Cuprins:

I.Noiunea de autoritate public.........................................................................3

II. Noiunea de putere discreionar....................................................................3
II.1. Evoluia doctrinei cu privire la noiunea de putere discreionar....................3
II.2. Definiia noiunii de putere discreionar...........................................................5
III. Puterea discreionar a autoritilor publice...................................................6
III.1. Aspecte introductive.............................................................................................6
Puterea discreionar i administraia public.............................................................6
Puterea discreionar i autoritatea legiuitoare............................................................8
Puterea discreionara i autoritatea judectoareasc....................................................9
III.2. Puterea discreionar i principiile legalitii i oportunitii.......................10
Puterea discreionar i principiul legalitii..............................................................11
Puterea discreionar n aprecierea oportunitii.......................................................12
IV.Concluzii.....................................................................................................13

Puterea discreionar a autoritilor publice

I.Noiunea de autoritate public

Legea fundamental a Romniei rezerv un ntreg titlu autoritilor publice, si
anume titlul III. Potrivit Constituiei Romniei, autoritile publice sunt : Parlamentul,
care exercit puterea legislativ, Preedintele Romniei, Guvenul i Administraia
Public; instituii care formeaz puterea executiv; autoritatea judecatoreasc care
exercit puterea judectoreasc.Modul de organizare i funcionare al autoritilor publice
reflect aplicarea fidel a principiului separrii puterilor n stat, prinvipiu caracteristic
oricrui stat de drept.
Conform dispozitiilor legale cuprinse Legea nr. 5542004 privind contenciosul
administrativ,art. 2, alin. 1, lit. b) constituie autoritate public orice organ de stat sau al
unitilor administrativ-teritoriale, care acioneaz n regim de putere public, pentru
satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritilor publice, n sensul prezentei
legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate
public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public.
n consecinta, n accepiunea definiiei legale mai sus precizate, autoritile publice se
divid n: autoriti publice propriu-zise i autoriti publice asimilate.
Funcionarea oricrei societi democratice a presupus dintotdeauna ca premis
esenial n realizarea statului de drept, necesitatea crerii acelui sistem instituionalizat
de control, capabil s cenzureze activitatea autoritilor publice la orice nivel.1
Cu alte cuvinte, dup cum s-a subliniat i n doctrina de specialitate, existena i
manifestarea statului implic un anumit statut al puterii, limitat n msura posibilului,
pentru a o mpiedica s devin o prerogativ la discreia celor ce o exercit.2

II. Noiunea de putere discreionar

II.1. Evoluia doctrinei cu privire la noiunea de putere discreionar
n exercitarea atribuiilor ce le revin autoritile publice, dispun, de regul, de o
anumit marj de libertate, de o posibilitate de apreciere sau, cu alte cuvinte, de ceea ce o
ntreag doctrin a indentificat sub denumirea de putere discreionar.
Din doctrina interbelic romneasc, dar mai ales din cea francez, a reieit faptul
c s-a acordat o atenie prioritar asupra cercetrii puterii discreionare a administraiei,
deci, n principal, asupra una dintre cele trei funcii ale statului, dei majoritatea autorilor
1

Dana Apostol Tofan, Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice, Ed. All Beck,
Bucureti, 1999, pg. 7
2
I. Deleanu, M. Enache, Premisele i mecanismele statului de drept, Revista Dreptul nr. 12, 1993, pg. 35

au identificat i la nivelul legislativului i judiciarului un astfel de fenomen. Astfel puterm

afirma faptul c era fireasc aceast preocupare, dac luam n considerare la sfera larg
de aciune a administraiei publice, la rolul ei principal de a pune n aplicare legile, n
special prin acte productoare de efecte juridice.
Problema puterii discreionare a administraiei n opinia unui reputat specialist se
pune abia n statul modern. La baza organizrii acestuia st principiul legalitii, iar
puterea discreionar este o abatere de la acest principiu.3
Astfel, spre deosebire de statul modern, n statul absolutist poliienesc,
caracterizat prin exercitarea celor trei funcii de ctre una i aceeai persoan, problema
puterii discreionare a administraiei nu se punea. Administratorii acionau conform
ordinelor conductorului absolut, iar dac acestea lipseau, dup cum credeau ei c este
spre binele statului. Am fi tentai s susinem c aceast atitutdine ar reflecta puterea
discreionar a administraiei, dar n realitate, dup cum se amintete i n doctrina
romneasc mai recent era vorba de o exacerbare a rolul executivului, al crui eventual
abuz de putere nu era sub nici o forma cenzurat. Dei, n statul poliienesc, una din
instituiile administrative ,poliia, a fost mult vreme confundat sponton i artificial cu
noiunea de putere discreionara i implicit cu excesul de putere, n realitate , dreptul
aplicabil era mai ales al guvernmntului, prin regulamente i msuri individuale, drept
impregnat ns de ideea inegalitii parilor n raportul juridic. 4
n statul legal, caracterizat prin existena unei puteri de reglementare autonom,
principiul legalitii presupune necesitatea unui raport strict de conformitate a acetlor
administrative cu legea. Prin urmare, legea ar trebui sa fie nu doar limita activitii
executive, dar i condiia ei, organele admnistrative marginindu-se doar la executarea
legilor. Cu alte cuvinte, s-a remarcat n doctrin, executivul nu poate face tot ceea ce nu
este explicit interzis, el nu trebuie sa faca dect ceea ce i este explicit permis 5. n
aceast activitate a executivului, viznd ceea ce legea explicit i permite, dar fr a intra
n detalii, regsim cmpul de actiune al puterii discreionare.
Limitele acestei liberti de apreciere, datori implicaiilor concrete n sfera
cntrolului jurisdicional exercitat asupra actelor administrative, au fcut constant obiect
de cercetare al doctrinei interbelice, n schimb, ntreaga doctrin postbelic a ignorat
aproape cu desvrire fenomenul, renunnd cu totul la noiunea de putere discreionar,
aa cum se procedase i cu alte noiuni ncetenite n limbajul de specialitate ca de
exemplu: domniu public, contencios administrativ, concesiune, etc.
Cu excepia unui singur autor care n repetate rnduri a evocat n tratatul su ideea
unei puteri discreionare a administraiei i implicit, necesitatea exercitrii controlului
jurisdicional asupra actelor emise cu depirea limitelor ei 6, restul specialitilor romni
continu, din pcate, s ignore fenomenul i, implicit, problemele concrete care se ridic
n practic, legate de aceasta.
Extinderea constant a limitelor controlului exercitat de judectorul administrativ
asupra limitelor libertii de apreciere a administratorului n luarea unei decizii a
determinat un cunoscut autor francez s aprecieze c, problema puterii discreionare a
administraiei reprezint una din probleme cele mai importante ale dreptului administrativ
3

E.D.Tarangul, Puterea discreionara a administraiei, Revista de drept public, 1936, nr. IX, pg. 159
I. Deleanu, M. Enache, op. cit., pg. 7
5
Ibidem , pg. 7
6
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. Nemira, Bucureeti, 1996, pg.293
4

n toate rile lumii la ora actual. Ea se afla astfel n centrul dreptului administrativ i al
implicaiilor sale politice.
Din aceast perspectiv, Romnia nu poate ignora fenomene care caracterizeaz
administraia de pretitutindeni, iar puterea judectorului adminsitrativ trebuie s o extind
astfel nct acesta s devin un veritabil garant i aprtor al drepturilor i libertilor
ceteneti. Riscul cel mai mare al nclcarii acestora, apare cand guvernantul dispune de
o mare libertate de decizie n aciunile sale asupra guvernailor iar acetia la rndul lor nu
posed o veritabil putere de a se apra prin mijloace legale dar i oportune.
n doctrina administrativ naional se disting de obicei dou tipuri de relaii n
cadrul crora acordarea unei liberti de decizie este susceptibil de a deveni o problem
juridic, anume: n raportul dintre legiuitor i administraie, pe de o parte, i respectiv,
ntre administraie i tribunale, pe de alt parte.
II.2. Definiia noiunii de putere discreionar
Una din cele mai discutate probleme ale dreptului administrativ, din toate
timpurile este puterea discreionar, noiune discutat nu numai la noi, ci i n alte state:
Frana, Germania.
E.D.Tarangul, n perioada interbelic, oferea o definiie foarte ampl a acestui
concept puterea aceasta pe care o are, de attea ori, autoritatea adminsitrativ, n baza
legii, s hotrasc fie necesitatea actului nsui, fie cuprinsul lui, fie momentul alctuirii
lui, n funcie de interesul general pe care trebuie sa-l satisfac continuu si permanent,
serviciul public; puterea aceasta, apoi, n lipsa total sau n lipsa parial de notme
juridice, cari sa-i rmuiasc domeniul liberei activiti formeaz puterea discreionar a
adminsitraiei.
ntr-un alt studiu savant intitulat Legalitatea oportunitii i principiul
constituional al proporionalitii, puterea (identificat cu competena) discreionar a
adminsitraiei este definit ca reprezentnd puterea de a alege intre mai multe decizii sau
mai multe comportamente la fel de conforme cu legea.7
Fr a identifica expres noiunea de putere discreionar, un alt autor, Al. Negoi,
remarc ntemeiat, c insuficiena i inadvertenele din reglementrile privitoare la
contenciosul administrativ explic n mare parte greutatea definirii actului administrativ
i dificultile pe care le ntmpin instanele judectoreti n soluionarea litigiilor de
aceast natur, dar mai ales, asigurarea protectiei juridice a persoanelor mpotriva
abuzului de putere care se poate manifesta din partea diferitelor autoriti administrative.8
Puterea discreionar nu trebuie confundat cu posibilitatea de a aciona arbitrar
sau fr control, cum se pare c ar sugera-o utilizarea cuvntului discreionar n
francez sau formulele de genul: dac se consider util sau atunci cnd ministrul
apreciaz specifice legilor britanice sau irlandeze.
n concluzie, fondul noiunii rmne acelai pentru toi autorii i el consta n
marja de libertate lsat la libera apreciere a unei autoriti astfel c n vederea atingerii
scopului indicat de legiuitor s poate recurge la orice mijloc de aciune n limitele
7

I.Teodoroiu, S.M. Teodoroiu, Legalitatea oportunitii i principiul constituional al proporionalitii,

Revista Dreptul, nr. 7, 1996, pg. 39
8
Al. Negoi, Noiunea actului administrativ, Revista Dreptul, nr.7, 1997, pg. 43

competenei sale.9 Indiferent de definiia la care ne oprim, ceea ce intereseaz n

continuare este tocmai domeniul ei de aplicare, sau mai explicit, sfera de ntindere.

III. Puterea discreionar a autoritilor publice

III.1. Aspecte introductive
Puterea discreionar nu poate fi pe deplin aprofundat dect n raport cu
activitatea autoritilor publice privite comparat, consacrate constituional, autoriti care,
la rndul lor, dispun n egal msur de o anumit marja de libertate n exercitarea unora
din atribuiile cu care sunt investite.
Aa cum susine Antonie Iorgovan n tratatul su, problema puterii discreionare,
adic a actelor administrative de autoritate discreionare aparea ca o problem fireasc a
puterii executive. Plecndu-se de la cele doua activiti distincte ale puterii executive,
activitatea de guvernare i activitatea administrativ, s-a conturat teza dup care prin
prima activitate se realizeaz prin acte de guvernmnt, iar cea de-a doua prin acte
administrative de autoritate, care pot fi i acte administrative de autoritate discreionar.
De asemenea, autorul a facut distinctie ntre actele de guvernamant i actele
administrative de autoritate discreionare, dei ambele categorii erau evocate prin
expresia puteri discreionate ale executivului sau a puterii de apreciere a
executivului. 10
a) Puterea discreionar i administraia public
Noiunea de administraie public face trimitere la activitatea executiv (constnd
n organizarea executarii i executarea n concret a actelor normative), realizat, la rndul
ei, de un sistem de organe ce poart denumirea de organe executive. Totalitatea acestor
organe ce exercita atribuii executive formeaz puterea executiva, alturi de celelalte
doua puteri organizate n stat : legiuitoare i judectoreasc. Guvernul, ministerele,
consiliile locale, primarii diferitelor localiti, .a. sunt organe de stat competente s ia
msuri i s emit dispoziii cu caracter obligatoriu; ele sunt autoriti ale administraiei
publice ns difer prin competena teritorial care poate fi extins pe ntreg teritoriu
naional sau pe teritoriul unitii administrative unde au fost alese.
Activitatea organelor administrative oscileaz, se arat n doctrina romaneasca,
ntre un minimum si un maximum. Ea pornete de la libertatea cea mai absolut: crearea
dreptului i se oprete la ndatorirea de a se conforma servil legii. ntre aceste margini,
autoritatea administrativ, poate avea libertatea s decid asupra necesitii actului nsui,
asupra coninutului, asupra momentului elaborrii actului. Aceast formulare concis
surprinde chiar sfera de ntindere a puterii discreionare a administraiei. Pentru ca
drepturile si obligaiile de drept public s capete forma concret este necesar
manifestarea de voin din partea autoritilor administrative, aceasta oscilnd de la limita
9

Dana Apostol Tofan, op. cit. pg. 22

A.Iorgovan, op.cit.,pg 292

10

minim a competenei legale pn la limita maxim a puterii discreionare, corelaie pe

care le vom dezvolta ulterior.
Prin urmare, deciziile unde se manifest puterea discreionar se refer la
aspectele care, ntr-un cadru legal, confer autoritii publice o anumit libertate de
decizie, acest lucru nu presupune n nici un caz devierea de la litera legii. Necesitatea
puterii discreionare apare datorit faptului c legislaia nu poate prevedea orice tip de
situaie care ar putea interveni n timp. Pentru aceasta, legea, acolo unde se consider
necesar, las administratiei libertatea de initiativa si de apreciere, mai mare sau mai
restns, n funcie de natura reglementrii, de importana acesteia fr a distorsiona
activitatea administratiei i fr a-i diminua gradul de iniiativ, operativitate i reacie la
dinamica cerinelor sociale. Administraia desfurnd o activitate concret, nentrerupt,
urmrind s rezolve prompt cerinele sociale are nevoie de libertate, de iniiativ.
Dac aceasta putere discreionar este foarte restrns, redus, deci scade
libertatea de apreciere a administraiei, ea se transform ntr-un simplu executant i n
acelai timp scade i gradul de responsabilizare a administraiei, activitatea sa devenind
una preponderent tehnico-executiv. De aceea, legea trebuie sa fie clar, precis n ceea
ce privete gradul de libertate, de apreciere lsat administraiei, limitele aciunii sale,
atribuindu-i competene largi sau restrnse.
ntr-un stat democratic, unde separaia puterilor reprezint un comandament real
pentru autoritile publice ale statului, legea trebuie s creeze un echilibru ntre
competena legal i puterea discreionar , asigurnd mbinarea iniiativei administraiei
publice, n anumite limite, n funcie de domeniile de aciune , de specificul activitii n
aa manier nct s nu prejudicieze drepturile i libertile particularilor prin aciune
abuziv sau inaciune.
De asemenea, puterea discreionara, libertatea de apreciere trebuie sa cunosc
limite. Legea poate uneori s nu fie n msur a cuantifica demersurile administraiei
datorit situaiilor neprevzute ce pot aprea n activitatea acesteia, lsnd la aprecierea
i nelepciunea funcionarilor administrativi msura aciunii lor. Aceasta se poate realiza
cu eficien prin supunea controlului judectoresc al actelor autoritilor administrative,
cu foarte mici excepii, care ar prejudicia interese generale deosebite. O activitate
administrativ ce nu este supus controlului judectoresc poate prejudicia enorm
interesele societii. Numai faptul c funcionarii administrativi tiu c activitatea lor
poate face obiectul unui control jurisdicional sau ierarhic este uneori suficient s
reprezinte o aciune raional, predent i cu pstrarea unui echilibruntre aciune i
legalitate.
Puterea discreionar a administraiei trebuie exercitat cu respectarea unor
principii generale de drept public, a principiului egalitii, echitii, neretroactivitii
actelor administrative, a principiului proporionalitii. Un act administrativ dedus
controlului de legalitate, cere judectorului de contencios administrativ s decid dac
actul a fost emis n limitele legalitii sau n regim de exces de putere. 11 Este foarte
dificil pentru un judector de multe ori s stabileasc oportunitatea unui act administrativ
i datorit faptului c administraia acionnd n mod continuu, nu mai poate fi redat cu
precizie contextul ce a impus administraiei emiterea actului, ceea ce impune
administraiei s respecte n procesul decizional toate celelalte condiii impuse de lege
sau de practica administrativ.
11

Ibidem, pg.298- 301

Puterea discreionar n raport cu elementele actului administrativ

Legat de exercitarea puterii discreionare n adoptarea de acte administrative,
doctrina interbelic distinge doua aspecte: de fond i de form. n timp ce fondul vizeaz
libertatea ce i-a fost conferit de lege organului administrativ pentru a alege o soluie sau
alta, forma se refer la obligaia impus adminstraiei de a repecta o procedur bine
determinat. Aceast disctincie ntre aspectele de fond i de form prezint un interes
practic atunci cnd se pune problema de a institui o garanie eficient n favoarea
particularilor , mpotriva utilizrii abuzive a puterii discreionare.
Alegerea pe care organul administrativ o poate face ntre diferitele soluii posibile
n interiorul cadrului de activitate prevzut de lege, nu ridic propriu-zis o chestiune de
drept, ci mai degrab o problem de oportunitate adninistrativ sau aptitudine
profesional.
Delimitarea ntre fondul i forma actului administrativ este apreciat ca fiind
insuficient n cercetarea puterii discreionare. Prof. Tarangul susine c i competena si
scopul actului privesc fondul acestuia, dar asupra acestora adminsitraia nu are putere
discreionar. 12
Adminstraia are putere discreionar numai asupra coninutului actelor care i
sunt date n competen, hotrnd dac, cnd i cum s emit actul i numai dac legea nu
a dispus ceva n aceast privin. De cele mai multe ori, legiuitorul nu prevede n mod
expres cnd i cum poate administraia s exercite puterea sa de a aprecia oportunitatea
obiectului actului pe care urmeaz sa l emit.
Legiuitorul poate ns mari sau micora puterea discreionar a administraiei, n
aprecierea motivelor actului, prin trei mijloace i anume stabilind anumite mprejurri n
care administraia este obligat s emit actul, fixndu-i termene cnd s acioneze sau
prescriind chiar, coninutul actului administrativ.
n esen, n raport cu elementele actului administrativ, se susine c administraia
poate aprecia doar motivele i determina apoi coninutul actului, pe cnd forma, scopul,
existena motivelor i competena urmeaz a fi stabilite de lege13.
Administraia exercitnd facultatea de a aprecia oportunitatea actului emis, este
obligat s respecte dispoziiile legale cu privire la aceste elemente ale actului, astfel c
domeniul liberei aprecieri a adminsitraiei are limitele sale legale, obiective, determinate
de lege. n consecint, dac puterea discreionar a administraiei are limite legale, ori de
cte ori adminsitraia va depi aceste limite va comite o eroare de drept, o ilegalitate. n
limitele fixate de lege, adminsitraia nu poate s comit o eroare de drept ci doar s
greeasc n aprecierea motivelor, adic a circumstanelor ce au provocat actul , comind
eventual o eroare de fapt, ce nu priveste legalitatea ci oportunitatea.

b) Puterea discreionar i autoritatea legiuitoare

12
13

E.D.Tarangul, op.cit.,pg 177

Dana Apostol Tofan, op.cit.,pg. 54-55

Analiznd raporturile administraiei cu putere legislativ, observm c domeniul

legii i al adminsitraiei este n mare parte determinat de principiile generale i de mai
multe dispoziii formale ale Constituiei, dar limitele nu sunt ntotdeauna trasate cu
certitudine, ntre cele doua puteri rmne ntotdeauna un teren litigios pentru care adesea
ele se disput. n esen, normele generale i conceptele nedetrminate coninute n
Constituie i legi accentueaz puterea discreionar a autorittilor publice.
n raport cu activitatea funciei legiuitoare, exista deci o libertate aproape
absolut, limita juridic a acestei liberti vagi o contureaz doar principiile
constituionale, i numai n regimul constituiilor rigide.
Credem c problema puterii discreionare a legiuitorului se pune de aceeai
manier i la ora actual. Astfel, n ceea ce priveste aceast marj de libertate a
legiutorului, aceasta se identific din nsi caracterizarea actului legislativ. Necesitatea
de a legifera ntr-o anumit materie ,alegerea momentului legiferrii, alegerea
momentului de punere n aplicare a legii, prin fixarea de ctre legiutor a nsi datei de
aplicare a legii, revizuirea legislaiilor anterioare care nu pot ngradi i obliga activitatea
parlamentului viitor , restrngerea activitilor sociale de la libera i necontrolata lor
desfurare i supunerea lor normelor i sanciunilor legii, cuprinsul actului legislativ etc,
dovedesc c discreionara apreciere a funciei oragnului legislativ.14
n raport cu activitatea funciei legiutorului, exist deci o libertate absolut,
conchidem, limita juridic a acestei liberti o contureaz doar principiile constituionale,
i numai regimul constituiilor rigide.
Credem c problema puterii discreionare a legiutorului se pune n aceeai
manier i la ora actual, deciziile uneia sau alteia din cele doua Camere fiind adeseori
discreionare i supuse diferitelor critici, iar, n ceea ce privete activitatea propriu-zis de
legiferare , este evident c aspectele menionate reprezint ntr-o form sau alta, efectele
abuzului de putere cu care parlamentarii adeseori acioneaz.
O chestiune discutata este legat de dreptul Parlamentului prin Camerele sale de a
ridica imunitatea unui deputat sau senator ca fiind un drept de apreciere ce const n
observarea i cercetarea faptului c dac incriminrile aduse unui parlamentar nu
reprezint un abuz , de natur s mpiedice exerciiul normal al mandatului, el avnd mai
mult o motivaie raional i viznd oportunitatea cererii ministrului justiiei conform
procedurii instituite. Cercetarea uneia sau alteia din aciunile legislativului, din formele
de activitate n care acesta se manifest, denot extinsa putere discreionar de care acesta
dispune. Fiind vorba ns de o analiz care vizeaz organizarea i funcionarea
autoritilor publice actuale, prin raportare la dispoziiile constituionale i legale n
vigoare credem c o abordare mai extins, a unor astfel de aspecte care implic exercitiul
puterii discreionare i-ar dovedi pe deplin utilitatea.
c) Puterea discreionar i autoritatea judectoareasc
Toate cercetrile ntreprinse n doctrina romneasc sau strin, din trecut sau
prezent, n domeniul puterii discreionare au ca principal scop, identificarea competenei
judectorului n controlul acesteia i evoluia jurisprudenei sub acest aspect. Deoarece
controlul jurisdicional al puterii discreionare necesit o analiz distinct i mai ampl ne
14

Ibidem, pg. 27

vom rezuma n acest context la a surprinde principalele puncte de legtur ntre

administraie i justiie din prisma acetui fenomen.
Se consider c organele judectoreti au n anumite mprejurri, strict limitate de
lege, puterea liberei deciziuni, adic echivalentul puterii discreionare, dar n timp ce
pentru funcionarea administrativ, aceasta reprezint regula general, pentru funciunea
jurisdicional , ea reprezint excepia. Se poate vorbi astfel de putere discreionar att n
funciunea jurisdicional, ct i n cea administrativ, nelegnd prin aceasta
posibilitatea unor interpretri plurale voite de legiuitor, n cazuri identice, din partea unor
organe diferite. Legiutorul a urmrit ca interpretrile multiple s se apropie, unele de
altele de ceea ce a presupus el ca limit a puterii discreionare a administratorului sau
judectorului: interesul general, n primul caz, ideea de justiie, n cel de-al doilea caz.
Judectorul este obligat s hotrasc numai n cazul unei cereri exprese a cuiva, i n
limitele cererii, dar dincolo de aceasta puterea discreionar se manifest prin dreptul
judectorului de a fixa premisele procesului, adic dreptul de apreciere suveran a
faptelor, fr a le denatura existena din totalul probelor.
Interpretarea legii fcut de judector nu are un caracter abstract, teoretic, ci
practic; a intra n domeniul verificrii faptelor nseamn a intra n sfera suveranei
aprecieri, a puterii discreionare, care nu cunoate dect limita accesului de putere. 15
Cercetarea puterii discreionare ridic, n general, acelai gen de probleme n faa
judectorului de pretutindeni, iar modalitatea n care acesta este tentat sa reacioneze,
soluiile pe care este nclinat s le adopte i au sorgintea n aceleai principii
fundamentale ale dreptului public.
n orice caz, peste tot n lume, puterea discreionar se dovedete perfect legitim
i chiar necesar n realizarea imperativelor binelui comun sau interesului public. Acest
aspect este cercetat prioritar de judector, deoarece ntreaga activitate a administraiei
publice de oriunde este supus acestui deziderat major.
III.2. Puterea discreionar i principiile legalitii i oportunitii
n esen, atunci cnd se analizeaz puterea discreionar se face distincie ntre
chestiunile de oportunitate i chestiunile de legalitate; n cazul activitii administrative,
executivul avea puterea discreionar de a exprima oportunitatea (care era mai mare sau
mai mic, dup natura actului), dar nu i legalitatea actelor sale, pe cnd n cazul actwlor
de guvernmnt, puterea executiv avea cderea de a aprecia nu numai chestiunile de
oportunitate, dar i chestiunile de legalitate. Mai exact, se susinea c numai puterea de
apreciere a organului de decizie manifesta liber, atunci cand era vorba de un act
administrativ de autoritate discreionar, adic puterea de a cntri i evalua utilitatea
masurilor ce trebuie luate, momentul (de a le lua acum sau mai trziu aceste acte), ns
erau supuse ordinii legale. n cazul actului administrativ discreionar, spre deosebire de
actul de guvernmnt, instana judectoreasc este competent s examineze dac
condiiile i formalitile cerute de lege sunt ndeplinite, dac faptele constate de
administraie sunt exacte sau bine apreciate, cci ceea ce este discreionar este numai
libertate de decizie a administraiei care poate s fac sau nu sa nu faca actul.16
15
16

Ibidem, pg. 33
A. Iorgovan , op.cit, pg.293-294

10

Ca idee general, scopul administraiei publice, i anume realizarea interesului

public, este ntotdeauna un element de legalitate, n timp ce mijloacele pentru atingerea
acestui scop sunt aspecte ce in de oportunitate. Ct privete relaia legalitateoportunitate, prin prisma practicii judiciare din Frana, se reine c niciodata judectorul,
ntr-un contencios pentru exces de putere nu anuleaz un act fr a fi ilegal pentru c este
doar inoportun. Astfel spus, din punctul de vedere al dreptului nu se poate realiza
niciodata controlul oportunitii sau al puterii discreionare, judectorul fiind cel care i
asuma controlul anumitor elemente de oportunitate i de putere discreionar, elabornd
reguli de drept care extind domeniul competenei legale i al legalitii.
Niciodata ns puterea discreionar nu a fost considerat n afara sferei de
manifestare a contenciosului administrativ, urmnd ca instana de contencios
administrativ s aduc mai multe motive de drept pentru a declara nulitatea unei masuri
administrative cand ea nu mentine o justa proportie ntre interesul public i interesul
privat (principiul proporionalitii). Administraia nu are dreptul de a comite, n numele
puterii discreionare, erori manifestate i nici de a face lucrui absurde, iar dac aceasta se
ntampl, atuci exist motive ce indreptatesc un recurs pentru exces de putere. Se
ocnsidera asadar ca limite ale puterii discretionare: regulile pozitive scrise, principiile
generale de drept, principiul egalitii, principiul neretroactivitii actelor administrative ,
dreptul la aparare si principiul contradictorialitii, principiul proporionalitii.
a) Puterea discreionar i principiul legalitii
Legalitatea exprimnd ideea conformitii cu legea, n sensul larg al termenului,
principiul legalitii aplicat n administraie reprezint regula potrivit creia administraia
trebuie sa acioneze conform dreptului, dar avnd ntotdeauna n vedere, interesul public.
Legalitatea definit succint ca reprezentnd supunerea administraiei dreptului se
compune de fapt din dou elemente: obligaia de conformitate cu legea i ,n plus,
obligaia de a avea iniiativ n vederea asigurrii punerii n aplicare a legii. Ea are n
vedere ansamblu de reguli i acte juridice care se impun administraiei, ansamblu
ierarhizat n sensul c regulile inferioare trebuie s respecte regulile superioare. Acest
ansamblu se compune din doua mari categorii: sursele normative, cele mai importante, i
sursele individale. Aciunea administraiei trebuie s se caracterizeze printr-un echilibru
ntre necesitatea de a se adapta continuu circumstanelor particulare i schimbrilor pe
care le impune realitatea de zi cu zi , imposibil de anticipat prin norma juridic i riscul
c au prea mare libertatea s nu poat oferi celor administrai sigurana necesar, s tind
spre arbitrar. n ceea ce privete raportul puterii discreionare-legalitate se pornete de la
premisa c puterea discreionar nu este susceptibil de mai multe grade. O putere nu
este mai mult sau mai puin discreionar; ea este astfel, dac legea las administraia s
fie stpna exercitrii sale i ea nu este, dac legea ii dicteaz condiiile exercitrii. Dar,
puterea discreionar poate fi diferit. Dup cum legea las mai multe sau mai puine
elemente ale deciziei la libera apreciere a administraiei. Prin urmare, existena puterii
discreionare nu este n contradicie cu principiul legalitii. Ea se definete n raport cu
exigenele legalitii, n sensul c ea ncepe acolo unde acestea se opresc. Atunci cnd
administraia acioneaz discreionar, ea nu acioneaz contra legalitii, deoarece, prin
definiie, libertatea sa rezult pentru c legalitatea, sub acest aspect nu-i impune nimic.

11

Msura puterii discreionare este deci, pentru fiecare act, invers proporional exigenelor
legalitii fa de acel act. 17
Sub aspect politic, teoria legalitii este spaiul unui conflict ntre doua mari
interese: pe de-o parte, exigena garaniilor n avantajul celor administraicare tinde sa
dezvolte la maximum limitarea administraiei, iar pe de alt parte, necesitatea ca
administraia s dispun de libertate de aciune. Aceast libertate de aciune este
asigurat cu ajutorul unor tehnici diverse, din care una este puterea discreionar, de
aplicaie normal i curent, n vreme ce altele, excepionale, i afl expresia n teoria
circumstanelor excepionale i a actelor de guvernmnt.
b) Puterea discreionar n aprecierea oportunitii
Actele admnistrative trebuie sa fie emise (adoptate) n cel mai proprice moment al
eficacitii lor, fcndu-se cu cele mai potrivite mijloace i cele mai reduse cheltuieli, dar
s vizeze obiectivele i rezultate de interes, s conduc la rezolvarea eficienta a
problemelor din domeniu.
Oportunitatea se apreciaz n mod concret n functie de atribuiile cu care a fost
investit organul admnisrativ de la care eman, de timp i de loc.
Nerespectarea conditiilor de oportunitate conduce la nulitatea actului admnistrativ
n cauz, fr a se confunda nsa cu legalitatea.
Problema oportunitii actelor administrative este strns legat de dreptul de
apreciere al organelor administraiei publice i de alegere a soluiilor celor mai adecvate
pentru organizarea executrii legii i executarea n concret a acesteia. Posibilitatea de
apreciere acordat organelor administraiei publice trebuie s se realizeze n limitele
legalitii, refuzul nejustificat i excesul de putere antrennd rspunderea organelor
administraiei publice n condiiile Legii contenciosului administrativ.
Autoritatea adminsitrativ se poate afla n faa unor circumstane, a unei cereri, a
solicitrii unui raport, a unor evenimente sau poate lua chiar ea iniiativ de a rezolva o
problem, situaie n care se va interoga cu privire la oportunitatea de a adopta un act
juridic. n msura n care, soluia la aceste chestiuni depinde de aprecierea sa personal,
dac adoptarea actului este supus propriei sale voine, autoritatea va dispune de putere
discreionar. Pentru aceasta trebuie ndeplinite doua condiii: autoritatea sa nu fie
obligat s acioneze, ci s dispun doar de facultatea de a-i exercita competena, i
luarea deciziei s nu fie subordonat realizrii unei condiii de fond, impuse de vreo
reglementare scris sau o soluie jurisprudenial

IV.Concluzii
De-a lungul timpului, numeroase doctrine au ncercat sa gaseasca o definiie ct
mai potrivit noiunii de putere discreionar.
ntr-o formulare concis dar convingtoare, doctrina francez actual consider
puterea discreionar a fi acea libertate de apreciere, aciune i decizie a
17

Dana Apostol Tofan, op.cit.,pg. 44

12

adminsitraiei. Mari diferene de definire ntre doctrina francez si cea german nu

exist, aceasta din urm desemnnd prin putere discreionar o marj de libertate n
decizie i aciune, posibilitatea de a alege ntre mai multe aciuni posibil, dar ceea ce este
mai important este faptul c si aceasta implic o anumit limitare prin ea insi.
Doctrina romneasc interbelic a fost puternic influenate de teoriile germane i
franceze ale vremii, oferindu-ne prin specialitii sai o definiie mult mai ampl i anume :
puterea aceasta pe care o are, de attea ori, autoritatea adminsitrativ, n baza
legii, s hotrasc fie necesitatea actului nsui, fie cuprinsul lui, fie momentul
alctuirii lui, n funcie de interesul general pe care trebuie sa-l satisfac continuu si
permanent, serviciul public; puterea aceasta, apoi, n lipsa total sau n lipsa parial de
notme juridice, cari sa-i rmuiasc domeniul liberei activiti formeaz puterea
discreionar a adminsitraiei.(E.D.Tarangul).
n prezent s-a meninut nucleul definiiilor anterior menionate, diferene minore
ntlnindu-se de la un specialist la altul.
Libertatea de decizie i actiune de care beneficiaz autoritile publice are si o
latur negativ, acestea pot face exces de puterea pe care o dein. Legea conteciosului
administrativ nr. 554/2004 definete excesul de putere ca fiind exercitarea dreptului de
apreciere al autoritilor publice prin nclcarea limitelor competenei prevzute de lege
sau prin nclcarea drepturilor i libertilor cetenilor.
Aadar, administratia nu are dreptul de a comite, n numele puterii discreionare,
erori manifeste i nici de a face lucruri absurde, iar daca aceasta se ntampl atunci exist
motive ce ndreptesc un recurs pentru exces de putere.

13

Bibliografie:
Amititeloaie Alexandru, Puterea politic din Romnia contemporan i tendinele ei
discreionare, Ed. Junimea, Iai, 2009
Apostol Tofan Dana, Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice,
Ed. All Beck, Bucureti, 1999;
Deleanu I., Enache M., Premisele i mecanismele statului de drept, Revista Dreptul nr.
12, 1993
Drganu Tudor, Actele de drept administrativ, Ed. tiinific, Bucureti, 1959
Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. Nemira, Bucureeti, 1996
Negoi Alexandru, Noiunea actului administrativ, Revista Dreptul, nr.7, 1997
Tarangul E.D., Puterea discreionara a administraiei, Revista de drept public, 1936, nr.
IX
Teodoroiu I.,Teodoroiu S.M., Legalitatea oportunitii i principiul constituional al
proporionalitii, Revista Dreptul, nr. 7, 1996

14