren pe fundalul manifestării fenomenului de îmbătrânire a populaţiei, la
nivel global.

71
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2020-2021
Indiferent de sfera de cuprindere a datoriei publice, este general acceptată existența unei
legături organice între aceasta și împrumutul public, ca exprimând relații de redistribuire, pe
principiile rambursabilității și plății de dobândă (sau alte forme de contraprestație) a unor resurse
bănești disponibile, de la diferite persoane fizice și juridice la dispoziția autorităților de stat, pentru
realizarea de acțiuni/sarcini de interes public.
Totuși, între cele două noțiuni nu se stabilește o relație de echivalență. Datoria publică
reprezintă, în esență, un „stoc”, exprimând dimensiunea, la un moment dat, a sumelor
împrumutate în mod direct de autoritățile statale debitoare și nerambursate, a dobânzilor și
comisioanelor acumulate și neplătite, a angajamentelor financiare decurgând din garanțiile
acordate și executate ori a altor obligații financiare existente la acel moment. Împrumuturile
publice exprimă, dimpotrivă, „fluxuri” bănești, sumele de bani încasate pe seama acestora
majorând stocul datoriei iar plățile, unice sau periodice, de rate de credit, conducând la diminuarea
acestuia.
Se impune a constata și că datoria publică poate cunoaște, în anumite situații, o evoluție în
timp „autonomă”, detașată de obținerea unor noi împrumuturi/ rambursarea celor din perioadele
anterioare. Spre exemplu, în cazul obligațiilor exprimate în valută, întrucât dimensionarea acestor
angajamente în moneda națională a statului considerat se efectuează în funcție de cursul valutar de
la momentul evaluării, fluctuațiile în timp ale mărimii ratei de schimb pot induce variații în
mărimea totală a datoriei publice. În mod concret, deprecierea monedei naționale față de valutele
de exprimare a datoriei publice va conduce la creșterea acesteia, în timp ce aprecierea monedei
naționale va avea un impact pozitiv, rezultând o reducere a stocului de datorie exprimat în monedă
națională. Similar, în cazul declarării insolvabilității debitorilor publici se poate șterge, integral
sau parțial, o parte din datorie, prin acorduri cu creditorii.

6.2. Forme de manifestare a datoriei publice

Alternativele diferite de contractare a unor împrumuturi publice conduc la forme distincte

de manifestare a datoriei publice, cu implicații diferite din perspectiva gestiunii acesteia și a
efectelor pe care le generează asupra economiei (Figura 6.1).

Figura 6.1. Forme de manifestare a datoriei publice

Datoria publică
totală

Datoria publică internă Datoria publică externă

Flotantă Consolidată Flotantă Consolidată

Brută Netă Brută Netă Brută Netă Brută Netă

Sursa: Stanciu, L., Merce, E., Stanciu, L., Finanţe publice, vol. 1, Editura Academiei Forţelor Terestre,
Sibiu, 2001, p. 242

72
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2020-2021
a. O primă delimitare are în vedere locul de contractare a împrumuturilor generatoare de
datorie publică, conturându-se astfel conceptele de datorie publică externă şi datorie publică
internă.
Datoria publică internă constituie o parte integrantă a datoriei publice totale şi evidenţiază
angajamentele decurgând din împrumuturile statului de pe piaţa financiară internă, de la persoane
fizice şi/sau juridice, în moneda naţională sau în valută, precum şi împrumuturile angajate de terţi
cu garanţia statului, nerambursate la un moment dat.
Datoria publică externăconstituie de asemenea parte integrantă a datoriei publice totale şi
se defineşte prin angajamentele decurgând din împrumuturile externe contractate de către stat, în
nume propriu, precum şi prin împrumuturile externe contractate de către alţi subiecţi autonomi cu
garanţia expresă a statului, rămase de rambursat la un moment dat.
Instrumentele datoriei publice externe sunt reprezentate de:12 titlurile de stat, în principal
în valută, plasate pe pieţele financiare externe; împrumuturi de la guverne străine, agenţii
guvernamentale străine, instituţii financiare multilaterale sau de la alte organizaţii internaţionale;
împrumuturi sindicalizate pe termen scurt, mediu sau lung; împrumuturile directe de la investitorii
privaţi, pe termen scurt, mediu sau lung; împrumuturile de la bănci străine sau de la companii
străine; alte împrumuturi după caz. Astfel de împrumuturi pot fi contractate direct de către stat, fie
de către alte entităţi publice sau private cu garanţia expresă a statului.
Delimitarea între datoria publică externă şi cea internă nu este întotdeauna una riguroasă,
după cum s-ar părea la prima vedere. Dificultăţi apar mai ales în cazul în care efectele publice ce
stau la baza datoriei publice sunt exprimate într-o valută convertibilă şi se vând şi se cumpără la
bursă, astfel încât un împrumut intern poate deveni extern şi invers. Această situaţie face ca unii
autori să aibă în vedere drept criteriu în delimitarea datoriei interne de cea externă moneda în care
aceasta este exprimată, datoria internă fiind exprimată în moneda naţională iar cea externă în
valută. Pornind de la aceleaşi considerente, în ţările cu valută convertibilă, datoria publică externă
este asimilată celei interne, neexistând termenul de datorie externă ci de dezechilibru al balanţei
de plăţi, de rambursare a împrumuturilor contractate. Astfel se consideră că „noţiunea de datorie
externă este folosită în literatura economică pentru a desemna datoria ţărilor cu valută
neconvertibilă, majoritatea lor fiind ţări în curs de dezvoltare.”13
Măsura în care un stat apelează la îndatorare internă sau externă se află sub influenţa a
numeroşi factori, dintre care putem enunţa: raportul existent între importurile şi exporturile unei
ţări (soldul balanţei comerciale); extinderea şi diversificarea pieţei interne a capitalului de
împrumut; mărimea ratei dobânzii pe piaţa financiară internă comparativ cu cea de pe pieţele
financiare internaţionale; conjunctura de pe pieţele financiare internaţionale precum şi accesul la
pieţele financiare internaţionale.
Statele care se confruntă cu deficite importante ale balanţei comerciale îşi procură în mare
parte resursele financiare de care au nevoie din împrumuturi externe, obţinând astfel şi resursele
valutare necesare finanţării importurilor excedentare în raport cu exporturile, ceea ce conduce la
creşterea ponderii datoriei publice externe în datoria publică totală. În sens invers însă,
rambursarea împrumuturilor contractate din străinătate, în valută, şi plata dobânzilor aferente, va

12
Bostan, I., Drept financiar şi fiscalitate (elemente de teorie şi practică autohtonă), Editura Media-Tech, Iaşi, 2001,
p. 175.
13
Lupu, N., Finanţe publice, Editura Moldavia, Bacău, 2002, p. 251.

73
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2020-2021
genera pentru aceste state fluxuri de ieşire de valută către străinătate şi va avea efecte nefavorabile
asupra balanţei de plăţi externe.
O piaţă financiară internă dezvoltată sau imposibilitatea accesului la pieţele financiare
internaţionale pot favoriza preferinţa autorităţilor publice pentru atragerea cu precădere de resurse
de la agenţii economici şi persoanele fizice din interior, după cum, dimpotrivă, o piaţă financiară
internă mai puţin dezvoltată sau o conjunctură externă favorabilă pot determina apelul
precumpănitor la resurse din exterior.
b. Având în vedere gradul de exigibilitate al datoriei publice, respectiv durata pentru care
se realizează îndatorarea, putem delimita datoria consolidată de cea flotantă.
Datoria publică flotantă,sau datoria publică pe termen scurt, este reprezentată de
totalitatea obligaţiilor decurgând împrumuturi de stat cu termen de rambursare în acelaşi an sau
cel mult de la un exerciţiu bugetar la altul, scopul principal al contractării acestora reprezentându-
l acoperirea golurilor de casă generate de neconcordanţa în timp a veniturilor cu cheltuielile
bugetare.
Datoria publică consolidatăcuprinde totalitatea datoriilor rezultate din împrumuturile de
stat contractate pe termen mediu (1-5 ani) şi lung (peste 5 ani), precum şi a celor rezultate din
prelungirea termenelor de rambursare a împrumuturilor pe termen scurt, pe perioade de timp mediu
şi lung. În principiu formarea datoriei publice consolidate are în vedere necesităţi de fonduri care
se menţin mai mulţi ani, chiar cu perspectivă nelimitată în timp, criteriu ce ar sta la baza delimitării
între datoria consolidată rambursabilă şi perpetuă.
Intervalele considerate în vederea delimitării între datoria pe termen scurt, mediu şi lung
sunt cele prevăzute de actele normative în vigoare în România şi avute în vedere în cvasitotalitatea
lucrărilor autorilor români. În stabilirea acestora nu s-a ţinut însă seama de prevederile legale din
alte state şi nici de experienţa în acest domeniu a altor ţări cu economie bazată pe relaţii de piaţă.
Astfel, în ţările OCDE (Australia, Canada, Spania, SUA, Franţa, Japonia etc.) gruparea are loc tot
pe trei categorii, însă pentru ultimele două termenele sunt diferite de cele precizate: de la unu la
10 ani pentru datoria pe termen mediu şi peste 10 ani pentru cea pe termen lung.
Diferenţierea existentă între datoria publică flotantă şi cea consolidată prezintă importanţă
în primul rând în ceea ce priveşte aprecierea efortului financiar pe care statul este nevoit să îl facă,
în mod curent, pentru rambursarea împrumuturilor scadente şi pentru plata dobânzilor aferente în
cursul unui an. Cu cât ponderea datoriei publice flotante în totalul datoriei publice este mai mare,
cu atât nevoia curentă de resurse financiare menite să acopere serviciul datoriei publice este mai
presantă şi invers.
În prezent, alături de cele două forme ale datoriei publice amintite, având în vedere acelaşi
criteriu, al exigibilităţii, unii autori menţionează şi o a treia formă, datoria publică la vedere, care
înglobează „sumele colectate de Trezorerie prin circuitul său propriu, reunind depozitele
corespondenţilor trezoreriei şi moneda divizionară.”14
c. În funcţie de calitatea creditorilorstatului se disting şi datoria publică brută(datorie
neconsolidată), dată de valoarea totală a împrumuturilor, inclusiv dobânzile şi comisioanele
aferente, indiferent unde sunt plasate acestea şi datoria publică netă (consolidată), în care nu este
inclusă valoarea împrumuturilor angajate de la instituţiile statului (Trezoreria, Banca Centrală,
bugetul administraţiei centrale de stat pentru bugetele locale etc.).

14
Ristea, L., Finanţe publice. Fiscalitate între teorie şi practică autohtonă, Editura Media-Tech, Iaşi, 1999, p. 127.

74
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2020-2021
Conceptele de datorie publică brută şi netă pot fi delimitate şi din alte puncte de vedere. În
statisticile prezentate de Fondul Monetar Internaţional şi OCDE, datoria publică netă se determină
prin scăderea din datoria publică brută a activelor financiare deţinute de către autorităţile publice
precum numerar, depozite bancare, împrumuturi acordate sectorului privat, participaţii la companii
din sectorul privat, deţineri de rezerve valutare etc., în funcţie de structura instituţională a ţării
respective.
d. Unii autori menţionează şi distincția între datoria publică nominală şi datoria publică
reală. Datoria nominală reflectă totalitatea împrumuturilor angajate de către stat şi nerambursate
15

la un moment dat, exprimate în preţurile anului de contractare, iar datoria reală semnifică acelaşi
lucru dar exprimat în preţurile anului considerat (rezultat aşadar prin influenţarea datoriei nominale
cu indicele de depreciere a monedei naţionale). În condiţii de inflaţie accentuată este posibil ca
datoria publică nominală să crească, chiar în condiţiile în care cea reală cunoaşte un trend
descendent. Din acest motiv, pentru a realiza o analiză pertinentă se impune considerarea datoriei
publice exprimate în preţuri constante.
e. În funcţie de caracterul negociabil sau nu al titlurilor de valoare, datoria publică se
împarte şi în datorie negociabilă şi datorie nenegociabilă.16Datoria negociabilă poate fi
tranzacţionată pe piața financiară, astfel încât un cumpărător al unui titlu de credit guvernamental
care este negociabil poate să decidă să vândă acest titlu altcuiva înainte de data scadenţei titlului.
Datoria nenegociabilă, la rândul ei, se exprimă sub două forme: titluri de credit care nu sunt
tranzacţionate la bursa de valori şi vor fi răscumpărate de stat de la cumpărătorul iniţial şi
împrumuturi, cum ar fi cele de la Fondul Monetar Internaţional, pentru care nu se emit titluri de
credit.

6.3. Indicatori de apreciere a mărimii, dinamicii și structurii datoriei publice

Caracterizarea evoluţiei datoriei publice a unei ţări precum şi compararea cu situaţia altor
ţări, la un moment specific, presupune utilizarea unor indicatori ce evidenţiază atât gradul de
îndatorare, cât şi efortul pe care datoria publică îl reclamă şi capacitatea de onorare a datoriei. Cei
mai utilizaţi indicatori, fără a avea intenţia de a realiza o prezentare atotcuprinzătoare în acest sens,
sunt:
• Datoria publică exprimată în mărime absolută (D), la nivelul anului sau într-un anumit
moment – se determină ca fiind totalul obligaţiilor statului angajate şi nerambursate şi permite
cunoaşterea efortului financiar total impus de amortizarea datoriei publice.
• Ponderea datoriei publice în produsul intern brut(PD PIB ) – exprimă gradul de îndatorare
al unei ţări la un moment dat şi se determină potrivit relaţiei:
D
PDPIB = *100
PIB (1)
Acest indicator arată în ce măsură valoarea nou creată dintr-un an este grevată de datoria
publică sau, altfel spus, ce procent din PIB ar trebui utilizat dacă datoria publică ar trebui achitată
integral în anul respectiv. Valoarea sa este pur teoretică, deoarece datoria publică se rambursează
eşalonat şi, mai mult, nici o ţară nu ar putea aloca întregul produs intern brut amortizării datoriei
publice, ci numai partea din acesta rămasă după efectuarea prelevărilor absolut indispensabile la

15
Cosma, D., Lăbuneţ, A., Mutaşcu, M., Bugetul şi trezoreria publică, Editura Bion, Satu Mare, 2001, p. 16.
16
Hoanţă, N., Economie şi finanţe publice, Editura Polirom, Iaşi, 2000, p. 253.

75
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2020-2021
fondul de consum şi la formarea brută de capital. De altfel, sunt chiar cazuri în care întreg produsul
intern brut realizat într-un an nu ar fi suficient pentru rambursarea datoriei publice.
Comparativ cu datoria publică exprimată în mărimi absolute, acest indicator are o relevanţă
mai mare şi, prin urmare, este mai utilizat, întrucât raportează volumul datoriei unei ţări la
capacitatea acelei economii de a genera valoare nouă, exprimată prin PIB, din care să se asigure
rambursarea datoriei.
• Serviciul datoriei publice (SD)şi componentele acestuia – exprimă cheltuielile anuale
reprezentând plăţi exigibile în contul datoriei publice: rambursarea împrumuturilor scadente, plata
dobânzilor şi comisioanelor aferente. Spre deosebire de indicatorul precedent, acesta permite
caracterizarea efortului financiar anual pe care datoria publică îl reclamă (povara datoriei publice).
• Ponderea serviciului datoriei publice în PIB (PSD PIB ) – se determină potrivit relaţiei:
SD
PSDPIB = *100
PIB (2)
Indicatorul arată, în procente, cât din produsul intern brut al unei ţări este destinat într-un
an plăţilor exigibile în contul datoriei publice.

• Raportul dintre serviciul datoriei publice şi totalul cheltuielilor bugetare (PSD CT ) - se

determină după formula:
SD
PSDCT = *100
CT (3)
Indicatorul exprimă, procentual, cât din cheltuielile bugetare totale ale unui an iau
destinaţia onorării serviciului datoriei publice şi poate fi utilizat în vederea aprecierii impactului
îndatorării asupra bugetului public (așa-numitul “effect bulgăre de zăpadă”).
• Ponderea cheltuielilor cu dobânzile în produsul intern brut(PCD PIB ) - exprimă,
procentual, dimensiunile contraprestaţiei pe care statul o datorează creditorilor săi în decursul unui
an:
CD
PCDPIB = *100
PIB (4)

• Ponderea cheltuielilor cu plata dobânzilor în totalul cheltuielilor bugetare (PCD CT ):

CD
PCDCT = *100
CT (5)
În vederea efectuării de comparaţii internaţionale, un factor esenţial de care trebuie să se
ţină seama este factorul demografic, în acest sens fiind utilizaţi şi indicatori calculaţi ca mărimi
medii pe locuitor: mărimea medie a datoriei publice pe locuitor, mărimea medie pe locuitor a
serviciului datoriei publice etc.
În acelaşi scop, al efectuării de comparaţii internaţionale, este necesar ca datoria publică
totală şi cea pe locuitor a ţărilor cuprinse în analiză să fie exprimată într-o monedă având o largă
circulaţie pe plan mondial, în prezent acest rol fiind jucat în principal de dolarul SUA şi EURO.
Deşi calculele făcute într-o asemenea monedă conţin un grad mai mare sau mai mic de
aproximaţie, din cauza fluctuaţiei cursurilor de schimb şi a neconcordanţei dintre puterea reală de
cumpărare a unei monede exprimată într-o altă monedă şi cursul la care se schimbă acele monede,
totuşi ele oferă informaţii utile despre mărimea datoriilor statului.

76
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2020-2021
Indicatorii enumeraţi pot fi calculaţi atât pentru datoria publică privită în mod global cât şi
pentru componentele acesteia, respectiv datoria publică internă şi cea externă. Pentru aceasta din
urmă pot fi determinaţi şi o serie de indicatori specifici, având în vedere efortul valutar pe care
rambursarea împrumuturilor externe îl reclamă, cum ar fi: raportul dintre datoria publică externă
şi valoarea exporturilor; ponderea serviciului datoriei publice externe în volumul exporturilor de
bunuri şi servicii, inclusiv în valoarea forţei de muncă exportate; raportul dintre valoarea plăţilor
de dobânzi scadente şi valoarea exporturilor. Astfel de indicatori, într-o variantă mai
cuprinzătoare, au în vedere chiar datoria externă globală, cuprinzând aşadar şi datoria privată
negarantată, o astfel de perspectivă realizând o apreciere mai exactă a necesităţii de resurse
valutare şi a posibilităţilor de asigurare a acestora în vederea onorării angajamentelor externe.

6.4. Cauze ale formării datoriei publice

Apariţia datoriei publice, la origine, este legată de asumarea de către state a unor sarcini şi
atribuţii din ce în ce mai ample şi complexe, pe măsura evoluţiei lor şi sub constrângerea a
numeroase necesităţi economico-sociale, sarcini care au determinat o creştere apreciabilă a
volumului resurselor băneşti necesare pentru acoperirea cheltuielilor publice. Veniturile ordinare,
obţinute de stat din impozite şi taxe precum şi de la întreprinderile şi proprietăţile sale, au devenit
insuficiente în raport cu necesităţile curente de resurse băneşti şi a apărut deficitul bugetar,
impunând apelul statelor la alte categorii de resurse, denumite extraordinare. S-a generalizat astfel
împrumutul public, ca modalitate de procurare de către stat a resurselor suplimentare necesare,
împrumut conducând la acumularea de datorie publică.
Deşi în prezent deficitul bugetar nu mai constituie singura cauză a datoriei publice, în
condiţiile economico-sociale actuale conţinutul acesteia fiind unul mult mai complex, el continuă
să constituie cauza cea mai importantă. O astfel de perspectivă justifică definirea datoriei publice
în literatura de specialitate, pornind de la cauza sa principală, ca fiind „sumă a deficitelor bugetare
neacoperite”.17
Insuficienţa veniturilor obişnuite în vederea acoperirii cheltuielilor publice şi apelul pe
această cale din partea statului la împrumuturi poate cunoaşte, după cum s-a mai precizat, două
paliere de manifestare:18:
• apariţia necesarului de trezorerie în execuţia bugetului pe parcursul anului;
• existenţa necesarului de echilibrare a bugetului pe ansamblul anului bugetar.
În primul caz, veniturile bugetare ordinare prevăzute a se realiza în anul considerat acoperă
integral cheltuielile bugetare. Deşi pe întregul an bugetul se prezintă echilibrat, totuşi, pe parcursul
acestuia, şi cu deosebire în primele luni ale anului, poate să nu existe o concordanţă deplină între
termenele la care se încasează veniturile şi cele la care se efectuează cheltuielile. Ca urmare, în
unele perioade plăţile devansează încasările, ceea ce provoacă un „gol de casă”. Statul, prin
organul însărcinat cu execuţia de casă a bugetului (Trezoreria Statului) apelează, în această situaţie,
la resurse de împrumut pe termen scurt de la diverse instituţii sau deţinători de disponibilităţi
băneşti, sub forma unui avans în contul veniturilor bugetare viitoare. Contractarea de împrumuturi
pe termen scurt conduce la formarea de datorie publică flotantă.

17
Cullis, J., Jones, P., Public finance and public choice, 2nd Edition, Oxford University Press, 1998, p. 257.
18
Filip, Ghe., Finanţe publice, Editura Junimea, Iaşi, 2002, p. 261-262.

77
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2020-2021
În cel de al doilea caz, atunci când veniturile ordinare provenind din impozite, taxe şi
contribuţii sau de la întreprinderile şi proprietăţile statului nu acoperă cheltuielile bugetare pe
parcursul întregului an, rezultă un deficit a cărui finanţare se asigură prin contractarea de
împrumuturi ce presupun termene mai mari de rambursare, fie pe piaţa internă, fie pe piaţa externă,
şi acumularea de datorie publică consolidată.
În principiu, puterea publică, având monopolul emisiunii de monedă, poate dispune şi de o
altă de sursă de finanţare a deficitului bugetar, la care organismele private nu au acces, şi anume
creaţia monetară. În caz de deficit bugetar, ea poate să evite contractarea de împrumuturi prin
sporirea masei monetare în circulaţie. Preţul plătit poate fi însă o sporire a inflaţiei şi o depreciere
a monedei naţionale. Din acest motiv, niciun stat dezvoltat nu a mai utilizat această tehnică de
finanţare de decenii, fiind cel mai adesea interzisă prin lege.19 În cazul în care statul interzice
această modalitate de finanţare, asigurând deplina independenţă a băncii centrale, variaţiile
înregistrate de datoria publică sunt în mare măsură determinate de cele ale soldului bugetar.
Prezenţa unui sold bugetar negativ (deficit bugetar), în măsura în care se recurge la
finanţarea acestuia pe calea împrumutului public, influenţează în direcţia creşterii datoriei publice,
după cum datoria publică scade atunci când există un excedent bugetar, iar resursele suplimentare
sunt folosite pentru amortizarea datoriei publice (efectuarea de plăți în contul acesteia).
Cauzele producerii deficitului bugetar şi implicit ale apariţiei datoriei publice diferă
substanţial în societatea modernă faţă de cele din perioada de ascensiune a capitalismului. Până în
preajma crizei economice mondiale din anii 1929-1933, guvernele se ghidau, în principiu, după
concepţia clasică asupra finanţelor publice, urmărind echilibrarea bugetară şi excluzând deci
împrumutul public. Apelul la această sursă de finanţare era considerat nefast, deoarece conducea
la creşterea datoriei publice care, la rândul său, antrena cheltuieli bugetare suplimentare cu plata
dobânzilor aferente, constituind o povară pentru generaţiile viitoare. Împrumutul public era
acceptat doar pentru a finanţa cheltuielile sporite antrenate în ipoteza participării la un război. Prin
urmare, datoria publică creştea în principal în perioade de război, dar imediat după împrumuturile
trebuiau rambursate cât mai repede cu putinţă.
Odată cu marea recesiune economică mondială, asistăm la o schimbare fundamentală de
perspectivă asupra deficitului bugetar. Potrivit concepţiei moderne, de sorginte intervenţionistă,
oscilaţiile ciclice ale economiei pot fi atenuate prin intervenţia statului în economie. În timpul
perioadelor de declin economic, guvernul poate să intervină stimulând economia prin scăderea
impozitelor şi creşterea cheltuielilor guvernamentale. Pe măsură ce economia tinde să crească,
reacţia ar trebui să fie inversată, scăzând impozitele şi crescând cheltuielile publice, pentru a evita
supraîncălzirea acesteia. O astfel de concepţie implică acceptarea deficitului bugetar, ca factor de
relansare economică, precum şi a împrumutului public ca modalitate de finanţare a acestuia,
conducând la acumularea de datorie publică.
În directă legătură cu această concepţie, se poate considera că deficitul bugetar apare în
societatea modernă în două ipostaze:
a. Ca deficit „impus”, de exemplu atunci când rezultă dintr-o criză economică. Din acest
punct de vedere, se impune a constata că situaţia soldului bugetar depinde în mare măsură
de evoluţia conjuncturii economice. În ipoteza plasării pe panta negativă a ciclului

19
În cazul ţărilor membre ale Uniunii Europene, interzicerea finanţării monetare a deficitului bugetar este prevăzută
în mod expres prin Tratatul de la Maastricht. Aceasă interdicție a fost preluată și în legislația din România, prin Legea
nr. 312/28 iunie 2004 privind Statutul Băncii Naționale a României.

78
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2020-2021
economic, reducerea veniturilor şi profiturilor conduce la o scădere a veniturilor bugetare,
în principal a celor din impozite şi taxe, în timp ce cheltuielile bugetare, în principal cele
sociale, cum ar fi cele cu plata ajutoarelor de şomaj, cresc, urmare a creşterii numărului de
şomeri, per total conducând la o înrăutăţire a situaţiei bugetare. Dimpotrivă, în perioadele
de expansiune economică, veniturile bugetare cresc iar unele categorii de cheltuieli scad,
ceea ce gerează reducerea deficitului bugetar sau chiar revenirea la situaţia de excedent.
b. Ca deficit „dorit”, rezultat al acțiunilor promovate în mod deliberat de puterile publice. De
exemplu, pe fond de recesiune economică, guvernul poate pune în aplicare o politică de
stabilizare (politică anticiclică, de sorginte keynesiană), crescând investiţiile şi cheltuielile
publice sau reducând impozitele. Deficitul bugetar va crește, dar se scontează o creştere
economică pe baza aplicării acestor măsuri, creştere care va conduce la sporirea veniturilor
fiscale şi la reducerea deficitului bugetar.
Finanţarea acţiunilor anticiclice are un rol important în a ajuta economia să se stabilizeze.
Totuşi, există diverse alte motive pentru care autorităţile publice ar putea alege să se împrumute şi
să acumuleze, astfel, datorie publică. Resursele împrumutate ar putea fi folosite pentru a finanţa
cheltuieli care să contribuie la realizarea unei game largi de obiective economice şi sociale.
Finanţarea de investiţii publice, de exemplu în infrastructură, ar putea conduce la creşterea ratei
de rentabilitate a investiţiilor private sau ar putea furniza ceea ce sectorul privat nu ar fi dispus să
furnizeze ca urmare a externalităţilor. Cheltuielile mai ridicate în domeniul educaţiei sau ocrotirii
sănătăţii ar conduce de asemenea la dezvoltarea capitalului uman al societăţii. Totodată, în situaţia
în care cheltuielile publice ar fi mai mari în prezent ca urmare a unui război sau a unui dezastru
natural, apelul la resurse împrumutate ar putea fi o soluţie pentru a limita nevoia de creştere
imediată a impozitelor şi taxelor. Totodată, de dată mai recentă, datoria publică este privită şi în
contextul în care guvernele apelează la împrumuturi pentru a finanţa cheltuieli publice mai mari
sau pentru a reduce impozitele şi taxele în perioada preelectorală, sau pentru a impune constrângeri
suplimentare asupra acţiunilor regimurilor viitoare.
Practicarea deficitelor bugetare este cea mai importantă cauză a formării datoriei publice
în statele contemporane. Odată acumulate obligaţiile de rambursare a împrumuturilor şi plată a
dobânzilor aferente, numeroşi alţi factori pot determina, însă, modificarea în timp a mărimii
acestor obligații:
• Rata reală de creştere a PIB - Un ritm real pozitiv de creştere economică influenţează în
direcţia scăderii datoriei publice (exprimate, de regulă, ca pondere în PIB), după cum, în caz
contrar, gradul de îndatorare publică tinde să crească.
• Cursul valutarreal. Deprecierea reală a monedei naţionale influenţează în direcţia creşterii
gradului de îndatorare publică, după cum aprecierea reală are un impact pozitiv, conducând la
reducerea acestuia. Deprecierea sau aprecierea monedei naţionale îşi exercită influenţa doar asupra
mărimii datoriei publice denominate în valută.
• Rata reală a dobânzii. Acest factor îşi exercită influenţa asupra volumului cheltuielilor cu
dobânzile la datoria publică. Creşterea ratei reale a dobânzii pe piaţa financiară determină creşterea
gradului de îndatorare publică, după cum reducerea ratei reale a dobânzii influenţează în direcţia
opusă. Efectul este cu atât mai important cu cât este mai mare ponderea datoriei publice rezultată
din emisiunea de titluri cu rată variabilă a dobânzii.

79
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2020-2021

• Rata inflaţiei. O rată a inflaţiei ridicată influenţează în direcţia reducerii gradului de

îndatorare publică. Efectul este cu atât mai important cu cât o pondere mai mare din datoria publică
totală este denominată în monedă naţională. Acesta este şi motivul pentru care, în ţările afectate
de fenomene inflaţioniste de mare amploare, înprumuturile publice sunt denominate cel mai adesea
în valută sau indexate cu rata inflaţiei, evitându-se astfel amotizarea datoriei publice prin inflaţie.
• Alţi factori: operaţiuni de restructurare a datoriei publice (conversie a datoriei în
participaţii, acorduri de compensare etc.), recunoaşterea unor obligaţii extrabilanţiere etc.
Cu privire la România, legislația în vigoare admite diverse scopuri ale îndatorării
autorităților publice centrale și locale. Potrivit Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 64/2007
privind datoria publică,20 art. 4 alin. (1), contractarea de datorie publică guvernamentală poate
realiza pentru:
• finanţarea deficitului bugetului de stat și finanţarea temporară a deficitelor din anii
precedenţi ale bugetului asigurărilor sociale de stat, până la alocarea de sume cu această
destinaţie;
• finanţarea deficitelor temporare (“golurilor de casă”) ale bugetului de stat şi ale bugetului
asigurărilor sociale de stat din exerciţiul curent;
• refinanţarea şi rambursarea anticipată a datoriei publice guvernamentale;
• menţinerea în permanenţă a unui sold corespunzător în contul curent general al Trezoreriei
Statului deschis la B.N.R.;
• finanţarea (pe bază de lege) unor programe/proiecte sau a altor necesităţi prioritare pentru
economia românească;
• susţinerea balanţei de plăţi externe.
La nivel local, în acord cu principiul echilibrului bugetar21 urmărit în elaborarea, aprobarea
și execuția bugetelor locale, autoritățile locale nu se pot împrumuta pentru a finanța deficitele
bugetare (anuale) ale bugetelor locale pe care acestea le administrează. Ele se pot îndatora însă pe
termen scurt, prin împrumuturi din disponibiltățile contului curent general al Trezoreriei Statului
deschis la B.N.R, pentru a acoperi „golurile de casă” apărute în execuția bugetelor locale. Pe
termen mai lung, contractarea de datorie locală se poate face doar pentru realizarea de investiţii
publice de interes local şi pentru refinanţarea datoriei publice locale.22

20
Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 64/27 iunie 2007 privind datoria publică, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 439 din 28 iunie 2007.
21
În sensul Legii nr. 273/29 iunie 2006 privind finanțale publice locale, art. 13, respectarea principiului echilibrului
presupune că “Cheltuielile unui buget se acoperă integral din veniturile bugetului respectiv, inclusiv excedentul anilor
precedenţi”. Se observă că nu este vorba despre o echilibrare a bugetului local la nivelul fiecărui an bugetar, ci mai
degrabă multianuală, la nivelul mai multor ani bugetari.
22
Legea nr. 273/29 iunie 2006 privind finanțale publice locale,publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr. 618 din 18 iulie 2006, art. 61 alin. (1).

80