4

Tema nr. 4 — DREPTUL DE PROPRIETATE PUBLICĂ

NOȚIUNE
§1. Proprietatea publică
Drept civil III. Drepturi reale
asist. dr. Anthony MURPHY

Art. 858 C.civ.: Proprietatea publică este dreptul de proprietate ce aparține statului sau unei
unități administrativ-teritoriale asupra bunurilor care, prin natura lor sau prin declarația legii,
sunt de uz ori de interes public, cu condiția să fie dobândite prin unul din modurile prevăzute
de lege.
DOMENIALITATEA (A) DOMENIUL PUBLIC cuprinde bunuri de:
→ uz public (utilizate de toți membrii comunității);
→ interes public (afectate funcționării serviciilor publice/realizării directe a interesului
public);
• Domeniul public al statului cuprinde bunuri:
→ enumerate în art. 136 alin. (3) din CONSTITUȚIE și Anexa nr. 2 din CODUL ADMINISTRATIV;
→ orice alte bunuri de uz/interes public național, conform legii/naturii lor;
• Domeniul public al județului cuprinde bunuri:
→ enumerate în Anexa nr. 3 din CODUL ADMINISTRATIV;
→ declarate de CONSILIUL JUDEȚEAN (dacă nu sunt de interes național);
• Domeniul public al localității (comună/oraș/municipiu):
→ enumerate în Anexa nr. 4 din CODUL ADMINISTRATIV;
→ declarate de CONSILIUL LOCAL dacă nu sunt de interes național/județean).
(B) DOMENIUL PRIVAT – cuprinde bunurile aflate în proprietatea privată a statului/UAT-urilor.
CARACTERELE → comune cu proprietatea privată: ABSOLUT, EXCLUSIV și PERPETUU;
DREPTULUI → specifice proprietății publice: INALIENABIL, INSESIZABIL și IMPRESCRIPTIBIL.
(a) Inalienabilitatea – NU poate fi înstrăinat / dobândit prin mijloace de drept civil (acte
juridice sau fapte juridice) / dezmembrat (dar poate fi ÎNCHIRIAT și derivat în DREPTURI REALE
SPECIFICE);
→ transferul are loc numai prin ACTE ADMINISTRATIVE:
• din domeniul privat în domeniul public, prin HG/HCJ/HCL;
• din domeniul public al UAT în cel al statului, prin HCJ/HCL, la cererea Guvernului;
• din domeniul public al statului în cel al UAT, prin HG, la cererea autorității locale;
• din domeniul public al UAT în cel al altei UAT, prin HCJ/HCL, la cererea autorității;
(b) Insesizabilitatea – NU poate face obiectul EXECUTĂRII SILITE; NU se pot constitui GARANȚII
REALE!
(c) Imprescriptibilitatea ACȚIUNII ÎN REVENDICARE – NU poate fi dobândit prin UZUCAPIUNE ori
POSESIE DE BUNĂ-CREDINȚĂ.
TITULARI (a) STATUL – drept exercitat de Guvern, prin ministerele de resort și organele de specialitate ale
administrației publice centrale;
(b) UNITĂȚILE ADMINISTRATIV-TERITORIALE – exercitat de autoritățile deliberative ale administrației
publice locale (consiliu județean, consiliu local, Consiliul General al Municipiului București);
→ În litigiile care privesc proprietatea publică, statul român este reprezentat de MINISTERUL
FINANȚELOR PUBLICE.
CONȚINUT • POSESIE;
• FOLOSINȚĂ – bunurile de uz public (≠ titularul dreptului!);
• DISPOZIȚIE MATERIALĂ – modificarea și transferul unor bunuri;
• DISPOZIȚIE JURIDICĂ – transferul prin mijloace de drept public.
LIMITE → aceleași cu proprietatea privată, aplicabile mutatis mutandis.
EXERCITARE → dubla calitate:
• subiect de drept public (acte de putere – de regulă, cu caracter individual);
• subiect de drept privat (în raporturile de drept civil).
(a) exercitare directă de către autoritatea competentă (în cazul în care nu s-au constituit
drepturi reale specifice și nu s-au închiriat bunurile);
(b) exercitare indirectă, prin titularii drepturilor reale derivate / drepturilor de creanță.
1
 → constituirea unui drept real exclude constituirea simultană a altuia asupra aceluiași bun!
→ închirierea nu este un drept real; se încheie de către titularul dreptului de PROPRIETATE
PUBLICĂ sau, după caz, de ADMINISTRARE (acestuia din urmă i se cuvine o cotă stabilită în
HG/HCJ/HCL, și e necesară aprobarea titularului proprietății publice).
DOBÂNDIRE → achiziție publică;
art. 863 → expropriere;
C.civ. → donație sau legat;
→ convenție cu titlu oneros;
→ transferul din domeniul privat;
→ alte moduri prevăzute de legea organică (accesiune).
ÎNCETARE → pieirea bunului;
→ trecerea în domeniul privat (inclusiv prin retrocedare).

§2. Drepturile reale specifice proprietății publice

❶ Dreptul de administrare (darea în administrare)

TITULARI → regiile autonome

din subordinea autorităților administrației publice centrale/locale
→ instituțiile publice
• dubla calitate ca subiecte de → public (la constituire și încetare)
drept → privat (în raporturile juridice civile)
• au calitate și capacitate procesuală numai pentru dreptul de administrare
CONSTITUIRE → prin acte de putere (HG/HCJ/HCL); nu e necesar acordul regiei autonome/instituției publice
CONȚINUT • posesia (ca expresie juridică a stăpânirii ≠ aproprierii);
• folosința (utilizare conform destinației generale sau speciale).
ÎNCETARE → odată cu încetarea dreptului de proprietate publică
→ prin ACTUL DE REVOCARE emis în condițiile legii (supus principiului simetriei)
• ca sancțiune (pentru fapte culpabile în exercitarea dreptului de administrare);
• dacă interesul impune, chiar prin trecerea în administrarea altuia sau prin redistribuire (act
atacabil în contencios administrativ pentru încălcarea competenței legale).
→ conform HG nr. 481/1995
→ reorganizarea regiei administrative în societate comercială / a instituției publice (caz în care
se poate recurge la constituirea unui drept de proprietate sau de concesiune)
→ trecerea în domeniul privat (conform Constituției și legii)
OPOZABILITATE → erga omnes în raporturile de drept civil
→ inopozabil titularului proprietății publice (excepție: contenciosul administrativ)

❷ Dreptul de concesiune asupra bunurilor proprietate publică

TITULARI → concedent:
• statul, reprezentat de ministere / alte organe de specialitate ale adm. publice centrale
• UAT, reprezentată de președintele Consiliului Județean (județ) sau de primar (localitate)
→ concesionar (persoană fizică sau juridică)
CONSTITUIRE → contractul de concesiune – încheiat în formă scrisă, prin care o autoritate publică transmite
temporar dreptul și obligația de exploatare a unui bun proprietate publică, în schimbul unei
redevențe, către o persoană (fizică sau juridică) care acționează pe riscul și răspunderea sa
[art. 303 alin. (2) COD ADMINISTRATIV];
→ caractere juridice: intuitu personae, solemn (formă scrisă), sinalagmatic, oneros, comutativ,
cu executare succesivă, constitutiv de drepturi reale;
→ conținut [art. 324 COD ADMINISTRATIV ]:
• parte reglementară (clauze obligatorii, din caietul de sarcini);
• parte contractuală (clauze negociate);
→ procedura cesionării:
2
 • regula: procedura administrativă de inițiere și atribuire – în principiu, prin licitație
publică, dar poate fi și prin negociere directă;
• excepția: atribuirea directă către COMPANII NAȚIONALE, SOCIETĂȚI NAȚIONALE și SOCIETĂȚI
COMERCIALE subordonate, coordonate sau sub autoritatea concedentului (e.g., obținute
din reorganizarea regiei autonome)
CARACTERE → temporar – maxim 49 de ani, prelungibil prin acord ulterior cu cel mult 50% (durata totală
ar ajunge până la 73 de ani și 6 luni) [art. 306 alin. (1) COD ADMINISTRATIV ];
• trăsătura ar fi încălcată de o condiție suspensivă pentru prelungire sau de o clauză privind
obligația de a prelungi;
→ subconcesionarea este interzisă [art. 305 alin. (1) COD ADMINISTRATIV ], cu excepția atribuirii
directe (ratione legis: concesionarul este subordonat concedentului).
CONȚINUT • posesia ca element juridic (≠ stare de fapt) al stăpânirii;
• folosința (usus și fructus în condițiile legii și contractului + orice acte materiale sau juridice
necesare exploatării);
• dispoziția materială (productele, în limitele legii și contractului);
• dispoziția juridică (regula inalienabilității; excepția transferului de drepturi și obligații către
o altă persoană juridică, cu aprobarea scrisă a autorității competente – e.g., acord petrolier).
ÎNCETARE → expirarea duratei;
art. 327 → denunțare unilaterală (de către concedent), cu despăgubire justă și prealabilă, dacă interesul
C. adm. național/local impune;
→ reziliere pentru nerespectarea obligațiilor contractuale, cu despăgubiri din partea celuilalt;
→ dispariția (forță majoră) bunului concesionat;
→ imposibilitatea obiectivă de exploatare – renunțare fără despăgubiri;
→ imposibilitatea continuării (epuizarea bunurilor consumptibile).

❸ Dreptul real de folosință gratuită asupra bunurilor proprietate publică

TITULARI → instituțiile de utilitate publică: persoane juridice de drept privat fără scop lucrativ;
Persoanele juridice de drept public (instituțiile publice) nu au nevoie de acest drept fiindcă pot
beneficia, tot gratuit, de dreptul de administrare; concluzie valabilă și pentru regiile autonome.
CONSTITUIRE → prin acte de putere (HG/HCJ/HCL); conținut prevăzut de art. 349 COD ADMINISTRATIV.
CARACTERE → intuitu personae;
→ drept real;
→ drept gratuit;
→ temporar (chiar dacă legea nu prevede durata maximă) [art. 874 alin. (1) C.civ.];
→ nu poate fi închiriat/cedat cu titlu oneros/gratuit [art. 351 alin. (1) COD ADMINISTRATIV]
CONȚINUT • posesia ca element juridic (≠ stare de fapt) al stăpânirii;
art. 874(2) • folosința: pot fi culese fructe NATURALE și INDUSTRIALE (≠ fructe CIVILE, care pot fi culese numai
C.civ. cu derogare expresă în actul de constituire);
• dispoziția materială (producte și construire pe teren, în condițiile actului de constituire).

ÎNCETARE → expirarea duratei;

art. 874(3) → încetarea dreptului de proprietate publică;
C.civ. → act de revocare (ca sancțiune sau, după caz, ca obligație dictată de interesul public).

3
 §3. Exproprierea și confiscarea

❶ Exproprierea pentru cauză de utilitate publică

SEDES MATERIAE → dreptul comun

— art. 44 alin. (3) și (6) din Constituția României;
— art. 562 alin. (3) C.civ.;
— Legea nr. 33/1994;
— HG nr. 583/1994;
→ dreptul special:
— Legea nr. 255/2010 (care prezintă probleme de constituționalitate1);
— HG r. 53/2011.

PRINCIPII → CAUZA DE UTILITATE PUBLICĂ (presupune împrejurări excepționale; limitată, momentan, la lucrări de
utilitate publică);
→ DESPĂGUBIREA DREAPTĂ (i.e., să acopere integral pierderea suferită: valoarea reală2 a imobilului și
prejudiciul cauzat) și PREALABILĂ (i.e., anterioară momentului stingerii dreptului, astfel încât să fie
posibilă înlocuirea bunului);
→ se dispune prin HOTĂRÂRE JUDECĂTOREASCĂ [constituționalitatea art. 9 alin. (4) din Legea nr.
255/2010 este discutabilă]
OBIECT • imobile (cu tot cu accesoriile prevăzute de art. 546 C.civ.);
• numai proprietatea privată (chiar a comunei, orașului sau municipiului, dar nu a județului sau
statului, care sunt expropriatori).

EFECTE → raporturi obligaționale:

— dreptul la despăgubire (supus prescripției extinctive în termen de 3 ani);
• momentul acordului de voință;
• momentul pronunțării hotărârii judecătorești prin care instanța ia act de învoiala părților;
• momentul rămânerii definitive a hotărârii judecătorești (litigiu privind despăgubirea);
— încetarea oricărei locațiuni [art. 29 alin. (1) din Legea nr. 33/1994; cu asigurarea unei locuințe
de către expropriator];
→ drepturi reale:
— încetarea dreptului (de proprietate privată) și nașterea unuia nou (de proprietate publică) în
momentul îndeplinirii obligațiilor expropriatorului (atunci survine HOTĂRÂREA JUDECĂTOREASCĂ);
• nota bene, legiuitorul vorbește despre „transfer” în art. 28 alin. (1) din Legea nr. 33/1994,
iar Curtea Constituțională face aceeași eroare în jurisprudența sa (infra, nota 2);
— punerea în posesie a expropriatorului.

❷ Confiscarea

SEDES MATERIAE → art. 44 alin. (9) din Constituția României și art. 562 alin. (4) C.civ.;
OBIECT → bunurile destinate, folosite sau rezultate din săvârșirea unei infracțiuni sau contravenții;
OBSERVAȚII → prezumția caracterului licit al dobândirii averii [art. 44 alin. (8) din Constituție];
→ legea penală prevede anumite condiții pentru confiscare.

1
O parte a literaturii juridice critică drept neconstituțională soluția unei proceduri administrative, iar nu judiciare, pentru exproprierea
realizată fără înțelegere cu cel expropriat, raportat la dispozițiile art. 44 alin. (6) din Constituție.
2
Valoarea reală a bunului expropriat evocă „prețul cu care se vând, în mod obișnuit, imobilele de același fel în unitatea administrativ-
teritorială” [art. 26 alin. (2) din Legea nr. 33/1994]. Textul citat adaugă „la data întocmirii raportului de expertiză”, precizare în legătură
cu care Curtea Constituțională s-a exprimat în Decizia nr. 12/2015 (Monitorul Oficial al României nr. 152 din 3 martie 2015), paragraful
nr. 25: „experții și instanța de judecată vor ține seama de prețul cu care se vând, în mod obișnuit, imobilele de același fel în unitatea
administrativ-teritorială, la momentul transferului dreptului de proprietate”. Bunăoară, corect ar fi fost să se fi reținut momentul la care
se stinge proprietatea privată și se naște proprietatea publică asupra bunului expropriat.
4