Managementul Serviciilor Publice

Ec. drd.
Solomia Andre
MANAGEMENTUL SERVICIILOR PUBLICE

Note de curs
Universitatea Eftimie Murgu Reia Facultatea de tiine Economice i Administrative Reia, 2005
Managementul Serviciilor Publice
Andre Solomia
Andre Solomia
Ec. drd. Solomia Andre
MANAGEMENTUL SERVICIILOR PUBLICE
Andre Solomia
Andre Solomia
10. Iorgovan, A., Drept administrativ, Tratat elementar, vol. 3, Editura Hercules, Bucureti, 1993. 11. Laufer, R., Management public, Editura Dallaz, Reading, 1980. 12. Mathis, R., Panaite C. N., Rusu C., Managementul resurselor umane, Editura Economic, Bucureti, 1997. 13. Nicolescu, O., Verboncu, I., Management, Editura Economic, Bucureti, 1997. 14. Starasciak, J., Elementele tiinei admnistraiei, Editura Politic, Bucureti, 1967. 15. Legi i acte normative publicate dup 1990 i actualizate cu modificrile i completrile ulterioare.
176
Andre Solomia
Andre Solomia
BIBLIOGRAFIE
CUPRINS
1. Elemente fundamentale. Principii i teorii ale managementului serviciilor publice . 7 1.1. Nevoia de management al serviciilor publice. 7 1.2. Conceptul de management al serviciilor publice 11 1.3. Evoluia managementului public pe plan mondial i n Romnia ........................... 16 1.4. Principiile managementului public.......... 24 1.5. Caracteristici ale managementului i ale domeniului su de activitate 28 1.5.1. Caracteristicile managementului public. 30 1.5.2. Caracteristicile domeniului de aciune ale managementului public.. 30 1.5.2.1. Sectorul public i sectorul privat 31 1.5.2.2. Interesul public 33 1.5.2.3. Serviciul public 36 1.5.2.4. Puterea public 37 2. Funciile managementului public . 2.1. Consideraii generale 2.2. Funcia de previziune . 2.3. Funcia de organizare i funcionare 2.4. Funcia de administrare .. 2.5. Funcia de motivare. 2.5. Funcia de control-evaluare. 45 45 48 50 51 53 53
1. Androniceanu, A, Managementul schimbrilor, Editura All Educational, Bucureti,1998. 2. Androniceanu, A., Management public, Editura Economic, Bucureti, 1999. 3. Androniceanu, A., Management public n Canada, Editura Academiei de tiine economice, Bucureti, 1967. 4. Alexandru, 1996. 5. Basarab, S., Drept administrativ, Partea special, Editura Metropol, Bucureti, 1994. 6. Burloiu, P., Managementul resurselor umane, Editura LuminaLex, Bucureti,1997. 7. Bonnet, F., Management de l'administration, Editura Lyon, Paris, 1993. 8. Bourn, C., Public Sector Management, vol. I, II, Editura Dartmonth, Brookfild, 1995. 9. Dni, I., Bibu, A.N., Predian, M., Management. Bazele teoretice, Editura Mirton, Timioara, 2002. 175 I, Structuri,mecanisme i instituii administrative, Note de curs, Editura Sylvi, Bucureti,
Andre Solomia
Andre Solomia
unor sondaje de opinie direcionate pe probleme de interes 3. Autoritatea n sectorul public i exercitarea acesteia 57 3.1. Autoritile i instituiile administrative publice centrale i locale ... 59 3.2. Relaiile ntre instituiile componente ale sistemului administrativ... 61 4. Organizarea administraiei publice. 65 4.1. Abordri fundamentale cu privire la organizarea instituiilor publice din sistemul administrativ.. 67 4.2. Noiunea i tipologia structurii administrative 71 4.2.1. Structura ierarhic funcional 72 4.2.2. Structura teritorial.. 73 4.2.3. Alte componente ale structurii organizatorice a sistemului administrativ 75 4.3. Structurile specifice sistemului autoritilor din administraia public. 80 5. Sistemul informaional al managementului public81 5.1 Conceptul de sistem informaional. 81 5.2 Tipologia informaiilor 83 5.3 Funciile sistemului informaional 87 5.4 Principiile sistemului informaional 88 6. Sistemul decizional al managementului public 92 6.1. Fundamentarea deciziilor administrative.. 92 6.2. Tipuri de decizii administrative.. 95 6.3. Particularitii ale deciziei administrative i implicarea n procesul de fundamentare a deciziilor administrative 100 6.4. Etapele procesului decizional 102 public. Atunci cnd managementul instituiilor din administraia local intenioneaz s transmit informaii n legtur cu activitatea desfurat se poate apela la mass-media local i la serviciile O.N.G.- urile, care se pot implica n mod direct n transmiterea informaiilor pn la cele mai mici uniti administrativ-teritoriale, de la cartiere pn la blocuri, scri, apartamente i case folosindu-se pentru aceasta de afie, foi volante informative. De asemenea O.N.G.- urile pot colabora cu primriile pentru culegerea informaiilor n legtur cu modul n care sunt aplicate deciziile administrative luate de alte organisme. Prin urmare, demararea rapid a schimbrilor solicitate de reform devine o necesitate care nu mai poate suporta o alt amnare. Orice ntrziere nseamn amplificarea dereglrilor care i aa ncep s se accentueze din ce n ce mai mult n societatea romneasc. Managementul public ofer instrumentele necesare refacerii dezechilibrelor i continurii treptate dar ntr-un ritm accelerat a procesului reformei n administraia public din Romnia.
174
Andre Solomia
Andre Solomia
luarea n considerare de ctre acestea a unor necesiti specifice ale ntreprinztorilor; participarea la diferite proiecte de dezvoltare local alturi de autoriti i ali actori locali, precum i favorizarea iniiativelor centrale la nivel local. Reforma n administraia public n Romnia presupune luarea n considerare a urmtoarelor aspecte: asigurarea unor servicii pentru populaie. n acest sens, se poate dezvolta o colaborare cu O.N.G.- urile, care pot organiza controlul calitii serviciilor pe sectoare ale localitii sau pe zone de lucru ale diferiilor prestatori, oferind astfel rezultatele serviciilor de specialitate din primrii; orientarea predilect a activitii funcionarilor angajarea funcionarilor pe criterii de competen; stabilirea standardelor de calitate pentru serviciile accentuarea autonomiei financiare locale, publici pe ideea c se afl n slujba cetenilor; 7. Metode i tehnici utilizate n managementul public 107 7.1. Noiunea de metod 107 7.2. Tipologia metodelor utilizate108 7.2.1. Metode de executare 109 7.2.1.1. Metoda constrngerii. 109 7.2.1.2. Metoda convingerii 111 7.2.1.3. Metoda cointeresrii 112 7.2.2. Metode de organizare i funcionare . 114 7.2.2.1. Metoda organizrii raionale a activitii administrative 115 7.2.2.2. Metoda edinei 116 7.2.2.3. Metoda conducerii eficiente 121 7.2.2.4. Metoda valorificrii experienei n munc 123 7.2.2.5. Metoda structurii corespunztoare a programului funcionarilor publici 125 7.2.3. Metode de cercetare 130 8. Managementul public n Romnia i rile Uniunii Europene. 139 8.1. Caracteristici generale .. 139 8.2. Structura colectivitilor locale i regionale. 145 8.3. Mutaii semnificative n managementul public pe plan mondial i n Romnia. 150 8.4. Reforma n administraia public din Romnia 160 Bibliografie 174
oferite de administraia local; controlului prin buget, planuri de aciune i Curtea de Conturi; dezvoltarea relaiilor publice ntre funcionarii publice, ca reprezentani ai instituiilor publice i ceteni. n acest sens se dezvolt relaia cu O. N.G.- urile i direct cu cetenii implicai n culegerea de informaii n urma 173
Andre Solomia
Andre Solomia
astfel de asociaii. Printre principalele contribuii ale asociailor de ntreprinztori se numr urmtoarele tipuri de aciuni: 1. ELEMENTE FUNDAMENTALE. PRINCIPII I TEORII ALE MANAGEMENTULUI SERVICIILOR PUBLICE 1. 1. Nevoia de management al serviciilor publice Organizaiile sunt importante deoarece reprezint instituiile sociale care reflect valori culturale i nevoi sociale, permit un mod civilizat de a tri, realizarea unor scopuri sociale i conserv cunotine din care formeaz o punte ntre trecut prezent-viitor. Necesitile generale de management al organizaiei explic de fapt c o instituie nu este viabil dect dac persoanele fizice sau juridice pe care le cuprinde demonstreaz fa de acetia un interes susinut i i procur resurse materiale sau morale de care puterea organizaiei are nevoie, neexcluznd necesitatea existenei unei minoriti n fruntea instituiei care s acioneze: Guvern, Minitri, Consiliu de administraie, Director etc. ntr-o prim concepie motenit de la Durkheim, instituiile sunt definite ca fenomene sociale impersonale i 7 pregtirea afacerilor: - organizarea de cursuri; - publicare de lucrri; - organizarea de simpozioane i dezbateri pe probleme care preocup comunitatea de afaceri la nivel regional sau la nivel local (ex. Simpozionul privind rolul administraiei publice n promovarea organizaiilor mici i mijlocii organizat de Patron Grup Baia Mare. reprezentarea intereselor ntreprinztorilor n raport organizarea de ntlniri cu reprezentani ai cu autoritile locale i centrale prin: Parlamentului, ai executivului i chiar cu Preedintele Romniei, pentru a informa n legtur cu problemele care preocup ntreprinztorii; colectarea i furnizarea de informaii de afaceri; acordarea de consultan de specialitate i alte servicii membrilor; favorizarea accesului membrilor la resursele financiare: fonduri mutuale, dialog cu bncile pentru 172 susinerea dezvoltrii spiritului ntreprinztor i ntreprinztorilor n domeniul administrrii
Andre Solomia
Andre Solomia
organizaiilor mici i mijlocii i centrelor de consultan nfiinate, n cea mai mare parte, ca organizaii neguvernamentale, respectiv fundaii n Piteti, Constana, Craiova, Brila, Alexandria, Alba-Iulia, Buzu, Galai, Bucureti. Serviciile furnizate de aceste centre sunt: informarea general n legtur cu organizarea i
colective caracterizate de permanen, continuitate i ordine superioar a indivizilor i grupurilor care le asigur coeziunea i permanena. Instituia nu este cu totalitate desvrit, coerent i stabil, ci dup Jaques Chevalier este totalizare n continu micare, nu este un lucru ci o practic.formndu-se i desfcndu-se fr ncetare, chiar dac la nfiinare instituiile sunt forme sociale stabilite, n timp ele devin adevrate procese prin care se organizeaz entiti care sunt n continu schimbare i dinamic n funcie de schimbrile de tranziie. Tranziia spre economia de pia determin profunde
administrarea afacerilor; sau servicii; sfaturi profesionale cu privire la problemele informarea specific legate de anumite produse i/
mutaii n domeniile sociale evident i n sectorul public. Managementul public prin coninutul su reprezint suportul teoretic i practic necesar implementrii schimbrilor n instituiile publice. Procesul de restructurare a sectorului public n special sistemul administrativ necesit nalt profesionalism, respectiv funcionari publici cu o pregtire de specialitate i n domeniul managementului public. De asemenea se contureaz tot mai mult tendina de profesionalizare a funcionarilor publici, ceea ce reprezint o mutaie semnificativ determinnd o foarte bun cunoatere a coninutului managementului public. 8
aprute n derularea activitilor organizaiilor; consultan pentru realizarea planurilor de afaceri; cursuri de pregtire pentru instruirea n domeniile
administrrii afacerilor; aciuni pentru mbuntirea climatului localo
socio - economic potrivit cerinelor dezvoltrii spiritului ntreprinztor; asociaiile de ntreprinztori prezint o importan
deosebit, att din punct de vedere al promovrii dezvoltrii locale, ct i cel al ntririi organizatorice a firmelor private. Pn n prezent n Romnia au putut fi identificate circa 30 de 171
Andre Solomia
Andre Solomia
Perioada ndelungat de tranziie i restructurare a sistemului administrativ din Romnia a prelungit, n principal datorit practicrii unui management primar, empiric, nefundamentat tiinific, efectele ateptate. Prin urmare managementul public ar trebui s contribuie la formarea i perfecionarea funcionarilor publici permaneni i alei pentru a deveni performani cu o anume viziune asupra rolului instituiilor publice n societatea romneasc. n condiiile accenturii caracterului democratic al entitii noastre exist o serie de argumente care explic necesitatea cunoaterii managementului public cum ar fi: studiaz procesele i relaiile de management public; formeaz principii i legitii; perfecioneaz organizarea i funcionarea instituiilor; este influenat i influeneaz valorile economice,
autoritile locale nou create dup 1989.
Se poate aprecia c autoritile locale din Romnia nu au o influen semnificativ n promovarea dezvoltrii socioeconomice, deoarece: - exist unele ambiguiti legislative privind separarea clar a atribuiilor nivelurilor central i local referitoare la cine i ce face, cine este proprietarul anumitor active, ambiguiti care constituie handicapuri reale n activitatea autoritilor locale; - blocarea unor iniiative locale prin atacarea n contencios de ctre prefect, ca reprezentant al guvernului, al unor decizii ale consiliilor judeene. Acestea cu att mai mult cu ct actele emise de consiliul judeean sunt avizate de ctre secretar, care este numit; - lipsa de colaborare cu autoritile centrale n probleme privind dezvoltarea socio economic local. Ageniile de dezvoltare local, nfiinate ca organizaii neguvernamentale sunt actori puternic implicai n dezvoltarea zonei n care i desfoar activitatea. ncercri de nfiinare a unor astfel de Agenii exist deja n Romnia; Centrele de Servicii i Instruire reprezint un actor relativ nou implicat n dezvoltarea socio - economic local, care au susinut crearea Centrelor pentru dezvoltarea 170
politice, sociale i culturale, urmrete satisfacerea interesului public. Cunoaterea managementului permite identificarea i analiza structurilor din instituiile publice; a relaiilor care exist ntre componentele acestora; a rolului fiecrei uniti n cadrul sistemelor; a sarcinilor competenelor i responsabilitilor care revin managerilor publici. 9
Andre Solomia
Andre Solomia
instituiile locale de nvmnt i cu instituii i firme specializate de pe plan naional sau strine; participarea la investiii de interes public la nivel regional, urmrind dezvoltarea n noul cadru economic i atragerea de noi resurse financiare suplimentare pentru dezvoltarea i sporirea contribuiei Camerelor de Comer i Industrie la crearea unui mediu de afaceri ct mai favorabil. Un alt actor tradiional este Guvernul. Din pcate, se constat practic absena unui organism central cu atribuii specifice de promovare a dezvoltrii locale n ansamblul su i de proiectare a un or politici regionale. n timp ce Departamentul pentru Administraie Public are atribuii preponderent Economic administrative, se Departamentul asupra de Reform concentreaz problemelor
Managementul public prin coninutul su definete principiile i regulile de organizare a sistemului informaional n instituiile publice, particularitile procesului de culegere, nregistrare, stocare, transmitere i prelucrare a informaiilor care circul n cadrul sistemului de management al instituiilor publice. De asemenea ofer posibilitatea cunoaterii principalelor metode i tehnici de management folosite pe parcursul desfurrii activitii instituiilor publice. n sectorul public, managementul resurselor umane reprezint o alt dimensiune important a managementului public, acordndu-se atenie deosebit proceselor de selecie, promovare i motivare a personalului din instituiile publice. Prin introducerea acestei discipline de sine stttoare n instituiile de nvmnt se explic evident rolul formator nvmntului fa de managementul public cruia i se recunoate rolul principal n procesul de democratizare a entitii. Dezvoltarea managementului serviciilor publice s-a dovedit deci i n realitate ca fiind o condiie esenial pentru democratizarea vieii publice i o necesitate pentru societatea romneasc.
macroeconomice i celor structurale, iar Agenia Romn de Dezvoltare rspunde de promovarea investiiilor strine i elaborarea politicii de dezvoltare a sectorului de ntreprinderi mici i mijlocii. Dezvoltarea infrastructurilor se face n concordan cu planurile i programele de amenajare a teritoriului elaborate de ctre Ministerul Lucrrilor Publice i Amenajrii Teritoriului. ntr-un context nou a fost iminent apariia unor noi actori locali menionm: 169
10
Andre Solomia
Andre Solomia
creterii economice a zonelor respective. Dei dezechilibrele 1.2. Conceptul de management al serviciilor publice Literatura de specialitate ofer o gam larg de noiuni ca: administraie, administraie de stat, activitate executiv, autoritate administrativ i mai puin management public. Unii autori precizeaz c termenul administraie desemneaz o activitate a unei persoane care ajut la realizarea unui obiectiv i deriv din cuvntul latin magistre, care semnific stpnul cruia i se subordoneaz servitorul. Ali specialiti consider c exist administraie public i n administraie de stat. Astfel, instituirea autonomiei locale ar putea fi o nou ficiune, prin aceea c unele autoriti prin care se realizeaz autonomia local au i atribuii de administraie de stat nensemnnd c toat activitatea lor este statal. Utiliznd noiunea de administraie de stat, ali autori susin c prin aceasta se nelege un sistem de instituii ale statului, iar noiunea de activitate administrativ i instituii administrative sunt folosite alternativ uneori chiar cu sens identic activitii executive i instituiilor executive. Dup cum susin specialitii francezi activitatea administrativ este reprezentat de persoane sau grupuri de persoane, funcionari publici care au competene precizate de 11 existente se pot atenua, totui cauzele care le-au creat rmn. Pe de alt parte exist numeroase situaii cnd termenul de politici regionale este utilizat pentru a defini acele politici de dezvoltare formulate la nivel descentralizat adic la nivel local. Diferena ntre cele dou abordri nu const totui n obiectivele coninute de politicile respective, ci pur i simplu n nivelurile la care acestea se fundamenteaz i sunt implementate. Declanarea procesului reformei a determinat o revigorare a rolului unor vechi actori i la apariia altora noi pentru dezvoltarea local. Dintre cei tradiionali menionm Camerele de Comer i Industrie. Activitatea lor s-a concretizat pe trei domenii: ntre mijlocirea comunicrii i dezvoltarea relaiilor de afaceri agenii economici prin culegerea, nregistrarea,
prelucrarea i transmiterea de informaii de afaceri i acordarea de asisten tehnic i alte servicii; realizarea unui sistem propriu de reconversie i pregtire
profesional a personalului n domenii care promoveaz cultura antreprenorial, contribuind astfel la buna administrare a afacerilor, prin forme specifice de realizare a pregtirii i perfecionrii, organizate i desfurate n strns conlucrare cu 168
Andre Solomia
Andre Solomia
regiunile, zonele, judeele mai srace n competiie cu cele mai bogate. Acestea din urm care au mai mult de oferit sunt poteniale ctigtoare ale oricrei competiii. De aceea, zonele mai dezavantajate trebuie s primeasc un sprijin efectiv de la nivel central. Simpla acceptare a rezultatelor unei astfel de competiii ar nsemna o neglijare a politicii de realizare a unui echilibru teritorial din punct de vedere economic i, deci, a unui echilibrul al condiiilor de via. Din acest punct de vedere autoritile centrale trebuie s identifice cu mare precizie care sunt msurile legitime pe care le pot lua pentru a ajuta zonele mai slab dezvoltate s reziste la un mediu concurenial n formare. n acest sens, guvernul este dator s adopte o politic de solidaritate naional, care s realizeze n practic o conciliere ntre conceptul de descentralizare i cel de dezvoltare echilibrat. Astfel de politici de solidaritate naional sunt, de obicei, definite ca politici regionale. Aceste politici regionale sunt, de regul implementate cu ajutorul unor mecanisme de redistribuire financiar care s permit mbuntirea sistemului de infrastructur de baz i care privete bunstarea i oportunitile de dezvoltare. Astfel de politici sunt, n principal, operaiuni de redistribuire tip EXPOST i politici de promovare direct a competitivitii i 167
lege pentru a aciona n sensul aplicrii coninutului legii publice. n cadrul managementului public, sistemul
administrativ este abordat din punct de vedere juridic. Principalele componente ale acestuia sunt urmtoarele autoriti publice: parlamentul; preedintele Romniei; guvernul; ministerul i alte instituii direct subordonate
ministerelor; prefectul;
instituiile autonome locale: consiliul judeean, consiliul
local; primarul i instituiile subordonate acestora.
Aceast abordare este considerat de unii specialiti ca fiind de tip formal organic i ar exista i a doua opiune material funcional. Astfel administraia public evoc acte juridice i operaiuni materiale prin care se exercit legea, fie prin emiterea de norme subsecvente, fie prin organizarea sau prestarea direct de servicii publice. 12
Andre Solomia
Andre Solomia
Unii specialiti pun semnul identitii ntre administraia public i managementul public dei ntre cele dou domenii distincte exist doar strnse interdependene. n 1984 Overman susine c managementul public se difereniaz de administraia public ntruct: trateaz problematica executrii funciilor
ndeosebi n domeniile financiar i investiional n care exist o seri ntreag de ordonane i hotrri ale Guvernului, precum i acte normative ale ministerelor care anuleaz autonomia consacrat prin lege n aceste domenii; instituirea unui serviciu public profesional i prin urmare modernizarea structurilor actuale. Unul din principalele obiective ale reformei este descentralizarea n vederea dezvoltrii socioeconomice locale. Principiul subsidiaritii restricioneaz intervenia statului n activitatea autoritilor locale. Cu toate acestea, mecanismul instituional care rezult n urma procesului de descentralizare trebuie s aib n vedere caracterul unitar al statului i s asigure de aceea un proces echilibrat de dezvoltare economic a ntregii ri. n consecin autoritile regionale i cele locale trebuie s dispun de suficiente competene decizionale, care s motiveze n sensul unei aciuni independente asigurnd astfel promovarea intereselor sociale n cadrul procesului de dezvoltare. Autoritile centrale trebuie totui s intervin pentru a corecta dezechilibrele existente sau dificultile ciclice ale unor regiuni. Este adevrat faptul c procesul de descentralizare a responsabilitilor i promovarea dezvoltrii regionale pune 166
managementului adoptate la spectrul public; urmrete orientarea activitii desfurate n
sectorul public pe criterii de eficiena; abordeaz cu precdere nivelul de mijloc al administrativ;
structurii sistemului
are tendina de a generaliza problematica ampl a
managementului n sectorul public; se afl n strns legtur cu managementul
tradiional ca tiin i cu alte domenii distincte ca: sociologia i tiinele politice. Managementul public nu numai c abordeaz aspecte privind: resurse umane, eficien, managementul n instituiile publice, pe care administraia public le menioneaz ca parte ale aceluiai ntreg, dar i analizeaz modul de exercitare a funciilor de management ntr-un context bine definit de administraie public. 13
Andre Solomia
Andre Solomia
descentralizarea
deciziei,
resurselor
Managementul public reprezint ansamblul proceselor i relaiilor de management bine determinate, existente ntre componente ale sistemului administrativ prin care n regim de putere public se aduc la ndeplinire legile i se planific, organizeaz, gestioneaz i controleaz activiti implicate n realizarea serviciilor care satisfac interesul public. Din definiie se desprind urmtoarele caracteristici: managementul public reunete un ansamblu de management ce apar ntre componentele
responsabilitilor pn la nivel local, pentru a se obine maxim operativitate i eficien; crearea sau trecerea unor servicii descentralizate sub autoritatea comunitilor locale, n conformitate cu competenele atribuite prin lege, consiliilor locale i judeene n domenii cum ar fi dezvoltarea economic, social, buget finane i fiscalitate local; teritoriului; redefinirea coninutului activitilor de nvmnt, refacerea i protecia mediului; aprarea ordinii publice; introducerea unor criterii clare de eficien i asisten social, cultur, sport, i agrement; administrarea domeniului public i privat al coordonarea activitilor regiilor i entitilor de organizarea i dezvoltarea urbanistic, amenajarea unitilor teritorial administrative; interes local care asigur serviciile edilitare;
procese i relaii de
sistemului administrativ, obiectivul managementului public este satisfacerea
interesului public, prin crearea unui cadru instituional corespunztor ceea ce nseamn i adoptarea de acte normative cu for juridic inferioar: legi, decrete, hotrri, regulamente; procesele de management i procesele de execuie
se desfoar deopotriv n sectorul public; relaiile de management din instituiile publice
reprezint raporturile care apar n sistemul administraiei i care n administraia de stat se realizeaz n regim de putere public prin intermediul prerogativelor acordate de instituii i de acte normative care fac s prevaleze interesul public general atunci cnd este n conflict cu interesul particular. 14
eficacitate, ca i a unor elemente riguroase, obiective n acordarea transferurilor bugetare; stabilirea unor proceduri clare de aplicare a prevederilor legale i simplificarea procedurilor administrative, 165
Andre Solomia
Andre Solomia
Administraia public nu mai este o form de realizare a puterii de stat sau form fundamental de activitate a statului pentru c n sistemul democratic, potrivit Constituiei Romniei, att statul ct i organizaiile administrativ-teritoriale sunt persoane morale i de drept public conduse dup principii generale ale managementului public, principii aplicabile managerilor de la toate nivelurile ierarhice, respectiv toate serviciile publice descentralizate. Prin urmare managementul serviciilor publice este o disciplin specializat care are ca obiectiv cunoaterea proceselor i relaiilor de management din administraia public, n toat complexitatea lor, n vederea formulrii de principii i legiti pentru perfecionarea permanent a organizrii i funcionrii structurilor administrative n funcie de valoarea puterii politice, de necesitile economico-sociale, de gradul de nzestrare tehnic, de nivelul general de cultur, civilizaie i cu scopul realizrii unor servicii publice eficiente corespunztoare nevoilor sociale generale, satisfacerii interesului public astfel nct este argumentat afirmaia n acest sens al specialistului Peter Duker: eficacitatea este cheia succesului unei organizaii.
imposibilitatea coexistenei unui sistem centralizat lipsa de cooperare a instituiilor guvernamentale i
cu un sistem de economie de pia n dezvoltare; serviciilor ministeriale din teritoriu cu consiliile locale i judeene n detrimentul comunitilor locale i al sistemului social n general; meninerea entitii civile i procesului de democratizare n general, ntr-un stadiu subdezvoltat. Declanarea procesului de reform nu este suficient, iar o stagnare a acestuia poate avea implicaii profunde asupra dezvoltrii economice i sociale contribuind la meninerea unor structuri tipice entitilor subdezvoltate. Exprimate de altfel i n programul de guvernare, schimbrile necesare i de mult ateptate, n sensul unei politici reale de reform a administraiei, coerent i integrat cu procesul general de reform necesit: crearea cadrului legislativ i a mecanismelor punerea de acord a reglementrilor existente i caracteristice unei autentice autonomii locale; adoptarea unor noi reglementri care s respecte i s pun n practic prevederile Constituiei i Cartei Europene a Autonomiei Locale ndeosebi n ceea ce privete finanele i patrimoniul local;
15
164
Andre Solomia
Andre Solomia
efectiv i eficient a autoritilor administraiei publice locale alese n teritoriu. Dei constituie un capitol din strategia programului de reform a guvernului, reforma administraiei pare s nu fie n acest moment o prioritate. n Romnia, coexist instituiile democratice locale cu structurile de tip centralizat, aparinnd vechiului sistem. Acestea sunt nevoite s funcioneze ntr-un cadru legislativ organizat i economic incompatibil. Aceast situaie hibrid creeaz numeroase disfucionaliti i genereaz tendine care rmn implicite n care Guvernul i clasa politic nu fac o opiune clar a crei realizare s fie urmrit apoi cu consecven. Fr ndoial c o astfel de situaie risc s genereze compromiterea aleilor locali, a consiliilor locale i judeene care, lipsite de mijloace, de o real autonomie, sunt percepute de ctre ceteni ca incapabile s rezolve interesele comunitilor locale, ceea ce poate conduce n ultim instan la compromitere a nsi autonomiei locale ca o component a democraiei. Trebuie accentuat faptul c tendinele de conservare i chiar de refacere a sistemului administrativ existent pn n 1989 comport riscuri importante precum: contradicia flagrant cu strategia guvernamental declarat i aprobat de Parlament; 163
1.3. Evoluia managementului public pe plan mondial i n Romnia Ca tiin managementul public s-a constituit n timp, datorit preocuprilor specialitilor pentru perfecionarea continu a activitii din domeniul organizaiilor publice. nceputurile tiinei administraiei se afl undeva n sec. XVII i germenii viitoarei tiine a managementului public au aprut n Germania i Austria, ri n care au fost organizate cursuri de tiine camerale, respectiv de administrare a finanelor publice. n Frana tiina managementului public a nceput s se contureze nc din 1812, cnd Charles Bonnin a publicat lucrarea Principes dadministration public, care l-a consacrat printele tiinei administraiei. Ulterior tiina administraiei a cunoscut o tot mai puternic dezvoltare, remarcndu-se faptul c n Romnia problematica tiinei administraiei i a managementului public a constituit obiect de reflecie i cercetare pentru o serie de reputai specialiti printre care i Constantin Dissescu, care caracterizeaz tiina administraiei ca o tiin pluridisciplinar. Ali specialiti au considerat c ar putea fi i o tiin politic, o tiin social care cerceteaz intervenia 16
Andre Solomia
Andre Solomia
social a statului sau o tiin cu caracter economic privind gospodrirea bunurilor pentru realizarea scopurilor statului. n decursul timpului au existat i ali specialiti care au afirmat c tiina administraiei ar avea un caracter tehnic prin aceea c urmrete s gseasc soluii pentru organizarea raional a muncii sau obinerea unei eficiene maxime prin perfecionarea organizrii administraiei publice. Potrivit unor alte opinii, tiina managementului public ar fi o tiin care formuleaz principii pentru conducerea organizaiilor publice ce ar putea fi organizat i n administraia de stat. Dup Fayol, care este considerat creatorul doctrinei administrative, a administra nseamn a prevedea, a organiza, a comanda, a coordona, a controla. Noul management public se refer la o doctrin care a aprut recent i este considerat ca unul dintre cele mai puternice curente internaionale. Hood n 1991 considera c la originea noului management public se afl unirea a dou curente de idei i anume: 17 noua economie instituional; managerialismul.
funcionarea
Guvernului,
organizarea
funcionarea
ministerelor i a rspunderii ministeriale, statutul funcionarilor publici n general. Se are n vedere optimizarea managementului n administraia central, prin reducerea progresiv pe acest plan a rolului administraiei statului, dezvoltrii economiei de pia i afirmrii structurilor reprezentative ale entitii civile. Realizarea acestor obiective presupune, potrivit
strategiei Guvernului, pe de o parte, degrevarea guvernului i aparatului acestuia de o parte din decizii, n special din sfera deciziei cu caracter tehnic, eminamente administrativ i delegarea lor ctre structurile subordonate, guvernul rmnnd s acorde atenie deosebit procesului decizional guvernamental exclusiv de natur politic. Pe de alt parte, se impune restrngerea funciilor de comand administrativ a ministerelor economice, concomitent cu amplificarea de coordonare i control i relaii publice internaionale n domeniul propriu de activitate. Reforma sistemului administrativ nu nseamn numai statuarea unor principii de baz, precum cele coninute n unele acte normative, ci i un complex de reglementri, instituii i prghii economico-financiare care s asigure o autonomie real, 162
Andre Solomia
Andre Solomia
n fundamentarea acestora s-a pornit de la premisa c factorul determinant n aplicarea Programului de Reform Economico-social, la nivel macro i micro l reprezint administraia public, central i local, care n mod practic are implicaii n toate domeniile de activitate i se afl n legtur permanent nemijlocit cu populaia, respectiv cu cei administrai. Prin urmare, apare evident faptul c reforma, n general, ar trebui s nceap cu reforma n administraia public, accentundu-se ideea c sistemul administrativ trebuie pus n slujba ceteanului i nu invers. Procesul reformei presupune definirea clar a relaiei ntre decizia politic i cea administrativ, ntrirea autonomiei i descentralizarea sistemului administrativ. n domeniul managerului public n administraia central, Programul de Guvernare i Strategia de Reform Economico- Social prevd, n principal, deplasarea treptat a centrului de greutate al activitii Guvernului i instituiilor administraiei centrale de stat dinspre gestionarea vieii economice i sociale spre elaborarea strategiilor de dezvoltare naional i protejarea intereselor naionale, precum i optimizarea pe aceast baz a funciilor membrilor guvernului, ministerelor i celorlalte instituii ale executivului, inclusiv pentru elaborarea unor reglementri noi privind organizarea i 161
Primul curent era constituit pe teoria public, teoria costurilor i teoria factorial. Al doilea curent s-a bazat pe managementul tiinific i orientrile acestuia. Ideea susinut la conferina de la Minnowbrook din 1968 a fost noul management public poate fi aplicat i ca o versiune radical a noii administraii publice. n baza acestei idei echitatea social i alte probleme sociale fiind deplasate din centrul ateniei n locul lor intrnd piaa i competiia. n ambele curente funcionarii publici cu funcii de conducere sunt abordai, ca ageni activi ai politicii de dezvoltare i nu doar ca persoane care particip la implementarea acesteia. Fundamentele noii orientri a managementului public sunt urmtoarele: descentralizarea; fundamentarea proiectelor i a contractelor; pregtirea personalului; mbuntirea organizrii; atitudinea fa de clientul-cetean.
ntr-o instituie democratic cetenii au dreptul s participe la planificarea, implementarea, evaluarea i reforma serviciilor publice, astfel putnd fi implicai direct n procesele 18
Andre Solomia
Andre Solomia
de management i de execuie din sectorul serviciilor publice. Dei conceptul de management public a fost introdus n Romnia dup 1990, devine din ce n ce mai evident necesitatea dezvoltrii cercetrilor pentru a demonstra c managementul public i a serviciilor din domeniul public e un domeniu distinct care se delimiteaz clar de alte domenii, respectiv de administraia public i de dreptul administrativ. Cu privire la managementul public n literatura de specialitate american exist trei abordri: abordarea politic; abordarea legal; abordarea managerial.
8.4 Reforma n administraia public din Romnia n toate rile din Europa Occidental i, aproape fr excepie n ntreaga lume, o parte important a activitilor economice se desfoar la nivelul autoritilor locale. Gradul de implicare al autoritilor locale n aceste activiti poate s difere desigur mult de la ar la ar i depinde n mare msur de condiiile istorice, de specificul cultural i de contextul social i politic dintr-o ar. Procesul de transformare a Romniei ntr-un stat democratic de drept, bazat pe pluripartitism i separaia puterilor, cu op economie ntemeiat pe libera iniiativ i spirit concurenial a determinat o schimbare radical de concepie. Trecerea de la totalitarism la democraie a fost marcat prin Legea nr. 69/1991 i Legea nr.70/1991 i prin art.119-121 din Constituie. Aceasta a nsemnat crearea cadrului necesar pentru a transfera o parte important a autoritii administrative de la nivelul Guvernului central pentru gestionarea intereselor specifice ale colectivitilor locale. Programul de guvernare acceptat de Parlament i strategia Guvernului de nfptuire a reformei economico-sociale acord un loc special administraiei publice stabilind obiective i prioriti proprii precum i mijloace i modaliti adecvate de realizare a acestora. 160
Abordarea politic a managementului public a fost explicat i susinut de ctre Wallace Sayre, care considera c managementul public n cele din urm este o problem de teorie politic, fiind considerat ca rezultatul unei voine politice, accentul fiind pus pe diferite seturi de valori specifice ca de exemplu: reprezentativitate, sensibilitate, receptivitate. Valorile promovate de abordarea politic intr n contradicie cu cele promovate de abordarea managerial. Abordarea legal a managementul a fost argumentat n special de reprezentanii abordrii manageriale din SUA i reunete trei valori: 19
Andre Solomia
Andre Solomia
managementul public: ndeplinirea obiectivelor sociale n timpul cel mai scurt posibil cu eforturi minime. La acest nivel, criteriul de apreciere a oricrei conduceri const n sporirea eficienei. Lipsurile constatate n instituiile publice nu au ntotdeauna cauze obiective, ci cauze subiective, respectiv slab preocupare a funcionarilor publici de a soluiona problemele de organizare existente. Se contureaz tot mai mult tendina c elementul cost constituie un factor esenial pentru aprecierea eficienei. Aadar ceea ce conteaz n administraia modern este optimizarea eficienei economice i sociale care trebuie s stea n atenia managerilor publici. Obinerea eficienei sociale devine criteriul principal de evaluare a activitii managerilor publici. Practic, exist o strns legtur de condiionare ntre eficiena activitii n instituiile publice i rezultatele care se obin n ntreaga societate. Aceste tendine ale managementului public pe plan mondial descriu n fond profundele schimbri n instituiile publice din Romnia. Realitatea demonstreaz c o continuare a desfurrii proceselor de management i de execuie din instituiile publice potrivit vechilor tipare, abordrilor tradiionale, nu face dect s aglomereze sistemul i s ntrzie realizarea noilor obiective ale managementului public din Romnia. 159
public;
procedura folosit pentru desfurarea proceselor drepturile individuale reale ale unui funcionar aspectele juridice care influeneaz rezultatele managementului tiinific. n tiinific aparine acestei lui teorii
administrative;
conflictelor aprute ntre persoanele private i stat. Teoria managementul Frederick Taylor care a formulat cele 14 principii referitoare la accepiunea principalele caliti i aptitudini ale liderului sunt: credina n posibilitile de succes; abilitatea n comunicare; energie i capacitate de raionament logic; fler, etc. Caracteristicile sectorul public sunt: percepia organizaiei ca instrument pentru realizarea obiectivelor de grup; organizaiile publice sunt cele mai puternice organizaiile publice reprezint suportul pentru instrumente pentru efectuarea schimbrilor n viaa politic; exercitarea puterii politice. Ideea cea mai potrivit sectorului public este c liderul i adapteaz propriul stil de management la situaiile cu care se confrunt (abordarea situaional a leadership-ului). 20 eseniale ale leadership-ului n
Andre Solomia
Andre Solomia
Abordarea managerial Specialiti n domeniu au tendina de a minimiza diferenele dintre managementul public i managementul organizaiilor private. n viziunea lor sistemul administrativ este similar unei afaceri care poate fi condus oricnd dup aceleai principii i valori. Premisele abordrii manageriale se afl undeva n sec. XIX cnd a fost aplicat pentru organizarea serviciilor publice. Conform realitilor de la data respectiv a fost demonstrat faptul c dominaia politicului a condus la toate nivelurile la dezvoltarea ineficienei, a corupiei, permind formarea unei clase de politicieni incapabili de a conduce. A aprut astfel necesitatea de a separa cele dou segmente, public de politic, i de a demonstra c managementul public nu este i nu poate fi orientat politic. Prin urmare, administraia nu trebuie s fie n sfera politic, managementul public putnd fi abordat ca un domeniu de afaceri separat. Concluzia la care s-a ajuns a fost aceea c rolul politicului trebuie diminuat ntruct produce ineficien. Din dorina de a minimiza rezultatele, reprezentanii abordrii manageriale a managementului public promoveaz o organizaie de tip birocratic, considernd c multe din principiile organizaiilor sunt orientate spre a maximiza 21
un rspuns n legtur cu activitatea managerului public. De exemplu colectivul funcionarilor publici poate fi solicitat s rspund la urmtoarele ntrebri: Cum mi realizez activitatea n raport cu cerinele Ce pot face pentru a ajuta colectivul s lucreze Ce pot face pentru a v ajuta s v mbuntii Ce ar trebui s tiu pentru a valorifica mai bine mi apr prea mult persoana i poziia ? Cum mi folosesc autoritatea? Cum pot contribui la sporirea eficienei grupului? rezolvarea, dar i asupra colectivului de funcionari? mai eficient? activitatea? resursele de care dispune grupul pe care l conduc?
Astfel, conductorul se poate informa nu numai asupra cerinelor care i ateapt modalitilor prin care i poate mbunti activitatea. Rezultatele analizei sunt semnificative, deoarece opiniile aparin membrilor unui grup a crui activitate poate fi mbuntit. 16. Eficientizarea activitii din sectorul public Prin aplicarea principiului eficienei i al optimizrii se realizeaz finalitatea conducerii aa cum este conceput n 158
Andre Solomia
Andre Solomia
activitate i abordarea ntr-un spirit deschis a propunerilor de schimbare. Aceasta nseamn fr ndoial nalt profesionalism din partea aa numiilor manageri publici pentru a identifica, a nelege i a recunoate nevoia de schimbare, de pe o parte, iar pe de alt parte de a aciona n sensul implementrii acesteia. Managerii publici trebuie s gndeasc n termenii structurilor viitoare de management. 14. Orientarea sistemului spre atragerea managerilor publici generaliti, pornind de la ideea exprimat n repetate rnduri de Peter Drucker c o definiie logic a unui generalist este specialistul, care poate face legtura ntre domeniul lui restrns i celelalte. 15. Transformarea unor funcionari publici n colaboratori , respectiv asisteni pentru funcionarii publici decideni, n special pentru cei cu funcii de conducere, reprezentani ai politicului. Este necesar ca relaia ntre managerii publici i subordonai s se bazeze pe ncredere care s genereze un climat de colaborare, orientat pe stimularea iniiativei, pe exprimarea liber a opiniilor. Frecvent, managerul public i diminueaz autoritatea prin setea de putere, excesul de ambiie. Se recomand o consultare periodic a funcionarilor publici colaboratori pentru a obine 157
ctigul. Realitatea a permis o divizare a muncii i o specializare a personalului n realizarea sarcinilor repartizate, astfel fiecare angajat printr-o specializare poate deveni un expert n domeniul propriu de activitate, iar birocraia s-ar dovedi opus specializrii care necesit bun coordonare. Ierarhia solicit programe bine fundamentate i responsabiliti clare, corelate cu specificul unei instituii. Pe lng specializare aceast abordare implic i un nalt grad de formalizare a structurii n sensul c pentru fiecare angajat se organizeaz selecie n funcie de abilitate, se precizeaz sarcini, competene i responsabiliti putnd fi neglijate anumite aspecte ca: orientare politic; ras; sex;religie. Specialitii americani au demonstrat c abordarea managerial pune accent pe valori care influeneaz structura i procesele de management i de execuie desfurate n organizaiile din administraia public. Aceste valori au fost considerate: economia, eficiena, eficacitatea. De asemenea cei care au propus aceast abordare (Luther Gulick, Lyndall Urwick) au considerat c diviziunea muncii i specializarea constituie elemente fundamentale de realizat pentru obinerea unei productiviti i eficiene de ansamblu. Aceti specialiti au susinut c devine esenial procesul de coordonare care se poate realiza prin 22
Andre Solomia
Andre Solomia
interdependena dintre componentele organizaionale n cadrul crora se exercit structurile de autoritate, dar i prin idei aprute ca urmare a valorificrii potenialului de inteligen al angajailor care lucreaz n echip sau n grup. Astfel s-a subliniat c cele dou aspecte (structura organizaiei i valorificarea potenialului creativ al angajailor), sunt deosebit de utile pentru realizarea eficacitii managementului i a eficienei organizaiei. Orice organizaie public pentru a organiza activiti n mod eficient, trebuie s dispun de un specialist sau o echip de specialiti care s ndeplineasc urmtoarele funcii: planificare; organizare; personal; coordonare/conducere; antrenare/dirijare; informare; funcie bugetar. pe
10. Informatizarea
instituiilor
publice
permite
fluidizarea procesului de comunicare i diminuare a gradului de birocratizare al unei instituii publice i/ sau al managementului public dintr-o ar. 11. Flexibilizarea structurilor instituiilor publice. Instituia public trebuie s dispun de compartimente distincte pentru care s fie definite clar atribuiile determinate de sistemul nevoilor sociale. 12. Funcionarea instituiilor administrative se face principiul autocoordonrii, ceea ce presupune o descentralizare a sistemului respectiv, o delegare de sarcini, competene i responsabiliti ctre nivelurile inferioare ale structurii sistemului. 13. Accentuarea laturii creative a managementului public. Adaptarea instituiilor publice la economia de pia presupune profunde schimbri la nivelul managementului public. Necesitatea urgent de a inova, de a crea noul n management presupune la nivelul fiecrei instituii publice adoptarea unor strategii inovatoare ndreptate spre promovarea noului pentru realizarea eficienei n cadrul sistemului. Unul din principalele obiective ale funcionarilor publici n special pentru cei cu funcii de conducere n sistem, trebuie s fie descoperirea i asimilarea elementelor noi n toate domeniile de 156
Modul cel mai eficient de a permite exercitarea funciei de ctre un anumit Guvern este determinat de: juridic); 23 obiectivele sistemului, procesele desfurate (contabilitate, finane, sociale,
Andre Solomia
Andre Solomia
4. Schimbarea rolului funcionarului public de la cel tradiional, clasic, de tip mecanicist, la cel nou n care accentul se pune pe capacitatea creativ a funcionarului public, pe flexibilitatea lui n gndire i aciune. 5. Orientarea organizaiilor publice conduse de manageri publici ctre clieni. 6. Accentuarea preocuprii funcionarilor publici pentru un management public de tip raionalist orientat pe schimbarea continu nu pe meninerea unei stabiliti temporare a unui sistem. 7. Dezvoltarea n cadrul instituiilor publice a unei noi abordri, aceea a organizaiei care nva. 8. Transformarea serviciilor publice n afaceri publice orientate exclusiv ctre piaa serviciilor, unde acioneaz toi factorii economici; prin urmare funcionarul public se transform din angajat al statului n om de afaceri preocupat permanent de nevoile clientului, de calitatea serviciilor pe care le ofer i de eficiena organizaional. 9. Introducerea managerilor profesioniti n sector).
tipul de client pe care organizaia i propune s-l resursele utilizate (materiale, financiare, umane, locul unde se desfoar activitatea (sat, ora,
satisfac (persoan fizic, persoan juridic); informaionale);
1.4. Principiile managementului public La baza managementului public se regsete un ansamblu de principii formulate ca urmare a unor riguroase cercetri i care au menirea de a asigura cadrul general pentru buna desfurare a activitii administraiei. Acest ansamblu de principii cuprinde: principiul conducerii unitare; principiul conducerii autonome; principiul flexibilitii; principiul restructurrii; principiul perfecionrii continue; principiul legalitii.
Principiul conducerii unitare. Avnd n vedere faptul c aparatul administrativ este extrem de complex i reunete o gam larg de activitate, se impune cu necesitate conducerea i organizarea unitar a 24
instituiile statului, acesta fiind cel mai bun mod de a sigura eficiena i eficacitatea i nu n ultimul rnd calitatea serviciilor publice. 155
Andre Solomia
Andre Solomia
acestui vast aparat, fr de care nu ar fi posibil realizarea obiectivelor specifice i generale ale administraiei. Aceast conducere unitar se impune a fi asigurat de la nivel de Parlament i instituie suprem prin subordonarea instituiilor administraiei de stat, unele fa de altele, din treapt n treapt. Principiul conducerii autonome. Funcioneaz corelat cu principiul conducerii unitare, mbinndu-se i intercondiionndu-se, n timp ce conducerea i organizarea unitar asigur coeziunea administraiei de stat, unitatea de aciune a acesteia. Autonomia managerial face posibil adaptarea mai rapid a administraiei la condiiile concrete, la particularitile de timp i de loc i stimuleaz iniiativa personalului din aparatul administrativ precum i responsabilitatea n ndeplinirea sarcinilor. Dac rezolvarea situaiilor concrete s-ar realiza numai pe baza ordinelor sau aprobrilor din partea organelor superioare, adic s-ar aplica n mod exclusiv principiul conducerii unitare, acest aspect ar genera fenomenul de democratism, lips de iniiativ, de operativitate, ceea ce ar avea consecine negative att pentru societatea civil, ct i pentru activitatea administrativ, tocmai de aceea n cadrul conducerii unitare trebuie s se asigure instituiilor i o autonomie de aciune stimulativ pentru realizarea operativ a problemelor din activitatea administraiei. 25
ofert public de cumprare, vnzare la pre fix, transfer ctre salariai i manageri publici. Asocierea n participaiune, prin care firma privat pune la dispoziie capitalul pentru dezvoltare i calificrile de specialitate. Constituirea de ntreprinderi mixte noi este o variant mult mai frecvent practicat, chiar i n sectorul serviciilor publice. Aceasta deoarece condiiile de participare la capital sunt mai clare dect n cazul anterior, iar restul clauzelor contractuale pot fi negociate mai uor de ctre parteneri. Desigur o alt form este privatizarea total a produciei de servicii publice, care n fond creeaz bazele unei alocri eficiente a resurselor i a calitate ridicat a produselor i serviciilor oferite. 2. Transformarea funciunii de personal ntr-o component a strategiei instituiei publice n general i nu ntr-o reuniune de activiti administrative specifice. n acest context, este necesar flexibilizarea practicilor de angajare a personalului n structurile administrative. 3. Schimbarea stilului de management al
managerilor publici acesta devenind mai mult raionalist, orientat ctre obiective, dect paternalist. 154
Andre Solomia
Andre Solomia
costuri mai mici i calitate ridicat o serie de produse pe baza infrastructurilor respective. Aceast form poate fi folosit i n serviciile specializate. Franchisa poate fi folosit n cadrul regiilor care presteaz servicii pentru populaie, respectiv salubritate, transport urban. Aceast form presupune renunarea la control de ctre autoritile locale, ale cror competene decizionale trebuie s se reduc la specificaii tehnice i standarde de calitate. Evident o astfel de form presupune eliminarea monopolului existent la nivel local pentru serviciile publice respective. Concesionarea serviciilor publice implic un regim tipic de execuie contractual. Durata acesteia reclam reglementri clare i stabile privind licitaiile n domeniul public, evaluarea performanelor, regimul plilor, supervizarea i controlul. ntreprinderile mixte se pot constitui pe baza celor publice deja existente sau ca ntreprinderi noi. Ca modaliti posibile de aciune exist: Vnzarea unei pri din capitalul organizaiilor publice ctre investitorii privai individuali sau instituionali. Procedura este similar privatizrii totale i se transpune n practic prin 153
Principiul flexibilitii. Acest principiu funcioneaz n strns legtur cu principiul autonomiei, ajutnd la adaptarea rapid a administraiei la schimbrile permanente din viaa social, care este supus unei evoluii continue. Aceast necesitate de adaptare impune administraiei cunoaterea exact i n orice moment a situaiei din mediul social n care-i desfoar activitatea. Principiul restructurrii. Prin el se urmrete crearea unui aparat administrativ eficient, corespunztor nevoilor sociale generale att din punct de vedere organizatoric, ct i din punct de vedere funcional. Stabilirea structurii fiecrei componente a aparatului administrativ din sectorul public, a compartimentelor acestuia, a numrului de personal i repartizarea pe domenii a acestuia reprezint ideea de baz n scopul restructurrii i a utilizrii judicioase dup norme raionale a resurselor umane, dar i n scopul evitrii supradimensionrii sau subdimensionrii, care ar avea consecine negative asupra calitii serviciilor. Restructurarea intern a instituiilor administrative implic totodat i asigurarea tuturor mijloacelor materiale i financiare n toate domeniile de activitate pentru a se stabili o structur flexibil n raport cu sistemul. 26
Andre Solomia
Andre Solomia
Principiul respectarea acestui
perfecionrii principiu ca
continue.
Se
impune baz a
ncurajeze
acest
context
formarea
unei
culturi
principiu de
antreprenoriale. Este evident faptul c pentru a eficientiza serviciile publice i sistemul administrativ, n general, este nevoie n primul rnd de un management public bazat pe performan. Considerm c procesul schimbrii este complex, de durat i cuprinde cteva mutaii importante: 1. Privatizarea serviciilor publice n acest sens i n Romnia se poate dezvolta un parteneriat, respectiv ntre organizaii publice i cele private care desfoar activiti de interes social. Astfel va ncepe s se formeze piaa serviciilor publice, care atrage competiia, concurena ntre ofertanii de servicii. Este necesar n acest sens o flexibilizare a legislaiei, care s stimuleze formarea unui mediu concurenial pentru serviciile publice. n acest context se poate opta pentru mai multe forme de parteneriat: Subcontractarea de lucrri publice; Concesionarea de terenuri i infrastructuri pentru Dezvoltarea de franchising; ntreprinderile mixte.
managementului public datorit schimbrilor continue n viaa social i necesitii asigurrii unei concordane a metodelor folosite de managementul din administraie i cu posibiliti complexe de rezolvat. De eficiena metodelor utilizate, de adaptarea lor la volumul i variabilitatea sarcinilor de realizat, la realitatea social n care i desfoar activitatea instituiile din sectorul public depinde n cea mai mare msur succesul managementului n administraia public. Principiul legalitii. Legea public delimiteaz
coordonatele ntre care acioneaz funcionarii publici i conine n mod expres, explicit atribuiile instituiilor administrative, relaii. Pe lng respectarea cadrului legal format din acte normative, managerii publici au libertatea de a fundamenta obiectivele instituiilor, de a descoperii cele mai potrivite modaliti de aciune pentru realizarea lor, de a identifica ci i mijloace de culegere i transmitere a informaiilor, de a fundamenta decizii administrative eficiente i de a utiliza noi 27 competenele decizionale ale acestora, drepturile i obligaiile funcionarilor publici, sistemul de
execuia serviciilor publice;
Subcontractarea const n apelarea la serviciile oferite de firmele private, specializate i solicitate s realizeze la 152
Andre Solomia
Andre Solomia
restructurate dup modelul sectorului privat. Dei schimbrile, n general, au fost iniiate de ministere, vizate de oameni de afaceri i de consultani n management, responsabilitatea pentru implementare a revenit managerilor responsabili din fiecare serviciu. Cum este i normal, principala surs de schimbare n rile democratice dezvoltate a fost politica guvernamental. n mod succesiv, diferitele guverne conservatoare au adoptat politici economice i sociale diferite de cele fundamentate n perioadele anterioare. Este relevant n acest sens experiena managerilor publici din Marea Britanie. La nceputul schimbrii, obiectivele la nivel macro includeau combaterea declinului economic relativ al Marii Britanii, mbuntirea eficienei economice, reafirmarea rolului Marii Britanii n politica mondial. La nivel mediu, Guvernul trebuia s revitalizeze sectorul privat, s mbunteasc competitivitatea serviciilor publice i s reformeze dreptul de a conduce. La nivel micro, inferior Guvernul urmrea optimizarea posibilitilor de alegere a consumatorului, instituirea suveranitii consumatorului pe pia i eliberarea indivizilor de cultura de dependen fa de stat. Guvernul de asemenea dorea s motiveze funcionarii publici s-i asume responsabilitatea pentru iniiativele lor i s 151
metode de management care s vizeze satisfacerea nevoilor sociale generale. Respectarea acestor principii i interdependena continu au accentuat tot mai mult caracterul teoretic, tiinific i pragmatic al managementului public. 1.5 Caracteristici ale managementului i ale domeniului su de activitate 1.5.1. Caracteristicile managementului nelegerea coninutului managementului public i a domeniului su de aciune presupune n primul rnd cunoaterea caracteristicilor impuse de domeniul acestora: 1. Caracterul integrator Managementul public studiaz procesele i relaiile de management din administraia public cu scopul fundamentrii tuturor soluiilor de perfecionare i raionalizare a sistemului administrativ. n esen studiaz modul de conducere a instituiilor publice dintr-o societate, integrnd elemente din toate domeniile vieii sociale: nvmnt, administraie, asisten social. 2. Caracterul politic Managementul public este un domeniu al tiinei, influenat de factorul politic, acest aspect fiind evident, 28
Andre Solomia
Andre Solomia
deoarece nu-i pot fi indiferente scopurile urmate de reprezentanii administraiei publice a statelor cu regimuri politice diferite. Fa de instituiile administraiei publice bazate pe principii diferite nu se pot folosii metode de cercetare identice. Trstura dominant a managementului public, aa cum arat literatura de specialitate, este caracterul su politic. Managementul din administraia de stat urmrete formularea deciziilor de guvernare care se transmit mai departe sub form de hotrri ale efului executivului n sistemul administrativ public. La nivelul inferior al sistemului administrativ influena politicului este la fel de important, ntruct executarea deciziilor administrative fundamentale pe nivele ierarhice superioare se face de ctre funcionarii publici, reprezentani ai puterii politice, care acioneaz pentru a descoperii i aplica decizii administrative, innd seama permanent de orientarea lor politic i de programul de guvernare al formaiunii politice crora le aparin. 3. Caracterul de diversitate Caracterul de diversitate rezult din faptul c exist instituii cu competene generale, naionale, instituii centrale i 29
locale, chiar i n cazul n care unele dintre acestea ndeplinesc i atribuii statale. La baza sistemului nostru de administraie local se afl colectivitatea local comuna, oraul care reprezint comunitatea natural a populaiei, iar ntre acestea i stat se afl colectivitatea intermediar judeul, care reprezint o colectivitate validat istoric i determinat prin lege. 8.3 Mutaii semnificative n managementul public pe plan mondial i n Romnia ncepnd cu perioada 1980 1990, n managementul public s-au conturat cteva mutaii importante, care marcheaz semnificativ acest domeniu al tiinei i practicii. Schimbrile au originea n ideologie politic i n modificrile mediului socio-economic care determin mutaii la nivelul managementului public. Aceste mutaii i pun puternic amprenta asupra strategiilor i politicilor sistemului administrativ i instituiilor publice n general. Una din problemele importante pe care managerii publici intenioneaz s o rezolve este cea a costurilor i calitii serviciilor. lor Prin n urmare, preocuprilor eficiente i lor se concentreaz pe cunoaterea nevoilor clienilor cetenilor i transformarea organizaii dinamice 150
Andre Solomia
Andre Solomia
Comitatul n Marea Britanie, Irlanda, Suedia i Departamentul n Frana; Provincia n Belgia i Italia. n cazul colectivitilor
locale. Acestea fac ca i managementul s adopte diferenieri n funcie de nivelul administrativ la care se refer. 4. Caracterul complex Caracterul complex rezult din faptul c managementul public reunete elemente specifice managementului din diferite domenii aparinnd sectorului public, nvmnt, cultur, asisten social, sntate, aceste domenii comportnd dificultii n abordarea problematicii managementului public. 5. Caracterul de sintez Managementul public preia din alte domenii conceptele, metodele, teorii care sunt folosite cu succes de ctre funcionarii publici. Este necesar o adaptare a cunotinelor din sociologie, psihologie, statistic, ergonometrie, drept, economie etc. la particularitile sectorului public. 1.5.2. Caracteristicile domeniului de aciune ale managementului nelegerea domeniului managementului public presupune cunoaterea unor aspecte particulare menite s permit o prezentare a caracterului general n care se deruleaz procesele de management din administraia public n Romnia.
Danemarca, district n Austria i Germania;
locale distribuite pe trei niveluri distingem comunitile, regiunile sau asociaiile pe care le ntlnim n : Italia, Frana, Belgia i Spania. Cele mai multe din informaiile prezentate mai sus sunt integrate ntr-un Nomenclator de Uniti Teritoriale Statistice elaborat de Oficiul Statistic al Comunitii. n Romnia potrivit prevederilor constituionale se precizeaz organizarea administrativ a teritoriului, menionndu-se c teritoriul este structurat sub aspect administrativ n comune, n orae i judee, iar autoritile administraiei publice funcioneaz la nivelul fiecrei uniti administrativ-teritoriale. Pornind de la coordonatele normelor administraia central fundamentale, administraia publica este mprit conform art.115-122, n si administraia teritoriala si in administraia statului si administraia locala. Acestea dou din urm sunt doua categorii complementare in stat, in sensul ca administraia rii e structurat n autoriti stataleadministraia publica local, acestea din urm fr a fi statale, realizeaz administrarea intereselor publice ale colectivitilor 149
30
Andre Solomia
Andre Solomia
Exist dou sectoare care ofer servicii publice: sectorul public, caz n care se vorbete de sectorul privat, caz n care se vorbete despre administraia public; instituii i organizaii particulare. Ca orice domeniu distinct, att instituiile publice ct i cele particulare urmeaz un anumit scop, utiliznd mijloace specifice, iar n finalitatea resurselor folosite exist diferene eseniale. 1.5.2.1. Sectorul public i sectorul privat nc din anii 1960 relaia dintre instituiile publice i private a fcut obiectul unor intense dezbateri. Ulterior n 1990, Pollitt a demonstrat utilitatea dezvoltrii unui nou stil de management n organizaiile publice i private din SUA i Anglia. Acesta a explicat necesitatea orientrii sectorului public ctre cel privat i a evideniat reducerea diferenelor dintre cele dou sectoare. Pentru aceasta a considerat c este necesar o schimbare de valori, de credine i comportament n realizarea serviciilor din domeniul public. Performanele n cadrul sectorului public, au considerat c pot fi mbuntite restructurnd managementul dup imaginea celui privat, pe considerentul c un manager are 31
Modelul german, caracterizat printr-un nivel de legtur
ntre reeaua comunal i cea a colectivitilor mai mari, denumit Kreise, un al doilea nivel de cooperare i coordonare a sarcinilor de la nivel districtual. n general, la baza sistemului local al Uniunii se afl comuna (rural sau urban), care poate fi perceput ca o colectivitate uman de baz. Ex.: Frana comuna; Portugalia paroisse; Marea Britanie parohiile. Localitile rurale i urbane sunt supuse, de regul, n general, aceluiai regim local sau prin lege li se stabilesc norme aplicabile n mod difereniat pentru cele dou categorii (ex.: Austria, Germania, Italia, Frana, etc.). Comunele urbane, oraele sau municipalitile sunt i ele mprite n orae mari, metropole i capitale. De regul, pentru marile aglomerri urbane este stabilit un regim de district ( ex.: Frana, Spania, Italia i Germania). ntre comune, respectiv orae exist colectivitile intermediare care, la rndul lor, pot fi dispuse pe unul sau dou niveluri. Unele reprezint colectiviti locale validate istoric, pe cnd altele sunt create artificial prin lege. n cazul organizrii administraiei locale pe dou niveluri, asemenea colectiviti poart diferite denumiri n funcie de ar: 148
Andre Solomia
Andre Solomia
Belgia constituie un stat aparte, scopul actualelor reforme fiind transformarea ntr-un stat federal, compus din comunitate i regiuni. n schimb, regionalizarea efectiv a Franei este greu de imaginat, n sensul trecerii peste pragul descentralizrii, ntruct aceasta este calitatea de stat unitar unanim recunoscut. Regionalizarea nu exist n prezent n Danemarca, Olanda i Luxemburg, iar posibilitatea realizrii acesteia n viitor este destul de mic. Regatul Unit se afl sub influena unor curente politice favorabile autonomiei regionale, fr s fie posibil nc punerea formal a problemei. n ceea ce privete colectivitile locale din rile comunitare cu structur unitar, se remarc faptul c organizarea lor are la baz patru modele i anume: Modelul napoleonian Frana departamental, Olanda divizat n provincii, Luxemburg fr nivel intermediar i Grecia; Modelul britanic comitatele Regatul Unit i Irlanda; Modelul scandinav Danemarca, Suedia, Finlanda,
aceleai ndatoriri, caliti, cunotine, aptitudini i deprinderi oriunde ar desfura activitatea. Organizaiile publice au fost create pentru a rspunde necesitilor generale ale entitii ca ntreg n timp i organizaiile particulare servesc numai interesele private. Deci scopul sectorului public este acela de a servi i nu de a acumula. O alt caracteristic a sistemului administrativ este influena politic la care acesta este supus spre deosebire de sectorul privat. Eficiena e reflectat de calitatea serviciilor publice oferite de instituiile publice conduse potrivit unor principii riguroase legal reglementate. ntr-o organizaie privat se urmrete maximizarea profitului obinut printr-un sistem propriu de reguli i principii care pot fi modificate permanent n funcie de schimbrile ce apar pe piaa serviciilor publice, dar i n relaie cu concurena i clienii. Deciziile administrative se fundamenteaz pe judeci de valoare, iar calitatea serviciilor depinde n mare parte i de sumele rezervate i alocate prin bugetele aprobate de reprezentanii politicului. 32
care au mprumutat de la modelul englez dou niveluri de colectiviti i de cel francez sistemul de relaii cu administraia central; 147
Andre Solomia
Andre Solomia
n instituiile private deciziile de management sunt fundamentate pe baza raportului cost-eficien, iar distribuia de servicii se face n funcie de cerinele pieei. n instituiile publice informaiile circul pe canale bine definite prin lege n baza relaiilor organizatorice existente ntre componentele sistemului, pe cnd n instituiile private informaiile circul selectiv, la acestea avnd acces toi cei interesai n valorificarea coninutului lor i n realizarea obiectivelor proprii i ale instituiei. Lund n considerare valorile promovate de sectorul privat privind ncurajarea privatizrii serviciilor publice i crearea unei piee libere a serviciilor se manifest tendine de dezvoltare a sectorului public i mutaii importante n sistemul administrativ al rii.
coordonare, ori chiar de planificare a diferitelor programe intercomunale. Locul rezervat colectivitilor locale n cadrul statului federal este bine definit. Astfel, n msura n care entitile federale sunt considerate adevrate state, constituia federal a instituit doar norme de principiu privind existena colectivitilor descentralizate. Statele federale sunt de altfel statele unde recunoaterea descentralizrii a antrenat existena unor colectiviti locale puternice. n statele regionale tensiunea ntre centralizare i descentralizare se menine. n statele unitare aceasta s-a atenuat prin introducerea unui nivel suplimentar, ntre stat i colectivitile locale. Aceste state au fost iniial marcate de certitudinea susinut de vechiul nivel intermediar dintre stat i comun i de riscul unui centralism regional care se putea
1.5.2.2. Interesul public Scopul managementului public n instituiile administraiei publice este satisfacerea interesului general fr a se avea n vedere un profit material n timp ce managementul din organizaiile particulare urmresc n mod constant un interes particular. Principalul obiectiv al unei instituii publice este satisfacerea interesului public existnd i cerine pe care 33
substitui centralismului etatic. Descentralizarea a rmas o preocupare esenial a statelor comunitare menionate, care dup reformele din 19701980 a dus la o mai mare stabilitate instituional, n Germania i Spania existnd astzi un statu quo instituional. Italia, din contr recunoate autonomia regional, dar de o manier limitat. 146
Andre Solomia
Andre Solomia
taxele locale s-au creat surse de venituri destinate pentru bugetele locale i judeene. 8.2 Structura colectivitilor locale i regionale Statele Uniunii Europene sunt grupate, din punct de vedere al structurii statale, n trei categorii: State federale: Austria i Germania; State regionale: Belgia, Italia i Spania; State unitare: Frana, Marea Britanie, Irlanda, Portugalia, n ceea ce privete colectivitile locale ca obiect al descentralizrii, n unele colectiviti ale statelor federale se pot distinge urmtoarele caracteristici: Existena a trei niveluri ale colectivitii locale, regiunea (sau comunitatea), provincia dar i comitatul, departamentul, districtul i comuna urban, rural n Austria, Belgia, Germania, Frana, Italia i Spania. Existena unei puteri legislative la nivelul landurilor, regiunilor i comunitilor n statele federale i n cele regionale. n statele unitare, ca i n cele federale, nivelul local comunal sau al municipiilor dispune de largi competene, cel provincial fiind adesea folosit pentru exercitarea controlului, 145
iniiativa particular nu le-ar putea satisface i care sunt eseniale pentru economie n general dar i pentru fiecare membru n parte. Asemenea cerine care alctuiesc interesul public constituie domeniul propriu al managementului public. Att interesul public ct i coninutul serviciilor publice sunt precizate de puterea politic, deci ridicarea unei nevoi sociale la rangul de interes public presupune i o cunoatere legislativ a limitelor aciunii managementului public. Coninutul interesului public variaz n raport de perspectivele istorice ale entitii, de formele sociale i tehnice folosite n fiecare perioad. Dei coninutul variaz, obiectivul managementului public rmne acelai. Principalele caracteristici ale domeniului managementului public sunt: interesul public i politic: este precizat de puterea politic; este o reflectare a nevoi sociale; reprezint mobilul managementului public; presupune existena unui cadru legislativ care s precizeze limitele de aciune ale funcionarilor publici pentru satisfacerea nevoilor sociale; s delimiteaz de nevoia social; are un grad de generalitate; 34
Olanda, Danemarca, Suedia, Grecia, Finlanda i Luxemburg.
Andre Solomia
Andre Solomia
i schimb coninutul n diferite perioade istorice. puterea public care este exprimat de: obiectivele speciale ale unei instituiii
cele 17 comuniti autonome prin care se aprob statutul de autonomie. n ce privete Romnia, administraia public local este reglementat prin Legea nr. 69/1991. n coninutul legii se menioneaz c administraia public local din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiul autonomiei locale i pe cel al descentralizrii serviciilor publice. De asemenea, se regsesc informaii referitoare la autoritile administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae. Consiliile locale alese i primarii alei funcioneaz ca autoriti administrative autonome i particip la satisfacerea nevoilor publice din comune i orae. Autoritatea judeean este definit prin Consiliul Judeean- autoritate a administraiei publice pentru coordonarea activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Prin aceste norme fundamentale, administraia local nu mai este ncorporat n administraia central a statului i reprezint o structur administrativ autonom, prin care colectivitile locale i soluioneaz problemele locale, prin autoritile proprii alese, ns sub controlul legalitii de ctre autoriti statale. Prin Legea nr. 27/ 1994 privind impozitele i
administrative care reprezint i apr interesul public; acioneaz ntr-un cadru legal bine definit; confer regimul drepturi de reprezentanilor public instituiei la administrative pentru a emite acte normative; putere contribuie ndeplinirea legilor i prestarea de servicii publice; puterea public se concentreaz n legi care precizeaz cadrul formal al managementului public. autoritate: este competena care revine unor instituii sau funcionari publici pentru a desfura anumite activiti; are trei forme: juridic, legislativ i executiv; este exercitat de Curtea Constituional, Parlament, Guvern i Preedinte; este exercitat direct sau indirect; este un atribut specific al administraiei de stat.
35
144
Andre Solomia
Andre Solomia
n Austria, este elaborat un text legislativ federal, care a
1.5.2.3. Serviciul public Un alt aspect din problematica managementului public asupra cruia se insist n literatura de specialitate este cea de serviciu public, n Romnia fiind folosite att n managementul public ct i dreptul administrativ. Serviciul public este explicat ca un ansamblu de activiti organizate i autorizate de administraie public, pentru a satisface nevoi sociale n interes public. Nevoile sociale sunt nelimitate i difer dup cele mai variate criterii geografice, economice, culturale, grad de civilizaie, vrst, etc. Managementul public i-a propus rezolvarea acestor nevoi care particularizeaz la un moment dat un interes public ceea ce presupune o valorizare din partea puterii politice i fixarea unor coordonate legislative. Avnd n vedere c sistemul de nevoi este amplu i diversificat, c nu se poate reduce la serviciul public al instituiilor administrative, devine evident necesitatea de a oferii servicii publice prin instituii sau organizaii particulare a cror funcionare trebuie s fie autorizat de instituiile din cadrul sistemului administrativ. Dup literatura de specialitate german, securitatea public, interesul public, bunurile publice i serviciile publice sunt noiuni care depind de scopurile politice, sensul lor putnd 36
servit drept model legilor votate la nivelul celor nou landuri, pentru organizarea colectivitilor locale (districtelor) pe baza principiilor autoadministrrii. rural. n Frana, dispoziiile legislative privind comunele sunt codificate ntr-un cod al comunelor, care reunete legile aprute ncepnd din 1884. n Italia, principalele texte legislative sunt pentru regiuni Legea nr. 62/ 1953 care se refer la constituirea i funcionarea organelor regionale, Legea nr. 108/ 1968 privind alegerea consiliilor regionale i Decretul Preedintelui Republicii nr. 1-11/1972 i 1977 privind transferarea funciilor administrative ale statului ctre regiune. Pentru provincii i comune Legea 142/ 1990 privind regimul legislativ al colectivitilor locale, Legea nr. 81/ 1993 privind normele pentru alegerea direct a primarului, preedintelui provinciei, consiliului municipal i consiliului provincial. n Spania, pentru administraia regional exist Legea organic nr.8/1980 privind finanarea comunitilor autonome i legile organice din 1979-1983 adoptate pentru fiecare dintre 143 n Germania, fiecare land are stabilit Constituia local, sub forma unui statut al municipalitii ori a districtului
Andre Solomia
Andre Solomia
fi modificat odat cu schimbarea concepiilor politice, motiv pentru care trebuie s se ajung la un punct de vedere comun cu privire la orientarea lor. Serviciul public, n accepie general, reprezint ansamblul activitilor organizate de ctre administraie pentru a satisface nevoile sociale n interesul public, avnd urmtoarele caracteristici: satisface o nevoie social; se afl n raport juridic permanent cu sistemul furnizeaz bunuri sau servicii care satisfac
Constituia Italiei conine informaii relevante
pentru autoritile locale n art. 5 din capitolul V. Regiunea are un statut special care este reglementat prin legi constituionale. Constituia spaniol din anul 1978 conine dispoziii speciale, att pentru nivelul regional, ct i pentru cel local. i n celelalte state comunitare: Suedia, Olanda, Danemarca, Grecia, Irlanda i Luxemburg prin normele lor fundamentale se determin regimul administraiei locale i principiile care stau la baza acesteia, comunele fiind cele care formeaz colectivitile autonome, cu personalitatea juridic, care gireaz prin organele lor patrimoniul i propriile lor interese sub controlul puterii centrale. n toate statele Uniunii Europene exist legi care reglementeaz administraia public local i regional, astfel: Principale dispoziii legislative referitoare la organizarea colectivitilor locale n Anglia i ara Galilor sunt denunate n legile privind colectivitile locale- Local Government, pentru Scoia legile colectivitii locale scoiene- Local Government din 1973 i 1975. Tradiional, sistemul britanic al administraiei locale a fost recunoscut de lege nc din sec. al XIX-lea; ulterior, autoritile locale, au stabilit structura, au definit autoritatea juridic i gradul de descentralizare al managementului ( self- government). 142
administrativ care l-a nfiinat i care l conduce; interesele unui grup sau ale entitii n general; este supus unui regim juridic reglementat de principii de drept public care l difereniaz de cel al organizaiilor particulare; satisface interesele sociale generale pentru care a se creeaz sau se desfiineaz n urma unei decizii se realizeaz prin stabilimente publice; este de o tipologie variat. fost nfiinat; administrative de management;
Orice serviciu public are la baz decizia managerial a unei instituii i existena unui cadru juridic corespunztor. 37
Andre Solomia
Andre Solomia
legea sa fundamental, n Belgia este consfinit existena a patru regiuni lingvistice, i anume: regiunea de limba francez, olandez, regiunea capitalei Bruxelles i regiunea de limb german. Potrivit aceleiai prevederi, Belgia cuprinde trei comuniti: comunitatea francez, cea flamand i cea german, reprezentate printr-un consiliu i un executiv regional. n acelai context se menioneaz c fiecare comun belgian trebuie s fac parte dintr-o regiune lingvistic, subliniindu-se c interesele exclusiv comunale sunt reglementate de consiliile comunale, avnd la baza activitii lor principiile alegerii directe a membrilor consiliilor comunale, recunoaterea competenelor n tot ceea ce este de interes comunal, precum i descentralizarea atribuiilor spre instituiile comunale. Constituia Franei conine dispoziii potrivit crora teritoriile de peste mri. Orice alt
n practic se pune problema administrrii serviciului public care poare fi controlat direct sau indirect de reprezentanii instituiilor publice care potrivit legii reprezint autoritatea public. Este necesar cunoaterea faptului c beneficiarii serviciilor publice au obligaia de a urmrii ca serviciile publice s funcioneze n conformitate cu normele juridice aflate n vigoare. Managementul instituiilor publice poate oricnd s modifice statutul serviciului public sau chiar s-l desfiineze. Clasificarea serviciilor publice poate fi efectuat dup mai multe criterii: dup criteriul juridic: - servicii publice administrative; - servicii publice industriale i comerciale; n general se formuleaz o definire negativ n sensul c serviciile public administrative sunt acelea care nu au un obiect de activitate industrial sau comercial, mai mult serviciile publice sunt o reprezentare a unei activiti sau ansamblu de activiti prin care instituiile din sistemul administrativ acioneaz ntr-un cadru legislativ bine determinat pentru a satisface interesul general sau individual al membrilor unei entiti. Serviciile publice oferite de instituii publice sau private se caracterizeaz prin aceea c prin aceea c n cadrul 38
colectivitile teritoriale ale Republicii sunt comunele, departamentele, colectivitate teritorial este creat de lege. Aceste colectiviti se administreaz liber prin consiliile alese i n condiiile prevzute de lege. Prin lege se determin principiile fundamentale ale administrrii libere a colectivitilor locale, competenele i resursele lor. 141
Andre Solomia
Andre Solomia
lor se deruleaz n mod expres activiti de nvmnt, cultur, art, sport i chiar comer. din punct de vedere al modului de cooperare la
n ceea ce privete statele federale, Austria i Germania, potrivit constituiilor proprii, aceste principii sunt preluate de constituiile locale. n acest sens sunt dispoziiile art. 116 al legii constituionale federale a Austriei, care stabilete c fiecare land se divide n districte. Districtul este o colectivitate teritorial dotat cu autonomie administrativ, fapt pentru care landurile sunt abilitate de a decide organizarea districtelor i a adopta reglementri cu privire la colectivitile locale. n acelai fel sunt prevederile art.28/alin 1. i 2 ale legii fundamentale a Germaniei, care consacr principiul autonomiei locale, subliniindu-se c , n landuri, districte i municipaliti, cetenii trebuie s aib reprezentani alei prin sufragiu general, direct, egal i secret, consfinindu-se norma potrivit creia municipalitatea va trebui s aib garania exerciiului dreptului de a soluiona toate problemele locale potrivit legii. Asociaiile municipale au, de asemenea dreptul la autonomie, n limitele competenelor legale i conform dispoziiilor lor legale i conform dispoziiilor legislative. Dintre normele fundamentale ale celorlalte state comunitare se pot enumera: Constituia Belgiei, care conine un numr nsemnat
satisfacerea interesului public se pot distinge: - servicii publice la satisfacerea crora nu sunt implicate persoane din afar i care au drept scop satisfacerea direct i individual a particularilor aceste servicii avnd n comun faptul c ceteanul ateapt de la ele satisfacerea unei cerine personale tocmai pentru care trebuie s intre n raport cu acestea. n practic aceste servicii sunt variate: - servicii industriale; - servicii comerciale; - servicii sociale; - servicii de nvmnt, sport, cultur; - servicii administrative. Beneficiarii acestor servicii sunt ntr-o situaie pur statutar fa de serviciile publice administrative i ntr-o situaie contractual fa de serviciile publice oferite de instituiile private. Clauzele contractuale nu fac dect s reproduc dispoziii cu caracter de reglementare. Aceast categorie de servicii se realizeze prin: 39
de norme prin care se creeaz i se dispune crearea prin lege a autoritilor administraiei locale, comunitare, i regionale. Prin 140
Andre Solomia
Andre Solomia
8. MANAGEMENTUL PUBLIC N ROMNIA I RILE UNIUNII EUROPENE
stabilimente publice ce reprezint servicii publice
oferite de instituie public care dispune de un patrimoniu distinct, acestea constituindu-se ca procedee i tehnici cu scopul realizrii unei mai bune satisfacerii a interesului general. Aceste stabilimente publice (naionale, judeene sau comunale) pot primi donaii din partea particularilor colectivitilor publice cu scopul de a realiza anumite obiective caritabile, culturale i pot pstra veniturile provenind din activitatea lor. Exemple de stabilimente publice: n domeniul economic (Camerele de Comer i Industrie, CEC-ul), n domeniul social ( spitale, sanatorii), n domeniul cultural tiinific (universiti, academiile) etc. stabilimente de utilitate public se regsesc n
Dup cum se cunoate, la 1 februarie 1995 a intrat n vigoare acordul european prin care Romnia a devenit asociat Comunitilor Europene i Statelor membre ale Uniunii Europene. Acest eveniment semnific, n primul rnd, declanarea unui proces de schimbare n care legislaia, instituiile statului de drept, economia i mecanismele de pia vor deveni compatibile cu cele comunitare. 8.1 Caracteristici generale n marea majoritate a rilor comunitare, administraia local i regional este fundamentat prin dispoziiile normelor constituionale. Excepia o constituie Regatul Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord, care, aa cum am prezentat nu are constituie scris i deci nu exist norme privitoare la administraia local. Potrivit normelor fundamentale, att n statele federale, ct i n cele unitare, principiile autonomiei locale i cele ale descentralizrii se regsesc ca principii de baz ale organizrii i funcionrii sistemelor administraiilor locale i regionale ale statelor comunitare. 139
domeniul nvmntului, al asistenei sociale i alte domenii asemntoare. Pornind de la faptul c i particularii pot participa la satisfacerea unor interese generale s-au creat instituii din iniiativ particular, cu fonduri private i fr scop lucrativ pentru satisfacerea unor interese generale, fiind stabilimente de utilitate public. Exemple: servicii universiti la private, teatrele crora particulare etc. publice realizarea particip indirect i alte persoane fr ca beneficiarul s intre 40
Andre Solomia
Andre Solomia
n contact direct cu serviciile respective. Este cazul tipic al ntreinerii reelei de drumuri cnd clientul nu este un simplu beneficiar ci un utilizator. - servicii publice la realizarea crora sunt implicate persoane din rndul cetenilor i care sunt destinate ntregii colectiviti umane fr ca indivizii s cunoasc individual rezultatul. din punct de vedere al nivelului la care se servicii publice naionale care sunt situate la anumite zone teritoriale dar intereseaz ansamblul colectivitilor naionale; exist: servicii publice monopolizate oferite doar de instituiile administrative care dein i monopolul asupra activitii respective; servicii publice realizate de ctre agenii economici publici i/sau privai. Aceast categorie de servicii este oferit att de instituii publice ct i organizaii private. n literatura de specialitate 41 servicii publice locale care se organizeaz la nivelul judeean i comunal. din punct de vedere al formei de proprietate, realizeaz, exist urmtoarele tipuri:
deciziile administrative, ct i asupra stilului de management i implicit a climatului de munc din cadrul acestora. Metodele administrative prezentate constituie cteva dintre cele mai potrivite mijloace care stau la dispoziia funcionarilor publici cu funcii de conducere, i nu numai, pentru a-i mbunti propria activitate i pentru a participa eficient la satisfacerea interesului public al cetenilor unei ri.
138
Andre Solomia
Andre Solomia
n condiiile actuale, ale unei adevrate avalane de probleme pe care managementul public le are de rezolvat, problema timpului capt valene sporite. Dac rezolvrile se fac ntr-un timp ndelungat, innd seama de diversitatea i complexitatea problemelor, apare riscul ca acestea s nu poat fi ncheiate sau pot fi rezolvate dar cu mare ntrziere ceea ce va afecta, n mare msur calitatea activitii administrative. Descoperirea posibilitilor, care s permit realizarea lucrrilor, prestarea serviciilor ntr-un timp mai scurt, reprezint un proces complet i de durat. El poate conduce la eliminarea operaiilor inutile, la implicarea mai multor organe sau compartimente sau, dimpotriv, la reducerea numrului acestora. Pentru cunoaterea timpului necesar, n cadrul operaiilor care se repet, se va determina un timp mediu, prin identificarea unui numr de operaii efectuate de funcionarul public contiincios n timpul normal de lucru. Referindu-ne la propunerile de raionalizare, respectiv restructurare, putem spune c acestea vor fi orientate n mod expres asupra organizrii structurale a instituiei administrative analizate, a optimizrii circuitelor i fluxurilor informaionale ale documentelor, asupra modului n care sunt formulate 137
exist i alte criterii de clasificare a serviciilor publice. Un asemenea criteriu l reprezint modul de gestionare serviciilor publice (J. Rivera). Sfera nevoilor sociale n interes public ca i prioritile managementului public de a organiza sau autoriza activiti pentru satisfacerea acestora se modific n funcie de programul forelor care dein puterea politic. Trebuie reinut deci c nu orice activitate de interes public este un interes public i numai acele activiti care sunt necesare pentru satisfacerea unor nevoi sociale apreciate de puterea politic ca fiind de interes public. n acest context este important de exprimat conceptul de putere public i n ce context puterea manageriale i a autoritilor administrative. 1.5.2.4. Puterea public Puterea public reprezint ansamblul drepturilor speciale pe care le deine o instituie administrativ n sens de autoritate, care reprezint i apr interesul public i care n mod obligatoriu trebuie s se impun celui particular aa cum reglementeaz Constituia i legile organice. n virtutea acestei capaciti instituiile administrative emit acte de autoritate care se execut din oficiu sau aplicnd 42 a
Andre Solomia
Andre Solomia
direct dac este nevoie msuri administrative de constrngere cu caracter preventiv, de sanciune sau de execuie silit. Regimul de putere public, ntr-un sistem constituional democratic nu exclude, ci presupune existena la dispoziia celor administrai a unor modaliti de aciune. Tocmai de aceea contenciosul administrativ este privit ca o dimensiune a regimului juridic de putere public i nu ca un element exterior acestuia. Expresia de a aduce la ndeplinire legile are cel puin urmtoarele semnificaii: public; aplicarea legii presupune i adoptarea de acte normative de ctre managementul instituional din sistemul administrativ; actele administrative normative au fora juridic inferioar legii i se ierarhizeaz n funcie de poziia i competena instituiei care le-a emis; orice act individual sau orice operaiune material principiul legalitii este principiul fundamental al reprezint o modalitate de exercitare a legii; legea reprezint cadrul general de baz care
Un alt aspect avut n vedere pe parcursul derulrii analizei se refer la eficiena instituiei sau activitii cercetate. Aceasta nsemn a raporta rezultatele la cheltuielile efectuate pentru obinerea lor. n prezent, abordarea eficienei devine o necesitate n activitatea administrativ. Nu este suficient ca un organ al administraiei de stat s fie util din punct de vedere social. Acest aspect este important dar nu suficient, al trebuie, totodat, s fie eficient, deci raional din punct de vedere economico-financiar. Prin urmare, se pune i probleme costului activitii administrative. Pe baza datelor obinute este necesar s se acioneze pentru reducerea la maximum a cheltuielilor necesare desfurrii activitii administrative analizate. Trebuie eliminat imediat orice cheltuial care nu se justific i/sau reduse pe ct posibil toate celelalte cheltuieli. Evident, fr ca acestea s conduc la scderea calitii activitii i/sau serviciului respectiv, a ndeplinirii sarcinilor i obiectivelor administraiei. Aa cum am precizat mai sus, un alt criteriu avut n vedere este timpul. 136
delimiteaz domeniul de aplicativitate al managementului
managementului public i ndeplinirea legii atrage att procese 43
Andre Solomia
Andre Solomia
Specialiti n domeniu consider c trebuie avute n vedere mai multe criterii n derularea activitii de cercetare respectiv diagnosticare, formularea propunerilor de redresare, restructurare i perfecionare. Acestea sunt: utilitatea organului sau activitii cercetate; eficiena acesteia; timpul necesar desfurrii ei; resursele efective implicite; optimizarea mediului i relaiilor umane.
de management cu caracter normativ (hotrri, circulare, etc.) ct i procese de execuie concrete (ncheierea de contracte, efectuarea de diverse operaii medicale).
Prima problem care se pune este cea a utilitii organului sau activitii cercetate. Cu alte cuvinte se pune ntrebarea dac existena lor se justific dac rspund ntradevr unor cerine sociale reale. Utilitatea vizeaz mai ales, sfera serviciilor oferite cetenilor. Criteriul utilitii se aplic nu numai la activiti de ansamblu ale instituiei cercetate i n detaliu, pentru fiecare compartiment sau operaie studiat. Cercetndu-se critic utilitatea se va ajunge la o concluzie privind meninerea, desfiinarea instituiei sau a unor compartimente, a unor operaiuni. Uneori devine evident reorganizarea celor existente, lrgirea sau restrngerea competenei cercetate, a compartimentelor i persoanelor. 135 44
Andre Solomia
Andre Solomia
pentru o interpretare realist a situaiei existente, dar i 2. FUNCIILE MANAGERIALE 2.1. Consideraii generale n literatura american de specialitate au fost definite apte funcii distincte de management public i mplinit de sistemul administrativ: planificarea; organizarea; personalul; conducerea; coordonarea; raportarea; elaborarea bugetelor. 2. Planificarea Const n fundamentarea de planuri care conin att obiectivele finale ct i obiectivele derivate. 3. Organizarea Const n stabilirea structurii formale i autoritii prin care componentele structurale i personalul sunt orientate spre stabilirea obiectivelor i realizarea acestora. Specialitii n domeniu au considerat c trebuie o atenie deosebit angajrii n structur a personalului i determinrii unui comportament 45 fundamentarea propunerilor de mbuntire. Este recomandabil a se identifica n etapa a treia aproape toate punctele forte i slabe ale activitii administrative. Pentru aceasta sunt analizate principalele categorie de informaii i date culese n prima etap, respectiv cele referitoare la structur, sistemul informaional din unitatea administrativ, sistemul deciziilor administrative, stilul de conducere al funcionarilor publici cu funcii n instituia public i informaii despre climatul organizaional din cadrul acesteia. n etapa a patra sunt formulate propunerile de restructurare i perfecionare a activitii administrative desfurate n cadrul acesteia. Desigur c sunt avute n vedere, n primul rnd, cauzele care au generat situaiile critice, dificile, problemele din sistem i, n continuare, situaiile pozitive identificate. Aceast abordare are n vedere n primul rnd diminuarea pn la eliminarea a punctelor slabe constatate n cadrul instituiilor publice analizate i, n al doilea rnd extinderea dezvoltarea, perfecionarea situaiilor considerate pozitive, favorabile desfurrii activitilor din instituia public analizat. 134
Andre Solomia
Andre Solomia
se adopt i de periculozitate au, fundamentul acestora, care sunt metodele i tehnicile folosite n procesul decizional; metodele i tehnicile de management public folosite
flexibil fa de diversele schimbri. n vederea evitrii deficienei i lipsei de responsabilitate este necesar ca un singur manager s aplice principiul unitii de decizie i de aciune, ntruct s-a dovedit din practic ineficiena conducerii multiple. 4. Personalul Reprezint o funcie care const n atragerea resurselor umane n sistem i mbuntirea continu a condiiilor de munc din instituie, concomitent cu formarea i pregtirea personalului angajat. Specialitii americani au considerat c n managementul public se impune ca necesar adaptarea la asisten de specialitate prin consilieri de specialitate, care s desfoare n general activiti de planificare, deoarece aceasta impune autoritatea i responsabilitatea administraiei pentru domenii specifice. Lyndal Urwick i Luther Gulick au propus introducerea unor consilieri generali n structura existent pentru coordonarea i controlul activitii celor din subordine i pentru iniierea de ordine. Acetia vor aciona ca asisteni ai superiorilor pentru a-i degreva de problemele de rutin tocmai ca acetia s se concentreze asupra problemelor majore i eseniale ale organizaiilor publice.
n cadrul proceselor desfurate n sistem; stilul de conducere al funcionarilor publici cu
funcii de conducere; climatul de munc n care funcionarii publici i
desfoar activitatea. Informaiile culese vor fi completate cu altele obinute prin observri directe, lansri de chestionare referitoare la modul de desfurare a activitii n instituiile publice analizate i discuii cu cei care i desfoar activitatea n sistem. Odat culese, aceste date i informaii urmeaz a face obiectul unei analize complete, folosindu-se o serie de metode i tehnici preluate din alte domenii pentru a servi ca instrument pentru interpretarea corect i complet a datelor obinute n urma desfurrii primei etape. Derularea celei de-a doua etape a metodei analizei diagnostic, respectiv analiza cauzal detaliat a datelor i informaiilor, presupune un proces amplu de interpretare a acestora. Identificarea cauzelor care au generat situaia de fapt pozitive sau negative constituie o operaie deosebit de util 133
46
Andre Solomia
Andre Solomia
5. Conducerea Const ntr-un proces continuu de fundamentare a deciziilor administrative i de formulare a ordinelor, instruciunilor specifice i generale necesare pentru conducerea instituiilor publice. Avnd n vedere importana problemei diviziunii muncii, n acest context funcionarii publici vor fi numii ntr-un post public n funcie de cerinele postului respectiv, de specificul activitii i de locul n care aceasta se desfoar. 6. Coordonarea Presupune o interconectare a diferitelor domenii ale muncii i utilizarea delegrii de sarcini dar i de competene. 7. Raportarea Const n informarea continu att a superiorilor ct i a colaboratorilor prin ntocmirea de evidene, analize, cercetri i raportri. 8. Elaborarea bugetului Const n structurarea bugetului, identificarea metodelor i tehnicilor executrii acestuia. Aceste abordri au reprezentat un fundament solid pentru tiina managementului public i pentru nelegerea influenelor majore pe care o are structura organizatoric asupra rezultatelor finale ale unei instituii publice. 47
ulterior, potrivit acestora, sun formulate, posibile soluii de mbuntire a activitii. Orice investigaie tiinific trebuie s porneasc de la culegerea de date, care ulterior sunt supuse unei aprofundate analize n vederea formulrii unor concluzii, pe baza crora vor fi adoptate ulterior deciziile de efectuare a unor schimbri. Astfel, prima etap pe care o presupune metoda analizei diagnostic este aceea a documentrii prealabile asupra domeniului investigat. Procesul de observare i culegere a datelor trebuie s vizeze, n principal, urmtoarele aspecte: structura instituiei publice cu toate elementele
cuprinse n organizarea structural. Sunt avute n vedere i relaiile acesteia cu alte organe ale administraiei de stat, regulamentele de ordine interioar, precum i tipul i formele de relaii cu publicul; sistemul informaional al instituiei publice cu toate acestuia: datele, informaii, circuite
componentele
informaionale, mijloace de tratare a informaiilor, fluxuri informaionale, procedurile informaionale; sistemul deciziilor formulate pe nivelul ierarhic pe
care se situeaz instituia public respectiv, ce tipuri de decizii 132
Andre Solomia
Andre Solomia
documentarea sau investigarea domeniului care analiza cauzal detaliat a datelor i informaiilor, identificarea deficienelor i aspectelor pozitive; formularea propunerilor de perfecionare.
literatura
romneasc
de
specialitate,
M.
urmeaz a fi abordat; folosindu-se diagrama cauz-efect;
Oroveanu considera c principalele funcii ale autoritilor publice sunt: - acionar; - consultativ; - deliberativ. Specialistul consider c a administra nseamn a prevedea, a coordona, a controla i a conduce. 2.2. Funcia de previziune Funcia de previziune const n ansamblul proceselor de munc prin intermediul crora se determin principalele obiective ale instituiilor publice, n general, mijloacele i resursele necesare aplicrii acestora. La exercitarea acestei funcii, o contribuie important revine planificrii. n funcie de sfera n care se deruleaz previziunile exist mai multe tipuri de previziuni: planificare n sectorul public sau privat; planificare guvernamental; planificare n domeniul vieii sociale; planificarea resurselor umane, a resurselor
mbuntirea, perfecionarea continu a organizrii i funcionrii sistemului administrativ impune o continu observare i investigare a proceselor de management i de execuie. Schimburile rapide din cadrul entitii contemporane impun ca fiecare instituie din sistemul administraiei publice s se adapteze noile condiii pentru a servi n mod corespunztor cerinelor prezente i de viitor ale entitii. Experiena specialitilor n administraia public din diferite state a demonstrat necesitatea studierii temeinice a tuturor aspectelor activitii administrative, a consecinelor pe care le are reorganizarea administraiei. Pentru a pute fundamenta cele mai adecvate decizii privind perfecionarea administraiei sunt utilizate mai multe metode. n prealabil se elaboreaz un diagnostic general la nivelul instituiilor administraiei publice, n vederea determinrii cauzelor care au generat situaia prezentat i 131
financiare, materiale. 48
Andre Solomia
Andre Solomia
Aceast funcie se concretizeaz n formularea i implementarea de strategii, politici, programe i planuri de dezvoltare pentru sectorul public. n vederea realizrii acestui obiectiv trebuie acionat cu prioritate pentru: stabilirea unor relaii funcionale i eficiente ntre decizia politic cu caracter strategic i decizia tehnic cu caracter administrativ; creterea rolului colectivitii locale n gestionarea intereselor economice i sociale i reducerea treptat a gestiunii administrative a respectivelor domenii de la nivel central; descentralizarea structurilor i a deciziei administrative pn la nivelul de baz viznd creterea operativitii i a eficienei; asigurarea cu i corelarea existente atribuiilor la i responsabilitilor de stat, resursele dispoziia
Acestora li se adaug unii factori psihosociali, cu influen hotrtoare asupra stilului de management, al calitii procesului de conducere din administraia public. Dei n sistemul administrativ din Romnia asemenea factori sunt puin luai n considerare n aciunile de raionalizare a activitii funcionarilor publici cu funcii de conducere, totui ele prezint utilitate practic deoarece influeneaz n mod considerabil eficacitatea managementului.
7.2.3. Metode de cercetare Aa cum am precizat la nceputul acestui capitol, n cadrul tipologiei metodelor utilizate n sistemul administraiei de stat am prezentat o a trei categorie, cea a metodelor de cercetare. Dei n literatura romn de specialitate, Alexandru Negoi menioneaz dou metode, respectiv: metoda analitic i metoda critic. n opinia noastr, cele dou aa-zise metode reprezint dou etape ale procesului complex de cercetare, care se deruleaz n sistemul administraiei publice. n consecin din cea de-a treia categorie face parte metoda analizei diagnostic. Aceasta presupune parcurgerea mai multor etape, dup cum urmeaz:
instituiilor administrative; asigurarea transparenei reale i a controlului colaborarea sistematic a autoritii administraiei colectivitilor locale, organizaiilor nonpublic asupra administraiei centrale i locale;
guvernamentale i celelalte structuri sociale interesate.
49
130
Andre Solomia
Andre Solomia
Crearea unei ambiane plcute necesit mbinarea acestor factori mai ales ntre culoare i lumin, n censul utilizrii unor culori care, dincolo de gust, trebuie s satisfac i alte cerine, s se coreleze cu gradul de iluminare a ncperii. Dintre factorii care determin un consum nervos de energie menionm: grad de complexitate al activitii desfurate; diversitatea proceselor de munc n care sunt
2.2 Funcia de organizare i funcionare Funcia de organizare i funcionare const n ansamblul principiilor de munc prin intermediul crora se asigur cadrul instituional necesar realizrii raionale i eficiente a obiectivelor previzionate n domeniul managementului public prin alocarea raional a resurselor. ndeplinirea obiectivelor de interes general e repartizat ntre administraia public central i administraia public local din judee, comune urbane i rurale, persoanelor juridice politice teritoriale, crora le revine sarcina de a organiza corespunztor activitatea n vederea realizrii interesului public general. Literatura de specialitate consider c administraia implicit managementul public presupune o activitate de organizare, coordonare a executrii i o activitate de executare efectiv a legii i a altor acte normative elaborate de instituii din afara administraiei de stat. Uneori sarcinile de organizare ale reprezentanilor managementului din instituiile publice depesc sfera acestora (ex. Ministerul Justiiei ca instituie central a administraiei de stat are importante atribuii cu caracter organizatoric privind instanele de judecat care formeaz o alt categorie de instituii de stat). 50
implicai funcionarii publici; climatul general n care se desfoar procesele
administrative, relaiile dintre funcionarii cu funcii de conducere i colaboratori, dintre ei i funcionarii situai pe nivelurile ierarhice superioare n cadrul sistemului administrativ. Aciunea acestor factori este determinat att de cauze obiective: modul de exercitare a funciilor managementului public, manier de constituire a echipelor de munc, gradul de ncrcare a funcionarilor cu funcii de conducere, perspectivele de promovare, ct i de cauze subiective: emotivitate, susceptibilitate, a lucra n echip. 129 personalitate, putere de aprofundare, contiinciozitate, iniiativ, spirit de rspundere, capacitatea de
Andre Solomia
Andre Solomia
Instituiile administraiei de stat sunt forme prin care se exercit activitatea statal. Procesele de organizare i coordonare care susin exercitarea funciei publice sunt fundamentale i indispensabile n managementul public tocmai pentru realizarea obiectivelor sociale n general. Eficacitatea exercitrii acestei funcii se apreciaz prin prisma eficienei activitii administraiei, a rezultatelor i efectelor obinute n raport cu mijloacele utilizate pentru obinerea acestora. Caracterul realist al organizrii i coordonrii proceselor de munc n administraie se obine printr-o ampl i atent documentare social, tehnic, economic. Progresul pentru managementul public ntr-o ar cu orientare ctre satisfacerea unor nevoi sociale reale l reprezint eficiena rezultat din organizare i coordonare. 2.3 Funcia de motivare Funcia de motivare presupune ansamblul proceselor de munc prin care personalul instituiilor publice este determinat s contribuie la identificarea i satisfacerea interesului public pe baza lurii n considerare a factorilor care l motiveaz pentru realizarea obiectivelor. Exercitarea acestei funcii urmrete implicarea ct mai profund, ct mai eficace a funcionarilor publici de execuie i 51
corespunztoare de eliminare sau, dac nu este posibil, cel puin pentru diminuarea intensitii acestora. Printre cauzele care pot determina starea de oboseal pot fi menionate: prestat; condiiile n care se desfoar activitatea, respectiv organizarea neraional a spaiului, n sensul suprancrcrii acestuia, dotrii cu mobilier neadecvat, surse de iluminat necorespunztoare; particularitile activitilor desfurate, n special, cele de la nivelurile inferioare ale structurii administrative, dar i cele ale activitilor de conducere, n care rspunderea pentru rezultatele muncii unui grup de funcionari publici provoac tensiunea nervoas etc. Utilizarea metodei structurrii programului de lucru al funcionarilor publici implic i cunoaterea influenei factorilor de solicitare fizic i nervoas ai mediului ambiant, care au un impact direct asupra calitii i productivitii muncii angajailor din sistemul administrativ. ntre factorii de solicitare fizic amintim factorii de microclimat: temperatura, umiditatea, circulaia aerului, iluminatul i, nu n ultimul rnd, zgomotul. 128 monotonia i lipsa de interes pentru activitatea
Andre Solomia
Andre Solomia
analiz, sintez i concepie. Un alt avantaj al folosirii tehnicii l constituie posibilitatea accesului rapid la diferite categorii de informaii, ceea ce are ca efect scurtarea timpului necesar fundamentrii unor decizii administrative eficiente, care s corespund intereselor sociale generale. Un alt aspect pe care l are n vedere aceast metod se refer la structurare corespunztoarea a programului de lucru al funcionarilor publici att n cadrul unui an calendaristic, ct i pentru o sptmn sau o zi de lucru. Este cunoscut faptul c orice activitate desfurat fr ntrerupere un interval mai mare de timp, n condiii de concentrare nervoas, are drept consecin o puternic stare de oboseal, ceea ce conduce n mod direct la scderea capacitii de munc, deci a eficacitii funcionarilor publici. Programarea corespunztoare a timpului de lucru al funcionarilor publici presupune i stabilirea unui raport optim ntre consumul efectiv de energie i perioada de odihn necesar. Pentru a se putea prentmpina apariia oboselii exagerate i premature a personalului din administraie este necesar, n primul rnd, s fie cunoscute cauzele care provoac, pentru ca, n funcie de ele, s se adopte msurile 127
de conducere de la toate nivelurile ierarhice ale structurii administrative pentru realizarea obiectivelor derivate din sistemul de interese publice. Gradul de implicare i rezultatele obinute de fiecare funcionar public determin utilizarea unui ansamblu de recompense i/sau sanciuni care sunt de fapt instrumente ale motivrii. Caracteristicile de baz ale motivrii sunt: complexitatea n sensul utilizrii combinate att a diferenierea, adic motivaiile considerate i modul stimulentelor morale ct i a stimulentelor materiale; lor de folosire s in seama de caracteristicile i abilitile fiecrui funcionar public sau a grupului de munc din instituiile publice astfel nct s se menin maximum de participare la determinarea i satisfacerea interesului public general; gradualitatea, nseamn satisfacerea succesiv a necesitilor funcionarilor n funcie de aportul lor la realizarea serviciilor publice. Procesul de reform din administraia public implic modificri de esen n conceperea i exercitarea instrumentelor motivrii n instituiile publice, n sensul adaptrii la caracteristicile fiecrui funcionar eliminnd abordarea standardizat a motivrii, care determin neimplicare, efort 52
Andre Solomia
Andre Solomia
minim
eficien
din
partea
angajatului
sistemului
n funcie de nivelul ierarhic ocupat i de specificul activitii desfurate n cadrul instituiei administrative. De fapt, metoda structurrii publici corespunztoare a programului funcionarilor presupune asigurarea
administrativ.
2.4. Funcia de administrare Funcia de administrare reunete ansamblul de procese de munc prin care se asigur o gestionare riguroas a tuturor resurselor existente i atrase n vederea realizrii obiectivelor riguroas sistemului gestionare i a administrativ, resurselor n adic umane, de satisfacerea materiale, obiectivele intereselor publice generale. Aceast funcie se reduce la o informaionale previzionale. 2.5 Funcia de control-evaluare Funcia de control-evaluare const ntr-un ansamblu de procese de munc prin care se compar rezultatele cu obiectivele iniiale, se verific conformitatea aciunii instituiilor publice cu reglementarea juridic n vigoare i cu misiunea angajailor si de a satisface interesul general, cu respectarea drepturilor i libertilor fundamentale ale persoanelor determinndu-se i abaterile de la sistemele normale n vederea eliminrii lor. Funcia de control se concretizeaz n urmtoarele: 53 financiare funcie
condiiilor corespunztoare de desfurare a activitii, a unor locuri de munc care s creeze cele mai adecvate locuri de munc necesare executrii sarcinilor i funciilor din cadrul sistemului administraiei publice. Principalele cerine care s permit desfurarea corespunztoare a programului funcionarilor publici sunt: confort; climat organizaional deschis, stimulativ; dotare tehnic adecvat.
Funcionarul public trebuie s apeleze tot mai frecvent la echipamentele moderne de prelucrarea a datelor pentru asigurarea unei informaii operative i relevante, pe aceast baz c contribuie la creterea gradului de fundamentarea a deciziilor administrative i s identifice aciunile corespunztoare de implementare a lor. Nu se poate vorbi de o administraie public modern fr folosirea unor echipamente, care permit utilizarea corespunztoare a timpului de munc al funcionarilor publici, oferindu-le posibilitatea concentrrii asupra problemelor de 126
Andre Solomia
Andre Solomia
7.2.2.5. Metoda structurii corespunztoare a programului funcionarilor publici Aceast metod constituie o important modalitate de sporire a eficienei tuturor funcionarilor publici. n structura programului de activitate a funcionarilor cu funcii de conducere apar o serie de particulariti date de specificul activitii de administraie, comparativ cu alte activiti. Aceast metod a aprut ca urmare a multiplelor situaii de prelungire exagerat a duratei zilei de munc, n special a funcionarilor publici cu funcie de conducere i de utilizarea necorespunztoare a timpului de ctre funcionarii publici implicai att n procesele de management, ct i de execuie. Dac vom considera c materia prim a managementului public o reprezint informaiile, problemele care apar vizeaz pe de o parte, asigurarea culegerii, nregistrrii, transmiterii i prelucrrii lor n condiii de eficacitate ridicat, iar, pe de alt parte, valorificarea lor superioar de ctre funcionarii care iau parte la fundamentarea deciziilor administrative i la conceperea planului de aciune pentru implementarea acestora. Structura corespunztoare a programului funcionarilor publici, faciliteaz rezolvarea celor dou probleme difereniat, 125 cadrul
verificarea modului cum se exercit deciziile corectarea unor decizii pentru ca ele s fie n iniierea unor decizii n scopul soluionrii unor
administrative n managementul public; concordan cu realitatea social n continu micare, probleme noi ca urmare a schimbrilor pe plan social. Principalele cerine pentru exercitarea cu eficien a funciei de control n managementul public sunt: conducere; atragerea personalului specializat care s fundamenteze soluii oportune privind modul n care activitatea administraiei ar putea i ar trebui s fie corelate raional i eficient cu relaiile materiale, umane i financiare existente. Specializarea instituiilor administrative determin specializarea personalului explicndu-se astfel neexistena compartimentelor de control intern, fiecare urmrind anumite categorii de deficiene i propunnd soluii pentru remediere; operativitatea controlului, controlul trebuind s se deruleze direct la locul desfurrii activitii pentru a se putea verifica i identifica cauze i modaliti de lucru pentru obinerea de rezultate; 54 continuitatea controlului realizat de personal din aparatului administrativ care deine funcia de
Andre Solomia
Andre Solomia
interese;
eficiena controlului, care rezid n faptul c
Rutina are efecte cu att mai grave cu ct cel afectat de ea ocup o funcie mai nalt. Acesta ncepe s manifeste un stil autoritar, tendine evidente de a rezolva toate problemele potrivit propriilor concepte i de a soluiona singur orice problem. Prin folosirea metodei valorificrii experienei n munc. Personalul din domeniul administraiei publice este ncurajat s-i valorifice potenialul profesional dobndit n timp, dar i capacitatea creativ pentru gsirea unor soluii eficiente la ineditele probleme sociale care apar n diferite perioade. De asemenea, metoda valorificrii experienei n munc presupune combaterea ferm a oricror manifestri de rutin n activitatea personalului administraiei publice. Valorificarea experienei n munc n mod absolut trebuie corelat cu stimularea i folosirea potenialului creativ al personalului din sistemul administrativ. Msura n care funcionarii publici cu funcie de conducere vor reui s mbine experiena cu creativitatea va determina n mod expres creterea calitii managementului public, a deciziilor administrative fundamentale la toate nivelele sistemului administraiei publice.
verificarea activitii se face n mod sistematic; orientarea controlului urmrind exclusiv
satisfacerea interesului general public i nu alte categorii de
calitatea i obiectivitatea controlului, avnd la baz
informaii reale desprinse din observri i analize directe; preventivitatea controlului, care permite o
prentmpinare a deficienelor n sistemul administrativ; corectivitatea evident n cazul n care efectele de control a managementului public e
negative au aprut deja. Funcia argumentat de urmtoarele necesiti: permite verificarea legalitii i oportunitii
deciziilor administrative; identific acele cauze care frneaz desfurarea
normal a activitii; ofer posibilitatea corectrii coninutului deciziilor; determin iniierea unor noi decizii; verific utilizarea mijloacelor juridice de care
dispun autoritile administrative pentru realizarea pe cale democratic a sarcinilor; 55
124
Andre Solomia
Andre Solomia
7.2.2.4. Metoda valorificrii experienei n munc O influen considerabil asupra calitii proceselor de management i de execuie din sistemul administrativ i asupra rezultatelor activitii funcionarilor publici are experiena n munc, care provine din derularea dintr-un timp ndelungat a acelorai operaii sau a unora foarte apropiate n ceea ce privete particularitile lor. Experiena imprim funcionarului public o foarte bun abilitate, ceea ce conduce la realizarea rapid i eficient a sarcinilor. Efectuarea permanent a acelorai operaii poate avea ns i efecte negative n momentul n care intervine rutina, comoditatea, lucrrile fiind executate n mod mecanic fr nici un fel de efort intelectual. Rutina poate atrage posesivitatea, elimin nu numai dorina mbuntirea muncii, introducerii de modaliti noi, superioare de ndeplinire a sarcinilor, ci genereaz o atitudine refractar fa de inovaii, tendina de a nbui orice fel de schimbare n activitatea desfurat. Un personal care a intrat n rutin prin activitile pe care le efectueaz este incapabil de autocritic, nu poate sau nu vrea s observe ori s recunoasc propriile greeli, respinge orice ncercare de critic la adresa sa. 123
permite urmrirea calitativ i cantitativ a gradului
de ndeplinire a misiunilor autoritilor administrative n raport cu volumul resurselor consumate; ofer posibilitatea informrii exacte a administraiei pune bazele reorganizrii, nu numai a activitii, ci privind calitatea funcionarilor si; i a structurii administrative, pentru c structurile din cadrul sistemului administrativ variaz n raport cu dezvoltarea social i cu modul de adaptare a personalului, a aparatului administrativ la schimbare. Funcionalitatea managementului public e determinat de modul n care funcionarii publici neleg s exercite cu nalt profesionalism aceste cinci funcii, i e condiionat de abilitile lor manageriale manifestate cu ocazia exercitrii acestor funcii n cadrul proceselor de management.
56
Andre Solomia
Andre Solomia
comunica eficace, recunoaterea inevitabilitii, erorilor umane, 3. AUTORITATEA I EXERCITAREA ACESTEIA N SECTORUL PUBLIC Autoritatea reprezint mai mult o problem de drept administrativ dect o problem legat de management, avnd n vedere c potrivit Constituiei Romniei, doar instituiile publice sunt implicate n exercitarea anumitor tipuri de autoritate. Exist cel puin trei tipuri de autoritate: autoritate juridic; autoritate legislativ; autoritate executiv. abordarea participativ a problemelor etc. Pentru o conducere eficient n instituiile publice devine evident necesitatea ca funcionarii publici s fie selectai dup anumite criterii i n mod expres dup principiul complementaritii n ceea ce privete pregtirea de specialitate i cea managerial. Important este ca ntre funcionarii publici cu funcii de conducere, colaboratori i subordonai s existe compatibiliti psihosociologice, premis necesar pentru a putea dezvolta relaii umane i profesionale normale. Un rol esenial ntr-un proces de management revine comunicrii. Comunicarea trebuie s fie deschis, s se fac direct sau indirect, dar ori de cte ori este necesar pentru a asigura fondul informaional de baz, necesar fundamentrii unor decizii administrative corecte, coerente, clare i conforme cu realitatea social, cu interesul social general care le-a determinat.
Aceste tipuri de autoritate sunt completate de o serie de tipuri de autoritate exercitate de instituiile administrative. Autoritatea juridic este exercitat de Curtea Constituional care se compune din nou judectori, din care trei sunt numii de Camera Deputailor, trei de Senat i trei de preedintele Romniei. Deciziile Curii Constituionale sunt obligatorii i au putere numai pentru viitor. Autoritatea Romniei care adopt: legislativ aparine Parlamentului
57
122
Andre Solomia
Andre Solomia
7.2.2.3. Metoda conducerii eficiente Metoda const ntr-un ansamblu de modaliti orientate spre desfurarea unor activiti eficiente de ctre administratorii publici implicai n procesele de management i execuie din instituiile publice. Pentru aceasta, ei trebuie s posede cunotine n domeniul n care i desfoar efectiv activitatea, n domeniul administrativ juridic, caliti morale, dar i caliti i cunotine n domeniul economic, al managementului, sociologie i psihologiei. Pentru o conducere eficient este necesar o foarte bun cunoatere a realitii sociale, a intereselor sociale care stau la baza stabilirii obiectivelor din cadrul sistemului administrativ. Conductorii trebuie s cunoasc performanele subordonailor, s identifice cauzele n situaiile n care performanele acestora i gradul lor de implicare sunt reduse i s intervin cu msuri concrete pentru eliminarea lor. Utilizarea metodei conducerii eficiente presupune i anumite caliti, cunotine, aptitudini i deprinderi specifice colaboratorilor i/sau celorlali funcionari publici. Principalele caliti i aptitudini necesare funcionarilor publici cu funcii de conducere sunt: capacitatea de a nelege natura uman n toat complexitatea ei, aptitudinea de a 121
legi constituionale; legi organice; legi ordinare. Iniiativa legislativ aparine deopotriv Guvernului,
deputailor, senatorilor, precum i unui numr reprezentativ de ceteni cu drept de vot. Autoritatea executiv aparine preedintelui Romniei, Guvernului, ministerelor i altor instituii de specialitate sau autoritii administraiei autonome care-i exercit autoritatea la nivel naional, autoritilor administraiei publice locale precum i instituiilor i serviciilor publice de interes naional sau local. O distincie general se poate face n ceea ce privete cele dou categorii de acte administrative i anume: acte administrative ale autoritilor publice din sfera acte administrative ale celorlalte autoriti publice. executivului; Aceast structurare a autoritii determin o serie de particulariti ale proceselor de management i execuie din sistemul administrativ.
58
Andre Solomia
Andre Solomia
3.1. Autoritile i instituiile administrative publice centrale i locale La scar naional, elementul determinant n stabilirea acestei grupri l constituie competena teritorial. Constituia Romniei consacr rolul Parlamentului de unic autoritate legislativ a rii, avnd prerogativa de stabilire de norme cu caracter primar. Executivul i administraia public nu poate fi dect secundum legem i practer legem chiar dac uneori adopt i acte normative. Delegarea legislativ, ce i se acord Guvernului, nu nsemn dect acordarea dreptului de a emite acte administrative (ordonane) i norme cu putere de lege numit n limitele i condiiile stabilite prin lege. Sistemul nostru constituional consacr un executiv bicefal i anume Preedintele Romniei, pe de o parte, i Guvernul, pe de alt parte. Preedintele, ca ef executiv, poate consulta Guvernul cu privire la problemele urgente i de importan deosebit, poate lua parte, din propria iniiativ, la edinele Guvernului i ncheie tratate internaionale negociate n prealabil de guvern, astfel nct apare att ca ef al puterii executive ct i ca autoritate a administraiei publice. Guvernul reprezint un organism rezultat din jocul politic fiind prin definiie o autoritate public, n acest caz fiind imposibil s se 59
De asemenea, sunt frecvente situaiile n care activitatea Parlamentului se desfoar n cadrul acestora se organizeaz edine cu un numr restrns de parlamentari care fac parte din comisiile de resort. Desigur, metoda edinei se folosete i la nivelul administraiei locale de ctre funcionarii publici ai organelor locale ai administraiei. Aceste edine au loc ori de cte ori funcionarii publici cu funcii de conducere consider necesar. n instituiile publice, utilizarea metodei edinei are o serie de particulariti, determinate de specificul domeniului. Astfel, durata unei edine poate varia de la 15 minute la 2-4 ore, n funcie de tipul edinei i/sau de nivelul administrativ pe care se utilizeaz. Numrul participanilor la edin variaz, de asemenea, n funcie de nivelul pe care se utilizeaz metoda i de tipul deciziilor administrative care urmeaz a fi adoptate. n utilizarea acestei metode se constat o serie de abateri de la regulile menionate mai sus, ceea ce are consecine att asupra calitii deciziilor administrative, a funcionalitii sistemului administrativ i a eficacitii managementului public.
120
Andre Solomia
Andre Solomia
intervenia prompt pentru evitarea speculaiilor i imprimarea unui ritm n cadrul edinei care s
fac departajare a atribuiilor preponderent politice de cele preponderent administrative, fiind n final instituia care stabilete politica intern i extern a rii. n raportul cu Parlamentul att eful statului ct i Guvernul se comport preponderent ca autoritate public. Ministerele administraiei funcioneaz sunt instituii care n de se specialitate organizeaz ale i publice potrivit centrale legii
peroraiilor inutile; asigure ncadrarea n perioada stabilit iniial i realizarea obiectivelor edinei. Reguli pentru nchiderea edinei: limitarea duratei unei edine la strictul necesar; intervenia conductorului edinei trebuie s
subordinea
Guvernului.
conin punctele de vedere exprimate, facilitnd reinerea lor de ctre participanii la edin; transmiterea informaiilor relevate, n scris, participanilor cel mai trziu a doua zi. Menionm faptul c aceste reguli sunt valabile, n general, pentru toate tipurile de edine care se desfoar n instituiile administrative, dar fr ndoial c n anumite categorii de edine unele dintre regulile menionate au pondere mai mare, mai mic sau apar chiar elemente suplimentare. Considerm administraia public. Ori de cte ori este necesar, primul Ministru, Preedintele Camerei Deputailor i/sau preedintele Senatului reunesc minitri, respectiv parlamentarii, pentru edin n plen. 119 oportun s facem cteva precizri referitoare la numrul de edine i tipul acestora n
Ministerele conduc, din punct de vedere administrativ, serviciile publice cuprind n sfera sa de competen asigurnd urmtoarele: legtura politic - administrativ; organizarea i funcionarea serviciului public ale respectivului minister; gestiunea financiar a fondurilor stabilite prin buget. ntre aceste instituii i Guvern se stabilesc raporturi de subordonare. Autoritile administrative autonome. Prin legea organic se pot constitui autoriti administrative autonome pentru managementul acestor sectoare de activitate. Autonomia acestor instituii se manifest att fa de guvern ct i fa de ministere. 60
Andre Solomia
Andre Solomia
Instituiile i serviciile publice. Pentru satisfacerea corespunztoare a intereselor care vizeaz societatea n ansamblu, se organizeaz instituii i servicii publice la nivel naional, al cror management se realizeaz n form specific de ctre autoritile publice centrale. Autoritile i instituiile administraiei publice locale sunt reprezentate prin consilii judeene, consilii comunale i oreneti, primrii, autoriti ale administraiei publice locale din subdiviziunile municipiilor, reprezentanii autoritii centrale ale administraiei publice n unitile administrativ teritoriale (prefeci i subprefeci), servicii publice ale administraiei teritoriale, instituiile i serviciile locale. Managerii din administraia public local, n vederea satisfacerii unor interese locale, organizeaz instituii publice i regii autonome prin care asigur realizarea serviciilor publice care s satisfac interesele publice la acest nivel.
variante decizionale atunci cnd este cazul. Este recomandabil ca aceste propuneri s fie trimise participanilor nainte, pentru ca ei s aib suficient timp de analiz; stabilirea locului de desfurare a edinei trebuie s
se fac n funcie de obiectivele edinei respective; desemnarea cu suficient timp nainte a persoanelor
care se ocup de nregistrarea discuiilor din cadrul edinelor. Reguli pentru deschiderea edinei: minute; stabilirea de comun acord cu participanii, a duratei respectarea orelor de ncepere a edinei; formularea clar a obiectivelor edinei; prezentarea ideilor la modul pozitiv; folosirea unui limbaj adecvat pentru a impune
ateniei participanilor ideile formulate; limitarea expunerilor introductive la unul dou
totale a edinei i a duratei maxime a unei luri de cuvnt. 3.2 Relaiile ntre instituiile componente ale sistemului administrativ n cadrul sistemului administrativ se nasc relaii administrative care cunosc diferenieri i au particulariti n funcie de subiecii ntre care se stabilesc. 61 Reguli pentru desfurarea edinei: menionarea n cadrul edinei a ideilor noi de cel
care conduce edina; prentmpinarea i rezolvarea cu tact a situaiilor
tensionate care pot s apar pe parcursul derulrii edinei; 118
Andre Solomia
Andre Solomia
n cadrul fiecrei etape este necesar s fie respectate anumite reguli. Dup cum rezult din cercetrile efectuate de diveri specialiti, pregtirea unei edine are un impact sensibil asupra eficacitii managementului, reclamnd un complex de decizii i aciuni, destinate asigurrii premiselor pentru desfurarea sa eficient. Principale reguli necesare a fi respectate n aceast etap: stabilirea unei ordini de zi judicioase, care s nu formularea problemelor nscrise pe ordinea de zi s cuprind mai mult de dou maxim trei teme; fie clar, astfel nct fiecare participant la edin s cunoasc cu precizie obiectivul i probleme de abordat; desemnarea persoanelor ce urmeaz s ntocmeasc materialele sau s pun la dispoziia participanilor anumite date i informaii trebui s se fac cu suficient timp nainte; Trebuie invitarea la edin a persoanelor care sunt evitat mrirea nejustificat a numrului de implicate nemijlocit n problemele abordate n cadrul edinei. participani; materialele elaborare pentru edin s fie ct mai scurte, rezultnd strict informaiile necesare, formulnd chiar 117
Dup apartenena lor, relaiile administrative sunt structurate astfel: relaii interne - se stabilesc ntre autoriti n cadrul relaii externe - se stabilesc ntre autoritile structurilor organizatorice ale instituiilor administrative; executive i organizaiile neguvernamentale, agenii economici precum i persoanele fizice. Relaiile autoritilor executive cu alte autoriti ale statului, cele legislative sau judectoreti se bazeaz pe principiul separaiei puterilor n stat, excluznd deci subordonarea. n cadrul subsistemului organizatoric alturi de relaiile interne ntre autoriti exist relaii organizatorice care reprezint ansamblul legturilor dintre componentele structurii administrative instituite prin documente oficiale sau acte normative. Relaiile organizatorice se pot clasifica, n funcie de coninutul lor,astfel: relaii de autoritate, instituite prin acte normative exercitarea lor fiind obligatorie, ele putnd fi clasificate la rndul lor n trei categorii: - relaii ierarhice, care se stabilesc ntre titularul postului de conducere i cel al postului de execuie, structura 62
Andre Solomia
Andre Solomia
organizatoric a sistemului putnd fi reprezentat i printr-o piramid ierarhic crei nlime variaz n funcie de numrul de posturi i densitatea relaiilor de acest tip. n general acest tip de relaii se stabilesc ntre instituii ale administraiei centrale i locale, ntre autoriti ale administraiei centrale situate pe nivele ierarhice diferite; - relaii funcionale, rezult din exercitarea autoritii funcionale de care dispun anumite instituii competente ale structurii administrative i care sunt menionate n regulamente proprii legal elaborate. Acest tip de relaii se stabilesc ntre instituii sau compartimente care desfoar activiti n domenii similare i care concur n mod direct la realizarea unor servicii publice de interes general; - relaii de stat major, care apar ca urmare a delegrii sarcinilor, competenelor i responsabilitii de ctre instituii sau autoriti ale administraiei locale n vederea descentralizrii sistemului administrativ i a soluionrii unor probleme complexe din unitile administrativ teritoriale. Aceste relaii se stabilesc ca urmare a reprezentrii administraiei centrale la nivel local sau administraiei locale la nivel central. relaii de cooperare, se stabilesc ntre posturi
7.2.2.2. Metoda edinei ntruct cea mai mare parte a deciziilor administrative sunt adoptate n cadrul grupului, respectiv prin consultarea managerilor publici n comisii i/sau plenuri, o deosebit importan prezint metoda edinei. n esen utilizarea edinei n instituiile publice const n reunirea mai multor persoane din sistemul administrativ, pentru un interval de timp, n vederea soluionrii, n comun, a unor probleme cu caracter decizional, informaional, de analiz i cercetare. edina reprezint modalitatea principal de transmitere a informaiilor i de culegere a feed-beak-ului de la un numr mare de componeni a sistemului admnistraiei publice. Datorit frecvenei cu care metoda edinei este utilizat considerm oportun s prezentm n detaliu modul n care trebuie s se deruleze o edin. Utilizarea metodei edinei atrage, n mod obligatoriu parcurgerea a patru etape: pregtirea; deschiderea; desfurarea; finalizarea. 116
situate la acelai nivel ierarhic, dar n instituii sau 63
Andre Solomia
Andre Solomia
sistem i pe structura judicioas a programului de lucru al resurselor umane, aceste proceduri au fost generalizate i sunt prezentate n literatura de specialitate ca metode administrative de organizare i funcionare. 7.2.2.1. Metoda organizrii raionale a activitii administrative Aceast metod descrie, de fapt, modul n care activitile administrative trebuie s se desfoare pentru a servi realizrii obiectivelor managementului public. Metoda presupune conceperea unui plan de activitate, care s fie orientat, pe de o parte, ctre realizarea obiectivelor sociale i, pe de alt parte, s detalieze, la nivelul instituiilor administrative, o serie de activiti menite s susin ndeplinirea misiunii sociale a managementului public. Metoda organizrii raionale a activitii administrative presupune conceperea unor planuri de activitate pe ansamblul sistemului administrativ i a unor planuri de detaliu pentru fiecare instituie public. Rolul acestor planuri este de a asigura o bun coordonate a activitii n cadrul sistemului prin valorificare continu a posibilitilor de realizare a obiectivelor existente la nivelul fiecrei componente a sistemului administraiei publice. 115
compartimente diferite datorit realizrii n comun a unor activiti sau programe complexe; relaii de control, apar ntre instituiile specializate n efectuarea controlului (Curtea de Conturi, Corpul de Control al Primului Ministru), organe specializate cu atribuii de control financiar, fiscal n teritoriu ale ministerului Finanelor publice i alte instituii i compartimente ale structurii; relaii de reprezentare, se stabilesc ntre funcionarii publici de pe niveluri ierarhice superioare i reprezentanii unor organizaii profesionale, sindicale, ntre autoriti ale administraiei de stat din interior i autoriti ale administraiei altor state. Relaiile nu sunt uniforme i cunosc diferenieri n funcie de componentele ntre care se stabilesc deseori relaii organizatorice, putnd fi considerate interne i/sau externe dup caz n funcie de raporturile ntre componentele distincte din interiorul sau din exteriorul sistemului administrativ din Romnia.
64
Andre Solomia
Andre Solomia
7.2.2. Metode de organizare i funcionare 4. ORGANIZAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE Avnd n vedere c serviciile administraiei publice sunt n sprijinul ceteanului i servesc societatea este necesar organizarea fiecrei componente a sistemului social, global i a instituiilor din administraia public ca subsisteme ale acestui sistem. Originea termenului de a organiza se gsete n limba latin n cuvntul organum, care desemneaz o unitate morfologic din corpul unei fiine vii care ndeplinete una sau mai multe funcii. Definiie: organizarea n managementul public reprezint un ansamblu de procese prin care se delimiteaz elementele componente ale sistemului, se precizeaz sarcinile i competenele care revin componentelor acestuia precum i relaiile care se stabilesc ntre ele n cadrul i n afara sistemului. I. Dup nivelul la care se desfoar activitatea de organizare sunt cunoscute urmtoarele forme de organizare: 65 organizarea compartimentelor; organizarea instituiei ca ntreg; organizarea domeniului; Din aceast categorie fac parte cinci metode cunoscute n literatura de specialitate ca instrumente folosite n procesul de organizare a activitii desfurate n cadrul instituiilor publice. Printre modelele de organizare i funcionare folosite n administraia public de stat prezentm n continuare: metoda organizrii raionale a activitii administrative; metoda edinei; metoda conducerii eficiente; metoda valorificrii experienei n munc; metoda structurii corespunztoare a programului
funcionrilor publici. Considerm oportun o precizare referitoare la metodele din aceast categorie. Cu excepia metodei edinei, care, dup prerea noastr, constituie principala metod folosit n sistemul administraiei publice de ctre funcionarii publici situaii pe diferite niveluri ierarhice, toate acestea descriu de fapt cteva proceduri i activiti prin care obiectivele administraiei publice pot fi realizate. n timp, datorit accentului pe care funcionarii publici l pun organizarea tiinific a activitii, pe valorificarea experienei personalului care i desfoar activitatea n acest 114
Andre Solomia
Andre Solomia
Astfel, n statele democratice se ofer condiii politice, juridice, economice, sociale pentru ca membrii entitii s aib o conduit corespunztoare, n deplin concordan cu normele statului de drept. n cele mai multe state cu o democraie real se utilizeaz, n principal, metoda cointeresrii i convingerii. Dar, prin natura activitii, n aparatul de stat se folosete i metoda constrngerii, dup ce au fost epuizate celelalte mijloace de aciune n vederea ndeplinirii obiectivelor. Metoda convingerii se utilizeaz n temeiul normelor de drept, dup un avertisment prealabil, n sensul c se va recurge la msuri de constrngere, explicndu-se, totodat, necesitatea aplicrii lor. Avertismentul funcionarilor publici, a cetenilor n cauz, explicaia dat fiecruia i opiniei publice privind necesitatea folosirii metodei constrngerii prentmpin nemulumirile fa de organele administraiei. Prezentarea i analiza activitilor care se desfoar n administraia public sunt utile i necesare deoarece n timp exist pericolul formrii unei opinii nentemeiate c n instituiile administrative rezolvarea problemelor nu se ncadreaz ntotdeauna n limitele normalitii.
organizarea sistemului administraiei de stat.
II. n funcie de obiectul organizrii se disting urmtoarele forme: organizarea structurii , care conine modul de reprezentare i dispunere a elementelor sistemului administrativ ca ansamblu de instituii; organizarea proceselor constnd n stabilirea sarcinilor competenelor i responsabilitilor componentelor sistemului i a relaiilor dintre persoane, compartimente dintre administraie i personal din afara acesteia n vederea desfurrii unor procese eficiente i satisfacerii cerinelor sociale. Scopul organizrii n administraie este de a crea condiii pentru ndeplinirea atribuiilor i realizrii sarcinilor care revin instituiei i funcionarilor publici din sistem administrativ. Aprecierea eficienei organizrii este n funcie de rezultatele acesteia i se regsete n eficiena activitii din administraia totodat de public. sfera Complexitatea de atribuii, organizrii competene este i dependent de nivelul la care aceasta se realizeaz depinznd larg responsabiliti din cadrul sistemului administrativ.
113
66
Andre Solomia
Andre Solomia
4.1 Abordri fundamentale cu privire la organizarea instituiilor publice din sistemul administrativ Referitor la organizarea instituiilor publice din sistemul administrativ exist trei abordri fundamentale ale gndirii formaliste: abordarea lui Max Weber; abordarea lui Frederick Taylor; abordarea lui Henry Fayol.
Convingerea n legtur cu necesitatea adoptrii sau aplicrii unei decizii administrative presupune un proces de informare a cetenilor i funcionarilor publici direct i/sau indirect implicai sau interesai de coninutul unor acte normative. Rol important n acest sens au presa scris, radioul i televiziunea.
7.2.1.3. Metoda cointeresrii Statul poate s utilizeze i alte metode pentru a determina funcionarii publici i cetenii s-i ndeplineasc obligaiile ce le revin, iar personalul implicat n sistemul administraiei s fie eficace. Astfel, se pot acorda recompense materiale pentru realizri deosebite n propria activitate. Stimulentele folosite amplific gradul de cointeresare a funcionarilor publici, n special. Metoda cointeresrii presupune elaborarea unor sisteme generale. La acesta se adaug i mijloacele folosite de stat pentru determinarea unor persoane s respecte i s execute corespunztor deciziile administrative. 112 de indicatori pentru sensibilizarea angajailor instituiilor publice fa de realizarea intereselor publice pe
Abordarea lui Max Weber considera c n general procesele administrative evolueaz n progresie geometric spre relaionismul i raionalismul tehnologic, ideile n timp devenind sistematice i ctignd n coeren. Ideile de baz ale specialistului sunt: definirea clar a unei zone de jurisdicie static; organizarea activitii i distribuirea atribuiilor pe autoritatea care precizeaz atribuiile, competenele fundamentarea managementului birocratic
baza diviziunii muncii; i responsabilitilor n instituia public s nu fie arbitrar; documente scrise , legi i alte acte normative; organizarea funcionarilor bazat ierarhic, fiecare funcionar public fiind supus controlului i avnd activitatea 67
Andre Solomia
Andre Solomia
n fiecare din aceste situaii i n altele utilizarea metodei constrngerii apare evident. 7.2.1.2. Metoda convingerii n rile democratice n care organele de stat apr i promoveaz interesele cetenilor i acioneaz cu consecven pentru creterea bunstrii materiale i spirituale a membrilor entitii este folosit metoda convingerii. n statele n care se folosete cu precdere metoda convingerii, deciziile administrative, actele organelor statului sunt respectate i executate de bun voie de funcionarii publici i de membrii entitii, contieni fiind c prin aceasta acioneaz n propriul lor interes. Consecina fireasc a unei astfel de situaii o constituie faptul c, n statele democratice, principala i cea mai frecvent folosit metod de executare a actelor organelor de stat este metoda convingerii. Desigur nu este exclus i aplicarea metodei constrngerii, n cazul n care unele persoane nu accept reglementrile juridice, dei n legtur cu ele s-a desfurat o susinut activitate de convingere, mai mult chiar, li s-a pus n vedere c n caz de neexecutare li se vor aplica msuri de constrngere, de executare silit. 111
coordonat de un alt funcionar public de rang superior care rspunde n faa superiorilor si att de aciunile sale ct i de ale subordonailor si; integrarea funcionarilor publici n sistemul
administrativ prin contracte de munc pentru care opteaz n mod liber. Recrutarea personalului se face n funcie de pregtirea profesional i de pregtirea specific n domeniul n care va fi integrat presupunnd un proces amplu de examinare a diplomelor i certificatelor de calificare eliberate de instituiile de nvmnt sau de pregtire pentru specializarea respectiv. n opinia lui Weber munca unui funcionar public poate nsemna o carier care permite valorificarea capacitii individuale de munc pe o perioad ndelungat, funcionarul public fiind n consecin protejat de demiterea arbitrar i ocupnd postul pn la pensionare. Abordarea presupune doar un punct de referin n evoluia tiinei i practicii managementului tiinific public. Abordarea lui Frederick Taylor. Pornind de la premisele generale publice, n lucrarea Taylor Principiile a propus managementului tiinific (1911),
managementul tiinific care const n aplicarea deliberat, contient a raionalismului economic n activitatea indivizilor. Specialistul a pornit de la ideea c activitatea uman poate fi 68
Andre Solomia
Andre Solomia
msurat, analizat i controlat cu ajutorul unor tehnici analoage celor folosite cu succes pentru urmrirea desfurrii unor procese obinuite de munc i a constatat c pentru orice activitate exist un mod de lucru optim descoperit prin analiz detaliat a coninutului postului, dar i prin studiul asupra duratei, numrului i tipului micrii. Taylor considera c: orice angajat trebuie selectat cu atenie i antrenat ntr-un proces continuu de perfecionare n condiiile unei stimulri financiare corespunztoare; este necesar o strns cooperare ntre management i execuie n vederea realizrii obiectivului sistemului, motiv pentru care a propus standardele cooperrii; trebuie acordat o atenie deosebit departamentelor funcionarilor, n care se desfoar cu precdere activiti de planificare, organizare; instituii. Abordarea lui Henry Fayol. Aplicativitatea ideilor lui Fayol n domeniul managementului public s-a bazat pe 5 elemente: 69 planificare-previziune; factorul uman trebuie privit sub aspect mecanicist, fapt pentru care a fost criticat de ctre angajaii mai multor
drepturi i asuprit. n statele nedemocratice, metoda constrngerii este principala metod de asigurare a executrii deciziilor administrative, a actelor organelor statului, n general. Particularitatea se explic prin aceea c majoritatea populaiei, fiind contient de faptul c administraia public, organele statului servesc o grupare minoritar dominant, n general va opune rezisten executrii actelor organelor de stat, nu le vor executa de bun voie, ntruct aceste acte nu fac altceva dect s promoveze interesele gruprilor aflate la conducere, n dauna populaiei majoritare asuprite. Metoda de constrngere este metoda cel mai des utilizat pentru executarea actelor organelor de stat n regimurile totalitare. Dincolo de aceste aspecte ale utilizrii metodei constrngerii trebuie menionat un alt aspect. Frecvent n diferite state democratice apar situaii de abatere de normele i regulile specifice definite n cadrul legal n care funcioneaz instituiile publice. Cel mai adesea din diferite motive, nu se respect cadrul legal existent ntr-o ar, nu se cunoate bine coninutul unor decizii administrative, funcionarii publici nu au pregtirea necesar, nu vor s aplice coninutul unor decizii administrative sau cetenii neglijeaz ordinea de drept n stat. 110
Andre Solomia
Andre Solomia
Consultarea mai multor materiale de specialitate ne permite s facem nc de la nceput o precizare referitoare al aceste metode. Dei n cele mei multe lucrri de specialitate din domeniu aceste metode sunt prezentate ca instrumente la ndemna celor care i desfoar activitatea n sistemul administraiei publice, totui dup prerea noastr, ele reprezint n mare parte cteva modaliti practice, adesea activiti chiar determinate de anumite situaii aprute n realizarea obiectivelor administrative. 7.2.1. Metode de executare n ceea ce privete metodele de executare, se face distincia ntre modelele aplicate n sistemul administraiei publice din diferite state. n categoria acestor metode includem: metoda constrngerii; metoda convingerii; metoda cointeresrii. 7.2.1.1. Metoda constrngerii Se aplic n mod expres n statele totalitare, care au fost transformate n instrumente de dominare de ctre o minoritate social privilegiat asupra majoritii entitii, lipsit de 109
organizare; comunicare; coordonare; control.
Punnd accent pe structura organizrii, Fayol a conturat cteva linii clare de autoritate i responsabilitate precum i modul n care se coreleaz. Fayol considera c: comand; n orice tip de organizaie oricare angajat ar trebui s-i cunoasc poziia n structura organizrii, iar managerul cu autoritatea sa trebuie s-i asume i responsabiliti pentru aciunile proprii; problemele psihologiei umane trebuie abordate ca parte intrinsec i indispensabil a organizaiei. Ideile susinute de Fayol reprezint rezultatul observrilor tiinifice i cercetrilor empirice, dar nu au fost demonstrate practic avnd importan totui pentru abordarea raional a managementului n general. fiecare angajat primete ordine numai de la superiorul su ierarhic susinnd astfel principiul unitii de
70
Andre Solomia
Andre Solomia
4.2 Noiunea i tipologia structurii administrative Fiecare instituie public are o structur proprie cu un anumit numr de compartimente n care se desfoar activiti specifice. Aceast structur difer de la o instituie la alta i este determinat de obiectivele pe care le are de ndeplinit fiecare component. Structura administraiei publice reprezint configuraia intern i relaiile care se stabilesc ntre componentele sistemului n procesul de realizare a obiectivelor. Obiectivele administraiei se stabilesc de ctre organele legislative i partidele de guvernmnt nu n mod arbitrar, ci n raport cu interesele economice, politice, sociale, pe care administraia trebuie s le satisfac. Astfel n funcie de interesele unor grupuri economice, politice, sociale restrnse apar evidente deosebirile dintre diferitele sisteme administrative. Administraia de stat poate apra interesele anumitor grupuri fiind o administraie totalitar, antipopular sau care promoveaz interesele publice generale ale entitii n ansamblul ei, n acest caz fiind democratic. Structura administraiei de stat poate fi abordat sub 2 forme: funcional i teritorial. Sistemul administrativ poate fi organizat sub forma urmtoarelor tipuri de structuri: 71
Metoda administrativ presupune un mod organizat de gndire i aciune n vederea obinerii unor rezultate maxime cu eforturi minime. Metodele de lucru utilizate n administraia public pot fi abordate din mai multe puncte de vedere. nsi noiunea de metod apare ca rezultat al unui proces de generalizare a unor situaii practice. Baza generalizrii o constituie activitatea efectiv a organului administrativ. Repetarea unor situaii de fapt, aplicarea acelorai mijloace n situaii similare atrage perfecionarea instrumentarului i permite identificarea unor metode noi de rezolvare a problemelor aprute n cadrul i n afara sistemului administrativ.
7.2. Tipologia metodelor utilizate Metodele aplicabile n administraia de stat se pot grupa, n funcie de obiectivele urmrite, n trei categorii: metode de executare; metode de organizare i funcionare; metode de cercetare. 108
Andre Solomia
Andre Solomia
7. METODE I TEHNICI UTILIZATE N MANAGEMENTUL PUBLIC Desfurarea activitii n instituiile publice presupune utilizarea unui ansamblu de metode i tehnici, care permit realizarea obiectivelor stabilite la nivelele administraiei. n procesul de exercitare a funciilor managementului public, funcionarii publici cu funcii de conducere se confrunt cu o gam larg de probleme pentru rezolvarea crora este necesar folosirea unor metode i tehnici generale i specifice.
structura ierarhic funcional, care asigur n
principal unitatea de decizie i de aciune, n cadrul sistemului fiind determinat de varietatea domeniilor de activitate reunite n administraie; structura teritorial, e determinat de dispunerea
diferitelor componente ale structurii sistemului administrativ n uniti administrativ teritoriale distincte; structuri. structura de tip mixt, mbin cele dou tipuri de
4.2.1 Structura ierarhic funcional 7.1. Noiunea de metod Metoda administrativ reprezint o modalitate sau un ansamblu de modaliti care faciliteaz realizarea unor obiective ale instituiilor din administraia public. Metoda administrativ, mai poate fi definit, ca un instrument utilizat de funcionarii publici, pentru realizarea sistemului de obiective ale instituiei n care i desfoar activitatea. n managementul public se aplic o serie de metode i tehnici specifice alturi de cele care se regsesc i n alte domenii ale tiinei. 107 n funcie de domeniul n care se desfoar activitatea, structura ierarhic funcional presupune organizarea administraiei de stat pe niveluri ierarhice, pe categorii de instituii. Astfel au fost create instituii-organe cu competen material general ( Guvernul i instituiile centrale de stat), i care nu sunt competente ntr-un numr mare de domenii de activitate( instituiile administraiei publice locale), care i desfoar activitatea principial n toate sferele vieii sociale. ntre aceste instituii exist diferenieri n ceea ce privete volumul i natura atribuiilor n raport cu rolul instituiei n cadrul sistemului instituiilor administraiei de stat. 72
Andre Solomia
Andre Solomia
Frecvent, ca organisme subordonate, aceste instituii funcioneaz organele de specialitate care i desfoar activitatea n domenii distincte (ministerele, organisme centrale ale administraiei de stat, organisme locale de specialitate ca: direcii, administraii, inspectorate, comitete, comisii, oficii). De asemenea exist i organisme de specialitate de ramur (Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Justiiei, Ministerul Sntii), precum i de domeniu (Ministerul Finanelor, Ministerul Muncii i Proteciei Sociale), toate acestea fiind competente s rezolve probleme comune mai multor ramuri de activitate. Instituiile publice i organismele de specialitate se subordoneaz instituiilor cu competen material general la acelai nivel, ministerele fiind subordonate Guvernului, iar instituiile i organismele locale de specialitate se subordoneaz instituiilor locale cu competen material general. privesc 4.2.2 Structura teritorial Administraia de stat cuprinde n cadrul structurii teritoriale instituii cu competen teritorial general, denumite instituii centrale i organe de specialitate cu competen teritorial limitat n unitile administrativ teritoriale denumite instituii locale. 73
formulare
concluziilor
rezultate
urma
aplicrii deciziei administrative rezultat dup aplicarea deciziei administrative integrat a problemelor care au generato este strict dependent de o serie de cauze: scopul i/sau obiectivele au fost sau nu, realist stabilite sau corespundeau sau nu unei cerine sociale reale; modul de realizare a obiectivelor; mijloacele locale considerate au prezentat sau nu deficiene; analiza costurilor suplimentare pe care societatea le suport foarte greu; msura n care au fost luate n considerare apariia unor aspecte noi ale realitii sociale de ctre organele decidente. n aceast etap se formuleaz i concluziile care procedura urmat pentru aplicarea deciziei administrative care privesc cheltuielile implicate de pregtirea, documentarea i motivarea personalului. Procesul de fundamentare al deciziilor administraiei este complex, de durat i necesit o permanent legtur cu realitile entitii i cu obiectivele entitii n perioade de timp distincte. 106
Andre Solomia
Andre Solomia
n considerare un numr ct mai mare de variabile implicate n problematica de soluionat.
Organele centrale (Guvernul, ministerele, etc.) i pot exercita competena pe ntreg teritoriul rii, pe cnd organele locale sunt competente numai n unitile administrativ-
urmrirea
aplicrii
respectrii
deciziei
teritoriale n care-i desfoar activitatea. Specificul organelor centrale determin chiar denumirea de instituii naionale. Existena mai multor categorii de organe locale ale administraiei de stat: comunale, oreneti, municipale, este determinat de nsi cerinele colectivitii locale n raport cu care se stabilesc instituiile publice. Competenele acestor instituii difer n raport cu ierarhizarea teritorial a organelor respective, cu nivelul la care ele funcioneaz n cadrul structurii teritoriale, realizndu-se i subordonndu-se din treapt n treapt ncepnd de la Guvern. Specificul subordonrii organelor i instituiilor de specialitate const n faptul c instituia sau organul situat pe un nivel ierarhic superior nu poate anula un act al organului sau instituiei situate pe un nivel ierarhic inferior, ce are dreptul doar de a suspenda executarea acelui act. Numai organul cu competen general de la acest nivel e mputernicit s decid meninerea, modificarea sau anularea actului n cauz. Organele centrale ale administraiei de stat prevalnduse de faptul c au competen general pe ntreg teritoriul rii, ar putea rezolva i probleme de colectivitate local, n msura 74
administrative. Reprezentanii instituiei publice care exercit funcia de control n cadrul sistemului administraiei de stat urmresc modurile n care se deruleaz procesele de aplicare a dispoziiilor deciziei adoptate. n caz de neexecutare sau de executare defectuoas a acestor dispoziii pot fi aplicate sanciuni legal reglementate celor care se fac vinovai. Tocmai de aceea organele administraiei de stat adopt o serie de msuri organizatorice privind mobilizarea i utilizarea i utilizarea mijloacelor materiale, financiare, informatice i umane necesare executrii coninutului deciziilor. Cel mai important element n procesul de executare a deciziei i de urmrire a executrii este oportunitatea acesteia. Decizia administrativ poate fi executat direct de organele administraiei de stat prin reprezentani, de ctre o organizaie nestatal sau de ctre ceteni n mod individual. Este necesar un control riguros i permanent asupra modului de executare a deciziei administrativ pentru a se evita eventualele abaterii sau ntrziere. Totodat controlul se impune i pentru verificarea msurii n care decizia corespunde situaiei problem. 105
Andre Solomia
Andre Solomia
n care nu s-ar ajunge la o supraaglomerare cu sarcini. Crearea organelor administraiei locale, adic descentralizarea, a urmrit rezolvarea operativ a cerinelor colectivitii locale prin cunoatere direct a intereselor publice specifice, managementul public fiind orientat astfel asupra realitii existente la nivel local. Structura administraiei nu este determinat de teritoriu, organele locale putndu-se adapta rapid la schimbrile din mediul unitii administrativ-teritoriale, ci este determinat de interesele sociale zonale care reprezint fundamentul sistemului de obiective ale instituiei publice. n acest caz raporturile juridice se stabilesc ntre persoanele juridice, unitile administrativ-teritoriale i diferitele organe ale administraiei situate pe teritoriul statului. Acest criteriu juridic contribuie la optimizarea proceselor de management din administraie. 4.2.3 Alte componente ale structurii organizatorice a sistemului administrativ Pentru funcionarea sistemului administrativ din Romnia se iau n considerare n afar de relaiile organizatorice i componentele structurale i anume: nivelul ierarhic, ponderea ierarhic, compartimentul, postul i funcia. 75
calculator i reinndu-se cu precdere acele date care s asigure o eficien sporit, obinndu-se rezultate maxime cu cheltuieli minime n condiia satisfacerii depline a nevoi sociale care a generat decizia.
conturarea i analiza alternativelor decizionale.
Alturi de decideni i consultani n aceast etap sunt implicai i specialiti n domeniul n care se ncadreaz decizia administrativ. Pentru aceast etap rmne esenial conturarea unei soluii, variante clar i bine fundamentat pentru problema analizat. Se precizeaz tot n aceast etap resursele umane, materiale, financiare i informaionale atrase n aplicarea alternativelor decizionale dac decizia implic elemente de cost.
adoptarea deciziei, cu ocazia transmiterilor de
propuneri formulate de alternative decizionale ctre membri organelor de decizie se efectueaz analize, se formuleaz puncte de vedere i se trece la alegerea variantei decizionale care corespunde cel mai bine obiectivului decizional. Ulterior aceast variant dobndete caracter obligatoriu pentru a fi implementat. Punctele de vedere exprimate n scris sunt examinate cu ocazia ntocmirii proiectului de decizie supus la vot. Deliberarea se finalizeaz ca adoptarea deciziei lundu-se 104
Andre Solomia
Andre Solomia
definire obiectiv decizional i a mijloacelor de
1. Nivelul ierarhic reprezint ansamblul componentelor structurii plasate pe linii orizontale la aceeai distan ierarhic fa de managementul de vrf al administraiei de stat. Numrul factori: dimensiunea instituiei publice; componena funcionarilor publici; diversitatea i complexitatea activitii desfurate. de niveluri ierarhice dintr-un sistem administrativ sau instituie public este determinat de urmtorii
realizare a acestuia. n desfurarea procesului decizional este obligatorie luarea n considerare a gradului de prioritate, adic a urgenei satisfacerii unei anumite nevoi sociale, astfel dac s-a ajuns la un anumit stadiu n procesul elaborrii deciziei administrative i apare o cerin social prioritar se suspend temporar sau se deleg celelalte sarcini, competene i responsabiliti acordndu-se prioritate deciziei determinate de cerina urgent care a intervenit.
documentarea n vederea formrii deciziei
2. Ponderea ierarhic reprezint numrul persoanelor conduse nemijlocit de un funcionar public cu funcie de conducere ales sau permanent. Numrul de niveluri ierarhice cu care se afl n raport invers proporional ponderea ierarhic influeneaz mrimea acestei ponderi. 3.Compartimentul reprezint o component rezultat din agregarea unor posturi i funcii publice similare sau complementare cuprinznd ansamblul persoanelor care desfoar activiti relativ omogene precum i ansamblul de metode i tehnici adecvate pentru ndeplinirea funciei publice. Compartimentele sunt difereniate n: compartimente operaionale, care contribuie la realizarea efectiv a unui serviciu public; 76
administrative. Calitatea deciziei adoptate depinde n mare msur de rigurozitatea procesului complex de culegere a unui volum mare de informaii realiste. n cadrul documentrii se urmrete obinerea informaiilor referitoare la realizrile din domeniu i din domeniile conexe, pentru alegerea celor mai eficiente mijloace de concretizarea obiectivului stabilit. Lucrrile de documentare pot fi simplificare dac n cadrul instituiilor administrative se creeaz un sistem informaional bine pus la punct i o baz de date la care participanii s aib acces.
selectare / analiza informaiei culese utilizeaz
metode i tehnici complexe de prelucrare a datelor, de elaborare a variantelor decizionale, recurgndu-se frecvent la simulri pe 103
Andre Solomia
Andre Solomia
compartimente funcionale, care contribuie la
cetenilor n activitatea administrativ reprezint unul din principiile fundamentale ce guverneaz activitatea organelor administrative ale statelor democratice, fiind o dovad real a dezvoltrii acestora, orientarea acestora ctre cunoaterea i rezolvarea problemelor de stat i sociale, politice i economice ale entitii. Rolul lor se reduce la implicarea n rezolvarea unor probleme sociale prin participarea direct, sugestii, propuneri, proces n care atrag i organizaii nestatale, neguvernamentale.
stabilirea obiectivelor proprii desprinse din cunoaterea realitii concrete din unitile administrativ-teritoriale. De regul n cadrul acestor compartimente se fundamenteaz deciziile administrative i se asigur asistena de specialitate necesar tuturor compartimentelor instituiei. 4. Postul cuprinde ansamblul obiectivelor, sarcinilor, competenelor i responsabilitilor desemnate pe anumite perioade de timp unor funcionari publici permaneni numii sau alei. Obiectivele postului asigur ndeplinirea obiectivului fundamental al sistemului administrativ, adic satisfacerea intereselor generale ale cetenilor. Competena este o component a postului care explic limitele n cadrul crora funcionarii publici ca titulari de post au dreptul de a aciona pentru realizarea obiectivelor individuale. Competena este oficializat prin acte normative i prin regulamente de organizare i funcionare proprii, dar i regulamente de ordine interioar. Prin conferirea competenei titularului de post i se confer i un anumit grad de autoritate formal.
6.4 Etapele procesului decizional Procesul de fundamentare a deciziei administrative este complex i presupune derularea a opt etape succesive n care sunt implicate mai multe persoane:
iniiere decizie administrative const n crearea
unui cadru constituit din iniiative decizionale care aparin organelor ce le emite i altor factori exteriori acestuia pentru a determina formularea unei decizii. Organul emitent este obligat s adopte decizia numai n cazul cnd iniiativa adoptrii aparine unor organe fa de care este subordonat. n alte situaii iniiativa adoptrii deciziei administrative intervine atunci cnd se constat existena unor nevoi sesizate de ceteni.
77
102
Andre Solomia
Andre Solomia
n funcie de nivelul administrativ pe care se situeaz n structur, funcionarii publici pot fi grupai n dou categorii:

Autoritatea formal prezint dou forme: autoritatea formal ierarhic, exercitat de regul
asupra funcionarilor publici implicai n procese executive i se concretizeaz n aciuni i decizii care exprim clar ce i cum trebuie realizat. Aceast form de autoritate este regsit la nivel de Guvern ntruct reprezint autoritatea executiv n stat; autoritatea funcional este exercitat de regul n funcionale asupra funcionarilor publici
funcionari publici din administraia central; funcionari publici din administraia local.
Valoarea unei decizii este condiionat de competena , contiinciozitatea profesional, corectitudinea i spiritul de rspundere al participanilor la luarea deciziei. Persoanele cu drept de decizie i deintoare ale unor funcii publice la nivel mediu trebuie s aib cunotine corespunztoare de specialitate, o bun pregtire profesional, o temeinic i exact imagine asupra realitii sociale i un dezvoltat spirit de discernmnt, obiectivitate i corectitudine n alegerea modalitilor de rezolvare a problemelor. Calitatea activitii organelor administrative, depinde de calitatea muncii persoanelor cu funcii publice de la un nivel mediu i superior al aparatului administrativ, dar i de calitatea pregtirii funcionarilor publici antrenai n procesul decizional. Eficiena unei decizii administrative depinde, deci, de cunotinele ct mai complete, a cerinelor sociale, a nevoilor populaiei i interesului public general, astfel se impune ca la adoptarea deciziilor administrative s participe i cetenii, diferitele organizaii i asociaii ale acestora. Implicarea 101
compartimente
materializndu-se n proceduri, metodologii, proiecte de acte normative, care exprim cum trebuie executate anumite activiti sau aplicate anumite decizii. Funcionarii publici titulari i permaneni n sistem trebuie s dispun n afar de autoritatea formal i de competen profesional ca o condiie de baz pentru realizarea sarcinilor. Rspunderea care revine funcionarilor publici pentru ndeplinirea sarcinilor derivate din obiectivele postului este denumit responsabilitate. 5. Funcia reprezint un factor generator de posturi asemntoare din punct de vedere al ariei de cuprindere a autoritii i responsabilitii. Deci unei funcii i pot corespunde n cadrul aceleiai instituii mai multe posturi. Dup 78
Andre Solomia
Andre Solomia
natura competenelor, responsabilitilor i sarcinilor, posturile i funciile publice sunt grupate astfel: prin posturi sau funcii de demnitari cu o pondere posturi sau funcii de conducere, caracterizate ridicat care a competenelor, sarcinilor i implic exercitarea atribuiilor ridicat a responsabilitii; pondere multor
6.3 Particularitii ale deciziei administrative i implicarea n procesul de fundamentare a deciziilor administrative Decizia administrativ este rezultatul activitii mai persoane, colaborrii strnse ntre mai multe compartimente, ceea ce explic c neimplicarea n procesul decizional nu are ca rezultat diminuarea sau privarea de responsabiliti individuale (pe considerentul c n proces sunt implicate mai multe persoane). n timp a fost posibil delimitarea a dou categorii de participani la fundamentarea i adoptarea deciziei administrative n funcie de: modul de implicare; nivelul organizatoric. Dup modul de implicare n procesul decizional sunt: funcionarii publici implicai direct; funcionarii publici implicai indirect; cetenii consultai i/sau specialiti implicai direct administrativpoziia n structura
responsabilitilor,
managementului public; posturi sau funcii de execuie, n a crei component se regsesc competene, sarcini i responsabiliti a cror desfurare implic executarea deciziilor emise de titularii posturilor sau funciilor de conducere. Orice formaiune politic ntr-un stat democratic este recomandabil s dispun de un numr suficient de specialiti n toate domeniile n care acioneaz sistemul administrativ, de manageri pentru posturi i funcii de conducere i politicieni preocupai permanent de pregtirea i aplicarea programului politic. Astfel devine preponderent factorul politic, uneori cu consecine negative n procesul de recrutare, selecie i numire a funcionarilor publici deoarece criteriul competenei profesionale nu primeaz. n prezent devine evident introducerea unor criterii noi pentru promovarea i numirea funcionarilor n funciile i posturile publice. 79
i/sau indirect. 100
Andre Solomia
Andre Solomia
Decizii determinate de schimbrile n structura
4.3 Structurile specifice sistemului autoritilor din administraia public Potrivit criteriului de competen teritorial, sistemul autoritilor din administraia public este structurat astfel: a) autoriti i instituii ale administraiei publice centrale: Parlamentul, preedinia, Guvernul, ministerele, instituiile juridice i alte instituii i servicii publice organizate la nivel central; b) autoriti ale administraiei publice locale: consiliile judeene, consiliile comunale i oreneti, prefectura, instituii i servicii publice organizate la nivel local i primria.
unei instituii publice i care confer funcionarilor publici un statut n care coexist drepturi i obligaii. De exemplu, numirea funcionarilor publici. Din punct de vedere al competenei decidentului: unor Decizii executorii, care au caracter practic i sunt Decizii de administrare, care au caracter teoretic de planificare, de Orice organizare, realizare decizie a coordonare, obiectivelor administrativ fundamentate numai de autoritile administrative; pentru c urmresc procesul de management, prin desfurarea activiti n gestionare, control i prin modul de aplicare a coninutului deciziilor procesul managementului public.
trebuie s fie legal, aceasta impunnd ca funcionarul care le adopt s cunoasc temeinic legislaia la zi. Calitatea deciziei depinde de respectarea legilor i de cunoaterea corect a acesteia de ctre funcionari.
99
80
Andre Solomia
Andre Solomia
Dup numrul persoanelor participante la procesul 5. SISTEMUL INFORMAIONAL AL MANAGEMENTULUI PUBLIC 5.1. Conceptul de sistem informaional Exercitarea autoritii legislative, juridice i executive de ctre organele abilitate n acest sens, presupune existena unor circuite informaionale care s permit vehicularea mai multor categorii de informaii. Sistemul informaional cuprinde ansamblul de date i informaii coninute n documente, circuite informaionale, fluxuri informaionale i mijloace de tratare a informaiei implicate n procesul de fundamentare a deciziilor elaborate de ctre organele din cadrul sistemului administraiei publice i care prin coninutul lor contribuie la satisfacerea necesitilor generale ale populaiei. Sistemul administraiei publice n ansamblu este deservit de ctre fiecare component att n calitate de emitor ct i de beneficiar de informaii. Astfel n exercitarea atribuiilor preedintele Romniei emite decrete i mesaje. Decretele n general reprezint acte normative de aplicare care pot avea caracter individual, fie prin excepie caracter normativ. 81 de fundamentare: Decizii de grup, care se fundamenteaz att la
nivelul central, ct i local al administraiei, la elaborarea acestora particip mai multe persoane reunite n birouri, comisii sau consilii, ministere, guvern, parlament, Decizii individuale sunt fundamentate cu
precdere la nivelul administraiei locale. Din punct de vedere al coninutului i al
modificrilor pe care le aduc n ordinea juridic se disting: Decizii generale, ce cuprind reglementri, care
contribuie la stabilirea unui cadru juridic corespunztor desfurrii proceselor de management i de execuie din instituiile publice; Decizii specifice, care statueaz o persoan, un
funcionar public nominal desemnat pentru a se implica n procesul de realizare a obiectivelor compartimentului i/sau instituiei publice n ansamblu; Decizii determinate de cererea de servicii
publice. Acestea creeaz, n beneficiul particularilor, drepturi i faciliti, de exemplu decizia de eliberare a autorizaiilor administrative; 98
Andre Solomia
Andre Solomia
Decizii
administrative
pe
termen
mediu,
Mesajele sunt folosite pentru exprimarea unor puncte de vedere fa de o anumit problem politic sau fa de o lege care s-a naintat n vederea promulgrii. ntre Preedinte i Parlament exist un flux informaional deoarece Parlamentul are obligaia de a lua n discuie mesajele prezideniale. Alte componente ale sistemului informaional sunt: legile, hotrrile i moiunile adoptate de Camera Deputailor i de Senat. Legile adoptate pot fi: legi constituionale de revizuire a constituiei; legi organice, prin care se reglementeaz sistemul
(fundamentate la nivel de Guvern, dar i la nivelul administraiei locale). timp). Dup frecvena adoptrii: Decizii periodice, adoptate la anumite intervale de Decizii curente, (fundamentate la toate nivelurile
sistemului administrativ i care vizeaz orizonturi scurte de
timp, regulate, de ctre organele administraiei de stat. Decizii aleatorii, care se adopt la intervale neregulate de timp; Decizii unice, care au un caracter excepional,
nerepetndu-se ntr-un viitor previzibil. Dup amploarea sferei decizionale a decidentului: Decizii integrale, care se adopt din iniiativa
electoral, organizarea i funcionarea partidelor politice, organizarea i funcionarea referendumului, organizarea Guvernului i a Consiliului Suprem de Aprare a rii, regimul strii de urgen i de asediu, infraciunile, pedepsele Consiliului publici; legi ordinare, care sunt de natura hotrrilor i ordonanelor adoptate de Guvernul Romniei, precum i 82 i regimul al executrii acestora, a acordarea instanelor amnistiei, a graierii colective, organizarea i funcionarea Superior Magistraturii, judectoreti, a Curii de Conturi, statutului funcionarilor
decidentului, un posibil reprezentant al administraiei locale, fr a fi necesar avizul unor funcionari publici de pe nivelul ierarhic superior, respectiv administraia central; Decizii avizate, a cror aprobare i aplicare sunt
condiionate de avizarea de ctre funcionarii publici de pe nivelul ierarhic superior. Se adopt n mod expres la nivelul administraiei locale, i la nivelurile medii ale structurii sistemului administrativ. 97
Andre Solomia
Andre Solomia
ordinelor i instruciunilor emise de ctre ministere n vederea realizrii atribuiilor specifice.
Decizii individuale, care se fundamenteaz n
situaii concrete, particulare de ctre funcionari publici care au competene decizionale n acest sens.
5.2. Tipologia informaiilor n sfera administraiei publice exist mai multe criterii dup care se clasific informaiile: modul de exprimare, clasific informaiile n: informaii orale, exprimate oral; informaii scrise, confirmate pe hrtie, informaii aparatur terminale; gradul de prelucrare a informaiilor clasific audio-vizuale, special, care i implic diverse
Dup nivelul ierarhic pe care se afl decidentul: Decizii de nivel superior, fundamentate de ctre
Preedinte, Parlament, Guvern; instituiile Decizii de nivel mediu, fundamentate de regul de administrative situate pe nivelul mediu al
managementului; autoritilor Decizii de nivel inferior, fundamentate pe n
calculatoare
instituiile publice de funcionari publici ai instituiilor i administraiei locale situate nivelurile inferioare ale structurilor organizatorice din administraia central i local. Dup orizontul de timp la care se refer: Decizii administrative pe termen nelimitat
informaiile n. informaii primare, care nu au suferit un proces de prelucrare informaional i care se regsesc la nivelul organelor administraiei locale; informaii intermediare, ce se gsesc n diferite faze de prelucrare i circul att la nivelul organelor administraiei publice centrale, ct i la nivelul organelor administraiei locale; 83
(deciziile fundamentate la nivel de parlament i guvern care mbrac forma decretelor, legilor, ordonanelor de urgen etc.); Decizii administrative pe termen lung,
(fundamentate la nivelul administraiei centrale i locale); 96
Andre Solomia
Andre Solomia
s fie oportun, presupune a se identifica
informaii finale, care au trecut prin mai multe prelucrri i se regsesc n decrete, hotrri, ordonane i legi;
momentul optim, n care funcionarul public s o adopte, ei trebuind s posede o viziune sistematic asupra realitii administrativ-teritoriale, dar i o capacitate de a analiza i a sinteriza informaiile primite de la colectivitile locale i de la ceteni. Avnd n vedere c organele i instituiile de la nivel local cunosc cel mai bine nevoile comunitii este necesar ca acestea s adopte deciziile n legtur cu soluionarea problemelor locale. Datorit ierarhizrii din sistemul administrativ, deciziile organelor de la nivel superior sunt obligatorii pentru cele de la nivelele inferioare care nu au grad apreciabil de generalitate, ceea ce explic prelungirea termenelor de aplicare a acestora.
dup destinaie avem urmtoarele tipuri de informaii:: informaii interne, care circul n interiorul instituiei att la nivel central ct i la nivel local; informaii externe, care circul n afara componentelor sistemului administraiei publice; dup direcia vehiculrii se pot distinge:: informaii descendente, transmise de la nivelul central spre nivelul local; informaii ascendente sub form de rapoarte i informri care circul de la organele administraiei publice locale ctre nivelele centrale; informaii orizontale, care se transmit ntre compartimente situate la acelai nivel n cadrul unor instituii;
6.2 Tipuri de decizii administrative Specificul managementului public din administraie determin o anumit tipologie a deciziilor. Dup situaia concret la care se refer: Decizii normative, care se fundamenteaz n -
situaiile cu caracter de generalitate i se regsesc n coninutul diferitelor acte normative integrate n cadrul general al managementului public; 95
dup obligativitatea pentru beneficiar avem: informaii imperative, care pot fi emise de ctre Preedinte, Guvern i Parlament; 84
Andre Solomia
Andre Solomia
informaii nonimperative, care au caracter preponderent informativ i care circul n mod curent n cadrul instituiilor;
Pe lng condiiile ce trebuie ndeplinite, orice decizie administrativ trebuie s rspund i la anumite cerine, dup cum urmeaz: s fie fundamentat tiinific, pentru acesta fiind nevoie ca funcionarii publici cu competen decizional s posede att cunotine, respectiv metode, tehnici i deprinderi manageriale, dar mai ales capacitatea de nelegere a mecanismelor specifice vieii sociale; s aib un caracter realist, cerin ce presupune structurii administrativ-teritoriale unde evaluarea ct mai complet a situaiei de fapt, a contextului, a particularitilor decizia administrativ trebuie aplicat, deci este important a se ine seama de interesele locale, s intervin n timp util, pentru acesta este necesar o previziune ct mai realist a schimbrilor sociale, a mutaiilor ce pot interveni n sistemul nevoilor sociale, aceasta datorit locale; s fie integrat n ansamblul deciziilor administrative adoptate anterior, presupune considerarea i reconsiderarea deciziilor luate anterior pentru a se evita suprapunerile sau contradiciile; 94 ritmului alert al schimbrilor i a creterii complexitii situaiilor cu care se confrunt administraiile
dup natura proceselor, informaiile sunt: informaii financiare, informaii comerciale; informaii culturale, informaii turistice; informaii sportive; informaii de cercetare dezvoltare; alte categorii: nvmnt, agricultur; informaii curente; informaii statistice, care reflect anumite niveluri n realizarea unor obiective i activiti n cadrul sistemului. Att utilizarea informaiilor n procesul de elaborare a
dup modul de eviden a informaiilor, avem. -
actelor normative, ct i transmiterea acestora ctre autoritile locale n vederea execuiei implic un circuit sau flux informaional. Circuitul informaional reprezint traiectul pe care l parcurge informaia de la emitor i pn la beneficiarul de informaii. 85
Andre Solomia
Andre Solomia
realizat la ntmplare. Selectarea soluiilor presupune o analiz realist, contient i responsabil a diferitelor alternative. Eficiena i valoarea unei decizii administrative depinde de: modul cum este neleas problema de rezolvat; realismul i oportunitatea soluiei adoptate; ndeplinirea la timp a aciunii ntreprinse pentru
Fluxul
informaional
reprezint
cantitatea
de
informaii vehiculat ntre emitor i beneficiarul de informaii fiind caracterizat de lungime, vitez de deplasare, fiabilitate, cost. Procedurile informaionale desemneaz ansamblul de elemente prin care se stabilesc modalitile de culegere, nregistrare, transmitere i prelucrare a unei categorii de informaii cu precizarea operaiilor de efectuat, necesitatea lor, supori i mijloacele de tratare a informaiilor. n anumite instituii, sistemul informaional se reduce doar la documentarea administrativ, care reprezint o activitate ce constituie suportul elaborrii diferitelor rapoarte, dri de seam, statistici i chiar acte normative. Mijloacele de tratare a informaiilor sunt de trei feluri. manuale, ce se realizeaz cu instrumente clasice, maini mecanizate, dotate cu minicalculatoare; automatizate, prin computere, reele de calculatoare. de scris, maini de calcul,
realizarea soluiei la care s-a ajuns. trebuie s existe unul sau mai multe obiective care
trebuie atinse; mai multe alternative de aciune trebuie s fie la
ndemna managerului; factorii limitativi economici (bani, timp, munc) s
fie inclui n planul decizional; fundamentarea tiinific a deciziei; dublarea autoritii formale de adoptare a deciziei
de ctre consiliul mputerniciilor statului; unitate de decizie i aciune; ncadrarea n perioada decizional optim; formulare clar.
Scopul deciziei adoptate se va realiza numai dac toate aceste condiii sunt respectate cumulat. 93 86
Andre Solomia
Andre Solomia
5.3. Funciile sistemului informaional Sistemul funcii: necesare Funcia decizional const n aceea c sistemul fundamentrii actelor normative, decizia 6.1 Fundamentarea deciziilor administrative Pentru atingerea scopului administraiei publice exist mai multe modaliti de aciune care descriu diversele variante decizionale. Deciziile sunt adoptate de ctre persoane sau grupuri de persoane n calitate de reprezentani ai organizaiei administraiei de stat. n literatura de specialitate decizia administrativ a fost definit astfel: n sistemului o manifestare de voin a unui organ al informaional trebuie s asigure elementele informaionale administrativ fiind rezultatul unui proces amplu de culegere, nregistrare, transmitere i prelucrare a informaiilor; Funcia operaional reprezint funcia prin intermediul creia sistemul informaional operaionalizeaz actele administraiei contribuind n mod decisiv att la nelegerea corect a coninutului unui act normativ, ct i la aplicarea unitar a acestuia, Funcia necesare de documentare personalului documentrii din a sistemului pentru informaional care exprim calitatea sistemului de a nregistra informaiile sistem fundamentarea obiectivelor i a deciziilor. Particularitile administraiei publice difer dup coninutul documentelor, forma acestora, datarea, limba n care sunt scrise. Documentele administrative pot fi grupate n: interesai; 87 documente folosite exclusiv de funcionarii publici informaional ndeplinete urmtoarele 6. SISTEMUL DECIZIONAL AL MANAGEMENTULUI PUBLIC
administraiei de stat; o opiune n vederea realizrii unui scop; un proces complex de alegere a unei variante
decizionale din mai multe posibile, n vederea realizrii unui obiectiv al administraiei publice i care influeneaz activitatea altor persoane din sistem, activitatea sistemului administrativ n ansamblul lui sau a entitii n general. Organul administraiei de stat adopt deciziile numai n condiii stabilite de lege, alegerea unor soluii neputnd i 92
Andre Solomia
Andre Solomia
metode i tehnici pentru prelucrarea rapid i eficien a informaiilor; accentuarea caracterului previzional anticipativ al sistemului informaional din administraia public. Tendina n general influeneaz calitatea deciziilor administrative permite o mai bun corelare a coninutului lor cu realitile din unitile administrative teritoriale i accentueaz procesul de executare a deciziilor i implicit de realizare a obiectivelor managementului public.
documente folosite mai rar care se arhiveaz i
rmn la dispoziia diverilor funcionari publici. Ca i activitatea, documentarea administrativ este integrat n sistemul naional de documentare. ntre cele trei funcii ale sistemului informaional exist strnse interdependene i buna funcionare a sistemului este determinat de utilizarea cu nalt profesionalism a tuturor componentelor sistemului informaional i de revalorificarea funciilor acestora de ctre managerii publici compartimentele i de la toate nivelele ierarhice. 5.4 Principiile sistemului informaional n instituiile publice, sistemul informaional se fundamenteaz pe un ansamblu de principii care permit realizarea funciilor specifice i cuprinde: eseniale; principiul asigurrii unui timp corespunztor de reacie a componentelor sistemului administraiei publice; principiul conceperii i restructurrii sistemului principiul principiul unitii metodologice asupra a tratrii informaional potrivit cerinelor manageriale; informaiei; concentrrii informaiilor din toate
91
88
Andre Solomia
Andre Solomia
principiul asigurrii informaiilor finale selectate
nregistrare , de transmitere i prelucrare a informaiilor eseniale. Avnd efecte implicit n economie de timp , economie de resurse i operativitate privind fundamentarea unor decizii sau elaborarea unor documente administrative. Principiul asigurrii timpului corespunztor de reacie pentru componentele administraiei publice implic utilizarea unor proceduri i mijloace variate pentru tratarea informaiilor. Principiul asigurrii informaiilor finale se fundamenteaz pe informaii sintetice dar i pe amplul proces de documentare administrativ. Principiul flexibilitii presupune adaptarea continu a paramerelor sistemului informaional din administraia public la caracterizarea mediului extern. Acest principiu necesit o permanent reacie a instituiilor din administraia public central i local fa de opinia membrilor entitii i adaptarea rapid a deciziilor din sistem n funcie de nevoi i interese ale interese ale populaiei. Tendinele care se manifest n cadrul sistemului informaional al managementului public sunt: utilizarea computerelor n reea; cibernetica administrativ ca domeniu nou al
dintr-un fond de informaii primare; Principiul conceperii i restructurrii sistemului informaional se fundamenteaz pe cerinele specifice ale managerilor instituiilor publice sunt strns corelate cu sistemul de nevoi i interese ale entitii. n ceea ce privete cel de-al doilea principiu, trebuie s se in seama de faptul c n proiectarea structurilor organizatorice este necesar ca fiecare component a sistemului s reprezinte att un emitor ct i un beneficiar de informaii iar tipurile de relaii organice se descriu circuite informaionale. Principiul unitii metodologice a tratrii informaiilor asigur sistemului informaional un plus de rigurozitate i faciliteaz funcionalitatea sa, tocmai prin modul de nelegere i prelucrare unitar a informaiilor care permite trecerea la prelucrarea automat a datelor. Acest principiu faciliteaz att controlul conducerii asupra funcionalitii sale, ct i extinderea utilizrii sistemelor de prelucrare automat a datelor i circulaia operativ a informaiilor n sistemul administrativ. Principiul concentrrii asupra informaiilor eseniale asigur degrevarea sistemului informaional de informaiile nerelevante care afecteaz calitatea proceselor de 89
informaticii administrativ care ofer funcionarilor seturi de 90

Managementul Serviciilor Publice

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Managementul Serviciilor Publice

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Ec. drd.