1 Drept administrativ (I) - suport de curs - I. Statul, guvernarea i administraia public 1.

Noiunea de
administraie public Etimologic, termenul de administraie provine din limba latin, fiind format din
prepoziia ad care se traduce prin la, ctre i minister, cu semnificaia de servitor,
ngrijitor, ajuttor. Din aceste traduceri, cuvntul administer ne apare ntrun dublu neles, avnd o
semnificaie direct: ajutor al cuiva, executant, slujitor, i o semnificaie figurativ de unealt,
instrument. Prin adjectivarea cu termenul public, sintagma administraie public dobndete
nelesul de serviciu pus n slujba tuturor, a celor muli. Dicionarul explicativ al limbii romne atribuie
verbului a administra semnificaia de a conduce, a crmui, a gospodri o ntreprindere, instituie etc., iar
prin administraie nelege totalitatea organelor administrative ale unui stat. n conformitate cu
principiile Constituiei Romniei, majoritatea autorilor consider c noiunea de administraie public
are un dublu sens, astfel: Un sens formal-organic, potrivit cruia administraia public reprezint
ansamblul structurilor (organe, autoriti publice, instituii i uniti publice), care, pe baza i n
executarea legii, realizeaz o activitate direcionat ctre satisfacerea intereselor publice, comunitare,
generale. Un sens material-funcional, care vizeaz nsi activitatea concret, specific respectivelor
structuri organizatorice. 2. Sistemul administaiei publice n ara noastr n conformitate cu dispoziiile
Constituiei, administraia public este format dintr-un sistem de autoriti structurat pe trei planuri
(paliere): I. Administraia central alctuit din: Preedintele Romniei Guvernul Romniei
Ministerele i alte organe subordonate Guvernului (de ex. Biroul Romn de Metrologie Legal)
Autoriti autonome (de ex. SRI, Curtea de Conturi a Romniei, Banca Naional a Romniei, Consiliul
Concurenei, Consiliul Naional al Audiovizualului etc.) Instituii bugetare, regii autonome i societi
comerciale subordonate organic sau, dup caz, funcional ministerelor i celorlalte autoriti centrale
autonome (de ex. agenii, oficii, birouri, inspecii, secretariate, comisii, comitete etc). 2 II. Administraia
public de la nivelul judeului (teritorial) alctuit din: Prefeci, reprezentanii Guvernului n judee
Servicii publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte autoriti autonome centrale, organizate
ca direcii generale, inspectorate, oficii, autoriti Consilii judeene i Preedinii consiliilor judeene, ca
autoriti autonome Instituiile i serviciile publice, regiile autonome i societile comerciale
subordonate consiliilor judeene. III. Administraia public de la nivel local (comun, ora, municipiu)
alctuit din: Primari i consiliile locale (comunale, oreneti sau municipale), ca autoriti autonome
Instituiile i serviciile publice, regiile autonome i societile comerciale subordonate consiliilor locale.
Autoritile sistemului de administraie public pot fi clasificate funcie de mai multe criterii: a. Dup
modul de formare - autoriti administrative alese (de ex. primari, consiliile locale, consiliile judeene) -
autoriti administrative numite (de ex. prefeci, Guvern, prim-ministru etc.). b. Dup natura juridic a
autoritilor administrative - autoriti administrative individuale (unipersonale) primari, prefeci etc. -
autoriti administrative colegiale consiliul local, consiliul judeean, Guvern etc. c. Dup competena
autoritilor administrative Competena autoritii administrative reprezint totalitatea atribuiilor i a
responsabilitilor pe care respectiva autoritate le-a primit prin actul normativ de nfiinare. Competenta
poate fi: 1. Dup sfera n care i manifest atribuiile: general autoritile administrative cu
competen general i vor exercita atribuiile n toate domeniile de interes ale vieii sociale sau
economice (Guvern, primari, consiliul judeean, consiliul local) special autoritile administrative cu
competen special i vor exercita atribuiile ntr-un anumit domeniu precizat prin lege (B.N.R.,
Consiliul Naional al Concurenei, Inspectoratul Teritorial de Munc) 2. Dup teritoriul (limita teritorial)
n care i exercit atribuiile: autoriti administrative cu competen naional (Guvern, ministere) 3
autoriti administrative cu competen local sau judeean (primar, consiliul local, consiliul
judeean) II. Noiunea i obiectul dreptului administrativ 1. Definia dreptului administrativ. Normele i
raporturile de drept administrativ (clasificare, trsturi) Potrivit clasificrii tradiionale (Ulpian), normele
de drept se mpart n norme aparinnd dreptului public (jus publicum) i norme aparinnd dreptului
privat (jus privatum). Dreptul privat cuprinde totalitatea normelor juridice aplicabile particularilor
(persoane fizice sau persoane juridice), precum i raporturilor dintre acetia. Dreptul public cuprinde
totalitatea normelor juridice aplicabile raporturilor dintre stat i colectivitile locale, precum i
raporturilor dintre acestea i persoanele particulare. Dreptul administrativ reprezint acea ramur a
dreptului public care reglementeaz relaiile sociale din sfera administraiei publice, precum i pe cele
de natur conflictual dintre autoritile administraiei publice sau alte autoriti statale, pe de o parte,
i cei vtmai n drepturile lor prin acte administrative ale acestor autoriti, pe de alt parte. Dreptul
administrativ prezint urmtoarele trsturi: dreptul administrativ, ramur a dreptului public, are ca
finalitate necesar i exclusiv realizarea intereselor generale, spre deosebire de dreptul privat n care se
urmresc realizarea intereselor persoanelor particulare. dreptul administrativ cuprinde norme care
stabilesc organizarea i funcionarea autoritilor administraiei publice, a serviciilor publice, precum i a
raporturilor dintre ele. existena unui ansamblu de reguli specifice activitilor administrative, care se
difereniaz de cele care reglementeaz relaiile dintre particulari, reguli care constituie regimul juridic
administrativ i care deosebete dreptul administrativ de dreptul privat (dreptul civil). dreptul
administrativ este un drept al inegalitilor, n care interesele generale au prioritate fa de interesele
particulare. dreptul administrativ este un drept dinamic. normele dreptului administrativ au un
caracter de mobilitate superior celor din dreptul privat, caracter care decurge din necesitatea adaptrii
sale la specificul administraiei, acela de a servi interesul public aflat ntr-o continu transformare.
Normele de drept administrativ Normele juridice administrative, asemntor celorlalte norme de drept,
reprezint o categorie de norme sociale, instituite sau recunoscute de stat, a cror aplicare este
asigurat de fora coercitiv a statului. Normele dreptului administrativ comport nsuiri specifice care
le individualizeaz n raport cu alte categorii de norme sociale, precum i n raport cu alte categorii de
norme juridice. Astfel: a) Normele juridice administrative au un caracter general impersonal, abstract, 4
prescriind o conduit tipic i avnd o aplicabilitate repetat la un numr nelimitat de cazuri; b) Normele
juridice administrative reglernenteaz o categorie aparte de raporturi sociale (raporturi administrative),
raporturi care se nasc n cadrul i pentru realizarea activitii executive a statului i a celorlalte organe
ale administraiei publice. Norma juridic administrativ, fiind o prescripie stabilit n conformitate cu
voina de stat, are o structur intern de coninut (structura logico-juridic) i o construcie extern,
care privete forma de exprimare a normei (structura legislativ, tehnico-juridic). Elementele structurii
interne a normei juridice administrative (ipoteza, dispoziia i sanciunea) sunt identice cu a celorlalte
norme juridice. Ipoteza normei juridice administrative poate fi detaliat i s-i gseasc desfurarea n
primele articole din cadrul dispoziiei generale ale legii, care s corespund dispoziiilor mai multor
norme de drept. Dispoziia normei juridice administrative este bine conturat i are, n majoritatea
cazurilor, un caracter imperativ, impunnd o conduit obligatorie subiecilor, o conduit reglementat
att de normele cuprinse n legile organice, ct i n cele ordinare. Sanciunea poate fi subneleas,
aplicabil unui numr mai mare de norme, ea poate fi stabilit pentru fiecare ramur juridic
administrativ, dup cum ea poate lipsi (n cazul legilor organice). Raporturile juridice de drept
administrativ Aceste raporturi sunt relaii sociale reglementate de normele dreptului administrativ, a
cror formare, modificare sau desfiinare se realizeaz prin manifestarea de voin exclusiv a
autoritilor publice n cadrul i pentru realizarea activitii executive a statului. Cuprinznd o larg i
variat categorie de raporturi sociale, raporturile juridice administrative se deosebesc de raporturile
juridice ale celorlalte ramuri de drept i, n special, de raporturile juridice ale ramurilor dreptului privat
prin anumite trsturi specifice: a) cel puin unul dintre subiecii raportului juridic administrativ este un
organ sau o autoritate a administraiei publice sau, n anumite cazuri, un funcionar public (de exemplu,
cazul funcionarului public care, n temeiul art. 16 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ,
poate fi acionat n justiie). n mod excepional, subiect poate fi o alt autoritate de stat ori o structur
nestatal autorizat s presteze un serviciu public, alturi sau n locul unei autoriti a administraiei
publice. b) subiecii raportului juridic administrativ nu sunt egali n drepturi i obligaii; c) obiectul
raportului juridic administrativ este deterrninat de obiectul activitii administraiei publice; d)
raporturile juridice administrative se nasc, se rnodific sau se sting pe baza unei manifestri unilaterale
voin (din oficiu sau la cerere); e) raporturile juridice administrative se pot nate i din producerea unor
elemente ale naturii sau din svrirea unor fapte materiale (cutremure, nzpeziri, inundaii, etc.); f)
nclcarea obligaiilor ce izvorsc din raportul juridic administrativ atrage 5 angajarea rspunderii
administrative; g) este un raport de putere public, care apare n sfera relaiilor reglementate de
normele dreptului administrativ. Raporturile juridice de drept administrativ se nasc, se modific i se
sting n activitatea de realizare de ctre organele administraiei publice a sarcinilor puteriii executive.
Izvoarele raportului juridic de drept administrativ Raporturile juridice de drept administrativ se pot
forma, modifica sau desfiina ca urmare a efectelor produse de : a. actele administrative (individuale i
normative) Actul administrativ individual creeaz, modific sau stinge drepturi subiective i obligaii n
favoarea sau n sarcina uneia sau mai multor persoane predeterminate i, n consecin, el constituie un
izvor direct al raportului juridic administrativ (de ex. autorizaiile de construcie, procesele verbale de
constatare i sancionare a contraveniilor, dispoziia de numire ntr-o funcie public etc.). Actul
administrativ normativ stabilete reguli generale de conduit cu caracter impersonal, ceea ce nseamn
c relaiile sociale pe care le reglementeaz au un caracter abstract, pentru concretizarea lor fiind
necesar s intervin anumite fapte crora legea le recunoate relevan juridic (faptele juridice).
Uneori, actele administrative normative pot genera drepturi i obligaii subiective n favoarea sau n
sarcina subiectelor de drept (de ex. obligaia conductorilor auto de a respecta normele privind
circulaia pe drumurile publice). b. faptele material-juridice, reprezentnd aciuni sau inaciuni care fie
sunt svrite, fie, dei legea obliga la svrirea lor, nu au fost svrite i de care norma de drept
administrativ leag naterea, modificarea ori stingerea unui raport juridic administrativ. Aceste fapte
includ att aciunile omeneti productoare de efecte juridice, independent de existena unei
manifestri de voin n acest scop (de ex. svrirea unei contravenii), precum i fenomenele naturale
(trsnetul, moartea etc.). c. n mod excepional, direct n temeiul legii, fr s mai intervin vreun fapt
juridic (de ex. Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a
ministerelor prevede c Guvernul exercit conducerea general a administraiei publice. Ca atare, direct
n temeiul dispoziiilor Legii nr. 90/2001, iau natere raporturi de drept administrativ ntre Guvern i
ministere, avnd ca obiect conducerea i controlul activitii acestora). Elementele raportului juridic
administrativ Orice raport juridic este constituit din 3 elemente : subieci, coninut i obiect. Subiecii
raportului juridic administrativ. Raportul juridic administrativ presupune cel puin dou pri, dintre care
cel puin o parte trebuie s fie o autoritate a administraiei publice ori un funcionar public. Al doilea
subiect poate fi o autoritate a administraiei publice, un funcionar public, o persoan fizic sau juridic,
romn sau strin. 6 Coninutul raportului juridic administrativ l formez totalitatea drepturilor i
obligaiilor care revin subiecilor acestui raport. Fiecare autoritate a administraiei publice ndeplinete
un ansamblu de atribuii stabilite prin lege sau prin alte acte normative, care formeaz competena
acesteia. Acest ansamblu de atribuii reprezint drepturile cu care respectivele autoriti administrative
sunt nvestite prin lege, a cror exercitare este o obligaie, iar la nevoie pot fi puse n executare prin
fora de constrngere statal. Obiectul raportului juridic administrativ l constituie conduita, respectiv
aciunea sau inaciunea prilor din relaia juridic. Clasificarea raporturilor juridice administrative
Raporturile juridice administrative se clasific n dou mari categorii : A. Raporturi juridice administrative
care se formeaz n cadrul sistemului administraiei publice n aceste raporturi, ambii subieci sunt
structuri ce aparin sistemului de administraie public. Cuprinsul lor este alctuit din : - raporturi de
subordonare ierarhic ( de ex. Guvern prefeci, ministere servicii publice deconcentrate etc.). -
raporturi de colaborare, n cadrul crora subiecii se afl pe poziii de egalitate i conlucreaz pentru
ndeplinirea unor activiti administrative (de ex. colaborarea dintre diverse ministere). - raporturi de
participare (de ex. participarea Preedintelui Romniei la edinele Guvernului, ori participarea
primarului la edinele consiliului local). - raporturi de coordonare (de ex. consiliul judeean
coordoneaz activitatea consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de
interes judeean). - raporturi de tutel administrativ (de ex. prefect consilii judeene/consilii
locale/primari) - raporturi de conflict juridic (de ex. aciunile introduse de prefect la instana de
contencios administrativ mpotriva actelor nelegale ale autoritilor administraiei locale autonome,
consecin a controlului de tutel administrativ). B. Raporturi juridice administrative n care un subiect
aparine sistemului administraiei publice, iar cel de-al doilea subiect este un particular (persoan fizic
sau juridic din afara sistemului) - raporturi de subordonare conformare a particularilor fa de
prescripiile cuprinse n actele administrative emise sau adoptate de administraia public. - raporturi de
colaborare i participare (de ex. participarea cetenilor dintr-o unitate administrativ-teritorial la
edinele publice ale autoritilor autonome locale deliberative consilii locale i judeene) - raporturi
de utilizare a serviciilor publice (ap, canal, nclzire, sntate, transport public etc.). - raporturi de
conflict juridic (de ex. rspunderea contravenional ori procedura contenciosului administrativ). 7 2.
Izvoarele dreptului administrativ Izvoarele dreptului administrativ reprezint formele de exprimare a
normelor de drept administrativ, care nasc, modific sau sting raporturi administrative. Izvoarele
formale ale dreptului administrativ sunt urmtoarele: a. Actele constitutive ale Uniunii Europene b.
Constituia Romniei c. Legile (organice i ordinare) d. Decretele Preedintelui Romniei (atunci cnd au
caracter normativ i conin norme de drept administrativ). e. Ordonanele i hotrrile Guvernului f.
Ordinele i instruciunile minitrilor i ale conductorilor celorlalte organe de specialitate ale
administraiei publice centrale cu caracter normativ g. Actele juridice cu caracter normativ ale
conductorilor autoritilor administraiei publice centrale autonome h. Ordinele prefecilor i. Actele
juridice emise de conductorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe de
specialitate ale administraiei centrale (decizii, dispoziii) j. Actele juridice adoptate sau emise de ctre
administraia public local i judeean autonom (hotrrile consiliilor judeene i consiliilor locale,
dispoziiile primarilor) k. Actele juridice emise de conductorii serviciilor publice subordonate consiliilor
judeene i consiliilor locale l. Tratatele i conveniile internaionale m. Cutuma (obiceiul locului) n.
Jurisprudena Curii Constituionale a Romniei III. Realizarea activitii de administraie public A.
Actele de drept administrativ (actul administrativ, actul administrativ de autoritate) 1. Noiune,
terminologie. Locul actelor administrative n cadrul formelor concrete de realizare a activitii
administrative Actul administrativ constituie principala form de realizare a activitii administraiei
publice, pricipalul izvor al raportului juridic de drept administrativ. Acestuia i se adaug, ca forme de
realizare a sarcinilor ce revin administraiei publice, faptele administrative i operaiunile tehnico-
materiale. Unii autori definesc actele juridice administrative ca fiind acte juridice unilaterale obligatorii
i executorii, emise n temeiul puterii de stat, prin care se organizeaz executarea sau se execut n
concret legile i celelalte acte ale organului statului"1 . n opinia altor autori, prin act administrativ se
nelege acea form juridic principal a activitii organelor administraiei publice care const ntr-o
manifestare 1 I. Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Ed. Didactic i
pedagogic, Bucureti, 1977 pag. 219. 8 unilateral i expres de voin de a da natere, a modifica sau
a stinge drepturi i obligaii, n realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al
instanelor judectoreti2 sau "acea form a activitii adrninistrative a statului care const n
manifestarea expres de voin ce eman de la un organ al administraiei de stat n realizarea puterii de
stat i prin care se d natere, se modific sau se sting drepturi i obligaii"3 . Fa de opiniile exprimate
n doctrina de specialitate, considerm c actul administrativ poate fi definit ca fiind o manifestare
unilateral de voin care eman de la o autoritate public, de regul din sfera puterii executive, cu
scopul de a da natere, modifica sau stinge drepturi i obligaii n regim de putere public i care, la
nevoie, poate fi pus n executare n mod direct, prin fora de constrngere a statului. 2. Trsturile
actului administrativ Actul administrativ este un act juridic, el producnd efecte juridice prin faptul c
d natere, modific sau stinge un raport juridic administrativ. Producerea de efecte juridice de ctre un
act juridic administrativ este condiionat de ndeplinirea tuturor condiiilor prevzute de lege, n caz
contrar el nefiind dect un fapt juridic. Actul administrativ este o manifestare unilateral de voin ce
provine, n principal, de la o autoritate administrativ. Dac la emiterea sau adoptarea unui asemenea
act particip mai multe persoane, actul administrativ rmne o manifestare unilateral de voin, fiind
expresia unei singure voine (cea public), acordat n proporii diferite, prin lege, diferitelor organe sau
autoriti administrative. Drepturile i obligaiile prilor, n cazul actului administrativ, nu au la baz un
acord de voine, ci sunt rezultatul manifestrii unei singure voine juridice, respective voina autoritii
administrative. Actul administrativ organizeaz executarea legilor sau le execut n concret. Toate
litigiile juridice nscute din adoptarea / emiterea unui act administrativ ori din executarea lui sunt, de
regul, de competena instanelor de contencios administrativ. Actul administrativ se caracterizeaz
printr-o tripl prezumie: prezumia de legalitate, prezumia de autenticitate i prezumia de
veridicitate. Prezumia de legalitate este acea calitate a actului administrativ de a corespunde legii n
accepiunea lato sensu. Prezumia de autenticitate reprezint trstura actului administrativ care
prezum calitatea actului de a fi emis de organul evocat prin forma sa exterioar (tampil, antet,
semnturi etc.) Prezumia de veridicitate exprim calitatea actului administrative de a corespunde
adevrului, de a corespunde, prin fondul su, ntrutotul voinei emitentului. Aceste trei prezumii au
caracter relativ, rsturnarea lor putndu-se face prin procedura nscrierii n fals. Actul administrativ are
caracter obligatoriu i este executoriu din oficiu (principiul executio ex officio). 2 R. Ionescu, Drept
administrativ, Ed. Didactic i pedagogic, Bucureti, 1970 pag. 216. 3 A. Iorgovan, Drept administrativ,
vol. I, Ed. Hercules, Drobeta Turnu-Severin, 1993 pag. 23. 9 Actul administrativ se aplic din oficiu, el
nsui fiind titlu executoiu, adic nu are nevoie de autorizarea altui organ pentru a fi pus n executare,
aa cum se ntmpl cu hotrrile judectoreti care trebuie s nvestite cu formula executorie. Aceast
trastur a actului administrativ deriv din faptul c, fiind elaborat n executarea legii, este considerat,
pe de o parte, ca fiind act autentic, adic o emanaie a organului abilitat n acest scop de lege, iar pe de
alt parte, c datele pe care le cuprinde sunt conforme cu realitatea. Cu alte cuvinte, actele
administrative se bazeaz pe o prezumie de autenticitate i veridicitate. Avnd aceast for juridic,
executarea actelor administrative are loc, de regul, de bun voie de ctre persoanele fizice i juridice
crora li se adreseaz. Atunci cnd executarea de bun voie nu se realizeaz, organul administraiei
publice poate trece la executarea silit, adica la obligarea subiecilor de a avea conduita prescris.
Aceasta ns se face ca soluie extrem i numai n condiiile prevzute de lege. Actul administrativ
este guvernat de un regim juridic specific (regim de drept administrativ), bazat pe Constituie i pe Legea
contenciosului administrativ. Acest regim specific se constituie dintr-o sum de reguli (de fond i de
form) care reglementeaz emiterea sau adoptarea unui act juridic administrativ, condiiile de
valabilitate ale acestuia, realizarea controlului legalitii, sanciunile aplicabile n cazul nerespectrii
condiiilor de valabilitate. 3. Clasificarea actelor administrative Actele juridice administrative se clasific
potrivit mai multor criterii: dup obiectul reglementrii, conduita prescris, caracterul (gradul) de
generalitate, modul de redactare, coninut, durata aciunii. Clasificarea i criteriile stabilite de doctrina
de specialitate uureaz nelegerea de ctre subiecii de drept a caracterului i sensului normei de
conduit prescrise. Cele mai importante criterii de clasificare a actelor administrative sunt: a) dup
natura juridic, acestea pot fi: - acte administrative de autoritate (sau acte administrative de putere
public); Acestea se emit de un serviciu public (de o autoritate public legislativ, executiv,
judectoreasc) n mod unilateral, pe baza i n vederea executrii legii, n scopul naterii, modificrii sau
stingerii unor raporturi juridice; - acte administrative de gestiune; acestea se ncheie de serviciile publice
adininistrative cu persoanele fizice i juridice i privesc buna gestionare a domeniului public al statului
sau al unitilor administrativ-teritoriale; - acte administrative jurisdicionale; acestea se emit, n mod
unilateral, de organele de jurisdicie administrativ anume abilitate de lege i soluioneaza conflicte
aprute ntre serviciile publice i particulari. b) dup competena material: - acte administrative cu
caracter general (acte emise de autoritile administraiei publice cu competen material general); -
acte administrative de specialitate (acte emise de organe de specialitate ale administraiei publice
centrale i ale administraiei publice locale); c) dup competena teritorial; - acte emise de organe ale
administraiei publice centrale; 10 - acte emise de autoritile administraiei publice locale. d) dup
gradul de ntindere a efectelor juridice, actele administrative sunt: - acte administrative normative ele
cuprind reguli generale, impersonale, abstracte i de aplicabilitate repetat. - acte administrative
individuale ele produc efecte juridice cu privire la subiecte de drept predeterminate. e) dup natura
efectelor juridice pe care le produc sunt: - acte administrative constitutive de drepturi i obligaii (de ex.
autorizaii, permise etc.) - acte administrative declarative sau recognitive, care constat o situaie
preexistent emiterii actului juridic (de ex. acte administrative jurisdicionale, actele de constatare ale
organelor de control, actele de stare civil etc.) f) dup perioada de timp n care produc efecte juridice: -
acte administrative permanente; - acte administrative temporare. 4. Regimul juridic al actelor
administrative Regimul juridic al actelor administrative este reprezentat de un ansamblu de reguli de
fond i de form, care contureaz personalitatea actelor administrative n circuitul juridic, n sensul c
evoc criteriile de valabilitate ale acestora. Atunci cnd se vorbete despre regimul juridic al actelor
administrative trebuie avute n vedere reguli ce guverneaz urmtoarele: condiiile de valabilitate ale
unui act administrativ procedura emiterii sau adoptrii unui act administrativ procedura executrii
unui act administrativ ntinderea efectelor unui act administrativ cile de atac ndreptate mpotriva
unui act administrativ alte aspecte care particularizeaz actele administrative n raport cu celelalte
acte juridice. Elementele centrale ale acestui regim juridic sunt reprezentate de legalitatea i
oportunitatea actului administrativ, care mpreun asigur valabilitatea acestor acte. Legalitatea
reprezint elemental central al regimului juridic aplicabil actelor administrative, al ntregii activiti
desfurate de administraia public. Suportul constituional al acestui principiu l regsim n art. 1
alin.5, 16 alin.1, 21, 52, 123 i 126 din Constituia Romniei, republicat. Legalitatea actelor
administrative poate fi definit ca fiind conformitatea acestora cu legea fundamental, cu legile
elaborate de Parlament, cu ordonanele de Guvern i cu toate celelalte acte normative cu o for
juridic superioar. Pe de alt parte, organele i autoritile administrative dispun de posibilitatea de a
aprecia situaiile n care este necesar emiterea unui act administrativ. Oportunitatea reprezint, alturi
de legalitate, o condiie de valabilitate a actelor administrative. Ea se afl n strns dependen cu
puterea discreionar a administraiei publice i deriv din capacitate ape care o are organul care emite
actul de a alege, dintre mai multe soluii posibile i egale, n aceeai msur, pe cea care corespunde cel
mai bine interesului public care trebuie ocrotit. Ea relev, deci, calitatea actului administrativ de a
satisface att rigorile stricte ale legii, ct i o nevoie social determinat, ntr-un timp i 11 loc date. Pe
de alt parte, oportunitatea reflect i concordana n timp ntre realitatea social, politic, economic
etc. i dispoziiile ce dau coninut actului administrativ. Condiiile de legalitate ale actelor administrative
sunt urmtoarele: 1. Actul administrativ trebuie emis sau adoptat n baza i n vederea executrii legilor
(Constituia, legile organice, legile ordinare, hotrrile i ordonanele de Guvern, actele administrative
emise de alte autoriti ale administraiei publice cu for juridic superioar). 2. Actul administrativ
trebuie emis sau adoptat doar n limitele competenei conferite de lege respectivelor organe sau
autoriti administrative. Competena reprezint ansamblul atribuiilor delegate prin lege i poate fi de
mai multe feluri: material, teritorial, temporar. 3. Actul administrative trebuie emis sau adoptat cu
respectarea condiiilor de form i procedur prescrise de lege. 4. Actul administrativ trebuie adoptat
sau emis n vederea realizrii unui scop licit. 5. Actul administrative trebuie s fie oportun, adic s
corespund situaiei de fapt. Nu toate condiiile de legalitate au aceeai valoare i, prin urmare, nu toate
determin acelai gen de sanciune. Funcie de importana acestora, nendeplinirea uneia (unor) condiii
va atrage, dup caz, sanciunea inexistenei sau nulitii actului administrativ. Pe de alt parte,
nendeplinirea condiiilor de oportunitate are drept efect revocarea sau abrogarea actului administrativ.
Forma actelor administrative De regul, actele administrative se exprim n form scris, ns ele pot
mbrca i forma oral (de ex. sanciunea contravenional a avertismenului, art.7 alin.1 din O.G.
nr.2/2001, cu modificrile i completrile ulterioare) sau forma tacit (implicit). De exemplu, n unele
situaii, tcerea unei autoriti publice poate avea relevan juridic, fiind considerat fie acord tacit, fie
refuzul acordului. Astfel, conform art.1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, tcerea
autoritii administrative, respectiv nesoluionarea n termenul legal (30 de zile) a unei cereri adresat
de un particular, este echivalat cu refuzul acestei autoriti de a soluiona cererea. n ceea ce privete
forma scris, trebuie fcut distincia ntre actele administrative individuale i actele administrative
normative. Astfel, spre deosebire de actele administrative individuale, care pot mbrca i forma oral
(avertismentul), actele administrative normative mbrac ns numai forma scris, deoarece se prevede
obligativitatea publicrii lor pentru a produce efecte juridice (de ex. ordonanele i hotrrile de Guvern
se public n M.Of. al Romniei, sub sanciunea inexistenei actului respectiv). Dat fiind importana
conformrilor, ct i aspectele de procedur, s-a impus ca regul forma scris a actelor administrative.
Forma scris a actului administrativ prezint numeroase avantaje, precum: 12 - asigur fora probatorie
n caz de litigiu, precum i stabilirea cu uurin a legalitii actului administrative n vederea sancionrii
celor vinovai de eventualele vicii de legalitate a actului sau a celor vinovai de nerespectarea actului
legal emis; - asigur cunoaterea cu exactitate i complet a coninutului i a finalitii actelor
administrative, precum i executarea ntocmai a acestora de ctre funcionarii publici sau particularii
care cad sub incidena lor; - realizarea rolului educativ al actului administrativ respectiv. Forma scris
reprezint o condiie ad validitatem ori de cte ori legea prevede obligaia publicrii unui act
administrativ. De forma scris a actului administrativ se leag i alte condiii exterioare de valabilitate
care trebuie ndeplinite sub sanciunea nulitii absolute sau relative. Dintre aceste condiii menionm:
- redactare actului n limba oficial a statului (pot fi ataate i copii n limba matern n localitile n care
minoritile naionale reprezint cel puin 20% din populaie) - prezena antetului, care indic
autoritatea care a emis sau adoptat un act administrative - indicarea titlului - prezena semnturii
autorizate, a tampilei ori sigiliului - menionarea datei, a locului, a numrului de nregistrare - indicarea
beneficiarului sau a destinatarului. Condiiile procedurale care determin valabilitatea unui act
administrativ se mpart n funcie de momentul n care intervin n: anterioare, concomitente i
posterioare. Unele dintre aceste condiii produc efecte juridice prin ele nsele, n timp ce alte condiii
sunt lipsite de asemenea efecte. Condiiile sau regulile procedurale anterioare emiterii sau adoptrii
unui act administrative sunt numeroase i de importan diferit. n activitatea autoritilor
administraiei publice de organizare a executrii legii i de executare n concret a acesteia, necesitatea
adoptrii de acte administrative decurge, n unele situaii, din nsi prevederile legii, ntruct legea
stipuleaz c pentru realizarea unor aciuni se vor adopta acte administrative de ctre autoritile
administrative publice. n aceste cazuri, autoritile administrative adopt din oficiu ori la sesizarea altor
organe astfel de acte, fr s existe o sarcin expres n acest sens, cuprins ntr-o dispoziie a legii. Att
n primul, ct i n cel de al doilea caz organele administraiei publice desfoar o activitate de pregtire
a actului, care cuprinde o serie de operaiuni de documentare i prelucrare a datelor i informatiilor,
menite a fundamenta actul administrativ. Culegerea i prelucrarea informaiilor reprezint, practic,
activitatea care are cea mai mare pondere n desfurarea etapei de pregtire a actului normativ,
ntruct informaiile culese stau la baza elaborrii soluiilor cuprinse n act. La elaborarea proiectului de
act administrativ trebuie avute ns n vedere i ntocmirea unor acte premergtoare, precum i
svrirea unor operaiuni tehnicomateriale de ctre funcionarii publici ai organului care adopt ori
emite actul administrativ de autoritate sau de ctre funcionarii publici ai altor organe ale administraiei
publice. 13 Aceste acte premergtoare i operaiuni tehnico-materiale, dei nu produc efecte juridice
prin ele nsele, fr ntocmirea i, respectiv, svrirea lor nu se vor putea adopta ori emite acte
administrative de autoritate i chiar acte administrative de gestiune i celelalte cu caracter jurisdicional.
Din categoria actelor pregtitoare fac parte: propunerile, referatele, analizele, schiele, avizele,
acordurile i altele, pe baza crora se ntocmete proiectul de act administrativ de autoritate, care se
supune spre adoptare ori emitere organului competent. Unele din aceste acte pregtitoare sunt cerute
de lege, iar actul administrativ de autoritate adoptat sau emis n lipsa acestora este lovit de nulitate,
altele ns sunt inerente acestei faze a procedurii de adoptare sau emitere a actelor administrative de
autoritate, cum ar fi proiectul. Astfel, unele acte administrative de autoritate sunt adoptate sau emise
pe baza unei propuneri fcute de un alt organ al administraiei publice, n lipsa creia actul administrativ
de autoritate nu poate fi adoptat sau emis pentru c legea cere ca la baza adoptrii sau emiterii actului
s stea aceast propunere. De exemplu, conform art. 86 din Legea nr. 215/2001 a administraiei publice
locale, eliberarea din funcie, precum i sancionarea disciplinar a secretarului se fac de ctre prefect,
numai la propunerea consiliului local,(), ca urmare a iniiativei primarului sau a unei reimi din numrul
consilierilor (...)". Alte acte administrative de autoritate se adopt i se emit pe baza unor documente
formate din planuri, schie, expertize, referate, rapoarte, propuneri, studii de oportunitate, studii de
fezabilitate, avizele, acordurile. n cadrul actelor pregtitoare, un loc deosebit l ocup avizele i
acordurile care, dei prin ele nsele nu produc efecte juridice, fr ele nu pot fi adoptate sau emise
actele administrative de autoritate, cu excepia avizului facultativ. Avizul reprezint opinia solicitat de
autoritatea public competent s emit/adopte actul administrativ unei alte autoriti publice, cu
privire la legalitatea i/sau oportunitatea emiterii/adoptrii actului, respectiv la coninutul actului.
Funcie de regimul lor juridic, avizele sunt de trei feluri: a. Facultative -> se caracterizeaz prin faptul c
organul emitent este liber s le solicite sau nu, iar conformarea nu este obligatorie. b. Consultative ->
acelea pe care organul administrativ este obligat s le solicite, dar nu este obligat s li se conformeze. c.
Conforme -> se caracterizeaz prin faptul c organul administrativ este obligat s le solicite i s li se
conformeze. Dac legea nu prevede n mod expres caracterul avizului, acesta se consider a fi
consultativ. Aceste avize au o importan deosebit, ca atare i sanciunile care intervin sunt diferite. n
cazul n care organul administrativ nu solicit un aviz consultativ, actul administrativ este anulabil. Dac
nu se solicit un aviz conform, actul este lovit de nulitate absolut. Acordul reprezint consimmntul
(acceptul) pe care o autoritate administrativ l d n vederea emiterii unui act administrativ de ctre o
alt autoritate administrativ. Funcie de momentul n care intervine, acordul poate fi anterior,
concomitent sau posterior emiterii sau adoptrii actului administrativ. n lipsa acordului, autoritatea
administrativ nu poate emite sau adopta actul administrativ; din acest punct de vedere, acordul
produce efecte similare cu avizul conform. 14 Acordul nu produce prin el nsui efecte juridice, ci
condiioneaz numai efectele juridice ale actului administrativ pe care l fundamenteaz. Acordul dat la
emiterea unui act administrativ face ca respectivul act s fie rezultatul manifestrii de voin a dou sau
mai multe organe administrative. Condiiile (reguli) procedurale concomitente sunt cvorumul,
majoritatea cerut pentru votarea actului i motivarea. Dup ce n prim faz s-au strns datele i
informatiile necesare fundamentrii actului administrativ, s-a elaborat proiectul acestuia i s-au obinut
avizele necesare, se trece ntr-o nou faz, cea a adoptrii (emiterii) propriu-zise a actului. i n aceast
faz se realizeaz o serie de activiti, unele din ele strict reglementate de lege, care au ca finalitate
adoptarea ori emiterea actului administrativ. Adoptarea actelor administrative de ctre autoritile
deliberative (colegiale) se face n urma analizei n cadrul edinei de lucru, la care trebuie s participe, de
regul, majoritatea membrilor acestei autoriti. n cadrul edinei, se supune dezbaterii proiectul
actului ntocmit. Participanii la dezbateri pot fi de acord cu proiectul, pot propune modificarea lui ori
pot arta c nu este nevoie de o reglementare n problema respectiv. Dup dezbateri, proiectul actului
se supune la vot, aa cum a fost prezentat sau cu modificrile propuse i, dac ntrunete numrul legal
de voturi, este aprobat. Unele acte normative cuprind dispoziii care stabilesc att numrul necesar
pentru ca deliberrile organului colegial s fie valabile, ct i majoritatea ce trebuie ntrunit pentru
adoptarea actului. Cvorumul reprezint numrul de membri, raportat la totalul membrilor unei
autoriti colegiale, care trebuie s fie prezeni pentru ca activitatea respectivei autoriti s se
desfoare conform legii. De regul, cvorumul este de 51%. La organele unipersonale, deci atunci cnd
emiterea actului administrativ este n competena unei singure persoane, problema cvorumului i a
majoritii necesare nu se pune. Aceast problem se pune numai la organele colegiale. Majoritatea
cerut pentru votarea actului are n vedere numrul minim de voturi ale membrilor organului colegial
necesar, conform legii, pentru adoptarea valabil a actului administrativ. Aceasta poate fi relativ sau
simpl (jumtate dintre membrii prezeni la edin), absolut (jumtate din numrul membrilor n
funcie, care compun organul colegial) i calificat (2/3 sau din numrul membrilor care compun
organul colegial). Motivarea actului administrativ este operaiunea administrativ prin care se expun
considerentele care justific emiterea/adoptarea unui act administrativ. Trebuie fcut distinia ntre
actele administrative individuale i cele cu caracter normativ. Astfel, actele normative, supuse regulei
publicitii, se motiveaz printr-o expunere de motive, plasat sub form de preambul naintea actului
propriu-zis. Expunerea de motive are menirea de a concentra elementele de drept i de fapt care
legitimeaz intervenia actului juridic respectiv. Dar, obligaia motivrii vizeaz i unele acte
administrative cu caracter individual (Hotrrile de Guvern cu caracter individual). Condiii (reguli)
procedurale posterioare sunt semnarea i contrasemnarea actului administrativ. aprobarea,
comunicarea i publicarea lui. 15 Dup analiza proiectului de act administrativ de ctre autoritatea
deliberativ i aprobarea lui cu votul majoritii, actul administrativ se consider adoptat. Pentru ca
acesta s-i produc efectele, mai sunt necesare o serie de activiti care converg spre acest scop. Mai
nti, actul este prezentat pentru semnare conductorului organului administrativ respectiv. De
exemplu: formalitile procedurale posterioare adoptrii hotrrilor consiliilor locale constau n:
semnare, comunicare i publicarea hotrrilor. Semnarea hotrrilor reprezint o formalitate
procedural posterioar, nu concomitent, ntruct este vorba de hotrrile consiliilor locale, adic
are loc dup adoptare. Uneori, legea prevede cerina contrasemnrii actului administrativ. De exemplu,
unele decretele ale Preedintelui Romniei sunt semnate de ctre acesta i contrasemnate de ctre
primul ministru; hotrrile i ordonanele de Guvern sunt semnate de primul ministru i contrasemnate
de ctre minitrii care au obligaia punerii lor n executare. Dup semnare, actul administrativ este
tampilat i transmis serviciului care se ocup cu evidena actelor, n vederea nregistrrii, multiplicrii,
comunicrii sau publicrii i pstrrii sale. Numrul de nregistrare va fi numrul actului. Aceste cerine
sunt deosebit de importante, de care depind uneori naterea, modificrile sau stingerea unor drepturi i
obligaii. Comunicarea este operaia prin care actul administrativ este transmis persoanei sau organului
interesat. Necesitatea comunicarii este prevzut, de regul, n cazul actelor administrative individuale
i a actelor administrative jurisdicionale. n multe cazuri, legea prevede c de la data comunicrii se
nasc anumite drepturi i obligaii. n cazul actelor administrative cu caracter normativ, legea prevede
obligaia aducerii lor la cunotin tuturor subiecilor de drept, prin publicarea, dup caz, n Monitorul
Oficial al Romniei, n monitoarele oficiale de la nivelul judeelor, prin afiarea ntr-un loc public sau prin
alte mijloace de difuzare (ziare cu acoperire naional, regional sau local ori pe pagina web a
autoritii administrative emitente). Cerina publicrii acestor acte, care produc efecte juridice pentru
subiecii determinai generic, este impus de principiul potrivit cruia "nimeni nu poate invoca n
aprarea sa necunoaterea legii". Uneori, legea prevede publicarea chiar i actelor individuale (de
exemplu, actele de schimbare a numelui pe cale administrativ, de acordare sau renunare la cetenie).
O asemenea cerin ns nu are relevan asupra momentului intrrii n vigoare a actului respectiv, fiind
impus de necesiti de ordin practic, de imposibilitatea de a se face comunicarea lui la o mas mare de
ceteni. Publicarea i comunicarea au o importan deosebit i n ceea ce privete stabilirea
momentului din care un act administrativ ncepe s produc efecte juridice. Aprobarea reprezint
manifestarea de voin prin care un organ ierarhic superior se declar de acord cu un act emis de un
organ ierarhic inferior. Atunci cnd este cerut de lege, lipsa aprobrii atrage nevalabilitatea actului
administrativ, acesta nemaiproducnd efecte juridice. Fora juridic a actelor administrative Spre
deosebire de alte acte juridice, actele administrative nu trebuie nvestite cu formul executorie, ele
avnd acest caracter din oficiu, ntruct sunt acte de putere public, ele provenind de la autoriti
publice. Astfel, actul administrativ produce efectele juridice pentru care a fost emis / adoptat fr a fi
necesar consimmntul celor crora li se adreseaz. Dac nu este executat de bunvoie, se poate apela
la fora de constrngere a 16 statului. De la executarea din oficiu sunt exceptate actele n cazul crora
prevederile legii dispun ntreruperea executrii sau suspendarea efectelor juridice. Fora juridic a
actului administrativ este inferioar legii, ns este superioar forei juridice a altor acte juridice, cum ar
fi actele de drept civil, de dreptul muncii, de drept comercial etc. Fora juridic a actului administrativ
este proporional cu poziia pe care autoritatea / organul administrativ care a emis actul o are n cadrul
sistemului administraiei publice. Momentul n care actul administrativ produce efecte juridice (intrarea
n vigoare a actului administrativ) Este reglementat diferit n funcie de caracterul actului administrativ,
de efectele juridice pe care le produce, de autoritatea sau organul care le-a emis / adoptat sau de
persoanele crora li se adreseaz. Astfel, pentru organul sau autoritatea emitent actul administrativ
produce efecte juridice chiar din momentul emiterii sau adoptrii sale, cu condiia respectrii condiiilor
de valabilitate prevzute de lege. Pentru celelalte persoane crora li se adreseaz actul, el produce
efecte juridice din momente diferite: - actele administrative individuale produc efecte de la data
comunicrii lor ctre cei interesai (prin excepie, unele acte administrative individuale produc efecte
juridice de la data publicrii lor n M.Of. al Romniei, de ex. decretele Preedintelui Romniei sau
hotrrile de Guvern, care pot fi att normative, ct i individuale) - actele administrative normative
produc efecte din momentul publicrii lor. n principiu, actele administrative produc efecte juridice
numai pentru viitor, deci din momentul n care au fost aduse la cunotin, ele neputnd astfel
retroactiva. De la aceast regul fac excepie: - actele administrative declarative (recognitive), care
constat o situaie juridic preexistent, ele producnd efecte juridice de la o dat anterioar emiterii
lor (ex: certificatele de stare civil, deciziile de imputaie, actele administrative-jurisdicionale, actele de
aprobare sau de confirmare a altor acte). - actele administrative care produc efecte juridice de la o dat
ulterioar aducerii lor la cunotin Modificarea i revocarea actelor administrative Modificarea
Modificarea const n schimbarea expres a textului unora sau mai multor prevederi ale actului
administrativ i n redarea lor ntr-o noua formulare. Modificarea poate consta i ntr-o completare a
unor dispoziii ale actului. Modificarea actului administrativ poate fi fcut, n principal, de ctre
autoritatea care a emis/adoptat actul, dar i de organul sau autoritatea ierarhic superioar acestuia.
Modificarea vizeaz fie ndeplinirea condiiilor de legalitate, fie a condiiilor de oportunitate. n
jurispruden se face distincie ntre modificarea actelor administrative normative i a celor individuale.
Astfel, modificarea actelor administrative individuale se poate face numai de ctre autoritatea
administrativ care a emis actul, printr-un act administrativ similar, emis dup aceleai proceduri.
Modificarea actelor administrative 17 normative se poate face de ctre emitent ori de ctre autoritatea
administrativ ierarhic superioar, prin emiterea unor noi acte normative cu for juridic superioar.
Modificarea unui act administrativ poate fi parial sau de esen i produce efecte juridice numai
pentru viitor, efectele produse anterior rmnnd valabile. Revocarea actelor administrative
Revocarea reprezint operaiunea juridic prin intermediul creia emitentul sau organul ierarhic
superior acestuia scot din vigoare un act administrativ. Revocarea poate consta n dou forme de
exprimare: retractare (retragere), atunci cnd se face de ctre emitent, i revocare propriu-zis, atunci
cnd se face de organul ierarhic superior celui emitent. Revocarea apare ca o obligaie a autoritii
administrative ori de cte ori un act administrativ a devenit nelegal sau nu mai este oportun. Din punct
de vedere al momentului n care intervin fa de emiterea actului, cauzele revocrii, indiferent c
vizeaz nelegalitatea sau inoportunitatea, pot fi: - cauze anterioare emiterii actului, care determin
efecte juridice ex tunc (pentru trecut), ca i cnd actul nu ar fi existat - cauze concomitente cu emiterea
actului, determin efecte juridice ex tunc - cauze ulterioare emiterii actului, care produc efecte juridice
ex nunc (pentru viitor), fcnd s nceteze actul din momentul n care s-au constatat cauzele respective.
Revocarea poate fi dispus din oficiu sau la cererea persoanelor interesate i duce la ncetarea definitiv
a efectelor actului administrative, deosebindu-se, astfel, de suspendare. n cazul revocrii, aspectele
care prezint importan sunt: 1. Situaia efectelor juridice produse anterior revocrii. 2. Consecinele
efectelor juridice produse n raport de cauzele revocrii. Pornind de la cele trei prezumii (legalitatea,
autenticitatea i veridicitatea), se va considera c efectele produse anterior revocrii sunt legale.
Revocarea produce efecte juridice ncepnd cu momentul n care actul administrativ a fost retras, ns,
n situaia n care actul este revocat pentru motiv de nelegalitate, el va fi considerat ca inexistent, fiind
lipsit de efecte juridice chiar din momentul emiterii sau adoptrii sale. Principiul revocabilitii actelor
administrative este, alturi de principiul legalitii, un principiu de baz al regimului juridic al actelor
administrative, avnd o consacrare constituional (art.21 i 52 din Constituia Romniei, revizuit) i un
suport legal (art.7 alin.1 al Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrative etc.). n principiu, toate
actele administrative pot fi revocate, cele normative oricnd, iar cele individuale cu unele excepii.
Excepiile de la principiul revocabilitii actelor administrative individuale sunt deduse fie din natura
actului, fie din efectele pe care le-au produs sau din voina legiuitorului. Actele administrative
individuale exceptate sunt urmtoarele: 1. Actele administrative jurisdicionale - sunt acele acte prin
care o autoritate administrativ, care a primit printr-o lege competen special de a soluiona litigii de
contencios administrativ, soluioneaz o cauz cu privire la valabilitatea unui act administrativ. Aceste
acte dispun de stabilitatea lucrului judecat i nu pot fi revocate. 18 2. Actele administrative prin care se
aplic sanciuni specifice celor trei forme de rspundere administrativ ori msuri de natur procesual
penal (de ex. procesul verbal de constatare i sancionare a contraveniilor ori decizia de sancionare
disciplinar a unui funcionar public). 3. Actele administrative care fie dau natere la raporturi de drept
privat (civile, de dreptul muncii, dreptul familiei etc.), fie sunt emise ca urmare a existenei unor
contracte civile. 4. Actele administrative care au generat drepturi subiective garantate de lege sub
aspectul stabilitii (de ex. actele prin care se atribuie un statut individual certificate, permise, diplome
etc.). 5. Actele administrative care au fost executate material - ratiunea const n faptul c efectele
materiale ale acestor fapte nu pot fi modificate (de ex. dispoziia primarului de demolare a unei
construcii edificat pe domeniul public). 6. Actele administrative declarate irevocabile printr-o
dispoziie a legii Irevocabilitatea unui act administrativ nu mai poate fi invocat, chiar dac acesta se
ncadreaz ntr-una dintre excepiile de la principiul irevocabilitii actelor administrative, n ipoteza n
care actul administrativ a fost obinut prin manopere frauduloase sau dolosive. Abrogarea actelor
administrative n mod frecvent, ncetarea definitiv a efectelor produse de actele administrative se
realizeaz prin abrogare. Prin abrogare sunt scoase din sistemul legislativ acele reglementri juridice
care nceteaz s se mai aplice datorit faptului c ele nu mai sunt necesare sau c n locul lor apar noi
norme juridice, cu un coninut diferit fa de cele anterioare. Abrogarea poate fi expres sau tacit
(implicit), respectiv total sau parial. Ea poate fi dispus de autoritatea emitent, de o autoritate
ierarhic superioar sau de Parlament, prin lege, n cazul ordonanelor. Suspendarea actelor
administrative Suspendarea este operaiunea juridic ce determin ncetarea temporar a efectelor
juridice ale actelor administrative. Suspendarea reprezint o excepie de la principiul executrii din
oficiu a actelor administrative, ntruct ea duce temporar la ntreruperea efectelor juridice produse de
act. Cauzele care determin suspendarea constau n existena unor dubii cu privire la legalitatea sau
oportunitatea unui act administrativ, acestea putnd fi anterioare, concomitente sau ulterioare
adoptrii actului. Dup ncetarea cauzelor care au determinat intervenia suspendrii, se produce fie
repunerea n vigoare a actului, fie scoaterea lui din vigoare prin cile prevzute de lege. Organele care
pot dispune suspendarea sunt, dup caz: organul emitent al actului, organul ierarhic superior, instana
de judecat sau legiuitor / autorul actului. Exist dou tipuri de suspendare: a. Suspendarea de drept -
intervine n baza unei dispoziii exprese a legii. De exemplu: 19 - art.123 alin.5 din Constituie prevede
suspendarea de drept ce intervine n cazul atacrii de ctre prefect n faa instanei de contencios
administrativ a unui act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, considerat ilegal. - art.32
alin.3 din O.G. nr 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor prevede c plngerea naintat
instanei de judecat i care este ndreptat mpotriva unui proces verbal de constatare i sancionare a
contraveniei suspend de drept executarea. b. Suspendarea dispus de anumite autoriti publice,
printr-un act juridic: - autoritatea emitent a actului - autoritatea administrativ ierarhic superioar
emitentului actului administrativ. n practic, aceast situaie apare n cursul controlului efectuat de
ctre autoritatea ierarhic superioar, atunci cnd constat nerespectarea condiiilor de oportunitate i
legalitate. - instana de judecat, n cadrul unui proces care vizeaz controlul legalitii unui act
administrativ (de ex. art.4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ). Instana de judecat
va dispune suspendarea actului administrativ ori de cte ori constat c exist pericolul iminent al
producerii unor pagube. - alte autoriti publice (de ex. organele Ministerului Public pot suspenda numai
actele organelor administrative ce desfoar urmrirea i cercetarea penal, actele organelor de
deinere i de executare a pedepselor, propriile acte administrative i cele ale organelor de procuratur
subordinate; autoritile de mediu). Suspendarea actelor administrative nceteaz n urmtoarele
situaii: - n momentul n care actul suspendat este revocat de ctre autoritile competente ca urmare a
constatrii caracterului su illegal sau inoportun, prin intermediul unui act administrativ de revocare; -
ca urmare a repunerii n vigoare a actului administrativ suspendat; - de drept, n cazul actelor
administrative suspendate pentru inoportunitate, cnd mprejurrile de fapt care au determinat ca
executarea actului s fie inoportun au disprut; - prin soluionarea aciunii pe fond, cnd suspendarea
actului administrativ fusese hotrt de ctre instana de judecat, n temeiul art.14 din Legea nr.
554/2004 a contenciosului administrativ. Nulitatea, anulabilitatea i inexistena actelor administrative
Regimul juridic al actelor administrative este guvernat de principiul legalitii. n practic, ns, pot exista
situaii n care administraia public, prin actele i aciunile sale ncalc acest principiu, consecina
fireasc fiind sancionarea activitii sale ilegale, precum i a funcionarului public vinovat. Nulitatea
unui act juridic, implicit i a actelor administrative, este considerat a fi o sanciune care intervine n
situaiile n care actul este afectat de unele vicii sub aspectul legalitii. Nulitatea poate viza att actele
administrative normative, ct i cele individuale. Cauzele nulitii pot viza nelegalitatea actului
administrativ, n sensul nclcrii condiiilor de fond, form i procedur prevzute de lege pentru
valabilitatea sa, precum i netemeinicia actului, adic aplicarea eronat a legii la situaia de fapt
reglementat prin actul administrativ. 20 Viciile care pot afecta legalitatea unui act administrativ nu au
aceeai valoare juridic. Astfel, este evident c pentru a produce n mod legal efecte juridice, actele
administrative trebuie s ndeplineasc o serie de condiii de form, fond i de procedur, nclcarea
unora fiind de natur s atrag nulitatea absolut sau, dup caz, nulitatea relativ. n timp, teoria
nulitii actelor administrative a relevat o serie de asemnri cu nulitatea relativ i cea absolut din
dreptul civil, precum i o serie de deosebiri fundamentale. Nulitatea absolut intervine n situaia n care
este nclcat o condiie de legalitate de mare importan, stabilit n mod concret de normele juridice
referitoare la actul administrative respective. Pe de alt parte, nulitatea relativ intervine atunci cnd
actul administrativ este lovit de vicii de o mai mic importan. Nulitatea actului poate fi total sau
parial. Anularea actului administrativ reprezint operaiunea juridic ce const ntr-o manifestare de
voin n scopul de a determina, n mod direct, desfiinarea actului i, deci, ncetarea definitiv a
efectelor juridice produse de acesta. Suportul constituional al materiei l regsim n art.21, 52 alin.1 i
126 alin.6 din Constituia republicat, n Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ etc. Pn la
constatarea nulitii, actul administrativ produce efectele pentru care a fost emis, n temeiul prezumiei
de legalitate. De regul, anularea are efect retroactiv, prin stingerea pentru trecut a efectelor juridice
produse de actul anulat, considerndu-se c acestea nici nu ar fi existat. n cazul n care actul
administrativ a fost anulat pe temeiul ilegalitii, efectele anulrii se produc nu doar pentru viitor (ex
nunc), ci i pentru trecut (ex tunc), chiar din momentul emiterii / adoptrii sale. Dac, ns, actul
administrativ este anulat pe motiv de inoportunitate, efectele juridice produse nainte de anulare rmn
valabile, anularea actului producnd efecte juridice numai pentru viitor. Anularea unui act administrativ
atrage dup sine anularea tuturor actelor a cror legalitate este condiionat de legalitatea actului
administrativ anulat, regul care, ns, cunoate i unele excepii. Anulabilitatea se refera la acele acte
administrative care, potrivit legii, pot fi anulate, adic acele acte administrative care au fost emise sau
adoptate cu nclcarea unor condiii de valabilitate de mai mic importan. n acest caz, actele
administrative pot fi anulate n urma unei cereri adresate instanelor judectoreti competente sau
organelor administrative competente. n lipsa unei cereri de anulare, actul administrativ i va produce
n continuare efectele. Autoritile competente s constate nulitatea actelor administrative pot fi, dup
caz, organul administrative ierarhic superior, n temeiul raporturilor de subordonare administrativ (de
ex. Guvern prefect), respectiv instanele de judecat. n practic, constatarea nulitii actelor
administrative revine, de regul, tribunalelor administrativfiscale, seciilor de contencios administrativ i
fiscal ale curilor de apel i Seciei de contencios administrativ i fiscal a CCJ. Inexistena actelor
administrative reprezint o sanciune specific actului administrativ, care intervine atunci cnd viciile de
legalitate care afecteaz actul sunt att de grave, de fundamentale, de vizibile nct contientizarea lor
nu este o problem pentru niciun subiect de drept. 21 Actul administrativ inexistent se caracterizeaz
prin lipsa unuia, unora sau tuturor elementelor sale eseniale, fr de care actul nu poate fi. Prin
urmare, actul nu beneficiaz de prezumia de legalitate i nu opereaz caracterul executoriu al acestuia,
ca atare existena actului poate fi contestat, iar executarea lui poate fi refuzat. Invocarea inexistenei
actului administrativ poate fi fcut de orice subiect de drept interesat i oricnd, neopernd
prescripia. Dac viciul inexistenei afecteaz acte administrative din categoria celor irevocabile,
problema stabilitii lor nu se mai pune deoarece irevocabilitatea vizeaz numai actele legal emise, nu i
pe cele inexistente. n actualul sistem, instituia inexistenei a devenit de rang constituional. Astfel, art.
100 alin.1 din Constituia republicat reglementeaz actele Preedintelui Romniei, respectiv decretele,
a cror nepublicare n M.Of. atrage inexistena lor. Totodat, art.108 alin.4 din Constituie prevede
obligaia publicrii n M.Of. a hotrrilor i ordonanelor Guvernului, cu excepia hotrrilor cu caracter
militar, n caz contrar opernd inexistena respectivelor acte. Exemple de acte administrative lovite de
inexisten: - actele administrative emise/ adoptate n baza unei legi abrogate - actele administrative
jurisdicionale ce soluioneaz litigii de competena altor organe. - actele administrative normative
neaduse la cunotin public, respectiv a actelor individuale necomunicate persoanelor interesate
conform legii. - actele emise de autoriti cu conducere unipersonal nesemnate. - actel emise/adoptate
cu nerespectarea altor formaliti procedurale, atunci cnd legea prevede sanciunea inexistenei n
mod expres. - cnd actul administrativ nu prevede autoritatea public emitent/care l-a adoptat.
ncetarea efectelor actelor administrative (scoaterea din vigoare) ncetarea efectelor juridice ale actelor
administrative poate avea loc n urmtoarele moduri: a) Prin producerea efectelor juridice pentru care
au fost emise / adoptate. De exemplu: n cazul autorizaiei de desfiinare a unei construcii, eliberat n
baza art.9 din Legea nr.50/1991, republicat, aceasta nu mai produce efecte dup desfiinarea
construciei; plata amenzii contravenionale stinge efectele procesului verbal de constatare i
sancionare a contraveniei; b) Prin expirarea perioadei de timp pentru care a fost emis / adoptat actul;
de ex. expirarea termenului de valabilitate a unui paaport, carte de identitate, permis auto etc. c) Dup
nlturarea cauzelor care au determinat adoptarea / emiterea actului. De exemplu, actele administrative
emise / adoptate n vederea nlturrii efectelor unor calamiti naturale vor nceta s mai produc
efecte dup nlturarea consecinelor fenomenelor naturale care au determinat adoptarea actului; d)
Prin decesul persoanei fizice sau dizolvarea persoanei juridice beneficiar sau care cade sub incidena
actului; e) Prescripia stinge, atunci cnd este reglementat prin acte normative, efectele unor acte
administrative individuale (de ex. aplicarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie n termen de
6 luni de la svrirea faptei); 22 f) Prin revocare, de ctre organul ierarhic superior, ori prin retractare,
de ctre organul care l-a emis; g) Prin anulare de ctre instana de judecat ori de organul administrativ
ierarhic superior; h) Prin abrogare, dispus de organul emitent, cel ierarhic superior sau Parlament;
Actele administrative produc efecte juridice valabile pn n momentul n care sunt scoase din vigoare
de ctre organul sau autoritatea emitent, organul ierarhic superior celui care a emis actul, instana de
judecat sau Parlament. Rectificarea i reconstituirea actelor administrative Rectificarea este
operaiunea de ndreptare a erorilor materiale evidente (omisiuni, meniuni greite, greeli de
redactare) din actele administrative sau operaiunile administrative realizate n scris. Pe calea rectificrii
nu pot fi modificate efectele juridice ale actelor administrative. Competena de a rectifica aparine doar
autoritii care a emis/adoptat actul sau realizat operaiunea, din oficiu sau la cererea persoanelor
interesate. Rectificarea produce efecte juridice de la momentul la care este comunicat/adus la
cunotin public. Rectificarea poate confirma sau, dup caz, infirma ori modifica interpretrile
judiciare, arbitrale sau administrative, adoptate pn la acea dat, cu respectarea drepturilor ctigate.
Reconstituirea este operaiunea de refacere material a unui nscris administrativ, pe baza dovezilor
prezentate de persoane interesate sau de autoriti publice privind coninutul su. Dup reconstituire,
autoritatea public emitent/care a adoptat actul va semna, tampila, nregistra i arhiva din nou actul,
cu meniunea reconstituit, i cu precizarea modalitii de reconstituire. Unele particulariti privind
operaiunea de reconstituire prezint actele de stare civil. Acestea reprezint acea categorie de acte cu
o natur juridic complex de drept civil i de drept administrativ, prin intermediul crora autoritile
publice nvestite cu atribuii de stare civil transpun n coninutul lor elementele componente ale strii
civile a persoanei. Potrivit art.52 din Legea nr.119/1996 privind actele de stare civil, coroborat cu art.16
din acelai act normativ, reconstituirea actelor de stare civil se face la cerere, n urmtoarele situaii: -
dac registrul de stare civil a fost pierdut sau distrus, n totalitate sau n parte; - dac actul de stare
civil a fost ntocmit n strintate i nu poate fi procurat certificatul sau extrasul de pe acest act. B.
Actul administrativ de gestiune (contractul administrativ) Noiunea de act administrativ de gestiune este
strns legat de noiunea de proprietate public, domeniu public, domeniu privat al statului i al
unitilor administrativ-teritoriale. 23 Art. 136 alin.4 din Constituia Romniei, republicat declar c
bunurile proprietate public sunt inalienabile, n condiiile legii acestea putnd fi date n administrare
regiilor autonome ori instituiilor publice, concesionate ori nchiriate; de asemenea, ele pot fi date n
folosin gratuit instituiilor de utilitate public. Prin urmare, acest text constituional evoc existena a
trei tipuri de contracte administrative: darea n administrare, concesiunea i nchirierea. Contractul
administrativ reprezint acordul de voin cu caracter bi sau multilateral, n care cel puin o parte este o
autoritate public, prin care se urmrete satisfacerea unui interes public i cruia i se aplic un regim
juridic special, de drept administrativ. Trsturile contractelor administrative: 1. Contractul administrativ
este o convenie, deci un acord de voin ncheiat ntre mai multe pri; 2. Una dintre prile
contractului este un subiect determinat, respectiv o autoritate public. Autoritile publice pot dobndi
calitatea de parte ntr-un contract administrativ n baza unor prevederi legale, care le autorizeaz s
ncheie acte juridice cu particularii pentru punerea n valoare a bunurilor proprietate public. 3.
Contractele administrative au un caracter oneros, particularii urmrind, de regul, un beneficiu. Plata
sau preul trebuie s fie prevzute n bugetul autoritii publice. 4. Spre deosebire de contractele civile,
unde prile se afl pe poziie de egalitate juridic, n cazul contractelor administrative prile nu se
bucur de aceast egalitate juridic, una dintre ele autoritatea public are o poziie de superioritate
fa de cellalt subiect al contractului. De vreme ce scopul contractelor administrative l constituie
satisfacerea unor interese generale, nu exist un echilibru perfect de interese ale prilor contractante,
anume ntre interesele publice i cele private. 5. Obiectul contractelor administrative este determinat, el
urmrind satisfacerea unui interes general, public i putnd mbrca una din urmtoarele forme:
prestarea unui serviciu public, punerea n valoare a unui bun public, efectuarea unei lucrri publice. 6.
Clauzele contractelor administrative sunt stabilite att pe cale reglementar, prin lege, ct i pe cale
convenional. 7. Poziia de superioritate a autoritii publice determin posibilitatea ca aceasta s
poat modifica sau rezilia unilateral contractul administrativ atunci cnd interesul public o cere. 8.
Contractele administrative sunt guvernate de un regim de putere public. 9. Contractele administrative
se ncheie ntotdeauna n form scris, sub sanciunea nulitii absolute iar soluionarea eventualelor
litigii deduse din ncheierea sau executarea lor sunt de competena instanelor de contencios
administrativ. ntruct prin ncheierea contractelor administrative, de regul, se confrunt dou
categorii de interese publice i private -, astfel de acte conin dou categorii de clauze, anume: - clauze
prevzute n caietul de sarcini, impuse n mod unilateral de ctre autoritatea public; aceste clauze
formeaz partea reglementar a contractului administrativ. Persoanele de drept privat contractante nu
pot dect s accepte sau s 24 refuze aceste clauze, spre deosebire de dreptul privat n care acordul
final de voin este rezultatul negocierilor. Clauzele contractului administrativ impuse unilateral sunt
aduse la cunotina prilor prin intermediul unor caiete de sarcini date publicitii anterior incheierii
licitaiei organizate pentru achiziionarea de bunuri, prestarea de servicii, nchirierea sau concesionarea
unor bunuri proprietate public. - clauze negociate liber de ctre prile contractante, n completarea
celor din caietul de sarcini i care alctuiesc partea convenional a contractului administrativ. n
doctrina din ara noastr au existat controverse cu privire la natura juridic a conveniilor ncheiate ntre
o persoan de drept public i una de drept privat. Unii autori, inspirai din doctrina francez, au asimilat
aceste convenii contractelor civile; ali autori, pornind de la doctrina clasic, clasific actele
administrative n acte administrative de autoritate, acte administrative jurisdicionale i acte
administrative de gestiune, n categoria celor din urm intrnd i contractele administrative. Un contract
poate fi calificat ca fiind contract administrativ dac ndeplinete urmtoarele condiii: a) cel puin o
parte contractant este o autoritate public; b) obiectul contractului privete constituirea domeniului
public, punerea n valoare a bunurilor/activitilor/serviciilor proprietate public a statului sau unitilor
administrativ teritoriale, executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice,
nstrinarea bunurilor din domeniul privat al statului i unitilor administrativ teritoriale, acordarea
unor sume din bugetul public cu titlu nerambursabil. c) are o parte reglementar, format din clauze
stabilite prin lege sau acte administrative, i o parte convenional, liber negociat de pri. Calificarea
unui contract ca fiind contract administrativ se poate realiza: a) expres, prin lege; b) expres, printr-o
clauz contractual reglementar, de ctre prile contractului, n cazul contractelor atipice, necalificate
prin lege. c) de ctre instana de contencios administrativ, n cursul unui proces sau n urma unei sesizri
cu acest obiect, prin hotrre de interpretare, n cadrul contractelor atipice, necalificiate prin lege.
Contractul de concesiune n prezent, contractele de concesiune sunt reglementate prin dou acte
normative: O.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractele de achiziii publice, a contractelor de
concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii i O.U.G nr. 54/2006 privind
regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public. Potrivit art.1 alin.2 din OUG
nr.54/2006, contractul de concesiune de bunuri proprietate public este acel contract ncheiat n form
scris prin care o autoritate public, denumit concedent, transmite, pe o perioad determinat, unei
persoane, denumit concesionar, care acioneaz pe riscul i rspunderea sa, dreptul i obligaia de
exploatare a unui bun proprietate public n schimbul unei redevene. 25 n cazul contractelor de
concesiune de lucrri publice i de servicii, concesionarul primete din partea concedentului dreptul de a
exploata rezultatul lucrrilor sau serviciile, pe o perioad determinat sau acest drept nsoit de plata
unei sume de bani prestabilite. Caracterele juridice ale contractului de concesiune sunt urmtoarele: 1.
D natere la drepturi i obligaii n sarcina ambelor pri (sinalagmatic). 2. Se ncheie n form scris,
sub sanciunea nulitii absolute (solemn). 3. Este cu titlu oneros i cu executare succesiv n timp. 4.
Este constitutiv de drepturi reale. 5. Este ncheiat pe o perioad determinat (cel mult 49 de ani, putnd
fi prelungit pentru o perioad de cel mult jumtate din cea iniial) i are caracter intuitu personae, fapt
care are dou consecine juridice directe: subconcesionarea este interzis, iar dispariia concesionarului
duce la ncetarea contractului. Prile n contractul de concesiune n contractul de concesiune de bunuri
proprietate public pot avea calitatea de concedent: - ministerele sau alte organe de specialitate ale
administraiei publice centrale, pentru bunurile proprietate public a statului; - consiliile judeene,
consiliile locale, Consiliul General al mun. Bucureti sau instituiile publice de interes local pentru
bunurile proprietate public a judeului, oraului sau comunei. Calitatea de concesionar o poate avea
orice persoane fizic sau juridic de drept privat, romn sau strin, cu condiia de a deine capacitate
juridic de a contracta. Concedentul are obligaia de a atribui contractul de concesiune, adic de a-i
selecta concesionarul, prin aplicarea procedurii licitaiei - regula, ori prin negociere direct excepia. n
mod derogator de la regulile enunate, bunurile proprietate public pot fi concesionate prin atribuire
direct companiilor naionale, societilor naionale sau societilor comerciale aflate n subordinea
ministerelor, altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale, consiliilor judeene ori
consiliilor locale. n cazul contractelor de concesiune de lucrri publice i a celor de servicii, calitatea de
concedent o are: - orice organism al statului (autoritate public sau instituie public) care acioneaz la
nivel central, regional sau local; - orice organism de drept public, cu personalitate juridic, care a fost
nfiinat pentru a satisface nevoi de interes general, fr caracter comercial sau industrial - alte structuri
prevzute n art.8 din O.G. nr.34/2006. Concesionarul este reprezentat de ctre operatorul economic
(persoan fizic sau juridic, de drept public sau privat, ori grup de astfel de persoane cu activitate n
domeniul care ofer n mod licit pe pia produse, servicii i/sau execut lucrri). Procedura de atribuire
a unor astfel de contracte ctre concesionar se poate face, dup caz, prin una dintre urmtoarele forme:
licitaie deschis, licitaie restrns, dialog competitiv, negociere, cerere de ofert, concurs de soluii.
Obiectul contractului de concesiune Obiectul juridic const n transmiterea de drepturi i obligaii de
exploatare a unui bun proprietate public, a unei lucrri publice sau a unui serviciu public. 26 Echilibrul
financiar al concesiunii Contractul de concesiune este guvernat de principiul echilibrului financiar al
concesiunii, stipulat n art.54 alin.1 din OUG nr. 54/2006. Acest principiu semnific faptul c ntre
drepturile i obligaiile de natur contractual ale celor dou pri trebuie s existe un echilibru perfect.
Mai mult chiar, concesionarul nu va fi obligat s suporte creterea sarcinilor legate de execuia
obliogaiilor sale, n cazul n care aceast cretere rezult n urma: a) unei msuri dispuse de o autoritate
public; b) a unui caz de for major (imprevizibil i insurmontabil) sau unui caz fortuit (de ex.
calamitile naturale, greva, embargoul, rechiziiile publice, rzboiul, epidemiile, lipsa mijloacelor de
transport / a energiei electrice, cnd lipsa nu se datoreaz culpei unei pri). Apariia i efectele cazurilor
de for major trebuie notificate de partea care se afl n imposibilitate de a-i ndeplini obligaiile n
timp util i trebuie dovedite cu acte eliberate de organele competente. Cazurile de for major pot
avea ca efect fie suspendarea executrii contractului, fie ncetarea contractului. ncetarea contractului
de concesiune 1. prin ajungerea la termen, dac prile nu convin n scris cu privire la prelungirea
contractului. 2. prin denunarea unilateral de ctre concedent, dar numai n situaiile n care interesul
naional sau local o impune i numai cu plata unei prealabile i juste despgubiri n sarcina
concedentului (rscumprarea concesiunii); dac prile nu se neleg cu privire la cuantumul
despgubirii, va decide instana de judecat competent. 3. prin dispariia din orice cauz a
concesionarului. 4. prin dispariia bunurilor concesionate datorit unei cauze de for major. 5. prin
renunarea unilateral a concesionarului, n situaiile n care acesta se afl n imposibilitatea obiectiv de
a-l exploata, fr plata unei despgubiri pentru concedent. 6. prin reziliere de ctre concesionar, care
intervine atunci cnd concedentul nu- i ndeplinete obligaiile contractuale, cu plata unei despgubiri
n favoarea concesionarului. Formele concesiunii: concesiunea propriu-zis; concesiunea cu titlu
exclusiv; concesiunea cu titlu de monopol. C. Actul administrativ jurisdicional Actul administrativ
jurisdicional este acel act administrativ emis de ctre o autoritate administrativ nvestit, prin lege
organic, cu atribuii de jurisdicie administrativ special. Prin jurisdicie administrativ special se
nelege, conform art.2 alin.1 lit.e din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ, activitatea
nfptuit de o autoritate administrativ care are, conform legii organice speciale n materie,
competena de soluionare a unui conflict privind un act administrativ, dup o procedur bazat pe
principiile contradictorialitii, asigurrii dreptului la aprare i independenei activitii administrativ-
jurisdicionale. 27 Caracteristicile actelor administrative jurisdicionale 1. Sunt emise de o autoritate
administrativ, nvestit prin lege organic cu rezolvarea unor litigii. 2. Sunt emise dup o procedur
similar procedurii judiciare, cu respectarea principiului contradictorialitii, independenei i a dreptului
la aprare. 3. Sunt exceptate de la principiul revocabilitii actelor administrative datorita naturii lor
speciale, care mprumut elemente att de la actele administrative, ct i de la hotrrile judectoreti.
4. Sunt acte administrative individuale ntruct se refer la un litigiu determinat. 5. Litigiul se
soluioneaz cu for de adevr legal, aceast trstur apropiind actele administrative jurisdicionale
de hotrrile pronunate de instanele judectoreti. 6. Exist obligaia motivrii actului administrativ
jurisdicional, trstur care apropie aceste acte de hotrrile judectoreti. 7. Nu au caracter de
autoritate de lucru judecat. Categorii de acte administrative jurisdicionale a. Acte prin care sunt
soluionate litigiile generate de cauzarea de prejudicii patrimoniului Ministerului Aprrii Naionale sau
Ministerului de Interne i Reformelor Administrative. Pentru recuperarea prejudiciilor, comandantul
unitii va emite o decizie de imputare. mpotriva acesteia se poate face o contestaie la acelai
comandant. El o va soluiona printr-un ordin. mpotriva ordinului de soluionare se poate face plngere
la comisiile permanente de soluionare a imputaiilor de pe lng comandament. Aceste comisii
soluioneaz plngerile dup o procedur judiciar i adopt o hotrre definitiv. mpotriva acestor din
urm hotrri se poate face apel la comisia superioar de jurisdicie. b. Actele comisiilor de soluionare a
contestaiilor de pe lng OSIM. Conform Legii brevetelor de invenii, orice persoan interesat poate
face, n scris i motivat, o cerere pentru revocarea, n tot sau n parte, a hotrrii de acordare a unui
brevet de invenie. Cererea urmeaz a fi soluionat de ctre o comisie de examinare. c. Actele
comisiilor de soluionare a litigiilor privind mrcile de fabric, de comer sau de servicii, prevzute de
Legea nr. 84/1998 privind mrcile i indicaiile geografice. d. Actele organelor de specialitate ale Curii
de Conturi. D. Operaiunile i faptele materiale ale autoritilor de administraie public 1. Faptele
administrative Raporturile juridice de drept administrativ se nasc, se modific i se sting att prin acte
juridice, ct i prin fapte materiale care produc efecte juridice. Faptele materiale care produc efecte
juridice sunt acele aciuni sau inaciuni, svrite ori nesvrite, att de funcionarii publici din serviciile
publice, ct i de particulari (persoane fizice sau juridice) n scopul de a produce efecte juridice care
privesc naterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice administrative; de aceea, aceste
fapte materiale mai sunt denumite i fapte administrative. 28 Faptele administrative sunt acele
mprejurri, evenimente, care produc efecte juridice n temeiul legii. Faptele administrative se mpart n
dou categorii: fapte administrative licite i fapte administrative ilicite. Faptele administrative licite sunt
acele aciuni sau inaciuni svrite ori nesvrite de un funcionar public sau de un particular n
executarea unei legi sau a unui act administrativ. Pentru prejudiciile cauzate particularilor prin
svrirea de ctre funcionarii publici a unor fapte administrative licite, particularii nu pot obine
despgubiri. Faptele administrative ilicite sunt acele aciuni sau inaciuni, svrite ori nesvrite,
contra legii, de funcionari publici sau de particulari, care produc efecte juridice de drept administrativ.
Svrirea faptelor administrative ilicite atrage una dintre formele rspunderii administrative:
rspunderea administrativ disciplinar, rspunderea administrativ contravenional i rspunderea
administrativ patrimonial. n temeiul art.2 alin.2 din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ,
cu modificrile i completrile ulterioare, dou fapte administrative sunt asimilate actelor administrative
unilaterale ilegale, anume: refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un
interes legitim, respectiv faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal. Svrirea acestor
dou fapte administrative ndreptesc particularii vtmai s se adreseze instanelor de contencios
administrativ pe calea aciunii directe. Faptele administrative, fie c sunt licite ori ilicite, nu pot fi nici
revocate i nici anulate, deoarece, odat svrite, ele i produc efectele, consecinele lor neputnd fi
nlturate. 2. Operaiunile tehnico-materiale n procesul de adoptare/emitere a actelor administrative,
pe lng ntocmirea unor acte preparatorii (pregtitoare), se efectueaz anumite lucrri, denumite
operaiuni tehnico-materiale care, dei nu produc efecte juridice prin ele nsele, n lipsa lor actul
administrativ nu s-ar putea adopta/emite ori nu ar produce efectele juridice urmrite. Operaiunile
tehnico-materiale pot fi grupate n 3 categorii corespunztoare celor trei faze ale procedurii de
adoptare/emitere a actelor administrative. Astfel, sunt operaiuni tehnico-materiale: - premergtoare
(anterioare) adoptrii/emiterii actelor administrative; de ex. elaborarea proiectului, dactilografierea
acestuia, multiplicarea lui, transmiterea spre studiu persoanelor care compun organul colegial ori
funcionarului public competent s-l emit. - concomitente cu procedura adoptrii/emiterii actelor
administrative; de ex. definitivarea proiectului de act normativ, efectuarea unor eventuale modificri,
eventuala redactilografiere n forma definitiv a actului administrativ i semnarea lui de ctre
conductorul organului colegial care l-a adoptat. - posterioare fazei adoptrii/emiterii actelor
administrative; de ex. nregistrarea actului, cu menionarea numrului de nregistrare, datarea i
punerea sigiliului, contrasemnarea actului (cnd este cazul), transmiterea spre publicare ori
comunicarea actului. 29 IV. Serviciul public. Organizarea administraiei publice (sistemul autoritilor,
organelor, instituiilor i stabilimentelor de administraie public) 1. Definiia i trsturile serviciului
public Omul, ca fiin social, nu poate exista n afara unei colectiviti. Datorit liberei iniiative, o parte
a societii are necesiti care nu pot fi realizate individual, astfel c anumite activiti ce depesc
posibilitile unui individ sunt realizate de stat. Dac motivaia iniiativei private o constituie, de obicei,
obinerea unui profit personal, motivaia aciunilor statului const n satisfacerea intereselor generale, a
necesitii individuale ce privesc pe fiecare persoan n parte, dar i colectivitatea n ansamblu. Unor
raiuni diferite le corespund i mijloace (procedee) diferite. Dac regula o constituie egalitatea de voin
a prilor, n cazul dreptului administrativ voina administraiei prevaleaz fa de cea particular, n
sensul c administraia poate s apeleze la fora de constrngere a statului pentru realizarea scopurilor
sale. n societatea contemporan statului i revin o serie de sarcini importante, precum: - asigurarea
ordinii interne - paza granielor i asigurarea securitii externe - asigurarea condiiilor de sntate a
locuitorilor - asigurarea condiiilor de educaie - administrarea domeniului public - organizarea
executrii legilor Pentru ndeplinirea acestor sarcini statul nfiineaz serviciile publice crora, prin lege,
li se acord competene i responsabiliti, beneficiind i de un patrimoniu propriu. Astfel de servicii
sunt: - serviciul public de gospodrire a domeniului public; - serviciul public de educaie; serviciul public
de sntate; serviciul public de protecie a mediului; - serviciul public de asigurare a ordinii interne etc.
Pentru ndeplinirea sarcinilor sale, statul organizeaz i alte categorii de servicii publice (servicii de
legiferare / serviciile jurisdicionale), care, realiznd n practic sarcinile puterii legislative i
judectoreti, nu fac parte din sistemul administraiei publice. n doctrina de specialitate, noiunea de
serviciu public este utilizat ntr-un dublu sens, astfel: n sens organic, desemnnd un organism, o
persoan juridic, public sau privat, prin care se realizeaz o activitate care satisface un interes public
(general, comunitar) n sens material-funcional, desemnnd activitatea organizat sau, dup caz,
autorizat de o autoritate public, n scopul satisfacerii unui interes legitim public. Definind serviciul
public, prof. Paul Negulescu spunea c aceasta este un organism administrativ, creat de ctre stat, jude
sau comun, avnd puteri i competene determinate, fiind dotat cu resurse financiare procurate din
patrimonial general al statului sau unitilor administrativ-teritoriale i care este pus la dispoziia
publicului pentru a satisface, n mod regulat i continuu, un interes cu caracter general, cruia iniiativa
particular nu ar putea s-i ofere dect o satisfacie incomplet i intermitent. 30 Serviciul public este
un organism specializat, nfiinat sau autorizat prin lege sau printr-un act administrativ de autoritate, n
scopul de a satisface n mod continuu un interes legitim public. Acest organism este ncadrat cu personal
de specialitate care exercit funcii publice, iar baza material este asigurat din bugetul de stat,
judeean sau comunal, dup caz. Trsturile serviciului public: a. este un organism specializat care
satisface un interes public; b. se nfiineaz prin lege sau n baza legii (ordonane, hotrri
guvernamentale, hotrri ale autoritilor administraiei publice autonome judeene ori locale); c.
activitatea se desfoar n realizarea puterii publice; aceste organisme sunt nzestrate prin actul de
nfiinare cu atribuii, puteri i competene, care s le permit satisfacerea interesului legitim public. d.
desfoar o activitate continu i ritmic, dup un program prestabilit i adus la cunotin public;
caracterul de continuitate pe care trebuie s-l asigure un serviciu public rezid n interesul public pe care
acesta l satisface, nefiind admis ntreruperea activitii. e. baza material necesar activitii se
asigur, n principal, din bugetul statului, judeului sau comunei; f. egalitatea tuturor utilizatorilor fa de
serviciul public, aceasta avnd drept consecin practic crearea unei situaii de egalitate ntre toi
cetenii care apeleaz la un serviciu public. Egalitatea se realizeaz, n principiu, prin: eliminarea
oricror discriminri ntre beneficiari; organizarea serviciului public astfel nct s permit tuturor
cetenilor s accead la acesta; n cazul existenei unor cocontractani, acetia trebuie s beneficieze
de egalitatea de tratament. Astfel, dei unele servicii publice realizeaz venituri proprii (de ex. transport
n comun, teatre, universiti etc.), statul i unitile administrativ-teritoriale au obligaia ca, atunci cnd
este cazul, s le subvenioneze activitatea, raiunea constnd n satisfacerea interesului general pe care
statul l urmrete i nu realizarea unui profit. Clasificarea serviciilor publice I. n funcie de forma de
organizare, serviciile publce se mpart n: 1) Organe ale administraiei publice 2) Instituii publice 3) Regii
autonome de interes public II. n funcie de natura lor: 1) Servicii tehnico-administrative 2) Servicii
economice 3) Servicii publice socio-culturale III. n funcie de gradul de extensie, distingem: 1) Servicii
publice naionale, organizate la nivelul ntregului teritoriu 2) Servicii publice locale/judeene IV. Din
punct de vedere al raportului cu sectorul privat: 1) Servicii publice monopolizate de ctre stat 31 2)
Servicii publice exercitate n paralel de ctre administraia public i persoane fizice / persoane juridice
de drept privat 3) Servicii publice exercitate de ctre persoane fizice/persoane juridice particulare aflate
sub controlul autoritilor administraiei publice V. Dup criteriul obiectului de activitate: 1) Servicii
publice pentru pstrarea ordinii publice i aprarea rii 2) Servicii publice financiare i fiscale 3) Servicii
publice de nvmnt 4) Servicii publice de asisten social i igien 5) Servicii publice de art i cultur
6) Servicii publice prestatoare de activiti economice. Trsturile serviciilor publice care funcioneaz
sub forma organelor de administraie public a. se nfiineaz, reorganizeaz i desfiineaz numai prin
lege sau prin act administrativ emis, pe baza legii, de Guvern, consilii judeene sau consilii locale, dup
caz ; b. scopul lor l reprezint satisfacerea unor interese publice speciale (principiul specialitii) ; c.
mijloacele financiare i baza material necesare bunei funcionri a acestora sunt asigurate de la bugetul
de stat, judeean sau local, dup caz ; d. activitatea se desfoar la cerere sau din oficiu, de regul n
mod gratuit ; e. sunt ncadrate cu personal care trebuie s aib pregtire n specialitatea respectiv i
competen profesional, activitatea avnd un caracter permanent. Personalul are, de regul, calitatea
de funcionari publici ; f. n principal, activitatea lor se concretizeaz n direcia adoptrii/emiterii actelor
administrative de autoritate (de ex. hotrrile consiliilor locale, dispoziiile primarilor, ordinele
prefecilor etc.). Trsturile serviciilor publice care funcioneaz sub forma instituiilor publice a. se
nfiineaz, reorganizeaz i desfiineaz prin lege sau potrivit legii de ctre Parlament, Guvern,
ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, de ctre consiliile
judeene sau locale ; b. scopul lor l reprezint satisfacerea unor interese publice speciale (principiul
specialitii) ; c. mijloacele financiare i baza material necesare bunei funcionri a acestora sunt
asigurate de la bugetul de stat, judeean sau local, dup caz ; d. i desfoar activitatea fie gratuit, fie
cu plat, la cerere sau din oficiu ; e. sunt ncadrate cu personal de specialitatea serviciului public n care
activeaz (de ex. medici, profesori, artiti, cercettori etc.) ; f. numai unele dintre ele emit acte
administrative (diplome de licen, atestate, certificate medicale etc.). 32 Trsturile serviciilor publice
care funcioneaz sub forma regiilor autonome de interes public a. se nfiineaz, reorganizeaz i
desfiineaz prin acte administrative de autoritate (hotrri ale Guvernului sau ale consiliilor judeene
ori locale) ; b. scopul lor l reprezint satisfacerea unor interese publice speciale (principiul specialitii)
ale societii sau colectivitilor locale ; c. mijloacele financiare i baza material necesare bunei
funcionri a acestora sunt asigurate, n principal, din venituri proprii i numai n subsidiar prin subvenii
de la bugetul de stat sau bugetele locale ; d. i desfoar activitatea, n principal, la cerere i contracost
; e. activitatea lor are continuitate i este asigurat de specialiti, potrivit specificului de activitate.
Particularitatea personalului care deservete aceste regii autonome const n faptul c ponderea o
reprezint angajaii care presteaz o activitate manual, tehnic i numai o mic parte a personalului
ocup funcii publice ; f. de regul, activitatea lor este una prestatoare, material, cu caracter economic,
i mai rar emit acte administrative. Definiia i trsturile serviciilor de utilitate public (stabilimentelor
de utilitate public) Interesele generale ale societii sunt satisfcute nu numai de stat, jude sau
comun, prin serviciile publice pe care le nfiineaz, ci i de particulari (persoane fizice sau juridice), prin
crearea, n condiiile legii, a unor instituii ce urmresc, prin activitatea lor, satisfacerea intereselor
generale ale societii. Stabilimentele de utilitate public sunt instituii create din iniiativ privat, cu
fonduri exlusiv private i fr scop lucrativ, pentru satisfacerea unui interes general. n prezent, n ara
noastr, actul normativ care reglementeaz nfiinarea, organizarea, funcionarea i desfiinarea
serviciilor de utilitate public este O.G. nr.26/2000, cu modificri i completri ulterioare, privind
asociaiile i fundaiile. Trsturile serviciilor de utilitate public : Se nfiineaz de ctre particulari
(persoane fizice sau juridice) Desfoar o activitate de utilitate public Prin activitatea pe care o
desfoar nu urmresc, chiar dac ncaseaz unele taxe sau tarife, realizarea de profit Funcioneaz
cu respectarea principiului specialitii ; astfel, orice modificare a obiectului de activitate trebuie
hotrt de Adunarea general a asociailor sau a fondatorilor i nregistrat n Rgistrul asociaiilor i
fundaiilor aflat la grefa judectoriei care a nfiinat asociaia / fundaia respectiv Personalul de
specialitate ncadrat nu are calitatea de funcionar public Actele emise de ctre organele de conducere
ale acestora sunt acte particulare i nu acte administrative ; unele servicii de utilitate public pot emite
i acte administrative individuale (de ex. universiti particulare acreditate elibereaz absolvenilor
diplome de licen recunoscute de Ministerul Educaiei i Cercetrii) 33 Statul sau unitile
administrativ-teritoriale pot acorda anumite faciliti serviciilor de utilitate public (de ex. consiliile
locale i cele judeene pot da n folosin gratuit, pe termen limitat, imobile din patrimoniul lor
serviciilor de utilitate public, n scopul ndeplinirii unor activiti care satisfac cerinele cetenilor din
comuna, oraul sau judeul respectiv. n caz de dizolvare, activul patrimonial se mparte ntre asociai /
fondatori proporional cu contribuia concret adus de fiecare la nfiinarea respectivului serviciu de
utilitate public. Principii de organizare administrativ-teritorial Sub aspectul organizrii politice a
puterii, doctrina de drept public opereaz cu trei mari noiuni: statul unitar, statul federal i uniunea de
state. Din punct de vedere administrativ, se poate vorbi de mai multe regimuri juridice, determinate de
relaiile existente ntre puterea central i puterile locale, i anume: - un regim de centralizare
administrativ - un regim de deconcentrare administrativ - un regim de descentralizare administrativ
(autonomie local) 1. Principiul centralizrii administrative Prin centralizare administrativ se nelege
organizarea i funcionarea unui sistem administrativ n cadrul cruia exercitarea atribuiilor
administrative este efectuat numai de organele statului. n cadrul sistemului centralizat, statul nu
recunoate existena colectivitilor locale, nu consider c acestea au via juridic i nu le acord
personalitate juridic. El i asum prin propriul buget rezolvarea, n nume propriu, a intereselor
generale oriunde s-ar manifesta acestea, fie la nivel naional, fie la nivel local. Sistemul centralizat se
caracterizeaz, n primul rnd, printr-o structur puternic ierarhizat, ce concentreaz puterea de
decizie i iniiativa n minile autoritii centrale. Autoritile administraiei locale, dac exist, nu fac
dect s transmit problemele ce pot aprea n teritoriu ctre autoritile centrale competente i, n
sens invers, transmit decizia acestor autoriti ctre cei administrai. n acest mod, o voin unic ce
eman de la autoritile centrale se transmite pn n cele mai ndeprtate coluri ale teritoriului. n
concluzie, centralizarea administrativ, ca sistem de organizare statal, prezint urmtoarele
caracteristici: - statul este singura persoan moral de drept public, politico-teritorial; - interesul public
este unic, cel al statului centralizat; - organizarea administraiei se bazeaz pe o ierarhie strict,
subordonat fa de centru; - activitatea (competena) autoritilor locale este limitat; - statul exercita
un riguros control ierarhic, putnd anula, modifica sau suspenda actele autoritilor locale. 2. Principiul
deconcentrrii administrative n domeniul administraiei publice, art.120 din Constituia Romniei,
republicat stipuleaz c administraia public local se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, 34
autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice. Inconvenientele i dezavantajele centralizrii
administrative, sub aspectul eficacitii administraiei, sunt rezolvate parial n regimul administrativ
deconcentrat. Prin deconcentrare se realizeaz un transfer de autoritate de la centru ctre colectivitile
locale. Caracteristicile centralizrii administrative se menin, cu excepia faptului c n teritoriu nu mai
exist simpli ageni executani ai voinei centrului, ci autoriti administrative propriu-zise, care dispun
de competene proprii. Aceste structuri sunt numite i revocate de centru, fa de care sunt
subordonate i rspunztoare. Ele servesc interesul unic al statului, dar pentru anumite chestiuni de
interes local (de mai redus importan) au competene proprii. Modul n care se realizeaz partajarea
competenei ntre centru i autoritile administrative deconcentrate reflect gradul de deconcentrare
administrativ. n toate situaiile ns, structurile teritoriale deconcentrate au obligaia de a raporta
centrului situaia din teritoriu i de a executa ordinele acestuia. n concluzie, i acest sistem de
organizare administrativ menine o administraie unitar, care ns nu mai pctuiete prin
uniformitate, autoritile deconcentrate putnd adapta la specificul local msurile i ordinele transmise
de la centru. Deconcentrarea administrativ menine puterea ierarhic n detrimentul autonomiei
locale. 3. Principiul descentralizrii administrative Descentralizarea administrativ prezint urmtoarele
particulariti: - statul nceteaz a mai fi singura colectivitate teritorial recunoscut i unica persoan
juridic de drept public; - colectivitile teritoriale locale, organizate potrivit legii (judeul, oraul,
comuna) sunt persoane morale de drept public politico-teritoriale, avnd capacitate de drept public i
interese publice proprii, distincte de cele ale statului; - colectivitile locale dispun de autoriti
administrative proprii pentru satisfacerea intereselor publice, precum i de mijloace materiale,
financiare i umane necesare; - autoritile reprezentative, crora colectivitile locale le va ncredina
administrarea treburilor publice, se desemneaz prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat.
Aadar, puterea autoritilor reprezentative nu vine de la centru, ci de la corpul electoral local, pe cale
de alegere. Ele nu sunt numite, nu se subordoneaz i nu pot fi revocate de administraia statului, n
consecin administraia public i pierde caracterul unitar, ea fiind format din administraia statului i
administraia colectivitilor locale. - exercitarea unui control de stat (tutel administrativ) asupra
legalitii activitii autoritilor locale autonome. Descentralizarea mbrac dou forme:
descentralizarea teritorial, care presupune existena unor interese comune ale locuitorilor dintr-o
fraciune geografic, poriune din teritoriul de stat (jude, ora, comun), interese distincte fa de
interesele naionale, i care se manifest n cele mai diverse domenii de activitate descentralizarea
tehnic, constnd n descentralizarea serviciilor publice i presupune existena unor persoane morale de
drept public care presteaz servicii publice de interes local, detaate din sfera serviciilor statale. 35
Dincole de anumite limite, raporturile statului cu colectivitile locale pot s evolueze nu att spre o
organizare descentralizat a administraiei publice, ct spre autoguvernare i federalism. Dac statutul
colectivitilor locale n statele unitare organizate n sistem descentralizat este prevzut prin constituie,
n statele federale acestea au posibilitatea de a-i alege, n mod liber, instituiile i modul de organizare.
Spre deosebire de autoritile locale ce acioneaza ntr-un sistem descentralizat i care au atribuii
numai n domeniul administrativ, statele federate au atribuii i n domeniul politic sau n cel legislativ.
Principiul autonomiei locale Principiul descentralizrii n organizarea administraiei publice presupune i
autonomia local, nu de puine ori cele dou principii fiind tratate mpreun. n viziunea contemporan,
autonomia local se manifest sub mai multe aspecte i pe mai multe planuri. Astfel, sub aspectul
capacitii juridice, colectivitile locale (regiuni, judee, orae, comune etc.) sunt subiecte de drept
distincte de stat, avnd interese publice proprii, recunoscute ca atare de legiuitor. Pe plan instituional,
acestea sunt reprezentate de autoriti administrative proprii, alese prin vot universal (consilii locale,
consilii judeene, primari, preedinii consiliilor judeene) i care nu se regsesc n raporturi de
subordonare fa de aparatul de stat central. n planul autonomiei decizionale, autoritile
administraiei publice locale au competene generale i adopt decizii n interesul colectivitilor pe care
le reprezint. Autonomia local nu se poate manifesta n mod real dect dac este recunoscut i n
planul resurselor financiare, materiale i umane de care dispun. Astfel, colectivitile locale au bugete
proprii, dispun de un patrimoniu n care sunt incluse bunurile ce aparin domeniului public i privat al
judeului, oraului sau comunei i sunt deservite de funcionari publici selectai pe criteriul competenei.
n data de 15 octombrie 1985, la Strasbourg, a fost adoptat Carta European a Autonomiei Locale,
ratificat de Parlamentul Romniei prin Legea nr. 199/1997. Potrivit art.3 din Legea nr.215/2001 a
administraiei publice locale, prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv a
autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i gestiona, n numele i interesul colectivitilor
locale pe care le reprezint, treburile publice, n condiiile legii. Art.4 al Legii stabilete coninutul
autonomiei locale, specificndu-se c aceasta este numai administrativ i financiar i privete
organizarea, funcionarea, competenele, atribuiile i gestionarea resurselor care aparin unitii
administrativteritoriale. Aadar, autonomia local nu trebuie confundat cu independea absolut, cu o
izolare total a autoritilor administraiei publice locale fa de administraia central de stat.
Autoritile prin care se execit autonomia local nu au putere de decizie politic major, ci i
desfoar activitatea n funcie de voina politic statal, exprimat n legile adoptate de Parlament.