Ştiinţe Socioumanistice

Conceptul de serviciu public şi funcţie publică poliţienească

Gheorghe MUNTEANU, Academia „Ştefan cel

Mare” a M.A.I. al R.M.

Într-un stat de drept, suveranitatea statului se realizează prin organele celor trei puteri: organele puterii
legislative, ale celei executive şi ale puterii judecătoreşti.
Toate aceste organe sunt înfiinţate pentru a realiza interesele generale ale societăţii în cadrul suveranităţii
statului. Ele îşi îndeplinesc atribuţiile în limitele stabilite de organele reprezentative ale statului. În acest sens,
art.2(1) din Constituţia Republicii Moldova prevede: ”Suveranitatea naţională aparţine poporului Republicii
Moldova, care o exercită în mod direct şi prin organele sale reprezentative, în formele stabilite de Constituţie,
iar în alineatul 2 al aceluiaşi articol se stipulează că „nici o persoană particulară, nici o parte din popor, nici un
grup social, nici un partid politic sau o altă formaţiune obştească nu poate exercita puterea de stat în nume
propriu”, text inspirat din art.3 al Declaraţiei drepturilor omului, adoptată în Franţa. Am citat acest text pentru
a evidenţia că într-un stat de drept suveranitatea naţională aparţine poporului şi nu unui grup sau unei singure
persoane.
Înfiinţate potrivit Constituţiei, organele proprii ale fiecărei puteri primesc sarcina de a înfăptui în practică
o anumită funcţie – legislativă, executivă sau judecătorească – care se exercită în scopul satisfacerii intereselor
generale ale societăţii.
Determinat de ceea ce le deosebeşte, cele trei puteri îşi creează organe care să îndeplinească funcţiile
specifice ce le revin.
Pentru realizarea funcţiilor statului se înfiinţează servicii publice corespunzătoare care, la rândul lor,
sunt dotate cu funcţii publice, adică cu atribuţii, puteri şi competenţe specifice sarcinilor pe care acestea le
realizează în scopul satisfacerii intereselor generale ale societăţii – scopul şi finalitatea statului şi a entităţilor
sale administrativ-teritoriale.
Prof. P. Negulescu menţiona că „funcţia publică este complexul de puteri şi competenţe organizate de
lege pentru satisfacerea unui interes general în vederea de a fi ocupată, temporar, de un titular (sau mai mulţi),
persoană fizică care, exercitând puterile în limitele competenţei, urmăreşte realizarea scopului pentru care a
fost creată funcţiunea ” [1, 531].
Tradiţional, noţiunea de funcţie publică reprezintă o categorie fundamentală a dreptului administrativ,
ea fiind strâns legată de noţiunea de activitate, autoritate, organ etc. [2, 597].
Astfel, întreg organismul de stat are la bază puterea publică, dreptul de comandă. Această putere
publică poate fi reglementată şi organizată de lege, în scopul satisfacerii intereselor generale, formând servicii
publice.
Art. 1 din Legea Serviciului Public defineşte noţiunea de serviciu public în modul următor:
„Serviciu public înseamnă totalitatea autorităţilor publice şi activitatea persoanelor ce ocupă posturi în aparatul
acestor organe, îndreptată spre realizarea aparatului acestor organe, spre realizarea îndeletnicirilor acestor
autorităţi în scopul dezvoltării economiei, culturii, sferei sociale, promovării politicii externe, apărării ordinii de
drept şi asigurării securităţii naţionale, ocrotirii drepturilor şi intereselor legitime ale cetăţenilor” [3].
Dar serviciul public, ca şi statul, este o instituţie ce are la bază ideea de interes general, pe care
caută să o realizeze, însă nu poate să acţioneze decât prin persoanele fizice care-l compun [4, 52].
Formele activităţii administrative în prezent sunt multiple, de la „autorităţi şi servicii publice
pînă la activităţi publice de interes general şi activităţi şi întreprinderi private de interes general [5, 416], adică
servicii publice atribuite unor organisme publice, unor persoane private sau unor întreprinderi cu economie
mixtă. Singurele care fac excepţie sunt activităţile care exercită direct atribuţii de suveranitate ale statului:
apărarea, justiţia, poliţia etc., ce nu pot fi atribuite în gestiune persoanelor private [5, 417].
În mod tradiţional însă activitatea administrativă îmbracă două forme principale: poliţia administrativă
şi serviciul public.

175
 Analele Ştiinţifice ale Academiei “Ştefan cel Mare” a M.A.I. al Republicii Moldova

Interesul general, prin esenţa sa, cere ca libertatea persoanelor particulare, ca şi drepturile lor
constituţionale, să se exercite cu bună-credinţă, fără a fi încălcate drepturile şi libertăţile altora [6].
În acest sens apare drept necesară limitarea libertăţii de iniţiativă a particularului, pentru a nu se aduce
atingere şi a nu se compromite grav ordinea publică, condiţie esenţială a oricărei societăţi organizate şi a unei
vieţii sociale. Rolul de a stabili şi de a impune regulile necesare pentru asigurarea ordinii şi prevenirea dezordinei
de orice natură revine activităţii de poliţie administrativă.
Regulile de desfăşurarea exerciţiului poliţiei administrative sunt definite prin Constituţie şi prin lege şi
constituie, pe de o parte, garanţii fundamentale acordate cetăţenilor, străinilor şi apatrizilor pentru exercitarea
drepturilor şi a libertăţilor lor constituţionale, iar pe de altă parte, determinarea limitelor acestora [7].
Prin serviciul public, autoritatea publică are ca sarcină directă sau delegată sub controlul său satisfacerea
necesităţilor de interes general, asigurînd prestaţii corespunzătoare fie unei colectivităţi, fie cetăţenilor în mod
individual.
Această distincţie dintre cele două forme ale activităţii administrative rămîne, de altfel,
fundamentală.
Poliţia administrativă, care stabileşte, prin lege, cadrul şi limitele juridice ale libertăţii de acţiune ale
cetăţenilor şi serviciul public, unde autoritatea publică are sarcina de a satisface pentru particulari ceea ce
activitatea privată nu le poate furniza, sunt, în sens material, cele două modalităţi esenţiale şi distincte ale
activităţii administrative.
În cazul poliţiei, această activitate se exercită, în principal, pe calea edictării unor prescripţii
(norme) generale sau individuale [8, 1094], pe cînd serviciul public desfăşoară activitate care se prezintă sub
forma administraţiei, a gestiunii sau a prestaţiei [9, 273].
Există însă tendinţa de a se confunda poliţia administrativă şi serviciul public în sens material şi
organic. Poliţia administrativă şi serviciul public nu se pot confunda, deoarece se diferenţiază prin scopurile lor.
Astfel, ordinea publică, obiectiv de valoare constituţională, vizată de poliţie, este mult mai restrînsă decît
interesul general analizat de serviciul public. De asemenea, ele sunt distincte chiar şi prin procedeele folosite:
poliţia prescrie şi nu furnizează prestaţii; acestea le vom regăsi în domeniul serviciului public.
În acelaşi timp, ele se opun în efectele lor, de pildă: măsurile luate de poliţie limitează libertăţile publice,
pe cînd intervenţia serviciului public tinde să faciliteze exerciţiul drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.
Cuvîntul „poliţie” are un înţeles general. În vechiul limbaj juridic el desemna orice comandament
destinat realizării scopurilor societăţii politice [10, 83], era echivalentul organizării juridice şi, în acest sens, se
vorbea despre un stat poliţienesc în care se considera ca fiind crucială pentru existenţa unui stat deţinerea
monopolului folosirii forţei [11, 65].
Percepţia generală ce leagă „ordinea” de „poliţie” impune cîteva clarificări.
Astfel, avem mai întâi imprecizia termenilor şi, în mod special, al celui de poliţie. În Grecia Antică,
cuvântul „polis„ semnifica în acelaşi timp oraş, cetate, dar şi reuniune de cetăţeni, de stat.
Într-adevăr, în antichitate, oraşele se confundau cu cetăţile, erau adevărate state, iar serviciile
publice se realizau de o anumită clasă de funcţionari, slujbaşi ai cetăţii (polis), de aici şi denumirea de poliţişti,
care în timpurile moderne s-a păstrat pentru o anumită categorie de slujbaşi publici.
Trecând peste organizarea poliţienească cea mai primitivă, a paznicilor de noapte, care a apărut în
timpurile cele mai străvechi, existând şi astăzi în unele localităţi rurale, în oraşele greceşti apare o organizare
superioară a poliţiei. Anumite denumiri ca „efor”, „arhonte”, „strateg” indică funcţionari cu atribuţii poliţieneşti
[12, 13].
De-a lungul istoriei, sensul cuvântului se nuanţează şi mai mult devenind sinonim cu „administraţie”,
cu „reglementare”, ca de exemplu, poliţia regală, intendenţi de poliţie, de justiţie, de finanţe. Chiar şi astăzi
există această pluralitate de termeni. În prezent, are însă şi semnificaţia unor corpuri de funcţionari, care au
un anumit statut, dar şi o autoritate administrativă (de exemplu, poliţia vamală, sanitar – veterinară etc.),
titulară a unor anumite competenţe [13, 171].
Actualmente, cunoaştem o singură definiţie dată noţiunii de poliţie administrativă, conform căreia,
aceasta reprezintă un ansamblu de măsuri care au ca obiect menţinerea ordinii publice necesare vieţii şi
convieţuirii oamenilor într-o societate civilizată [14, 9]. Poliţia administrativă este în principal o formă de
acţiune a administraţiei care constă în reglementarea şi asigurarea menţinerii ordinii publice.

176
 Ştiinţe Socioumanistice

În sens mai restrâns, poliţia administrativă se caracterizează prin natura sa preventivă, în scopul
menţinerii ordinii publice prin regulamente de poliţie şi măsuri de asigurare a liniştii publice şi securităţii
publice.
Ca atare, scopul poliţiei administrative este ordinea publică, exprimată prin clasica triadă: linişte,
securitate şi salubritate publică [15, 173].
Definiţia poliţiei administrative este completată de o distincţie deosebit de importantă, cea dintre
poliţia administrativă şi poliţia judiciară.
Astfel, poliţia judiciară are drept obiect descoperirea infracţiunilor, cercetarea autorilor acestora şi
trimiterea lor în instanţa de judecată. Poliţia administrativă, dimpotrivă, nu se referă la noţiunea de infracţiune,
ci la cea de ordine publică, ea vizează menţinerea ordinii publice independent de reprimarea infracţiunilor.
Atunci când o autoritate publică este responsabilă de menţinerea ordinii publice, într-un anumit
teritoriu ea dispune de un ansamblu de competenţe şi de mijloace de acţiuni, acestea constituie poliţia
generală. Când însă, în scopul prevenirii dezordinilor într-un domeniu bine definit, anumite dispoziţii legale
stabilesc mijloace mai adecvate, tehnic adaptate acestui domeniu şi, în general, mai riguroase, acestea se
constituie în poliţii speciale.
Noţiunile de serviciu public şi de funcţie publică sunt un raport de parte faţă de întreg [16, 52], adică
funcţia publică face parte dintr-un serviciu public, iar acesta, ca şi un organ de stat sau o autoritate publică,
structural, cuprinde trei elemente:
- competenţă;
- mijloace materiale;
- personal, structurat pe compartimente, linii ierarhice şi funcţii [17, 211].
Titularul unei funcţii publice poartă denumirea de funcţionar public. Expresii echivalente: fonction
publique (Franţa), civil service (Marea Britanie), offentlichen Dienst (Germania), impiegato civile (Italia).
Alte expresii: agent public, funcţionar de stat, manager public. Aceste expresii reprezintă genul nu specia.
Specii de funcţii publice: judecător, procuror, consilier, ministru, ofiţer de urmărire penală etc.
Potrivit art. 7 alineatul 1 din Legea Serviciului Public, funcţia publică şi statutul ei juridic se instituie de
Parlament, Preşedintele RM, Guvern, alte autorităţi publice centrale sau locale, în limita competenţei lor.
Din analiza dispoziţiilor legale, ca şi din opiniile exprimate în literatura juridică [18, 628], rezultă unele
trăsături specifice funcţiei publice, cum ar fi:
a) reprezintă un complex de atribuţii şi responsabilităţi stabilite de legiuitori;
b) este permanentă (are caracter de continuitate, fiind creată prin lege), în sensul că sunt înfiinţate
pentru satisfacerea unui interes general, în mod perpetuu, adică fără limită de timp şi fără
intermitenţă;
c) este creată de lege şi în baza legii prin hotărîre de guvern;
d) are o funcţionare continuă;
e) este creată să realizeze satisfacerea intereselor generale şi a celor locale;
f) persoana fizică care o deţine este investită legal în funcţie şi o exercită în baza şi executarea
legii;
g) funcţia publică se ocupă prin numire, în condiţiile legii;
h) nu poate constitui obiectul înţelegerii între părţi şi nici nu poate fi stabilită prin contract, fiind
înfiinţată pe o bază legală, ea poate fi schimbată în mod unilateral fără acordul titularului, persoana
fizică ce o deţine.
Noţiunea de funcţie publică, în accepţiunea modernă, este susceptibilă de mai multe înţelesuri.
În baza prevederilor art. 1 al Legii RM privind Serviciul Public, „funcţia publică înseamnă unitatea
primară a autorităţii publice, care determină locul şi rolul cetăţenilor în munca socială, în sistemul serviciului
public, drepturile şi obligaţiile, exigenţele faţă de pregătirea lui profesională [19].
Literatura juridică franceză, de exemplu, reţine următoarea formulare: „funcţia publică poate fi definită
ca ansamblu de persoane fizice care îşi desfăşoară activităţile într-o instituţie publică” [20, 17].
În concepţia juriştilor români, noţiunea de funcţiune desemnează „totalitatea activităţilor şi sarcinilor
publice care trebuie să fie îndeplinite de cei care lucrează într-o instituţie publică” [21, 192].

177
 Analele Ştiinţifice ale Academiei “Ştefan cel Mare” a M.A.I. al Republicii Moldova

Conform dispoziţiilor cuprinse în Legea României nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici,
„funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor stabilite de autoritatea sau instituţia publică
în temeiul legii în scopul realizării competenţelor sale” [22].
Diferenţele ce apar între definiţiile date funcţiei publice de către diversele sisteme de drept se explică
prin modul cum sunt tratate problemele administraţiei publice. Aceste poziţii, în literatura juridică internaţională
se referă, pe de o parte, la sistemul carierei în care activitatea funcţionarului este tratată ca o profesie de sine
stătătoare (realizată de profesionişti pregătiţi special pentru aceasta), iar pe de altă parte, la sistemul pur şi
simplu de „slujbă”, în care nu se cer condiţii speciale de pregătire din partea celui care urmează a îndeplini
activităţile respective [23, 78].
Din această perspectivă, funcţia publică poate fi privită din mai multe puncte de vedere:
a) în sens organic – funcţia publică este ansamblul personalului;
b) în sens formal – funcţia publică desemnează regimul juridic aplicabil ansamblului personalului;
c) în sens material – funcţia publică este o activitate care constă în participarea în mod constant şi
cu titlu profesional la activităţile instituţiei publice.
Factorul comun şi definitoriu pentru toate funcţiile publice din cadrul administraţiei publice este existenţa
ansamblului de atribuţii (drepturi şi obligaţii) prevăzute de lege, ce reprezintă şi competenţa autorităţii sau
instituţiei publice dintr-un domeniu sau altul de activitate.
În acelaşi timp, acest ansamblu de drepturi şi obligaţii formează şi conţinutul juridic complex dintre
persoana fizică respectivă care l-a investit [24, 628], adică se dă naştere unui raport juridic de funcţie, în care
una din părţi este autoritatea publică, iar cealaltă este funcţionarul public.
Funcţia publică poliţienească poate fi definită ca „funcţie ce asigură buna organizare internă a societăţii
şi respectul regulilor care acţionează în sînul acesteia prin măsuri coercitive sau, dacă situaţia impune, prin
apelul la folosirea forţei” [25, 92].
Se poate nota că multe din definiţiile date funcţiei poliţieneşti sunt de tip enumerativ. De exemplu,
definiţia dată de Codul Brumaire An IV – „poliţia este instituţia îndreptată să menţină ordinea, libertatea,
proprietatea, siguranţa individuală” sau cea dată de Marea Enciclopedie Franceză din 1910 - „nu se cunoaşte
din păcate societate cît de puţin organizată fără ca să nu existe în aceasta o poliţie care să asigure supunerea
faţă de reprezentanţii statului şi aplicarea prescripţiilor dictate de şefi”.
Reţinînd necesitatea relativităţii definiţiei funcţiei publice poliţieneşti care este în mod determinant
influenţată de sistemul juridic existent în fiecare ţară, putem defini funcţia publică poliţienească ca „ansamblu
de sarcini legale de interes general înfăptuite de poliţiştii – funcţionari publici în beneficiul comunităţii şi al
statului” [26, 106].
De la o ţară la alta poliţia poate depinde fie direct de şeful statului, fie de Ministerul Justiţiei, de
Ministerul de Interne ori de Ministrul Apărării. Indiferent de subordonare, poliţia îndeplineşte în cadrul societăţii
misiuni, cum ar fi:
a) prevenirea şi combaterea criminalităţii, care presupune atribuţii de prevenire, cercetare, urmărire
şi reprimare a infracţiunilor, contravenţiilor administrative şi altor acţiuni antisociale;
b) desfăşurarea unor activităţi administrative (cazier judiciar, circulaţie rutieră, autorizaţii etc.);
c) acţiunea de orientare, direcţionare, consultare, inclusiv informarea autorităţilor legal constituite
(legislativul, guvernul etc.) şi a opiniei publice;
d) aplicarea legii prin măsuri coercitive sau dacă situaţia impune prin folosirea forţei.
Aşadar, poliţia este însărcinată să asigure ordinea, liniştea şi securitatea socială, siguranţa cetăţenilor,
a avutului public şi privat, impunîndu-le la nevoie, prin constrîngere, obligaţia respectării legii.
Generalizînd concluziile, trebuie să pornim de la ideea că poliţia RM este un organ deosebit (armat) al
puterii executive, care are statut de organ de serviciu public şi nu de simplu organ însărcinat cu aplicarea legii.
Totodată, în baza prevederilor punctului 5 al Codului deontologic poliţienesc al R.Moldova, „poliţia Republicii
Moldova este un organ public stabilit prin Legea cu privire la poliţie” [27].

178
 Ştiinţe Socioumanistice

Referinţe:
1. P.Negulescu, Tratat de dreprt administrativ. Vol I., Bucureşti, Ed. Nemira, 1934.
2. A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. I, Bucureşti, Ed. Nemira, 1996.
3. Legea serviciului public nr.443-XII din 04 mai 1995, Monitor Oficial al R.Moldova.nr.61 din 02
noiembrie 1995.
4. P. Negulescu, op. cit.
5. Jean Riveco, Jean Waline, Droit administratif, 17 edition, Raris, Dalloz, 1998.
6. Constituţia Republicii Moldova, adoptată la 29 iulie 1994, M.O. nr. 1 din 12.08.1994., art. 55.
7. Constituţia Republicii Moldova, adoptată la 29 iulie 1994, M.O. nr. 1 din 12.08.1994., art. 54
alin. (1) şi (2).
8. George Vedel, Pierre Delvolve, Droit administratif, P.U.F ”Themis”, 8 edition, Paris, 1982.
9. M.T.Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea creştină „Dimitrie Cantemir”,
Bucureşti, 1994.
10. Fransois Chatelet, Evelyne Pisier, Concepţii politice ale secolului XX, Bucureşti, Humanitas,
1994.
11. Robert Nozieck, Anarhie, stat şi istorie, Bucureşti, Humanitas, 1977.
12. Stancu Şerb şi alţii, Drept poliţienesc şi contravenţional, Editura Tritonic, 2003.
13. Corneliu Manda, Drept administrativ, tratat elementar, vol I, Bucureşti, Lumina Lex, 2002.
14. Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, 1996.
15. Corneliu Manda, op. cit.
16. P. Negulescu, op. cit.
17. Corneliu Manda, op. cit.
18. A se vedea: P.Negulescu, op. cit., Antonie Iorgovan, op. cit., vol. II.
19. Legea R.Moldova nr. 433-XIII din 04.05.1995 privind serviciul public, M.O. nr. 61 din 2 noiembrie
1995.
20. Jean Michel de Farges, Droit de la fonction publiq, Paris, 1986.
21. Alexei Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Bucureşti, Ed. Atheneum, 1991.
22. Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, Monitor Oficial al României, partea I,
nr. 600 din 8 decembrie 1999.
23. Victor Silvera, La fonction publique et ses problemes actuals, Paris, 1976.
24. Antonie Iorgovan, op. cit.
25. D.H.Bayley, The police and political developement in Europa, 1975, citat de Stancu Şerb
şi alţii în Drept administrativ şi contravenţional.
26. Ivan Stelian şi Ioniţă Tudor, Drept poliţienesc, Bucureşti, Editura Romfel, 1993.
27. Ordinul MAI nr. 2 din 9 ianuarie 2003, „Cu privire la aprobarea Codului poliţienesc al R.
Moldova”.

179