Sunteți pe pagina 1din 29

CAPITOLUL I

ADMINISTRAIA PUBLIC
1. Noiunea de administraie public.
Statul reprezint o form organizatoric i exteriorizat a formei puteri publice de pe un anumit teritoriu, exercitat asupra ntregii colectiviti umane aflate n acel teritoriu. n acest sens statul constituie un element obiectiv inerent vieii sociale, superior organizate, adic societii civile. La nivelul sistemului de autoriti care compun statul se definete prin trei puteri distincte care exercit corespunztor funciile fundamentale de activitate respectiv puterea legislativ, puterea executiv i puterea judectoreasc. Puterea legislativ este exercitat de parlament care lucreaz n sesiuni ale camerelor separat sau reunite. Parlamentul este chemat s adopte acte juridice legislative (legi constituionale sau de revizuire, legi organice, legi ordinare) i regulamente (regulamentul fiecrei camere i cel comun). Puterea executiv se exercit prin Preedinte i administraia public ultima fiind chemat s realizeze funcia fundamental general de activitate administrativ executiv. n organizarea i executarea legi, puterea executiv emite acte juridice, decrete (Preedintele), ordonane i hotrri (Guvernul), ordine i instruciuni (organele centrale de specialitate ale administraiei publice, autoritile administrative autonome), autoritile administrative locale (hotrri i dispozii). Puterea judectoreasc este exercitat de instanele judectoreti ce exercitnd controlul asupra legalitii adic de respectarea supremaiei legi, soluioneaz cazurile de nclcare a normelor juridice cuantificnd rspunderea juridic sub diferite forme a persoanelor rspunztoare. Atunci cnd vorbim de administraia public trebuie s avem n vedere dou criterii de definire i anume un criteriu organic, care se refer la structura organelor care o compun, respectiv un criteriu material care se refer la activitatea desfurat de ctre autoritile statului. Avnd n vedere primul criteriu administraia public este format din: 1. La nivel central sau naional: a) Guvern, autoritate suprem a administraiei publice cu atribuii generale n domeniul administrativ b) Ministere, celelalte autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate, o parte aflat n subordinea guvernului cu o sfer limitat de aciune n domeniu sau ramur. c) Autoriti administrative autonome (SRI, Curtea de conturi, CNRM s.m.d) 2. La nivel local sau teritorial: a) Prefeci reprezentani al Guvernului n teritoriu (n opinia noastr nu face parte dintre autoritile publice locale). b) Servicii publice deconcentrate aparinnd autoritilor centrale de specialitate ale administraiei publice, avnd aciune limitat n diferite sectoare cum ar fi: finane, poliie, nvmnt, sntate etc. c) Consiliile locale i cele judeene autoriti care i desfoar activitatea pe principiul autonomiei locale i deservesc colectivitile locale. d) Primarii organe executive ale organelor locale (organe deliberative), preedinii consiliilor judeene organe executive ale consiliilor judeene.

Instituia preedintelui consiliului judeean nu este menionat ca fcnd parte dintre autoritile administraiei publice locale n constituie, aceast calitate dobndind-o dup modificarea legii nr. 215 din 2001 privind administraia local. n tiina administraiei care altfel i n dreptul administrativ sau chiar n dreptul constituional noiunile de putere executiv i cea de administraie public sunt utilizate de regul n dou sensuri i anume n sens formal organic, respectiv n sens material funcional. n sens formal organic prin aceste noiuni se desemneaz totalitatea acelor autoriti sau organe ale statului reunite ntr-un sistem unitar avnd n frunte Guvernul corespunztor funciei pe care o exercit i a atribuiilor comune pe care le ndeplinete. Sensul formal sau organic se poate deduce din diferite noiuni cum ar fi puterea executiv administraia public este format din Guvern, ministere, autoriti locale etc. n sens material funcional prin acleai noiuni se desemneaz o anumit funcie sau fel de activitate fundamental prin care se realizeaz sau se exercit puterea public numit i activitate administrativ sau executiv. Acest sens se deduce din expresi de genul Guvernul exercit conducerea general a puterii executive sau nfptuiete administraia public la nivelul ntregii ri. Pentru o corect utilizare a termenilor utilizai i pentru a respecta prevederile Constituiei vom utiliza noiunea de administraie public pentru a desemna ntreaga categorie de autoriti iar noiunea de activitate executiv pentru a stabili aciunile specificeacestor categorii de autoriti publice. Aceast precizare este necesar cu att mai mult cu ct n terminologia utilizat n tiina administraieise ntlnesc denumiri diferite cum ar fi organe ale statului, autoriti administrative, autoriti ale administraiei publice etc. Este de remarcat c raportul dintre administraia de stat ca autoritate public i activitatea executiv n sens material funcional demonstreaz faptul c, categoria autoritilor nu corespunde n ntregime cu categoria aciunilor administrative aceasta din urm avnd o ntindere mult mai larg, explicabil prin faptul c activitatea executiv sau administrativ este nfptuit n subsidiar ide alte categorii de autoriti publice cum sunt conducerile, instanelor judectoreti, birourile camerelor parlamentare s.a.m.d., activitate care se desfoar n vederea mpilnirii activitilor lor principale fr ca aceste organe s aparin prin aceasta sistemului de autoriti ale administraiei publice. Pe de alt parte este adevrat c i unele autoriti administrative la rndul lor pot desfura n subsidiar activiti specifice altor categorii de puterii ale statului cum ar fi de exemplu activitatea legislativ nfptuit de Guvern cnd emite ordonane n baza delegrii legislative sau activitatea jurisdicional cnd se soluioneaz litigii n materie electoral, social, de protecie social etc. de ctre alte autoriti cum ar fi primari, cele de protecie social s.a.m.d. Mai este de remarcat c noiunea de administraie mai poate fi utilizat i pentru a desemna o ramur a cercetrii tinifice sau o disciplin didactic avnd ca obiect fenomenul administrativ sau faptul administrativ aa cum este n cazul nostru tiina administrativ, ori cum mai este denumit tiinele administrative sau administraia public, nu este mai puin adevrat c noiunile de administraie administrative au accepiuni dintre cele mai diferite din punct de vedere al limbajului juridic, n limbajul cotidian, administrativ, n dreptul familiei sau dreptul muncii, financiar, civil, penal etc. n tiina administraiei obiectul central de cercetare este fenomenul administrativ n multitudinea formelor sale de manifestare. Astfel, n primul rnd, acest fenomen intereseaz ca fenomen statal att ca form de manifestare a puterii publice prin autoritile administrative constituite ntr-un sistem, ct i ca funcie fundamental de realizare a puterii publice nfptuit de administraie n cadrul activitii executive. n al doilea rnd, n abordarea aceluiai fenomen nu se poate face abstracie i de

caracterul su juridic ntruct fie ca sistem, fie ca aciune social este reglementat juridic n organizarea, funcionarea i activitatea sa. n al treilea rnd, trebuie s avem n vedere c fenomenul administrativ alturi de semnificaia sa social politic i economico financiar se manifest prin fapte administrative n cadrul crora un loc important l ocup faptele juridice n sensul cel mai larg al noiunii. Avnd n vedere toate cele de mai sus, putem defini administraia public ca fiind acea categorie a autoritilor de stat constituit n temeiul aceleiai funcii fundamentale de activitate executiv pe care o nfptuiesc i prin care se realizeaz n mod specific puterea public. Pe de alt parte se poate defini activitatea executiv ca fiind acea funcie fundamental de activitate ce realizeaz n mod specific puterea de stat i care const n punerea n executare sau aplicare a prevederilor cuprinse n legi i n alte acte juridice emise n temeiul acestora, nfptuit, de regul, de o categorie distinct a autoritii publice respectiv administraia public n principal. Noiunea de administraie public sau administraia de stat este important n studiul tiinei administraiei deoarece sub aspect organic sistemul de organe administrative este cel care nfptuiete n principal activitatea executiv a statului, iar sub aspect material funcional, actul decizional administrativ reprezint cea mai important form concret prin care se manifest autoritatea acestui sistem. n dicionarul de politic Oxford, administraia public ca tiin difereniat n funcie de obiectul ei de studiu, i anume administraia public. Astfel, din punct de vedere organic, administraia public cuprinde instituiile birocraiei publice din cadrul statului respectiv, iar din punct de vedere material, administraia public se refer la structurile organizatorice care formeaz baza lurii deciziilor, implementarea public a acestora, precum i reglementrile prin care sunt furnizate serviciile publice. Esena administraiei publice n Regatul Unit este serviciul civil, dar ea nu uit s includ de asemenea toate organele de la nivel regional i local. La definirea termenului de public au fost probleme ridicate n urma crerii aa numitelor Quangos i de privatizarea sau de includerea lor n sfera pieei organelor mai nainte definite publice. Quangos sunt organizaii quazii nonguvernamentale create i subvenionate de Guvern, i prin urmare obligate s dea seama de cheltuielile lor dar avnd pe de alt parte independen operaional. n aceeai ordine de idei, n calitate de subdisciplin a tiinelor publice, administraia public este chemat la studierea administraiei publice cu ajutorul descrierii instituiilor, al analizei i evalurii politicilor inclusiv cu ajutorul analizei relaiilor interguvernamentale. n literatura de specialitate un cunoscut autor francez, Jacques Chevallier i punea ntrebarea dac administraia poate fi obiectul unei tiine, dac putem vorbi de o art de a administra sau de o art n a o aplica.

2. Caracteristicile generale ale administraiei publice.


Administraia public are urmtoarele caracteristici generale: 1. Reprezint un sistem unitar ce reunete n cadrul ei n baza relaiilor juridice, ierarhice de subordonare sau de colaborare, autoriti aflate pe diferite nivele ale organizrii administrative conduse de Guvern. 2. Reprezint activitatea executiv care este constituit din aciuni de prescriere sau de dispoziie ce izvorsc din reglementri i aciuni de prestaie declanate la cerere sau din oficiu, viznd activitatea concret de aplicare a legii n situaia i asupra unor subiecte strict determinate (de exemplu stabilirea i ncasarea impozitelor, sancionarea contraveniilor, emiterea autorizaiilor etc). 3. Administraia este structurat teritorial i funcional fiind alctuit din autoriti

publice i instituii publice ce dispun de stabilitate i continuitate atribuii necesare ndeplinirii sarcinilor de durat sau de moment ce le revin. 4. Activitatea executiv se caracterizeaz prin formalism deoarece se realizeaz cu respectarea anumitor proceduri sub sanciunea nulitii sau inexistenei, ceea ce atrage pe lng formalism, prin efectele produse i o caracteristic juridic respectiv prin drepturile i obligaiile rezultate. Dar nu este mai puin adevrat dincolo de caracterul general al activitii administraiei publice n cadrul funciei executive c aceasta poate s ndeplineasc i funcii concrete, rezultate din atribuiile care le revin de natur fiscal, educaional, sanitar, cultural etc. Dac o funcie fundamental poate fi definit ca o direcie esenial a activitii de stat ce este realizat prin ntregul complex al aparatului de stat, n schimb funcia concret delimiteaz sarcinile comune determinate i care alctuiesc alturi de altele coninutul funciei generale i care trebuiesc ndeplinite de ctre o autoritate determinat. Vizavi de acesta distingem ca funcii formale i nu de coninut urmtoarele aciuni ce le revin administraiei: 1. Funcia de conducere manifestat n special prin acte de reglementare normative n cadrul crora locul central l ocup decizia administrativ; 2. Funcia de coordonare se exercit asupra aciunilor executive n vederea realizrii unitare a atribuiilor ce le revin administraiei; 3. Funcia de ndrumare este activitatea de orientare a activitilor executive n vederea realizrii unitare a atribuiilor ce le revin pornind de la baza legal care le determin; 4. Funcia de control este activitatea de verificare i constatare a stadiului ndeplinirii sarcinilor i de msurare a rezultatelor aciunii administraiei; 5. Funcia de punere n executare concret a msurilor dispuse conform legii. Prin toate aceste funcii mai sus artate fie generale, fie concrete, (de coninut) fie formale se pune n eviden principala trstur a administraiei i anume latura organizatoric a ei ceea ce asigur desfurarea n spiritul statului de drept raporturilor economice, sociale, politice, juridice etc. urmare activitii executive a acesteia.

CAPITOLUL II
TIINA ADMINISTRAIEI
1. Consideraii preliminare.
De la nceput se poate pune ntrebarea dac administraia n general vorbind poate s constituie subiectul unei tiine sau nu cumva este doar o aplicaie a activitii la care sunt obligate organele statului ce formeaz administraia public. Fr ndoial atunci cnd vorbim de tiina administraiei trebuie s observm n ceea ce o privete, o absorbie de elemente din alte tiine sociologie, economie, istorie, drept ceea ce i confer un caracter eclectic ceea ce evident nu poate s nu se rsfrng i asupra nelesului fenomenului administrativ. Iat de ce atunci cnd vorbim de tiina administraiei va trebui s ne aplecm asupra evoluiei istorice a disciplinei, a obiectivului acestei tiine (social, instituional, politic), a mijloacelor i metodelor de aciune de aplicare practic i de viitor. Este adevrat c tiina administraiei ca orice alt tiin trebuie s aib un grad mare de generalitate care s se regseasc n particularitile de aplicare ale fenomenului administrativ interesul crescnd pentru problema administraiei att din perspectiva practic ct i cea teoretic s-a manifestat n timp prin lrgirea ariei geografice de aplicare ceea ce a dus la dezvoltarea tiinei administrative. tiina administrativ s-a format n Europa odat cu formarea tiinelor moderne pentru ca apoi s dobndeasc trsturile caracteristice ale statului n care se aplica. Dac originea tiinei administrative o gsim n Europa nu putem spune c ea nu i-a gsit locul pe continentul American sau n perioada n care au existat i n rile socialiste. Nu este mai puin adevrat c tiina administraiei o ntlnim i n rile mai puin dezvoltate unde disfuncionalitile administraiei sunt percepute ca o frn n faa dezvoltrii social economice. La acest moment n doctrin se susine c tiina administraiei este supus unei veritabile mondializri ceea ce ar coincide cu globalizarea, cu multiplicarea reelelor ntre practicieni nii i cercettori. Este explicabil o astfel de poziie avnd n vedere nceputurile existenei sale ca tiin drept dovad nfiinarea unui institut internaional de tiine administrative creat n anul 1930 care editeaz revista internaional de tiine administrative, organizarea de congrese i de seminarii internaionale tematicii substaniale axate pe problemele administrative. tiina administraiei i-a lrgit influena n tot mai multe domenii cum ar fi de exemplu n Frana unde evoluia i dezvoltarea acestei tiine s-a realizat pe mai multe ci: - prin structura instituiilor publice influente; - prin institutul francezzzzzzzzzzzzzzzzz - prin expansiunea nvmntului superior ce cuprinde n programa de nvmnt ca disciplin independent tiina administraiei alturi de dreptul administrativ; - prin crearea infrastructurii pentru cercetri colective; - prin reviste specializate (revista francez pentru administraia public); - prin creterea numrului de lucrri, de cercetare i a publicaiilor avnd ca obiect probleme specifice s.a.m.d. Odat cu dezvoltarea tiinei administraiei se petrece fenomenul de influenare n mod direct a domeniului social, juridic i politic din Frana. S-a avut n vedere aici faptul c domeniul tiinei administrative i-a pus amprenta pe forma fenomenelor administraiei publice
5

care pn la acest moment erau marcate numai de amprenta pur juridic. Nu este mai puin adevrat c pe de alt parte tiina administraiei suscit un interes crescut din partea politicului care vede n ea un mijloc de ameliorare a funcionrii serviciilor publice plasate sub autoritatea administraiei publice. De asemenea s-a mai susinut c tiina administraiei are rolul de a stabili un diagnostic pentru rul produs administraiei i n egal msur de a stabili un tratament adecvat pentru nlturarea lui i mbuntirea activitii administraiei publice. Fr ndoial c avntul luat n dezvoltarea sa de tiina administrativ nu de puine ori, vine n contradicie cu alte curente i concepii, unele diferite, despre principalele aspecte pe care i ea ca tiin le are n vedere. Astfel, exist concepii diferite asupra obiectului tiinei administrative: - unii spun c acesta este limitat numai la administraia public, numai la ceea ce ine i ce face parte din acest concept; - alii spun c acest obiect este mult mai larg cupriznd ansamblul organizrii sociale; sau exist concepii diferite asupra metodelor folosite n tiina administraiei, desigur acesta urmrind punctul de vedere pe care te situezi, cel al dreptului sociologiei sau managementului. Exist concepii diferite i asupra finalitii urmrite de tiina administraiei: - unii spun c reprezint o asigurare a unei mai bune organizri a administraiei publice pentru o mai bun funcionare sau eficien a acesteia; - alii spun c reprezint o cunoatere dezinteresat i fundamental critic a fenomenului administrativ. De asemenea exist concepii diferite i asupra denumirii acestei tiine: - unii vorbesc despre tiina administraiei; - alii o definesc ca fiind tiinele administraiei. Alte contradicii vizeaz i alte dimensiuni cum ar fi cele legate de dinamismul tiinei administrative, de efectele pe care le poate produce inclusiv pe cele negative de viitorul pe care l are aceast tiin. n literatura de specialitate francez se consider c n evoluia sa tiina administraiei a parcurs dou etape: - una exploziv caracterizat prin absena unui acord minimal asupra fundamentelor teoretice i metodologice ale disciplinei; - de coordonare, care presupune elaborarea unor concepte fundamentale teoretice de natur a permite soluionarea unor probleme concrete ale tiinei administrative. Distincia n ceea ce privete abordarea tiinei administraiei provine i din tipurile de cercetare aflate la originea acestei tiine, de exemplu n Europa, administraia public este vzut ca un instrument de aciune a statului, pe cnd n Statele Unite ale Americii, este drept ceva mai trziu, s-a interpretat administraia public ca un fenomen de organizare, termen complex a crui ramificaii cuprind ntreaga via social i care transcede raportul dintre public i privat. Existena acestor dou concepii nu este deloc ntmpltoare ea fiind rezultatul n primul caz al unei concepii social politice caracterizat prin construcia statului naiune, iar n cel de al doilea caz prin dezvoltarea societii industriale. Dac am lua de exemplu Statele Unite ale Americii am putea observa c ntre tiina administraiei i tiina gestiunii nu exist deosebiri foarte mari, ceea ce a fcut ca unii autori vznd aceast apropriere c aceasta a dus la crearea unei noi teorii i anume cea a organizrii (Teoria Organizaional).

2. Evoluia construciei unei tiinte a administraiei.


Proiectul construciei unei tiine a administraiei este mai vechi, originea am putea spune c se regsete la nceputul secolului XVIII lea cnd n Frana i n rile germanice se ncerca s se nfiripe o tiin a poliiei. La nceputul secolului al XIX lea se vorbea despre

deschiderea spre studiu a principiilor administraiei publice, pentru ca n a doua parte a aceluiai secol s se poat spune c tiina administraiei i tiinele politice au ctigat dreptul de a contribui la pregtirea i formarea funcionarilor. nc din anul 1910 cnd a avut loc expoziia universal de la Bruxelles s-a lansat ideea crerii institutului de tiine administrative ceea ce s-a nfptuit abia n anul 1930. Oare de ce cu tot dinadinsul se dorea o tiin a administraiei, oare nu era prea mult?, deoarece orice tiin presupunea existena unei comuniti tiinifice, adic a unui grup de profesioniti ai cercetrii care se recunosc i se identific prin ntrebri pe care le pot pune realitii conceptuale, prin metodele folosite ca instrumente de investigare prin criteriile de apreciere a lucrrii lor efectuate, prin mecanisme de evaluare. Curios aceste incertitudini persist i n prezent, dei ntre anii 1960 1970 tiina administraiei a cunoscut o dezvoltare spectaculoas. tiina administraiei prin lrgirea influenei geografice, prin multiplicarea legturilor i confruntrilor a oferit noi cmpuri de cercetare ceea ce i-a conferit un nivel de expansiune remarcabil. Astfel institutul internaional de tiine administrative a organizat congrese n ZZZZZ (1980), Berlin (1983), ZZZZZ (1986), Maraches (1989), Viena (1992), ZZZZZ (1995), Paris (1998), Atena (2001) s.a.m.d. La Paris se editeaz revista international de tiine administrative i tot aici i are sediul Institutul francez de tiine administrative, care editeaz Buletinul Institutului Internaional de administraie public. Tot la Paris mai apare din 1977 revista francez de administraie public, iar din 1983 o alt revist intitulat Politici i Management public. Toate acestea vin s demonstreze amplitudinea pe care o are aceast nou tiin a administraiei aflat ntr-o micare permanent.

3. Diferite concepii referitoare la tiina administraiei.


Prezentarea tiinific a principalelor concepii privind tiina administraiei urmrete o mai bun nelegere a obiectului i importanei acestei tiine n condiiile amplificrii rolului pe care administraia public l are ca instrument de edificare a statului de drept. nc din secolul al XVII lea ntlnim n cadrul nvmntului universitar german i austriac discipline privind tiinele camerale sau cameraliste. Reprezentantul cel mai de seam a fost Lorentz Von Stein autorul uneia dintre primele lucrri n acest domeniu i anume Teoria administraiei. O prim lucrare reprezentativ apare n Frana n 1845 autorul fiind Alexandre Francois Vivien care este considerat alturi de Charles Jean Bonnin drept ntemeietor a tiinei administrative n Frana. Diversele concepii privind tiina administraiei ncearc i reuesc s explice probleme sau grupri de probleme specifice fenomenologiei administraiei fr ns s reueasc s acopere diferitele probleme ale acestei tiine. ntr-o prim ncercare de definire tiina administraiei este vzut ca fiind o tiin a principiilor raionale ale administraiei formulat pentru prima oar de doctrinarii francezi. Aceast tez a fost preluat de Constantin Dissescu, profesor la facultatea de drept din Bucureti, n lucrarea sa aprut n 1910 Tratat de drept administrativ. Aceast concepie dei aparine unor specialiti din dreptul administrativ separ dreptul administrativ de tiinele administrative, ultima considerat a avea un caracter pluridisciplinar ce cerceteaz administraia n dinamica ei stabilind reguli i principii raionale potrivit crora ar urma s se desfoare procesul de administraie, de gestionare a intereselor publice. ntr-o alt concepie, tiina administraiei este considerat o tiin politic. Lorentz Von Stein n lucrarea sa Teoria administraiei considera c tiina administraiei este o tiin politic iar dreptul administrativ nu reprezint altceva dect o parte din Teoria administraiei, care are o esen politic i care determin n mod necesar abordarea problematicii administraiei prin intermediul unei criterii complexe politico juridice. Acelai autor considernd tiina administraiei drept pondecte i

mai ales tiinele politice este de prere c teoria administraiei i propune explicarea tuturor forelor, tendinelor i legitilor ce guverneaz viaa statului sub toate aspectele. Pe aceeai linie de gndire i ali autori sunt de prere c teoria administraiei ar fi o ramur a tiinelor politice. Ali autori au definit tiinele politice drept o tiin a activitii statului compus din dou pri i anume tiina legislaiei i tiina administraiei. O concepie asemntoare a avut i profesorul Paul Negulescu care a susinut c tiina administrativ este o tiin politic ce nu are caracter juridic i care urmrete doar analiza critic a administraiei sub aspectul resurselor, mijloacelor i rezultatelor, astfel, formulnd pe baza descoperirilor fcute n mecanismul administraiei, reguli care aplicate n activitatea administrativ s conduc la creterea eficienei a acesteia. n cursul su de Politic administrativ, Paul Negulescu, aprecia c tiina administraiei are un caracter pluridisciplinar, politic, tehnic i organizatoric. ntr-o alt ncercare de definire s-a considerat c tiina administrativ nu este altceva dect o tiin social i economic, constituind o tiin a activitii sociale a statului. Unii autori vorbeau chiar de o economie politic aplicat. Ali autori sunt de prere c tiina administrativ este o parte a sociologiei sau cu alte cuvinte o sociologie a administraiei. Nu este mai puin adevrat c au fost autori care au formulat teorii negativiste care mergeau pn la a contesta autonomia unei tiine autonome a administraiei sau care au susinut c aceasta nu poate s se divid ntr-un drept administrativ i o tiin a administraiei.

4. Definiia tiinei administrative.


De la nceput se impune de a se lmuri dac din punct de vedere terminologic putem vorbi de tiina administrativ sau de tiinele administrative. tiina administrativ are un trecut marcat de o adevrat disput qvazi teologic, dup cum o numea Gerard Timsit asupra existenei uneia sau mai multor tiine administrative sau a ami multor tiine reunite sub noiunea de tiina administraiei i atunci ca i n prezent se vorbete de o lupt pentru o tiin a administraiei. Se pune ntrebarea fireasc c dac acceptm c exist o tiin a administraiei, care administraiei? i care tiin sau care era locul tiinei administraiei printre tiinele conexe dac ntre dreptul administrativ i tiina administraiei puteau exista legturi de colaborare sau acestea se nfruntau n privina acoperirii acestui segment sau dac tiina administraiei era tiin multi, pluri sau interdisciplinar. Toate aceste ntrebri se puneau de dorina de a lmuri, dac n privina acestei tiine puteam folosi noiunea singularului i anume tiina administraiei sau noiunea pluralului n sensul de tiine administrative. Gorges Vedel a afirmat c aceast disput ntre singular i plural este fals deoarece ceea ce era important era nsi autonomia acestei tiine. Aa dup cum s-a mai artat o tiin nu poate fi considerat, n conceptul tiinelor autonome, dect n msura n care are un obiect bine definit folosete metode i concepte proprii, prin urmare n primul rnd ar trebui definit obiectul tiinei administrative, iar apoi ar trebui stabilit care dintre tiinele aplicate n studiul administraiei s-ar putea erija ntr-o tiin a administraiei sau, dac nu, ar trebui s admitem c toate tiinele legate de conceptul de administraie ar merita aceast denumire i prin urmare nu ar exista o tiin a administraiei ci tiine administrative. n cercetarea acestei dispute s-a nscut tiina administraiei i acesta plecnd de la pluralul tiinelor administrative mai mult din raiuni de comoditate deoarece exista o list de discipline care aveau parial drept obiect de studiu administraia, iar sinteza acestora putea s duc la tiina administraiei. n trecut, aproape fiecare autor avea lista sa de discipline iar dreptul administrativ figura pe liste cel mai adesea pe primul loc. Aceast poziionare era fireasc deoarece autoritatea dreptului administrativ asupra organizrii i funcionrii administraiilor legitima aceast situaie valabil pentru toat Europa continental

de la Vest la Est. Dei, s-a admis, cu cteva rezerve, c nu putem cantona studiul administrativ la acela al dreptului care ar trebui s guverneze doar organele i funciile acesteia dei s-a recunoscut ncepnd cu Charles Debbasch deplinul contenciosului administrativ adic dispoziia progresiv a sanciunii unei legaliti prestabilite, trebuie s recunoatem caracterul fundamental al studiilor juridice pentru cunoaterea administraiei. De asemenea pe aceast list mai figureaz i tiina economic deoarece a cunoate administraia nseamn a ine cont de locul pe care l ocup pe pia, de rolul pe care ea l joac n economia de pia, de structurile care rezult de aici. Plecnd de aici urmeaz de a se stabili o legtur ntre nivelurile de dezvoltare i sistemele administrative. De asemenea un loc important pe aceast list l ocup i sociologia i aceasta datorit n primul rnd obiectului su de studiu i anume grupul social al funcionarilor, al organizaiei n relaiile cu restul societii, a metodelor sale etc. La aceast list se mai poate aduga istoria administrativ care vorbete de nceputurile ei, de evoluia structurilor i activitilor. Pe lng aceste patru discipline care se gsesc aproape pe toate listele la cunoaterea fenomenului administrativ ar mai putea contribui geografia, psihologia, finanele publice, demografia. Evident c astfel de liste n spiritul urmrit de diferiii autori nu sunt exhaustive. Din cele spuse mai sus, prin coninutul abordrilor fenomenului administrativ, prin prisma mai multor discipline se pun cel puin doua probleme: 1. Prima problem privete raporturile tiinelor administrative deci luate la un loc cu tiinele politice i anume dac aceste raporturi sunt de vecintate sau raporturi de rudenie. Marea apropriere a relaiilor dintre Legislativ, Guvern i Administraie. Conceptele de tehnocraie sau o autonomie a administraiei ar trebui s ne fac s ne ntrebm dac nu cumva n acest caz la o dezmembrare a tiinelor politice sau dac nu cumva tiinele politice se comport ca o tiin sor sau o tiin mam a tiinei administrative. Aceast problem se ridic din vdita conexitate a instrumentelor autoritilor publice dar i din observarea supunerii administraiei n faa puterii politice. 2. A doua problem se refer la raportul dintre tiinele administrative cu ceea ce numea un autor polonez Jerzy Starosciak tiina administraiei (n sens restrns) adic, defapt cu tiina aplicat administraiei. Dintr-un alt punct de vedere tiina administraiei prea mai degrab o tiin a managementului sau a gestiunii defapt se avea n vedere c aceast tiin este mai aproape de tehnologie i inginerie ce vizeaz ameliorarea metodelor de munc n ntreprindere, cu extindere asupra administraiei. n opinia unor autori, tiina managementului sau gestiunii trebuia s constituie una dintre tiinele administrative importante alturi de drept i economie. De-a lungul listei, respectiv de-a lungul listelor cu aceste discipline orict de variat ar fi coninutul acestora se pune problema raporturilor dintre diversele tiine administrative. Adepii pluralitii tiinelor administrative, se mpart n cei care susin c exist unele legturi de coordonare orizontal ntre diversele tiine i cei care consider c tiina administraiei dac ea exist, nu este dect o tiin de suprapunere sau mai exact o tiin de sintez caz n care nu vorbim dect despre o justapunere de tiine administrative, despre o pluridisciplinaritate dar nu vorbim despre o integrare. Din cele de mai sus, credem c studiul de reflecie a fost depit iar ideea care exist n prezent demonstreaz n coninutul ei existena nu mai multor tiine administrative ci a unei singure, tiin a administraiei. tiina administraiei exist deja lucru pe deplin dovedit prin obiectul acesteia care este propriu i face din ea o tiin autonom dincolo de disciplinele diverse i eterogene de la care s-a plecat. Cele de mai sus arat dezbaterile care s-au purtat n lumea tiinei pn s se ajung la cristalizarea tezei potrivit creia exist o adevrat tiin a administraiei. Plecnd de la toate aceste constatri, putem defini tiina administraiei ca fiind o tiin social politic care are drept obiect studierea n ntregul ei a activitii administrative a statului i a colectivitilor locale cu toate implicaiile, relaiile, i corelaiile acesteia cu celelalte

elemente ale sistemului social n vederea eficientizrii ei i n scopul realizrii n condiii optime a funciilor ce le are n cadrul sistemului social global.

5. Obiectul tiinei administraiei.


A) Fenomenul administrativ i faptul administrativ Fenomenul administrativ este o form particularizat de manifestare a fenomenului social reprezentnd obiectul de cercetare pentru tiina administraiei. ntr-o concepie larg rspndit n literatura francez, obiectul de cercetare a tiinei administraiei reprezint faptul administrativ i nu fenomenul administrativ. Distincia i totodat opoziia dintre fenomenul social i faptul social este mai veche i i are sorgintea n tezele filozofice ale lui Khan astfel c opoziia dintre fenomenul administrativ i faptul administrativ, aa cum o prezint unii autori din tiina administraiei, nu reprezint altceva dect o reiterare a acestei teze filozofice. Fr n a intra n detalii pecizm c fenomenul social nu se identific cu faptul social, dar nici nu poate fi opus acestuia. Fenomenul social este o trstur de fapte sociale care se mpletesc ntr-o curgere continu, care sunt n micare i se grupeaz complex n ansamblul de fapte sociale. n delimitarea fenomenului social fa de faptul social accentul cade asupra caracterului complex i dinamic de micare, de curgere, de mpletire a faptelor sociale n cadrul acestor fenomene sociale. Noiunea de fapt administrativ este o noiune central a noiunii tiinei administrative care evoc esena fenomenului administrativ ca specie a fenomenului social. B) Originea i evoluia fenomenului administrativ n literatura de specialitate, profesorul Antonie Iorgovan, spunea c probabil fenomenul administrativ i are originea n primele forme de organizare ale societii omeneti, respectiv nc din perioada gentilico tribal dup ce homo sapiens a luat locul lui homo neandertalian. De ce se spune acest lucru, deoarece plecnd de la nevoia de aprare, organizarea aprrii militare, nevoia social, s.a.m.d. nu se putea face dect dac are i mijloace de realizare fie din punct de vedere funcional, fie din punct de vedere instituional (prin fora coercitiv). Iat de ce profesorul Antonie Iorgovan vorbea de germenii aparatului administrativ nc din perioada organizrii gentilico tribal. Procesele evolutive bazate pe diviziunea muncii i germenii acumulrii, influenai de factorii externi cum ar fi religia, morala, dreptul au dus la apariia forei de constrngere i a aparatului funcionresc necesar s o pun n valoare. Aa a aprut fenomenul administrativ statal, dezvoltarea fenomenului administrativ statal presupune organizarea vieii administrative care are drept scop realizarea unui echilibru de durat calitativ, dar n acelai timp atent la orice schimbare n raportul dintre cerere i ofert, cetean i instituie. Avnd n vedere cele de mai sus, putem spune c istoria dezvoltrii societii omeneti este istoria dezvoltrii fenomenului administrativ. C) Despre fenomenul administrativ i faptul administrativ 1. Fenomenul administrativ Este important de cunoscut c pentru tiina administrativ din perioada socialismului obiectul de studiu l constituia fenomenul administrativ, pe cnd n literatura occidental obiectul de studiu pentru tiina administrativ l constituia faptul administrativ. n definirea fenomenului administrativ urmeaz s avem n vedere c din punct de vedere etimologic ne aflm n faa unei coroborri ntre coninutul noiunii de fenomen i cel de administraie. Noiunea de fenomen presupune manifestarea exterioar a esenei organizrii, evoluiei i dezvoltrii administraiei publice accesibil i perceptibli nemijlocit prin efectele produse n societate. Noiunea de administraie are o etimologie ce pleac de la un cuvnt compus, ad ce nseamn la; minister, ce nseamn servitor, supus avnd semnificaia la dispoziia cuiva, de unde rezult c funcionarul nu este altceva dect supusul, sclavul

10

ceteanului. Din aceast mbinare deriv noiunea de administraie public. Dup un criteriu formal, administraia public reprezint forma de activitate executiv i de decizie a statului pentru realizarea funciei executive. Dup un criteriu organic, noiunea de administraie public reprezint totalitatea organelor prin care se desfoar aceast activitate executiv i de decizie. Avnd n vedere cele de mai sus, putem defini fenomenul administrativ ca reprezentnd totalitatea activitiilor de natur administrativ desfurate de sistemul instituional i delegat administraiei. Aceast definiie reprezint o simbioz ntre criteriul formal i criteriul organic. Exist i o alt definiie a fenomenului administrativ din care rezult c aceasta reprezint totalitatea activitiilor de natur administrativ desfurate de sistemul instituional i delegat din care rezult sfera pe care o interfereaz instituiile i aciunile ce desfoar acesteia, materializat n formele concrete: acte juridice, acte administrative, contracte administrative, contracte civile, contracte de dreptul muncii, fapte materiale juridice, operaiuni materiale tehnice, adic acte preparatorii sau premergtoare concomitent, posterioare, acte cu caracter exclusiv politic. Fenomenul administrativ nu este altceva dect o specie a fenomenului global social, i prin urmare i faptul administrativ trebuie tratat ca fcnd parte sau avnd un caracter social. Profesorul Antonie Iorgovan desprindea unele trsturi a fenomenului administrativ, dar de altfel implicit i ale faptului administrativ, dup cum urmeaz: a) este un fenomen social; b) presupune asigurarea unor mijloace n nfptuirea obiectivelor propuse; c) obiectivul este stabilit de autoritatea superioar, dar n cadrul general de respectare a legii fundamentale; d) fenomenul administrativ se extinde pn la nfptuirea material a valorii creia este subordonat. Cercetarea fenomenului administrativ presupune cunoaterea concepiilor despre societate, stat, putere public, administraie public, tiin administrativ legtura cu alte tiine. 2. Faptul administrativ Faptul administrativ trebuie studiat n direct legtur cu fenomenul administrativ. Este adevrat, orice activitate administrativ constituie un fapt administrativ i n consecin un fenomen administrativ. n general n literatura de specialitate francez, faptul administrativ nu este calificat neaprat ca un fenomen social ci este vzut ca o activitate care tinde s ating anumite obiective sociale. Pe de alt parte, profesorul Antonie Iorgovan spunea c faptul administrativ nu poate fi detaat de factura sa social, a micrii sale. Obiectul de cercetare a tiinei administraiei presupune tocmai studierea administraiei publice n ansamblul su cu toate implicaiile, corelaiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social. Particularitiile, specificitatea aceste activiti rezult din particularitile faptelor sociale ce se produc cu prilejul realizrii ei. Descifrarea acestei particulariti ne conduce la conturarea noiunii de fapt administrativ ca fapt social, distinct n raport cu toate celelalte fapte sociale de unde i ideea c noiunea de fapt administrativ constituie punctul de plecare n cercetarea administraiei publice. Avnd n vedere activitiile administrative ale statului i ale colectivitiilor locale se pot formula unele caracteristici ale faptului administrativ cu meniunea c acestea sunt i al fenomenului administrativ, dup cum urmeaz: a) faptul administrativ este un fapt social constituind o activitate ce nu se realizeaz dect n cadrul unei colectiviti umane organizate. De aici, un numr de caracteristici ale faptului administrativ, n funcie de dimensiunile colectivitii umane n care se produce, de natura relaiilor de producie, regimul politic i forma de guvernmnt n care se realizeaz administraia respectiv;

11

b) faptul administrativ este o activitate subordonat unor valori superioare i exterioare. Sarciniile administraiei, scopurile sale sunt stabilite n sfera politicului n exteriorul administraiei i constituie valori politice care se supra ordoneaz administraiei; c) faptul administrativ se situeaz ntre valoarea pe care trebuie s o nfptuiasc i executarea propriu zis a acestei valori ntre faptele sociale prin care se stabilesc valori politice i fapte sociale care realizeaz direct aceste valori; d) faptul administrativ implic n mod necesar organizarea activitii administrative a statului sau a colectivitiilor locale n principal n vederea realizrii valorilor politice. Aceste caracteristici ale faptului administrativ ne determin s observm c studierea faptelor sociale prezint importan pentru buna organizare i funcionare a societii. De aici concluzia c doar prin aceast cale se poate asigura preocuparea tiinei pentru descifrarea modalitiilor prin care se poate ajunge la o administraie eficient. Toate aceste fapte administrative, activiti administrative ca expresie a exercitrii puterii executive formeaz obiectul tiinei administrative. Prin urmare prin ncercarea de definire a faptului administrativ putem spune c acesta este un fapt social ce presupune existena unor activiti (implicit a structurii organizatorice care le realizeaz) n esen de organizare, de dirijare i de combinare a unor mijloace ori a unor activiti de alt natur (de exemplu economic), n vederea nfptuirii prin fapte materiale concrete a unor obiective (valori, comenzi) stabilite de autoritatea de conducere social superioar. n esena sa i activitatea de administraie ne apare ca o conducere, dar o conducere subordonat. Aceast descriere a faptului administrativ ne permite s conturm o imagine mai clar att asupra fenomenului, trsturilor sale ca atare, ct i asupra tiinei administraiei. Cercetarea faptului administrativ n literatura noastr de specialitate, are la baz clasificarea acestuia n fapt administrativ statal i fapt administrativ nestatal. La rndul su faptul administrativ statal poate fi clasificat n cel puin dou categorii i anume n fapt administrativ scop i n fapt administrativ mijloc.

6. Raportul dintre tiina administraiei i dreptul administrativ.


Administraia public are un rol important n societatea contemporan ca expresie a interveniei multiple i difereniat a puterii executive n organizrii i desfurrii normale a raporturilor sociale n cele mai diverse domenii de activitate economic, financiar, cultural, educativ, sanitar ceea ce explic necesitatea cunoaterii ei aprofundate n vederea sporirii gradului de eficien a structurilor i aciunilor sale. Fenomenul administrativ are o dimensiune complex respectiv att social politic dar nu n ultimul rnd i juridic i prin urmare pentru cunoaterea sa trebuie abordat att din punct de vedere al tiinelor sociale, economice ct i din punct de vedere al tiinelor juridice. Sunt de observat urmtoarele: - n primul rnd, administraia public este reglementat juridic iar la rndul ei prin diferite acte normative i acte de aplicare a dreptului nfptuiete variate i multiple activiti inclusiv nejuridice dar care sunt supuse unui regim juridic propriu administraiei; - n al doilea rnd, dreptul reglementeaz administraia i activitatea acesteia el nu epuizeaz coninutul activitii executive n totalitate deoarece acesta se manifest i prin forme nejuridice de genul operaiunilor tehnico materiale sau administrative, precum i prin acte politice. Nu este lipsit de importan de artat c nu puine sunt opiniile exprimate n literatura de specialitate potrivit crora activitatea executiv n principal i uneori se spune chiar exclusiv se manifest ca o activitate juridic; - n al treilea rnd, unele norme ale dreptului administrativ reglementeaz i activitatea desfurat n subsidiar de alte categorii de autoriti publice cum ar fi cele legislative i

12

judectoreti prin organele de conducere (birouri, preedini etc) i prin aparatul pe care l au la dispoziie; - n al patrulea rnd, autoritiile administraiei publice utilizeaz n i prin aciunile lor norme care sunt specifice altor ramuri de drept cum ar fi de exemplu n materie electoral drept constituional, n materie fiscal drept fiscal, n materia strii civile drept civil, n materia contractelor individuale de munc dreptul muncii s.a.m.d. Dreptul administrativ ca ramur a sistemului unitar de drept se autonomizeaz prin obiectul de reglementare i prin metoda de reglementare a raporturilor sociale aflate sub incidena sa. Jurisconsulii romani distingeau dou diviziuni ale dreptului i anume: jus publicum dreptul public care se ocupa de res romana adic de viaa statului i jus privatum dreptul privat care se ocupa de drepturile i obligaiile privitoare la indivizi. mprirea dreptului n drept public i drept privat de la nceput a dat natere la discuii i controverse dar aceast diviziune a rezistat timpului i chiar mai mult a fost sedimentat dup revoluia francez 1789 care a aezat la baza dreptului public noiunea de suveranitate. Dreptul public n raport cu obiectul de reglementare, cuprinde norme juridice care privesc statul, organizarea i funcionarea sa, raportul dintre autoriti, raportul dintre stat i particular, raportul dintre persoanele fizice sau juridice precum i raporturile dintre state. Dreptul privat determin raporturile dintre particulari ntre persoane fizice, ntre persoane fizice i persoane juridice, ntre persoane juridice fr ca aceste persoane s se manifeste ca deintoare a puterii publice. Profesorul Paul Negulescu n lucrarea sa Tratat de drept administrativ aprut n anul 1934 fcea urmtoarele distincii ntre dreptul public i cel privat: - o prim distincie normele de drept public au un pronunat caracter politic i sunt ntro schimbare mai rapid, pe cnd normele de drept privat sunt mai cristalizate i stabile; - a doua distincie n dreptul public nu oricine poate s exercite drepturile reglementate de normele aparinnd acestuia cum ar fi de exemplu dreptul de vot, dreptul i obligaia de a apra ara s.a.m.d. n dreptul privat oricine poate s fie titularul unui drept fie c este cetean sau nu al statului, indiferent de naionalitate, religie ori sex; - a treia distincie dreptul public are la dispoziia sa fora de constrngere a statului n cazul nclcrii normelor sale pe cnd n dreptul privat constrngerea o gsim mai rar; - a patra distincie n dreptul public toate normele juridice sunt obligatorii, pe cnd n dreptul privat normele de drept sunt supletive, adic particularii n conveniile lor pot deroga de la ele. Nu se poate deroga prin convenii sau dispoziii particulare de la legile sau normele care intereseaz ordinea public i bunele moravuri a se vedea noul cod civil; - a cincia distincie publicitatea este de esena dreptului public, pe cnd secretul este de esena dreptului privat de exemplu actul administrativ normativ nepublicat este calificat ca fiind inexistent. Dup organizarea i funcionarea statelor potrivit principiilor separaiilor puterilor n stat (a se vedea Constituia francez din anul 1791, Constituia SUA din anul 1787) au aprut normele de drept administrativ incluse n diferite acte, astfel c odat ce se putea distinge prin specificul obiectului reglementrilor se putea vorbi deja de apariia unei noi ramuri a dreptului public i anume dreptul administrativ. n rile Romne adoptarea Regulamentelor Organice a fost privit att ca nfptuirea primei Constituii scrise, ct i ca o consacrare a unui regim juridic administrativ, i n consecin aceste acte s-au considerat a fi principalul izvor al dreptului administrativ n nelesul modern al acestuia. Marea majoritate al normelor dreptului administrativ, reglementeaz organizarea, funcionarea i atribuiile autoritiilor administraiei precum i activitatea executiv, juridic i nejuridic al acesteia. Pe de alt parte nsi administraia public n ansamblul ei ca sistem i aciune social este reglementat n mod prioritar de normele dreptului

13

administrativ comparativ cu alte norme de drept aplicabile n mod specific administraiei dar aparinnd altor ramuri de drept. Din toate cele de mai sus putem desprinde definiia dreptului administrativ respectiv ca fiind acea ramur a sistemului de drept constituit din totalitatea normelor juridice care reglementeaz raporturile sociale n cadrul organizrii i funcionrii administraiei publice i al nfptuirii activitii executive a statului. Din aceast definiie desprindem unele trsturi ale dreptului administrativ: 1. Dreptul administrativ este o ramur a sistemului unitar de drept avnd ca obiect de reglementare raporturile juridice specifice exercitrii puterii executive a statului; 2. Subiectele din cadrul acestor raporturi se caracterizeaz n general prin relaii de subordonare ntruct derularea acestora este reglementat prin aceast metod impus care nu las, ca regul, libertate de voin participanilor din cadrul lor, de unde i caracterul imperativ al normelor administrative; 3. Dreptul administrativ face parte din caregoria mai larg a dreptului public ntruct promoveaz interese sociale generale nu numai prin reglementrile sale, ci i n cazurile individuale n care acestea i gsesc aplicabilitatea. Normele de drept administrativ, pe de alt parte, formeaz obiectul de studiu al tiinei dreptului administrativ. La rndul ei aceasta se definete ca fiind acea ramur a tiinelor juridice care cerceteaz normele dreptului administrativ n aciunea lor asupra organizrii, funcionrii i atribuiilor administraiei publice i a activitii executive a acestora, raporturile juridice administrative determinate de aceste norme, rspunderea derivat din nclcarea lor precum i evoluia instituiilor juridice specifice lor, inclusiv aspecte de drept comparat. Din cele artate n definiie se poate observa c obiectul de cercetare al tiinei dreptului administrativ este mult mai larg dect obiectul de reglementare al ramurii juridice deoarece include pe lng norme i raporturile juridice, rspunderea corelativ, aspectele de evoluie istoric a administraiei, precum i probleme de drept comparat. n tiina dreptului administrativ sunt abordate teoria organizrii administrative, teoria funciei publice, teoria actului administrativ, problematica controlului administrativ iar rspunderea contravenional, contenciosul administrativ altfel spus tiina dreptului administrativ realizeaz o abordare juridic a administraiei publice sau a fenomenului administrativ privite n exclusivitate sub latura sa normativ, reglementarea, de fenomen juridic. n acelai timp tiina dreptului administrativ abordeaz, sub aspect istoric, apariia, evoluia i transformarea principalelor instituii administrative ale statului i dreptului administrativ. Pe de alt parte, metodele de cercetare utilizate n aceast tiin juridic sunt att cele ce in de metodologia filosofic general de abordare ntlnite despre tiin n societate (metoda metafizic i metoda dialectic), inclusiv n tiinele juridice ct i metode concrete specifice oricrei alte cercetri n acest domeniu i care aparin logicii formal (analiza i sinteza, inducia i deducia), statistici sociologiei, politologiei s.a.m.d. Problematica normelor i raporturilor avnd o altfel de natur juridic dect cea administrativ, dar care se ntlnesc n raporturile autoritiilor publice executive este abordat de celelalte tiine juridice de ramur prin prisma obiectului propriu de cercetare (dreptul financiar, dreptul familiei etc), prilej cu care se evideniaz particularitile respectivelor reguli i relaii n cazul n care sub incidena lor se afl organe administrative (de exemplu, personalitatea juridic a autoritiilor publice i unitilor administrativ teritoriale, domeniul public i privat al statului sau unitilor administrativ teritoriale, sursele de venituri i cheltuieli din cadrul administraiei publice, dobndirea i pierderea funciei publice). Necesitatea cunoaterii aprofundate i ct mai exacte a fenomenului administrativ nu numai sub aspect juridic ori economic, financiar n vederea perfecionrii organizrii i funcionrii autoritilor executive a condus la apariia unei ramuri distincte de cercetare a

14

acestui fenomen social i anume tiina administraiei. tiina administraiei reprezint acea ramur a tiinelor despre societate care are ca obiect de cercetare fenomenul administrativ i faptul administrativ ca sistem i ca aciune n toat complexitatea sa politic, social, juridic etc. n scopul sporirii eficienei activitii executive. tiina administraiei are un caracter interdisciplinar determinat att de complexitatea obiectului de studiu al fenomenului administrativ ct i de metodele de investigaie folosite, constituindu-se astfel ntr-o sintez a cunostinelor furnizate de acele tiine ce abordeaz n mod particular i limitat administraia public, cum sunt de exemplu, politologia, sociologia, tiinele juridice, cele economice, psihologia, urbanismul etc. Datorit faptului c aceast tiin realizeaz ntr-un mod propriu o abordare a fenomenului administrativ, n toat complexitatea sa, care are i un caracter autonom n raport cu ramurile cunoaterii cu care se interfereaz. Aspectele mai importante cercetate cu privire la fenomenul administrativ, vizeaz sarcinile administraiei publice, structurile acestuia, problemele privind activitatea de conducere, resursele materiale, financiare, i de persoane a acestor autoriti, teoria i practica deciziei administrative, organizare i metode n administraie, controlul administrativ, etc. n scopul asigurrii realizrii optime a sarcinilor ce revin executivului.

7. Raportul dintre tiina dreptului administrativ i tiina administraiei


n aprecierea acestui raport trebuie s pornim de la constatarea potrivit creia tiina dreptului administrativ are ca obiect de cercetare n exclusivitate normele juridice aplicabile raporturilor administrative, pe cnd tiina administraiei abordeaz la un nivel general i complex toate aspectele fenomenului administrativ ca sistem i ca aciune. Cu toate acestea, raporturile dintre cele dou domenii ale cunoaterii nu este unul de la particular la general deoarece, aa cum tiina administraiei, nu este o sum a unor tiine particulare (politologie, sociologie, psihologie, economie) care furnizeaz o parte din cunotiinele i metodele lor specifice, limitate desigur doar la administaie, tot astfel n tiina dreptului administrativ, reglementrile juridice cercetate de ea reprezint doar premizele de la care pornesc abordrile extrajudiciare ale celorlalte tiine dar ale cror concluzii se vor reflecta ulterior ntr-un nou cadru normativ, administrativ perfecionat. Cu alte cuvinte dac tiina dreptului administrativ este chemat s prezinte cum este organizat, cum funcioneaz i ce fel de atribuii i rspunderi are administraia, n schimb tiina administraiei trebuie s cerceteze i s explice de ce este astfel organizat, de ce funcioneaz ntr-un anumit mod i cu anumite atribuii, dar i cum ar trebui organizat n viitor ca s funcioneze eficient n funcie de sarcinile ce-i revin. tiina dreptului administrativ i tiina administraiei ofer acele cunotiine care rezult din tratarea interdisciplinar a fenomenului administrativ att sub aspect juridic ct i sub aspect extrajuridic revenind noiunii, categorii, principii i judeci, reieite din studiul acestuia adic a fenomenului administrativ abordat ca sistem de aciune complex social politic i juridic prefigurnd nsi i metode de perfecionare inclusiv consacrarea lor ca propunere de lege ferenda. Pentru a nelege mai bine modul diferit de abordare a problematicii administraiei de ctre tiina dreptului administrativ pe de o parte respectiv tiina administraiei pe de alt parte vom cerceta 3 exemple: 1. Un prim exemplu att tiina dreptului administrativ ct i tiina administraiei cerceteaz problema conducerii colective. tiina dreptului administrativ ndeosebi cerceteaz n modul n care legea reglementeaz organizarea organelor administrative pe baza principiului conducerii colective care sunt dispoziile legale cu privire la competena organelor colegiale, care este competena organelor colegiale i a conductorilor acestora, rspunderea pe care o are organul colegial i membrii ce l compun, modul de funcionare i alte asemenea dispoziii

15

legale. ntr-o formulare general, putem spune c tiina dreptului administrativ cerceteaz modul cum trebuie aplicate dispoziiile legale referitoare la conducerea colectiv. Cu alte cuvinte, ea cerceteaz cadrul ideal n care trebuie s i desfoare activitatea organele colegiale. n schimb tiina administraiei chiar dac nu face abstracie de reglementarea legal a conducerii colective, cerceteaz aceast problem sub alte aspecte cum ar fi: - avantajele i dezavantajele conducerii colective, iar n funcie de constatrile fcute apreciaz n ce limite se poate aplica cu eficien maxim acest principiu; - studiaz structura social i profesional a organelor colegiale, structura lor din punct de vedere a reprezentrii proporionale a diferiilor specialiti, pe sexe, pe vrst etc; - cerceteaz de asemenea cile i metodele de stimulare a participrii creatoare a tuturor membrilor a organului colegial la dezbaterea i adoptarea actelor decizionale. 2. Un al doilea exemplu o reprezint problema raporturilor dintre funciile de conducere i funciile de execuie. Aceast problem intr n centrul preocuprilor celor dou tiine. Astfel, tiina dreptului administrativ cerceteaz statutul juridic acestor categorii de funcionari, raporturile juridice dintre ei, drepturile i obligaiile pe care le au funcionarii de conducere. n schimb, tiina administraiei cerceteaz proporia optim ntre funcionarii de decizie i cei de execuie n aa fel nct s se realizeze o simplificare a aparatului administrativ n vederea unei eficiene maxime. La determinarea caracterului optim al raportului dintre funcionarii de conducere i cei de execuie trebuie avut n vedere volumul activitii organului executiv, gradul de tehnicizare a activitii executive, numrul, structura i gradul de cultur a populaiei cu care intr n contact organul administrativ. 3. Un al treilea exemplu const n problema adoptrii actelor administrative. tiina dreptului administrativ cerceteaz cu deosebire condiiile de legalitate pentru elaborarea i emiterea actelor administrative, forma acestora, efectele juridice i ncetarea acestora, organele competente s le emit, condiiile i efectele controlului ce se poate exercita asupra legalitii lor, n schimb tiina administraiei cerceteaz cile i mijloacele care asigur o fundamentare tiinific n luarea deciziei administrative metodele i condiiile n care se realizeaz o eficien social, economic i politic maxim a deciziei, msura n care mijloacele tehnice pot ajuta la adoptarea unor decizii optime, mijloace de conservare i transmiterea direct, operativ i exact a coninutului informaiei. Aadar ntre tiina dreptului administrativ i tiina administraiei nu exist o deosebire de obiect, ambele tiine cercetnd administraia, ci o difereniere optic a cercetrii. Cu privire la raportul dintre cele dou tiine referitoare la administraie se impun dou precizri: - n primul rnd este remarcat faptul c cele dou tiine nu se opun una alteia, de unde consecina c cercetarea juridic nu face abstracie de condiiile i implicaiile sociale, economice i politice ale unor reglementri date i de eficiena organizrii i activitii administraiei; - n al doilea rnd de remarcat c problemele organizrii i funcionrii eficiente ale administraiei n general ori n situaii determinate special nu poate fi privit independent de principiile de drept i celelalte reglementri legale. Att tiina dreptului administrativ ct i tiina administraiei cuprinde n obiectul lor de studiu ansamblu organelor administrative i a activitii executive.

8. Legturile dreptului administrativ cu alte ramuri de drept, precum i cele ale tiinei administraiei cu alte tiine.
Dreptul administrativ are legturi cu dreptul constituional, cu dreptul financiar, cu dreptul muncii, dreptul civil, dreptul familiei, dreptul penal etc., adic n genere putem spune c dreptul administrativ are o legtur apropiat cu unele dintre ramurile de drept i o legtur ndeprtat cu alte ramuri de drept, ceea ce ne demonstreaz n msura artat realizarea unei
16

eficiene maximizate a normelor juridice de drept administrativ. La rndul ei tiina dreptului administrativ are legturi puternice cu teoria general a dreptului, introducerea n studiul dreptului, istoria dreptului s.a.m.d. tiina administraiei dup cum am mai artat cerceteaz fenomenul administrativ sub aspectul structurii sale i a eficienei aciunilor executive, astfel c ea are multiple tangene cu diferite ramuri ale tiinei despre societate, cu cele economice cum ar fi de exemplu managementul, tiina organizrii eficiente a activitii economice s.a.m.d. De exemplu aceste legturi se manifest sub aspectul interesului manifestat asupra modului de dimensionare asupra personalului autoritiilor i instituiilor publice, a raportului care trebuie s existe ntre funcia de conducere i cele de execuie, a modului de dispersie i structurii teritoriale a administraiei, a cheltuielilor ocazionate de ntreinerea acestora. Tocmai pentru a se putea vorbi despre un adevrat management administrativ sau administraia, sau chiar despre o ramur a tiinei administrative, astzi se vorbete chiar n Legea 188/1999 despre managementul funciei publice. De asemenea tiina administraiei are o legtur cu sociologia, cunoaterea fenomenului administrativ putnd fi mijlocit prin intermediul anchetelor sociologice, prin metoda interviului, chestionarelor, tiina administraiei are legtur cu statistica care furnizeaz prin propriile sale metode cantitative importante mijloace de cercetare a administraiei i aciunilor sale permind cuantificarea unor rezultate ale cercetrii prin date statistice, acte de prelucrare i analiz. O punte de legtur o reprezint i activitatea administraiei ndreptat spre informatic sub aspectul de legtur cu administratul de prelucrarea automat a datelor, de exercitare a atribuiilor prin mijloace electronice (ncasarea fiscal) s.a.m.d. tiina administraiei are multiple legturi i cu alte tiine cum ar fi: psihologia, demografia, urbanistica, organizarea i amenajarea teritoriului s.a.m.d.

CAPITOLUL III
TIPURI DE ABORDARE I ANALIZ A FENOMENULUI ADMINISTRATIV, METODE DE STUDIERE I INVESTIGARE FOLOSITE N TIINA ADMINISTRAIEI
1.Tipuri de abordare i analiza fenomenului administrativ.
Este nendoielnic c pn la apariia tiinei administraiei, cercetarea fenomenului administrativ se fcea prin prisma dreptului administrativ. tiina administraiei va impune un alt tip de abordare ce va presupune studierea fenomenului administrativ nu numai din punct de
17

vedere normativ ci i al legturilor istorice i de evoluie a diferitelor componente, a colaborrilor i a operaiunilor de control reciproce sau ierarhice posibile ntr-un sistem capabil s se organizeze i s funcioneze. Toate acestea se fceau pentru o cunoatere ct mai apropiat a realitii, ca la nevoie s se poat interveni printr-o analiz global i pe seciuni ceea ce presupune abordarea fenomenului administrativ prin prisma unui anume fel de analiz. Ca tipuri de analiz n literatura de specialitate se vorbete n principal de analiza instituional, de analiza organizaional managerial, de analiza politicilor publice. 1. Analiza instituional, firesc n acest tip de analiz se pleac de la noiunea de instituie care are n doctrin cel puin dou accepiuni: - ntr-o prim accepiune, instituiile sunt definite ca fiind ansamblul formelor sau structurilor sociale aa cum sunt ele stabilite prin lege sau cutume; - ntr-o a doua accepiune, noiunea de instituie este privit ca fiind forma de organizare a raporturilor sociale potrivit normelor juridice stabilite pe domenii de activitate. tim foarte bine c n dreptul administrativ ntlnim noiunea de instituie cum ar fi cea a statului, dar mai ntlnim i alte forme de instituii cum ar fi instituia proprietii, instituia cstoriei s.a.m.d. Iat c i tiina administraiei studiaz necesitatea nfiinrii unor instituii, aceasta pentru reglarea unor raporturi sociale studiaz raporturile dintre instituii, prerogativele de care se bucur, demersurile necesare pentru nfiinarea lor, tradiia instituional s.a.m.d. De altfel i administraia public n sine nu este altceva dect o instituie. Marele jurist i sociolog german Max Weber definea administraia att ca pe o instituie ct i ca organizare, astfel administraia era vzut ca un instrument de exercitare a dominaiei legitime, iar modelul birocratic constituia forma cea mai raional a administraiei. Acest tip de analiz are n vedere subordonarea administraiei publice fa de puterea politic un sistem juridic specific, servicii publice eficiente bazate pe continuitate i regularitate, satisfacerea unui interes general, public s.a.m.d. n doctrin se spune c acest tip de analiz trebuie s se bazeze n studiu pe metoda sociologic urmrind totodat analiza critic a dreptului administrativ care creaz instituia. 2. Analiza organizaional managerial, acest tip de analiz are la baz sociologia organizaiilor i managementului, ce are ca idee central conceptul de sorginte weberian care definete administraia i ca instituie, i ca organizare afirmnd c modelul ideal al birocraiei este valabil att pentru administraia public, ct i pentru ntreprinderile de orice natur. n acest context se impune lmurirea unor noiuni cum ar fi: ce nseamn birocraia, ce este guvernarea prin funcionari permaneni i nu alei s.a.m.d. Termenul de birocraie a fost inventat n secolul al XVIII lea n Frana dup care a aprut n Anglia n 1918 iar mai trziu a cptat conotaii peiorative. De la nceput Max Weber a dat un neles favorabil acestei noiuni. Max Weber a trit ntre anii 1864 1920 n Germania, a studiat dreptul, economia, filosofia la Berlin, Albech, Gottinghen, a fost cunoscut ca sociolog, jurist, a practicat avocatura. Teza sa de doctorat a fost intitulat Companii medievale comerciale. A fost profesor la Viena, Nuremberg etc. n compunerea acestui tip de analiz avem i noiunea de management. Noiunea de management nu exclude noiunea de gestiune ns n funcie de context se va folosi sintagma de gestiune gestiune de guvernmnt, sau gestiune guvernamental i nu cea de management guvernamental. Conceptul de management se ntlnete cu noiunea de public de unde rezult conceptul de management public. n literatura de specialitate cu referire la profesorul Ioan Alexandru conceptul de management public este definit ca fiind ansamblul de metode i reguli ce se recomand a fi aplicate n procesul decizional n domeniul public (de exemplu analiza sistemelor, metoda costuri avantaje, costuri eficacitate, contabilitate analitic s.a.m.d.). Detaliind cele de mai sus se poate presupune c noiunea de management public implic i controlul de gestiune, gestiunea de personal, finane i achiziii. n acest binom discutm i n

18

ceea ce privete noiunea de organizaional avnd drept rezultat final analiza organizaional managerial. Noiunea de organizaional pleac de la funciile organizaiilor, de la sisteme de organizare i urmresc mecanismele de reglare ale sistemului organizaional. Aa se explic cum din aceast perspectiv organizaional s-a ajuns s se foloseasc conceptul de revoluie organizaional. Plecndu-se de aici managementul public a fost definit tocmai prin prisma relaiilor dintre organizaii i mediu ambiant. 3. Analiza politicilor publice, n faa eficacitii sczute n a rspunde problemelor organizaiilor prin aceast sociologie sau management public a aprut un al treilea tip de analiz i anume analiza politicilor publice. Politicile sunt publice atunci cnd sunt realizate de autoritiile guvernamentale nelese n sens larg. Aceasta este o definiie dat de Gianfranco Pasquino, dar literatura cunoate i alte definiii. Jean Andersen spunea c politicile publice sunt acelea exercitate de ctre funcionari i organismele guvernamentale, alii spun c politica public nu este altceva dect rezultatul activitii unei autoriti nzestrate cu putere public i legitimitate instituional. n critica acestei ultime definiii se spune de Gianfranco Pasquino c nu toate autoritiile chiar nzestrate cu legitimitate poart activiti de politic public (de exemplu, ajutorul statului n industrie sau eradicarea polurii). Aciunea n politicile publice este purtat de aa numiii actori publici. n literatura de specialitate cu referire la Gianfranco Pasquino se spune c actorii publici sunt mult mai numeroi, iar noiunea nu se reduce la guvernani, efi de partid, parlamentari. Arthur Bentley (1908 1983) a acordat o atenie deosebit grupurilor de presiune i de reprezentanii lor, sau dac am privi prin prisma lui Max Weber funcionarilor permaneni numii i birocrai. Fr a absolutiza se poate spune c oamenii politici sau guvernani nu pot realiza de unii singuri politicile publice, actorii publici pot s i ating scopul urmnd anumite modele de interpretare. Aceste modele de interpretare pot fi: a) modelul Party Government; b) modelul neocorporatist n acest mod intervin acorduri ntre grupuri bine organizate respectiv ntre Guvern i aparatul lui executiv, ntre organizaii sindicale, ntre asociaii patronale; c) un al treilea model este aa numitul model al triunghiurilor de fier care se spune c ar contribui la realizarea politicilor publice mai relevante. n accepiunea modelului se spune c triunghiul are trei modele de actori i anume: - grupurile de interese; - agenii birocraiei administraiei; - comisiile parlamentare. Acest model presupune o mai mare stabilitate, resurse, voturi pentru luarea deciziilor. d) modelul aa numitelor reele tematice acest model este diferit de modelul triunghiurilor de fier deoarece este deschis la o diversitate de participani i const n interaciuni episodice i ocazionale pe durat mic. Referitor la acest model Gianfranco Pasquino spunea c d via realizrii unor politici publice instabile i schimbtoare care nu pot fi controlabile i prestabilite. Acest model apare valabil n Statele Unite ale Americii, ns este neadaptabil n opinia unor autori n Europa. e) modelul policy community politici comune, comunitare ine seama de realitatea politic a Europei, acest model se constituie prin contacte ntre oamenii politici, birocrai, reprezentani ai grupurilor de interese, experi, care au o continuitate nsemnat n timp, chiar Gianfranco Pasquino spunea c prin cunoatere, prin interaciune se presupune eficien. Modelele prezentate mai sus nu sunt antagonice, nu se concureaz unele pe altele. n funcie de sistemul politic de politici publice comune, alese predomin unul sau altul dintre modele. Aceast preeminen este n funcie de forma de guvernmnt, forma de stat, sistemul

19

de partide, modalitile de formare ale coaliiilor s.a.m.d. Dup cum s-a certificat mai sus politicile publice sunt rspunsuri la cererile sociale adresate autoritiilor care dein puterea public i au legitimitate instituional. Indiscutabil n promovarea acestor politici publice intervine i interesul puterii (partidelor politice) n faa alegtorului. Politicile publice pot presupune anticiparea autoproduciei multitudinea de soluii, alegerea politicii publice, decizia de aplicare, implementarea. Fa de cele de mai sus se pot pune mai multe ntrebri: A. O prim ntrebare care s-ar putea pune este cum ajung oare autoritiile la aceste alegeri respectiv la luarea deciziilor. n literatura de specialitate s-au impus trei modele prin care autoritile pot s ajung la un rspuns respectiv la o alegere sau o decizie, dup cum urmeaz: - modelul raionalitatea sinoptic sau limitat; - modelul incrementalismului fragmentar; - modelul extragerea din co. Distincia care se face ntre studiul, cercetarea politicilor publice i analiza politicilor publice pornete de la distincia dintre un studiu al politicii publice i un studiu pentru politica public. Dac n prima abordare se tinde mai degrab la o formul descriptiv i explicativ, n a doua abordare se tinde mai degrab la o orientare prescriptiv studiului politicilor publice este fcut mai degrab de universitari i are drept scop nelegerea proceselor politicilor, pe cnd analizele politice sunt prin comparaie fcute de oficiali guvernamentali sau de institute de cercetare i vizeaz designul unei politici publice reale. 1. Modelul raional sinoptic impune examinarea problemelor cu care se confrunt societatea ntr-un mod comprehensiv, astfel nct cei care fac politici publice s stabileasc ordinea tuturor valorilor, s formuleze opiuni clare, s calculeze toate rezultatele directe sau indirecte ale alegerii fiecrei decizii, s selecteze alternativele care duc la obinerea celor mai multor valori. Sinoptic vine de la rubrici, date, tabele, de la ceva care este ntocmit astfel nct permite o privire general asupra tuturor prilor componente aa cum se poate observa din descrierea de mai sus n viaa real este exclus s putem lua n considerare toate implicaiile, s calculm toate costurile, s analizm toi factorii care determin succesul sau eecul unei politici publice. n ncercarea de a depi limitele modelului raional sau elaborat alte dou modele alternative care i propun scopuri reduse fa de modelul iniial i anume: a) modelul planificrii clasice; b) modelul raionalitii limitate; a) Modelul planificrii clasice aprut n urma necesitii unei coerene n actul de guvernare pe de o parte corectarea imperfeciunilor pieei libere ca i dificultilor generate de regimul politicilor pluraliste n care grupurile de interese se afl n competiie ntre ele pentru resurse. Punctul forte al planificrii clasice era reprezentat de creterea cantitii raionalitate n activitatea politic, dar care pe de alt parte prezenta dou mari dezavantaje i anume: - dificultatea prelucrrii unei cantiti enorme de date privitoare la toi actorii economici astfel s se poat constitui o imagine comprehensiv; - dificultatea de a preciza cu claritate obiectivele i mijloacele care s duc la o cretere calitativ a societii. Practic n literatura de specialitate, se spune c slbiciunea modelului provine de la faptul c se cerea planificatorilor s msoare ceea ce era imposibil de msurat i s prevad ceea ce era imposibil de prevzut. Pentru a corecta aceast deficien s-a rezultat analiza de sistem care i propune s construiasc modele cantitative ce s determine legturile existente ntre multitudinea de variabile din sistemele economice sau sociale. Este adevrat c i analiza de sistem sau analiza sistemic ce presupunea un aa numit sistem de planificare programare bugetar etc. a demonstrat c este dificil de aplicat. Aceast

20

modalitate de analiz sistemic a fost introdus n SUA de Robert Mcnamara, i folosit cu un succes relativ n departamentul aprrii ceea ce la determinat pe preedintele Lyndon Johnson s extind la ntregul aparat administrativ federal american. Dup 6 ani de ncercri metoda a fost abandonat n 1971, se pare c n scopul limitat urmrit planificarea n ecuaia dorit a fost greu de atins. b) Modelul raionalitii limitate nu este altceva dect o reformulare a modelului sinoptic prin eliminarea comprensivitii cerut de modelul sinoptic. n acest tip de model guvernanii observ opiunile atrgtoare i ncearc s obin mai degrab rezultate ct mai bune, dect s obin cea mai bun soluie. 2. Modelul incrementalismului fragmentar acest mod a fost creat de Charles Lindblom n anul 1979 ca un model de luarea deciziilor n politicile publice considerndu-se c modelul raionalitii limitate, nu poate explica suficient de bine realitatea politic. Din perspectiva acestui model guvernmntul face mici modificri ale unei politici existente msurnd n permanen efectul acestora. Dac se obin rezultate favorabile politica este aplicat n continuare eventual cu alte noi mici modificri. Cu alte cuvinte n acest caz vorbim de o politic a pailor mruni, o politic care nu este spectaculoas dar care ncearc s evite greelile mari. Natura demersului Charles Lindblom este n esen critic, modelul incremental teoretizat de aceasta se bazeaz pe rezolvarea problemelor care exist, mai degrab dect pentru evitarea unor probleme viitoare. Astfel politica public este vzut drept remediu pentru problemele existente i nu o activitate inovativ care s priveasc pe termen lung. Incrementalismul are o esen conservatoare prin faptul c politicile existente sunt considerate drept baz pentru programele anului urmtor iar continuitatea este dat de faptul c schimbrile guvernmntului nu duc la schimbri spectaculoase de politic i n general se accept legitimitatea programelor instituiilor. Cu toate acestea tocmai acest caracter conservator face incrementalismul interesant pentru viaa politic deoarece dup ce s-a ajuns la un consens privind direciile mari de dezvoltare n cadrul unei mari societi dezbaterea politic se va focaliza ca aspecte tehnice de tipul creterii sau reducerii eficienei unui program. n doctrin se spune c n societile aflate n tranziie sau cele care trec prin mari transformri din cauza unor fenomene externe sau interne, rzboi sau revoluie, modelul incrementalismului nu poate fi utilizat pentru a nelege i a descrie fenomenul. n societile stabile incrementalismul este important n reducerea conflictelor n meninerea i n rezervarea sistemului politic. 3. Modelul coului de gunoi, pentru unii autori cele dou modaliti prezentate mai sus respectiv cel sinoptic i incremental modele n esen raional vin n contradicie cu ceea ce se poate vedea n practica de zi cu zi. Din acest motiv Marc i Olsen n 1979 afirmnd c prin cele dou modaliti descrise mai sus se sporete n mod artificial gradul de raionalitate au propus aa numitul model al coului de gunoi. Autorii susin c alegerile soluilor n politicile publice sunt mai bine descrise de un model al coului de gunoi n care toat lumea i arunc diversele probleme astfel ca n final s rezulte un amestec neomogen la care toat lumea a contribuit, urmnd ca din acest co s se aleag soluiile pentru politici. Aceast alegere din co mai este denumit ca fiind extragerea din co. Dac acest mod de luare a deciziilor ar fi adevrat n totalitate atunci nu s-ar mai putea face nici o analiz i nici o predicie. 4. Un al patrulea model un amestec de modele, vine s completeze n literatura de specialitate cele trei modele amintite anterior. Spunem c de fapt este un amestec de modele deoarece indiferent de modul n care autoritile ajung la o decizie care implic formularea unor politici publice ar fi greit s credem c autoritiile se raporteaz mereu la o singur schem specific. Astfel uneori s-ar putea aprecia de autoriti c au mai mult capacitate de a controla toate variabilele indispensabile i atunci vor aplica schema raionalitii sinoptice, alteori vor

21

putea controla procesul numai pn la un anumit punct i de aici vor face apel la schema raionalitii limitate, sau alteori, innd cont de multitudinea variabilelor, a actorilor, a presiunilor vor formula i reformula politica public dup schema extinderii fragmentare adic a incrementalismului fragmentar, i n fine alteori n faa unor problematici nemaintlnite ale unei incontrolabile i confuze, multitudine de variabile, autoritiile vor fi obligate s acioneze potrivit modelului extragerii din co. ns indiferent de modelul adoptat se poate spune c autoritile vor urma o politic public ce are caracteristici specifice clasificabile n funcie de variabile. B. Cum se face implementarea sau punerea n oper? i, rspunsul la aceast ntrebare presupune filtrul prin dou modele i anume: 1. Modelul top dawn, adic de la cei de sus la cei de jos i presupune c implementarea acioneaz liniar pe vertical de sus n jos; 2. Modelul bottom up, adic cu susul n jos, n care operatorii se bucur n acest model de o putere discreionar avnd la dispoziie diferite specificiti de aplicare de unde concluzia c acetia pot mbuntii aplicarea respectiv implementarea deciziei. Este uor de observat c abordrile diferite i complicate se impun a fi armonizate i simplificate deoarece altfel nu putem nelege ce trebuie s fac un Guvern dac nu tim ceea ce poate s fac. Una dintre cele mai simple modaliti de a simplifica i armoniza analiza politicilor publice este fragmentarea procesului ntr-o serie de stagii i substagii, succesiunea segmentelor de stagii este denumit ciclul politicilor publice. Unul dintre pionierii fragmentrii procesului de realizare a politicilor publice ntr-un numr de stagii a fost Harold Lasswell care a divizat procesul politicilor publice n apte stagii: informare, promovare, prescripie, invocaie, aplicaie, terminare i evaluare, aceste stagii aveau avantajul c realizau combinarea ntre aspectele prescriptive i cele normative. Cu alte cuvinte precizau nu numai cum sunt fcute politicile publice ci i cum ar trebui s fie ele finalizate. Dac n primul stagiu, se strngeau informaii cu privire la procesarea i diseminarea lor ctrea actorii implicai n luarea deciziilor, n al doilea stagiu se trecea la promovarea unor soluii particulare, iar n al treilea stagiu se prescriau cursurile aciunilor. n al patrulea stagiu se afirma planul de aciune prescris anterior ca i sanciunile pentru cei care nu respectau cursul aciunilor, apoi n al cincilea stadiu politica era aplicat de ctre instituiile abilitate pn la terminare (finalizare) sau pn cnd era oprit. n al aselea stadiu se evaluau rezultatele fa de scopurile i realizrile, fa de elurile propuse. Modelul lui Lasswell nu explic ns legtura existent ntre mediul extern i guvernmnt ceea ce fcea ca acest guvernmnt s par izolat. n general astzi se accept un model constituit din patru stagii: - stagiul de iniiere cu alte cuvinte de luarea deciziei, de stabilirea agendei; - stagiul de formulare n care politica public se dezvolt n detalii, n propuneri concrete; - stagiul de implementare const n punerea n practic a politicii publice; - stagiul de evaluare a conseciinelor, a succesului sau insuccesului unei politici publice. Toate aceste stagii sunt mai degrab analitice deoarece n viaa de zi cu zi ele pot fi eliminate sau ordinea lor poate fi schimbat. C. Cum se face clasificarea? sau a treia ntrebare se refer la clasificarea tipurilor de politici publice. Aceast clasificare a fost fcut de politologul american Theodore Lowi n 1964 dup cum urmeaz: - politici distributive adic distribuie la vedere resurse, sunt finanate din taxe i se refer la servicii mai ales la cele legate de asisten social, prevederi sociale. Se practic de ageniile i birocraia guvernamental; - politici reglementative se refer la emiterea de norme care reglementeaz comportamentele, se practic de agenii relativ descentralizate;

22

- politici redistributive i-au de la unele grupuri pentru a le da altora. Sunt un tip de politici centralizate, conflictuale i presupun existena unor puteri mai mari; - politici constitutive formuleaz norme care supravegheaz crearea i funcionarea structurilor de autoritate a autoritilor; - politici simbolice nu distribuie resurse, nu reglementeaz comportamente, dar ajut la ntrirea i/sau schimbarea identitii colective a sentimentelor de apartenen, a legturilor ntre cei care dein puterea politic i ceteni. Din cele de mai sus rezult c politicile publice au o complexitate imposibil de suprimat, sunt imprevizibile dar nu se sfresc niciodat, deoarece pot fi redefinite, continuate i doar n puine cazuri nceteaz.

2. Metode de studiere i investigare a faptului administrativ.


n ceea ce privete metoda de studiere a faptului administrativ teoria i practica au conturat dou modaliti de abordare a activitii administraiei publice. O prim abordare propune cunoaterea faptului administrativ a administraiei de stat i a administraiei colectivitiilor locale prin studierea cu ajutorul analizei juridice a normelor juridice care le reglementeaz. ns acest mod de abordare tinde s limiteze cunoaterea faptului administrativ i implicit a fenomenului administrativ numai la aspectele juridice. ntr-o a doua modalitate de abordare a activitii administraiei publice se propune o abordare global concret a faptului administrativ respectiv nu numai din punct de vedere juridic, ci urmrirea, surprinderea, explicarea tuturor aspectelor fie juridice fie nejuridice. Aceast modalitate de abordare presupune utilizarea unui complex de metode de investigare variate specifice i altor tiine cu care tiina administraiei de interfereaz, n special cele de tip sociologic cum ar fi metoda statistic, anchetelor, interviurilor etc. care permit n final prin metoda inductiv s se formuleze concluzii care pot fi n general utilizate uneori n urma unor experimentri sociale, chiar pariale ca mijloc de verificare a valabilitii soluiilor propuse de cercetare.

CAPITOLUL IV
1. MODELE ADMINISTRATIVE
1.1. Noiuni generale
De regul, teoriile pot constitui explicaia unei tiine, nelegerea fenomenului administrativ, respectiv cunoaterea abstract a acestuia, aceast cerin n tiina administraiei s-a tradus prin recurgerea la modele care informeaz, analizeaz i contribuie la proiectarea unei anumite imagini a administariei. Modelele administrative pot fi definite prin funciile lor astfel: a) funcia teoretic pornete de la definirea modelelor date nc de Maurice Duverger i anume modelele sunt machete destinate s explice fenomenul i s acioneze asupra lui. Prin prisma acestei funcii modelele servesc pentru a afla obiectul abstract, formal, pentru a nelege obiectele concrete reale n stabilirea i exploatarea raporturilor dintre ele. n aceast accepiune modelele sunt analizate ca o multiplicare a complexitii infinite a fenomenului administrativ pentru a extrage din el caracterele fundamentale i de a-i reda plecnd de la aceste caractere o

23

imagine care s exprime nsi esena lucrurilor. b) funcia mitic respectiv modelele se prezint ca un sistem de imagini, ca un ansamblu de teme capabile s evoce n bloc i uneori chiar numai prin intuiie, oricrei analize masa de sentimente. Aceasta nu nseamn c modelele reuesc s reflecte corect realitatea administrativ cu att mai mult cu ct aceleai modele se supun unor serii de analize tiinifice. Prin prisma acestei funcii se poate afirma c tiina administraiei este n prezent o colecie dispersat de imagine a administraiei pe care o regsim utilizat dup bunul plac al autoritiilor fie izolat, fie n imagini amalganate n interiorul aceleiai analize prin mprumuturi uneori inexplicabile din teoriile i modelele de origini diferite. Plecnd de la analiza fcut tiinei administraiei de Gerard Sintic putem reine drept modele ale administraiei pe cele clasice (modelul liberal, modelul autoritar, modelul Weberian) i noile modele (modelul neoliberal, modelul democratic). n cadrul modelului clasic ne vom ocupa de modelul liberal i Weberian.

2. Modele clasice
2.1. Modelul Liberal

Rareori modelul liberal este studiat sub acest nume, de cele mai multe ori se gsesc o serie ntreag de denumiri care tind s-i camufleze originile i s caute altele. n literatura de specialitate pentru a desemna aceast imagine liberal a administraiei se propun diferite tipuri de abordare: - abordarea juridic politic prezint administraia ca ansamblul mijloacelor umane i materiale nsrcinate sub autoritatea guvernanilor i s asigure executarea legilor i funciile serviciilor publice i pe care ea o concepe ca pe un corp de organe supuse legii i subordonate puterii politice; - abordarea curent structural instituional n care se insist asupra importanei acordate instituiilor administrative specificitii acestora avnd drept scop interesul general n exercitarea prerogativelor de putere public, recunoscute statului; - o alt denumire utilizat este aceea de model Iacobim. n cadrul acestui model se admite c exist o imagine a administraiei, ns nu se recunoate ca fiind o imagine liberal, insistndu-se asupra includerii sale n raport cu mediul. Acest model a fost bine primit de marea majoritate a specialitiilor francezi adoptndu-se pentru acesta prin mprumut denumirea de abordare juridic. 2.1.1. Relaiile fundamentale ale modelului liberal 2.1.1.1. Concepia liberal privind relaia administraiei economiei Gheorghes Burdeau spunea c liberalismul este o doctrin a libertii, dar a unei liberti prin ordine deoarece liberalismul are nevoie de ordine pentru c el trebuie s se adreseze statului, iat de ce liberalii recurg la cutarea unei democraii situate ntre puterea statului i cea a unei societi libere a indivizilor. Administraia statului liberal a cunoscut n evoluia sa dou serii de funciuni i o singur categorie de mijloace. Mai nti se spune c statul are o funcie extern prin care reprezint comunitatea pe lng strini i o funcie intern n cadrul creia elaboreaz dreptul destinat s guverneze problemele de interior ale comunitii. Funcia intern este nsrcinat cu meninerea ordinii dar i cu contribuia la dezvoltarea social. Astfel putem observa c n modelul liberal al administraiei vorbim nu numai despre o

24

protecie contra dezordinilor dar i de o contribuie pozitiv la dezvoltarea social. n al doilea rnd se spune c exist o singur categorie de mijloace i anume doar mijloace de constrngere cum ar fi constrngerea regulamentar, constrngerea fiscal care denot intervenia statului, prin urmare modelul liberal pur admite c statul poate juca un anumit rol economic dar limiteaz strict i nu recunoate n administraie dect un instrument de putere public a crei intervenie este de natur coercitiv. De aici deriv o trstur principal a modelului liberal n administraie i anume faptul c recunoscnd administraiei funcii economice nu i se confer acesteia pentru exercitarea acestei funcii dect mijloace clasice ale puterii publice. Prin aceast trstur modelul liberal se distinge de alte modele teoretice. De aici rezult c modelul liberal admite totui administraiei anumite misiuni economice strine de competenele cetenilor membri ai comunitii politice pe care doctrina liberal o readuce adesea la indivizi. Pe de alt parte n doctrin se spune c pentru a recunoate administraiei funcii economice, genereaz o poziie n miezul modelului liberal i creaz germenii propriei sale negri. 2.1.1.2. Concepia liberal privind relaia administraiei cu politica Modelul liberal este redus cel mai adesea la aceast a doua relaie, reducie care i-ar gsi explicaia n caracterul esenial n relaia administraiei cu politica. Pentru explicaii putem pleca de la cele spuse de Montesquieu libertatea politic nu se gsete dect n guvernrile moderate, dar ea nu exist ntotdeauna nici n statele moderate dect atunci cnd nu se abuzeaz de putere, dar aa cum s-a ntmplat mereu ca orice om care are putere tinde s abuzeze de ea i aceasta pn i atinge limitele. Montesquieu adaug pentru a nu se putea abuza de ea trebuie ca prin modul de dispunere a lucrurilor puterea s opreasc puterea adic puterile statului s se controleze reciproc pentru ca nici una dintre ele s nu o ia naintea celeilalte. Din acest text s-a nscut principiul separrii puterilor iar gndirea liberal n ceea ce privete raporturile dintre administraie i politic s-a nscut din aceast interpretare mitic sau chiar din critica ei. Carle de Malberg care era un adept al gndirii liberale la sfritul secolului al XIX lea i nceputul secolului al XX-lea aprecia c toat demonstraia lui Montesquieu nu urmrea altceva dect asigurarea libertii cetenilor oferindu-le prin separaia puterilor garania c fiecare dintre puteri va fi exercitat n mod egal. Interpretarea liberal a relaiei dintre administraiei cu politica se axeaz n jurul a dou principii: a) principiul subordonrii administraiei fa de politic; b) principiul esenial al modelului care const n recunoaterea unei distincii i a unei separaii mai degrab ntre dou dect ntre trei puteri. Referitor la primul principiu Carle de Malberg spune c nu minitrii sunt aceia care trebuie s fie responsabili de gestiunea serviciului public n faa Parlamentului, ci funcionarii trebuie s fie responsabili n faa minitrilor de gestionarea acestor servicii. Minitrii nu pot fi responsabili dect n controlul pe care l exercit asupra funcionarilor permaneni. Referitor la cel de al doilea principiu este de reinut c separaiei legislativ, executiv, judiciar i se substituie un dualism al politicului nglobnd Parlamentul, Guvernul i administrativul. De aici tentaia liberal de a recunoate existena unei funciuni guvernamentale, distincte de funcia administrativ. n funcia guvernamental se recunoate aciunea Parlamentului i a Guvernului

25

respectiv a minitrilor aflai sub controlul su n timp ce n funcia administrativ, n care chiar dac ambele aciuni sunt asigurate de aceiai ageni, trebuie s fie pe ct posibil separate n aciunea lor. De aici insisena liberal asupra distinciei dintre funcionarii politici i funcionarii permaneni. 2.1.1.3. Concepia liberal cu privire la relaia din interiorul administraiei Cea de-a treia relaie fundamental a modelului liberal este aceea pe care o ntreine administraia cu ea nsi. Problema centralizrii, descentralizrii adic repartizarea puterilor ntre administraia central i cea teritorial reprezint problema crucial plasat n miezul refleciilor asupra libertilor. Montesquieu punea n gard democraia pentru a evita dou excese care ambele ameninau libertatea i anume: - spiritul de inegalitate, care o duce la aristrocraie sau la guvernarea unuia singur; - spiritul de egalitate extrem care o conduce la despotismul unuia singur aa cum despotismul unuia singur sfrete prin cucerire. n general n literatura de specialitate s-au dezvoltat dou opinii: - una referitor la o administraie liberal descentralizat: - alta ca un mijloc de a evita dezordinea, mai exact unei centralizri fr excese. Se poate spune c modelul liberal este un model centralizat de conducere centralizat, nu degeaba i se spune modelul iacobin expresie mai apropiat unei administraii centralizate i puternice cum este cea din Frana. 2.2. Modelul Weberian Sociologia weberian a fost supranumit o sociologie a dominaiei, deoarece conceptul de dominaie se afl n miezul modelului de administraia de stat creat de Max Weber. Weber distinge dominaia de putere, n opinia sa puterea Macht este orice ans de a face s triumfe n snul relaiei sociale propria sa voin chiar mpotriva voinelor sale existente. n schimb dominaia Herrschaft, desemneaz ansa de a gsi persoane gata s asculte de un ordin cu un coninut determinat. Se poate observa c ntre putere i dominaie exist o distincie, astfel c dac n primul caz al puterii comanda nu e legitim i nici supunerea n mod obligatoriu datoria, dominaie din contr implic existena persoanelor gata s asculte, adic presupune recunoaterea i acceptul ordinelor pe care la primesc. Membrii unei grupri puse n relaie de dominaie formeaz o grupare politic dac ndeplinesc trei condiii: de teritorialitate, de continuitate i posibilitatea de constrngere fizic. Pornind de la aceast tez Max Weber spunea c o grupare politic accede la rangul de stat cnd directiva administraiei o revendic cu succes, iar monopolul constrngerii fizice este legitim. Pe aceast definiie celebr s-a construit decizia weberian a statului i a administraiei. Dac statul const ntr-un raport de dominaie a omului de ctre om, bazat pe mijloacele constrngerii fizice, el nu poate exista, dect cu condiia ca oamenii dominani s se supun autoritii revendicat de dominator. Pornind de la aceast constatare, problematica originii statului genereaz o dubl ntrebare: - care sunt justificrile? - pe ce mijloace se sprijin dominaia? n ceea ce privete prima ntrebare, se disting mai multe tipuri de justificri, astfel exist

26

trei tipuri, i anume: a) dominaia tradiional; b) dominaia charismatic, bazat pe voina personal i extraordinar a unui individ; c) dominaia raional, ceea ce caracterizeaz statul modern. n ceea ce privete natura mijloacelor ele sunt apreciate a fi de dou feluri: 1. Mijloace personale, consta n existena persoanelor special desemnate pentru a asigura meninerea ordinii n interiorul grupului politic; 2. Mijloace materiale, indispensabile dup Max Weber, care sunt mijloace de gestiune, financiare, construcii etc. Din acest punct de vedere al naturii mijloacelor se pot distinge dou categorii de administraii dup cum statul ia n considerare mijloacele personale sau mijloacele materiale. n acest context relaia administraiei cu economia ar fi o soluie de concomiten i nu o relaie de supunere. Astfel n concepia lui Max Weber capitalismul i birocraia au ntradevr rdcini adnci n istorie avnd o dubl legtur, pe de o parte birocraia presupune capitalism, iar pe de alt parte n sens invers capitalismul cere democraie. n opinia lui Max Weber structurile birocraiei sunt forma de dominare cea mai raional din punct de vedere formal, astfel organizaia intern d administraiei birocratice monocratice, de care vorbea Max Weber toate calitile pe care acesta le recunoate: precizie, permanen, disciplin, rigoare, perfectibilitate dar i caracterul de previzibilitate pentru deintorul puterii ca i pentru cei administrai. Aceast organizare se bazeaz pe trei principii: 1. Ierarhizarea; 2. Impersonalitatea; 3. De specializare a funciilor. 1. Principiul de ierarhizare sau organizarea birocratic este o organizare monocratic ce se constituie ca un sistem bine ordonat i de subordonare n care se exercit un control de ctre superior ale gradelor inferioare. Competenele sunt stabilite prin reguli legale iar resursele funciei sunt separate de resursele private ale acestuia. 2. Structura birocratic este impersonal adic se asigur funcia cel mai bine adaptat la exigenele societii i ale fundamentului ei tehnico economic. 3. Specializarea structurii (tiinei birocratice) const ntr-o tiin specializat necesar prin tehnicile economiei moderne. Administraia birocratic nseamn c n virtutea tiinei, dincolo de tiina special se situeaz ministrul sau eful de stat cruia nu i se cere nici o calificare profesional, spre deosebire de funcionari ceea ce dovedete c el omul politic nu e funcionar dect n sens formal i nu material. Specializarea structurilor birocratice este garantat printr-o specializare a agenilor conform funcilor lor, specializarea definete natura relaiilor dintre funcionari i puterea politic creia i sunt supui. Aceast relaie n modelul weberian este de subordonare, prin urmare, oricare ar fi puterea politic funcionarii se supun acesteia, de aici s-a impus o diviziune a funcionarilor n dou categorii: 1. Funcionarii de carier; 2. Funcionarii politici. 2.3. Trsturi comune ale modelelor liberale i cel weberian 1. Din cele dou modele se degaj imaginea unei administraii instrumentale, adic o administraie instrumental a puterii politice, financiare etc. 2. Cele dou modele presupun imaginea unei administraii unitare piramidale,

27

ierarhizate, centralizate. 3. Ambele modele fac din administraie un instrument de pur constrngere. Modelele analizate au jucat un rol esenial contribuind la constituirea i cercetarea n practic administrativ a unui fond comun de idei, privind administraia monolitic, piramidal, centralizat pe care s-a ntemeiat tiina administraiei.

3. Noile modele
Noile modele ale administraiei nu rup legturile cu modelele clasice ci asimileaz metodologia i conceptele acestora, astfel c imaginea noilor modele rmne profund marcat de imaginile ei teoretice i publice. Astfel modelul liberal romn este modelul fondator n cutarea unei democraii n sfera indivizilor i cea a statului n limitarea interveniei statului i asigurarea autonomiei indivizilor. 3.1. Modelul neo liberal Analiza neo liberal a administraiei, iar de transformarea n care funcioneaz administraia acelui sfrit de secol i de inadaptarea administraiei motenite din secolul trecut la solicitrile mediului actual. Cea mai sensibil i evident transformare a mediului ine de creterea considerabil a valorii i natura exigenelor, a cererilor adresate sistemului administrativ. Neo liberalii spun c administraia motenit din secolul trecut are la origine mai multe rele denunate n organizarea centralizat, birocratic, ierarhizat i sectorializat. Dup neo liberali, la originea administraiei stau dou tradiii: 1. Tradiia roman, modelul cezarian; 2. Tradiia democratic, modelul liberal. Centralizarea presupune o schem piramidal ierarhizat i instituional vorbind se remarc prin lipsa de responsabilitate a indivizilor, dar i prin deciziile luate la vrf putnd duce la nerealismul acestora. Ierarhizarea este un alt caracter a aparatului administrativ motenit din secolul trecut, n care fiecare subordonat nu are dect un singur ef i subordonarea depinde numai de el. n opinia unor autori ierarhizarea aparatului administrativ antreneaz modelul dar i produce conseciine disfuncionale foarte grave. Ierarhizarea este vzut n mod neo liberal ca o conseciin a centralizrii i drept urmare aciunea dubl centralizat plus ierarhizare are consecine sectoriale administrative, vzute ca foste feude i cmpuri birocratice, forme de rigiditate a administraiei. Analiza administraiei actuale, fcut de neo liberali ncepe de la aceste constatri i anume centralizare, ierarhizare, birocratizare, sectorializare. Modelul neo liberal se situeaz la jumtatea drumului ntre dou curente politice: pan liberalist i pan socialist, respectiv la jumtatea drumului dintre dou reflecii doctrinare asupra gestionrii organelor publice i cea a ntreprinderilor private. n prezent organizaiile publice i private se confrunt cu probleme asemntoare ca dimensiuni i timp de reacie, dar nu se pot face asimilri la modul absolut deoarece ar fi imposibil s fie transmise, transferate din cadrul metodelor, sau n cadrul metodelor manageriale private din mai multe motive, culturale ale primatului politic, altor factori de difereniere. Metoda neo liberal a simit nevoia de a redefini principiile n ceea ce privete instituiile ct i oamenii care s asigure coordonarea, descentralizarea, controlul, toate acestea sunt necesare dar ntr-o alt viziune, o alt coordonare dect cel practicat n prezent. Aceast nou viziune a constituit prin instalarea unor noi tipuri de coordonare descentralizat i controlat o nou politic a resurselor umane al organizaiilor publice a
28

propus o politic de formare i de reformare a regulilor care statuau activitatea ageniilor administrative. De asemenea modelul neo liberal, are noi programe de gestiune, opuse celor tradiionale regsindu-se n sintagma de conducere participativ. 3.2. Metoda democratic Aceast metod este constituit pe dou tipuri de relaii: ntre instituii politice i administrative pe de o parte i instituii administrative i economice pe de alt parte. Noile modele ale administraiei, impun imaginii acesteia ce se regsesc n cea mai mare parte a analizelor teoretice i studiilor de perspectiv urmrindu-se unui scop practic imediat ale administraiei unei ri i nu este exclus s se vehiculeze i unele idei false, dar pe de alt parte aceste modele teoretice pot suscita modele de reformare administrativ dar care din pcate nu de puine ori trebuie s in cont de programele politice.

29