Drept administrativ I

24 februarie 2020
Cursul 2

Noțiuni fundamentale pentru dreptul administrativ

§ Administrația publică

Noțiunea de administrație publică are două sensuri – unul funcțional-material,

reprezentând conținutul activității, și unul organic, ce are în vedere autoritățile care realizează
această activitate.

În sens funcțional-material, administrația publică reprezintă activitatea de organizare a

executării și executarea în concret a legii.

În sens organic, administrația publică reprezintă un ansamblu de autorități publice prin

care, în regim de putere publică, se aduc la îndeplinire legile sau, în limitele legii, se prestează
servicii publice.

§ Autoritatea publică și instituția publică

Constituția României din 1991, republicată, utilizează cu prioritate noțiunea de autoritate

a administrației publice, dar, uneori, și pe cea de organ al administrației publice.

Autoritățile administrației publice fac parte din sfera largă a autorităților publice,
definite ca reprezentând colective organizate de oameni care exercită prerogative de putere
publică la nivel central sau local. În mod echivalent, autoritatea publică este o structură
organizatorică ce acționează în regim de putere publică pentru satisfacerea unui interes public.

Spre deosebire de noțiunea de autoritate publică, noțiunea de instituție publică are în

vedere structuri care, de regulă, se subordonează unor autorități ale administrației publice și care
funcționează din venituri bugetare, dar în egală măsura și din surse extrabugetare, având venituri
proprii. Exemple: în educație (Universitatea din București), cultură (Opera Națională, teatre),
sănătate (spitale).

Potrivit Codului administrativ, instituția publică este definită ca reprezentând acea

structură funcțională care acționează în regim de putere publică sau prestează servicii publice și

Pagina 1 din 7
 Drept administrativ I
24 februarie 2020
Cursul 2

care este finanțată din venituri bugetare sau din venituri proprii în condițiile legii finanțelor
publice.

Legislația actuală utilizează și noțiunea de instituție de utilitate publică, având în

vedere persoane juridice de drept privat autorizate prin lege să realizeze un serviciu public
fundamental. Exemple: universități private, teatre private, spitale private. Actele emise de
acestea pot fi atacate în contencios administrativ.

Potrivit Codului administrativ, instituția de utilitate publică reprezintă persoana juridică

de drept privat care, potrivit legii, a obținut statut de utilitate publică.

§ Puterea publică

Noțiunea de putere publică desemnează drepturile speciale exorbitante (prerogativele)

de care dispune orice autoritate a administrației publice și, implicit, orice autoritate publică în
vederea exercitării atribuțiilor sale și pentru satisfacerea interesului public.

Potrivit Codului administrativ, regimul de putere publică reprezintă ansamblul

prerogativelor și constrângerilor prevăzute de lege în vederea exercitării atribuțiilor autorităților
și instituțiilor administrației publice și care le conferă posibilitatea de a se impune cu forță
juridică obligatorie în raporturile lor cu persoane fizice sau juridice, pentru apărarea interesului
public.

§ Interesul public și serviciul public

Noțiunea de interes public desemnează necesitățile materiale și spirituale ale cetățenilor

la un moment dat.

Sintagma interes public, alături de alte noțiuni precum ordine publică, bun public
ș.a.m.d. reprezintă un concept ce depinde de scopurile politice, sensul noțiunii putând să se
modifice odată cu schimbarea concepțiilor politice în cazul alternanței la putere.

Orice forță politică ajunsă la guvernare are tendința să îmbrace în haină juridică (să
confere obligativitate) propriului punct de vedere cu privire la o anumită instituție, concept,
fenomen ș.a.m.d. Cu alte cuvinte, dreptul privit ca ansamblu de norme juridice, reprezintă

Pagina 2 din 7
 Drept administrativ I
24 februarie 2020
Cursul 2

instrumentul prin care puterea politică aflată la conducerea unei țări stabilește decizii obligatorii
pentru cetățenii săi.

Prin urmare, nu orice activitate de interes public reprezintă un serviciu public, ci doar
acea activitate apreciată de puterea politică ca fiind de interes public. Serviciul public reprezintă
activitatea cu caracter continuu și regulat organizată sau autorizată de o autoritate a
administrației publice în vederea satisfacerii unor necesități de interes public.

Delimităm și în acest caz două sensuri – un sens funcțional-material, desemnând

conținutul activității, și un sens organic, înțelegând structurile care realizează servicii publice.
Orice serviciu public se caracterizează prin continuitate, prin egalitatea tuturor în fața lui și prin
necesitatea adaptării lui la nevoile utilizatorilor.

Potrivit Codului administrativ, noțiunea de serviciu public este definită drept activitatea
sau ansamblul de activități organizate de o autoritate a administrației publice sau de o instituție
publică, ori autorizată sau delegată de aceasta în scopul satisfacerii unei nevoi cu caracter general
sau a unui interes public, în mod regulat și continuu.

În ceea ce privește unele dintre noțiunile deja enumerate, cum ar fi ordine publică,
interes public, urgență, situații extraordinare, noțiuni ce se regăsesc în texte constituționale și
legale, românești sau occidentale, s-a dezvoltat în doctrina germană teoria conceptelor juridice
nedeterminate. Prin această teorie s-a susținut că este vorba de noțiuni cu un înțeles larg și
relativ determinat, a căror interpretare este lăsată la aprecierea celui chemat să aplice legea.
Identificăm, corelativ, teoria puterii discreționare a administrației.

Dreptul de apreciere (puterea discreționară) reprezintă acea marjă de libertate lăsată la

libera apreciere a unei autorități astfel ca în vederea atingerii scopului indicat de legiuitor să
poată să recurgă la orice mijloc de acțiune în limitele competenței sale. Depășirea limitelor
puterii discreționare înseamnă exces de putere, definit în Legea contenciosului administrativ ca
reprezentând exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice, prin încălcarea limitelor
competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

§ Relația executiv – administrație publică

Pagina 3 din 7
 Drept administrativ I
24 februarie 2020
Cursul 2

În doctrina de drept public, administrația – noțiune centrală a dreptului administrativ, a

fost definită tradițional ca o activitate ce constă într-o prestație a unei persoane sau a unui grup
de persoane, în folosul altora, față de care prestatorul activității se află în anumite raporturi
juridice și căruia beneficiarul prestației îi pune la dispoziție mijloacele materiale și financiare
necesare.

Dacă avem în vedere sensul organic al noțiunii de administrație publică, cercetarea

locului și a rolului structurilor care o realizează presupune o analiză prin raportare la autoritățile
publice care realizează celelalte funcții ale statului – cea legislativă și cea judecătorească.

Prin scopul său, administrația este legată de autoritatea legislativă, care prin conținutul
activității sale, constând în legiferare, circumstanțiază finalitatea și sensul în care administrația
acționează.

În raport cu autoritatea judecătorească, administrația publică se află de asemenea într-o

strânsă legătură, pentru că cel mai adesea în sfera administrației publice sunt puse în executare
hotărârile judecătorești.

Prin natura ei, administrația publică este legată în cea mai mare măsură de puterea
executivă, având însă o sferă mai largă decât aceasta. În realizarea funcției executive a statului,
se desfășoară două categorii de activități – de guvernare și de administrare. Activitatea de
guvernare, în esență, este rezultatul luării unor decizii politice esențiale pentru soarta națiunii,
iar activitatea de administrare înseamnă, în esență, punerea în aplicare a legii.

Sfera de cuprindere a administrației publice este mai largă decât cea a activității
executive, dar în egală măsură putem susține că administrația publică se află în întregime sub
influența și sub controlul puterii executive dacă ne raportăm la conținutul Art. 102, alin. (1), din
Constituția României, care consacră rolul Guvernului de a realiza conducerea generală a
administrației publice. Potrivit doctrinei, reținem că administrația publică este o activitate
determinată de voința politică și realizată în mare măsură de executiv, prin care se urmărește
punerea în aplicare a legii, cu alte cuvinte organizarea executării și executarea în concret a legii.

§ Rolul executivului în dreptul public contemporan

Pagina 4 din 7
 Drept administrativ I
24 februarie 2020
Cursul 2

În forma sa inițială, Constituția României din 1991 nu a consacrat expres principiul

separației și echilibrului puterilor în stat, dar acesta era subînțeles atât din reglementarea
autorităților publice care realizează cele trei funcții ale statului din Titlul III, cât și din unele texte
constituționale. De exemplu, Art. 80, alin. (2), consacră rolul președintelui de mediator între
puterile statului, între stat și societate.

Prin legea de revizuire din 2003, principiul separației puterilor în stat a fost consacrat
expres, în Art. 1, alin. (4), printr-o formulare specială („în cadrul democrației constituționale”)
care lasă să se înțeleagă că există autorități publice cu atribuții de control care nu pot fi încadrate
în niciuna din cele puteri ale statului (de exemplu, CCR).

În ceea ce privește rolul executivului în dreptul public contemporan, se impun două

precizări:

1. Niciodată și nicăieri cele trei puteri ale statului nu au fost complet separate, între
ele existând dintotdeauna diferite forme de colaborare și control reciproc. Analiza
prevederilor constituționale ne arată că foarte multe texte au în vedere raporturile
dintre autoritățile publice de rang constituțional și în foarte mică măsură regăsim
prevederi constituționale care să privească de o manieră autonomă fiecare
autoritate în parte. În ultimele decenii, aceste forme de colaborare și control
reciproc au devenit dominante în societate.
2. Se impune menționată existența în societatea contemporană a unor structuri
organizatorice învestite cu prerogative de putere publică ce reprezintă, deci,
autorități publice, și au, cel mai adesea, atribuții de control, urmărind să verifice
activitatea autorităților publice ce realizează clasicele funcții ale statului. Spre
pildă, Avocatul Poporului este calificat în doctrina occidentală ca fiind legat de
autoritatea legislativă, de regulă prin modalitatea de numire sau alegere; de
executiv și administrație prin conținutul activității, fiindcă cel mai adesea
controlează activitatea administrației publice; de puterea judecătorească prin
rezultatul activității sale, având rolul de a soluționa un conflict apărut între
administrație și cel care se plânge împotriva administrației. Din perspectiva
dreptului comparat, e dificil de încadrat într-una sau alta din cele trei puteri. Un

Pagina 5 din 7
 Drept administrativ I
24 februarie 2020
Cursul 2

alt exemplu îl reprezintă Curtea Constituțională a României, calificată tradițional

drept un organ politico-jurisdicțional. Aceasta cunoaște o consacrare
constituțională într-un titlu distinct, nu în Titlul III, denumit Autoritățile publice,
fiind însă, fără îndoială, o autoritate publică cu atribuții de control, al cărei
principal rol este garantarea supremației constituției, consacrată în Art. 1, alin (5).
O altă autoritate este Curtea de Conturi a României, reglementată expres în Art.
140, care, în esență, verifică modalitatea în care s-a cheltuit banul public. În
trecut, a avut și atribuții jurisdicționale, care au fost înlăturate cu ocazia revizuirii
constituționale din 2003. Tot în această categorie, includem Consiliul Economic și
Social, o autoritate publică cu atribuții în domeniul economic și social, care a fost
creată în 2003, fiind introdusă la Art. 141 din Constituția României, odată cu
revizuirea. Aceasta are atribuția de a da avize consultative spe proiectele de acte
normative în domeniul economic și social.

În dreptul public contemporan, problema fundamentală o constituie distincția dintre

legislativ și executiv, distincție ce reprezintă și esența structurii puterii politice. Dacă inițial
delimitarea se realiza între puterea de a face legea, pe de-o parte, și puterea de a o executa, pe de
altă parte, la ora actuală adevărata divizare este cea care apare între puterea executivului de a
conduce politica națională, utilizând administrația publică, pe de-o parte, și libertatea lăsată
legislativului de a controla acțiunea executivului, pe de altă parte.

Limitarea puterilor în regimurile constituționale actuale se realizează prin asigurarea

independenței autorității judecătorești, prin promovarea unor principii ca principiul supremației
constituției și a legii, al respectării ierarhiei normelor juridice (Art. 4 din Legea privind normele
de tehnică legislativă), precum și prin înființarea unor autorități cu atribuții de control.

Analiza raportului dintre legislativ și executiv pornește, în sistemul constituțional

românesc, de la conținutul Art. 61 din Constituția României, ce consacră rolul Parlamentului de
organ reprezentativ suprem și unică autoritate legiuitoare a țării. Totuși, Art. 115 consacră
instituția delegării legislative, ce rezumă, în esență, posibilitatea acordată Guvernului ca, în
anumite limite și cu respectarea unor condiții, să adopte ordonanțe ce conțin norme cu putere de
lege, ca o excepție de la regula consacrată în Art. 61.

Pagina 6 din 7
 Drept administrativ I
24 februarie 2020
Cursul 2

Constituția consacră un executiv bicefal (dual), având în frunte un președinte și un guvern

condus de un premier, care se află în raporturi de cooperare potrivit regimului constituțional.

Pagina 7 din 7