MINISTERUL EDUCAIEI ,CERCETRII I TIINERETULUI

COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE

FACULTATEA DE ADMINISTRAIE PUBLIC Departamentul pentru nvmnt la Distan

MANAGEMENTUL SERVICIILOR PUBLICE

Suport de curs

LECT. UNIV. DR. DRAGO DINC

CUPRINS

Bucureti 2008

INTRODUCERE
COAUTOR DR. GEO C. CLUG RU 21 IUNIE 2007

I. MANAGEMENTUL SERVICIILOR PUBLICE: EVOLUII I PARTICULARITI CONVERGENTE

1.1. Elemente teoretice privind abordrile conceptuale ale serviciului public..................6 1.1.1. Noiunea de serviciu...............................................................................................................6 1.1.2. Construirea noiunii de serviciu public...........................................................................14 1.1.3. Serviciul public n teoria interbelic................................................................................18 1.1.4. Tendine actuale n definirea serviciilor publice..........................................................20 1.1.5. Tipologia serviciilor publice...............................................................................................23 1.2. Abordri ale serviciului public.....................................................................................................24 1.2.1. Abordarea juridic a serviciului public...........................................................................24 1.2.2. Abordarea economic a serviciului public.....................................................................26 1.2.3. Abordarea managerial a serviciului public..................................................................28 1.2.4. Abordri interdisciplinare ale serviciului public..........................................................33 1.2.4.1. Abordarea sociologic a serviciilor publice...................................................33 1.2.4.2. Abordarea serviciilor publice din perspectiva dezvoltrii durabile........34 1.2.4.3. Finanele publice i serviciul public.....................................35 1.3. Accepiunea serviciului public n Uniunea European......................................................37 1.4. Evidenieri tipologice ale managementului serviciilor publice.......................................38 1.4.1. nfiinarea serviciilor publice.............................................................................................42 1.4.2. Principii de organizare i funcionare a serviciilor publice......................................44 1.4.3. Forme de gestiune a serviciilor publice..........................................................................49 1.4.4. Prestatorii de servicii publice.............................................................................................52 1.4.5. Actori implicai n nfiinarea, organizarea i funcionarea serviciilor publice...55 1.4.6. Metode de management al serviciilor publice..............................................................57
COAUTOR DR. GEO C. CLUG RU 21 IUNIE 2007

II. ADMINISTRAIA LOCAL I SERVICIILE PUBLICE

2.1. Aspecte generale privind serviciile publice locale................................................................60 2.2. Consideraii legislative privind serviciile publice locale n Romnia..........................62 2.3. Administraia public i ceteanul...........................................................................................73 2.3.1. Roluri n materie de furnizare a serviciilor publice locale.........................................73 2.3.2. Abordarea serviciului public din perspectiva utilizatorului...................................... 75 2.3.3. Deconcentrarea, descentralizarea i privatizarea serviciilor publice forme de apropiere a administraiei de cetean...........................................................78
COAUTOR DR. GEO C. CLUG RU 21 IUNIE 2007

INTRODUCERE

Noiunea de serviciu public este foarte discutat de ctre teoreticieni, practicieni, prestatori i beneficiari. ntrebri de genul Cnd a aprut?, Ce cuprinde exact?, La ce se refer?, Care i sunt limitele?, au reprezentat pilonii a numeroase dezbateri controversate, n strns legtur cu teme precum bun comun, interes general, utilitate public, grup social, dezvoltare general i local, teme inerente unei dezbateri asupra organizrii societilor moderne. Nevoile omului sunt numeroase i variate i se amplific n funcie de nivelul de dezvoltare al unei societi i de gradul de cultur al fiecreia 1 . De aceea, dezvoltarea serviciilor publice i diversificarea acestora au fost favorizate de progresul general al societii care a determinat noi trebuine pentru populaie, trebuine pe care puterea public a fost tentat s le satisfac din motive de interes general. n numele interesului general statul intervine pentru a asigura satisfacerea unor nevoi prin prestarea direct a unor servicii publice foarte importante sau deficitare sau intervine pentru a stimula i susine sectorul privat. Din aceste motive, interesul general, interesul public sau binele comun pot avea neles diferit de la un stat la altul sau chiar n cadrul aceluiai stat, de la o etap la alta de dezvoltare 2 . Serviciile publice s-au diversificat i extins n toate domeniile vieii sociale, cu toate c au fost supuse unor constrngeri majore, ndeosebi prin aplicarea principiului libertii comerului i industriei 3 . Extinderea sferei serviciilor publice a fost impus de incapacitatea de funcionare a mecanismelor de reglare economic i social, crendu-se astfel un mit al statului capabil s rspund la toate ntrebrile. Acest fapt a condus la solicitri de cretere a intervenionismului i la crearea de noi servicii publice. n acest context, statul nu mai este doar un arbitru, ci i un gestionar al anumitor activiti sociale. Elaborarea unor norme este completat cu prestaii din cele mai diverse care urmresc

Se consider c numrul serviciilor publice este n raport direct proporional cu gradul de civilizaie i ntr-un raport invers proporional cu iniiativa particular (Vraru M., Tratat de drept administrativ romn, Ed. Socec, Bucureti 1928, p. 91 i urm.). 2 Ionescu C., Drept constituional i instituii politice. Teoria general a instituiilor politice, vol. I, Ed. Lumina Lex 1997, p. 90-91. 3 Chevallier J., Le service public. Que sais-je, Presses Universitaires de France, Paris, 1987, p. 57.

s rspund anumitor nevoi ale societii, nevoi considerate de puterea politic a fi de interes general. Intervenia statului prin servicii publice a fost justificat fie pentru a garanta accesul la acestea (electricitate, educaie), fie pentru a nltura un monopol privat (telegraf), fie pentru a realiza infrastructuri colective (ci ferate, distribuie de ap i electricitate) sau pentru a gestiona activiti nerentabile precum transportul public i colectarea deeurilor. Ideea de serviciu public rspunde faptului c anumite activiti sociale trebuie, n funcie de natura obiectivelor i intereselor urmrite, s ias de sub regulile pieei i ale cutrii profitului pentru a fi gestionate dup criterii specifice. Astfel, se faciliteaz accesul tuturor la anumite bunuri i servicii i se aduce o contribuie important la echilibrul i coeziunea economic, social i cultural a societii. Serviciul public n accepiunea modern a termenului a aprut la nceputul secolului XX, sub influena juritilor, ca baz a fondrii dreptului public. Treptat, noiunea s-a mbogit cu alte semnificaii, intrnd n sfera de analiz a economitilor, sociologilor, ecologitilor etc. Serviciul public, aa cum a fost definit de ctre juriti n urm cu mai bine de un secol, cuprinde trei elemente specifice: 1) satisfacerea nevoilor cu caracter public; 2) o activitate concret creia i se aplic un regim juridic derogatoriu de la dreptul comun: regimul serviciului public inspirat din trei principii (egalitate, continuitate, mutabilitate), activitate adesea protejat prin monopol; 3) existena unui organism care l pune n aplicare 4 . Conturarea noiunii clasice a serviciului public a avut numeroase consecine: a marcat distincia dintre public i privat, a transformat imaginea statului care se legitimeaz mai ales prin prestaiile pe care le asigur definirea sistemului de legitimare a agenilor publici i a sectorului public. Dup anii 70, criza serviciului public a dus la redefinirea acestuia i a principiilor de organizare. Noul context a fost marcat de o critic ideologic (ineficacitatea gestiunii publice) i de noi constrngeri (precum concurena accentuat), presiuni exterioare care puneau n discuie regimul serviciului public i generau insatisfacii n rndul utilizatorilor. n aceste condiii a avut loc un proces de
Grozelier B., La rente dans les services publics industriels et commerciaux, Association Internationale de Techniciens, Experts et Chercheurs, 1995, p. 2.
4

adaptare care urmrea deopotriv mbuntirea sistemului de relaii (furnizori, parteneri, clieni sau utilizatori 5 ) i creterea performanelor serviciilor publice. n ultimii treizeci de ani reforma serviciilor publice a constituit o preocupare important pentru guvernani, parteneri sociali i organisme internaionale. Aceast reform este legat de redefinirea rolului statului n contextul mondializrii i liberalizrii i constituie un rspuns la criticile privind eficacitatea i eficiena serviciilor publice. n toate procesele de reform a serviciilor publice regsim ntr-o form sau alta descentralizarea i privatizarea. Astfel, a determina administraia s fie mai orientat spre cetean a devenit aspectul central al schimbrilor produse i, totodat, calea ce trebuia urmat pentru ca aceasta s fie pregnant orientat spre performan. Desigur, o astfel de orientare s-a axat n egal msur prin creterea gradului de receptivitate n sectorul public i stabilirea unor standarde ale serviciilor publice, cu scopul transformrii serviciilor din bunuri recomandate n bunuri experimentate i apoi n bunuri cutate 6 . Serviciile publice trebuie s ofere o varietate larg de servicii ctre comunitate. Sunt necesare mbuntiri radicale pentru prestarea acestor servicii. Calitatea i viteza de prestare a serviciilor sunt cruciale; politeea i eficiena trebuie s fie simultane 7 . Existena fiecrui individ este influenat zilnic de serviciile publice, dezvoltarea acestora afectnd direct nivelul de trai prin gradul de satisfacere al unor nevoi recunoscute de colectivitate ca fiind de interes general i a cror realizare nu este la ndemna iniiativei private, nevoi care pot viza garantarea drepturilor i libertilor fundamentale. Din aceast perspectiv, statul este responsabil de conturarea cadrului care s asigure dezvoltarea serviciilor publice, implicit cele ale colectivitilor locale, cele mai apropiate de fiecare individ. n construcia administrativ statal, colectivitile locale sunt cele care pot asigura cu adevrat libertatea indivizilor pentru c, aa cum aprecia Alexis de Toqueville, n comun rezid fora popoarelor libere. Instituiile comunale sunt pentru libertate ceea ce colile primare sunt pentru tiin; ele o pun la ndemna

Asupra tipului de relaii client prestator a se vedea Matei L., Servicii publice, Ed. Economic, Bucureti, 2004, p.172. 6 Matei L., Servicii publice, Ed. Economic, Bucureti, 2004, p. 29. 7 Serving the Country Better: A White Paper on Public Service, Dublin, Guvernul din Irlanda, 1985, p. 57 n [57:66], n Matei L., op.cit., p. 29.

poporului; ele o fac s deprind gustul vieii panice i o obinuiesc s se deserveasc de ea.

Capitolul I. MANAGEMENTUL SERVICIILOR PUBLICE: EVOLUII I PARTICULARITI CONVERGENTE

1.1. ELEMENTE TEORETICE PRIVIND ABORDRILE CONCEPTUALE ALE SERVICIULUI PUBLIC 1.1.1. NOIUNEA DE SERVICIU Sectorul serviciilor reprezint 60-70% din producie n rile industrializate importante 8 , dar este un sector relativ neglijat ntre indicatorii produciei urmrii n mod obinuit. Ponderea forei de munc n sectorul serviciilor ofer un ghid util al activitii n acest sector 9 , fiind evident diversitatea i dinamismul acestora, ca i influena puternic asupra celorlalte sectoare economice. Serviciile s-au bucurat de o mai mare atenie din partea specialitilor n a doua jumtate a secolului trecut, odat cu dezvoltarea exploziv a sectorului teriar 10 , n contextul unei cereri puternice de servicii corelat cu evoluia societii n general i cu ridicarea nivelului de trai n special. Etimologic, noiunea de serviciu i are originea n cuvntul latin servitum, care are semnificaia de sclav; de aici interpretarea de a fi n serviciul cuiva, de a face un serviciu, sau de a pune n serviciu, evocnd ideea de utilitate public sau serviciu public 11 .

70% n SUA, 65% n Frana, 56% n Germania, 57% n Japonia. n SUA, aproximativ 75% din populaia activ lucreaz n domeniul serviciilor. Institutul McKinsey arat c n SUA serviciile reprezint 40% din economia de pia i 20% din economia de monopol. Ele au o pondere de aproximativ 26% n export. 9 Ghidul indicatorilor economici, traducere The Economist Newspaper Ltd., Ed. Teora, Bucureti 2001, p. 59. 10 Jean Fourastie (Le grand espoir du XX-ime sicle, Gallimard, Paris 1963) este considerat ntemeietorul clasificrii sectoriale a economiei. Potrivit teoriei sale, economia se mparte n trei sectoare: Sectorul primar cuprinde activitile legate direct de transformarea mediului natural (agricultura, pescuitul, activitile forestiere i dup unele accepiuni, industria extractiv), fiind un sector cu progres mediu. Sectorul secundar nglobeaz activitile industriale prelucrtoare, fiind un sector cu progres tehnic rapid. Sectorul teriar include tot ceea ce nu apare n sectoarele primar i secundar: transporturile i telecomunicaiile, comerul, turismul, finanele, nvmntul, administraia de stat i local, cultura, ocrotirea sntii, gospodria comunal, bncile, asigurrile etc. Acest sector este format, n principal, din servicii, administraie, bnci, comer, asigurri etc. Expansiunea, diversificarea i ritmurile difereniate de evoluie a serviciilor au fcut ca, n ultima vreme, s se utilizeze tot mai frecvent noiunea de cuaternar pentru a desemna zona modern a activitilor economice din sectorul teriar: cercetare, nvmnt, informatic, sntate, cultur, educaie, ocuparea timpului liber etc. Cuaternarul este denumit n literatura de specialitate ca fiind sectorul grijii fa de om, fiind un simbol al erei post-industriale (Ioncic M. .a., Economia Serviciilor, Ed. Uranus, Bucureti, 1997, p. 41). 11 Cosmescu I., Ilie L., Economia serviciilor, Ed. Universitii Lucian Blaga, Sibiu 1999, p. 13.

Dicionarul explicativ al limbii romne 12 reine pentru termenul serviciu urmtoarele explicaii: - aciunea, faptul de a servi, munc prestat n folosul sau n interesul cuiva; - ocupaie pe care o are cineva n calitate de angajat; ndeplinirea acestei ndatoriri; - subdiviziune n administraia intern a unei instituii, ntreprinderi etc. cuprinznd mai multe secii; - grup de obiective care alctuiesc un tot cu destinaie special; - mulime ordonat n timp a regimurilor succesive ale unui sistem tehnic. Din cele de mai sus, reinem ideea de serviciu ca aciune, faptul de a servi, munc prestat n folosul sau n interesul cuiva sau, altfel spus, serviciul reprezint rezultatul unor activiti desfurate la interfaa prestator-client sau al unor activiti interne ale prestatorului, n scopul satisfacerii unor necesiti ale clientului 13 , activiti de regul, nemateriale i care se consum o dat cu producerea lor 14 . Serviciul nu se confund cu prestarea serviciului, care reprezint un ansamblu de activiti realizate de prestator ce sunt necesare furnizrii unui serviciu i nici cu service-ul, vzut ca un ansamblu de servicii asigurate clienilor unor produse, nainte, n timpul sau dup vnzarea acestora 15 . Termenului de serviciu i sunt asociate, n literatura economic de specialitate, patru accepiuni, i anume 16 : 1. service industry se refer la ntreprinderile a cror activitate nu poate fi stocabil, intangibil, activitate care transform intrrile n rezultate specifice, care nu iau form obiectual, separat de productorul-prestator de servicii i de consumatorul lor 17 ; 2. service products se refer la rezultatul obinut de industria serviciilor, dar i de alte sectoare economice;

Dicionarul Explicativ al limbii romne, Editura Academiei RSR, Bucureti, Institutul de Lingvistic din Bucureti, 1975, p. 854. 13 Entescu A.M, Entescu M.A, Calitate. Terminologie comentat , Ed. Tehnic, Bucureti 2000, p. 181, Balt I., Robu T., Cerine privind calitatea serviciilor publice, Fundaia pentru o Societate Deschis, Bucureti, 1999, p.17, Ghidul Ce este managementul calitii serviciilor?, elaborat de Fundaia Romn pentru Promovarea Calitii, p. 2. 14 Grigorescu M., tefan M., Dezvoltarea i specializarea serviciilor, Ed.. Academiei Romne, Bucureti 1992. 15 Ghidul Ce este managementul calitii serviciilor?, elaborat de Fundaia Romn pentru Promovarea Calitii, p. 2. 16 Gershuny J., Miles I., Social Innovation and the Dision of Oxford University Labour, citat de Matei L., Management public, Ed. Economic, Bucureti, 2001, p. 107-108 . 17 Dobrot N., Economie politic, Ed. Economic, Bucureti, 1997, p. 23.

12

3. service occupations are n vedere tipul muncii lucrtorilor din domeniul serviciilor, funcii, aciuni sau munci prestate n folosul cuiva, sau organisme sau subdiviziuni fcnd parte dintr-un ansamblu administrativ sau economic 18 ; 4. service functions privete activitile de la nivelul economiei sau n afara acesteia. Aadar, n sens economic, serviciile reprezint orice funcii sau sarcini prestate, pentru care exist o cerere i deci un pre determinat pe piaa corespunztoare. Uneori sunt numite i bunuri intangibile. Una dintre caracteristicile serviciilor este aceea c sunt n general consumate odat cu producia lor. De obicei, acestea sunt netransferabile, prevenindu-se astfel arbitrajul, n sensul c un serviciu nu poate fi cumprat i apoi revndut la un alt pre 19 . Asocierea dintre servicii i bunuri o regsim i n abordarea specific prelucrrii statistice. Astfel, serviciile se cuprind n bunurile produse, care se mpart n mrfuri, pe de o parte, i servicii pe de alt parte. n calculele macroeconomice, serviciile se defalcheaz n servicii de pia i servicii care nu se realizeaz prin pia, i anume dac sunt prestate contra unei pli sau gratuite. Serviciile care nu se realizeaz prin pia se evalueaz la costurile ocazionale de producere a acestora 20 . Cu toate c definirea serviciilor face adesea apel la bunuri, ntre cei doi termeni exist cteva deosebiri fundamentale. Astfel, dac un bun poate fi deplasat n spaiu, transportat i stocat, serviciul nu poate fi nici transportat i nici mutat. n timp ce n cazul serviciului producia i consumul au loc simultan, un bun se poate consuma i n alt loc dect cel de producie. Un bun poate fi atins, vzut, mirosit, pipit, proprieti de care nu se bucur un serviciu deoarece este imaterial i intangibil. Aceste caracteristici fac ca un bun s poat fi analizat nainte de a fi cumprat i revndut, n timp ce serviciul este inexistent nainte de cumprare. La realizarea unui bun particip doar productorul, cumprtorul fiind puin implicat, iar n cazul serviciului clientul particip la producie. Pornind de la aceste elemente distinctive dintre bunuri i servicii, majoritatea specialitilor privesc serviciile ca un ansamblu de activiti, beneficii sau utiliti care sunt oferite pe pia sau prestate n asociere cu vnzarea unui bun material 21 , aspect

Le Petit Larousse, Paris, 1993, p. 934. Dicionar Macmillan de Economie Mondial, Ed. Codecs, Bucureti, 1999, p. 366. 20 Maniu A.I. (coordonator), Dicionar de statistic general, Ed. Economic, Bucureti 2003, p. 285. 21 Marketing Definitions, a Glossary of Marketing Terms, Committee of definitions of the American Marketing Association, 1960.
19

18

regsit i n proiectul de Constituie a Uniunii Europene, cu unele precizri suplimentare. Astfel, n sensul art. III30 din proiectul de Constituie a Uniunii Europene, sunt considerate servicii, prestrile furnizate n mod obinuit n schimbul unei remuneraii, n msura n care nu sunt reglementate de dispoziiile referitoare la libera circulaie a mrfurilor, a capitalurilor i a persoanelor. Specialitii 22 apreciaz c serviciile cuprind n special: a) activiti cu caracter industrial; b) activiti cu caracter comercial; c) activiti artizanale; d) activiti prestate n cadrul profesiunilor liberale. innd seama de cele prezentate, putem considera c serviciile reprezint o activitate uman, activitate ce presupune o anumita specializare, avnd rezultate utile, imateriale i intangibile, destinate satisfacerii unei nevoi sociale. Din definiiile prezentate mai sus, se desprind urmtoarele concluzii: - serviciul poate fi vzut ca o activitate, ca un proces sau ca un act care se rsfrnge asupra unei persoane, a unui bun sau a unei informaii; - realizarea serviciului presupune o relaie direct ntre furnizor i consumator, consumatorul participnd direct la prestaie; - un serviciu presupune n general o remuneraie; - serviciul vizeaz satisfacerea unei necesiti a clientului (consumatorului); - prin serviciu se realizeaz o transformare a strii iniiale din lumea material 23 . Din compararea serviciilor i a bunurilor au rezultat urmtoarele caracteristici specifice serviciilor: intangibilitatea, eterogenitatea sau variabilitatea, inseparabilitatea, perisabilitatea, standardizarea i absena proprietii. a. Un serviciu este intangibil (imaterial). Aceast caracteristic a serviciilor exprim faptul c acestea nu pot fi vzute, prestate, simite, auzite sau mirosite nainte de a fi cumprate 24 . Aa cum am vzut, serviciile nu sunt obiecte, ci activiti, procese sau acte, astfel c un clientul nu are o reprezentare mental a serviciului. El se bazeaz

Proiect de tratat de instituire a unei Constituii pentru Europa, adoptat prin consens de Convenia European la 13 iunie i 10 iulie 2003. 23 Nicola I., Managementul serviciilor publice locale, Ed. AllBeck, Bucureti 2003, p. 65. 24 Kotler Ph., Managementul marketingului, Ediia a III-a, Ed. Teora, Bucureti, 2003, p. 636, n Matei L., op. cit. 2004.

22

ndeosebi pe ceea ce afirm sau promite prestatorul i pe ideea pe care i-o face despre servicii. Prestatorul nu poate determina exact cum va percepe i evalua serviciul clientul. Promisiunea este deci o noiune cheie, iar prestatorul va trebui s conceap adecvat serviciul (calitatea proceselor) i s exprime beneficiile clientului (calitatea rezultatului). Dup cum am precizat, un serviciu nu poate fi stocat, msurat, testat, verificat nainte de vnzare. Se spune de asemenea, c serviciul este perisabil. Nici prestatorul, nici clientul nu se pot convinge de calitatea acestuia nainte de vnzare, respectiv cumprare. b. Un serviciu este eterogen sau variabil. Aceast caracteristic este determinat de faptul c performana unui serviciu difer de la un agent prestator la altul, ndeosebi pentru serviciile ce se bazeaz n mare parte pe intervenia omului. Astfel, clientul va dispune de foarte puine elemente nainte de a cumpra pentru a compara ofertele de servicii. Va fi foarte dificil pentru prestator s furnizeze un serviciu omogen n timp i spaiu, s asigure continuitatea n furnizare in ceea ce privete persoanele care sunt n contact direct cu clientul i s ofere un serviciu ce corespunde n totalitate ofertei iniiale. Cu ct serviciul este oferit n locuri sau prin intermediul unor ageni diferii, cu att serviciul este mai mult legat de comportamentul persoanelor i cu att riscul de non-conformitate este mai mare. Aadar, variabilitatea serviciilor reprezint imposibilitatea repetrii acestora n mod identic, de la o prestaie la alta, ele depinznd de factorul uman prestator i de variabilele timp i spaiu 25 . c. Un serviciu este standardizat. n literatura de specialitate se apreciaz c standardizarea prestrii serviciilor nu poate fi asigurat ntlnind situaia personalizrii serviciilor 26 , aspect ce impune realizarea controlului calitii serviciului prin selectarea i pregtirea personalului prestator, elaborarea cartei serviciului, msurarea gradului de satisfacere a nevoii sociale 27 . Pentru a elimina divergenele dintre prestatorii de servicii i clienii lor datorate variabilitii, s-au generalizat ncercrile de normalizare prin introducerea cartelor contractuale de calitate a serviciilor.
25

Olteanu V., Cetina I., Marketingul serviciilor, Ed. Expert, Bucureti 1994, p. 31. Surprenant C. F., Solomon M.R., Predictability and Personalization n the Service Encounter, Journal of Marketing, April 1987, p. 86 27 Alexandru I., Matei L., Servicii publice, Ed. Economic, Bucureti 2000, p. 95.
26

10

d. Un serviciu este inseparabil. Muli autori consider aceast caracteristic drept definitorie i o neleg ca fiind determinat de faptul c un serviciu este vndut i consumat simultan. Aadar, nu exist noiunea de rebut, de returnare, n domeniul serviciilor, iar clientul este n contact cu prestatorul n timpul produciei/livrrii serviciului. Primul efect important al acestui aspect este acela c un client poate observa tot ce se petrece n timpul actului de prestare, astfel c satisfacia clienilor este nu numai cea mai bun operaie de msurare a calitii serviciilor, dar i cel mai bun diagnostic pentru furnizor. Al doilea efect important este acela c un client joac un rol foarte activ n prestarea serviciilor. e. Absena proprietii Aceast caracteristic decurge din faptul c un client al unui serviciu i satisface o anumit nevoie, fr ns a se realiza un transfer de proprietate ntre furnizorul serviciului i el, spre deosebire de situaia ce apare n situaia cumprrii unui bun tangibil 28 . TIPOLOGIA SERVICIILOR n literatura de specialitate, regsim o serie de modaliti de ordonare a serviciilor publice n funcie de diverse criterii precum sursa de procurare, caracter, efecte, specificitatea producerii i consumului etc. Astfel, n funcie de natura relaiilor de pia, distingem dou mari categorii: A. Serviciile comerciale (market). Sunt acele activiti care pot face obiectul vnzrii-cumprrii pe pia i care sunt produse de uniti ale cror venituri provin n cea mai mare parte din vnzarea produciei proprii de servicii, indiferent de denumirea preurilor practicate (pre de vnzare, tarif); B. Serviciile necomerciale sau nedestinate pieei (non-market). Sunt distribuite prin mecanisme din afara pieei i sunt considerate drept servicii rezistente la comparare. Cauzele acestui fapt pot fi identificate n: problemele conceptuale (spre exemplu preul acestora nu poate fi definit); organizarea instituional n legtur cu prestarea acestor servicii. n categoria serviciilor non-market intr serviciile colective furnizate populaiei sau unor grupe particulare de gospodrii cu titlu gratuit sau cvasigratuit de

28

Cosmescu I., Ilie L., op. cit. p. 31-33.

11

ctre administraia public i instituiile nonprofit, cum sunt serviciile de sntate, nvmnt, asisten social i consumul colectiv guvernamental 29 . O alt taxonomie a serviciilor este n funcie de beneficiarul lor i arat astfel: - servicii intermediare sunt n general servicii care susin producia de bunuri i nu pot fi excluse din acest proces, de exemplu: stocarea, depozitarea, transportul. Aceste servicii afecteaz bunuri; - servicii finale sunt destinate consumului direct al populaiei. Aceste servicii afecteaz persoanele 30 . n funcie de localizarea geografic, serviciile pot fi: - servicii interne serviciile furnizate pe teritoriul unui stat; - servicii externe serviciile a cror furnizare se prelungete n afara granielor. Funciile economice ndeplinite pot reprezenta un criteriu de clasificare, n funcie de care specialitii 31 identific: - servicii de distribuie comunicaii, transport, comer etc.; - servicii de producie asigurri, finane, contabilitate, cercetare-dezvoltare etc.; - servicii sociale aprare, justiie, educaie, sntate etc.; - servicii personale asistena personal, servicii hoteliere etc. n anul 1948, a fost elaborat, sub ndrumarea O.N.U., Clasificarea Internaional Tip Industrii a activitilor economice (CITI). Aceasta este de tip piramidal i este structurat pe patru niveluri simbolizate cu litere i numere, pe categorii, diviziuni, grupe i clase. Potrivit acestei clasificri, serviciile sunt grupate n urmtoarele categorii 32 : G. Comer cu ridicata i cu amnuntul, reparaii de autovehicule, motociclete i bunuri personale casnice; H. Hoteluri i restaurante; I. Transporturi, depozitare i comunicaii; J. Activiti de intermediere financiar; K. Activiti imobiliare, de nchiriere i de servicii pentru ntreprinderi;
Maniu A. I. (coordonator), op. cit., p. 336, Ioncic M., op. cit, p. 80-81. Hill T.P., On Goods and Services, The Rewiew of Income and Wealth, 1977, p. 27. 31 Singelmann, The sectorial Transformation of the Labour Force n Industrialized Countries, University of Texas, Austin, 1994, p. 21. 32 Grigorescu C., Mihai t., Dezvoltarea i specializarea serviciilor, Ed. Academiei Romne, Bucureti 1992, p. 10-12.
30 29

12

L. Administraie public i aprare; asigurrile sociale obligatorii; M. nvmnt; N. Sntate i asisten social; O. Alte activiti colective, sociale i personale; P. Gospodrii care folosesc personal casnic; Q. Organizaii extrateritoriale. Privite din perspectiva tipului de nevoi satisfcute, se pot identifica: - servicii publice; - servicii private. n cazul serviciilor private se are n vedere satisfacerea unor nevoi particulare, individuale, specifice fiecrui individ sau grup, servicii pentru care utilizatorii pltesc un pre, rezultat al mecanismelor pieei de cerere i ofert. Serviciile publice vizeaz satisfacerea unor interese generale ale membrilor unei colectiviti, interese a cror ntindere este determinat de puterea politic. Accesul la astfel de servicii se realizeaz n general gratuit, finanarea acestora provenind din resurse bugetare 33 . Distincia dintre serviciile publice i cele private are n vedere i modalitile de organizare i funcionare. Astfel, autorizarea nfiinrii unui serviciu public se realizeaz de ctre o autoritate public. n cazul serviciilor private, acestea fiind supuse regulilor pieei, nfiinarea lor reprezint un drept al organizaiilor private. n ceea ce privete prestarea efectiv, serviciile private sunt furnizate de organisme private, iar cele publice ndeosebi de autoriti, instituii i ntreprinderi publice, ns de la sfritul anilor '40, sectorul privat joac un rol din ce n ce mai important n furnizarea serviciilor publice, datorit imposibilitii statului i colectivitilor locale de a face fa cererii crescnde de astfel de servicii. n cele ce urmeaz vom focaliza demersul investigativ asupra serviciilor publice, scopul fiind acela de a observa evoluia acestora, principiile i regulile de funcionare. Un interes deosebit vom acorda serviciilor publice locale din Romnia.

Pentru unele servicii publice cum sunt cele de transport n comun, furnizarea de ap, furnizare a energiei electrice i termice etc. beneficiarii pltesc prestarea serviciului.

33

13

1.1.2. CONSTRUIREA NOIUNII DE SERVICIU PUBLIC Pentru satisfacerea cerinelor membrilor unei colectiviti umane (hran, locuin, transport, cultur, sntate etc.), sunt nfiinate anumite organisme sociale, care poart denumirea de servicii publice 34 . Termenul de serviciu public este utilizat att n sens organizatoric, de organism social, ct i n sens funcional, de activitate desfurat de acest organism 35 . Definirea serviciului public oblig la distingerea celor dou sensuri ale acestuia: primul sens este cel organic, ce desemneaz realizatorul activitii de interes public, un organism, o persoan juridic, public sau privat; al doilea sens, este cel material, prin care este desemnat activitatea desfurat de realizatorul acesteia 36 . n definirea serviciului public s-au conturat trei mari perioade: sfritul secolului XX definiia clasic, formulat ndeosebi de teoreticienii francezi, specialiti n drept public, a cror concepie a fost preluat n majoritatea rilor europene, perioada interbelic, n care regsim numeroase dezbateri ale doctrinarilor romni i perioada actual, care, pe lng abordarea juridic aduce noi tendine, nglobnd puncte de vedere economice, sociale, manageriale i ale utilizatorilor n definirea serviciului public. Aceast ultim etap este puternic influenat de criza serviciului public i de evoluiile de la nivelul Uniunii Europene. n ceea ce privete rile cu sistem de drept anglo-american, noiunea de serviciu public a fost aproape inexistent 37 , ndeosebi datorit viziunii diferite asupra rolului statului 38 i asupra modului n care acesta satisface interesul general.

Alexandru I. i colectivul, Drept administrativ, Ed. Economic, Bucureti 2003, p. 108. n acest sens Iorgovan A., Drept administrativ, Ed. Nemira, Bucureti, 1996; Negoi Al., Drept administrativ, Ed. Silvy, Bucureti, 1997; Alexandru I., Structuri, mecanisme i instituii administrative, Ed. Silvy, Bucureti, 1996. 36 Matei L., op.cit., p. 31 37 n limba englez, serviciul public are trei accepiuni: - funcie public ( it was the Progressives who based tha public service on the bedrock of merit selection, tenure and position classification. And it was their faitd n the possibility of good government that attracted thousands of highly talented, public spirited citizens into careers n governement Dilulio J. (editor), Deregulating the Public Service. Can Government Be Improved?, Washington DC., Tha Brookings Institution, 1994; - ansamblul serviciilor de baz (As the UN points out, some very poor countries have done well n health and education. The characteristic they share is governments, national and local, that direct their spending to make sure that the poor especially women have acces to public services, The Economist, 19 august 1995, p.14); - poate avea o conotaie etic ( free institutions, public service and active civic spirit deployed to social ends are the lifeblood of the properly-ordered commonwealth, the fundamental preconditions for peace, harmony and material progress, The Economist, 14 ianuarie 1995, p. 87);
35

34

14

n rile cu sistem de drept romano-germanic, dualismul persoan publicinteres general a dominat mult vreme 39 , la realizarea interesului general nefiind implicate dect persoane publice 40 . n sistemul francez, noiunea de serviciu public se contureaz pe baza unei decizii a Tribunalului de conflicte din 1873, decizia Blanco, prin care Tribunalul consacra pentru prima dat rspunderea statului pentru prejudicii cauzate i se stabilete competena sa n astfel de litigii. Astfel, se consacra autonomia dreptului administrativ, prin recunoaterea posibilitii de a pune n discuie responsabilitatea statului pentru prejudiciile cauzate prin diferite activiti, ca i necesitatea de a delimita regimul acestei responsabiliti de cea din dreptul privat. n plus, aceast decizie stabilete o definiie pentru serviciul public: este vorba de o activitate de interes general, realizat de ctre administraie sau sub controlul acesteia. Decizia Blanco 41 consacr astfel responsabilitatea statului, punnd capt unei lungi tradiii de neresponsabilitate, excepie fcnd responsabilitatea contractual stabilit prin Legea din 28 luna a cincia, anul VIII, n domeniul lucrrilor publice. De asemenea, se supune aceast responsabilitate unui regim specific, considerndu-se c responsabilitatea ce revine statului, nu poate fi supus principiilor stabilite n Codul Civil pentru raporturile dintre particulari. Dei a trecut neobservat timp de 30 de ani, decizia Blanco a reprezentat un moment decisiv pentru a orienta bazele de construire a dreptului administrativ ctre serviciul public n locul puterii publice. Acest fapt a fost accentuat de coala serviciului public, care i-a acordat un loc central n explicarea tiinific a dreptului administrativ. Principalii reprezentani ai acestei coli, Duguit, Jeze, Bonnard i Roland considerau serviciul public ca fiind activitatea pe care guvernanii sunt obligai s o realizeze n interesul celor guvernai 42 sau statul reprezint un ansamblu

n ceea ce priveste disticia stat intenvenionist sau non-intervenionist, Hegel este cel mai des citat Garham N., Universal service, Objectives and Practice n International Comparison, 14 noiembrie 1988, Bonn, p. 14. 39 n vechiul regim nu exista nici un ora, comun, sat sau ctun, spital, fabric sau colegiu care s fi avut propria-i voin n ceea ce fceau sau s-i administreze liber propriile bunuri. Atunci, ca i acum, administraia exercita o puternic tutel A. de Toqueville, L'Ancien Regim et la Revolution, p.79-80, citat de Ch. MillonDelson, L'Etat subsidiaire, Paris, P.U.F., 1992, p. 65-66. 40 Legitimitatea este ntotdeauna de partea administraiei Crozier M., Ou va l'administration franaise?, Paris, Ed. d'Organisation, 1974, p. 23. 41 Pe data de 3 noiembrie 1871, Agnes Blaco, n vrst de 5 ani i jumtate, mergea pe un drum public, n faa unui depozit de tutun, exploatat n regie de ctre Stat, fiind lovit de un vagon mpins din interior, fapt ce i-a provocat rni puternice. Tatl su, Jean Blanco, a chemat n faa tribunalului civil din Bordeaux muncitorii Adolph Jean, Henri Bertrand, Pierre Monet, Jean Vignerie, precum i Statul, reprezentat de prefect, considernd acest accident imputabil muncitorilor i Statului, responsabil din punct de vedere civil pentru angajaii si. 42 Duguit L., Revue de droit public et de la science politique en France, Paris, 1907, p. 417.

38

15

de servicii publice 43 , domeniul public este un serviciu public, o lucrare public este un serviciu public 44 . Duguit aprecia c ntr-un serviciu public sunt nglobate trei elemente: o misiune considerat ca obligatorie pentru stat, un numr de ageni instituii pentru a ndeplini aceast misiune, bunuri i fonduri afectate pentru realizarea acestei misiuni 45 , iar Jeze susinea c serviciile publice sunt numai elemente de interes general pe care guvernanii unei anumite ri, la un moment dat, au decis s le satisfac prin intermediul unui serviciu public 46 . Astfel, n concepia colii amintite, centrul dreptului administrativ este reprezentat de serviciul public, tez care a dominat doctrina i jurisprudena pn n anii 50, fiind aspru criticat ndeosebi pentru eliminarea din dreptul public a noiunii de putere public 47 . Ulterior deciziei Blanco, o serie de hotrri ale Consiliului de Stat i ale Tribunalului de conflicte au construit principiile serviciului public, caracteristici sistematizate n teoria lui L. Rolland 48 : - egalitatea de tratament a utilizatorilor; - continuitatea 49 serviciului, recunoscut ca avnd valoare constituional prin Decizia Consiliului Constituional nr. 79-105 DC din 25 iulie 1979 50 ; - mutabilitatea 51 sau adaptabilitatea serviciului public.

Bonnard n A. de Laubadere, J.C. Venezia i Y. Gaudement, Traite de droit administrativ, Librairie generale de droit et de la jurisprudence, E.J.A., Paris 1996, p. 42. 44 Jeze i Capitant n A. de Laubadere, J.C. Venezia i Y. Gaudement, op. cit., p. 43. 45 Duguit L., Les transformations de droit public, Paris 1913, p. 416. 46 Forges J.M., Droit administratif, Presses Universitaires de France, Paris, 1991, p. 179. 47 Un astfel de critic a fost M. Hauriou, Precis de droit administratif et de droit public, Syrei, Paris, 1927. 48 Matei L., op.cit., p. 36. 49 Prin decizia Heyries, Consiliul de Stat a admis c n perioade de criz (de exemplu, n caz de rzboi), puterea public dispune de o for special pentru a putea asigura continuitatea serviciilor publice. De altfel, art. 16 al Constituiei din 1958 se bazeaz pe aceast teorie a circumstanelor excepionale. Printr-un decret din 10 septembrie 1914, Guvernul a suspendat aplicarea pentru funcionarii civili ai statului, a art. 65 din Legea din 22 aprilie 1905 care solicita comunicarea elementelor din dosarul personal. 50 Decizia Consiliului Constituional nr. 79-105 DC din 25 iulie 1979 privind Legea de modificare a dispoziiilor Legii nr. 74-696 din 7 august 1974 cu privire la continuitatea serviciului public de radio i televiziune n cazul ncetrii activitii. 51 Prin decizia Compagnie nouvelle du gaz de Deville-les-Rouen din 1874, Consiliul de Stat a fcut un prim pas ctre admiterea mutabilitii contractelor administrative. Comuna Deville-les-Rouen acordase n 1874 ctre Compagnie nouvelle du gaz de Deville-les-Rouen, privilegiul exclusiv de iluminat cu gaz. Odat cu dezvoltarea iluminatului electric, comuna a ncercat s conving compania s asigure acest tip de iluminat, fiind refuzat, astfel c s-a ndreptat ctre o companie de electricitate. Compania de gaz ns, a solicitat despgubiri pentru acordarea noului privilegiu, cu nclcarea monopolului de care dispunea. Consiliul de Stat a interpretat contractul dintre compania de gaz i comun, ncheiat ntr-un moment n care alte comune dispuneau de iluminat electric, ca recunoscnd monopolul iluminatului, indiferent prin ce mijloace, dar considera c, comuna avea dreptul s asigure acest serviciu prin intermediul electricitii, nelegnd prin aceasta, cedarea ctre un ter, n cazul n care compania de gaz refuza. Consiliul de Stat a admis, de asemenea, modificarea unilateral a contractului de ctre administraie, aspect ce reiese i din decizia Compagnie generale franaise des tramways (21 martie 1910). Cu acest prilej, s-a admis c

43

16

O alt decizie a Consiliul de Stat va pune bazele noiunii de serviciu public industrial i comercial 52 i astfel, se justific extensia noiunii de serviciu public dincolo de misiunile regaliene ale statului. Dac Tribunalul de conflicte i Consiliul de Stat au avut un rol major n definirea serviciului public, jurisprudena a fost cea care a conturat elementele specifice unui serviciu public 53 : - elementul organic, conduce la definiia organic a serviciului public ansamblu de ageni i mijloace pe care o persoan public le folosete pentru un scop bine definit; - elementul material n sens material sau funcional, serviciul public reprezint o activitate de interes general asigurat de administraia public; - elementul juridic serviciul public presupune un anumit regim juridic, un ansamblu de procedee derogatorii de la dreptul comun. Altfel spus, o activitate reprezint un serviciu public dac este supus regimului juridic de serviciu public. Grupnd cele trei elemente, serviciul public apare ca o activitate de interes general, asigurat de ctre o persoan public prin proceduri derogatorii de la dreptul comun. Aa cum am precizat, n vocabularul anglo-american, noiunea de serviciu public era aproape necunoscut 54 , deoarece, mai ales n cazul Statelor Unite, economia se individualiza prin caracterul su concurenial i prin primordialitatea iniiativei private, astfel c intervenia instituiilor publice n realizarea de servicii era limitat.

administraia are dreptul s impun concesionarului sporirea numrului de tramvaie fa de cel prevzut n caietul de sarcini, pentru a asigura, n interes public, funcionarea normal a serviciului. 52 Prin decizia Societe commerciale de lOuest africain, Tribunalul de conflicte a admis existena serviciilor publice ce funcioneaz n aceleai condiii ca i ntreprinderile private, aprnd noiunea de serviciu public industrial i comercial. Societe commerciale de lOuest africain era proprietara unei maini care a fost grav avariat ntr-un accident survenit pe bacul Eloka, care asigura serviciul de legtur ntr-o lagun de pe litoralul Coastei de Filde, bac exploatat direct de colonie. Tribunalul de conflicete a trebuit s se pronune asupra problemei privind considerarea serviciilor asigurate de ctre administraie ca funcionnd n aceleai condiii ca i o ntreprindere privat. Era deja admis c pentru anumite operaiuni izolate, administraia poate fi privit ca un simplu particular fr a uza de prerogative de putere public. Prin aceast decizie, s-au stabilitt i criterii pentru a identifica un serviciu industrial i comercial, cum ar fi obiectul de activitate, originea resurselor sau modalitile de funcionare. 53 Asupra acestor elemente a se vedea i Vasile A., Prestarea serviciilor publice prin ageni privai, Ed. AllBeck, Bucureti 2003, p. 13-14. 54 n lucrrile de referin nu era precizat nici o definiie, dup cum se menioneaz n The Oxford Companion to Law, Oxford, Clarendon Press, 1980 sau n The Concise Oxford Dictionary of Law, Oxford, Oxford University Press, 1983.

17

Cu toate acestea, unele sectoare ale economiei americane, utilitile publice 55 , au fost reglementate, statul ndeplinindu-i funcia de reglare a pieei 56 . Astfel, Commerce Clause 57 i public interest au permis asigurarea reglementrilor pentru public utilities. Totui, n doctrin, conceptul de public interest nu i-a gsit dezvoltarea, fenomen accentuat de tendina de dereglementare i de apariie a curentului doctrinal de analiz economic a dreptului 58 . n faa unor astfel de fenomene, s-a recurs la noiunea de serviciu universal. rile din sudul Europei Spania, Italia, Portugalia, Belgia, Luxemburg i Grecia au o concepie asupra serviciului public care se traduce printr-un cadru juridic n numele interesului general, n timp ce alte ri nu confer serviciului public un statut special. Aceast deosebire este legat de diferenierea colectiv-individual. Cu toate acestea, toate statele cunosc activiti de ordin economic asumate de ctre stat i colectivitile locale n numele interesului general i finanate din surse publice. Toate aceste aspecte relev faptul c recunoaterea i definirea serviciului public reprezint un subiect sensibil, statul fiind cel care face acest lucru pentru c i definete domeniile de competen. nceputul secolului XX este marcat de dezvoltarea serviciilor n reea cile ferate, telefonul, electricitatea, reele a cror eficacitate era legat de accesul ct mai multor utilizatori, dar investiiile n aceste domenii nu puteau fi suportate de ctre ntreprinderi private, astfel c s-a justificat intervenia statului n numele serviciului de interes general. 1.1.3. SERVICIUL PUBLIC N TEORIA INTERBELIC Coninutul definiiei clasice sufer modificri n perioada interbelic, prin condiiile impuse de practica administraiei publice, respectiv: delimitarea prilor

Public utility sunt greu de definit, nelegnd o societate care, prin natura activitilor sale, ndeplinete condiiile unui monopol natural - S.H. Gifis, Barron's Law Dictionary, New Zork, 1984. Dup un alt autor, expresia se refer la un grup de ntreprinderi supuse unei reglementri minuioase a tarifelor i serviciilor, la nivel local, federal sau etatic Ch.F. Philipps, The Regulation of Public Utilities, Arlington, Public Utilities Reports, 1993, p. 4. Acelai autor precizeaz c n Statele Unite, public utilities reprezint 7.5% din venitul naional n 1990, fiind ncadrate 5.8 milioane de persoane, adic 5.3% din persoanele active. 56 Principala funcie a reglementrii este de a se substitui carenelor de funcionare normal a pieei. n cea mai mare parte este vorba de motive negative (controlul i limitarea exceselor: gaz, electricitate, ci ferate) sau de absena ntreprinderilor private (ap) J.P. Simon, L'esprit des regles, reseaux et reglementation aux Etats-Unis, Paris, Editions L'Harmattan, 1991, p. 25. 57 Art. 1, Seciunea 8, al.3 al Constituiei americane, prevede: Congresul are autoritatea pentru a reglementa comerul cu alte naiuni, ntre statele federale i cu triburile indiene. 58 Teoria interesului public a fost criticat de reprezentanii acestui curent R. A.Posner, considera c aceast teorie presupune: 1) pieele sunt extrem de fragile i susceptibile de ineficacitate dac sunt lsate s funcioneze singure; 2) reglementarea nu presupune costuri; - n Theories of Economic Regulation, Bell Journal of Economics and Management science, n. 5, 1974, p. 336.

55

18

interes general/interes particular, subliniindu-se c obiectivul major al serviciului public este interesul celor administrai, i nu obinerea profitului; mijloacele puterii publice cu influen asupra raportului de autoritate dintre persoana privat care servete interesul general i teri n favoarea prestatorului i, ultima condiie, controlul administraiei asupra activitii de prestri servicii publice 59 . Literatura de specialitate din perioada interbelic fundamenta noiunea de serviciu public pornind de la nevoile sociale pe care le satisfcea statul, serviciul public fiind mijlocul prin care administraia i exercita activitatea 60 , susinndu-se n continuare ideea de serviciu public ca fundament al aciunilor publice. Astfel, Anibal Teodorescu susine c funcia executiv a statului se exercit prin servicii publice, acestea fiind nfiinate i organizate de ctre stat sau submpririle sale administrative pentru ndeplinirea atribuiilor lor executive. 61 n literatura de specialitate interbelic din Romnia, termenul de serviciu public a fost definit n mai multe moduri ca activitate a autoritilor publice pentru satisfacerea unor nevoi de interes general care este att de important, nct trebuie s funcioneze n mod regulat i continuu 62 , sau ca un organism administrativ, creat de stat jude sau comun, cu o competen i puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al administraiei publice care l-a creat, pus la dispoziia publicului pentru a satisface n mod regulat i continuu o nevoie cu caracter general, creia iniiativa privat nu ar putea sa-i dea dect o satisfacie incomplet i intermitent 63 . Aadar, aceste teorii se nscriu n linia formulat de coala clasic francez, subliniind ideea de serviciu ca activitate i organism, creat de puterea public n numele interesului general. n opinia acestui ultim autor, orice serviciu public, fie c este al statului, al judeului sau al comunei, are urmtoarele trsturi: - nevoile publice ale statului, judeului sau comunei sunt satisfcute din bugetele acestor instituii; - gestiunea financiar a acestor servicii publice e supus legii contabilitii generale a statului; - actele juridice ndeplinite de agenii serviciului sunt acte administrative;
Matei L., op. cit., p. 33. Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, vol. II, ED. Nemira, Bucureti 1996, p. 61. 61 Teodorescu A., Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediia a III-a, Institutul de Arte Grafice Eminescu, Bucureti, 1929, p. 256. 62 Tarangul E.D., Tratat de Drept administrativ romn, Cernui, Ed. Glasul Bucovinei, 1944, p. 124. 63 Negulescu P., Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. a IV-a, Mrvan, Bucureti, 1934, p. 123.
60 59

19

- agenii sau funcionarii serviciului sunt supui ierarhiei administrative, adic au un singur ef pentru activitatea serviciului; - cnd un serviciu public face o lucrare, de pild o construcie, o osea, aceast lucrare este supus condiiilor generale de ntreprindere i lucrri publice; - serviciul, pentru lucrrile pe care le face, poate recurge la expropriere pentru cauz de utilitate public; - un serviciu public trebuie s aib o funcionare regulat i continu, att timp ct el exist; - specialitatea serviciului public, fiecare serviciu public fiind creat pentru satisfacerea unui anumit sau unor anumite interese de ordin general; - n general, un serviciu public are mai multe subdiviziuni, corespunznd fiecare unei ramuri de activitate: operaiuni administrative, tehnice, comerciale, financiare etc. Aadar, se observ ca serviciile publice erau nfiinate i furnizate doar de ctre ageni publici, aspect care nu corespundea n totalitate cu dinamica social i cu creterea solicitrilor de servicii, n contextul unei lipse de flexibilitate a structurilor publice la aceste cerine, astfel c au aprut mutaii majore n furnizarea serviciilor, prin acceptarea prestrii acestora de ctre ageni privai care dispun de prerogative de putere public, sub controlul administraiei.

1.1.4. TENDINE ACTUALE N DEFINIREA SERVICIILOR PUBLICE Existena simultan a celor trei elemente specifice serviciului public, precizate de ctre jurisprudena francez, reprezint un fapt izolat. Anumite nevoi de interes general sunt satisfcute pentru c o autoritate public decide acest fapt, dar ncredineaz acest lucru unei persoane private. Atunci cnd anumii ageni publici gestioneaz o activitate industrial i comercial identic unui serviciu privat, apare o disociere ntre elementul material i cel organic. Diferenierea apare frecvent i ntre primele dou elemente i cel de al treilea. n cazul acestor ipoteze, se apreciaz c activitile serviciului public sunt supuse regulilor dreptului privat. Aceast disociere a condus la ceea ce teoreticienii denumesc criza serviciului public 64 . Acest fenomen a aprut datorit dezvoltrii serviciului public supus regulilor din dreptul privat, odat cu dezvoltarea de ctre administraie a unor activiti
64

Forges J.M., op. cit., p. 181.

20

considerate ca relevante pentru iniiativa privat, n acelai timp cu ncredinarea unor activiti organismelor private. n faa unor astfel de transformri ale coninutului serviciului public, ncercarea de a identifica o definiie actual devine din ce n ce mai complicat, este din ce n ce mai dificil s spunem unde ncepe i unde se oprete noiunea de serviciu public, pentru c orice activitate de interes general, chiar ncredinat particularilor, poate fi un serviciu public cnd administraia exercit un control 65 . Astzi, formele prin care se realizeaz concret voina autoritii publice de a asigura un serviciu public, sunt extrem de variate. Cnd se afirm c o activitate reprezint un serviciu public, se pot analiza puine elemente de identificare n comparaie cu doctrina clasic, i anume satisfacerea unui interes general i autorizarea serviciului de ctre o autoritate public ce l pune n aplicare direct sau indirect. Aadar, este vorba de o form de aciune administrativ prin care o entitate public i asum satisfacerea unei nevoi de interes general. n acest context, serviciul public poate fi definit de o manier foarte simpl ca fiind forma aciunii administrative, prin care o persoan public i asum satisfacerea unei nevoi de interes general 66 . Totui, se pot stabili cteva criterii care permit identificarea serviciilor publice industriale i comerciale prin prisma autorizrii lor de ctre o persoan public i a interesului general. Decizia din 1963 a Consiliului de Stat francez, Sieur Narcy 67 , a precizat patru caracteristici ale serviciului public, fr ns a clarifica dac acestea trebuie ndeplinite simultan, sau unele pot lipsi: - un serviciu public ndeplinete o misiune de interes general; - administraia publica deine un drept de supraveghere asupra modalitilor de ndeplinire a acestei misiuni de interes general; - organismul nsrcinat cu gestiunea serviciului public este investit cu prerogative de putere public; - administraia dispune de o putere de tutel care se exercit prin numirea membrilor n consiliul de conducere.

Vedel G., Delvolve P., Droit administratif, Presses Universitaires de France, Paris, 1982, p. 137. Rivero J., Droit administratif, Dalloz, Paris, 1987, p. 535. 67 C.E., 28 juin 1963, Sieur Narcy, (Rec., p. 401), (Section. Req. n 43834. M. M. Groux, rapp.; Kahn, c. dug. ; Me Chareyre, av.).
66

65

21

Astfel, orice serviciu, pentru a fi considerat public, trebuie s fie legat direct sau printr-o form de control de o persoan public, ce i asum responsabilitatea pentru acesta n faa opiniei publice. Dac este vorba de o legtur direct, serviciul este asigurat chiar de ctre persoana public. n acest caz, toate activitile persoanelor publice sunt susceptibile a fi considerate servicii publice. n cazul unei legturi indirecte i al activitii realizate de ctre un agent privat, trebuie identificat o legtur cu o persoan public, fie la nivelul capitalului, fie prin intermediul unui contract prin care i-a fost ncredinat activitatea. Aadar, n contextul actual, pentru a identifica un serviciu public, este necesar s se urmreasc urmtoarele aspecte: - dac a fost creat de o persoan public; - dac activitatea este de interes general; - n ce msur conductorii si sunt desemnai sau agreai de ctre autoritatea public; - dac exist un control din partea administraiei; - dac exist prerogative de putere public. Nu este necesar ca toi aceti indicatori s fie favorabili, este suficient o majoritate pentru a stabili dac o activitate reprezint un serviciu public. Dincolo de toate aceste aspecte, este de remarcat c asistm la o reducere a numrului de elemente care definesc serviciul public, n paralel cu evoluii complexe ale acestora, influenate de progresul tehnic, utilizatori, necesitatea de a proteja mediul sau asigurarea unor standarde de calitate. n acest context, sensul noiunii de serviciu public s-a mbogit cu noi valene, vorbindu-se de serviciu de interes general, serviciu de interes economic general sau serviciu universal 68 . Aceste influene ca i diluia dintre public i privat fac din ce n ce mai dificil delimitarea strict a serviciilor publice 69 .

Les Services d'Interet General en Europe, 96/C 281/03, Jounal officiel des Communautes europeennes N. 281/3: 1) serviciu de interes general reprezint activitile de serviciu, de pia sau non-pia, considerate de interes general de ctre autoritile publice i supuse, din acest motiv, obligaiilor specifice serviciului public; 2) serviciu de interes economic general reprezint activitile de serviciu, de pia, care ndeplinesc misiuni de interes general, supuse obligaiilor specifice de serviciu public. Este vorba n primul rnd de reelele de transport, energie i comunicaii; 3) serviciu universal termenul a fost dezvoltat de instituiile comunitare i definete un ansamblu de exigene de interes general fa de care trebuie s se supun toate activitile de telecomunicaii sau pot. Aceste obligaii vizeaz asigurarea accesului tuturor la anumite prestaii eseniale, de calitate i la un pre suportabil. 69 Chevallier J., n lucrarea Le service publique. Que sais-je, Presses Universitaires de France, Paris, 1987, p. 35, apreciaz c serviciul public nu mai prezint acelai interes, noiunea fiind greu de neles, fiind copleit

68

22

1.1.5. TIPOLOGIA SERVICIILOR PUBLICE n literatura de specialitate o prim distincie se realizeaz ntre 70 : serviciu public de legiferare; serviciu public judiciar; serviciile publice administrative. Serviciul public de legiferare este realizat de ctre Parlament i const n adoptarea normelor juridice obligatorii care reglementeaz raporturile sociale, la nivelul ntregii ri. Serviciul public judiciar este realizat de ctre instanele judectoreti ce au ca scop soluionarea conflictelor juridice i sancionarea celor care ncalc legea. Serviciile publice administrative asigur executarea legilor i a hotrrilor judectoreti, ordinea public, sigurana naional i asigur desfurarea activitilor pentru toate domeniile. Dup modul de finanare a serviciilor publice, acestea pot fi: - servicii publice finanate de la bugetul public; - servicii publice finanate din surse extrabugetare; - servicii publice finanate din combinaii bugetare i extrabugetare; - servicii publice finanate din activitatea proprie. O distincie se poate realiza ntre serviciul public i serviciul de utilitate public, distincie care const n faptul c primul este realizat de o organizaie statal, iar cel de al doilea de o organizaie nestatal (asociaii, fundaii) 71 . Alte criterii menionate n literatura de specialitate sunt: 1) Dup nivelul de realizare 72 /gradul de extensie 73 : - servicii publice naionale ce sunt organizate pentru ntreaga ar; - servicii publice locale care sunt create la nivel local n vederea satisfacerii cerinelor colectivitii din respectiva unitate administrativ teritorial; 2) Dup modul de cooperare la satisfacerea interesului public 74 :

de semnificaiile multiple care se suprapun, se ncrucieaz sau fac trimitere unele la altele. Asupra diferenei public-privat a se vedea i Matei L., op. cit., cap. IV. 70 Alexandru I. i colectivul, op. cit., p. 108. 71 Asupra acestei distincii Alexandru I., Matei L., op. cit., p. 38. 72 Matei L., Alexandru I., op. cit., p. 91. 73 Iorgovan A., op. cit., p. 70. 74 Androniceanu A., Management public, Ed. Economic, Bucureti, 1999, pag. 56, Oroveanu M., Tratat de drept administrativ, Ed. Cerna, Bucureti, 1994, p. 299.

23

- servicii publice la realizarea crora nu sunt implicate alte persoane din rndul clienilor i care au ca scop satisfacerea direct i individual a particularilor; - servicii publice la realizarea crora particip n mod indirect i alte persoane. Aici clientul este utilizator i nu beneficiar de exemplu, ntreinerea reelei de drumuri; - servicii publice la realizarea crora sunt implicate persoane din afar, de exemplu, aprarea naional. 3) Dup forma de proprietate: - servicii publice monopolizate, oferite doar de instituiile administrative care dein i monopolul asupra activitilor respective; - servicii publice pe care administraia public le exercit n paralel cu persoanele particulare autorizate; - servicii publice exercitate de persoane private autorizate sub controlul unei autoriti a administraiei publice. 4) Dup modul de organizare: - autoriti administrative (ministere, departamente, direcii, oficii, serviciile din primrii i consiliile judeene); - instituii publice (coli, universiti); - regii autonome de interes public; - asociaii i fundaii. 5) Dup importana social 75 : - servicii publice vitale (alimentare cu ap, canalizare, distribuie energic); - servicii publice facultative (amenajarea de parcuri de distracii, centre de informare). 1.2. ABORDRI ALE SERVICIULUI PUBLIC 1.2.1. ABORDAREA JURIDIC A SERVICIULUI PUBLIC Dup cum am vzut, apariia i evoluia noiunii de serviciu public au fost puternic influenate de tiinele juridice, ndeosebi de dreptul administrativ. Mult timp, serviciul public a fost abordat exclusiv prin prisma instrumentelor juridice de investigare. n opinia teoreticienilor dreptului administrativ, aa cum am precizat anterior, serviciul public reprezint un serviciu organizat de ctre puterea public, n

75

Parlagi A., Managementul serviciilor publice locale, Ed. Economic, Bucureti, 2001, p. 12.

24

interes general, supus, total sau parial, unui regim de drept public i care poate fi vndut sau nu. Juritii utilizeaz distincia dintre serviciile publice cu caracter administrativ i serviciile publice cu caracter industrial i comercial. Aceast difereniere are la baz modul de finanare (impozitul pentru serviciile publice cu caracter administrativ, preul pentru serviciile publice cu caracter industrial i comercial), dar este integrat i o alt nuan, cu caracter subiectiv: serviciul public cu caracter administrativ este perceput mai intens ca serviciu public dect cele cu caracter comercial i industrial. Aadar, elementul central al abordrii juridice a serviciului public este reprezentat de interesul public 76 , binele public, interesul general, vzut ca nevoia social specific unei comuniti pe care trebuie s o satisfac administraia public sau ca orice necesitate social, caracterizat ca atare de ctre puterea politic i legiferat, care impune administraiei publice activitatea specific de organizare, funcionare i realizare a serviciilor publice aferente 77 . Coninutul i sfera de ntindere a interesului public sunt determinate de puterea politic, existnd diferenieri n funcie de perioadele istorice ale societii, formele sociale etc. Astfel, activitile unor ntreprinderi care nu concur la realizarea unui interes general, nu pot fi considerate servicii publice, potrivit abordrii juridice. Pe de alt parte, evoluia tehnologic a condus la a considera servicii publice, care contribuie la realizarea unui interes general, transportul pe calea ferat, televiziunea etc. n ceea ce privete colectivitile locale, descentralizarea pe baza autonomiei locale, le confer dreptul ca, prin intermediul autoritilor publice locale direct desemnate, s-i stabileasc sfera i ntinderea interesului general, statul pstrndu-i doar un drept de control asupra acestora. Al doilea element care contribuie la definirea serviciului public n doctrina juridic l reprezint autoritatea public nsrcinat cu asigurarea acestuia, existnd situaia organizrii serviciului de ctre autoritatea public, stabilirii regulilor de funcionare de ctre autoritate i situaia prestrii efective de ctre autoritate. Puterea public este vzut ca ansamblul de prerogative atribuite administraiei publice pentru a promova interesul general ori de cte ori vine n contradicie cu interesul particular. Puterea public poate fi definit i ca un concept
76 77

Asupra acestei noiuni a se vedea i Vasile A., op. cit., p. 44-46. Parlagi A., Dicionar de administraie public, Ed. Economic, Bucureti 2004, p. 128.

25

complex prin care se definesc mai multe caracteristici: voina de a conduce a unui grup i autoritatea cu care acesta este investit, prin lege, sau alte condiii; competena, adic aptitudinea de a lua decizii juste pentru ntreaga comunitate; existena coeziunii i absena constrngerii 78 . Puterea politic 79 este caracterizat ca o putere global exercitat n cadrul colectivitii, n scopul de a o organiza, de a o menine i apra. Justificarea unei astfel de puteri este aceea de a asigura un climat de pace social i ordine ntr-o comunitate uman, fiind necesar ca interesele i voina fiecrui individ s se topeasc ntr-o voin general unic, exprimat i impus la nevoie prin fora fiecrui individ de ctre autoriti publice desemnate n mod legitim 80 . 1.2.2. ABORDAREA ECONOMIC A SERVICIULUI PUBLIC Analiza economic a justificat intervenia puterii publice pentru a furniza bunuri publice deoarece agenii economici nu gseau nici un interes pentru realizarea anumitor bunuri sau servicii de care societatea avea nevoie. Aceste aspecte care justific intervenia statului pot fi grupate n: existena monopolurilor naturale, insuficiena pieei n asigurarea investiiilor necesare, insuficiena gestiunii private a serviciilor publice, voina statului de a coordona i a ghida dezvoltarea economic 81 . Abordarea economic a serviciului public este cu att mai mult justificat cu ct asistm la o intensificare a activitilor administrative n domeniul economic, astfel c se nasc noi probleme care nu s-au pus activitii administrative clasice 82 . Economitii utilizeaz noiunea de bun public, n strns legtur cu cea de serviciu public, care ar reprezenta, n teoria economic, un bun indivizibil i nonexclusiv 83 sau bunuri i servicii care nu pot fi furnizate unei singure persoane, fie c este logic imposibil acest lucru, fie c excluderea unuia sau a mai multor consumatori ar fi extrem de costisitoare 84 . Economitii asociaz termenul de serviciul

Parlagi A., op. cit., p.190, Androniceanu A., Management public, Ed. Economic, Bucureti, 1999, p. 58. Etioni A., The Active Society, The Free Press, New York, 1968, 323. 80 Ionescu C., Instituii politice i Drept constituional, Ed. Economic, Bucureti 2002, p. 207. 81 Profiroiu A., Pilotajul serviciilor publice, Ed. Economic, Bucureti 2001, p. 8. 82 Asupra administraiei publice n domeniul economic Alexandru I., Structuri, mecanisme i instituii administrative. Analiz comparativ, vol. I, Ed. Sylvi, Bucureti 1996, p. 124 i urm. 83 Asupra indivizibilitii i nonexclusivitii bunurilor publice Dobrot N., Dicionar de economie, Ed. Economic, Bucureti, 1999, p. 77. 84 Matei A., Economie public, Ed. Economic, Bucureti, 2003, p. 148.
79

78

26

public cu teoria alegerii publice 85 , cu teoria alegerii sociale sau cu modelul schimbului voluntar 86 . Bunurile publice reprezint n sens larg, acele bunuri destinate folosinei tuturor fr a constitui o privaiune pentru alt persoan. Cu sens strict, aparin domeniului public fie prin uz (piee, strzi, ape, etc.) fie Prin destinaie, fiind supuse unui regim juridic special guvernat de trei restricii inalienabilitate, insesizabilitate, imprescriptibilitate 87 . Literatura de specialitate utilizeaz i noiunea de bunuri colective 88 bunuri a cror folosire este permis numai unui anumit grup de oameni considerai n ansamblu sau individual. Aceste bunuri nu pot fi utilizate de unul sau civa din membrii grupului prin excluderea celorlali; nu pot fi nsuite n mod privat, iar accesul la ele nu poate fi limitat prin aplicarea unor preuri sau taxe susceptibile de a exclude membrii grupului cu venituri modeste. Un parc, o strad, cldirea unei administraii, emisiunile de radio i televiziune sunt bunuri colective. n mod ideal sunt considerate colective acele bunuri care pot fi folosite de un numr foarte mare de oameni fr ca vreunul din ei s impieteze pe ceilali. Caracterul colectiv al acestor bunuri poate fi rezultatul: - unei decizii, cum este cazul unui bun proprietate privat, transformat n bun colectiv; - caracteristicilor tehnice ale bunurilor indivizibile, adic acele bunuri care, atunci cnd sunt puse la dispoziia unui singur individ, sunt puse concomitent i la dispoziia celorlali membri ai grupului.

Alegere sau opiune public curent de gndire economic ce analizeaz coerena i raionalitatea deciziilor publice folosindu-se de instrumentele analizei microeconomice. Pentru c cei ce acioneaz n spaiul public urmresc s maximizeze o utilitate care nu este economic puterea, consumurile colective, bunurile i avantajele n natur nseamn c de fapt , reprezint studiul economic al deciziilor de natur politic. De aceea este, adesea, considerat ca fiind identic cu tiina politic. Acest curent de gndire a aprut n SUA, reprezint coala din Virginia. (Dicionar de economie, Coordonator Angelescu Coralia, Ed. Economic, Bucureti, 2001, p. 28). 86 Dicionar MacMillan de Economie Mondial, Ed. Codecs, Bucureti, 1999, p. 261. Modelul schimbului voluntar Abordare a analizei ofertei de bunuri publice care caut s stabileasc condiiile prin care aceste bunuri pot fi furnizate pe baza unui acord unanim, adic fr coerciie. Acest fapt poate fi considerat n contrast cu opinia general n virtutea creia oferta de bunuri publice este finanat prin fiscalitatea obligatorie i nu prin acord voluntar. Abordarea voluntar a fost iniiat de Knut Wicksell care a susinut c: - fiecare bun public trebuie finanat prin impozite separat, identificabil; - este nevoie de acordul unanim al ntregii societi pentru a decide cantitatea din bun care trebuie oferit. Din start, indivizii ar fi contieni de contribuia lor la impozit. Analiza a fost extins de E. Lindahl, care a prezentat un model n care ponderea din impozit, ct i cantitatea din bun sunt supuse dezbaterii. 87 A. Parlagi, op. cit., p. 44. Bunuri publice - lat. bonus bun, mare, nobil. Cu sensul actual apare la Titus Livius expresia Quod bonum reipublicae sit (ceea ce e spre binele obtei). 88 Dicionar MacMillan de Economie Mondial, Ed. Codecs, Bucureti, 1999, p. 41.

85

27

Exemplul clasic n acest ultim caz l reprezint iluminatul public, protecia asigurat de poliie, emisiunile de radio i televiziune. Aa cum am precizat, principalele caracteristici ale bunurilor publice sunt: a) non-rivalitatea n consum, ceea ce reprezint c pentru orice nou beneficiar costul extinderii consumului este zero. Astfel, consumul unui bun public de ctre o persoan nu reduce cantitatea disponibil din bunul public respectiv pentru a fi consumat de alte persoane i nici nu afecteaz beneficiile obinute de acestea din consumul respectiv. Mai multe persoane pot consuma simultan aceiai cantitate dintrun bun public, fr ca acest lucru s afecteze beneficiile (utilitatea) fiecruia nu exist concuren n consum. b) non-excluderea de la consum, adic excluderea de la consumul bunurilor publice fie este imposibil, fie nu este de dorit, fie presupune costuri foarte mari care genereaz ineficien. Non-excluderea de la consum poate avea cauze tehnice 89 sau nu este de dorit a exclude vreo persoana de la consumul unui bun public. Aadar, potrivit teoriei economice, un serviciu public contribuie la realizarea sau la punerea n valoare a unui bun public, bun care este indivizibil i non-exclusiv. 1.2.3. ABORDAREA MANAGERIAL A SERVICIULUI PUBLIC Nevoia de a conduce serviciile publice astfel nct s satisfac n mod corespunztor interesul public, a determinat conturarea acestei abordri distincte, abordarea managerial a serviciilor publice, aprut pe fondul diversificrii activitilor n care sunt implicate autoritile publice, n special n domeniul economic i implicit a dezvoltrii interveniilor publice, ca i a incapacitii metodelor tradiionale de conducere de a satisface ateptrile clienilor. Managementul are caracterul unei discipline economice de sintez ntruct preia o serie de categorii economice i de metode de la numeroase alte discipline din acest domeniu, precum economie, analiza economic, marketing, finane etc. i caracter multidisciplinar 90 , determinat de ncorporarea a o serie de categorii i metode sociologice, matematice, psihologice, statistice, juridice etc., folosindu-le ntr-o

89

Acest tip de non-excludere este n mod direct legat de fenomenul pasagerului clandestin: preferina pentru consumul unor astfel de bunuri este dat de faptul c o persoan poate consuma fr s plteasc, n sperana c vor fi alii care s acopere costurile producerii i furnizrii acestora. 90 Multidisciplinar i interdisciplinar interdisciplinaritatea are dou obiective: n primul rnd, cercetarea zonelor de frontier, a acelor zone n care o tiin, singur, este neputincioas s fac lumin i, n al doilea rnd, trebuie s permit s se dezghee hibernarea cunoaterii n materie Alexandru I., Administraia public. Teorii. Realiti. Perspective, Ed. Lumina Lex, Ed. a III-a, Bucuresti 2002, p. 140

28

manier specific, reflectare a particularitilor relaiilor de management 91 . Aceste caracteristici ale managementului conduc la o abordare complex a serviciilor publice prin nglobarea unor puncte de vedere i experiene diferite, asigurnd analiza de sistem 92 a serviciilor. n accepiunea sa deschis, managementul vizeaz dou mari obiective 93 : (1) s conduc organizaia public, suportnd turbulenele mediului; (2) s reduc risipa, provenit din disfuncionalitile interne sau greelile calitative ale funcionrii. Se poate, de asemenea, s se considere c funcia major a managementului este de a evita dezordinea organizaiei publice, numit entropie (sau degradarea energiei). Se vorbete, la toate nivelurile organizaiei publice, de angajarea n demersuri riguroase de aciune a funcionrii, ntr-o optic transversal i descentralizat. Managementul, cum subliniaz R. A. Thiertart, acest cuvnt magic i ncurcat de la sfritul anilor 60 [...], redescoper o realitate n care componentele sunt mai simple i consecinele mai importante, dect ceea ce se poate imagina la modul general, aduce rspunsuri pertinente provocrilor ocazionate de mediul turbulent. Din perspectiva managementului, serviciile publice se fundamenteaz pe un sistem, care reunete urmtoarele elemente: piaa, serviciul public propriu-zis, sistemul de livrare a serviciului, imaginea organizaiei, cultura/filosofia organizaiei de servicii 94 . Managementul abordeaz serviciul public ca activitate i ca organizaie care realizeaz aceast activitate, urmrind creterea performanelor generale. Teme precum obiective ale organizaiei prestatoare de servicii (misiune, politici i strategii), structura acesteia (relaia cu obiectivele, proiectare, operaiuni, roluri), tehnologia (procesarea informaiilor, echipamente), cultura (valorile, stilul de conducere), mediul extern (factorii politici, economici, sociali, clienii organizaiei, relaia cu acetia,
Asupra caracteristicilor managementului Nicolescu O., Verboncu I., Management, Ed. Economic, Bucureti, 1996, p. 18-19. 92 Abordarea sistemic presupune nsuirea teoriei generale a sistemelor utilizarea i chiar dezvoltarea ei creatoare n domeniul respectiv Ionacu Ghe., Dezvoltarea i reabilitarea aezrilor umane din Romnia, Ed. Tempus, Bucureti, 2003, p. 58. Din perspectiva abordrii sistemice serviciile publice ne apar ca subsisteme ale sistemului administraiei publice ale cror scopuri sunt definite n raport cu satisfacerea unor nevoi sociale. Matei A., Introducere n analiza sistemelor administraiei publice, Ed. Economic, Bucureti, 2000, p. 172. 93 Matei L., op. cit., p. 82. 94 Normann R., Service Management, Strategy and Leadership n Service Management, John Wiley, Sons, Toronto, 1984, p. 112.
91

29

activitile de marketing public), sistemul decizional (abordare, participarea grupurilor interesate la procesul decizional) reprezint centrul preocuprilor manageriale asupra serviciului public. O atenie aparte se acord principalelor resurse angrenate n serviciul public: potenialul creativ al oamenilor i resursa informaional, considerate a fi baza performanelor publice, precum i modalitilor de dezvoltare: mai mare atenie acordat proceselor de recrutare i selecie a personalului, motivrii, dezvoltrii carierei, aspectelor de etic i deontologie a funciei publice, pregtirii/perfecionrii, introducerea inovaiei, descentralizare, privatizare, educaie a utilizatorilor. Nu n ultimul rnd, managementul este preocupat de observarea, analiza i mbuntirea cunotinelor i capacitilor managerilor din sectorul public, inclusiv a aspectelor etice din activitatea acestora. n materie de management al serviciilor publice trebuie menionat c exist factori generali care pot afecta eficiena administraiei publice, conducnd la situaii de eec: a) neclaritate n definirea ariei de intervenie a administraiei publice i a obiectivelor acesteia; b) incapacitatea de a identifica cea mai bun cale pentru atingerea acestor obiective; c) aciunile administraiei publice pot conduce la efecte neateptate i nedorite. n rile n tranziie din Europa, principalele funcii ale administraiei publice n materie de furnizare a serviciilor publice sunt: - organizarea privatizrii; - pregtirea, adoptarea i monitorizarea noului cadru legal; - informarea cetenilor; - controlul anumitor preuri; - furnizarea unui numr de servicii publice; - furnizarea de subvenii i granturi ntreprinderilor publice sau private ce furnizeaz servicii publice, pentru restructurare/modernizare sau n alte scopuri (protecie social). n ceea ce privete administraia public local, reforma din rile europene are n prim plan regndirea rolurilor pe care trebuie s le ndeplineasc aceasta, n strns relaie cu cetenii i furnizorul de servicii publice, accentundu-se reducerea implicrii administraiei locale n furnizarea direct a unor servicii. Acest fapt
30

presupune transformarea administraiei publice locale n element de fundamentare i aplicare a politicilor publice, de reglementare i monitorizare a modului de furnizare a serviciilor publice. O tendin important n materie de furnizare a serviciilor publice, o reprezint, att n rile occidentale, ct i n cele n tranziie, ntrirea mecanismelor de pia. Aceast tendin s-a manifestat prin: - privatizarea furnizrii unor servicii publice; - favorizarea unor mecanisme de piaa n sectorul public: stimulente pentru dezvoltarea competiiei, stabilirea unor instituii independente de reglementare, lrgirea spaiului de manifestare a relaiilor contractuale. Un proces de reform global a serviciilor publice, din perspectiv managerial, trebuie s vizeze interdependena dintre obiective, mijloace i rezultate (triunghiul performanei) i se bazeaz pe voina politic de schimbare la toate nivelurile. O nou paradigm pentru managementul serviciilor publice a aprut cu privire la dezvoltarea unei noi culturi orientate spre performan ntr-un sector public mai puin centralizat i redimensionat. n orice discuie despre ntreprinderea public se impun ntrebri despre eficien i management, precum i despre proprietate. ntreprinderile publice ncearc s fie performante ndeplinindu-i obiectivele. Misiunile lor difer de la furnizarea i prestarea serviciilor pentru utilizatori (persoane juridice sau fizice) pn la elaborarea i punerea n practic a politicilor publice. Micrile pentru orientarea spre performan (eficien, eficacitate i calitatea serviciilor publice) n managementul activitilor publice impun dezvoltarea ntreprinderilor care s se adapteze continuu pentru satisfacerea nevoilor publice 95 .

95

Adaptare dup Matei L., op. cit., p. 119.

31

Fig. 2. Triunghiul performanei. 96

REZULTATE CLIENI

eficacitate

eficien

OBIECTIVE

economicitate

RESURSE

De asemenea, este important identificarea unui set de indicatori prin care se poate msura performana serviciilor publice locale. Sistemul de indicatori de performan face posibil evaluarea consumului de resurse n raport cu rezultatele obinute dup ncheierea proceselor de realizare i furnizare a serviciilor i compararea acestora cu nivelurile stabilite ca obiective. Rezultatele obinute de managerii organizaiilor de servicii au condus la ntrirea ncrederii acestora n noul sistem, pe care l-au apreciat ca avnd o utilitate practic deosebit, cel puin din urmtoarele considerente 97 : contribuie la cunoaterea situaiei reale a fiecrui tip de serviciu public; permite identificarea disfuncionalitilor n procesul de realizare i de furnizare a serviciilor; ofer informaii despre reaciile clienilor fa de serviciile oferite; creeaz posibilitatea reorientrii pariale a unor servicii sau chiar renunarea la cele care nu sunt cerute pe piaa serviciilor; permite identificarea gradului de eficacitate a managerilor i executanilor implicai n procesul de executare i furnizare de servicii; sprijin managerii organizaiilor de servicii s descopere care este cel mai eficient sistem de realizare i furnizare a acestora;
96 97

Adaptare dup Matei L., op. cit, p. 120. Plumb I. (coordonator), Managementul serviciilor publice, ed. a II-a, Ed. Economic, Bucureti, 2003.

32

 permite o corelare a efortului personalului cu rezultatul obinut i cu nivelul de performan realizat etc. Rolul primar al instituiilor publice este n primul rnd acela de a oferi un serviciu sau un produs unui consumator sau beneficiar, spre deosebire de acela de a oferi locuri de munc pentru funcionarii publici, spre exemplu. Logica urmrit de ntreprinderile publice n realizarea serviciilor publice este definit de punerea n practic a politicii publice, de furnizarea unor servicii gratuite, de redistribuie, de furnizarea unor servicii ce sunt pltite de utilizator atunci cnd beneficiaz de ele etc. 98 . Exist o acceptare generalizat a creterii puterii consumatorilor n defavoarea lurii deciziilor importante de ctre prestatorul de servicii fr consultarea acestora. Consumatorul poate fi extern, de exemplu, un membru al publicului sau o firm particular, sau intern, un ministru, o alt organizaie din sectorul public sau un alt departament al aceleiai organizaii, cum ar fi un serviciu de contabilitate sau de personal. Managementul organizaiilor din sectorul privat i managementul organizaiilor din sectorul public se desfoar n medii diferite i adesea au obiective diferite. ntre aceste dou categorii de organizaii, n cadrul structurii stimulentelor, exist diferene teoretice i urmare a faptului c ntreprinderile publice funcioneaz ntr-un mediu politic, se spune c managementul acestora este mai puin direcionat. Probabil, condiiile serviciilor publice nu sunt favorabile excelenei 99 .

1.2.4. ABORDRI INTERDISCIPLINARE ALE SERVICIULUI PUBLIC 1.2.4.1. ABORDAREA SOCIOLOGIC A SERVICIILOR PUBLICE Sociologii sunt interesai de serviciul public prin prisma accesibilitii diferitelor categorii sociale la acestea, a modului n care sunt organizate, a consecinelor sociale ale funcionrii lor eficiente sau deficitare, dinamica nevoilor de servicii n raport cu caracteristici ale populaiei i ale societii globale. n acest sens, specialitii apreciaz c gradul de dezvoltare al acestora este direct proporional cu nivelul economic de dezvoltare a societii i cu importana acordat n politica statului

98 99

Matei L., op. cit., p. 170. Matei L., op. cit., p. 143.

33

a problemelor de asigurare a condiiilor de via a populaiei i inegalitilor sociale 100 . n abordarea sociologic, un element definitoriu pentru serviciul public l reprezint grupul social i categoriile sociale care au acces la acestea. Autorii mai sus menionai, citndu-i pe W.I. Tomas, R.E. Park i H. Mead, precizeaz c grupul social reprezint ansamblul de persoane caracterizat de o anumit structur i o cultur specific, rezultate din relaiile i procesele psihosociale dezvoltate n cadrul su.

1.2.4.2. ABORDAREA SERVICIILOR PUBLICE DIN PERSPECTIVA DEZVOLTRII DURABILE Preocuprile legate de protecia mediului ocup un loc din ce n ce mai important n furnizarea serviciilor publice. Aceste preocupri influeneaz ndeosebi sectoarele serviciilor urbane, de transport i energie dar se exercit la niveluri care nu sunt neaprat cele ale gestiunii serviciilor publice. Politicile care privesc mediul sunt n general naionale i locale, dar protecia mediului capt din ce n ce mai mult un caracter internaional. Dezvoltarea acestor preocupri constituie elemente ale gestiunii serviciilor publice, care impun luarea lor n considerare la niveluri care anterior nu erau avute n vedere. Acest lucru se transpune in exigenele crescnde n ceea ce privete reglementrile i constrngerile, combinate cu o limitare a libertii de aciune a operatorilor de servicii. n prima parte a acestei lucrri, precizam c prin serviciu se realizeaz o transformare a strii iniiale din lumea material, dar de foarte multe ori, dei cu intenii bune, omul intervine nefast n circuitul material. Abordarea ecologic a serviciilor publice susine rolul acestora de element prin care se asigur circuitul optim al substanei. Acest deziderat este destul de greu de realizat, mai ales c multe servicii publice intervin n acest circuit material: circuitul apei prin servicii de alimentare cu ap, calitatea i circulaia aerului, solul, vegetaia, deeurile urbane etc. Conceptul central utilizat n abordarea ecologic a serviciilor publice este acela de dezvoltare durabil 101 .

100

Dicionar de sociologie, Coordonatori Zamfir C., Vlsceanu L., Ed. Babel, Bucureti, 1998, p. 531-532.

34

Problema cheie a dezvoltrii durabile o constituie reconcilierea ntre dou aspiraii fundamentale ale omului: dezvoltarea continu economic i social i protecia i mbuntirea strii mediului, ca singura cale pentru bunstare, att a generaiilor prezente, ct i a celor viitoare. 102 Aadar, conceptul de dezvoltare durabil se refer la o form de cretere economic ce satisface nevoile societii n termeni de bunstare pe termen scurt, mediu i mai ales lung. Ea se fundamenteaz pe considerentul c dezvoltarea trebuie s vin n ntmpinarea nevoilor prezente fr s le pun n pericol pe cele ale generaiilor viitoare. n termeni practici, acest lucru nseamn crearea condiiilor pentru dezvoltarea economic pe termen lung, n acelai timp protejnd mediul nconjurtor. 103 1.2.4.3 Finanele publice i serviciul public n abordarea serviciilor publice, finanele sunt interesate de modul de finanare a acestora 104 . Astfel, se realizeaz o distincie ntre serviciilor publice finanate de la bugete centrale i locale, cum sunt serviciile publice generale (deliberative, executive, judectoreti), de aprare i siguran naional, de nvmnt etc., servicii publice ce se finaneaz din surse extrabugetare, ca de pild administrarea pieelor i trgurilor, protecia plantelor, administrarea instituiilor publice autonome etc.
Exist de asemenea, servicii publice finanate prin combinaii bugetare i extrabugetare, cum ar fi casele de cultur, teatrele, administrarea fondului locativ, cultele, etc. i servicii publice care se autofinaneaz cum sunt societile naionale sau societile comerciale cu capital majoritar de stat, fiind vorba de servicii publice de natur economic.

* * *

n anul 1992, n cadrul Conferinei de la Rio, 170 de state, printre care i Romnia au recunoscut n mod unanim i au czut de acord asupra nevoii urgente de a adopta o strategie global pentru secolul urmtor, denumit AGENDA 21, a crei opiune s fie aplicarea principiilor dezvoltrii durabile. 102 Asupra conceptului de dezvoltare durabil Preda D., Ocuparea forei de munc i dezvoltarea durabil, Ed. Economic, Bucureti, 2002. 103 Moga A., Dezvoltarea durabil Concept, Principiile enunate n Raportul Brundtland, Forum-supliment Arhitext Design-3/2001. 104 Asupra bugetelor serviciilor publice Nicolae Popescu, Finane publice, Ed. Economic, Bucureti 2002, p. 185-204

101

35

Aadar, accepiunea clasic a serviciului public s-a mbuntit cu noi puncte de vedere economice, sociologice, ecologice, tehnologice sau manageriale. nglobnd aceste puncte de vedere, putem defini serviciul public ca fiind activitatea realizat de ctre o colectivitate (local, regional, naional sau european) prin puterea de care aceasta dispune sau ncredinat de aceasta unui ter, prin care contribuie la realizarea sau la punerea n valoare a unui bun public sau furnizarea unui serviciu necesar tuturor (existent sau nou), care nu poate fi realizat sau prestat doar prin regulile pieei. Aceast necesitate poate decurge dintr-un interes strategic comun sau din necesitatea de solidaritate i echitate. Activitile specifice serviciului public contribuie la dezvoltarea durabil a comunitii i presupun nglobarea noilor tehnologii i a proceselor manageriale pentru creterea performanelor. Finanarea serviciilor publice se realizeaz din surse bugetare, extrabugetare, combinaii ale acestora sau se autofinaneaz. n Romnia, serviciile comunitare de utiliti publice sunt definite ca totalitatea activitilor de utilitate i interes public general, desfurate la nivelul comunelor, oraelor, municipiilor sau judeelor sub conducerea, coordonarea i responsabilitatea autoritilor administraiei publice locale, n scopul satisfacerii cerinelor comunitilor locale, prin care se asigura urmtoarele utiliti 105 : a) alimentarea cu ap; b) canalizarea i epurarea apelor uzate; c) colectarea, canalizarea i evacuarea apelor pluviale; d) producia, transportul, distribuia i furnizarea de energie termic n sistem centralizat; e) salubrizarea localitilor; f) iluminatul public; g) administrarea domeniului public i privat al unitilor administrativteritoriale, precum i altele asemenea; h) transportul public local.

105

Legea nr. 51 din 8 martie 2006 a serviciilor comunitare de utiliti publice, art. 1, publicat n nr. 254/2006.

36

1.3. ACCEPIUNEA SERVICIULUI PUBLIC N UNIUNEA EUROPEAN n materie de servicii publice, n Uniunea European exist o problem care pune n discuie rolul fiecrui stat i finalitatea construciei europene: cum s se armonizeze serviciile publice naionale i locale cu ambiiile de realizare a unui spaiu economic comun? Aceast problem este de actualitate deoarece exist o contradicie aparent ntre interesul colectiv al serviciului public din interiorul unui stat i deschiderea fa de concurena european. Construcia comunitar, prin esen economic la originile sale, a avut ca obiectiv realizarea unui spaiu economic bazat pe patru liberti fundamentale: libertatea circulaiei mrfurilor, a capitalurilor, a serviciilor i a persoanelor. Piaa comun, definit ca o pia interioar unic, are drept rezultat obligarea statelor i a actorilor economici de a nltura obstacolele acestui spaiu economic unificat. ntr-o prim etap, tratatele nu evoc nici problema rolului intern al statelor i nici cea a serviciilor publice. n absena unor termeni clari cu privire la rezerva sau neaplicarea regulilor comunitare pentru serviciile publice, acestea sunt supuse dreptului comun. Astfel, dou reguli de drept comunitar aveau n vedere funcionarea clasic a serviciilor publice: interdicia oricrei discriminri fa de naionalitate i deschiderea ctre spaiul european al concurenei. Aceste reguli au trei consecine directe: prima consecin ar fi c orice operator poate interveni pe ansamblul teritoriului comunitar i deci, poate concura serviciile publice prin alegerea de activiti rentabile, ceea ce poate fi ilustrat n domeniul potei. A doua consecin ar fi interdicia ajutoarelor de stat i a controlului care afecteaz concurena, ceea ce poate fi observat n domeniul transportului. Cea de a treia consecin ar fi c monopolurile publice trebuie s fie deschise ca n cazul energiei electrice. Problema serviciilor publice a fost aproape ignorat n tratate i nu a fost adus n prim plan dect n momentul n care Comisia a luat n discuie mbuntirea pieei interioare pentru 1 ianuarie 1993. Aceste reflexii au fost tardive, dar au constituit rspunsuri la iniiativele Comisiei n domenii noi pentru comunitate, precum energia, pota i telecomunicaiile.

37

Tratatul de la Roma nscrie punerea n aplicare a unui spaiu european al concurenei. Se interzic ajutoarele de stat 106 i se impun limite cantitative de export 107 ; statele sunt obligate s organizeze monopoluri naionale cu caracter comercial (art.37) i s respecte regulile concurenei n raporturile cu ntreprinderile publice (art.90). Referiri clare la noiunea de serviciu public nu apar dect n art. 77 cu privire la politica de transporturi, articol care precizeaz c sunt compatibile cu prezentul tratat ajutoarele care rspund nevoilor de coordonare a transporturilor sau care corespund rambursrii anumitor servitui inerente noiunii de serviciu public. Actul unic european din 1985 constituie prima revizuire cu privire la competena comunitar. Acesta prevede n art. 8 realizarea pieei interioare ncepnd cu 31 decembrie 1992. Fr a face noi referiri la noiunea de serviciu public, tratatul ncredineaz Comisiei Comunitilor europene mandatul clar de a pune n aplicare o piaa interioar n toate domeniile i ndeosebi n cele care pot face obiectul serviciilor publice, cum ar fi domeniile electricitii, gazului natural sau telecomunicaiilor. Tratatul asupra Uniunii Europene nu evoc nimic n plus n ceea ce privete noiunea de serviciu public, contribuie doar la recunoaterea acestora. Pe de o parte, un nou titlu este consacrat reelelor transeuropene pentru care serviciile publice au caracteristici speciale. Art. 129 B dispune: comunitatea contribuie la stabilirea i la dezvoltarea reelelor transeuropene n sectorul infrastructurii de transport, a telecomunicaiilor i energiei. Astfel, Comunitatea trebuie s favorizeze punerea n aplicare a reelelor europene n domenii care fac obiectul serviciilor publice n cea mai mare parte a statelor i trebuie s se in cont de specificul naional. Pe de alt parte, n timp ce Tratatul de la Roma revizuit nu fcea nici o referire la rezervele naionale sau la un principiu relaional ntre state i Comunitate, tratatul de la Maastricht108 conine consideraii noi. Aici se afirm c Uniunea respect identitatea naional a statelor membre (art. F) i, pe baza principiului subsidiaritii, formuleaz o nou abordare care s permit anumite specificiti naionale. Dincolo de evoluia textual a tratatului care rmne supus interpretrii Curii de Justiie a Comunitilor europene, se poate constata un nceput al recunoaterii

106 107

Art. 92 i urmtoarele din Tratatul de la Roma. Art. 30. 108 Tratatul asupra Uniunii Europene a fost semnat la 7 februarie 1992, fiind cunoscut sub denumirea de Tratatul de la Maastricht.

38

juridice de ctre Curte i o sensibil evocare a serviciului public de ctre instanele comunitare 109 . Instituiile europene arat un interes particular fa de problema serviciilor publice. Comitetul Economic i Social a adoptat n septembrie 1993 un aviz de iniiativ asupra sectorului public n Europa. Parlamentul European, adoptnd raportul lui M. Roberto asupra serviciilor publice i privatizrii din mai 1994 a invitat Comisia s propun o cart european a serviciilor publice axat pe trei puncte: a) identificarea principiilor comune crora trebuie s le rspund serviciile publice n Europa pentru a satisface exigenele unei cetenii europene reale; b) unitatea de tratament pentru toi utilizatorii n diferite servicii distribuite pe o baz naional dar avnd o dimensiune supranaional; c) norme care s garanteze pentru orice serviciu un plan calitativ i unul cantitativ. Comisia European s-a angajat s publice un document de reflexie asupra orientrilor n materie de serviciu public, analiznd situaia pentru fiecare sector, datorit diferenelor existente. Proiectul francez de Cart european a serviciului public propunea Comisiei i altor ri europene o concepie novatoare permind emergena veritabilelor servicii publice europene i prezervarea principalelor modaliti de organizare i gestiune proprii fiecrei ri. Aceast propunere a reprezentat o nou abordare care permitea existena unei abordri europene a serviciilor publice. n septembrie 1996, Comisia European a prezentat un comunicat 110 asupra Serviciilor de interes general n Europa, care punea clar n eviden diferena dintre misiunea i statutul operatorului, lsnd statele membre s aleag proprietatea capitalului, recunoscndu-se legitimitatea serviciului public 111 . Tratatul de la Amsterdam 112 a adus modificri importante Tratatului asupra Uniunii Europene i Tratatului care a instituit Comunitatea European, aducnd lmuriri suplimentare asupra conceptelor de dezvoltare local i subsidiaritate; a fost consolidat politica de protecie a mediului; au fost aduse clarificri n materie de

Este vorba n primul rnd de Ordonanele Corbeau, 1993 i Comuna d'Almelo, 1994. Despre acest comunicat Profiroiu A., Pilotajul serviciilor publice, Editura Economic, Bucureti 2001, p. 22. 111 serviciile de interes general reprezint repere ale colectivitii i exist o puternic legtur ntre ele i ceteni. Ele constituie de asemenea, un element de identitate cultural pentru toate rile europene extras din comunicatul asupra serviciilor de interes general din Europa, sursa Eur-Lex. 112 ncheiat la 2 octombrie 1997 de cei 15 minitri ai afacerilor externe, a adus modificri importante Tratatului asupra Uniunii Europene.
110

109

39

protecie a consumatorilor etc. 113 , fr a exista ns o abordare expres a serviciilor publice. Excepia o reprezint noul articol 16 din Tratatul Uniunii Europene, care prevede c: Fr a prejudicia articolele 73, 86 i 88, i avnd n vedere locul pe care l ocup serviciile de interes economic de ordin general printre valorile comune ale Uniunii, ca i rolul pe care acestea l joac n promovarea coeziunii sociale i teritoriale a Uniunii, Comunitatea i statele sale membre, fiecare n limitele competenelor lor i n limitele cmpului de aplicare a prezentului tratat, vegheaz ca aceste servicii s funcioneze pe baza principiilor i n condiiile care s le permit ndeplinirea misiunii lor. Un alt moment important pentru evoluia serviciilor publice n Uniunea European Lisabona. Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene, proclamat de Consiliul European n decembrie 2000 (la Nisa), cuprinde un articol 35 privitor la accesul la serviciile de interes economic general: Uniunea recunoate i respect accesul la serviciile de interes economic general, aa cum este prevzut de legislaiile i practicile naionale, n conformitate cu dispoziiile tratatului care instituie Comunitatea European, pn la promovarea coeziunii sociale i teritoriale a Uniunii. Referindu-se doar la legislaiile naionale, acest articol nu deschide calea serviciilor europene de interes general, necesare totui pentru a construi noua Europa. n luna noiembrie 2002, Comisia a prezentat un Raport cu privire la liniile directoare ale ajutoarelor de stat n domeniul serviciilor de interes economic general 114 prin care se preciza c serviciile de interes economic general (SIEG) ndeplinesc o funcie fundamental n toate statele membre care, n absena reglementrilor comunitare dispun de o mare libertate pentru a le defini i a le pune n aplicare n funcie de alegerea lor politic. Un moment recent al evoluiei serviciilor publice l reprezint proiectul Cartei verzi a serviciilor de interes general 115 proiect iniiat de ctre Centrul european al ntreprinderilor cu participare public i de interes economic general (C.E.E.P.), n
Asupra noutilor aduse de Tratat Irina Moroianu Zltescu, Radu C. Demetrescu, Prolegomene la un drept instituional comunitar, Ed. Economic, Bucureti, 2003, p. 192-195. 114 Bruxelles, le 27.11.2002, COM(2002) 636 final, RAPPORT DE LA COMMISSION relatif l'tat des travaux concernant les lignes directrices relatives aux aides d'tat lies aux services d'intrt conomique gnral. 115 Bruxelles, 21.5. 2003, COM(2003) 270 final, LIVRE VERT SUR LES SERVICES D'INTRT GNRAL.
113

a fost reprezentat de comunicatul cu privire la Serviciile de interes

general n Europa, adoptat de ctre Comisia European la 20 septembrie 2000, la

40

colaborare cu Confederaia european a sindicatelor (C.E.S.) transmis spre studiu Consiliului Uniunii Europene. Potrivit art. 16 al proiectului Cartei verzi a serviciilor publice de interes general, acestea sunt activiti create, organizate i reglementate de autoriti publice (naionale, regionale sau locale) pentru a garanta c furnizarea serviciilor este asigurat n condiiile considerate ca necesare pentru satisfacerea necesitilor societii. Aceste servicii ndeplinesc misiuni de interes general i sunt supuse de ctre autoritile publice unor obligaii specifice. Proiectul de directiv asupra serviciilor n piaa intern, depus n ianuarie 2004 de Comisia Prodi, a fost complet rescris de deputaii europeni. Principiul su motor, cel al rii de origine, a fost eliminat, n locul su fiind stabilit o clauz care stipuleaz libera circulaie a serviciilor. Printr-un comunicat din 16 februarie 2006 se precizeaz c dup doi ani de dezbateri, Parlamentul European a adoptat, cu o larga majoritate, n prim lectur, un raport privind proiectul de directiv referitoare la serviciile de pe piaa intern o problem major pentru Uniunea Europeana (UE) 116 . In 2007, a fost aprobata de catre Parlamentul European, in varianta Consiliului, cu unele schimbari minore directiva serviciilor - al carei obiectiv consta in facilitarea serviciilor trans-frontaliere, prin inlaturarea obstacolelor din calea liberei circulatii a serviciilor in piata interna. n rile membre ale Uniunii Europene, exist o mare diversitate de servicii publice: - Servicii comunale; - Regii municipale sau intercomunale; - ntreprinderi publice naionale; - Societi private n proprietate public, mixt sau privat; - Delegarea de servicii sau parteneriate public-privat. Aceast diversitate reprezint rezultatul istoriei, culturii, economiei i alegerilor politice specifice fiecrei ri. Nu se poate identifica o organizare tip, ci doar reguli i principii general aplicabile, adaptate contextului naional, urmnd logica

116

Avem de-a face cu cea mai important legislaie a Uniunii, dup Constituie. n Europa, serviciile trebuie s circule la fel de liber i deschis ca mrfurile i capitalul, a declarat raportorul Evelyne GEBHARDT.

41

subsidiaritii.

1.4. EVIDENIERI TIPOLOGICE ALE MANAGEMENTULUI SERVICIILOR PUBLICE Termenul de gestiune, acceptat ca administrare a patrimoniului sau a unor bunuri ale unei persoane de ctre reprezentantul ei sau totalitatea operaiunilor efectuate de un gestionar privind primirea, pstrarea i eliberarea bunurilor materiale sau a valorilor bneti dintr-o societate comercial sau instituie, trebuie difereniat, cel puin din punctul de vedere al coninutului activitilor, de termenul de management. Termenul de management, n care regsim ansamblul activitilor de organizare i conducere, n scopul adoptrii deciziilor optime n proiectarea i reglarea proceselor, a sistemului, apreciem c l include i pe cel de gestiune, indiferent de definiia dat celui din urm 117 . n Romnia, Legea nr. 51 din 8 martie 2006 a serviciilor comunitare de utiliti publice, publicat n nr. 254/2006 utilizeaz termenul de gestiune, preciznd n art. 23 gestiunea serviciilor de utiliti publice reprezint modalitatea de organizare, funcionare i administrare a serviciilor de utiliti publice n scopul furnizrii/prestrii acestora n condiiile stabilite de autoritile administraiei publice locale. Gestionarea serviciilor publice, ca noiune, o ntlnim att n Legea administraiei publice locale, ct i n Carta European a autonomiei locale48. Reglementrile legale au urmtorul coninut: Autonomia privete att organizarea i funcionarea administraiei publice locale, ct i gestionarea, sub propria responsabilitate, a intereselor colectivitilor pe care le reprezint 118 . 1.4.1. NFIINAREA SERVICIILOR PUBLICE nfiinarea serviciilor publice se poate realiza prin acte de autoritate, ale Parlamentului, Guvernului, autoritilor administrative autonome, autoritilor locale i celorlalte autoriti publice care au ca atribuii definirea interesului public. Recunoaterea unui serviciu public presupune reglementarea acestuia n sistemul juridic intern, n sensul precizrii bazelor acestora. 1. Constituia ca baz privind nfiinarea serviciilor publice
117 118

Matei L., op. cit., p. 88. Matei L., op. cit., p. 89.

42

Menionarea serviciilor publice locale n Constituie reprezint un aspect foarte important, conducnd la obligativitatea asigurrii acestuia. Constituiile diferitelor ri din Europa dateaz din perioade diferite, n funcie de care se pot distinge dou situaii: - constituii anterioare celui de al doilea rzboi mondial care au ca obiect n primul rnd reglementarea funcionrii instituiilor politice. Aceste constituii nu abordeaz dect n mod excepional serviciile publice locale, preciznd n primul categoriile de autoriti publice locale (cazurile Austriei, Finlandei i Irlandei). - constituiile posterioare celui de al doilea rzboi mondial sunt marcate de ideologia intervenionismului economic i social i recunoaterea drepturilor cetenilor, altfel spus a activitilor pe care cetenii sunt n drept s le solicite autoritilor publice spre a fi furnizate. Unele constituii recunosc competena de gestiune a serviciilor publice unei puteri descentralizate, astfel c nfiinarea sau desfiinarea unui serviciu se realizeaz n baza voinei acestor puteri descentralizate 119 . n Romnia, Constituia stabilete la art. 120 c administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice. O singur ar din Uniunea European nu este formal dotat cu o constituie: este vorba de Marea Britanie. Ordinea constituional intern se bazeaz pe cteva texte fondatoare, cea mai mare parte foarte vechi, i pe un ansamblu de cutume. Fiind vorba de texte cu o vechime considerabil, serviciile publice nu sunt reglementate. 2. Legislaia ca baz privind organizarea serviciilor publice n cea mai mare parte a rilor europene, organizarea serviciilor publice se realizeaz prin intermediul legislaiei. Sunt legi care determin nfiinarea serviciilor publice sau care determin regimul dup care sunt organizate i funcioneaz sau modalitile de control. n Romnia, exist acte normative care sugereaz chiar prin titlul lor c reglementeaz nfiinarea, organizarea sau funcionarea unor servicii publice. Pot fi amintite Ordonana Guvernului Romniei nr. 88/2001 privind nfiinarea, organizarea

Aceast situaie apare n Germania sau Spania. Astfel, legea fundamental german din 23 mai 1949 atribuie competene landurilor, competene pe care acestea le exercit liber, fr ca statul federal s intervin n aceste domenii.

119

43

i funcionarea serviciilor publice comunitare pentru situaii de urgen 120 , Ordonana Guvernului Romniei nr. 84/2001 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea serviciilor publice comunitare de eviden a persoanelor 121 , Legea nr. 241 din 22 iunie 2006 a serviciului de alimentare cu ap i de canalizare. 122 3. Alte surse prin care se pot nfiina sau se organizeaz servicii publice Organizarea serviciilor publice nu se realizeaz ntotdeauna pe o baz legislativ. n foarte multe cazuri, ele se bazeaz pe libertatea acordat colectivitilor locale de a asigura servicii pentru comunitate. Aceast libertate este recunoscut n majoritatea rilor europene. Aceasta nseamn c autoritile publice, confruntndu-se cu anumite probleme, pot decide nfiinarea i organizarea anumitor servicii publice ale colectivitilor locale, fr ca acest lucru s fie expres prevzut de constituie sau lege. Frana ofer un bun exemplu pentru aceast situaie. Dac anumite servicii publice sunt constituite pe baze legislative, statul sau colectivitile locale sunt autorizate s creeze noi activiti publice n condiii precizate de jurisprudena jurisdiciilor competente: Consiliul Constituional pentru legi, Consiliul de Stat i jurisdiciile administrative pentru reglementrile statului i deciziile colectivitilor locale, cu condiia ca aceste intervenii s fie motivate de un interes naional sau local i de situaii particulare. Se poate observa n Frana c unul din serviciile publice, distribuia public de ap potabil, s-a dezvoltat ca un serviciu public comunal fr ca vreun text s prevad acest lucru. 1.4.2. PRINCIPII DE ORGANIZARE I FUNCIONARE A SERVICIILOR PUBLICE Am precizat deja, c printr-o serie de decizii ale Consiliului de Stat i ale Tribunalului de conflicte, n Frana s-au construit trei principii ale serviciului public, considerate n literatura de specialitate ca fiind fundamentale.

120 121

Publicat n Monitorul Oficial, partea I, nr. 544 din 1 septembrie, 2001. Publicat n Monitorul Oficial, partea I, nr. 544 din 1 septembrie, 2001. 122 Publicat n Monitorul Oficial, partea I nr. 563 din 29 iunie 2006 .

44

A.

PRINCIPIUL

EGALITII

DE

TRATAMENT

AL

UTILIZATORILOR Deoarece vizeaz satisfacerea unui interes general, un serviciu public trebuie s asigure un acces egalitar pentru toi utilizatorii, egalitate ce decurge din egalitatea tuturor n faa legii. Totui, exist i excepii de la aceast regul, n cazul n care diferenele de tratament sunt justificate de situaii obiective 123 . Acest principiu are dou consecine pentru operatorii de servicii: - obligaia de a asigura serviciul pentru toi utilizatorii sau pentru un numr ct mai mare; - obligaia de a practica un pre de baz uniform i rezonabil pentru a se asigura accesul tuturor. B. PRINCIPIUL CONTINUITII SERVICIULUI PUBLIC Serviciul public, fiind considerat indispensabil pentru colectivitate, trebuie s funcioneze fr ntrerupere. Trebuie asigurat n mod constant i s funcioneze regulat, astfel c operatorul are obligaia de a-i organiza activitatea astfel nct s nu existe ntreruperi. Acest principiu a reprezentat mult vreme justificarea interzicerii sau limitrii dreptului la grev n serviciul public. n Marea Britanie nu exist nici o reglementare referitoare la nivelul minim n serviciile publice, singurul mijloc de a asigura continuitatea acestora fiind limitarea legal general a recurgerii la grev i rechiziia. Tribunalul Federal al Muncii din Germania apreciaz c, spre deosebire de funcionarii publici care nu au drept la grev, salariaii din serviciile cu impact asupra publicului, sub contract de munc de drept privat, pot face grev cu condiia s nu lezeze nejustificat interesele vitale ale populaiei i s vegheze, pentru ca msurile de protecie indispensabile s fie asigurate. Constituia Spaniei impune, n caz de grev, meninerea de servicii publice eseniale pentru comunitate. n Italia, Legea nr. 146 din 12 iunie 1990 are ca obiectiv concilierea ntre exercitarea dreptului la grev n serviciile publice eseniale i ocrotirea drepturilor persoanelor protejate prin Constituie. n acest scop, n aceast lege sunt enunate
De exemplu, datorit unor condiii tehnice, unele servicii precum serviciul de gaz, de distribuie a energiei termice, de alimentare cu ap, nu pot fi furnizate n mod egal.
123

45

regulile ce trebuie respectate n caz de conflict colectiv pentru a asigura realitatea coninutului esenial al drepturilor stabilite. Legea din Portugalia din 1977 asupra dreptului de grev a modificat regimul acesteia i n particular a instituit msuri specifice n serviciile care asigur nevoile sociale absolut necesare. C. PRINCIPIUL MUTABILITII (adaptabilitatea) SERVICIULUI PUBLIC Un serviciu public, creat pentru a satisface o nevoie de interes general, trebuie s se adapteze la evoluia acestei nevoi i, eventual, s dispar odat cu aceast nevoie. Dac definirea interesului general i nfiinarea unui serviciu public reprezint atributul autoritii publice, n mod unilateral, aceasta este cea care poate decide modificarea regulilor de organizare i funcionare ca i desfiinarea acestuia, dac se consider c nu mai este necesar. Aplicarea acestui principiu conduce la dou obligaii pentru operatori: - identificarea ateptrilor utilizatorilor; - mbuntirea continu a calitii serviciului. Acest principiu presupune i adaptarea serviciului public la evoluia tehnologic. Din punct de vedere al tehnologiei, sunt dou aspecte care ne rein atenia n mod deosebit: n ce msur sunt ncorporate noile tehnologii n furnizarea serviciului public n vederea creterii performanelor acestora? i n ce msura noile tehnologii determin apariia unor servicii publice? n literatura de specialitate regsim rspunsul la prima ntrebare, rspuns ce i regsete reprezentarea exact n viaa real: viteza de inserie a noilor tehnologii este mai mica n sectorul public dect n cel privat, dar logica interesului general permite accesul egalitar al tuturor la modernitate 124 . Explicaia acestui fapt o regsim n rigiditatea reglementrilor, capacitate de adaptare redus, lips de flexibilitate sau limitarea resurselor n sectorul public. Progresul tehnic a fcut s apar noi tehnologii i, de asemenea, noi nevoi publice, astfel c statele i colectivitile locale au fost adesea obligate s organizeze ca servicii publice, activiti create de progresul tehnic, n scopul ntririi propriilor autoriti i pentru a asigura dezvoltarea economic.

124

Influena micrilor tehnologice asupra sectorului public Matei L., op. cit., p. 131.

46

Apariia unei noi tehnologii a condus de foarte multe ori la asigurarea unei gestiuni publice: cile ferate, telefonia, televiziunea etc. n etapa actual de dezvoltare, progresul tehnic permite consumatorilor s se elibereze de puterea public pentru anumite tipuri de prestaii deoarece anumite servicii, create ca urmare a progreselor tehnice i dezvoltate ca servicii publice, pot s ias treptat de sub tutela public pentru a fi furnizate ntr-un univers concurenial. Apare, astfel, o schem de felul urmt Fig. 3. Schema procesului de ieire a unor servicii de sub puterea public.
Apariia unei noi tehnologii (transporturi, telefonie, televiziune etc.) Serviciu public (monopol public)

Univers concurenial operatori publici i privai

Concuren/pia doar operatori privai

Aceast schem conduce la urmtoarea concluzie: anumite bunuri i servicii noi, aprute ca rezultat al progresului tehnic, furnizate mai nti de ctre puterea public, sub un regim de servicii publice, trec ntr-un regim de gestiune concurenial n care caracterul de serviciu public se diminueaz sau chiar dispare complet. Ilustrarea acestei evoluii se reflect cel mai clar n cazul transporturilor aeriene, televiziunii, telecomunicaiilor. * * * n afara acestor principii fundamentale, n literatura de specialitate regsim i altele, cum sunt: principiul eficienei i eficacitii, al descentralizrii, al neutralitii sau al cuantificrii. Principiul eficienei i eficacitii
Presupune asigurarea eficienei i eficacitii n furnizarea serviciului public. Eficiena unui serviciu are n vedere obinerea de rezultate maxime cu eforturi minime, iar eficacitatea 47

presupune obinerea de rezultate ct mai apropiate de obiectivele propuse. Cele trei elemente amintite obiective, mijloace, rezultate, constituie triunghiul performanei.

Principiul descentralizrii serviciilor publice Const n transferarea serviciilor de la centru spre comunitile locale, cu scopul satisfacerii nevoilor sociale. 125 n sens formal, descentralizarea permite serviciilor publice s se administreze ele nsele, sub controlul statului, care le confer personalitate juridic, le permite constituirea unor autoriti proprii i le doteaz cu resursele necesare 126 . Literatura de specialitate apreciaz c este vorba de o descentralizare tehnic 127 , prin care i se confer serviciului public personalitate juridic. n unele studii de specialitate recurgerea la piaa. Dezangajarea sau descentralizarea prin recurgerea la pia const n ncredinarea anumitor funcii ale unei persoane publice, unor instituii private sau non-guvernamentale, n interesul public i cu participarea persoanei publice. Acest procedeu reprezint subcontractarea integral. Gradul de descentralizare difer considerabil de la o zon la alta, fiind determinat de evoluii istorice i de evoluia politic din ara respectiv. n America Latin i n numeroase ri n curs de dezvoltare, centralismul este o tradiie care i gsete rdcinile n lunga perioad de administraie colonial 129 . n cea mai mare parte a Africii i n alte regiuni confruntate cu o sub-dezvoltare a sectorului privat, statul i-a asumat importante sarcini de orientare a economiei i de asigurare de servicii publice, aspect criticat n anii 80 de Banca Mondial i FMI, deoarece se considera c gestiunea deficitar i corupia se datoreaz acestui centralism excesiv i concentrarea puterii de ctre o mic elit urban. Originile descentralizrii difer n funcie de regiune i sectorul de activitate. Dac avem n vedere sectorul educaiei, tendina descentralizrii deciziilor n materie de proces educativ, control financiar sau perspectiv organizatoric s-a
125 126

128

, pe lng descentralizarea politic,

administrativ i bugetar, se vorbete despre dezangajare sau descentralizare prin

serviciilor, dereglementarea sau privatizarea

Matei L., Alexandru I., op. cit., p. 99. Debbasch C., Intitutions Administratives, L.G.D.J., Paris, 1972, p. 160. 127 Vida I., Puterea executiv i administraia public, Ed. Monitorul Oficial, 1994, p. 19 128 Programul Naiunilor Unite pentru Dezvoltare The UNDP role n decentralization and local governance, New York 2000, p. 29. 129 Stein E., Fiscal decentralisation and government n Latin America, Paris, OCDE, 1998, p. 95.

48

accentuat progresiv n ntreaga lume n ultimii 25 de ani. Ritmul schimbrii a fost ns inegal de la un continent la altul i aceasta chiar n cadrul unor grupuri de ri cu sisteme economice i de guvernare similare. Transformarea a fost perceput ndeosebi n cadrul sistemelor educative puternic centralizate, din Europa Central i de Est i Asia Central. 130 Potrivit principiului neutralitii, serviciul public trebuie s funcioneze pentru a satisface interesul general i nu un interes particular. Acest principiu decurge din necesitatea de a asigura accesul tuturor la servicii publice i din caracterul egalitar al administraiei publice, n sensul c ea furnizeaz servicii tuturor, fr a face distincie de origine, de ras, de partide politice, principiu care nu este ntotdeauna i pretutindeni aplicabil 131 . Aplicarea principiului cuantificrii prezint o dubl semnificaie. n primul rnd introduce o evaluare obiectiv a msurii n care serviciul public satisface necesitile beneficiarilor, permind astfel o evaluare rapid a activitii serviciului, iar n al doilea rnd asigur transparena fa de ceteni i echitatea n furnizare. n unele lucrri de specialitate, transparena, n sensul dreptului la informare asupra serviciilor publice, apare ca un principiu distinct 132 . Putem, de asemenea, preciza principiul legalitii 133 sau cel al dezvoltrii durabile 134 . 1.4.3. FORME DE GESTIUNE A SERVICIILOR PUBLICE n literatura de specialitate sunt identificate urmtoarele moduri de gestionare a serviciilor publice 135 :

BIT, La formation permanente au XIX siecle: l,evolution des roles du personnel ensignant, rapport soumis aux fins de discussion a la Reunion paritaire sur la formation permanente au XXI siecle: l,evolution des roles du personnel enseignant, Geneve, 2000, p. 127. 131 Asupra caracteristicilor administraiei I. Alexandru i colectivul , op. cit., p. 20. 132 A. Profiroiu, op. cit. p. 19. 133 Legalitatea reprezint un principiu fundamental care st la baza fenomenului administrativ i cruia i se subordoneaz aciunea administraiei publice. Aceasta trebuie s se ntemeieze pe lege, care reprezint o baz de referin n aprecierea acesteia. Legalitatea este sinonim cu regularitatea juridic i presupune c aciunea administraiei s in seama de dou elemente: obligaia de conformare fa de lege i obligaia de iniiativ pentru a asigura aplicarea legii. 134 Acest principiu a fost proclamat n cadrul Declaraiei de la Rio (pct.3), semnat de majoritatea statelor lumii, printre care i Romnia, n cadrul Conferinei ONU pentru protecia mediului i dezvoltare din iunie 1992. Conform principiului 3 al Declaraiei privind mediul nconjurtor i dezvoltarea, dreptul la dezvoltare trebuie realizat astfel nct s satisfac echitabil nevoile privind dezvoltarea i mediul nconjurtor ale generaiilor prezente i viitoare. Problema cheie a dezvoltrii durabile o constituie reconcilierea ntre dou aspiraii umane: necesitatea continurii dezvoltrii economice i sociale, dar i protecia i mbuntirea strii mediului, ca singura cale pentru bunstarea att a generaiilor prezente, ct i a celor viitoare. Conform prevederilor stabilite n cadrul Conferinei de la Rio, fiecare autoritate local are obligaia de a elabora propria strategie local de dezvoltare durabil.

130

49

1. Administrarea prin regii autonome sau instituii publice; 2. Contractul de concesionare; 3. Contractul de nchiriere; 4. Locaia de gestiune; 5. Contractul civil; 6. Contractul comercial. Autoritatea public nsrcinat cu crearea unui serviciu public poate alege s l gestioneze ea nsi, utiliznd propriul personal i propriile bunuri. Este vorba de ceea ce numim gestiune direct sau gestiune n regie. Formele cunoscute ale gestiunii directe sunt: regia direct, regia depersonalizat, regia autonom 136 . n multe cazuri, autoritatea public nsrcinat cu crearea unui serviciu public ncredineaz gestiunea unei ntreprinderi publice sau private, pstrndu-i ns controlul asupra acesteia. Aceast situaie este cunoscut sub denumirea de gestiune indirect sau gestiune delegat. n acest caz, autoritatea public trebuie s stabileasc misiunea general a ntreprinderii., adic serviciile cu care aceasta este nsrcinat, misiunea de serviciu public i s stabileasc obligaii precise prin care s se asigure acest serviciu obligaii de serviciu public. Aceast misiune i obligaiile sunt stabilite prin diferite proceduri sau tehnici de delegare a serviciului public. Delegarea se poate realiza printr-o procedur unilateral, prin care misiunea i obligaiile sunt stabilite prin lege sau regulament. Este cazul ntreprinderilor publice, pentru care misiunea i obligaiile sunt stabilite prin textul legislativ de nfiinare. Delegarea se poate realiza i printr-o procedur contractual,. Aceasta presupune faptul c misiunea i obligaiile trebuie s fie incluse ntr-o convenie ncheiat ntre colectivitatea public i ntreprinderea nsrcinat cu prestarea serviciului. Este situaia delegrii ctre o ntreprindere privat, dar se impune din ce n ce mai mult i procedura contractual de delegare a serviciilor publice ctre ntreprinderi publice, mai ales pentru stabilirea obligaiilor de serviciu public. Conveniile de serviciu public, se disting n funcie de natura obligaiilor autoritilor i operatorilor i dup modul de remunerare a acestora. O prim situaie este aceea n care operatorul se comport ca un veritabil antreprenor, realiznd activitatea cu care este nsrcinat pe propriu-i risc. Autoritatea
135 136

Iorgovan A., Drept administrativ. Tratat elementar., Ed. Proarcadia, vol.III, Bucureti, 1993, p. 69. Alexandru I., Matei L., op. cit., p. 102.

50

public i ncredineaz asigurarea unui serviciu, dar nu l remunereaz direct, acest lucru realizndu-se prin exploatare, prin perceperea de redevene de la utilizatori. Aceast situaie cunoate dou modaliti: a) operatorul este nsrcinat nu doar cu asigurarea serviciului, ci i cu realizarea cadrului necesar de exemplu, instalarea conductelor pentru alimentare cu ap. Pentru aceste lucrri, autoritatea public nu este implicat financiar, urmnd ca operatorul si recupereze investiia din exploatare. Lucrrile nu reprezint proprietatea operatorului ci a colectivitii, care intr n posesia acestora la finele contractului. Aceast tehnic este denumit concesiune, autoritatea public fiind concedent iar operatorul concesionar 137 . b) lucrrile necesare funcionrii serviciului sunt puse la dispoziie de ctre autoritatea public, iar operatorul pltete o redeven. Acest procedeu poart de numirea de affermage, dar n legislaia romneasc nu se deosebete de concesiune. Deosebirea dintre affermage i concesiune const n perioada contractului: pentru concesiune este o perioad mai mare, urmrindu-se recuperarea investiiilor. Alte deosebiri eseniale nu exist:; concesionarul i fermier- ul au aceleai obligaii i aceleai drepturi stabilite prin contract, condiii care fixeaz principiile generale i caietul de sarcini unde sunt stabilite detaliat condiiile de funcionare. A doua modalitate de delegare contractual a serviciului are n vedere un operator remunerat direct de ctre colectivitatea public. Acesta nu percepe redevene sau taxe de la utilizatori, acest lucru fiind realizat de ctre colectivitate. Remunerarea operatorului depinde de rezultatele activitii sale, de obicei fiind vorba de un procent din cifra de afaceri. Pe lng gestiunea direct i cea delegat, exist i gestiunea semidirect care reprezint un proces de administrare mixt a serviciului public, n sensul exploatrii n regie direct alturi de prestarea unei pri a serviciului public de ctre o ntreprindere exterioar (din sectorul privat). n Romnia, potrivit legislaiei n vigoare 138 , gestiunea serviciilor de utiliti publice se organizeaz i se realizeaz n urmtoarele modaliti: a) gestiune direct; b) gestiune delegat.
137

Ordonana de Urgen a Guvernului nr.34 din 19 aprilie 2006, privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, M. Of. nr. 418/15, mai, 2006. 138 Legea 51/2006, art. 23 i 30.

51

Gestiunea direct este modalitatea de gestiune n care autoritile administraiei publice locale sau asociaiile de dezvoltare comunitar, dup caz, i asum, n calitate de operator, toate sarcinile i responsabilitile ce le revin potrivit legii cu privire la furnizarea/prestarea serviciilor de utiliti publice i la administrarea i exploatarea sistemelor de utiliti publice aferente. Gestiunea delegat este modalitatea de gestiune n care autoritile administraiei publice locale sau asociaiile de dezvoltare comunitar, dup caz, transfer unuia sau mai multor operatori toate sarcinile i responsabilitile privind furnizarea/prestarea serviciilor de utiliti publice, precum i administrarea i exploatarea sistemelor de utiliti publice aferente acestora, pe baza unui contract, denumit n continuare contract de delegare a gestiunii.

1.4.4. PRESTATORII DE SERVICII PUBLICE 139 INSTITUIILE PUBLICE Termenul de instituie provine din latinescul institutio aezmnt, ntemeiere, nfiinare, dar i obicei, regul de purtare, deprindere 140 . n limbaj curent, cuvntul instituie reprezint organizaii care au un statut, reguli de funcionare stabilite prin acte normative, avnd rolul de a satisface anumite nevoi 141 . n sens restrns, sunt instituii publice numai persoanele juridice nfiinate prin acte de putere sau de dispoziie ale autoritilor administraiei publice centrale sau locale n scopul realizrii unor activiti fr caracter comercial sau pentru ndeplinirea unui serviciu public nepatrimonial. Specialitii definesc instituia public i ca o form de organizare a serviciilor publice, alturi de autoritile administraiei publice i regiile autonome de interes public 142 . Pentru c scopul nfiinrii lor este acela de a realiza sarcini de natur social cultural, se mai numesc i instituii social-culturale. Aadar, se pot identifica mai multe caracteristici ale instituiilor publice: a) se nfiineaz, se reorganizeaz i se desfiineaz prin lege sau potrivit legii de ctre Parlament, Guvern, ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i de ctre consiliile judeene i locale;
139

Asupra acestui subiect Parlagi A., C. Iftimoaie, Serviciile publice locale, Ed. Economic, Bucureti, 2001, p. 57-71. 140 Zamfir C., Vlsceanu I., Dicionar de sociologie, Ed. Babel, Bucureti, p. 30. 141 Alexandru I. i colectivul, op. cit., p. 31. 142 Priscaru V., Tratat de drept administrativ romn, partea general, Bucureti, 1993.

52

b) sunt nfiinate pentru satisfacerea unor interese generale de specialitate, cu caracter social-cultural, ale membrilor societii; c) coordonarea activitii instituiilor publice n scopul realizrii interesului general (pentru care, de altfel, au fost create) poate fi fcut prin reprezentani ai autoritii publice n organul de conducere al instituiei (AGA sau CA) sau prin contractul cu instituia public, adic n mod indirect prin bilanul aprobat anual de ctre autoritatea public, d) mijloacele financiare necesare desfurrii activitii lor sunt asigurate, de regul, de la bugetul administraiei centrale de stat sau de la bugetele locale; e) i desfoar activitatea fie gratuit, fie cu plat; f) sunt ncadrate cu personal, n specialitatea serviciului public n care activeaz; g) desfoar o activitate continu i n mod ritmic. n prezent, se observ tendina autoritilor publice de a nfiina instituii publice cu caracter administrativ, dar cu sarcini comerciale sau industriale: agenii, asociaii, camere. Acest fenomen este justificat de lipsa resurselor necesare funcionrii instituiilor publice administrative, capacitatea instituiilor comerciale de a se organiza mai bine i de a funciona mai eficient dect instituiile administrative i posibilitatea de a se sustrage normelor de drept administrativ ce ncorseteaz activitatea economic. REGIILE AUTONOME Regiile autonome sunt ageni economici reorganizai n temeiul Legii 15/1990 privind transformarea ntreprinderilor de stat n societi comerciale. Ulterior, prin O.G. nr. 13/1993 s-au stabilit msuri pentru restructurarea activitii regiilor autonome n vederea eficientizrii lor, pentru respectarea disciplinei financiare, gestionarea bunurilor din domeniul public, precum i pentru reglementarea raporturilor dintre autoritile administraiei publice i regii, iar prin Legea nr. 135/1994 s-au stabilit numrul i obiectul de activitate al regiilor autonome de interes local, urmnd ca, pentru activiti ce nu mai fac obiectul regiilor, consiliile locale s organizeze fie societi comerciale, fie servicii publice. Un moment important n reorganizarea regiilor autonome a fost reprezentat de adoptarea O.U.G. nr. 30/1997 prin care se preciza c vor fi supuse reorganizrii, cu prioritate, regiile care presteaz servicii de utilitate public i nregistreaz pierderi.
53

n ultimii ani am asistat la un proces de reorganizare a regiilor autonome n societi comerciale deoarece s-a constatat o lips de performan a acestora n asigurarea serviciilor cu care erau nsrcinate, fapt datorat inexistenei unei diferenieri ntre activitatea de conducere i cea de execuie, inexistenei mijloacele financiare necesare bunei funcionri i dezvoltrii, absenei concurenei, lipsei inovaiei, birocraiei n executarea sarcinilor i lipsei de iniiativ specifice oricrui sistem centralizat. SOCIETILE COMERCIALE Societile comerciale pe aciuni sau cu rspundere limitat sunt ageni economici prin care se pot realiza servicii publice. nfiinarea unor astfel de societi comerciale se realizeaz prin acte ale autoritilor publice. Prin actul de nfiinare se precizeaz forma juridic, denumirea, sediul, capitalul social subscris i structura acestuia, modul de constituire, inclusiv preluarea activului i pasivului fostelor ntreprinderi de stat, se aprob statutul de organizare i funcionare. Societile comerciale prestatoare de servicii publice sunt nfiinate pentru satisfacerea unor interese generale de specialitate ale membrilor societii, dar, n comparaie cu instituiile publice, i desfoar activitatea cu plat, asigurndu-i mijloacele financiare necesare desfurrii activitii lor din activitatea proprie. n comparaie cu regiile autonome, furnizarea de servicii publice prin intermediul societilor comerciale prezint unele avantaje: - mai mare eficien i eficacitate n paralel cu reducerea costurilor, datorit existenei ntr-un mediu concurenial; - renunarea la subvenii i degrevarea bugetului public de cheltuieli suplimentare; - asigurarea investiiilor i dezvoltarea bazei materiale din resurse ale sectorului privat; - mai mare flexibilitate i responsabilitate n cazul nendeplinirii obligaiilor contractuale gestiunea serviciului poate fi ncredinat altei societi comerciale. AGENIILE ECONOMICE SPECIALIZATE Serviciile publice pot fi asigurate i prin intermediul unor agenii economice specializate nfiinate de ctre autoritile publice. Aceste agenii sunt nfiinate de ctre autoritile publice, n condiiile reglementate de legislaia privind autoritile publice dar i cea care vizeaz societile comerciale. n acest sens, pot exista societi pe aciuni cu un singur acionar (o
54

autoritate public) sau autoritile publice pot deine votul de aur (dreptul de veto indiferent de numrul de aciuni deinute). De asemenea, exist posibilitatea ca autoritatea public s-i desemneze reprezentanii n consiliul de administraie (indiferent dac dein aciuni sau nu). Prin actul de nfiinare se stabilesc denumirea, sediul, forma juridic, organul de conducere, procedura de adoptare a deciziilor, capitalul i diviziunile sale, clauze speciale de arbitraj i soluionare a litigiilor, clauze de ncetare a activitii. Ageniile se nfiineaz pentru realizarea unor lucrri de interes public, fiind specializate ntr-un anume domeniu de activitate cum ar fi: drumuri, canalizri, energie termic, gaze etc. Autoritile publice contribuie cu o parte a capitalului ageniei. Acest capital nu poate fi reprezentat de bunuri aparinnd domeniului public. 1.4.5. ACTORI IMPLICAI N NFIINAREA, ORGANIZAREA I FUNCIONAREA SERVICIILOR PUBLICE Pentru a fi vorba de un serviciu public, trebuie s existe o autoritate public nsrcinat cu organizarea acestuia. Prin organizare sunt vizate diferite aspecte: determinarea regulilor de funcionare, atribuirea dreptului de exploatare, controlul condiiilor de exercitare a acestui drept etc. Nivelurile de implicare public i elementele privind organizarea sunt sintetizate n tabelul de mai jos
Fig. 4. Autoritile competente pentru organizarea unui serviciu public i competenele acestora.
AUTORITATE COMPETENT

Parlament

Puterea executiv

Autoriti Colectivitate administrative local autonome

Persoane juridice de drept privat

Determinarea regulilor de funcionare Atribuirea puterii de exploatare Controlul exploatrii

55

Acest tabel arat c exist pentru fiecare tip de serviciu public local un mare numr de configuraii posibile n ceea ce privete organizarea i funcionarea i, n unele cazuri, responsabilitile pot fi repartizate ntre mai multe niveluri de autoriti administrative. Am considerat util n continuare prezentarea principalelor responsabiliti, aa cum acestea par a fi distribuite ntre prile implicate: administraia public central, administraia public local, prestatorii de servicii, beneficiarii (consumatorii) i massmedia. Fig. 5. Prile implicate n organizarea i funcionarea serviciilor publice i responsabilitile lor.
Nr. Crt. PRILE IMPLICATE Administraia public central RESPONSABILITI Stabilete politica naional n domeniu. Realizeaz proiecte de acte normative n domeniu. Elaboreaz standarde generale de evaluare a performanelor serviciilor publice. Stabilete politica local n domeniu. Organizeaz servicii publice, formuleaz strategii i programe de dezvoltare. Furnizeaz servicii publice la nivel local. Elaboreaz norme locale, regulamente, studii de dezvoltare. Asigur finanarea serviciilor publice locale din bugetul local, surse extrabugetare, aprob tarife pentru unele servicii. Monitorizeaz modul n care este asigurat serviciul public n conformitate cu normele legale, principiilor i regulilor specifice. Respect legislaia n vigoare. Asigur serviciile la standardele stabilite de administraia public i respect obligaiile contractuale. Respect principiile i regulile de baz ale serviciilor publice. Dezvolt serviciile n vederea creterii performanelor acestora. Gestioneaz eficient resursele umane, financiare i materiale avute la dispoziie. Rspund la solicitrile beneficiarilor. Informeaz beneficiarii cu privire la drepturile i obligaiile acestora n raport cu serviciul public. Consult beneficiarii cu privire la modalitile optime de furnizare a serviciului. Respect legislaia n vigoare. Se informeaz cu privire la noile reglementri, cu privire la modalitile de organizare i funcionare a serviciilor publice. Pltesc la termen serviciile de care beneficiaz. Se implic n furnizarea serviciilor publice. Asigur o informare corect a cetenilor, a administraiei centrale i locale, a prestatorilor.

1.

2.

Administraia public local

3.

Prestatori de servicii

4.

Beneficiari (consumatori) MassMedia

5.

rile cu organizare i tradiie unitar ncurajeaz furnizarea serviciilor publice de ctre stat care joac rolul de organizator i de arbitru atunci cnd nu este chiar el operatorul. rile cu organizare descentralizat ncurajeaz responsabilitatea local. n cele mai multe cazuri aceste ri recunosc largi atribuii structurilor intermediare dintre stat i colectivitile de la baz. Este cazul landurilor din Germania, comunitilor autonome din Spania i regiunilor din Belgia i Italia.
56

Tradiiile

politice

interne

joac

un

rol

important

distribuirea

responsabilitilor ntre nivelul central i puterile locale. Anumite servicii se preteaz mai bine a fi prestate la nivel local, altele, la nivel central sau intermediar. Serviciile urbane i serviciile de distribuie (ap, gaz, electricitate) sunt mai potrivite unui sistem de responsabilitate local. Marile reele de transport, asigurrile sociale, producia de energie sunt de competen naional. n privina funciilor regaliene, trebuie menionat faptul c ele sunt ncredinate, prin natura lor, responsabilitii etatice. Vorbind despre serviciul public n viziunea Uniunii Europene, a aprut o ntrebare fireasc: cum s se armonizeze serviciile publice naionale i locale cu ambiiile de realizare a unui spaiu economic comun? Astzi se dorete crearea unei piee europene unice, prin punerea n oper a reelelor transeuropene (telecomunicaii, transporturi feroviare, electricitate, gaz, servicii potale), pornind de la reguli de joc europene impuse tuturor i de la cadre juridice naionale care transpun i completeaz dreptul comunitar. Se apreciaz c o regularizare sectorial adecvat este n msur s asigure, sub controlul Oficiului Concurenei, o funcionare satisfctoare a concurenei pentru producerea unui serviciu eficace, cu respectarea obligaiilor de serviciu public impuse de lege. 1.4.6. METODE DE MANAGEMENT AL SERVICIILOR PUBLICE MANAGEMENTUL PRIN BUGETE Managementul prin bugete este un sistem de management ce asigur previzionarea, controlul i evaluarea activitilor organizaiilor prestatoare de servicii publice i ale principalelor componente ale acestora cu ajutorul bugetelor 143 . Tradiional, furnizorii serviciilor publice utilizeaz aceast metod de management, dimensionarea serviciului realizndu-se n funcie de alocaia bugetar. Nivelul i calitatea serviciului este direct proporional cu nivelul finanrii. Aplicarea acestei metode presupune parcurgerea urmtorilor pai: - delimitarea i dimensionarea ariilor de gestiune, adic a activitilor, grupelor de activiti i compartimente ; - elaborarea i fundamentarea bugetului general al organizaiei n care sunt incluse obiectivele, cheltuielile i eventual veniturile ariilor de gestiune ; - adoptarea bugetului general i implicit a ariilor de gestiune ;

143

Adaptat dup Nicolescu O., I. Verboncu, Management, Ed. Economic, Bucureti, 1996, p. 275.

57

- execuia bugetar; - evaluarea i ncheierea exerciiului bugetar. Aceast metod corespunde unei viziuni dominante n sectorul public pn n anii 80, privind primordialitatea resursei financiare. Totui, se remarc faptul c reformele iniiate n rile din Europa au vizat i componenta alocrii bugetare n cadrul organizaiilor publice, urmrindu-se flexibilizarea acesteia. Spre exemplu, n Irlanda una din iniiativele reformelor lansate n anii 90 a fost introducerea bugetelor administrative, concepute pentru a slbi rigiditatea procesului de alocri bugetare n domeniile selecionate (care fac obiectul programului). Principalele efecte care apar sunt: delegarea unei mai mari autoriti financiare de la Ministerul de Finane la alte ministere i o libertate decizional mai mare a managerilor din administraia public n ceea ce privete repartizarea alocrilor bugetare. n cazul costurilor administrative, managerii au autoritatea de a transfera fondurile necheltuite n contul urmtorului an 144 . MANAGEMENTUL PRIN OBIECTIVE (M.P.O.) Literatura de specialitate atribuie paternitatea acestui concept specialistului american P. Drucker care, n 1954, l definete ca pe o cale de a ncuraja angajaii s participe la stabilirea propriilor obiective ct i a celor de la nivelul ntregii organizaii. ntr-o manier general M.P.O. este definit ca sistemul de management prin care se urmrete determinarea riguroas a obiectivelor pn la nivelul de execuie. Sistemul de recompense sanciuni este stabilit n funcie de gradul de atingere a obiectivelor. Aceasta este o metod utilizat n managementul serviciilor publice, dar se constat adesea c formularea obiectivelor este n sarcina unor entiti din afara organizaiei furnizoare a serviciului public sau sunt formulate prin acte normative, fiind nsoite i de voluminoase manuale de proceduri. De asemenea, s-a constatat c la nivelul organizaiilor publice nu exist capacitatea de a face alegeri strategice i de a face cunoscute obiectivele pn la nivelul executanilor. O astfel de metod a fost utilizat n reforma administraiei publice din Portugalia unde reforma s-a concentrat pe obiective cheie, pornindu-se de la premiza c abordarea unui numr limitat de subiecte-cheie, va produce schimbri n alte domenii, rezultnd ceea ce s-ar putea numi un efect cascad. Aceast reform a
Isabel Corte-Real, Koen Nomden, Michael Kelly, Franck Petiteville, Administraia n tranziie, European Institute of Public Administration, 1999, p. 69.
144

58

pornit de la conceptul introdus i dezvoltat de profesorul Yehezkel Dror privind abordarea radical-selectiv. MANAGEMENTUL PRIN PROIECTE Acesta poate fi definit ca un sistem de management cu o durat de aciune limitat, cel mai adesea civa ani, conceput n vederea soluionrii unor probleme complexe, dar definite precis, cu un puternic caracter inovaional i care implic aportul unei game largi de diveri specialiti, din subdiviziuni organizatorice diferite, integrai temporar ntr-o reea organizatoric autonom 145 . Acest tip de management este dificil de aplicat n cadrul organizaiilor prestatoare de servicii publice deoarece acestea au o structur funcional, fiind legat deci de constituirea unei structuri flexibile, prin mbinare cu cea matriceal. Acest tip de management l regsim, spre exemplu, n Frana. Proiectele de servicii publice au fost concepute pentru a dezvolta o abordare strategic n cadrul administraiei i care cuprinde pregtirea, dezvoltarea, comunicarea i evaluarea etapelor desfurate cu funcionarii publici. Serviciile aveau libertatea de a-i defini propriul lor proiect. Grupurile de lucru, care cuprind funcionarii publici din toate sectoarele, responsabili de supravegherea diverselor etape ale ciclului proiectului, au conferit proiectelor de servicii publice o dimensiune participativ 146 .

Nicolescu O., I. Verboncu, Management, Ed. Economic, Bucureti, 1996, p. 267. Isabel Corte-Real, Koen Nomden, Michael Kelly, Franck Petiteville, Administraia n tranziie, European Institute of Public Administration, 1999, p. 79.
146

145

59

Capitolul II ADMINISTRAIA LOCAL I SERVICIILE PUBLICE

2.1. ASPECTE GENERALE PRIVIND SERVICIILE PUBLICE LOCALE Dup cum am precizat, o categorie distinct de servicii publice o reprezint serviciile publice locale. Acestea au aprut ca rezultat al descentralizrii i aplicrii principiului subsidiaritii, n sensul c nevoile unei colectiviti locale trebuie s fie satisfcute prin servicii organizate de ctre acea colectivitate. Pentru existena unor astfel de servicii este necesar un cadru legislativ care s defineasc: - autoritile organizatoare ale serviciului; - modalitile posibile de organizare; - obligaiile de tip serviciu public care trebuie satisfcute de operatorii care le au n sarcin (de exemplu, ntreinerea serviciului n anumite condiii); - modalitile de finanare; - modul de exercitare a actului de reglare i, n special, existena unei autoriti independente, cu misiuni clar precizate n ceea ce privete reglarea serviciului (cum se mpart responsabilitile la anumite niveluri: puteri centrale, autoriti locale, autoriti regulatoare, oficii ale concurenei); - modalitile de informare ale beneficiarilor i ale autoritilor publice. n ceea ce privete sfera serviciilor publice locale, ntinderea acestora n raport cu nivelul central, prof. Ioan Alexandru, citndu-l pe W. Dillinger, identific trei modele ale relaiilor funcionale central/local. A. MODELUL AUTONOMIEI RELATIVE Acest model se definete prin urmtoarele caracteristici: Independen a serviciilor publice locale n interiorul statului; Libertate de aciune ntr-un cadru bine definit; Acest cadru este definit prin legislaie; Control limitat; Veniturile autoritilor locale provin n cea mai mare parte din taxe locale; Libertatea de a urma sau nu programul de guvernare al centrului; Competen politic i administrativ mare pe plan local;
60

 Supraveghere limitat a autoritilor locale de ctre instituiile centrale din teritoriu; Mare adaptabilitate n luarea deciziilor pentru satisfacerea optim a nevoilor cetenilor; Permite inechiti n cheltuielile i eficiena furnizrii serviciilor. B. MODELUL DE AGENIE Autoritile locale sunt extensii n teritoriu ale celor centrale sau agenii ale autoritii centrale n teritoriu; Autoritile locale i activitatea lor sunt reglementate detaliat n legislaie; Avem reglementri stricte i un control pe msur n ceea ce privete activitatea autoritilor locale; Taxele ce se strng pe plan local sunt nesemnificative; Finanare, n mare msur, de la nivel central; Competen politic mic la nivel local; Se poate s existe o competen administrativ mai mare; Exist o supraveghere amnunit a autoritilor locale de ctre instituiile centrale deplasate n teritoriu; Adaptabilitate mai mic n luarea deciziilor i satisfacerea unor necesiti ale cetenilor; Costuri mai mari, eficien mai mare i echitate n furnizarea de servicii publice; Se pot utiliza organizaii non-guvernamentale pentru furnizarea de servicii publice, dar supravegheate de ageniile guvernamentale. C. MODELUL DE INTERACIUNE Nu exist o delimitare clar ntre autoritatea central i cea local, ci de la caz la caz, adic situaia este diferit de la serviciu la serviciu (cine furnizeaz i cine pltete serviciul public); Procesul de luare a deciziilor nu este dominat nici de autoritile centrale, nici de cele locale (exist o interaciune, un sistem check and balances); Exist competene politice i administrative i la nivel central, i la nivel local; Veniturile autoritilor locale provin din taxe i impozite locale, dar i din transferuri de la nivel central; Adunarea taxelor i impozitelor, dar i transferul sunt responsabiliti mprite ntre nivelul central i cel local;
61

 Se nregistreaz o oarecare lips de adaptabilitate i flexibilitate n rezolvarea corespunztoare a problemelor colectivitii locale, datorit timpului necesar ajungerii la o nelegere comun din cauz c ori nivelul central, ori cel local va trebui s accepte un compromis; Necesit sisteme bine organizate din punct de vedere politic, care asigur o foarte bun reprezentativitate a intereselor; Se utilizeaz organizaii non-guvernamentale sau agenii guvernamentale pentru furnizarea de servicii.

2.2. CONSIDERAII LEGISLATIVE PRIVIND SERVICIILE PUBLICE LOCALE N ROMNIA n situaia n care n viaa unui stat au loc schimbri politice structurale i anume, cnd se schimb regimul politic, ori cnd un stat i rennoiete fundamental bazele politico-juridice, economice, sistemul social-politic, este necesar adoptarea unei noi legi fundamentale. Schimbrile menionate au dus la adoptarea n Romnia a unei noi Constituii n 1991. Constituia din 1991 cuprindea n Titlul III Autoritile publice, titlu astfel structurat nct s reflecte concepia constituantei cu privire la distribuirea competenelor ntre principalele categorii de instituii care dein exerciiul puterilor n stat i raporturile dintre ele. Capitolul V al acelui Titlu, Administraia public, reglementeaz administraia public central de specialitate i administraia public local. Astfel, n art. 119 se precizeaz c administraia public din unitile administrativ teritoriale se ntemeiaz pe principiul autonomiei locale i pe cel al descentralizrii serviciilor publice, iar n art. 120 ca autoritile administraiei publice, prin care se realizeaz autonomia local n comune i n orae, sunt consiliile locale alese i primarii alei, n condiiile legii. Consiliile locale i primarii funcioneaz, n condiiile legii, ca autoriti administrative autonome i rezolv treburile publice din comune i din orae 147 .

Constituia din 1991 instituie la nivelul administraiei publice locale regimul de descentralizare I. Vida, Puterea executiv i administraia public, RA Monitorul Oficial, Bucureti 1994, p. 18.

147

62

Pe baza principiilor constituionale, a fost adoptat Legea administraiei publice locale nr. 69/1991 148 , lege care accentueaz revenirea la tradiia romneasc cu privire la modul de organizare i funcionare al administraiei publice locale, prelund principiile legislaiei interbelice n materie 149 . Legea stabilete c administraia public n unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile autonomiei locale, descentralizrii serviciilor publice, eligibilitii autoritilor administraiei publice locale i consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit. Autoritile administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae sunt consiliile locale, ca autoriti deliberative, i primarii, ca autoriti executive. Consiliile locale i primarii se aleg n condiiile prevzute de lege. n fiecare jude se alege un consiliu judeean, care coordoneaz activitatea consiliilor locale n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Consiliul judeean alege, din rndul membrilor si, preedintele i delegaia permanent. Raporturile dintre administraia public judeean i cea local au la baz principiile autonomiei, legalitii i colaborrii n rezolvarea problemelor comune. n relaiile dintre administraia public local i cea judeean nu exist raporturi de subordonare.

Publicat n M. Of. nr. 169 din 16 august 1991. n acest capitol ne vom opri, pe lng Constituie, asupra ctorva acte normative de o importan covritoare n dezvoltarea serviciilor publice locale Legea administraiei publice locale nr. 69/1991 i Legea finanelor publice locale nr. 189/1998. Pe lng cele dou acte normative amintite, exist o ntreag list de reglementri care au jucat un rol n promovarea serviciilor publice locale. Dintre acestea amintim: Legea nr. 5/1990 privind administrarea judeelor, municipiilor, oraelor i comunelor pn la organizarea de alegeri locale, publicat n M. Of. nr. 92/1990 din 20.08.1990, Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, publicat n M. Of. nr. 122 din 8 noiembrie 1990, Legea nr. 30/1990 privind angajarea salariailor n funcie de competen, publicat n M. Of. nr. 125 din 16 noiembrie 1990, Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executrii construciilor i unele msuri pentru realizarea locuinelor, publicat n M. Of. nr. 163 din 7 august 1991, Legea 60/1991 privind organizarea i desfurarea adunrilor publice, publicat n M. Of. nr. 152/1991, Legea nr. 27/1994 privind impozitele i taxele locale, publicat n M. Of. nr. 127 din 24 mai 1994, Legea 33/1994 privind exproprierea pentru cauz de utilitate public, publicat n M. Of. nr. 139/1994, Legea nr. 67/1995 privind ajutorul social, publicat n M. Of. nr. 131 din 29 iunie 1995, Legea finanelor publice nr. 72/1996, publicat n M. Of. nr. 152 din 17 iulie 1996, Legea proteciei civile nr. 106/1996, publicat n M. Of. nr. 241/1996, Legea locuinei nr. 114/1996, publicat n M. Of. nr.254 din 21 octombrie 1996, Legea cu privire la actele de stare civil nr. 119/1996, publicat n M. Of. nr. 282 din 11 noiembrie 1996, Legea apelor nr. 107/1996, publicat n M. Of. nr. 224 din 8 octombrie 1996, Legea mbuntirilor funciare nr. 84/1996, publicat n M. Of. nr.159 din 24 iulie 1996, Legea privind evidena populaiei i cartea de identitate nr. 105/1996, publicat n M. Of. nr. 237 din 30 septembrie 1996, Legea privind dezvoltarea regional n Romnia, nr. 151/1998, publicat n M. Of. din 15 iulie 1998, Decretul - Lege nr. 8 din ianuarie 1990 privind organizarea i funcionarea organelor locale ale administraiei de stat, O.G. nr. 69/1994 privind unele msuri pentru reorganizarea regiilor autonome de interes local, republicat n M. Of. nr. 20 din 30 ianuarie 1995, aprobat prin Legea nr. 135/1994, publicat n M. Of. nr. 366 din 30 decembrie 1994, O.G. nr. 10/1995 privind creterea competenei autoritilor publice locale pentru aprobarea documentaiilor tehnice economice ale investitorilor locali i judeeni, publicat n M. Of. nr. 22/1995, H.G. nr. 103/1992 pentru aprobarea Regulamentului-cadru orientativ de funcionare a consiliilor locale, publicat n M. Of. nr. 47 din 23 martie 1992, H.G. nr. 127/1992 pentru aprobarea Statutului-cadru orientativ al comunei i oraului, publicat n M. Of. nr. 54 din 31 martie 1992, H.G. nr. 525/1996 privind aprobarea Regulamentului general de urbanism, publicat n M. Of. nr. 149/1996.
149

148

63

Consiliul local are iniiativ i hotrte, cu respectarea legii, n problemele de interes local, cu excepia celor care sunt date prin lege n competena altor autoriti publice. Legea face referiri i la bunurile unitilor administrativ-teritoriale: constituie patrimoniul unitii administrativ-teritoriale bunurile mobile i imobile care aparin domeniului public de interes local, domeniului privat al acesteia, precum i drepturile i obligaiile cu caracter patrimonial. Potrivit art. 76, consiliile locale i cele judeene hotrsc cu privire la concesionarea, nchirierea, locaia de gestiune a bunurilor aparinnd domeniului public sau privat. De asemenea, consiliile locale i cele judeene pot hotr nfiinarea, n condiiile legii, a unor societi comerciale, asociaii, agenii i pot organiza alte activiti, n scopul executrii unor lucrri de interes local, cu capital social constituit prin aportul consiliilor i al altor persoane juridice i fizice (art.82). Referirile Legii 69/1991 a administraiei publice locale cu privire la serviciile publice locale, se completau cu prevederile Legii privatizrii societilor comerciale nr. 58/1991 150 i ale Legii contractului de management nr. 66/1993 151 . Dezvoltarea serviciilor publice locale a fost impulsionat de adoptarea legislaiei n domeniul finanelor publice locale. Astfel, considerndu-se c normele care asigur autoritilor locale autonomie n diferite ramuri de activitate (cultur, instituii sociale, sntate, agricultur etc.) nu pot produce efectul dorit i devin formale dac nu sunt susinute i de acte normative adecvate pentru crearea condiiilor dezvoltrii autonomiei i n domeniul financiar. Pornind de la aceasta constatare a fost adoptata Legea finanelor publice locale nr. 189/1998 152 Legea 189/1998 avea menirea s asigure o autonomie ct mai larg n domeniul finanelor publice locale, urmrind s contribuie la soluionarea urmtoarelor neajunsuri: Resurse financiare insuficiente, n raport cu necesitile de cheltuieli; Lipsa unui sistem care s stimuleze autoritile administraiei publice locale n descoperirea de noi resurse pentru creterea veniturilor proprii, pe de o parte i raionalizarea cheltuielilor, pe de alt parte;

150 151

Publicat n M. Of. nr. 169 din 16 august 1991. Publicat n M. Of. nr. 244 din 13 octombrie 1993. 152 Publicat n M. Of. nr. 404 din 22 octombrie 1998.

64

 Disfuncionaliti n administrarea bugetelor locale, cauzate ndeosebi, de aprobarea cu ntrziere a bugetului de stat i implicit a transferurilor i a sumelor defalcate din impozitul pe salarii ctre bugetele locale; Criterii i mijloace neadecvate pentru desfurarea unui management de calitate, eficient i operativ n sectorul serviciilor publice; Lipsa personalului de specialitate (fiscal, tehnic, etc.) cu ajutorul cruia administraia public s-i ndeplineasc sarcinile. Legea i propunea s dezvolte rolul autoritilor administraiei publice locale n conformitate cu principiile autonomiei locale i cu mecanismele economiei de pia, s stabileasc resursele financiare ale administraiei publice locale n concordan cu obligaiile de administrare. n anul 2001, pornind de la observaia c Legea 69 a administraiei publice locale adoptat n anul 1991, nu mai corespunde evoluiilor administraiei publice romneti, a fost adoptat o nou lege care s reglementeze organizarea i funcionarea administraiei publice locale i implicit serviciile publice de la acest nivel 153 . Seciunea a 2-a a Capitolului IV din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, este intitulat: Serviciile publice ale comunei, oraului i aparatul propriu de specialitate al autoritilor administraiei publice locale, iar n cuprinsul articolelor din aceast seciune, sunt utilizate sintagmele servicii publice ale comunei sau oraului. Precizarea din titlul seciunii, ne determin s considerm c n realitate este vorba despre dou categorii de servicii publice locale: - servicii publice organizate de autoritile administraiei publice locale; - servicii publice subordonate autoritilor administraiei publice locale. Legea amintit, 215/2001, reprezint cadrul general de reglementare pentru serviciile publice locale. Acest cadru general era completat de Legea privind regimul concesiunilor nr. 219/1998 154 .

Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 publicat n M. Of. nr. 204 din 23 aprilie 2001. n categoria actelor normative ce vizeaz direct serviciile publice locale, amintim: Legea 326/2001 privind serviciile publice de gospodrie comunal; Ordonana Guvernului Romniei 32/2002 privind organizarea i funcionarea serviciilor publice de alimentare cu ap i canalizare; Ordonana Guvernului Romniei 21/2002 privind gospodrirea localitilor urbane i rurale; Ordonana Guvernului Romniei nr. 87/2001 privind serviciile publice de salubrizare a localitilor; Ordonana Guvernului Romniei nr. 88/2001 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea serviciilor publice comunitare pentru situaii de urgen; Ordonana Guvernului Romniei nr. 84/2001 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea serviciilor publice comunitare de eviden a persoanelor; Ordonana Guvernului Romniei nr. 87/2001 privind serviciile publice de salubrizare a localitilor; Ordonana Guvernului Romniei nr. 86/2001 privind serviciile de transport public local de cltori;
154

153

65

Rezultat al tendinelor de descentralizare a serviciilor publice, ncepnd din anul 2000, autoritile locale au primit noi responsabiliti n urmtoarele domenii: - colectarea impozitelor i taxelor locale; - susinerea sistemului de protecie a drepturilor copilului; - susinerea sistemului de protecie a persoanelor cu handicap; - asistena social; - nvmntul preuniversitar de stat; - serviciile de gospodrie comunal; - serviciile comunitare de urgen; - serviciile de eviden informatizat a persoanei; - serviciile de poliie comunitar. n 2003, prin revizuirea Constituiei, au fost aduse unele clarificri, ndeosebi cu privire la deconcentrarea serviciilor publice, precizndu-se urmtoarele: ARTICOLUL 120 (1) Administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice (2) n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere semnificativ se asigur folosirea limbii minoritii naionale respective n scris i oral n relaiile cu autoritile administraiei publice locale i cu serviciile publice deconcentrate, n condiiile prevzute de legea organic. ARTICOLUL 121 (1) Autoritile administraiei publice, prin care se realizeaz autonomia local n comune i n orae, sunt consiliile locale alese i primarii alei, n condiiile legii. (2) Consiliile locale i primarii funcioneaz, n condiiile legii, ca autoriti administrative autonome i rezolv treburile publice din comune i din orae. n anul 2004, pornind de la Strategia de reform a administraiei publice adoptat n 2001 i revizuirea Constituiei, a fost elaborat Strategia de accelerare a reformei n administraia public, ce, la nivel formal, este nc n vigoare. Din pcate, se constat c obiectivele ambiioase ale acestei strategii, inclusiv cele care vizeaz serviciile publice, au fost doar parial atinse 155 .

Ordonana Guvernului Romniei nr. 16/2002 privind contractele de parteneriat public-privat. Cu privire la gradul de atingere a obiectivelor acestei strategii Reforma administraiei publice din perspectiva integrrii europene, studiu de impact realizat n cadrul proiectului PAIS 3, IER, autori Marius Profiroiu, Ion Tudorel, Drago Dinc, Radu Carp, Bucureti, 2005.
155

66

Att autoritile centrale ct i cele locale au avut i au n vedere aplicarea unei strategii de modernizare i dezvoltare a serviciilor publice, strategie ce are la baz urmtoarele obiective fundamentale: a) descentralizarea serviciilor publice i creterea responsabilitii autoritilor locale cu privire la calitatea serviciilor asigurate populaiei; b) extinderea sistemelor pentru serviciile de baz (alimentare cu ap, canalizare, salubrizare) i creterea gradului de acces a populaiei la aceste servicii; c) restructurarea mecanismelor de protecie social a segmentelor defavorizate ale populaiei i reconsiderarea raportului pre/calitate. d) promovarea principiilor economiei de pia i reducerea gradului de monopolizare; e) atragerea capitalului privat n finanarea investiiilor n domeniul infrastructurii locale; f) instituionalizarea creditului local i extinderea contribuiei acestuia la finanarea serviciilor comunale; g) promovarea msurilor de dezvoltare durabil. Anul 2006 reprezint un moment de cotitur n materie de reform legislativ a serviciilor publice, acum fiind adoptate o serie de acte normative ale cror prevederi le vom analiza n continuare. A. Legea 286/2006 pentru modificarea i completarea Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, publicat n Monitorul Oficial, Partea I nr. 621 din 18/07/2006. Seciunea a 2-a a Capitolului IV al Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, modificata prin Legea 286/2006, este intitulat: Instituiile, serviciile publice de interes local i aparatul de specialitate al primarului. Consiliile locale pot nfiina i organiza instituii i servicii publice de interes local n principalele domenii de activitate, potrivit specificului i nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale i n limita mijloacelor financiare de care dispun. Numirea i eliberarea din funcie a personalului din cadrul instituiilor i serviciilor publice de interes local se fac de conductorii acestora, n condiiile legii. Numirea i eliberarea din funcie a personalului din aparatul de specialitate al primarului se fac de primar, n condiiile legii.

67

Potrivit Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, modificata n 2006, consiliile locale i judeene pot contracta, n condiiile legii, lucrri i servicii de utilitate public. De asemenea, autoritile administraiei publice locale pot hotr i asupra darii n administrare, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public a comunei, oraului sau municipiului, dup caz, precum i a serviciilor publice de interes local, n condiiile legii, vnzarea, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate privat a comunei, oraului sau municipiului, dup caz, n condiiile legii; Legea nr. 286 din 6 iulie 2006 pentru modificarea i completarea Legii administraiei publice locale nr. 215/2001. La art. 38 stabilete c n exercitarea atribuiilor prevzute la alin. (2) lit. d), consiliul local asigur, potrivit competenelor sale i n condiiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local privind: 1. Educaia; 2. Serviciile sociale pentru protecia copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor vrstnice, a familiei i a altor persoane sau grupuri aflate n nevoie social; 3. Sntatea; 4. Cultura; 5. Tineretul; 6. Sportul; 7. Ordinea public; 8. Situaiile de urgen; 9. Protecia i refacerea mediului nconjurtor; 10. Conservarea, restaurarea i punerea n valoare a monumentelor istorice i de arhitectur, a parcurilor, grdinilor publice i rezervaiilor naturale; 11. Dezvoltarea urban; 12. Evidena persoanelor; 13. Podurile i drumurile publice; 14. Serviciile comunitare de utilitate public: alimentare cu ap, gaz natural, canalizare, salubrizare, energie termic, iluminat public i transport public local, dup caz; 15. Serviciile de urgen de tip salvamont, salvamar i de prim ajutor; 16. activitile de administraie social-comunitar;
68

17. Locuinele sociale i celelalte uniti locative aflate n proprietatea unitii administrativ-teritoriale sau n administrarea sa; 18. Punerea n valoare, n interesul comunitii locale, a resurselor naturale de pe raza unitii administrativ-teritoriale. B. Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utiliti publice stabilete cadrul juridic i instituional unitar, obiectivele, competentele, atribuiile i instrumentele specifice necesare nfiinrii, organizrii, gestionrii, finanrii, exploatrii, monitorizrii i controlului funcionarii serviciilor comunitare de utiliti publice. Potrivit legii 51/2006, art. 8, 9 autoritile administraiei publice locale au competena exclusiv, n condiiile legii, n tot ceea ce privete nfiinarea, organizarea, coordonarea, monitorizarea i controlul funcionarii serviciilor de utiliti publice, precum i n aspectele viznd crearea, dezvoltarea, modernizarea, administrarea i exploatarea bunurilor proprietate public sau privat a unitilor administrativ-teritoriale, aferente sistemelor de utiliti publice. n exercitarea competenelor i atribuiilor ce le revin n sfera serviciilor de utiliti publice, autoritile administraiei publice locale pot adopta hotrri n legtur cu: a) Elaborarea i aprobarea strategiilor proprii privind dezvoltarea serviciilor, a programelor de reabilitare, extindere i modernizare a sistemelor de utiliti publice existente, precum i a programelor de nfiinare a unor noi sisteme, inclusiv cu consultarea operatorilor; b) Coordonarea proiectrii i execuiei lucrrilor tehnico-edilitare, n scopul realizrii acestora ntr-o concepie unitar i corelata cu programele de dezvoltare economico-social a localitilor, de amenajare a teritoriului, urbanism i mediu; c) Asocierea intercomunitar n vederea nfiinrii, organizrii, gestionrii i exploatrii n interes comun a unor servicii, inclusiv pentru finanarea i realizarea obiectivelor de investiii specifice sistemelor de utiliti publice; d) Delegarea gestiunii serviciilor, precum i darea n administrare sau concesionarea bunurilor proprietate public i/sau privat a unitilor administrativteritoriale, ce constituie infrastructura tehnico-edilitara aferent serviciilor; e) Participarea unitilor administrativ-teritoriale la constituirea capitalului social al unor societi comerciale avnd ca obiectiv furnizarea/prestarea serviciilor de utiliti publice de interes local, intercomunitar sau judeean, dup caz;
69

f) Contractarea sau garantarea mprumuturilor pentru finanarea programelor de investiii n vederea dezvoltrii, reabilitrii i modernizrii sistemelor existente; g) Garantarea, n condiiile legii, a mprumuturilor contractate de operatorii serviciilor de utiliti publice n vederea nfiinrii sau dezvoltrii infrastructurii tehnico-edilitare aferente serviciilor; h) Elaborarea i aprobarea regulamentelor serviciilor, pe baza regulamentelorcadru ale serviciilor, elaborate i aprobate de autoritile de reglementare competente; i) Stabilirea, ajustarea, modificarea i aprobarea preurilor, tarifelor i taxelor speciale, cu respectarea normelor metodologice elaborate i aprobate de autoritile de reglementare competente; j) Aprobarea stabilirii, ajustrii sau modificrii preurilor i tarifelor pentru serviciile de utiliti publice, dup caz, pe baza avizului de specialitate emis de autoritile de reglementare competente; k) Restrngerea ariilor n care se manifesta condiiile de monopol; l) Protecia i conservarea mediului natural i construit. Raporturile juridice dintre autoritile administraiei publice locale i utilizatori, sunt raporturi juridice de natura administrativ, supuse normelor juridice de drept public. Autoritile administraiei publice locale au urmtoarele obligaii fa de utilizatorii serviciilor de utiliti publice: a) s asigure gestionarea i administrarea serviciilor de utiliti publice pe criterii de competitivitate i eficien economic i managerial, avnd ca obiectiv atingerea i respectarea indicatorilor de performan a serviciului, stabilii prin contractul de delegare a gestiunii, respectiv prin hotrrea de dare n administrare, n cazul gestiunii directe; b) s elaboreze i s aprobe strategii proprii n vederea mbuntirii i dezvoltrii serviciilor de utiliti publice, utiliznd principiul planificrii strategice multianuale; c) s promoveze dezvoltarea i/sau reabilitarea infrastructurii tehnico-edilitare aferente sectorului serviciilor de utiliti publice i programe de protecie a mediului pentru activitile i serviciile poluante; d) s adopte msuri n vederea asigurrii finanrii infrastructurii tehnicoedilitare aferente serviciilor;
70

e) s consulte asociaiile utilizatorilor n vederea stabilirii politicilor i strategiilor locale i a modalitilor de organizare i funcionare a serviciilor; f) s informeze periodic utilizatorii asupra strii serviciilor de utiliti publice i asupra politicilor de dezvoltare a acestora; g) s medieze i s soluioneze conflictele dintre utilizatori i operatori, la cererea uneia dintre pri; h) s monitorizeze i s controleze modul de respectare a obligaiilor i responsabilitilor asumate de operatori prin contractele de delegare a gestiunii cu privire la: respectarea indicatorilor de performan i a nivelurilor serviciilor, ajustarea periodic a tarifelor conform formulelor de ajustare negociate la ncheierea contractelor de delegare a gestiunii, respectarea Legii concurentei nr. 21/1996, republicat, exploatarea eficient i n condiii de siguran a sistemelor de utiliti publice sau a altor bunuri aparinnd patrimoniului public i/sau privat al unitilor administrativ-teritoriale, afectate serviciilor, asigurarea proteciei mediului i a domeniului public, asigurarea proteciei utilizatorilor. Raporturile juridice dintre autoritile administraiei publice locale i operatori sunt supuse normelor juridice de drept public sau privat, dup caz, n funcie de forma de gestiune adoptat. Autoritile administraiei publice locale au, n relaia cu operatorii serviciilor de utiliti publice, urmtoarele drepturi: a) s stabileasc cerinele i criteriile de participare i selecie a operatorilor la procedurile publice organizate pentru atribuirea contractelor de delegare a gestiunii; b) s solicite informaii cu privire la nivelul i calitatea serviciului furnizat/prestat i cu privire la modul de ntreinere, exploatare i administrare a bunurilor din proprietatea public sau privat a unitilor administrativ-teritoriale, ncredinate pentru realizarea serviciului; c) s invite operatorul pentru audieri, n vederea concilierii diferendelor aprute n relaia cu utilizatorii serviciilor; d) s aprobe stabilirea preurilor i tarifelor, respectiv ajustarea i modificarea preurilor i tarifelor propuse de operatori; pentru serviciile care funcioneaz n condiii de monopol, aprobarea preurilor i tarifelor, dup caz, se face pe baza avizului de specialitate emis de autoritatea de reglementare competent; e) s monitorizeze i s exercite controlul cu privire la furnizarea/prestarea serviciilor de utiliti publice i s ia msurile necesare n cazul n care operatorul nu asigur indicatorii de performan i continuitatea serviciilor pentru care s-a obligat;
71

f) s sancioneze operatorul n cazul n care acesta nu opereaz la nivelul indicatorilor de performan i eficien la care s-a obligat i nu asigur continuitatea serviciilor; g) s refuze, n condiii justificate, aprobarea stabilirii, ajustrii sau modificrii preurilor i tarifelor propuse de operator, iar pentru serviciile care funcioneaz n condiii de monopol, s solicite avizul autoritilor de reglementare competente. Autoritile administraiei publice locale au dreptul sa rezilieze unilateral contractele de delegare a gestiunii serviciilor i s organizeze o nou procedur pentru delegarea gestiunii acestora, dac constat i dovedesc nerespectarea repetat de ctre operatori a obligaiilor contractuale i dac operatorii nu adopt programe de msuri care s respecte condiiile contractuale i s asigure atingerea, ntr-un interval de timp prestabilit, a parametrilor de calitate asumai. Autoritile administraiei publice locale au urmtoarele obligaii fa de operatorii furnizori/prestatori ai serviciilor de utiliti publice: a) s asigure un tratament egal pentru toi operatorii, indiferent de forma de proprietate, de ara de origine, de organizarea acestora i de modul de gestiune adoptat; b) s asigure un mediu de afaceri concurenial, transparent i loial; c) s respecte angajamentele asumate fa de operator prin hotrrea de dare n administrare a serviciului, respectiv prin clauzele contractuale stabilite prin contractul de delegare a gestiunii serviciului; d) s asigure resursele necesare finanrii infrastructurii tehnico-edilitare aferente serviciilor, corespunztor clauzelor contractuale; e) s pstreze, n condiiile legii, confidenialitatea datelor i informaiilor economico-financiare privind activitatea operatorilor, altele dect cele de interes public. C. Ordonan de Urgen nr. 34 din 19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, publicat n M. Of. nr. 418/15 mai. 2006. Ordonana reglementeaz procedurile de atribuire a contractului de achiziie public i a contractului de concesiune de lucrri publice i de servicii, precum i modalitile de soluionare a contestaiilor formulate mpotriva actelor emise n legtur cu aceste proceduri. D. Legea nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finanele publice locale, publicat n M. Of. nr. 627/20 iul. 2006.
72

Legea stabilete principiile, cadrul general i procedurile privind formarea, administrarea, angajarea i utilizarea fondurilor publice locale, precum i responsabilitile autoritilor administraiei publice locale i ale instituiilor publice implicate n domeniul finanelor publice locale E. Legea cadru nr.195 din 22 mai 2006 a descentralizrii, publicat n M. Of. nr. 453/25 mai 2006. Legea stabilete principiile, regulile i cadrul instituional care reglementeaz procesul de descentralizare administrativ i financiar. 2.3. ADMINISTRAIA PUBLIC I CETEANUL 2.3.1. ROLURI N MATERIE DE FURNIZARE A SERVICIILOR PUBLICE LOCALE Rolul primar al instituiilor publice este n primul rnd acela de a oferi un serviciu sau un produs unui consumator sau beneficiar. Logica urmrit de ntreprinderile publice n realizarea serviciilor publice este definit de punerea n practic a politicii publice, de furnizarea unor servicii gratuite, de redistribuie, de furnizarea unor servicii ce sunt pltite de utilizator atunci cnd beneficiaz de ele etc. 156 . Serviciile reprezint o serie de tranzacii ntre client i prestator (Fig. 17), acoperind domenii mai mult sau mai puin palpabile, servicii i produse foarte variate cum ar fi: drumuri i poduri, acordarea de asisten persoanelor cu handicap, redistribuirea direct a banilor, prognoza meteo, sigurana personal etc. Fig. 17. Tipurile de relaii client prestator.
POZIIA CLIENTULUI I.
1. Beneficiar

TIPURI DE SERVICII POZIIA CLIENTULUI I A PRESTATORULUI II.

Clientul primete un beneficiu n bani de exemplu, ajutorul de omaj, de care este dependent pe o perioad determinat n timp i care reprezint un drept legal al acestuia. Prestatorul deine monopolul.

2.

De exemplu, ajutorul pentru locuin. n acest caz, clientul poate avea posibilitatea de a Consumator alege, ntr-o oarecare msur, ntre diferite servicii publice sau private, dar este n mare msur dependent de acest serviciu, care va fi n general personalizat. Productor De exemplu, cazul voluntariatului prinilor n cadrul colilor, cnd clientul poate fi un i consumator care joac un rol n producerea unui serviciu. consumator

3.

156

Matei L, op. cit, p.169-175.

73

4.

Utilizator

Este cazul parcurilor publice, n care clientul nu are nici o alternativ n afara serviciului public, dar nici nu este foarte dependent i nici serviciul nu este personalizat.

5.

Clientul achiziioneaz un serviciu (de exemplu, pot, telecomunicaii, transport) Cumprtor pltind o sum de bani. Prestatorul adesea deine monopolul, iar dependena de acel serviciu este probabil mare. n relaiile cu sistemul de taxe i impozite, contribuabilii (clienii) au obligaii clare, dar Contribuabil se ateapt ca serviciul sau asistena s le dea posibilitatea de a-i ndeplini aceste obligaii. Cetean supus unor reguli Spre exemplu, reguli privind sigurana sau mediul. Clientul este supus unor controale, reguli etc., care au un impact semnificativ asupra aciunilor acestuia. Clientul are obligaii impuse de lege, dar se ateapt ca activitatea reprezentanilor legii s fie caracterizat de bunvoin i promptitudine.

6.

7.

Una dintre modalitile de realizare a procesului de reform este schimbarea modalitii de finanare a serviciilor publice de la finanare prin impozite i taxe ctre servicii publice tarifabile, finanate prin tarife de utilizator. O component a acestui proces o reprezint i separarea funcional a diferitelor activiti, n special producerea de distribuia serviciilor publice, ca i introducerea mecanismelor pieei competitive acolo unde este posibil. n acest context, rolurile concrete pe care trebuie s le joace administraia public local sunt 157 : a) Rolul de client n toate contractele de furnizare a serviciilor publice, ce nu presupun un contract direct furnizor consumator individual; b) Rol de reglementare i monitorizare a furnizrii de serviciilor publice n care exist contracte directe furnizor consumator individual; c) Rol de decizie n domeniul tarifelor de utilizator. Rolurile concrete ale furnizorului de servicii publice sunt: a) s furnizeze serviciile publice la care s-a angajat prin contract; b) s aib contract cu autoritatea public; c) s aib, dac este cazul, contract cu beneficiarii individuali (consumatorii); d) s participe, dac este cazul, la procesul de stabilire a tarifelor de utilizator. Rolurile concrete ale consumatorului sunt: a) s beneficieze de serviciile publice furnizate; b) s plteasc impozite, taxe sau tarife de utilizator pentru acoperirea costurilor serviciilor publice de care beneficiaz; c) s-i protejeze drepturile de consumator, atunci cnd este cazul; d) s acioneze n acelai timp i n calitate de cetean, prin manifestarea dreptului su de vot, atunci cnd este cazul.
157

Samuelson P.A., Nordhaus D, Economie Politic, Ed. Teora, Bucureti, 2000, p. 142.

74

2.3.2. ABORDAREA SERVICIULUI PUBLIC DIN PERSPECTIVA UTILIZATORULUI Pentru utilizatori, noiunea de serviciu public este foarte extins, ndeosebi n rile care au o puternic tradiie n acest sens. Foarte muli l asimileaz cu noiunea de serviciu indispensabil vieii individuale. Utilizatorii percep serviciul public prin intermediul beneficiului direct, al utilitii i al implicrii ntr-o form sau alta n actul prestator, a gradului n care propriile nevoi sunt satisfcute. Serviciul public influeneaz viaa fiecrui individ i implicit nivelul de trai al fiecruia. Ateptrile utilizatorilor de servicii publice sunt n strns relaie cu gradul de civilizaie. n concepia tradiional, noiunea de utilizator reprezint un administrat cu drepturi i obligaii. Mult timp, utilizatorii serviciului public au fost supuii acestuia... Aceast terminologie a vehiculat competiia unui public supus, pasiv, pentru care prestaiile sunt concepute ntr-un mod unilateral i centralizat. Publicul suport opiunile, activitile, disfuncionalitile ntreprinderilor publice. De fapt, n sistemul birocratic tradiional, n cadrul unui stat de drept, puterea public deine ntreaga tiin i legitimitate (a cror garanii este dat de votul democratic): ei i revine aadar sarcina de a orienta activitile publice, n funcie de nevoile pe care le determin pentru bunstarea populaiei. Astfel, sistemul public se afl apriori departe de orice dimensiune a pieei: publicul este un captiv pentru c nu poate alege... n plus, activitatea prestat pentru el se presupune c se realizeaz spre binele lui, ceea ce el nsui confirm prin opiunile sale electorale 158 . Utilizatorii joac un rol deosebit n evoluia serviciilor publice, revendicnd necesitatea de a fi parte component n gestiunea serviciilor publice, prin prisma mecanismelor de reprezentare i pretind, mai mult sau mai puin explicit, un egalitarism n ceea ce privete condiiile de furnizare. Evoluia raportului cu utilizatorii de servicii publice reprezint centrul modului tradiional de furnizare a serviciilor. Mult vreme, acetia nu jucau nici un rol n definirea i evoluia serviciilor publice. n Frana, recunoaterea drepturilor utilizatorilor a fost marcat de o decizie a Consiliului de Stat din 1906, intitulat Syndicat des propritaires et contribuables du
158

Matei L., op.cit., p.220

75

quartier Croix-de-Seguey-Tivoli 159 , etap important n atacarea excesului de putere. De asemenea, drepturilor utilizatorilor au reprezentat un element central al colii serviciului public, ndeosebi pentru Pierre Laroque 160 . Rolul utilizatorilor n definirea serviciilor publice a devenit din ce n ce mai important, punndu-se accentul pe ceteanul-client, ale crui nevoi trebuie satisfcute. Acest fenomen a fost accentual i de dimensiunea de pia a unor servicii, apariia concurenei i posibilitatea alegerii operatorului, elemente ce au condus i la o mai mare grij pentru calitate. O influen important n acest proces o are Comisia European, n ale crei documente retorica consumatorului este adesea prezent. O strict raportare a serviciului la client, presupune luarea n considerare a urmtoarelor aspecte 161 : Accesul; Alegerea (opiunea); Informarea; Corectarea (restabilirea echilibrului); Reprezentarea. Ideea de parteneriat n guvernare ntre oficialii alei i ceteni, bazat pe onestitate, transparen din partea aleilor i oportunitatea oferit oamenilor de a juca un rol important n procesul guvernrii, i chiar n activitatea de zi cu zi 162 , a condus la receptivitatea politicienilor n faa noilor solicitri de servicii 163 . n multe ri a existat un interes crescut fa de satisfacia clienilor n prestarea serviciilor publice. Un motiv a fost convingerea c, acordnd mai mult atenie
Compania de tramvaie electrice din Bordeaux, concesionar a reelei de transport cu tramvaiul din ora, a recurs la o reorganizare a traseelor ca urmare a nlocuirii n 1901 a traciunii animale cu traciune mecanic, prilej cu care a decis ncetarea activitii n cartierul Croix de Seguey-Tivoli. Locuitorii cartierului, grupai ntrun sindicat al proprietarilor i contribuabililor, pe baza Legii din l iulie 1901, au cerut prefectului s solicite companiei realizarea serviciului aa cum era prevzut n caietul de sarcini. Consiliul de stat a admis recursul pentru exces de putere i a recunoscut explicit c sindicatul avea calitate procesual. De altfel, nc din 1901, Consiliul de Stat, prin decizia Casanova (29 martie 1901), a admis c locuitorii unei comune, n calitate de contribuabili, puteau ataca o decizie care avea repercusiuni asupra finanelor sau patrimoniului acelei colectiviti. 160 Utilizatorul este cel a crui satisfacere reprezint chiar obiectul serviciului public. Beneficiar al serviciului, el ar trebui s exercite nu numai un control general asupra serviciului, ci chiar s solicite funcionarea n favoarea sa: utilizatorul are un drept la serviciu. Pierre Laroque, 1933, Les usagers des services publics industriels (Transports. Eau. Gaz. Electricit). 161 Matei L., op. cit., p. 173-175. 162 Participarea cetenilor la procesul decizional manual de instruire, RTI, Bucureti, 2002, coordonatori Matei L., Dinc D., p. 16. 163 Pe 5 aprilie 2001, cu ocazia inaugurrii sediului primriei din Calvados, Jacques Chirac aprecia: Avem datoria s facem serviciul public mai performant i deschis pentru oricine. Calitatea serviciului trebuie s fie constant mbuntit pentru clieni. Aceast exigen este centrul contractului care unete francezii i serviciile lor publice [] Practica important a dialogului social, participarea reprezentanilor personalului la alegerile strategice, cutarea consensului i prevenirea conflictelor sunt ntr-adevr indispensabile [] Continuitatea serviciului este un imperativ care nu poate fi ignorat.
159

76

dorinelor clienilor, serviciile destinate utilizatorilor individuali s-ar putea mbunti semnificativ fr creterea costurilor sau cu o cretere redus a costurilor. Una dintre modalitile de a acorda mai mult atenie dorinelor clienilor a fost extinderea posibilitilor clienilor de a opta 164 . n rile OCDE exist o convenie referitoare la faptul c administraia trebuie s fie receptiv la cererile clienilor si, receptivitate care se transpune n 165 : a) Transparen clienii trebuie s cunoasc modul de funcionare al administraiei, care sunt constrngerile asupra aciunii funcionarilor publici, cine este responsabil i pentru ce este responsabil i care sunt remediile dac lucrurile nu merg bine; b) Participarea clienilor clienii nu trebuie s fie tratai doar ca beneficiari pasivi ai serviciilor prestate de administraie. n multe cazuri este necesar implicarea lor, dac administraia dorete s-i mbunteasc activitatea; c) Satisfacerea cerinelor clienilor pe ct posibil, clienilor trebuie s li se ofere servicii care s corespund situaiilor lor specifice. Un serviciu care s se potriveasc la toate cerinele nu mai este adecvat i nici necesar, deoarece noua flexibilitate din sectorul public permite armonizarea serviciilor cu cerinele; d) Accesibilitate clienilor trebuie s li se ofere un acces facil la instituiile publice, la ore convenabile precum i informaii ntr-un limbaj adecvat. Practic, aceste idei presupun existena unei administraii care i cunoate bine clienii i dorete s i implice n activitatea complex a procesului de guvernare. Pe de alt parte, sunt necesare un transferul continuu de informaii de la administraie la ceteni i modaliti eficiente prin care administraia culege informaii de la ceteni. Nu n ultimul rnd, cetenii-clieni trebuie s se informeze i, nelegnd problemele administraiei, s i onoreze obligaia de a participa ca parteneri egali n activitile acesteia. Aadar, ncorporarea ateptrilor utilizatorilor de servicii publice presupune un parteneriat ce are la baz informarea i consultarea acestora.

Administraia deschis iniiative privind calitatea serviciilor, Publicaie realizat cu sprijinul OECD i NISPAcee, coala Naional de Studii Politice i Administrative Centrul de Pregtire pentru Administraie Public 2000, p. 116. 165 Guvernarea n tranziie Reformele managementului public n rile OCDE, Publicaie realizat cu sprijinul OECD i NISPAcee, coala Naional de Studii Politice i Administrative Centrul de Pregtire pentru Administraie Public, 2001, coordonator Matei A., p. 67.

164

77

Toate procesele de reform a administraiei publice din Romnia au ncorporat ntr-un fel sau altul aceste idei, numai c realizarea practic a acestora se las nc ateptat. Concluziile nu sunt deloc mbucurtoare. Administraia continu s priveasc utilizatorii serviciilor pe care le realizeaz dintr-o poziie de superioritate i dispre. Cadrul legislativ este util dar nu suficient pentru c o lege nu-l poate schimba peste noapte pe cel care o aplic. Pe de alt parte iniiativa i imaginaia sunt elemente aproape inexistente n administraia romneasc, aceasta limitndu-se doar la aplicarea legii, ncercrile de a face mai mult, pe baza competenelor oferite de lege, fiind cazuri mult prea izolate. 2.3.3. DECONCENTRAREA, DESCENTRALIZAREA PRIVATIZAREA SERVICIILOR PUBLICE FORME DE APROPIERE ADMINISTRAIEI DE CETEAN DECONCENTRAREA Prin deconcentrarea serviciilor publice se nelege transferul unor atribuii care revin nivelului central de administrare, unor entiti subordonate, ce funcioneaz n teritoriu, fiind vorba de o form diminuat a sistemului de centralizare. Diferena rezid n faptul c la nivel teritorial nu exist ageni, ca n cazul centralizrii, ci organe (instituii) administrative, numite, revocabile i rspunztoare n faa autoritilor administraiei centrale de stat, ce au o competen proprie i putere de decizie. Justificarea deconcentrrii o regsim, de exemplu n Frana, n expunerea de motive a decretelor din 1964: Pentru a face fa la nevoi crescnde, statul se vede obligat s intervin n cele mai diverse forme n viaa rii [...] n faa acestor fenomene i n faa acestei politici, adaptarea structurilor administrative se impune [...] aceast restructurare va facilita deconcentrarea, care va avea ca avantaje apropierea administraiei de administrai i accelerarea deciziilor. Deconcentrarea mbrac dou forme: orizontal i vertical. Prima vizeaz ncredineaz unui reprezentant unic al statului (prefectul) responsabilitatea serviciilor deconcentrate ale diferitelor ministere, n timp de cea de a doua aeaz aceste servicii dup o ierarhie direct n care eful serviciului depinde doar de ministrul de resort. Deconcentrarea orizontal concentreaz autoritatea teritorial n minile prefectului, reprezentant unic al guvernului, ntrete puterea acestuia i aplic asupra teritoriului un sistem ce se dorete coerent, elaborat la nivel naional. n cazul
78

I A

deconcentrrii verticale se conserv o anumit continuitate administrativ, dar se tinde spre sectorializarea ministerial. Constituia Romniei, modificat, utilizeaz att sintagma de deconcentrare (Art. 123 (2): Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale) ct i pe cea de descentralizare (Art. 120 (1): Administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice). Aadar, n ceea ce privete organizarea serviciilor publice, n Romnia sunt utilizate att deconcentrarea ct i descentralizarea, dar inexistena unor detalieri suplimentare, a fcut ca n practic s existe numeroase confuzii n aplicarea celor dou principii. Confuziile apar ndeosebi n zona deconcentrrii. n Romnia, s-a adoptat varianta deconcentrrii orizontale (prefectul conduce serviciile publice deconcentrate), fr a exista o analiz individual a serviciilor publice, pentru a identifica, n vederea unor performane maxime, pentru care dintre acestea este util deconcentrarea vertical. Acest lucru a condus la numeroase disfuncionaliti pentru c practic exist o dubl subordonare a acestor servicii fa de prefect i fa de minister i implicit decizii contradictorii. n cele mai multe cazuri este vorba de servicii strict specializate, fiind evident c prefectul nu se poate implica n conducerea activitilor specifice i, dac se menine acest sistem, trebuie precizat exact n ce const activitatea de conducere a prefectului i pentru ce competene exist o subordonare fa de minister. Justificarea sistemului actual rezid n faptul c dincolo de apropierea de cei administrai, apare nevoia de a realiza o contrapondere autoritii aleilor locali pentru a menine autoritatea statului. Tendinele europene, mai ales n Frana sunt de a scoate de sub autoritatea prefectului acele servicii care presupun o utilizare privat: educaia, inspecia muncii, ncasrile, cheltuielile publice i controlul conturilor i de a le transfera ctre colectivitile locale. Avnd n vedere amploarea descentralizrii, deconcentrarea are ca menire crearea unui interlocutor etatic pentru autoritile locale, destul de puternic pentru a lua decizii prin care s oblige diferite servicii s acioneze sub responsabilitatea sa. Totui, cel puin n Romnia, asistm la o ncercare de sporire a puterii administraiei deconcentrate, muli prefeci dorindu-i s exercite asupra autoritilor
79

locale nu doar un control de legalitate, ci i unul de oportunitate i chiar s dein puterea de a sanciona direct autoritile locale. Ori, un astfel de sistem este imposibil de aplicat ntr-un sistem descentralizat, n care autoritile locale sunt alese de ctre colectivitate. DESCENTRALIZAREA I PRIVATIZAREA SERVICIILOR PUBLICE Dup cum am precizat anterior, principiul descentralizrii serviciilor publice const n transferarea serviciilor de la centru spre comunitile locale, cu scopul satisfacerii nevoilor sociale. n sens formal, descentralizarea permite serviciilor publice s se administreze ele nsele, sub controlul statului, care le confer personalitate juridic, le permite constituirea unor autoriti proprii i le doteaz cu resursele necesare. Termenul de privatizare este asociat cu transferul de active proprietate, gestiune, resurse, control din sectorul public ctre sectorul privat 166 . n sensul cel mai strict, reprezint vnzarea de bunuri din domeniul privat al statului sau colectivitilor locale. n unele studii de specialitate 167 , privatizarea este asociat cu o ntreag gam de msuri: Cesiune de active vnzarea n totalitate sau n parte a unei ntreprinderi sau a unor bunuri aparinnd statului sau colectivitilor locale; Subcontractarea serviciilor funcionarii joac rolul de administratori de servicii; Stabilirea de taxe de utilizare acestea permit statului sau colectivitilor locale s perceap redevene pentru serviciile care sunt asigurate de sectorul privat. Parteneriat ntre sectorul public i privat pentru finanarea, gestiunea i partajarea riscurilor ntr-un proiect comun; Liberalizarea const n suprimarea dispoziiilor care mpiedic ntreprinderile din sectorul privat s ptrund pe pieele sectorului public. Varietatea acestor msuri arat c privatizarea este definit din ce n ce mai larg, ntr-un mod care urmrete s ncurajeze participarea sectorului privat la prestarea

Bach S. Decentralization and privatization in municipal services: The case of health services, document de lucru nr. 164, Geneva, 2000. 167 Organizaia Internaional a Muncii Raportul discuiilor Reuniunii paritare privind impactul descentralizrii i privatizrii asupra serviciilor municipale, Geneva, 15-19 octombrie 2001.

166

80

serviciilor publice. n sens larg, privatizarea nu implic neaprat transferul integral al proprietii i controlului serviciilor. Privatizarea reprezint un curent larg rspndit cu privire la maniera de a fi a statului. Tendina a fost influenat de o serie de factori precum evoluia tehnologic, economic, politic, de mediu, social i cultural. Integrarea economic internaional sub forma mondializrii i regionalizrii, a fost cea care a influenat cel mai puternic evoluia rolului statului i al pieei, precum i relaia dintre acestea, dar i evoluia structural i organizaional a serviciilor publice. Au existat presiuni economice i sociale cu privire la utilizarea eficace a finanelor publice i cu privire la limitarea taxelor i impozitelor, n paralel cu noi cereri de servicii. Publicul este din ce n ce mai puin tolerant cu lipsa de eficacitate a unui serviciu public, cu slaba calitate a prestaiilor, cu rigiditatea i lipsa de reacie. Privatizarea a fost influenat de evoluia tehnologic, insuficiena investiiilor n serviciile publice, problemele de finana publice, presiunile ecologice i mondializarea. Dei exist experiene ndelungate de privatizare a serviciilor publice, metoda privatizrii rmne o problem foarte controversat. Abordrile difer n funcie de sectorul de activitate n care se realizeaz privatizarea. Aadar, pentru ncurajarea privatizrii i apariia concurenei n domeniul serviciilor publice, se pot institui cel puin trei tipuri fundamentale de msuri: A. OFERTE CONCURENIALE Marea Britanie, de exemplu, este singura ar european care a introdus concurena pentru serviciile de transport n comun. Diferii furnizori sunt n concurena pe aceeai linie. Exist o piaa liber pentru transportul n comun i toi furnizorii sunt privai. B. SUBCONTRACTARE n cadrul sectorului serviciului public, componenta cea mai importanta a privatizrii a fost subcontractarea sau externalizarea serviciilor. Cu toate c acest proces este asimilat mai ales cu Marea Britanie, SUA i Noua Zeeland, puine sunt rile care nu l-au aplicat. Cu toate acestea, gama serviciilor oferite prin aceasta metod rmne modest, dorindu-se o sporire a acesteia. C. PARTENERIATE Este vorba de parteneriatele public-privat-social pentru a promova investiiile i furnizarea de servicii.
81

Descentralizarea i privatizarea sunt dou probleme importante n cadrul reformei serviciului public fiind considerate ci de mbuntire a eficacitii i eficienei serviciilor publice. n acest sens, este important ca administraia public s creeze un climat favorabil dezvoltrii ntreprinderilor private. Potrivit unui studiu realizat de Banca Mondial, dezvoltarea eficace are nevoie de un cadru favorabil, care s permit ntreprinderilor i indivizilor s devin productivi i, ntr-o lume a liberalizrii i pieelor integrate, competitivi 168 . Cu toate acestea, privatizarea serviciilor publice nu trebuie s devin un scop n sine 169 . Contrar unor preri potrivit crora privatizarea total poate i trebuie realizat n cadrul tuturor sectoarelor economice, inclusiv a celor strategice i de asemenea a tuturor serviciilor publice de producie, desfacere sau prestatoare de servicii, n democraiile occidentale lucrurile nu stau chiar aa. Dimpotriv, n special n cazul unor sectoare care evident sunt de interes naional i constituie industrii, regii sau servicii strategice, mixajul dintre public i privat este de cele mai multe ori n favoarea spaiului public. Mai mult, ramuri ntregi funcioneaz integrat evitndu-se atomizarea acestora spre a evita disfunciile ntregului sistem 170 .

Dr. Geo C. CLUG RU COAUTOR AL TEZEI 21 IUNIE 2007

Banca Mondiala Orae n tranziie, studiu realizat n 2000, p. 48. Exist teorii potrivit crora nu exist motive s se cread c alegerea ntre stat i pia trebuie s fie constant i permanent Gordon Tullok Le marche politique, analyse economique des processus politique, Ed. Economica, Paris, 1978, p. 20. 170 Alexandru I., Criza administraiei, Ed. AllBeck, Bucureti, 2001, p. 151.
169

168

82