Sunteți pe pagina 1din 22

ANALELE TIINTIFICE ALE UNIVERSITATII AL.I.

CUZA IASI Tomul LIV, tiine Juridice, 2008


ARTICOLE

CONSIDERAII PRIVIND PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT MARIUS BALAN I. Consideraii generale Separaia puterilor1 n stat constituie unul din principiile eseniale ale statului de drept de concepie liberal; dogm fundamental a democraiei parlamentare actuale, ea se regsete, n mod expres sau implicit, n arhitectura juridic a aproape tuturor constituiilor din momentul de fa. Nucleul dur al ideii separaiei puterilor rezid n voina de a nu lsa omul, privit ca fiin liber, expus unei concentrri copleitoare a puterii.2 Ca i n cazul altor noiuni fundamentale ale dreptului public i ale teoriei statului, cristalizarea unei concepii coerente a separaiei puterilor s-a produs treptat; anumite elemente ale sale pot fi ntlnite, cu un rol diferit i n proporii
Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1998, vol. I, pp. 253-287; Genoveva Vrabie, Drept constituional i instituii politice, Editura Cugetarea, Iai, 1999, vol. I, pp. 149-165; vol. II, pp. 22-31; Genoveva Vrabie i Marius Balan, Organizarea politico-etatic a Romniei, Institutul European, Iai, 2004, pp. 24-30; Ioan Muraru i Elena Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, C. H. Beck, Bucureti, Vol. II, 2008, pp. 5-18; Dan Claudiu Dnior, Drept constituional i instituii politice, C. H. Beck, Bucureti, 2007, pp. 516-622); Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, C. H. Beck, Bucureti, 2006, pp. 44-68; Bianca Selejan-Guan, Drept constituional i instituii politice, Editura Hamangiu, Bucureti, 2008, pp. 180-188; Emil Boc, Separaia puterilor n stat, Presa Universitar Clujean, Cluj-Napoca, 2000; Ioan Muraru i Elena Simina Tnsescu (coord.), Comentariu la art. 1, alin. (4), nr. 24-31 (9 Separaia i echilibrul puterilor), n Ioan Muraru i Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei. Comentariu pe articole, C.H. Beck, Bucureti, 2008, la p. 12-17; Dan Claudiu Dnior, Constituia Romniei comentat. Titlul I, Principii generale, Universul Juridic, Bucureti, 2009, pp. 92-99 ( 12 Principiul separaiei i echilibrului puterilor); W.B. Gwyn, The Meaning of the Separation of Powers. An Analysis of the Doctrine from Its Origin to the Adoption of the United States Constitution, Tulane University, New Orleans, 1965; M.J.C. Vile, Constitution and the Separation of Powers, Second Edition, Liberty Fund, Indianapolis, 1998; Udo Di Fabio, Gewaltenteilung, 27 n Josef Isensse und Paul Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl., Bd. II, C.F. Mller, Heidelberg, 2004, pp. 613-658; Christoph Mllers, Gewaltengliederung. Legitimation und Dogmatik im nationalen und internationalen Rechtsvergleich, Mohr-Siebeck, Tbingen, 2005. 2 Udo Di Fabio, Gewaltenteilung, loc. cit., la p. 614.
1

MARIUS BALAN

diferite, n operele mai multor autori, cu secole nainte de Locke i Montesquieu, de numele crora este legat de regul elaborarea sistematic a acestui principiu. n opinia unui important autor englez3, o doctrin pur a separaiei puterilor poate fi formulat n modul urmtor: este esenial pentru stabilirea i meninerea libertii politice, ca guvernmntul (government) s fie divizat n trei ramuri sau departamente: legislativul, executivul i judiciarul [1]. Fiecreia din cele trei ramuri i corespunde o funcie identificabil a guvernmntului, legislativ, executiv i judiciar [2]. Fiecare ramur a guvernmntului trebuie limitat la exercitarea funciei ei proprii, fr a i se permite a uzurpa funciile altor ramuri [3]. n plus, persoanele care alctuiesc cele trei autoriti (agencies) ale guvernmntului trebuie meninute separate i distincte, nici unui individ nefiindu-i permis s aib n acelai timp calitatea de membru n mai mult de una din aceste ramuri [4]. Astfel, fiecare ramur va realiza un control asupra celorlalte i nici un grup de persoane nu va fi capabil s controleze de unul singur mecanismul statului [5]. n opinia autorului citat, un autor trebuie s abordeze i s subscrie ntr-o anumit msur la fiecare din tezele menionate mai sus pentru a fi subsumabil categoriei de teoretician al separaiei puterilor; evident, foarte puini sunt cei care subscriu integral la toate aceste exigene, iar cazurile n care forma pur a doctrinei a fost pus n practic sunt i mai rare4. Justificarea primordial a separaiei puterilor a constat ca i n cazul teoriei guvernmntului mixt, cu care aceast doctrin are numeroase afiniti i interferene n asigurarea libertii politice n stat, contra tendinelor abuzive ale deintorilor autoritii. Argumentele invocate de-a lungul timpului n favoarea acestui principiu sunt: (1) creterea eficienei actului de guvernare5; (2) asigurarea faptului c legile scrise sunt adoptate n vederea interesului comun al societii; (3) garantarea faptului c legea este administrat n mod imparial i
M.J.C. Vile, Constitution and the Separation of Powers, Second Edition, Liberty Fund, Indianapolis, 1998, p. 14. 4 Ibid., p. 14. 5 Aparent, prin sistemul su de frne i contragreuti, separaia puterilor se afl n relaii antinomice cu guvernarea eficient. La prima vedere, un guvern care i poate exercita nestingherit atribuiile, fr controlul stingheritor al altor autoriti are toate ansele s realizeze performane superioare celor ale unui guvern unde preocuparea pentru garantarea libertii politice duce la limitarea i ngrdirea puterii sale. n fapt ns, exercitarea nestingherit a puterii duce la multiplicarea organelor statului i la diminuarea interesului fa de rezolvarea problemelor cetenilor; toate autoritile se vor afla ntr-o permanent competiie pentru putere i vor fi preocupate mai ales de prevenirea i contracararea aciunilor autoritilor rivale, mai vechi sau nou nfiinate. Fenomenul acesta este vizibil cel mai clar n sistemele totalitare, unde se ajunge adesea la o confuzie aproape total a competenelor i responsabilitilor. Vezi n acest sens, H. Arendt, Originile totalitarismului, Editura Humanitas, Bucureti, 1994, pp. 511-544.
3

Consideraii privind principiul separaiei puterilor n stat

c toi administratorii stau sub imperiul acesteia; (4) crearea posibilitii ca reprezentanii poporului s trag la rspundere pe demnitarii i funcionarii executivului pentru exercitarea abuziv a puterii lor; i (5) stabilirea unui echilibru al puterilor guvernmntului6. Cu excepia primei versiuni a argumentrii, toate celelalte sunt n mod direct preocupate de meninerea libertii politice i de evitarea tiraniei7. n cele ce urmeaz, vom ncerca s schim liniile de dezvoltare istoric a principiului (II), evideniindu-i rdcinile istorice, conexiunile cu teoria guvernmntului mixt, contextul politic i miza politic a diverselor cazuri concrete de aplicare a sa n practic, apoi vom prezenta rezumativ principalele evoluii i instituii care reclam punerea n discuie sau reconsiderarea principiului (III), pentru ca n final s formulm cteva observaii i aprecieri n legtur cu receptarea i aplicarea separaiei puterilor n Romnia (IV). II. Evoluia istoric a principiului Existena unor funcii distincte ale statului a fost postulat cu peste dou milenii n urm. Pentru Aristotel, [t]oate constituiile au trei pri pentru care bunul legislator trebuie s se gndeasc, n fiecare caz, ce este avantajos. Dac acestea merg bine, n mod necesar merge bine i constituia, iar ntre constituii exist deosebiri n msura n care aceste <pri> se deosebesc. Una din acestea este deliberarea celor comune, a doua se refer la magistraturi (ea stabilete cine s fie suveran [] i peste ce anume i cum trebuie s realizeze alegerea acestora), iar a treia este funcia judectoreasc.8 Ideea echilibrului i a moderrii puterii apare n opera lui Polybios9, precum i la Cicero. Concepia guvernmntului mixt a constituit pentru mult vreme soluia teoretic a problemei libertii ntr-o societate politic, privit din perspectiva limitrii i controlului puterii. Monarhia pe stri a Evului Mediu se preta cum nu se putea mai bine ideii unui guvernmnt mixt, n care principele reprezenta elementul monarhic, adunrile nobiliare pe cel aristocratic, iar starea a III-a sau comunele pe cel popular sau democratic. Treptat, celor trei factori politici la sunt atribuite funcii (puteri) specifice ale statului; puterea original sau arhitectonic, mai trziu legislativ, precum i puterile executiv i
W.B. Gwyn, op. cit., pp. 127-128. Ibid., p. 128. 8 Aristotel, Politica, IV, 14 (1297 b35-1298a), vezi ediia bilingv, tradus i comentat de Alexandru Baumgarten, Editura IRI, Bucureti, 2001, la p. 251. 9 Polybios, Istorii, VI, 10, vezi ediia tradus i adnotat de Virgil C. Popescu (Editura tiinific, Bucureti), n vol. I, 1966, pp. 469-470.
7 6

MARIUS BALAN

judiciar10. Ideea separaiei puterilor statului este mult vreme amalgamat cu teoria mai veche a guvernmntului mixt. Aceasta din urm era perfect aplicabil unui regim monarhic (dar neabsolutist), ns structura ei tripartit se preta mai greu sau deloc unui regim republican. Aici, rolul i funciile acestei teorii vor fi ns ndeplinite de concepia mai abstract a separaiei puterilor. n Anglia secolului XVII, au fost formulate att de ctre adepii Parlamentului, ct i de cei ai Regelui diverse variante ale acestor concepii. n operele unor autori precum John Sadler, Charles Dallison, Philipp Hunton, George Lawson, James Harrington11 sau Marchamont Nedham12, gsim menionate, n forme i proporii diferite i n vederea unor obiective politice diferite, elementele eseniale ale concepiei de mai trziu a separaiei puterilor: distincia ntre funciile (puterile) statului, necesitatea echilibrului13 i a controlului reciproc,
10 n formularea lui John Sadler, dac nu pot atribui [n mod cert], totui nu pot nici nega puterea originar Comunelor, pe cea judiciar Lorzilor, iar pe cea executiv Regelui ([i]f I may not grant, yet I cannot deny Original Power to the Commons, Judicial to the Lords; Executive to the King); John Sadler, Rights of the Kingdom, London, 1649, p. 86, apud M.J.C. Vile, op. cit., p. 35. 11 Autor al amplei i remarcabilei lucrri Commonwealth of Oceana, London, 1656, unul din punctele de referin ale istoriei utopiei politice, constituind totodat una din primele formulri, pe plan literar, ale proiectului unei constituii scrise. Vezi n acest sens, Alois Riklin, James Harrington Prophet der geschriebenen Verfassung, n Archiv des ffentlichen Rechts, 48. Bd. (2000), pp. 139-148. 12 Autor al uneia din cele mai pregnante formulri timpurii ale ideii separaiei puterilor: A cincea eroare n politic a fost aceasta, i anume permisiunea ca puterile legislativ i executiv ale statului s se gseasc n aceleai mini sau persoane. Prin putere legislativ nelegem puterea de a face, modifica sau respinge legile, care n toate guvernmintele bine ornduite a fost ntotdeauna aezat n succesiunea consiliilor supreme ale adunrilor naiunii. / Prin putere executiv, nelegem acea putere care este derivat din cealalt, iar prin autoritatea sa, transferat n mna sau n minile unei persoane (numit prin) sau ale mai multora (numii stat), n vederea administrrii guvernmntului, n executarea acestor legi. n meninerea distinciei acestor dou puteri, curgnd n canale distincte, astfel nct niciodat s nu se ntlneasc n unul singur, cu excepia unor scurte ocazii excepionale, const sigurana statului (A fifth error in Policy has been this, viz. a permitting of the Legislative and Executive Power of a State, to rest in the one and same hands and persons. By the Legislative Powers we understand the Power of making, altering or repelling Laws, which in all well-ordered Governments, has ever been lodged in a succession of the supreme Councels of Assemblies of a Nation. / By the Executive Power, we mean that Power which is derived from the other, and by their Authority, transferred into the hand or hands of one Person (called a Prince), or into the hands of many (called States) for the administration of Government, in the Execution of those Laws. In the keeping of these two Powers distinct, flowing in distinct Channels, so that they may never meet in one, save upon some short extraordinary occasion consists the safety of a State). Vezi Marchamont Nedham, From the Excellency of a Free State, 1656, p. 212 i urm., text reprodus n W.B. Gwyn, op. cit., Appendix I, pp. 131-133, la p. 131 (sublinierea mi aparine). 13 Dup cum precizeaz Carl Schmitt, ideea echilibrului era foarte popular n secolul XVII, gsindu-i aplicarea n cele mai diverse domenii: echilibrul puterilor pe plan european, echilibrul

Consideraii privind principiul separaiei puterilor n stat

independena justiiei sau periclitarea libertii n cazul concentrrii puterii14. Dac teoria guvernmntului mixt implica ntotdeauna o structur tripartit a autoritilor statului, separaia puterilor insista n etapa iniial asupra unei distincii bipartite ntre puterea legislativ i executiv. Una din explicaiile acestei situaii const n aceea c, n epoca respectiv, prin justiie aproape se epuiza activitatea de executare a legilor; regele i demnitarii si erau percepui n primul rnd prin prisma atribuiilor lor judiciare. Treptat, ntr-o oarecare msur i prin contaminare cu teoria guvernmntului mixt, separaia puterilor va avea i ea n vedere o diviziune tripartit a funciilor statului. De o deosebit audien s-a bucurat formularea, devenit clasic, a separaiei puterilor n Second Treatise on Civil Government15 al lui John Locke. O comunitate (commonwealth) dispune de trei puteri: legislativ, executiv i federativ16. Puterea legislativ este aceea de a ndruma folosirea forei comunitii, n scopul conservrii acesteia i a membrilor si. Corpul legiuitor nu trebuie s se ntruneasc n permanen, ntruct adoptarea legilor nu reclam mult timp. Pentru ca aceia care dein aceast putere s nu fie tentai s abuzeze de ea, este preferabil ca legiferarea s fie ncredinat mai multor persoane; dup ncheierea misiunii lor, ele nsele devin supuse legilor care le-au fcut ( 143). Odat adoptate, legile au o for continu i reclam o putere constant care s le aplice; aceast putere permanent fiind executivul, care trebuie s fie separat de legislativ ( 144). Raporturile externe ale comunitii, guvernate de legile naturii i nu de cele ale societii civile, reclam o putere distinct, prin care membrii societii s poat aciona solidari fa de forele din exterior; aceast putere federativ implic atribuii precum cele de a face rzboi, a ncheia pace, ligi i aliane ( 145-146). Spre deosebire de puterea executiv, cea federativ este mai puin apt s fie circumscris prin reguli fixe i legi pozitive stabilite anterior, trebuind lsat n mai mare msur n seama prudenei i nelepciunii acelor n minile crora se afl, pentru a fi administrat spre binele public. Dei cele dou puteri sunt distincte totui, ele sunt aproape ntotdeauna unite, fiind chiar greu de aezat n mna unor persoane diferite, ntruct ambele reclam fora societii pentru a fi exercitate ( 147-148).
intrrilor i ieirilor din balana comercial, echilibrul afectelor egoiste i altruiste n filozofia lui Shaftesbury sau echilibrul atraciei i al respingerii n teoria gravitaiei a lui Newton. Vezi C. Schmitt, Verfassungslehre, Duncker & Humblot, Berlin, 4. Aufl., 1965 (prima ediie: 1928), p. 184. 14 Pentru o prezentare concis a concepiilor i orientrilor politice diferite a acestor autori, vezi M.J.C. Vile, op. cit., pp. 23-57. 15 Pentru o ediie n limba romn, vezi John Locke, Al doilea tratat despre crmuire / Scrisoare despre toleran, traducere de Silviu Ciulea, Editura Nemira, Bucureti, 1999. 16 Vezi Capitolul XII (= 143-148) al lucrrii respective (intitulat Despre puterea legislativ, executiv i federativ); n ediia citat, la pp. 143-145.

10

MARIUS BALAN

Locke subliniaz c ntr-un stat constituit, puterea suprem este ntotdeauna cea legislativ ( 149), cci cel care poate da legi altcuiva trebuie s fie superior celui cruia i d legi ( 150)17. Persoana care deine conducerea executivului (monarhul) este numit uneori suprem. Supremaia nu vizeaz aici deinerea unei puteri supreme, ci pe cea a puterii executive supreme; jurmintele de supunere i de fidelitate care i se adreseaz au n vedere nu calitatea ei de legiuitor suprem, ci pe cea de executor suprem al legii ( 151). n Despre spiritul legilor18 (1748), Montesquieu ntreprinde o analiz sistematic i comparativ a structurii politico-juridice a statelor, att din epoca sa ct i din trecut. Obiectivul demersului su const n evidenierea unitii i a raionalitii dreptului, prin decelarea factorilor care determin att configurarea sa n general, ct i diversitatea formelor i a soluiilor concrete ale acestuia, n funcie de circumstanele de timp i de spaiu. Sub acest aspect, Montesquieu este nu numai unul din cei mai semnificativi gnditori politici i teoreticieni ai dreptului din istorie, dar i unul din importanii precursori ai sociologiei juridice. Unul din cele mai relevante elemente de noutate n lucrarea sa const n separarea problemei formelor de guvernmnt19 (n sistemul su acestea fiind despoia, monarhia i republica, ultima fiind subdivizat n democraie i democraie) de cea a libertii. Libertatea politic este examinat cu precdere n crile XI i XII20, prima din acestea dou fiind cel mai frecvent evocat n privina principiului separaiei puterilor (termen pe care, de altfel, autorul nu l utilizeaz). Libertatea nu poate consta ntr-un stat dect n a putea face ceea ce trebuie s vrei i n a nu fi constrns s faci ceea ce nu trebuie s vrei adic dreptul de a face tot ceea ce ngduie legile (XI, 3)21. Forma de guvernmnt ca atare nu garanteaz nicidecum instituirea sau mcar meninerea libertii. Democraia i aristocraia nu sunt state libere prin natura lor. Libertatea politic nu exist dect n guvernmintele moderate. Dar ea nu se afl totdeauna nici n statele moderate. Ea nu se afl n ele dect atunci cnd nu se abuzeaz de putere; dar experiena de totdeauna ne nva c orice om care deine o putere

Ibid., pp. 146-147. Montesquieu, Despre spiritul legilor, traducere i note de Armand Rou i studiu introductiv de Dan Bdru, Editura tiinific, 3 vol., 1964-1970. 19 Problem tratat de el n Cartea a II-a, (Despre legile care deriv direct din natura guvernmntului), ediia citat, vol. I, pp. 18-30) i dezvoltat n crile urmtoare (III-VIII, pp. 31-161). 20 n ediia citat, vol. I, pp. 192-230, i respectiv pp. 231-261. 21 Ibid., p. 193.
18

17

Consideraii privind principiul separaiei puterilor n stat

11

este nclinat s abuzeze de ea i merge mai departe aa pn d de granie. Cine ar spune aa ceva? nsi virtutea are nevoie de ngrdiri. Pentru ca s nu existe posibilitatea de a se abuza de putere, trebuie ca, prin rnduiala statornicit, puterea s fie nfrnat de putere. Ornduirea de stat poate fi de aa natur, nct nimeni s nu fie constrns s fac lucrurile la care legea nu-l oblig i s nu le fac pe cele pe care legea i le ngduie. (XI, 4).22 Consacrat ornduirii de stat a Angliei, Capitolul VI al celei de-a XI-a cri a Spiritului legilor depete cadrul strict al temei propuse, autorul ajungnd s formuleze anumite consideraii generale privind raporturile optime ntre puterile statului. n fiecare stat afirm Montesquieu exist trei puteri: puterea legislativ, n virtutea creia principele sau autoritatea face legile pentru un timp oarecare sau pentru totdeauna i le ndreapt sau abrog pe cele existente, puterea executiv extern, innd de dreptul ginilor, prin care se declar rzboi, se ncheie pace, sunt trimii solii, sunt luate msurile de securitate i prentmpinate nvlirile, precum i puterea executiv intern (judectoreasc), prin care sunt pedepsite infraciunile i soluionate litigiile ntre particulari23. Libertatea este absent acolo unde cel puin dou puteri sunt concentrate n aceleai mini. Puterea legislativ i cea executiv trebuie ncredinate mai degrab unor dregtori permaneni (spre deosebire de cea judectoreasc)24. Puterea legiuitoare trebuie exercitat de ctre reprezentani, a cror mare superioritate asupra democraiei (directe) const n aceea c sunt capabili spre deosebire de popor s dezbat treburile publice. Reprezentanii nu trebuie s primeasc instruciuni speciale din partea celor care i-au ales; este suficient o directiv general n privina exercitrii funciei lor. Corpul reprezentanilor nu trebuie s ia vreo hotrre activ (domeniu rezervat executivului), ci doar s elaboreze legi i s supravegheze buna aplicare a celor elaborate. Montesquieu susine expres ideea reprezentrii ntr-un sistem bicameral, camera superioar fiind rezervat celor distini prin natere, bogii sau onoruri; participarea acestora la legiferare trebuie s fie proporional cu celelalte avantaje de care se bucur de la stat. Dac ei ar fi amestecai cu poporul i redui la cte un singur vot, libertatea comun ar fi robia lor i nu ar avea nici un interes s o apere, pentru c cea mai mare parte a hotrrilor ar fi ndreptate contra lor. Camera nobililor trebuie s
Ibid., p. 194. Am omis notele din ediia citat, iar sublinierile mi aparin. Ibid., p. 195. 24 Aici Montesquieu are probabil o percepie greit asupra organizrii politico-juridice engleze. Instituia democratic a juriului (pe care autorul o avea n vedere cnd afirma necesitatea ncredinrii puterii judectoreti unor persoane alese, temporar, din snul poporului) nu epuizeaz coninutul acestei puteri; instituia magistrailor permaneni era, firete, prezent n Anglia.
23 22

12

MARIUS BALAN

aib posibilitatea s se opun iniiativelor poporului, dup cum acesta trebuie s se poat mpotrivi iniiativelor lor. Corpul legiuitor nu trebuie s fie ntrunit n permanen; nu este dezirabil nici admiterea ntrunirii acestuia din proprie iniiativ. Puterea executiv trebuie plasat n minile unui monarh, ntruct ea reclam aproape ntotdeauna aciuni prompte, fiind mai bine exercitat de unul singur dect de mai muli. Absena monarhului nsoit de ncredinarea puterii executive unui anumit numr de persoane din cadrul corpului legiuitor implic suprimarea libertii. Persoana monarhului trebuie s fie inviolabil; corpul legiuitor ar deveni tiranic iar libertatea ar disprea i n cazul n care monarhul ar putea fi acuzat i trimis n judecat. ntruct cel nvestit cu puterea executiv nu poate s o aplice ru fr a avea sftuitori pornii spre ru i ostili legilor. Acetia din urm trebuie anchetai i pedepsii. Puterea executiv nu poate hotr n privina impozitelor dect cu consimmntul celei legislative; aceasta din urm nu poate i nu trebuie s hotrasc odat pentru totdeauna asupra impozitelor ntruct astfel puterea executiv ar depinde prea puin pe viitor de ea. Puterea executiv trebuie s aib dreptul de a se opune iniiativelor corpului legislativ; acesta ar deveni despotic n absena dreptului de veto. Nu este ns necesar existena unui drept al corpului legiuitor, prin care acesta s in n loc executivul, a crui activitate este, prin natura ei, limitat. Puterea executiv trebuie s aib sub controlul ei armata; n cazul n care acest control revine puterii legiuitoare, guvernmntul va deveni militar ntruct soldaii i vor respecta mai mult ofierii dect ordinele venite din partea unui corp de oameni obinuii mai mult s delibereze dect s comande i care vor fi socotii drept fricoi. Puterea judectoreasc este oarecum inexistent (n original: en quelque faon, nul)25. Judectorii nu sunt dect gura care rostete cuvintele legii, nite fiine nensufleite care nu-i pot modera nici fora, nici severitatea. ntruct toate lucrurile au un sfrit, va pieri i libertatea n stat; forma respectiv de stat (n care libertatea este garantat prin separaia puterilor) va nceta atunci cnd puterea legislativ va fi mai corupt dect cea executiv.

Inexistena puterii judectoreti vizeaz firete nu absena ei fizic, ci lipsa de relevan a acesteia ca factor politic de sine stttor n competiia pentru putere n stat. Vezi C. Schmitt, Verfassungslehre, p. 185, nota 5 ([p]robabil acest pasaj semnific faptul c puterea judectoreasc ca atare nu are o existen politic proprie, ntruct se dizolv total n normativ. Profunzimea lui Montesquieu este discret, fiind mascat prin stilul su aparent aforistic), precum i idem, Die Diktatur Von den Anfngen des modernen Souvernittsgedankens bis zum proletarischen Klassenkampf, Mnchen und Leipzig, Duncker & Humblot, 1921, p. 109.

25

Consideraii privind principiul separaiei puterilor n stat

13

Semnificaia i importana concepiei lui Montesquieu asupra separaiei puterilor constau nu numai n substana i argumentele doctrinei magistratului bordelez, ci i n elementele innd de contextul expunerii acesteia i de stilul redactrii. Spre deosebire de numeroasele lucrri din literatura politic i juridic englez n materie, monumentala oper a lui Montesquieu depete clar nivelul unor scrieri polemice i partizane, orientate spre susinerea unor soluii i interese concrete, legate de circumstane de loc i de timp foarte precise. Avem de-a face, n acest caz cu o oper ampl, tratnd n mod imparial cel puin n aparen problematica general a statului i a libertii, cu concluzii care se vor valabile pentru toate timpurile i popoarele. Chestiunea separaiei puterilor nceteaz s reprezinte o problem pur englez, devenind un criteriu universal al guvernrii constituionale26. Teoria separaiei puterilor i gsete formularea cea mai abstractizat la Kant, n Metafizica moravurilor. Fiecare stat include n sine trei puteri, adic voina unificat universal ntr-o ntreit persoan (trias politica): puterea suveran (suveranitatea), n persoana legislatorului, puterea executiv, n persoana conductorului (n conformitate cu legea) i puterea judiciar (ca recunoatere a ceea ce este al fiecruia, conform legii), n persoana judectorului (potestas legislatoria, rectoria et iudicaria), corespunztoare celor trei propoziii ale unui raionament practic: premisei majore, care include legea acelei voine, premisei minore, care cuprinde porunca de a proceda conform legii, adic principiul de subsumare fa de aceea i concluziei, care implic hotrrea judectoreasc (sentina), ceea ce aparine reglementrii juridice n cazurile n care pot surveni.27 Adoptarea primelor constituii scrise ale epocii moderne, n America i n Frana, a marcat triumful doctrinei separaiei puterilor. Adoptat la 29 iunie 1776, Declaraie a drepturilor bunului popor al Virginiei, n exerciiul puterilor sale suverane conine cea mai explicit consacrare28 a principiului: departamentele legislativ, executiv i judiciar vor fi separate i distincte, astfel nct niciunul s nu exercite puterile aparinnd altuia i nicio persoan s nu exercite s exercite puterile mai multora n acelai timp, cu excepia faptului c judectorii curilor de comitat vor fi eligibili n Camera deputailor. n cazul
Vezi M.J.C. Vile, op. cit., pp. 83-106, la p. 106. Immanuel Kant, Metafizica moravurilor (i.e. Fundamentarea metafizicii moravurilor) 45 i urm., n idem, Scrieri moral-politice,traducere, studiu introductiv, note i indici de Rodica Croitoru, Bucureti, Editura tiinific, 1991, la pp. 163 i urm. n literatura juridic romn, acest pasaj a fost comentat n Cristian Ionescu, Drept constituional i instituii politice, Vol. I, Teoria general a instituiilor constituionale, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001, pp. 292-294. 28 Textul original al Constituiei este accesibil on-line la http://legis.state.va.us/Laws/search/Constitution.htm#1S3 .
27 26

14

MARIUS BALAN

Constituiei Statelor Unite care urmeaz constituiilor statelor membre ale Uniunii este foarte vdit influena concepiei lui John Locke29. n Frana, Constituia din 3 septembrie 1791 (prima constituie revoluionar francez) a aplicat n mod consecvent i rigid principiul separaiei puterilor, foarte aproape de forma pur a acestuia. Odat cu Restauraia i cu adoptarea treptat a unor acte scrise cu valoare constituional n majoritatea rilor europene, separaia puterilor este general acceptat ca principiu fundamental al organizrii constituionale a statului. Soluiile concrete de partajare a competenelor ntre cele trei puteri erau diferite de la caz la caz, ca i modalitile de realizare a echilibrului i a controlului reciproc ntre acestea. n ciuda unor contestri ale doctrinei separaie a puterilor, sau a relativizrii ocazionale n literatura juridic a importanei sau efectelor sale, principiul ca atare nu a fost respins integral n vreun stat democratic (cu excepia sistemelor totalitare) i nici nu a fost propus o doctrin nou, coerent i fiabil care s-l nlocuiasc. Aceasta nu nseamn nicidecum c evoluiile politice i juridice din ultimele decenii nu constituie considerabile provocri teoretice i practice n aplicarea eficient a acestui principiu, punnd serioase probleme sub aspectul actualizrii i adaptrii mecanismelor i soluiilor sale la realitatea n permanent schimbare. III. Provocri actuale la adresa separaiei puterilor Statul contemporan este caracterizat de o constelaie de fore i interese, de mecanisme i evoluii n mare msur diferite de cele ale epocii n care Locke i Motesquieu i-au elaborat operele. Dac natura uman, dorina de putere i tentaia de a abuza de aceasta precum i valoarea i semnificaia libertii politice a individului au rmas n linii mari aceleai, cile i modalitile prin care aceti factori se manifest pe plan politic sunt foarte diferite. Raportul de fore este altul dect n secolele XVIII i XIX. Printre aceste elemente de noutate care impun o anumit reconsiderare a separaiei i echilibrului puterilor se cuvin menionate: dezvoltarea exploziv a sferei administraiei, delegarea legislativ i justiia constituional. Administraia public realizeaz n prezent pe departe cel mai mare volum de activitate n sfera statal. Att prin dimensiunile personalului angrenat n acest domeniu, ct i prin expertiz, grad de organizare i prin continuitatea activitii, ea depete cu mult ariile nsumate ale puterii legislative i ale puterii judectoreti. Puterea administraiei este considerabil i greu de contracarat. n
29

Ibid., pp. 72 i urm.

Consideraii privind principiul separaiei puterilor n stat

15

cte un domeniu punctual, legislativul, printr-un efort concentrat, se poate impune asupra administraiei, de exemplu elabornd un act normativ n materie. Dac inem cont ns de faptul c majoritatea legilor sunt adoptate n urma unor iniiative guvernamentale i c n elaborarea proiectelor de lege un rol important l au expertiza structurilor administrative din cadrul ministerelor i a celorlalte autoriti publice centrale, raporturile reale ntre legislativ i administraie apar ntr-o alt lumin. Datorit volumului mare al activitii legislative, adoptarea unor legi foarte importante din perspectiva intereselor administraiei devine uneori o simpl formalitate de ratificare ndeplinit expeditiv, nct muli parlamentari nici nu sesizeaz consecinele practice (mai puin relevante pentru ei, dar semnificative pentru administraie) ale dispoziiilor din reglementarea adoptat. De multe ori nici chiar efii executivului nu au energia i resursele necesare pentru a controla eficient, i cu att mai puin pentru a dirija, activitatea administraiei. Ciclul electoral, alternana la guvernare, remanierile ministeriale sau perspectiva unor alegeri anticipate constituie factori de presiune asupra executivului care favorizeaz de multe ori structurile administrative ntr-o eventual confruntare cu acesta. Poziia ceteanului este i mai precar n fa imensului angrenaj al structurilor administrative. Teoretic, principiul legalitii administraiei, accesul n justiie, independena justiiei i instituia contenciosului administrativ ar trebui s ofere o protecie suficient contra abuzurilor acestui sistem. n practic, resursele administraiei sunt incomparabil mai mari, iar procedurile judiciare sunt ndelungate i costisitoare. Dac prejudicierea drepturilor individului nu este deosebit de grav, cel vtmat n drepturile sale se va resemna deseori cu situaia i va cuta s se revaneze ntr-o alt mprejurare eludnd legea n dauna statului. Aceast situaie nu ine numai de nivelul nalt de ineficien i corupie din anumite state; n grade diferite, toate administraiile contemporane se confrunt cu probleme similare. Instituia delegrii legislative a aprut n circumstanele speciale ale primului rzboi mondial i ale crizelor economice care l-au urmat.30 Rezolvarea prompt a problemelor complexe i urgente decurgnd din anumite situaii excepionale reclama de multe ori modificarea cadrului legislativ sau
30 n privina circumstanelor speciale care au dus la adoptarea unor msuri politice i economice pe calea unor proceduri simplificate, eludnd procedura legislativ, vezi lucrarea clasic a lui Herbert Tingstn, Les pleins pouvoirs, lexpansion des pouvoirs gouvernamentaux pendant et aprs la grande guerre, Librairie Stock, Paris, 1934. Vezi i Carl Schmitt, Vergleichender berblick ber die neueste Entwicklung des Problems der gesetzgeberischer Ermchtigungen; Legislative Delegationen, n Zeitschrift fr auslndisches ffentliches Recht und Vlkerrecht, 6. Bd., 1936, pp. 252-268, text reprodus n Carl Schmitt, Positionen und Begriffe. Im Kampf mit Weimar Genf Versailles, Hanseatische Verlagsanstalt, Hamburg, 1940, la nr. 26, pp. 212-229 (lucrare citat n continuare: C. Schmitt, n ZaRV).

16

MARIUS BALAN

transgresarea unor limite impuse de lege executivului. Anterior, asemenea probleme erau rezolvate prin instituii precum starea de asediu sau starea de urgen, prin care autoritile centrale sau locale erau abilitate n mod temporar s adopte anumite msuri necesare i urgente, dincolo de limitele i restriciile pe care constituia i legile le prevedeau pentru situaiile normale. Circumstanele care au determinat apariia delegrii legislative, adic a abilitrii executivului cu emiterea de acte normative prin care se modific sau se abrog dispoziii ale legii ori sunt reglementate domenii pe care constituia le rezerv legiuitorului au fost diferite. De data aceasta nu mai era suficient permisiunea acordat puterii executive de a nclca anumite limite legale sau constituionale, valabile n situaii normale, fiind necesar adoptarea unor msuri pe un plan mai larg, prin emiterea de reglementri cu putere de lege, aplicabile aadar unui numr nedeterminat de situaii; mai mult, adoptarea unor asemenea reglementri nu constituia un singur act care epuiza coninutul abilitrii, guvernul putnd fie s revin asupra acestor reglementri, fie s adopte alte reglementri considerate necesare, n limitele prevzute de legea de abilitare. Iniial s-a sperat c ncheierea rzboiului i soluionarea crizei economice postbelice va marca i sfritul unor asemenea practici. Foarte curnd s-a vdit c situaii care fac necesar delegarea legislativ apar n continuare. Treptat, instanele au admis valabilitatea actelor de delegare legislativ n timp de pace, statund ns anumite limite ale acesteia, iar unele constituii au consacrat-o expres. Delegarea legislativ reprezint o considerabil provocare la adresa separaiei puterilor, n accepiunea clasic a acestui principiu. Participarea executivului la actul de legiferare nu contravine exigenelor acestei doctrine; iniiativa legislativ a guvernului i dreptul de veto legislativ apar nc din prima parte a epocii constituiilor scrise. ns abandonarea total a deciziei n privina anumitor domenii ctre guvern era fr precedent; acesta concentra n minile sale att puterea de a adopta acte cu putere de lege, ct i puterea de a le pune n aplicare. Echilibrul puterilor este astfel sensibil perturbat. Remediul l constituie utilizarea efectiv i eficient a cilor i mijloacelor de control care revin parlamentelor: limitarea precis a abilitrii, stabilirea unor termene pentru exercitarea puterilor delegate, inserarea n actul de abilitare a unor rezerve sau condiii privind ratificarea ulterioar a reglementrilor adoptate de guvern n baza delegrii legislative i, n fine, posibilitatea de a abroga sau modifica ulterior, prin lege, dispoziiile adoptate de guvern n baza delegrii legislative pe care parlamentul le consider inoportune sau injuste. n concluzie, principiul separaiei puterilor poate fi i trebuie meninut i i vdete relevana i utilitatea i cazul unei guvernri n care executivul este abilitat s emit acte cu putere de lege; schimbate sunt doar circumstanele n

Consideraii privind principiul separaiei puterilor n stat

17

care trebuie asigurat echilibrul i controlul reciproc al puterilor n stat. Evident, echilibrul este mai greu de realizat, dar rmne totui posibil. Schimbarea major produs n ultimele dou secole n angrenajul puterilor const ns n faptul c legiuitorul a ncetat s devin factorul activ al procesului legiferrii; guvernului, cruia n concepia lui Montesquieu i revenea rolul de factor reactiv, a preluat demult iniiativa i rolul activ n opera de elaborare a actelor normative.31 Justiia constituional constituie un alt element care schimb raporturile dintre puteri aa cum erau nelese n epoca clasic a parlamentarismului i a separaiei puterilor. Avem n vedere sistemul de control al constituionalitii legilor realizat prin instane speciale, de contencios constituional (curi constituionale); sistemul controlului prin instane ordinare fiind deja ncadrat n sistem i asimilat acestuia, cel trziu de la nceputul secolului XIX. Ideea c un tribunal poate cenzura actul legislativ al parlamentului, reprezentant al voinei generale, era destul de greu acceptabil n Europa antebelic32. Impus n unele state europene din epoca interbelic, iar apoi treptat n majoritatea celorlalte state ale continentului, ideea contenciosului constituional a fost treptat acceptat ca o exigen semnificativ a principiului statului de drept contemporan, constituind totodat un remediu important al ceteanului n cazul nclcrii drepturilor i libertilor sale garantate de constituie. i de data aceasta, integrarea justiiei constituionale n sistemul separaiei i echilibrului puterilor n stat reclam o reaezare a raporturilor ntre autoritile publice. Meninerea echilibrului este mai complicat i mai dificil; pe de alt parte, rolul puterii judectoreti aceea putere pe care Montesquieu o considera oarecum inexistent este de data aceasta mult mai pregnant. n fine, statul contemporan se mai deosebete de cel avut n vedere de clasicii teoriei separaiei puterilor i n ceea ce privete rolul partidelor politice. Puterea se concentreaz din ce n ce mai mult n jurul structurilor de partid i mai puin n zona ramurilor guvernmntului; acestea din urm apar mai degrab ca instrumente prin care partidele i urmresc propriile obiective politice33.
31 Vezi n acest sens, Alois Riklin, Was Montesquieu nicht wissen konnte. berlegungen zur Revision der Gewaltenteilungslehre / What Montesquieu could not have known yet. Reflections on a revision of the separation of powers theory, n Ancilla Iuris, 2006, pp. 20 i urm, la p. 21. Aceeai idee o gsim formulat i de Carl Schmitt, care atrage atenia asupra concepiei tomiste a legii, privit ca ratio gubernativa i ca dictamen practicae rationis in principe qui gubernat aliquam communitatem perfectam (citat de Schmitt dup Summa theological, 1 pars 2, quae. 90, 91 art. I, n C. Schmitt, n ZaRV, la p. 268. 32 Una din puinele excepii o constituie lucrarea de pionierat a lui Georg Jellinek, Ein Verfassungsgerichtshof fr sterreich, Wien, Hlder, 1885. 33 Vezi o analiz recent a acestei problematici, argumentnd diminuarea relevanei concepiei fondatorilor Constituiei americane n privina separaia puterilor, n Daryl J. Levinson i

18

MARIUS BALAN

IV. Separaia puterilor n Romnia Separaia puterilor34 a reprezentat o constant a istoriei constituionale a Romniei moderne. Regulamentele Organice, Convenia de la Paris i Statutul Dezvolttor al lui Cuza o consacr expres, o admit implicit, sau cel puin nu o neag n mod expres. Art. 279 din Regulamentul Organic al Moldovei, cu care debuteaz Cap. VIII (Rnduiala Giudectoreasc), stabilea c []mprirea ntre puterea administrativ i judectoreasc fiind cunoscut de neaprat pentru buna ornduial la regularisirea pricinilor i pentru nchizluirea driturilor a particularnicilor, aceste doau ramuri vor fi de acum nainte cu totul deosbite.35 Aici ntlnim prima consacrare, printr-o formulare categoric, a separaiei puterilor.36 Textul respectiv nu reprezint o simpl declaraie de principiu; dispoziiile articolelor urmtoare (n special art. 281-286) instituie puterea judectoreasc sub forma unei puteri de sine stttoare, stabilind totodat inamovibilitatea judectorilor.37 Convenia de pace de la Paris dintre puterile garante privind Principatele Romne, din 7/19 august 185838 ntrete ideea unei existene tripartite a puterilor,39 dei textul art. 3 al Conveniei menioneaz doar dou puteri: legislativ i executiv; puterea judectoreasc este menionat abia n art. 7, fiind exercitat n numele Hospodarului i ncredinat magistrailor numii de dnsul, fr ca nimeni s nu poat fi lipsit de firetii si judectori.
Richard S. Pildes, Separation of Parties, not Powers, n Harvard Law Review, vol. 119, Nr. 8, June 2006, pp. 2311-2386 (text accesibil n format electronic la: http://www.harvardlawreview.org/issues/119/june06/levinson_pildes.pdf). 34 n privina separaiei puterilor n Romnia, vezi G. Vrabie, Drept constituional i instituii politice, Editura Cugetarea, Iai, vol. I, pp. 161-164 i II, pp. 22-31. 35 Academia Romn, Institutul de Istorie A. D. Xenopol, Regulamentul Organic al Moldovei, ediie integral realizat de Dumitru Vitcu i Gabriel Bdru, cu sprijinul lui Corneliu Istrati, Editura Junimea, Iai, 2004, p. 305 (lucrare citat n continuare prescurtat: Regulamentul Organic). 36 Paul Negulescu, George Alexianu, Tratat de drept public, Casa coalelor, Bucureti, 1942, vol. I. , p. 256. 37 Ibidem, pp. 256-57. Art. 285 prevede c [t]emeiul neschimbrii judectorilor obtete cunoscut de folositori, pentru c prin aceasta se d judectorilor ndemnare de a cunoate mai bine datoriiloe lor, de a ctioga toat ispitirea trebuincioas, de a s deprinde la o sistem de legi, de pilde, de prinipii temelnice i potrivite. Aadar, dac, dup trecerea de noua ani, domnul i Obteasca Adunare ar gsi cu cale c temeiul neschimbrii judectorilor n-ar pute amplicui cu folosin, la o asmine mpregiurare, rmne ca s-l legiuiasc i s-l puie n lucrare. (Regulamentul Organic, p. 306). 38 C. Hamangiu, Codul general al Romniei. Legi uzuale, Editura Alcaly, Bucureti, vol. II, ediia a 2-a, , pp. 8-12, reprodus n Cristian Ionescu, Dezvoltarea constituional a Romniei. Acte i ducumente 1740-1991, ediie revzut i adugit, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 2000, pp. 313-318. 39 Paul Negulescu, George Alexianu, op. cit., p. 258.

Consideraii privind principiul separaiei puterilor n stat

19

Alineatul 2 al aceluiai articol prevede c prin lege se va hotr asupra condiiilor de primire i de naintare n magistratur, lund drept baz aplicarea progresiv a principiului inamovibilitei.Art. 15 consacr pentru prima oar iresponsabilitatea Domnului, concomitent cu instituirea rspunderii minitrilor pentru actele contrasemnate de ei. Abia n art. 7 este menionat puterea judectoreasc. Proiectul de Constituie40 a Principatelor Unite Moldova i ara Romneasc, elaborat de Comsiunea Central de la Focani (votat de aceasta n edina din 9/21 octombrie 1859)41 care a stat n mare msur la baza viitoarea Constituii, menine i dezvolt principiul separaiei puterilor, consacrnd un titlu special (al IV-lea, art. 30-117) puterilor statului. Acestea purced de la naiunea romn, funcionnd numai dup principiile i regulile aezate n constituiunea de fa (art. 30) i erau ncredinate Domnului, Adunrii Generale i Comisiunei Centrale (art. 31). Capitolul IV al acestui titlu (art. 96114) reglementeaz puterea judectoreasc, stabilind principiul legalitii tribunalelor i a jurisdiciilor, interdicia comisiilor i tribunalelor extraordinare (art. 98), inamovibilitatea membrilor Curii de Casaie (art. 99, alin. ultim), instituirea n viitor, prin lege, a principiului inamovibilitii pentru ceilali magistrai (art. 101, alin. 1), condiiile de revocabilitate, de ctre Domn a judectorilor, pentru perioada de pn la aplicarea definitiv a inamovibilitii (art. 101, alin. 2), dreptul de cenzur i disciplin al Curii de Casaie asupra celorlalte instane (art. 103), judecarea minitrilor la cererea Domnului sau a Adunrii generale (art. 104), instituirea juriului (art. 105), precum i anumite norme privind organizarea judectoreasc (art. 106-114). Statutul dezvolttor al Conveniei de la Paris42 constituie un regres pe planul separaiei puterilor. Puterile publice sunt ncredinate Domnului, unei Adunri ponderatrice i Adunrii elective. Nu mai este menionat independena puterii judectoreti. Constituiile adoptate ulterior (n 1866, n 1923 i chiar cea din 1938) sunt structurate clar pe baza acestui principiu. Astfel, Constituia din 1866, dup ce stabilete n art. 31 c toate puterile statului eman de la naiune, enumer aceste puteri n art. 32, 35 i 36. Responsabilitatea ministerial este reglementat n art. 101-103. Este ns de remarcat c principiul inamovibilitii magistrailor, prezent n textul Regulamentului Organic i al Conveniei de la Paris, nu apare n
40 Textul acestui proiect cuprinde deja multe din principiile i formulrile viitoarei Constituii din 1866, privit n general, n mod fals, drept o preluare grbit i superficial a Constituiei belgiene din 1831. Vezi Constantin C. Angelescu, Noi contribuii la istoricul Constituiei romne din 1866 , n Arhiva de Drept Public , Anul IV / 1942, Nr. 2-4, pp. 234-256) 41 C. Ionescu, op. cit., pp. 334-358. 42 C. Hamangiu, op. cit., loc. cit. pp. 14-16. Vezi i Ioan Muraru i Gheorghe Iancu, Constituiile romne. Texte. Note. Prezentare comparativ, ediia a IV-a, Editura Actami, Bucureti, 2000, pp. 7-14, precum i C. Ionescu, op. cit., pp. 367-369.

20

MARIUS BALAN

aceast Constituie. Faptul c puterii judectoreti i sunt consacrate doar dou articole (105 privind legalitatea jurisdiciilor, interdicia tribunalelor extraordinare, precum i unicitatea Curii de Casaie i 106 privind garania juriului n cauzele penale, politice i de pres) nu trebuie interpretat n sensul unei desconsiderri, fie i implicite, a puterii judectoreti. Independena justiiei i inamovibilitatea judectorilor erau deja solid ancorate n gndirea i practica instituional a principatelor romne i a statului unitar romn. Sub imperiul Constituiei din 1866 justiia a funcionat n mod independent, la adpost de ingerinele puterii politice. Separaia puterilor a fost mai bine concretizat n Constituia din 1923, prin instituirea unui control al constituionalitii legilor (art. 103), prin consacrarea inamovibilitii magistrailor (art. 104), prin reglementarea rspunderii materiale a minitrilor i a funcionarilor pentru daunele cauzate particularilor prin dispoziii semnate sau contrasemnate de un ministru, cu violarea dispoziiilor unui text expres al Constituiei sau al unei legi (art. 99), instituirea contenciosului administrativ (art. 107) i ancorarea n legea fundamental a dreptului la recurs n casare (art. 103, alin. ultim). 43 Constituia din 1938 menine formal principiul separaiei puterilor, ncredinnd ns fiecare putere unui titular diferit: puterea legislativ se exercita de ctre Rege prin Reprezentana Naional, puterea executiv era ncredinat Regelui care o exercita prin Guvernul Su, iar puterea judectoreasc era exercitat de organele ei. Totodat Constituia din 1938 desfiineaz sistemul democraiei parlamentare, n care guvernul era emanaia majoritii din Parlament iar puterea executiv se exercita sub controlul puterii legislative, n funcie de voina i atitudinea acesteia; ea renvie vechea tradiie a acestei ri, n care puterea executiv, avnd rspunderea, trebuie s aib i independena i puterea de a lucra.44 45Meninnd formal separaia, Constituia introduce de fapt sistemul concentrrii puterilor.46
Ibidem, p. 260. Paul Negulescu, George Alexianu, op. cit., p. 263. 45 Este de remarcat c argumentul invocat de autorii de mai sus, este valabil cu privire la tradiia preconstituional a oricrei ri europene. Formularea sa clasic o ntlnim n rspunsul regelui englez Carol I care respinge 19 propuneri formulate de Parlamentul britanic (i care vizau lrgirea puterilor i a atribuiilor de control ale celor dou camere ale Parlamentului). Regele, dup ce prezint avantajele regimului politic mixt, definitoriu n opinia sa pentru organizarea politic a Angliei, invoc faptul c pentru exercitarea atribuiilor sale are nevoie de prerogative corespunztoare : ntruct puterea aezat n mod legal n ambele Camere ale Parlamentului este mai mult dect suficient pentru a preveni i restrnge puterea tiraniei i pentru c fr puterea care este cerut n prezent de la Noi, Noi nu vom fi n stare s ndeplinim acea misiune care constituie elul monarhiei , ntruct aceasta ar reprezenta o rsturnare total a Legilor Fundamentale i a acelei excelente Constituii a acestui regat, care au fcut, pentru atia ani, aceast Naiune fericit
44 43

Consideraii privind principiul separaiei puterilor n stat

21

Chiar i n cazul regimului autoritar al marealului Antonescu, n literatura juridic au aprut studii n care noua ordine constituional era tratat dup schema tripartit a separaiei puterilor47. Odat cu instituirea regimului totalitar comunist, separaia puterilor, a fost abandonat i respins cu vehemen, ca i celelalte principii i exigene ale statului de drept. Constituiile comuniste postulau urmnd sub acest aspect o tradiie a gndirii politice ce urc pn la Rousseau unitatea puterii de stat i incompatibilitatea acestei uniti cu ideea separrii puterilor; puterea de stat aparinea organelor puterii de stat (care se clasificau n organe supreme Marea Adunare Naional, Consiliul de Stat i Preedintele Republicii Socialiste Romnia48 i locale sfaturile populare iar apoi consiliile populare ). Soluiile politice i constituionale considerate valide n statul controlat de comuniti trebuiau legitimate prin citate din clasicii marxism-leninismului. n lucrrile lor polemice destinate mai ales presei orientate politic, ei au tratat incidental, sumar i expeditiv anumite probleme i instituii, prin formularea
i vestit, spre marea invidie [a multora] () rspunsul Nostru ( ) este c nu voim s schimbm Legile Angliei (Since therefore the Power Legally placed in both Houses is more sufficient to prevent and restrain the power of Tyranny, and without the power which is now asked from Us We shall not be able to discharge that Trust which is the end of Monarchy, since this would be a totall Subversion of the Fundamentall Laws, and that excellent Constitution of this Kingdom, which hath made this Nation so many yeers both Famous and Happy to a great degree of Envie.... For all these Reasons Our Answers is, Nolumus Leges Angliae mutari) . Vezi The Cambridge History of Political Thought: 1450 - 1700, edited by J. H. Burns with the assistance of Mark Goldie), Cambridge University Press, 1994 (first published: 1991), pp. 395 i urm. Pentru textul celor 19 Propuneri, vezi Samuel Rawson Gardiner (ed.), The Constitutional Documents of the Puritan Revolution. 1625-1660, Oxford, Clarendon Press, la nr. 53, pp. 249 i urm. Textul rspunsului regelui este accesibil on-line la http://www.arts.yorku.ca/politics/comninel/courses/3025pdf/Reply19Props.pdf 46 Ibidem, p. 264. 47 Vezi n acest sens, Constantin C. Angelescu, Noua organizare constituional a Statului romn, n Arhiva de Drept Public, Anul III / 1941, Nr. 2-4, pp. 151-181. Autorul examineaz noile reglementri i instituii cu valoare constituional n Romnia dup schema tripartit a puterilor statului (legislative, executiv i putere judectoreasc), pentru a formula n final cteva succinte consideraii asupra drepturilor individuale, n privina crora materialul normativ existent nu-i oferea ns puncte se sprijin. Considerm evident tendina autorului de a trata (aproape ostentativ) situaia juridic i politic a epocii dup canonul normativ al democraiei parlamentare, formulat cel mai pregnant n textul articolului 16 al Declaraiei franceze a Drepturilor omului i ceteanului, conform cruia, o constituie exist doar atunci cnd este stabilit separaia puterilor i sunt garantate drepturile fundamentale. 48 Trebuie s observm c aceast formul uor oximoronic de organe supreme ale puterii de stat apare doar n Constituia din 1965 (revizuit n 1974 sub aspectul instituirii funciei de Preedinte al Republicii Socialiste Romnia); Constituiile din 1948 i din 1952 cunoteau doar un singur organ suprem al puterii de stat: Marea Adunare Naional.

22

MARIUS BALAN

unor judeci peremptorii i adesea superficiale. Astfel separaia puterilor este pomenit de Engels ntr-un articol din Noua Gazet Renan, despre edina conciliatoare din 4 iulie.49 Comentnd persiflator discursul inut n Adunarea Naional de ministrul prusian de interne Khlwetter, Engels scria: E amuzant s-l asculi, n anul de graie 1848, pe un ministru prusian i nc un ministru al faptelor expunnd de la tribun, cu o seriozitate solemn, ideile lui Montesquieu. Separaia puterilor, pe care dl. Khlwetter i ali mari filosofi care se ocup de teoria statului o privesc cu cea mai profund evlavie c a pe un principiu sfnt i inviolabil, nu este n fond altceva dect prozaica diviziune a muncii din industrie, aplicat la mecanismul statului pentru considerente de simplificare i control. Ca i toate celelalte principii venice, sfinte i inviolabile, acest principiu este aplicat numai n msura n care corespunde relaiilor existente. Astfel, n monarhia constituional de pild, puterea legislativ i cea executiv sunt ntrunite n persoana monarhului, apoi n camere se mbin puterea legislativ cu controlul asupra puterii executive etc.50 Prin cteva fraze reducioniste i simplificatoare este schiat o tez care avea s devin adevr oficial n statele aflate sub dominaie comunist. Lucrrile de drept constituional din epoc trateaz sumar i expeditiv teoria burghez a separaiei puterilor, consacrndu-i n general cteva paragrafe n contextul tratrii puterii de stat, cu ocazia evidenierii unicitii acesteia.51 Examinarea critic a abordrii separaiei puterilor n literatura epocii socialiste trebuie s in cont de o mprejurare relevant pentru toate domeniile tiinelor sociale: ntr-un sistem totalitar exist o concepie politic i filosofic oficial, a crei respectare este vegheat cu cerbicie de ctre ideologii partidului unic i impus de instituii i persoane a cror existen i poziie socioNoua Gazet Renan din 11 iulie 1848. Articolul se referea la dezbaterile Adunrii Naionale convocate n mai 1848 la Berlin, pentru a adopta o Constituie n nelegere cu Coroana. Termenul de conciliere este folosit n sens depreciativ, viznd renunarea la principiul suveranitii poporului, n favoarea unei nelegeri cu monarhul. Vezi Karl Marx i Friedrich Engels, Opere, Editura politic, Bucureti, 1959, vol. 5, nota 32, la p. 583. Articolul este reprodus n acelai volum (din care am preluat detaliile privitoare la apariia sa), la pp. 212-220. 50 K. Marx i F. Engels, op. cit., vol. 5, pp. 216-217. 51 Nistor Prisca, Drept constituional, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, pp. 107-108. Autorul conchide, utiliznd o formulare a lui Marx, c [a]a numita separaie a puterilor n stat nu reprezint dect obinuita diviziune a muncii aplicat n activitatea de stat (p. 108), iar apoi invocndu-l pe Marcel de la Bigne de Villeneuve (constituionalist de factur catolic), care de asemenea pledeaz pentru unicitatea puterii de stat, sugereaz c separaia puterilor nu este acceptat pe deplin nici n rndul constituionalitilor burghezi. Vezi i Ion Deleanu, Drept constituional. Tratat elementar, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1980, p. 98.
49

Consideraii privind principiul separaiei puterilor n stat

23

profesional sunt justificate de vigilena cu care este demascat dumanul ideologic i sunt sancionate devierile de la linia just trasat de acel partid. Ceea ce pentru clasici era de multe ori rodul unui joc intelectual frivol i adeseori facil, supus imperativelor retorice i tactice ale unei polemici de pres aflate sub semnul improvizaiei i efemerului, n anii socialismului real devine dogm ncrncenat i rigid, adevr definitiv i oficial. Nici mcar tratarea precaut a unei teme de pe poziii i cu metode ct mai apropiate punctului de vedere oficial, prin preluarea fidel a opiniilor, terminologiei i argumentaiei clasicilor marxism-leninismului nu oferea garanii ferme de impunitate ideologic. Prin urmare, ar fi fost nerealist s ne fi ateptat s gsim n lucrrile epocii respective, altceva dect reluarea poziiei oficiale marxiste, care nu vedea n separaia puterilor dect prozaica diviziune a muncii din industrie, aplicat la mecanismul statului. Principiul separaiei puterilor este reafirmat energic odat cu Revoluia din decembrie 1989; l gsim menionat n Comunicatul ctre ar al Consiliului Frontului Salvrii Naionale din seara zilei de 22 decembrie 198952. Separaia puterilor mai este menionat i n Decretul-lege nr. 92 din 14 martie 1990 pentru alegerea Parlamentului i a Preedintelui Romniei53. n cursul dezbaterilor Adunrii Constituante au fost formulate ns rezerve fa de actualitatea i de relevana acestui principiu, exprimate n special n cadrul Comisiei pentru redactarea proiectului de Constituie. Criticii acestui principiu au insistat asupra vechimii textelor constituionale care l consacr, pe absena unor meniuni exprese n constituiile europene mai recente precum i pe noile raporturi de putere i pe circumstanele survenite n ultimele decenii care ar face inaplicabil varianta sa clasic. n consecin, textul legii fundamentale adoptat de Adunarea Constituant nu a inclus nici o referire expres la principiul separaiei puterilor. Totui, art. 80 (identic cu actualul art. 80 al Constituiei revizuite), prevede n cel de-al doilea alineat exercitarea de ctre Preedintele Romniei a funciei de mediere ntre puterile statului. ntruct nu putem gsi vreo concepie politic i juridic asupra statului, alta dect cea a separaiei
52 Ca program, Frontul propune urmtoarele: [] 3. Separarea puterilor legislativ, executiv i judectoreasc n stat i alegerea tuturor conductorilor politici pentru unul, cel mult dou mandate. Nimeni nu poate pretinde puterea pe via. (M.Of. nr. 1 / vineri 22 decembrie 1989; text reprodus n Victor Duculescu, Georgeta Duculescu i Constana Clinoiu, Crestomaie de drept constituional, Editura Lumina Lex, 1998, pp. 346-348, la p. 347). Este de remarcat strnsa corelaie n concepia autorilor Proclamaiei ntre separaia puterilor i dezideratul de a evita permanentizarea la putere a unui conductor politic. 53 n art. 2: Guvernarea Romniei se realizeaz pe baza sistemului democratic pluralist, precum i a separaiei puterilor, legislativ, executiv i judectoreasc (M. Of. I, nr. 35 / 18 martie 1990; Duculescu et alii, Crestomaie, pp. 357-381, la p. 357).

24

MARIUS BALAN

puterilor, care s admit existena mai multor puteri i care s satisfac totodat criteriile statului de drept i ale pluralismului politic (principii consacrate n art. 1, alin. (3) al legii fundamentale), considerm c textul respectiv, coroborat cu structura de ansamblu a legii fundamentale, precum i cu mecanismele de control reciproc i de echilibru al puterilor consacrate de aceasta, pledeaz n sensul unei consacrri cel puin implicite a separaiei puterilor n Constituia Romniei, n forma n care a fost adoptat n 1991. n plus, ideea de separaie a puterilor este imanent organizrii unui stat de drept, bazat pe principiile pluralismului i ale democraiei reprezentative, indiferent de existena sau inexistena unei meniuni exprese privind separaia n textul constituiei. Atitudinea legiuitorului de dup 1991 pare s confirme acest punct de vedere; n acest sens, Legea nr. 92 / 1991 privitoare al organizarea judectoreasc54 stabilea n primul su articol c puterea judectoreasc este separat de celelalte puteri ale statului. n jurisprudena sa din primul su deceniu de activitate, Curtea Constituional a susinut constant validitatea i relevana principiului separaiei puterilor.55 n opinia Curii dei Constituia nu consacr n nici un text al su, expressis verbis, principiul separaiei puterilor, acest principiu rezult din modul n care legea fundamental reglementeaz autoritile publice i competenele ce revin acestora.56 Revizuirea legii noastre fundamentale n anul 2003 a oferit ocazia eliminrii oricrui echivoc, prin consacrarea explicit, n art. 1, alin. (4) a principiului separaiei i echilibrului puterilor57. Afirmarea energic a acestui principiu n legea fundamental reprezint fr ndoial un aspect pozitiv demn de remarcat. Pe de alt parte ns, tarele sistemului nostru politic i constituional, a cror combatere sau limitare urma s fie asigurat de aplicarea acestui principiu sunt departe de a fi eliminate. Fenomenul scurtcircuitrii
54 Publicat n MOf. I, nr. 197 din 13 august 1992, dispoziiile ei au fost abrogate aproape n totalitate prin Legea nr. 304 / 28 iunie 2004 (M.Of. I, nr. 576 / 29 iunie 2004). 55 Vezi Ioan Muraru i Elena Simina Tnsescu (coord.), Comentariu la art. 1, nr. 29, n Ioan Muraru i Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei. Comentariu pe articole, C.H. Beck, Bucureti, 2008, la p. 16. 56 Decizia nr. 209 / 30 noiembrie 1999, publicat n M. Of. I, nr. 76 / 21 februarie 2000; vezi i Decizia nr. 6 / 11 noiembrie 1992, n M. Of. I, nr. 48 / 4 martie 1993; Decizia nr. 27 / 25 mai 1993, n M. Of. I, nr. 163 / 29 iulie 1993; Decizia nr. 9 / 7 martie 1994, n M. Of. I, nr. 326 / 25 noiembrie 1995; Decizia nr. 45 / 17 mai1994, n M. Of. I, nr. 131 / 27 mai 1994; Decizia nr. 46 / 17 mai1994, n M. Of. I, nr. 131 / 27 mai 1994; Decizia nr. 50 / 21 martie 2000, n M. Of. I, nr. 277 / 20 iunie 2000; 57 Vezi i Mihai Constantinescu, comentariu la art. 1, n M. Constantinescu / A. Iorgovan / I. Muraru / E.S. Tnsescu, Constituia Romniei revizuit. Comentarii i explicaii, Editura C.H.Beck, Bucureti, 2004, pp. 1-4, la p. 2-3.

Consideraii privind principiul separaiei puterilor n stat

25

procesului legislativ prin practica recurgerii sistematic de ctre Guvern la ordonanele de urgen, ingerinele i obstruciile la adresa puterii judectoreti, urmrirea i atingerea unor obiective politice impopulare i nesustenabile electoral, prin nchegarea unor coaliii politice ad hoc, transpartinice i traversnd de multe ori graniele puterilor n stat sau atitudinea general de lips de receptivitate fa de problemele ceteanului i absena sentimentului responsabilitii n administraia public la toate nivelele sunt doar cteva simptome ale faptului c, n mare msur, principiul i exigenele separaiei puterilor n stat, ca i ideea statului de drept, rmn deocamdat doar n sfera dezideratelor pioase.

REFLECTIONS ON THE PRINCIPLE OF SEPARATION OF POWERS Summary


As fundamental dogma of both constitutionalism and parliamentary democracy, the separation of powers principle stands out in the remarkable diversity of the various forms of its substantiation. Even if its original meaning, focused on the distinction among state functions and on the concern in maintaining separate the agencies and authorities fulfilling those functions, is subject to unavoidable re-evaluation or reconsideration, its major aim the developing of a checks and balances institutional system for political powers and the effective granting of a sphere of individual freedom protected against state encroachments remains acutely relevant. In this context, a structural approach in dealing with the intricate problem of power arrangements in the modern constitutional state renders possible a higher degree of accuracy in emphasizing the political and institutional challenge of the separation principle.

BETRACHTUNGEN BER DEN GRUNDSATZ DER GEWALTENTEILUNG Zusammenfassung


Als Grunddogma des Konstitutionalismus und der parlamentarischen Demokratie, ist das Prinzip der Gewaltenteilung (genauer gesprochen: Gewaltengliederung) durch die Vielfaltigkeit seiner konkreten Durchfhrungsformen gekennzeichnet. Obwohl dessen ursprnglicher, auf Unterscheidung staatlicher Funktionen und Auseinanderhaltung von verschiedenen Funktionen erfllenden Organen und Behrden eingestellter Sinngehalt unausweichlich wiederholten Neubewertungen oder Neuerwgungen ausgesetzt ist,

26

MARIUS BALAN

bleibt sein Hauptziel die Ausarbeitung eines institutionellen Gleichgewichts- und Kontrollsystems der politischen Gewalten und die Gewhrung einer individuellen Freihheitssphre gegenber staaatlichen Eingriffen hchst aktuell. In diesem Zusammenhang, erlaubt die vom Blickwinkel der Gewaltengliederung unternommene Analyse des modernen Verfassungsstaates eine deutlichere und genauere Hervorhebung der politischen und institutionellen Herausforderung seitens dieses klassischen Grundsatzes.