Noțiuni fundamentale pentru dreptul administrativ

Triplă perspectivă de analiză: legislativă, jurisprudențială și doctrinară.

Analiza unei instituții presupune o cercetare sub dublu aspect: istoric și de drept
comparat.
Orice analiză a dreptului administrativ se bazează, de regulă, pe calificarea acestuia ca
fiind o ramură a dreptului public. De aici necesitatea distincției dintre dreptul public și
dreptul privat.
Dreptul public se referă la organizarea statului. Dreptul privat se referă la interesele
particularilor (Ulpian).
În studiul Dreptului administrativ, ramură a dreptului public, noțiunea de
administrație publică ocupă poziția centrală.
Sub aspect etimologic, cuvântul administrație provine din limba latină, fiind compus
din prepoziția ad, însemnând la, către și minister, însemnând servitor, supus.
Prin urmare, la origini, prin această noțiune s-a avut în vedere o activitate
subordonată, la comandă, pusă în slujba cuiva.
 Administrația publică-administrația de stat.
Autoritate a administrației publice. Autoritate publică
• Doctrina, legislația și jurisprudența interbelică au utilizat noțiunea de administrație publică.
• Doctrina, legislația și jurisprudența postbelică au utilizat noțiunea de administrație de stat.
• Doctrina, legislația și jurisprudența postdecembristă utilizează noțiunea de administrație publică.
• Între administrația publică și administrația de stat există un raport de la întreg la parte, administrația de stat
reprezentând o parte a administrației publice, alături de administrația locală, caracterizată prin autonomie locală,
rezultat al descentralizării administrative.
• În sens funcțional, material, noțiunea de administrație publică desemnează activitatea realizată de autoritățile
administrației publice, în principal, și de autorități publice, în subsidiar.
• În sens organic, noțiunea de administrație publică desemnează chiar organele care realizează această activitate.
• Sub aspect funcțional, administrația publică reprezintă activitatea de organizare a executării și de executare în concret
a legilor.
• Sub aspect organizatoric, administrația publică constă într-un ansamblu de autorități publice prin care, în regim de
putere publică, se aduc la îndeplinire legile sau în limitele legii, se prestează servicii publice.
• Spre deosebire de perioada postbelică în care se utiliza exclusiv noțiunea de organ al administrației de stat, după 1990
se utilizează cu predilecție noțiunea de autoritate a administrației publice și, în subsidiar, noțiunea de organ al
administrației publice. Nu există distincție între cele două noțiuni.
• Noțiunea de autoritate publică desemnează un colectiv organizat de oameni care exercită prerogative de putere
publică, la nivel statal sau local, deci o structură organizatorică ce acționează în regim de putere publică, pentru
realizarea unui interes public.
 Noțiunile de instituție publică și instituție de utilitate publică
• Instituția publică reprezintă o „structură funcțională care acționează în regim de putere publică
și/sau prestează servicii publice și care este finanțată din venituri bugetare și/sau din venituri
proprii, în condițiile legii finanțelor publice” (art. 5 lit. w) C. adm.)
• Din perspectiva doctrinei, noțiunea de instituție publică are în vedere structurile subordonate,
aflate în subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea unor autorități ale administrației publice,
care funcționează din venituri bugetare dar și din surse extrabugetare.
• În principal, dar nu exclusiv, instituțiile publice desfășoară servicii publice fundamentale, precum
educația, sănătatea sau cultura etc. Există instituții publice de interes național sau instituții publice
de interes local.
• Instituția de utilitate publică reprezintă „persoana juridică de drept privat care, potrivit legii, a
obținut statut de utilitate publică” (art. 5 lit. aa) C. adm.)
• Art. 2 alin. (1) lit. b) teza a II-a din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 asimilează
autorităților publice, „persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de
utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică.”
Sunt avute în vedere, persoane juridice de drept privat organizate în asociații sau fundații și
ordine profesionale, forme de organizare a unor profesii liberale (avocatură, notariat, expertiză
contabilă etc.)
 Noțiunile de putere publică și interes public
• Regimul de putere publică reprezintă „ansamblul prerogativelor și constrângerilor prevăzute de lege în
vederea exercitării atribuțiilor autorităților și instituțiilor administrației publice și care le conferă posibilitatea
de a se impune cu forță juridică obligatorie în raporturile lor cu persoane fizice sau juridice, pentru apărarea
interesului public.” (art. 5 lit. jj) Cod adm.)
• Din perspectiva doctrinei, noțiunea de putere publică desemnează drepturile speciale, exorbitante
(prerogativele) de care dispune orice autoritate a administrației publice și implicit, orice autoritate publică, în
vederea exercitării atribuțiilor sale și pentru satisfacerea interesului public, care în cazul unui conflict cu cel
particular trebuie să se impună.
• Noțiunea de interes public desemnează necesitățile materiale și spirituale ale cetățenilor, la un moment dat,
cu precizarea că această sintagmă asemeni altora, ca de ex., ordine publică, bun public, etc., este un concept
ce depinde de scopurile politice, sensul său putând să se modifice o dată cu schimbarea concepțiilor politice,
în cazul alternanței la putere.
• Cu alte cuvinte, dreptul privit ca ansamblu de norme juridice, reprezintă instrumentul prin care puterea
politică aflată la conducerea unei țări stabilește decizii obligatorii pentru cetățenii săi.
• Prin urmare, sensul noțiunilor de mai sus, cărora li se pot adăuga altele, variază în funcție de poziția celor
aflați la putere. Nu orice activitate de interes public reprezintă un serviciu public, ci doar acea activitate
apreciată de puterea politică ca fiind de interes public.
 Noțiunile de serviciu public și putere discreționară
• Din perspectiva doctrinei, noțiunea de serviciu public desemnează activitatea cu caracter continuu și regulat
organizată sau autorizată de o autoritate a administrației publice în vederea satisfacerii unor necesități de
interes public.
• Serviciul public reprezintă „activitatea sau ansamblul de activități organizate de o autoritate a administrației
publice ori de o instituție publică sau autorizată/autorizate ori delegată de aceasta, în scopul satisfacerii unei
nevoi cu caracter general sau a unui interes public, în mod regulat și continuu.” (art. 5 lit. kk) C. adm.)
• Serviciul public reprezintă „activitatea organizată sau după caz, autorizată de o autoritate publică, în scopul
satisfacerii unui interes legitim public.” /art. 2 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 554/2004.
• Teoria conceptelor juridice nedeterminate are în vedere asemenea noțiuni cu un interes larg și relativ
determinat, a căror interpretare este lăsată la libera alegere a celui chemat să aplice norma juridic în care
acestea se regăsesc. Identificarea acestei libertăți de apreciere a condus la dezvoltarea teoriei puterii
discreționare a administrației, dincolo de care se ajunge la exces de putere.
• Puterea discreționară reprezintă acea marjă de libertate lăsată la libera apreciere a unei autorități astfel ca,
în vederea atingerii scopului indicat de legiuitor, să poată recurge la orice mijloc de acțiune, în limitele
competenței sale.
 Conceptul de administrație publică
• În doctrina de drept public, administrația, în sensul cel mai larg, a fost definită ca o activitate ce constă într-o prestație
a unei persoane sau a unui grup de persoane în folosul altora, fată de care prestatorul activității se află în anumite
raporturi juridice și căruia beneficiarul prestației îi pune la dispoziție mijloacele materiale și financiare necesare.
• Dacă avem în vedere sensul larg al noțiunii de administrație publică, cercetarea locului și rolului structurilor
organizatorice care o realizează implică o analiză prin raportare la celelalte autorități publice care înfăptuiesc
activitatea legislativă și respectiv, activitatea judecătorească.”
• Prin scopul său, administrația publică este legată de puterea legislativă care prin activitatea de legiferare,
circumscrie sensul în care administrația acționează.
• Administrația publică este legată de puterea judecătorească, hotărârile instanțelor judecătorești fiind de regulă,
aplicate și puse în executare în sfera acesteia.
• Prin natura ei, administrația publică este legată însă în cea mai mare măsură de puterea executivă, dar nu se
identifică cu aceasta, având o sferă mai largă de cuprindere.
• Orice discuție referitoare la puterea executivă a statului pornește de regulă de la încadrarea acesteia în clasicul
principiu al separației puterilor în stat, evocat mai ales sub aspect istoric. Ideea de separație a puterilor nu a urmărit
altceva decât formularea de soluții democratice prin exercițiul în fapt al uneia și aceleiași puteri politico-statale.
• În realizarea funcției executive a statului se desfășoară două categorii de activități: de guvernare și de administrare.
Activitatea de administrare fată de activitatea de guvernare, reunește totalitatea serviciilor publice destinate să
asigure satisfacerea intereselor generale, regionale sau comunale.
 Rolul executivului în dreptul public contemporan
• În forma sa inițială, Constituția României din 1991 nu a consacrat expres principiul separației
puterilor în stat dar acesta era subînțeles din sistematizarea autorităților publice consacrate în titlul
al III-lea.
• Cu ocazia revizuirii din 2003, printr-un alineat adăugat la art. 1 din Legea fundamentală s-a stabilit
că: “Statul se organizează potrivit principiului separației și echilibrului puterilor - legislativă,
executivă și judecătorească – în cadrul democrației constituționale.”
• Justificarea absenței principiului în forma inițială și a consacrării de o manieră specială cu ocazia
revizuirii Constituției României din 1991 presupune două precizări ce permit o corectă înțelegere a
rolului executivului în dreptul public contemporan.
• I. Niciodată și nicăieri cele trei puteri nu au fost complet separate, între ele existând diverse forme
de colaborare și control care s-au accentuat în timp, devenind dominante la ora actuală, în
organizarea și funcționarea autorităților publice.
• II. Există în societatea contemporană structuri organizatorice învestite cu prerogative de putere
publică, reprezentând deci autorități publice, cel mai adesea cu atribuții de control, care strict
științific, nu pot fi încadrate în niciuna din cele trei puteri ale statului. Ex. Avocatul Poporului,
Curtea Constituțională, Curtea de Conturi, Consiliul Economic și Social, Consiliul Legislativ.
 Relația executiv-administrație publică
• În dreptul public contemporan, problema fundamentală care își păstrează actualitatea o constituie
distincția dintre legislativ și executiv, distincție ce reprezintă esența structurii puterii politice.
• Dacă la început, delimitarea se realiza între puterea de a face legea și puterea de a o executa, în
prezent, adevărata divizare este cea dintre puterea executivului de a conduce politica națională,
utilizând administrația publică, pe de-o parte și libertatea lăsată legislativului de a controla acțiunea
executivului, pe de altă parte.
• Limitarea puterilor în regimurile constituționale actuale se realizează prin: asigurarea independenței
autorității judecătorești, promovarea unor principii cum sunt principiul supremației Constituției și
legii, principiul respectării ierarhiei normelor juridice, înființarea unor autorități cu atribuții de
control etc.
• Art. 61 din Constituția României (analiză)
• Art. 115 din Constituția României (analiză)
• Art. 102 alin. (1) din Constituția României (analiză)
• În ceea ce privește delimitarea guvernare-administrare, în timp ce, guvernarea vizează
decizii esențiale ce angajează viitorul națiunii, administrația reprezintă activitatea prin
care autoritățile publice asigură satisfacerea necesităților de interes public, folosind
prerogativele de putere publică de care dispun.