CAPITOLUL 10

PROCESUL BUGETAR

10.1. Etapele procesului bugetar

10.2. Elaborarea proiectului de bugete centrale şi ale unitãţilor administrativ-teritoriale
10.3. Elaborarea bugetului general consolidat

10.1. Etapele procesului bugetar la nivel central şi local

Procesul bugetar parcurge urmatoarele faze:
- elaborarea proiectului de buget;
- aprobarea bugetului;
- executia bugetului;
- incheierea si aprobarea contului de executie bugetara;
- controlul bugetar.
Caracteristicile si desfasurarea procesului bugetar depind de stadiul de dezvoltare
economica, politica, sociala a tarii respective, dar prezinta si trasaturi. Astfel, orice proces
bugetar este un proces:
- de decizie, deoarece organele competente hotarasc cum sa imparta resursele de care
dispun autoritatile in stat;
- politic, deciziile de alocare a resurselor fiind determinate de formatiunile politice care
conduc statul;
- complex, in care sunt angrenati mii de participanti, cu probleme foarte diverse;
- ciclic, desfasurandu-se intr-o perioada calendaristica bine determinata (in general anul
bugetar), dupa care procesul se reia.
Metode şi tehnici de elaborare a bugetelor publice
Pentru dimensionarea veniturilor si cheltuielilor ce se programeaza in bugetul public
national (inclusiv in fondurile extrabugetare din bugetul general consolidat) se utilizeaza mai
multe feluri de metode:
Metode clasice, cum sunt:
- metoda automata sau a penultimei, care presupune realizarea proiectului de buget luand
ca baza executia bugetara din penultimul an bugetar (ultimul an bugetar, nefiind incheiat,
ofera numai informatii preliminare, care ar putea distorsiona analiza). Metoda este simpla,
dar intr-un mediu economic ce se afla in plin proces de transformare extrapolarea rezultatelor
obtinute cu doi ani in urma introduce multe erori;
- metoda majorarii (diminuarii) presupune determinarea ritmului mediu de variatie a
indicatorilor bugetari avand ca baza de referinta ultimii cinci (sau mai multi) ani de executie
bugetara, proiectul urmarind trendul observat. Metoda prezinta dezavantajul ca nu tine seama
de impulsurile nou aparute ;
- metoda evaluarii directe se realizeaza pe baza analizei evolutiei veniturilor si cheltuielilor
din diversele sectoare economico-sociale, precum si din estimarea impactului probabil al
modificarii legislatiei (de exemplu introducerea unui nou tip de impozit, cum a fost TVA;
 alocarea unor fonduri publice pentru realizarea unor obictive de investitii de importanta
nationala, cum este Centrala Atomo-Electrica de la Cernavoda etc.).

Metode moderne de dimensionare a veniturilor si cheltuielilor bugetare, bazate pe analiza

cost-avantaje si pe studii de eficienta. Aceste metode se utilizeaza cand exista mai multe variante
si se urmareste optimizarea rezultatelor potrivit cu anumite criterii (costuri minime, realizari
maxime s.a.), astfel:
- metoda de planificare, programare si bugetizare, utilizata in anii trecuti in SUA, presupunea
identificarea si cuantificarea obiectivelor ce urmau sa fie finantate de la buget pe termen
lung, analiza costurilor pe care le implicau; se realizau programe alternative pe termen mediu
si se alegea solutia ce raspundea cel mai bine obiectivului propus. Pentru aplicarea metodei
se intocmesc: nomenclatorul programelor avute in vedere (cate un program pentru fiecare
obiectiv), analiza economica a obiectivelor, analiza financiara. Metoda este precisa, dar este
laborioasa si presupune existenta unei baze de date referitoare la fiecare obiectiv in parte,
care sunt greu de determinat sau prognozat cu un grad ridicat de precizie pe termen lung;
- metoda numita “baza bugetara zero”, care a fost practicata de asemenea in SUA , dupa anii
1980. Metoda consta in examinarea critica a fiecarui tip de cheltuiala bugetara, inclusiv a
celor din anii anteriori, apreciindu-se utilitatea si eficienta lor. Aplicarea metodei presupune
existenta unei multitudini de programe alternative, intre care se face optiunea pentru unul sau
altul dintre programe;
- metoda rationalizarii optiunilor bugetare este practicata in Franta si cuprinde patru faze
interdependente:
 studiul obiectivelor propuse a se realiza pe termen mediu, compararea solutiilor
alternative, determinarea costului total si posibilitati de procurare a resurselor;
 luarea deciziei pe baza analizei cost-avantaje, cost-eficienta sau multicriteriala;
 executia programelor aprobate; in care scop se intocmesc bugete de program si se
prevad in bugetul statului creditele bugetare necesare finantarii programului;
 controlul bugetar, care compara rezultatele cu prevederile programului.
Previziunile macroeconomice asociate legilor financiare și programelor de stabilitate sunt
elaborate de Comisia Naţionalã de Prognozã, care pregătește un "buget tehnic economic" intern
şi care este transmis ministrului. Acesta include, pentru fiecare an analizat, un cont previzional
pentru fiecare dintre sectoarele instituționale majore ale conturilor naționale: gospodării,
societăți, administrații publice și "restul lumii", care include agenții nerezidenți și descrie relațiile
economice ale acestora cu România.
Aceste previziuni sunt, de asemenea, examinate de către Comisia Europeană în cadrul
procedurilor stabilite prin Pactul de stabilitate și de creștere.
Previziunile macroeconomice, ca și previziunile privind finanțele publice, pentru anul
viitor și pentru anii următori se bazează pe conturile de previziuni pentru anul în curs.
Aceste previziuni se bazează pe statisticile deja disponibile (indicii producției industriale,
consumul de bunuri al gospodăriilor, cifra de afaceri în domeniul serviciilor etc.) și pe
răspunsurile la anchetele de conjunctură, precum și pe relațiile statistice dintre aceste date și
diferitele posturi din conturile trimestriale.
În cele din urmă, previziunile pentru fiecare variabilă economică sunt ajustate pentru a se
încadra într-un "scenariu economic" credibil. Chiar dacă scenariul ales diferă de rezultatele
modelului, acesta este utilizat în continuare pentru a asigura coerența contabilă.
 Previziunile economice pentru un orizont de timp dincolo de anul viitor, pe care se
bazează legile de programare a finanțelor publice și programele de stabilitate, sunt elaborate cu
instrumente și mai fragile.
În primul rând, acestea se bazează pe o estimare a "creșterii potențiale" a economiei pe
termen mediu. Aceasta este definită ca fiind creșterea PIB-ului care ar fi observată în absența
fluctuațiilor ciclice sau ca fiind creșterea factorilor de producție disponibili (capital și muncă)
plus impactul progresului tehnic. Creșterea medie anuală a PIB-ului pe parcursul unui ciclu este,
în principiu, egală cu creșterea potențială.
Pentru a prognoza creșterea în anii următori, este necesar să se determine și punctul din
ciclu în care se află economia, ceea ce înseamnă estimarea "deviației producției" dintre PIB-ul
real și "PIB-ul potențial". Aceasta din urmă corespunde utilizării depline a factorilor de producție
fără presiune asupra prețurilor și salariilor și ar fi observată dacă creșterea ar fi fost întotdeauna
egală cu creșterea potențială.
Previzionarea veniturilor publice prezintă principalele caracteristici ale metodelor
utilizate și ale organizării instituite pentru a prevedea veniturile provenite din prelevările
obligatorii pentru anul următor. Acestea includ impozitele și contribuțiile la asigurările sociale,
adică 90% din veniturile publice generale. Previziunile privind alte venituri publice (dividendele
din participațiile la societăți publice etc.) necesită tehnici referitoare la gestiunea financiarã a
întreprinderilor şi a metodelor de distribiore a profitului net final.
Previziunile privind veniturile din taxe obligatorii se bazează pe o distincție între
"evoluția spontană" a acestora, adică "la legislație constantă", și impactul "noilor măsuri".
Veniturile pentru anul următor se obțin prin adăugarea (sau scăderea) impactului noilor măsuri la
suma rezultată din aplicarea ratei de creștere spontană a veniturilor la nivelul previzionat al
acestora pentru anul în curs.
Venituri anul N-1 + Creștere spontană + Măsuri noi = Venituri anul N
Creșterea fiecăruia dintre veniturile fiscale, net de "rambursări și reduceri", este estimată
prin aplicarea "elasticității specifice" a acestora la creșterea bazei lor de impozitare.

10.2. Elaborarea proiectului de bugete centrale şi ale unitãţilor administrativ-teritoriale

Elaborarea proiectului de buget.
Autoritatile executive ale statului intocmesc proiectul de buget. Aceasta atributie revine, de
regula, guvernului (exceptie face SUA, in care proiectul de buget este alcatuit de o institutie de
specialitate subordonata Presedintelui). Responsabilitatea pentru elaborarea proiectului ii revine
ministrului finantelor sau ministrului bugetului.
Proiectul de buget contine, in general, urmatoarele documente:
 expunerea de motive si proiectul de lege pentru aprobarea bugetului. Aceste documente
contin, pe langa prevederile referitoare la veniturile si cheltuielile bugetare, si propuneri
de modificare a legislatiei aferenta acestora (modificarea unor cote de impozite etc.). In
unele tari, ca si in tara noastra, seful executivului prezinta Parlamentului proiectul de
lege:
 o lucrare privind starea economico-financiara a tarii si perspectivele acesteia pentru anul
bugetar urmator;
 anexele la proiectul de lege a bugetului, cuprinzand prevederile de venituri si cheltuieli;
 materiale necesare Parlamentului pentru analiza proiectului de buget.
 Elaborarea proiectului de buget este un proces iterativ si laborios; se realizeaza pe baza
propunerilor de cheltuieli aferente sectoarelor bugetare. Aceste propuneri sunt analizate mai intai
de specialisti, apoi la nivel de ministri de resort si, la sfarsit, sunt discutate la nivelul guvernului
si primului-ministru. Proiectul de buget care se inainteaza Parlamentului spre a fi dezbatut si
aprobat urmeaza a fi sustinut de catre membrii Guvernului.
Elaborarea şi aprobarea proiectului de buget :
Proiectul de buget inaintat la Parlament:
- este analizat de catre comisiile parlamentare de specialitate;
- primul-ministru sau ministrul finantelor il prezinta in plenul Parlamentului;
- se realizeaza concilierea amendamentelor propuse la proiectul de buget;
- este aprobat proiectul (in ambele camere, daca Parlamentul este bicameral);
- Presedintele republicii ratifica proiectul aprobat de Parlament, care, din acest moment,
devine lege.
Daca noul buget nu este aprobat pana la inceperea noului an bugetar, legislatia
bugetara din fiecare tara prevede:
- fie aprobarea si trecerea la executia bugetului asa cum a fost propus de Guvern;
- fie inceperea executiei noului buget si continuarea dezbaterilor in Parlament.
- fie luarea in considerare pentru primul trimestru al noului an a prevederilor bugetului
pentru anul anterior, asa cum este reglementat in Romania.
Executia bugetului
Executia bugetului se desfasoara pe durata unui an si urmareste realizarea veniturilor
prevazute in proiectul de buget si executarea cheltuielilor aprobate, prin actiunea agentilor
fiscali, aparatului bugetar, institutiilor financiare s.a. Guvernului ii revine responsabilitatea
pentru executia bugetului in conformitate cu proiectul de buget aprobat de Parlament.
Controlul bugetar
In domeniul indeplinirii prevederilor proiectului de buget aprobat se realizeaza mai multe
forme de control:
 politic, exercitat de Parlament, care examineaza si aproba proiectul de buget si urmareste
executarea acestuia, Guvernul fiind obligat sa-i prezinte periodic rapoarte asupra stadiului
de executie a bugetului;
 jurisdictional, realizat de Curtea de Conturi, care controleaza toate actele justificative de
executie a prevederilor bugetare si da anual descarcarea de gestiune pentru conturile
contabile si raporteaza neajunsurile constatate Parlamentului;
 - administrativ, exercitat de organele de control interne ale institutiilor statului, prin care
se desfasoara realizarea prevederilor bugetare (minister sau agentie guvernamentala,
organe ale Ministerului Finantelor).

Controlul bugetar se fectueaza:

 preventiv, respectiv cel care se exercita inainte de efectuarea operatiunilor de incasare
a veniturilor si de plata a sumelor de la buget, fiind cea mai eficienta forma a
controlului;
 concomitent, cand se limiteaza la controlul legalitatii platii;
  ulterior (postoperativ), cand se constata incalcarea legalitatii si se trece la recuperarea
prejudiciilor aduse statului.

10.3. Procesul bugetar la nivel local

În procesul bugetar la nivelul comunelor, oraşelor şi municipiilor, autorităţile deliberative şi

executive au următoarele atribuţii:
Competenţe ale Consiliilor locale şi judeţene (autorităţi deliberative):
 aprobarea proiectelor bugetelor locale;
 aprobarea virărilor de credite şi a modului de utilizare a rezervei bugetare;
 aprobarea împrumuturilor publice;
 aprobarea contului de încheiere a execuţiei;
 stabilirea de impozite şi taxe locale şi taxe speciale.
Competenţe ale ordonatorilor de credite (autorităţi executive):
 elaborarea şi fundamentarea proiectului de buget propriu;
 elaborarea contului de încheiere a execuţiei;
 urmărirea modului de realizare a veniturilor;
 angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor în limita creditelor bugetare aprobate
şi a veniturilor bugetare posibil de încasat;
 organizarea contabilităţii şi prezentarea la termen a situaţiilor financiare.
Etapele procesului bugetar la nivel local sunt:
A. elaborarea proiectului de buget local;
B. aprobarea bugetului local;
C. execuţia bugetului local;
D. încheierea şi aprobarea contului de execuţie bugetară la nivel local;
E. controlul bugetar la nivel local.

Elaborarea proiectului bugetului

Pentru elaborarea proiectelor bugetelor locale, ordonatorii principali de credite au în vedere:

a) prognozele principalilor indicatori macroeconomici şi sociali pentru anul bugetar pentru
care se elaborează proiectul de buget, precum şi pentru următorii 3 ani;
b) politicile fiscale şi bugetare, naţionale şi locale;
c) prevederile acordurilor de împrumuturi interne sau externe încheiate;
d) politicile şi strategiile sectoriale şi locale, precum şi priorităţile stabilite în formularea
propunerilor de buget;
e) propunerile de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor de credite din subordine;
f) programele întocmite de către ordonatorii principali de credite în scopul finanţării unor
acţiuni, cărora le sunt asociate obiective precise şi indicatori de rezultate şi de eficienţă;
g) programele de dezvoltare economico-socială în perspectivă ale unităţii administrativ-
teritoriale, în concordanţă cu politicile de dezvoltare la nivel naţional, regional, judeţean, zonal
sau local.
Etapele elaborării proiectelor bugetelor locale:
 1) Până la 01 iunie, Ministerul Finanţelor Publice transmite direcţiilor generale ale finanţelor
publice, consiliilor judeţene şi Consiliului General al Municipiului Bucureşti o scrisoare – cadru
care prevede:
 contextul macroeconomic pe baza căruia vor fi întocmite proiectele de buget;
 metodologia de elaborare a acestora;
 limitele de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi de transferuri
consolidabile, pe ansamblul judeţului şi municipiului Bucureşti.
2) Ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat sau ai altor bugete care prevăd
transferuri către bugetele locale transmit autorităţilor administraţiei publice locale valoarea
sumelor aferente, în termen de 10 zile de la primirea limitelor de cheltuieli aprobate de Guvern,
în vederea cuprinderii acestora în proiectele bugetelor locale.
3) Repartizarea pe unităţi administrativ-teritoriale a limitelor sumelor defalcate din unele
venituri ale bugetului de stat destinate echilibrării bugetelor locale se realizează conform
procedurii prezentate în secţiunea 5.3.
4) Pe baza proiectelor de bugete proprii, proiectelor de bugete ale instituţiilor publice
subordonate şi a limitelor de sume defalcate şi transferuri de la bugetul de stat sau alte bugete,
ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale elaborează şi depun până la 01 iulie la
Direcţiile Generale ale Finanţelor Publice proiectele bugetelor locale echilibrate (cu anexele
aferente) pentru anul bugetar următor, precum şi estimările pentru următorii 3 ani;
5) Până la 15 iulie, Direcţiile Generale ale Finanţelor Publice transmit Ministerului
Finanţelor Publice proiectele bugetelor locale centralizate pe ansamblul fiecărui judeţ /
Municipiului Bucureşti.
6) În 5 zile de la data publicării Legii bugetului de stat în Monitorul Oficial, Ministerul
Finanţelor Publice transmite Direcţiilor Generale ale Finanţelor Publice sumele defalcate din
veniturile bugetului de stat şi transferurile consolidabile aprobate prin legea bugetului de stat.
7) În 5 zile de la data comunicării, Direcţiile Generale ale Finanţelor Publice şi consiliile
judeţene repartizează aceste sume şi transferuri pe unităţi administrativ – teritoriale în vederea
definitivării proiectelor bugetelor locale de către ordonatorii principali de credite.
8) În maxim 15 zile de la data publicării legii bugetului de stat în Monitorul Oficial,
ordonatorii principali de credite definitivează proiectele bugetelor locale, care se publică în presa
locală sau se afişează la sediul unităţilor administrativ – teritoriale.
9) locuitorii pot depune contestaţii în maxim 15 zile de la publicare / afişare.
10) În 5 zile de la expirarea termenului de depunere a contestaţiilor, proiectul bugetului local,
însoţit de raportul ordonatorului principal de credite şi de contestaţii, este supus aprobării
Consiliului judeţean/local de către ordonatorul principal de credite.
11) În 10 zile, Consiliul local/judeţean se pronunţă asupra contestaţiilor şi adoptă proiectul
bugetul local.
Observaţii:
1. Dacă legea bugetului de stat nu a fost adoptată cu cel puţin 3 zile înainte de expirarea
exerciţiului bugetar, se aplică în continuare bugetele anului precedent, până la aprobarea noilor
bugete, limitele lunare de cheltuieli neputând depăşi, de regulă, 1/12 din prevederile bugetelor
anului precedent sau 1/12 din sumele propuse în proiectul de buget, în situaţia în care acestea
01:15
sunt mai mici decât cele din anul precedent.
2. Pe parcursul exerciţiului bugetar, ordonatorii principali de credite pot solicita iar consiliile
locale/judeţene pot aproba rectificarea bugetelor locale în termen de 30 de zile de la data intrării
în vigoare a legii de rectificare a bugetului de stat sau ca urmare a unor propuneri fundamentate
ale ordonatorilor principali de credite.
Aprobarea bugetelor locale şi a bugetelor instituţiilor publice de subordonare locală
Proiectele bugetelor locale se aprobă astfel:
- bugetele locale, bugetele împrumuturilor externe şi interne şi bugetele fondurilor externe
nerambursabile se aprobă de către consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al
Municipiului Bucureşti;
- bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetele locale, se aprobă de 01:20

către consiliile locale, în funcţie de subordonarea acestora;

- bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii, inclusiv rectificarea
acestora, se aprobă de către conducerea instituţiei, cu avizul conform al ordonatorului
principal de credite.
În termen de 5 zile de la aprobarea bugetelor locale, ordonatorii principali de credite au
obligaţia să transmită aceste bugete Direcţiilor Generale ale Finanţelor Publice.
În termen de 10 zile de la primirea bugetelor locale aprobate, Direcţiile Generale ale
Finanţelor Publice întocmesc şi transmit Ministerului Finanţelor Publice bugetele locale pe
ansamblul fiecărui judeţ, grupate în cadrul fiecărui judeţ pe comune, oraşe, municipii, pe
structura clasificaţiei bugetare.

10.3. Elaborarea bugetului general consolidat

Delimitarea atribuţiilor între administraţia publică centrală şi cea locală este marcată
periodic de mutaţii în repartiţia sarcinilor, aceste transferuri de sarcini reflectându-se în
structura veniturilor şi cheltuielilor publice.
Trecerea de către Guvern, în administrarea şi finanţarea autorităţilor administraţiei
publice locale, a unor cheltuieli publice, ca urmare a descentralizării acestora şi a altor
cheltuieli publice noi se face prin lege, cu asigurarea resurselor financiare necesare realizării
acestora.
Transferurile de fonduri de la bugetul central către bugetele locale, cuprinse în veniturile
totale ale bugetelor locale.
Prin operaţiunea de consolidare a veniturilor şi cheltuielilor publice la nivelul bugetului
general se eliminã dublele înregistrãri. Pentru a delimita aceastã operaţiune de acele
operaţiuni care realizeazã soldul dintre douã sume de sens contrar (netul dintre cele douã
mãrimi), trebui definite noţiunile de transfer consolidabil şi transfer neconsolidabil, deoarece
în practica finanţelor publice ale statelor, fie acestea de tip unitar sau federal, se utilizeazã
ambele tipuri de transferuri:
 în cadrul bugetului general consolidat, se realizeazã transferuri. Astfel, din veniturile
constituite la nivelul unui buget - în general cel de stat - se transferã sume pentru
finanţarea unor activitãţi sau servicii, finanţare realizatã din alte bugete - de exemplu din
bugete locale sau din bugetul asigurãrilor sociale de stat. Aceste sume reprezintã
cheltuieli pentru cel dintâi buget şi venituri pentru celelalte, ceea ce înseamnã cã, la
realizarea unei consolidãri (agregãri a bugetelor şi fondurilor publice) vor trebui
eliminate.
 existã însã transferuri adresate direct beneficiarilor de servicii publice, sume ce nu se
întorc în sistemul bugetar - decât, cel mult, de o manierã indirectã, prin intermediul
creşterii cererii interne, dar în ciclul urmãtor al activitãţii economice. Respectivele sume
se constituie în trasferuri neconsolidabile.

Pentru a arãta cum se aplicã algoritmul de consolidare în situaţia cheltuielilor

bugetului general, presupunem cã indicatorii bugetului de stat şi bugetelor locale se prezintã
astfel :

Bugetul de stat Bugetele locale

Venituri Venituri
290 mii miliarde lei  200 mii miliarde lei
din care :
 80 mii miliarde lei din
transferurile de la
bugetul de stat
Cheltuieli Cheltuieli
320 mii miliarde lei  199,5 mii miliarde lei
din care : din care :

 80 mii miliarde lei  80 mii miliarde lei

transferuri consolidabile finanţeazã servicii
cãtre bugetele locale pentru care s-au primit
transferurile
Sold bugetar Sold bugetar
 - 30 mii miliarde lei  + 0,5 mii miliarde lei

Total venituri brute ale bugetului de stat şi bugetelor locale =

= 290 + 200 = 490 mii miliarde lei

Total venituri consolidate ale bugetului de stat şi bugetelor locale =

= 290 + (200 – 80) = 410 mii miliarde lei

Total cheltuieli brute ale bugetului de stat şi bugetelor locale =

= 320 + 199,5 = 519,5 mii miliarde lei
Total cheltuieli consolidate ale bugetului de stat şi bugetelor locale =
= (320 – 80) + 199,5 = 439.5 mii miliarde lei

Potrivit acestui algoritm, prin care se eliminã înregistrãrile duble, se calculeazã

veniturile şi cheltuielile consolidate pentru ansamblul bugetelor şi fondurilor publice, în acest
fel putând determina totalitatea resurselor de care dispun autoritãţile publice, precum şi
efortul financiar al întregii naţiuni pentru finanţarea serviciilor publice, la toate nivelurile
administrative publice.