bibliografie5AP Note de Curs Sisteme Bugetare Publice PDF

Florin OPREA
Sisteme bugetare publice.

Teorie şi practică
Capitolul 1
Delimitări conceptuale privind bugetele publice
şi sistemul bugetar public
1.1. Conţinutul economico-juridic al bugetului public

Concentrarea desfăşurării relaţiilor sociale într-un cadru organizat, de tip
statal, s-a produs sub impactul unor factori de natură diferită (stabilizarea teritorială a
populaţiilor, apariţia proprietăţii private, a diferenţierii averilor şi claselor sociale etc.),
între care un rol important l-a avut conştientizarea de către indivizi a existenţei unor
nevoi comune, precum şi a propriei lor incapacităţi de a le gestiona adecvat în mod
individual (cum sunt nevoia de apărare sau cea de justiţie).
Asumarea satisfacerii nevoilor colective de către autorităţile de tip statal s-a
tradus, în planul relaţiilor financiare, în configurarea unui nou tip de procese şi relaţii
economice de redistribuire a produsului creat, corespunzătoare mobilizării resurselor
financiare şi alocării/utilizării lor pentru satisfacerea nevoilor publice, intitulate
generic finanţe publice1. În esenţă, fenomenul finanţelor publice exprimă procesele
economice de prelevare de către autorităţile publice a unei părţi din veniturile sau
averile indivizilor sau entităţilor de pe teritoriul lor şi de utilizare a fondurilor
financiare astfel formate pentru satisfacerea nevoilor comune, colective.
Manifestarea proceselor şi relaţiilor specifice de mobilizare şi utilizare a
resurselor financiare publice, având ca determinant existenţa nevoilor comune ale
membrilor colectivităţii, conturează accepţia economică a noţiunii de buget public,
care apare în aceste condiţii ca un ansamblu (grup) de relaţii financiare prin care se
realizează repartiţia produsului intern brut (mobilizarea şi alocarea resurselor
financiare), prin intermediul autorităţii publice, pentru satisfacerea nevoilor colective2.
Aceste procese şi relaţii economice sunt, la bază, relaţii între participanţii la viaţa
socială, ceea ce pune în evidenţă conţinutul social al bugetului public, reflectând
raporturi sociale între stat, pe de o parte, şi indivizi sau entităţi în calitate de
contribuabili sau beneficiari ai cheltuielilor publice, pe de altă parte3. Relaţiile sociale
în speţă, care îmbracă haină juridică prin normele dreptului financiar şi fiscal, surprind
veniturile statului ca forme caracteristice ale proceselor şi relaţiilor de mobilizare a
resurselor financiare, iar cheltuielile publice, ca forme ale proceselor şi relaţiilor de
repartizare pe destinaţii a acestor resurse. Dintr-o altă perspectivă, noţiunea de buget
1
Ghe. Filip, Finanţe publice, Editura Junimea, Iaşi, 2002, pp. 15-17.
2
Tatiana Moşteanu, Buget şi trezorerie publică, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti,
1997, p. 8.
3
I. Văcărel (coord.), Finanţe publice, Editura Didactică şi Pedagogică RA, Bucureşti,
2004, p. 36.
14 Sisteme bugetare publice. Teorie şi practică
este foarte des folosită şi cu sensul de fond bugetar, desemnând ansamblul resurselor
băneşti mobilizate la dispoziţia autorităţilor publice şi alocarea acestora pe diferite
destinaţii4.
Apreciat prin prisma conţinutului economic specific, „bugetul exprimă
procese, tehnici şi relaţii de mobilizare a unei părţi din produsul intern brut la
dispoziţia statului şi de repartizare a resurselor respective pe destinaţii corespunzătoare
nevoilor sale”5.
Caracterul obiectiv al manifestării acestor relaţii, determinat de existenţa
nevoilor colective şi de asumarea gestionării şi satisfacerii acestora de către stat,
reprezintă totodată suportul obiectiv pentru manifestarea bugetului drept categorie
economică. Este îndeobşte recunoscut, de altfel, că activitatea publică în general este
condiţionată în desfăşurarea sa de asigurarea resurselor financiare necesare, prin
intermediul bugetului public.
Potrivit opiniilor de specialitate, abordarea economică a conceptului de buget
evidenţiază corelaţiile macroeconomice şi, în special, legătura cu nivelul şi evoluţia
produsului intern brut, exprimând relaţiile economice în formă bănească ce iau naştere
în procesul repartiţiei produsului intern brut, în conformitate cu obiectivele de politică
economică, socială şi financiară ale fiecărei perioade6. Această legătură se manifestă
într-un dublu sens: pe de o parte, ca relaţii prin intermediul cărora se mobilizează
resursele băneşti la dispoziţia statului, iar pe de altă parte, ca relaţii prin care se
repartizează aceste resurse către utilizatorii lor7. Relaţiile de mobilizare a resurselor
financiare publice sunt în majoritatea lor relaţii de repartiţie (secundară) a produsului
intern brut în favoarea statului prin intermediul prelevărilor fiscale sau parafiscale
(impozite, taxe asimilate impozitelor, contribuţii), la care se pot adăuga resursele
atrase (de regulă, prin împrumut), donaţiile, ajutoarele, sponsorizările, alte resurse.
Pornind de la ideea că bugetul public reflectă în mod esenţial procese de
repartiţie a produsului creat, remarcăm că acestea se concretizează, după caz, în:
– repartiţia primară a produsului intern brut, în cazul veniturilor care se
prelevă de la întreprinderile statului sau provin din exploatarea proprietăţilor acestuia8.
Practic, aceste venituri se cuvin statului „de drept”, în acord cu ipostaza sa de
proprietar al întreprinderilor sau bunurilor respective, fiind considerate venituri
nefiscale. În această categorie trebuie incluse şi fluxurile financiare care concretizează
acordarea de subvenţii de către stat entităţilor din sectorul economic public;
– repartiţia secundară sau redistribuirea produsului intern brut9, în cazul
veniturilor prelevate de stat de la diferitele persoane sau entităţi pe baza resurselor
financiare formate la dispoziţia acestora în cadrul repartiţiei primare (ca profituri,
salarii, dobânzi, chirii, drepturi de autor etc.), sub forma impozitelor, taxelor sau a
4
Ghe. Filip, op. cit., p. 283.
5
Ghe. Filip, (coord.), Finanţe, Editura Junimea, Iaşi, 2002, p. 130.
6
I. Văcărel, (coord.), op. cit., p. 558.
7
Ghe. Filip, (coord.), op. cit., p. 131.
8
Ghe. Filip, Finanţe publice, Editura Junimea, Iaşi, 2002, p. 283.
9
Ibidem.
14
Capitolul 1 15
altor contribuţii cu caracter obligatoriu, ca şi alocarea şi cheltuirea lor. Aceste procese

de repartiţie secundară a produsului intern brut au o pondere covârşitoare în cadrul
bugetelor publice, reflectând formarea resurselor financiare publice fiscale;
– repartiţia (redistribuirea) resurselor în plan internaţional10, sub forma
împrumuturilor acordate sau contractate, a ajutoarelor, donaţiilor etc., cu o pondere
mai redusă în bugetele publice. Caracteristic perioadei actuale de dezvoltare şi
evoluţiilor europene, bugetele centrale reflectă, sub aspectul invocat, şi relaţiile
specifice cu bugetul Uniunii Europene (contribuţii la bugetul comunitar sau sume de
care statul respectiv beneficiază). O imagine de ansamblu a acestor relaţii şi
participanţii la acestea sunt redate grafic în figura 1.1.1.
Participanţi
Servicii publice
generale
Societăţi comerciale
Apărare, ordine, siguranţă
Regii autonome Veniturile naţională
statului
Alţi agenţi (de ex. financiar-
bancari) Acţiuni social-culturale
Autorităţi/Instituţii publice
Servicii de dezvoltare publică
Destinaţiile
veniturilor
Populaţia
statului Acţiuni economice
Alte state/organizaţii
internaţionale Alte acţiuni
Beneficiari
Sursa: Autorul.
Figura 1.1.1. Bugetul public prin prisma relaţiilor specifice şi a participanţilor la acestea
Procesele şi relaţiile economice subsumate noţiunii de buget s-au înfăptuit în

societăţile precapitaliste într-un mod mai puţin ordonat, în afara existenţei unui cadru
prestabilit şi respectat, deciziile în materie revenind conducătorului colectivităţii.
Practic, veniturile suveranului şi cele ale colectivităţii nu erau clar separate, ceea ce
lăsa loc pentru decizii arbitrare atât în privinţa mobilizării resurselor, cât şi în privinţa
alocării şi utilizării lor. Eliminarea acestor anomalii şi instituirea ordinii în domeniul
finanţelor publice au reclamat în mod firesc crearea unui cadru reglementativ care să
ordoneze cheltuielile şi veniturile, specific noţiunii de buget. Acesta este contextul în
care se discută despre apariţia noţiunii moderne de buget, cu semnificaţia sa juridică,
10
Ibidem.
15

deşi, aşa cum am văzut deja, relaţiile economice tipice care se concentrează în
bugetele publice s-au manifestat încă de la apariţia statului.
Apariţia categoriei moderne a bugetului public s-a produs în mod obiectiv pe
fondul existenţei nevoilor publice de satisfăcut şi al mobilizării şi alocării/utilizării în
acest scop a unor resurse financiare de către autorităţile publice, din necesitatea unei
organizări adecvate a acestor relaţii financiare prin cuprinderea lor într-un document
de prezentare şi aprobare a veniturilor şi cheltuielilor statului. Altfel spus, bugetul
public, în accepţia sa juridică, s-a dovedit necesar pentru a îmbrăca un conţinut social-
economic preexistent (bugetul public în accepţie economică). Din acest punct de
vedere, conturarea bugetului public, în accepţia sa juridică, este o exprimare a folosirii
de către autorităţile publice a instrumentului specific numit „drept” pentru ordonarea
relaţiilor sociale şi pentru protejarea, în acest context, a valorilor sociale fundamentale
implicate. În acest sens, Leon Duguit aprecia, referindu-se la natura juridică a
dispoziţiilor bugetare legale că „bugetul este lege în părţile lui creatoare de dispoziţii
şi act administrativ în părţile lui creatoare de dispoziţii individuale şi concrete”11.
Apariţia bugetului public în accepţia sa juridică a pus bazele consacrării
acestuia ca instrument principal de gestiune economico-financiară, această calitate a sa
fiind nealterată până în zilele noastre.
În sens juridic, bugetul public (de stat) apare ca un document cu valoare
juridică obligatorie, de lege, care fixează într-o anumită structură indicatorii de
venituri şi de cheltuieli publice pentru o perioadă de un an, după reguli prestabilite,
autorizează încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor şi asigură premisele unui
control asupra acestora. Din această perspectivă, etapizarea lucrărilor specifice
concretizării bugetelor publice (proiectare, aprobare, execuţie, control) este fixată prin
lege (inclusiv în sensul unui calendar precis), ceea ce pune în lumină bugetul public în
accepţia de reflecţie sintetică a procesului bugetar public.
Accepţia juridică a bugetului evidenţiază implicarea autorităţilor publice în
procesul bugetar12, indicatorii de venituri şi de cheltuieli proiectaţi de executiv fiind
supuşi autorizării de către legislativ, care este îndrituit la un control politic asupra
efortului financiar al naţiunii şi al direcţiilor spre care acesta este canalizat, asigurând
astfel concordanţa cu programul de guvernare, pe baza căruia guvernul a fost învestit
cu încrederea reprezentanţilor naţiunii. Această conlucrare tipică se extinde în cadrul
procesului bugetar public şi în ce priveşte executarea indicatorilor de venituri şi de
cheltuieli aprobaţi, respectiv încheierea execuţiei bugetare.
Considerat în sens juridic, bugetul (de stat) se confundă adeseori, prin forma
pe care o îmbracă, cu noţiunea de lege bugetară. În acest context, unii autori sunt de
părere că, „în practică, termenii de buget şi lege a finanţelor publice sunt în general
consideraţi ca sinonimi, fiind reciproc substituibili [...]13”. În ce ne priveşte, apreciem
11
L. Duguit, Traité de droit constitutionnel. Tome 2, La théorie générale de l'État, Boccard,
Paris, 1923, p. 144.
12
13
Ghe. Manolescu, Buget. Abordare economică şi financiară, Editura Economică, Bucureşti,
1997, p. 51.
16
Capitolul 1 17
că asimilarea termenului „buget” nu se realizează în acest context atât cu noţiunea de

„lege” a finanţelor publice, cât cu finanţele publice ca procese şi relaţii economice,
tocmai ca o reflecţie a capacităţii bugetului (de stat, în principal), de a oglindi măsura
redistribuirii veniturilor şi averilor, participanţii la aceste procese şi relaţii economice,
direcţiile şi scopul politicilor publice etc.
În ţara noastră, reglementarea legală a bugetelor publice (Legea finanţelor
publice14) defineşte generic noţiunea de buget ca fiind „documentul prin care sunt
prevăzute şi aprobate în fiecare an veniturile şi cheltuielile sau, după caz, numai
cheltuielile, în funcţie de sistemul de finanţare a instituţiilor publice”. Se impune să
precizăm în acest context că în limbajul actual se întâlneşte, pentru cazul diferitelor
entităţi publice, şi noţiunea de „buget de venituri şi cheltuieli”, aparent discutabilă
parţial prin raportare la conţinutul noţiunii de buget (care ar presupune în sine venituri
şi cheltuieli), dar care se justifică prin nevoia de a diferenţia acest buget faţă de alte
categorii: bugetul de exploatare, bugetul de investiţii, bugetul de trezorerie etc. sau de
a evidenţia ori trata separat cele două părţi ale bugetului (bugetul de venituri, respectiv
bugetul de cheltuieli).
Bugetul public, în accepţia sa juridică, s-a impus în mod obiectiv ca un suport
adecvat şi indispensabil pentru consacrarea organizării şi conducerii raţionale a
activităţilor financiare publice, constituindu-se prin prevederile pe care le cuprindea,
ca un tablou evaluativ de venituri şi cheltuieli publice. Acesta este şi motivul pentru
care adeseori imaginea şi semnificaţia bugetului apar a fi la o primă vedere acelea de
„document” sau „listă de venituri şi cheltuieli” a statului. Deşi necesitatea unui sistem
de programare şi de evidenţiere a veniturilor şi a cheltuielilor, care să servească drept
suport pentru desfăşurarea activităţilor specifice şi dimensionarea eficienţei acestora
este recunoscută şi pentru sectorul privat, se apreciază că această necesitate se
manifestă mai stringent în cazul activităţilor publice: „economia publică nefiind însă
un scop în sine, ca economia privată, ci numai un mijloc pentru satisfacerea nevoilor
colective, nu poate să lase nevoi nesatisfăcute, prin lipsa de prevederi suficiente, dar
nici nu poate să prevadă mai multe venituri decât sunt necesare pentru satisfacerea
nevoilor colective, pentru că nu acumularea de bunuri este scopul său primordial15”.
Sub aspect etimologic, termenul de buget provine din latina veche, unde
cuvântul bulga avea semnificaţia de sac sau pungă (cu bani)16. Cu aceeaşi semnificaţie
termenul apare şi în limbile europene clasice (bouge, bougette, în limba franceză,
respectiv budget, în limba engleză)17. Despre apariţia bugetului în cadrul finanţelor
publice din statele moderne, în literatura de specialitate18 se arată că atât noţiunea de
buget, cât şi cea de proces bugetar au apărut în Anglia, de unde au fost preluate de
14
Art. 2, pct. 6 din Legea finanţelor publice nr. 500/2002, publicată în Monitorul Oficial nr.
597/13 august 2002.
15
G. Leon, Elemente de ştiinţă financiară, vol. II, Editura Cartea Românească, Bucureşti,
1930, p. 313.
16
http://www.worldwidewords.org/topicalwords/tw-bud1.htm
17
Maria Moraru, Bugetul general consolidat, Editura Mirton, Timişoara, 2005, p. 8.
18
Ghe. Filip, (coord.), op. cit., p. 107.
17

francezi la începutul sec. al XIX-lea: „actele care alcătuiau proiectul veniturilor şi

cheltuielilor statului se prezentau Camerei Comunelor într-o mapă de piele, care
reprezenta, în mod simbolic, tezaurul. Deschiderea acestei mape, atunci când se făcea
prezentarea proiectului, se numea „expunere a bugetului”. Se consideră că noţiunile de
,,buget” şi „proces bugetar”al statului au fost invocate pentru începuturi în Marea
Britanie în secolul al XIII-lea (Magna Charta, 1215)19. Apoi, aceste concepte au fost
preluate de francezi, într-un decret din 28 iulie 1862 referitor la contabilitatea publică,
precizându-se că „bugetul este actul prin care sunt prevăzute şi autorizate cheltuielile
şi veniturile statului pentru o perioadă determinată”20.
În ţara noastră, primele forme (rudimentare) ale bugetului public sunt
considerate condica de venituri şi cheltuieli utilizată în timpul domniei lui Constantin
Brâncoveanu şi sămile visteriei, din timpul lui Nicolae Mavrocordat. Aceste
documente, întocmite sub forma unor liste de venituri şi de cheltuieli publice, nu
constituiau însă bugete publice propriu-zise, întrucât nu aveau caracter previzional
(anual) şi executoriu, prin care să fie determinate, aprobate şi ulterior încasate
veniturile, respectiv cheltuielile publice bugetare. Ele presupuneau totuşi lucrări de
natură şi tehnică bugetară, deşi rudimentare, reflectând venituri şi cheltuieli anterioare,
motiv pentru care le putem considera doar „precursoare” ale bugetelor publice în
accepţie modernă.
În limba română, noţiunea de buget a fost desemnată cu expresiile biudje şi
21
bugea , utilizate pentru prima dată în Regulamentele Organice ale Ţării Româneşti şi
Moldovei. Evoluţia organizării şi a relaţiilor politice la nivelul ţării noastre, cu
deosebire în contextul Unirii Principatelor, prin dubla alegere a lui Alexandru Ioan
Cuza, a fost însoţită de o complexitate în creştere a relaţiilor financiare şi îndeosebi a
celor bugetare, corespondentă noului nivel de dezvoltare. Ca efect, preocupările
manifestate pentru o mai bună organizare a finanţelor publice şi-au găsit exprimarea în
Statutul dezvoltător al Convenţiei de la Paris, care făcea trimitere la bugetul
cheltuielilor şi al recetelor (veniturilor), pregătit în tot anul prin îngrijirea puterii
executive şi supus Adunării elective şi în Constituţia de la 1866, care prevedea în
Titlul IV, intitulat Despre finanţe, că „anual Adunarea deputaţilor votează bugetul,
toate veniturile sau cheltuielile statului trebuiesc trecute în buget şi în socoteli, iar
bugetul se va prezenta, totdeauna cu un an înainte de punerea lui în aplicare, Adunării
Deputaţilor şi nu va fi definitiv decât după ce se va vota şi sancţiona de Domn”.
Similar, Legea de contabilitate publică din 1864 prevedea că „toate veniturile
statului şi cheltuielile pentru îndeplinirea osebitelor servicii, aşezate conform legilor,
trebuie autorizate pentru fiecare an de o lege anuală de finanţe şi formează bugetul
general al statului”22.
19
I. Condor, Drept financiar român, Editura Monitorul Oficial RA, Bucureşti, 2000, p. 85.
20
Ghe. Bistriceanu, Lexicon de finanţe-bănci-asigurări, Editura Economică, Bucureşti, 2001,
p. 241.
21
Ghe. Filip, Finanţe publice, Editura Junimea, Iaşi, 2002, p. 282.
22
I. Gliga, Drept financiar, Editura Humanitas, Bucureşti, 1998, p. 47.
18
Capitolul 1 19
Anterior acestor acte privitoare la bugetul de stat, Regulamentul de Finanţe

adoptat în 1860 prevedea că veniturile şi cheltuielile publice de efectuat anual trebuiau
autorizate prin legile de finanţe şi formau „bugetul general al statului”.
Ulterior, actele normative în materie (legile de contabilitate publică din 1903
şi 1929) au prevăzut că „bugetul este actul prin care sunt prevăzute şi prealabil
aprobate veniturile şi cheltuielile anuale ale statului sau ale altor servicii publice”23.
În literatura actuală de specialitate24, se sintetizează manifestarea bugetului
public în următoarele accepţii:
– document, în care sunt prevăzute şi aprobate, în fiecare an, veniturile şi
cheltuielile publice sau, după caz, numai cheltuielile, în funcţie de sistemul de
finanţare a instituţiilor publice;
– lege, bugetul fiind în acest caz actul juridic prin care se prevăd şi se aprobă
veniturile şi cheltuielile anuale ale statului sau ale instituţiilor publice. Această
accepţie a bugetului public subsumează la rândul său următoarele ipostaze ale
bugetului public:
– act previzional, bugetul public prezentându-se sub forma unui tablou
evaluativ şi comparativ de venituri şi cheltuieli publice, indicând veniturile băneşti ale
statului şi destinaţia acestora sub forme ale cheltuielilor;
– act de autorizare, prin care puterea legislativă împuterniceşte executivul să
cheltuiască şi să perceapă venituri în acord cu prevederile legale;
– act anual, atât în sensul perioadei pentru care se aprobă, cât şi în sensul
perioadei de execuţie;
– un sistem de fluxuri financiare privind formarea resurselor financiare
publice (prin prelevări fiscale sau alte venituri publice), pe de o parte, şi de repartizare
a acestora, sub forma creditelor bugetare, pe de altă parte;
– un instrument de politică financiară a statului (în domeniul fiscalităţii şi al
cheltuielilor publice).
Alţi autori constată că „bugetul de stat nu mai este doar un document, aprobat
prin lege, de planificare şi canalizare a resurselor financiare anuale ale statului spre
destinaţii conforme cu programul de guvernare al puterii politice. El este un reper
important al reflectării gradului în care statul se implică în plan economic şi în viaţa
socială, al capacităţii economiei naţionale de a contribui la constituirea resurselor
financiare necesare statului, precum şi al modului în care acesta înţelege să le
gestioneze. Bugetul de stat este, în acelaşi timp, un instrument contabil şi financiar, un
act juridic şi unul politic, deoarece este, în mod esenţial, un act de autorizare (de către
parlament), precum şi o transpunere financiară a viziunii politice a executivului”25. În
mod similar, se precizează că „[...] bugetul este actul cel mai important din viaţa
publică, deoarece el este expresia financiară a programului de acţiune a statului pe
23
Ibidem.
24
Tatiana Moşteanu ş.a., Buget şi trezorerie publică, Editura Universitară, Bucureşti, 2004,
p. 38.
25
J. Rabin, Handbook of Public Budgeting, Marcel Dekker, New York, 1992, pp. 10-11.
19

perioada de un an”.26 În alte opinii27 se precizează că bugetul (de stat) prezintă şi un

caracter evident de document politic, reflectând opţiunile alegătorilor (contribuabili)
pentru diferite servicii publice pe care statul să le ofere, prioritizarea destinaţiilor de
cheltuieli sub impactul resurselor financiare limitate şi al intereselor diferitelor
grupuri, modul de utilizare a resurselor financiare (ca premisă pentru exercitarea
controlului politic sau al opiniei publice), preferinţele cetăţenilor pentru diferite forme
şi cote de impozite (într-o oarecare măsură, n.n.28), modul de influenţare a economiei
prin intermediul politicii bugetare etc. În ce ne priveşte, bugetul public nu poate fi
considerat un document politic în sensul real şi literal al expresiei (similar, de
exemplu, noţiunii de mesaj al preşedintelui, care este tot un act sau document politic),
ci doar o reflectare a direcţiilor şi măsurilor de politică financiară (guvernamentală),
politică concepută şi promovată de autoritatea statală îndrituită, în acord cu
conjunctura economică concretă şi cu direcţiile de dezvoltare considerate dezirabile la
un moment sau altul. Altfel spus, bugetul public reflectă opţiuni de natură politică
(mai precis de natura politicii economice şi sociale generale) sub forma deciziilor
privind structura şi nivelul resurselor şi utilizărilor înscrise în conţinutul său.
Opiniile anterior invocate au ca punct comun relevarea bugetului public drept
instrument al politicii financiare a statului, ipostază din care se concretizează rolul
bugetului public în evoluţia societăţii. Îndeplinirea acestui rol decurge din
manifestarea funcţiilor atribuite bugetului public şi se manifestă diferit de la o
societate la alta sau de la o perioadă istorică la alta, legea bugetului de stat fiind
influenţată de „concepţiile politice, economice şi sociale specifice fiecărei perioade, ca
şi de interesele grupurilor politice care exercită puterea politică”29. Considerate
sintetic, principalele aspecte ale rolului bugetelor publice se referă la asigurarea
suportului financiar necesar furnizării utilităţilor publice, la redistribuirea echitabilă a
veniturilor în societate şi la influenţarea vieţii economice şi sociale, asigurând
premisele realizării echilibrului financiar-monetar în general.
Funcţiile bugetelor publice, ca bază a îndeplinirii rolului acestora în evoluţia
societăţii, sunt diferit evocate în literatura de specialitate, în funcţie de modul de
abordare a bugetului, dar se poate constata existenţa unui punct comun, determinat în
26
Ghe. Manolescu, Buget. Abordare economică şi financiară, Editura Economică, Bucureşti,
1997, pp. 51-52.
27
Irene Rubin, The Politics of Public Budgeting: Getting and Spending, Borrowing and Balancing,
Chatham House Publishers Inc., New York, 1997, pp. 27-29.
28
Includem nuanţa de atenuare întrucât „preferinţa” cetăţenilor pentru anumite categorii sau
tipuri concrete de prelevare sau cu privire la nivelul acestora este posibilă ca manifestare
(indirectă) numai în momentul alegerilor, prin opţiunea pentru un anumit program electoral sau
altul, program care poate suferi modificări ulterioare alegerilor înainte de a fi autorizat de
legislativ ca program de guvernare. În alt plan, iniţiativa legislativă în domeniul impunerii este
prohibită, ca regulă, cetăţenilor, prin normele constituţionale. În mod similar, consultarea
populară sau implicarea cetăţenească în contextul obligaţiei de transparenţă decizională a
autorităţilor publice nu poate reprezenta un suport pentru impunerea preferinţelor
contribuabililor.
29
20
Capitolul 1 21
mod firesc de realitatea că bugetul public prezintă cel mai înalt grad de
reprezentativitate în cadrul finanţelor publice, exprimând aspecte precum conţinutul
acestora, dinamica şi efectele lor ori „sănătatea” acestora.
În literatura străină de specialitate30 sunt invocate ca funcţii ale bugetului de
stat (ale finanţelor publice) o funcţie de distribuire a resurselor, o funcţie de alocare a
resurselor şi o funcţie de stabilizare a economiei. Prin conţinutul lor specific, primele
două funcţii pot fi considerate cu semnificaţie comună funcţiei de repartiţie a
produsului intern brut atribuită finanţelor publice în literatura noastră de specialitate,
iar funcţia de stabilizare a economiei se identifică cu funcţia de reglare a economiei31.
În literatura autohtonă de specialitate, finanţelor (publice) li se atribuie şi o funcţie de
control asupra activităţilor economice şi sociale32, motiv pentru care vom reţine în
analiza rolului bugetelor publice în evoluţia societăţii: funcţia de repartiţie a
produsului intern brut, funcţia de control asupra activităţilor economice şi sociale,
respectiv funcţia de reglare-stabilizare a economiei.
Prin conţinutul specific, funcţia de repartiţie atribuită finanţelor publice
(bugetului public) exprimă elemente comune ale funcţiilor de alocare şi de distribuire,
semnificând mijlocirea de către acestea a repartiţiei în formă bănească a produsului
creat în activităţile materiale, ca premisă a realizării acestui proces şi în formă
materială, pentru satisfacerea nevoilor de consum public33. În plan concret,
manifestarea acestei funcţii a finanţelor publice presupune realizarea unor fluxuri
financiare vizând constituirea de fonduri băneşti publice şi distribuirea lor în raport cu
obiectivele urmărite la diferite niveluri de organizare şi funcţionare a societăţii.
Fondurile băneşti în discuţie nu reprezintă altceva decât bugetele publice, ceea ce
susţine atribuirea unei funcţii de repartiţie bugetului public, realizată la diferite
niveluri sau în raport cu anumite obiective (nivel central, regional sau local, fonduri
speciale etc.). Observăm că manifestarea funcţiei de repartiţie a finanţelor publice nu
ar fi posibilă practic fără mijlocirea proceselor economice specifice acesteia de către
instrumente adecvate de lucru, prin intermediul cărora să se pună în practică deciziile
privind mărimea fondurilor constituite, sursele de formare a acestora, destinaţiile date
resurselor mobilizate etc., ceea ce impune constatarea că bugetele publice cristalizează
conţinutul funcţiei de repartiţie. În acest context, bugetul public se relevă ca un
instrument esenţial implicat de redistribuirea produsului creat, autorizând şi
materializând asigurarea resurselor financiare necesare îndeplinirii sarcinilor publice şi
modul de utilizare a acestora. Bugetul public concretizează astfel mijloacele financiare
alocate furnizării bunurilor publice şi serveşte în egală măsură unei redistribuiri (mai
echitabile) a resurselor financiare între domenii, sectoare şi ramuri de activitate, unităţi
administrativ-teritoriale sau indivizi.
30
R. Musgrave, Peggy Musgrave, Public Finance in Theory and Practice, Fourth Edition,
McGraw Hill Book Company, New York, 1984, pp. 6-21.
31
32
Ibidem.
33
Idem, p. 61.
21

Conţinutul acestei funcţii reliefează raporturile financiar-bugetare dintre

autorităţile publice şi contribuabili, integrând şi manifestarea interrelaţiilor dintre
bugetele publice, în contextul în care au loc fluxuri financiare determinate de nevoia
formării veniturilor bugetare (de exemplu, prin transferuri generale), de nevoia de
echilibrare a acestora (prin transferuri, împrumuturi sau subvenţii efectuate între
bugetele publice), de nevoia de reglare a unor fluxuri de formare a veniturilor sau de
distribuire a acestora (transferurile de regularizare sau compensare), de situaţiile
speciale în care se află unele colectivităţi locale (transferurile de întrajutorare),
instituţii sau întreprinderi publice (împrumuturi, subvenţii etc.). În acest context, în
funcţie de modul în care aceste interrelaţii sunt concepute şi se manifestă, ele pot
susţine funcţionalitatea sistemului bugetar public sau, dimpotrivă, pot deveni un factor
perturbator asupra acesteia.
În manifestarea funcţiei de repartiţie (alocare-distribuire) a bugetelor publice,
un aspect important este acela al delimitării clare a nivelului administrativ care va
furniza anumite bunuri publice (implicit a componentei bugetare din care se va finanţa
producerea lor). În viziunea lui Musgrave, bunurile publice ar trebui furnizate de acel
nivel care îndeplineşte simultan două condiţii: este cel mai apropiat de cetăţeni şi
poate furniza eficient acel bun public. În raport cu aceste cerinţe, rezultă necesitatea
unei delimitări adecvate a nevoilor „naţionale” faţă de cele „locale”, bugetele publice
reflectând acţiunile corespondente şi cheltuielile implicate. Ca urmare, bugetele
centrale şi cele ale administraţiilor locale vor reflecta atât competenţe distincte,
exclusive de drept public, cât şi competenţe „partajate” cu alte niveluri administrative,
fiecare dintre ele materializând „secvenţe” ale aceleiaşi activităţi (de exemplu, în
bugetul central se reflectă cheltuielile cu drumurile europene sau naţionale, în bugetul
judeţean cele efectuate pentru drumurile judeţene, iar în bugetele oraşelor sau
comunelor cheltuielile pentru drumuri locale). Pe acest fond, între componentele
sistemului bugetar public intervin interrelaţii specifice, reflectate în fluxuri financiare
ce decurg din necesitatea funcţionării fiecărei componente, dar şi a sistemului în
ansamblu. Ca exemplu, atribuirea partajată a sarcinii publice a asistenţei sociale pe
două sau trei paliere de guvernare, în condiţiile în care aceste instituţii se regăsesc la
nivel de unitate administrativ-teritorială, va face ca bugetele autorităţilor implicate să
coparticipe la formarea resurselor acelor instituţii. În mod similar, concentrarea unor
asemenea instituţii numai în unele jurisdicţii locale va impune ca din bugetele locale
ale altor unităţi administrativ-teritoriale (de unde provin beneficiarii) să deruleze
interrelaţii specifice (transferuri în compensare, de regularizare) cu bugetele locale
respective. Modul în care se realizează delimitarea sarcinilor publice pe niveluri de
guvernare (reflectate în bugetele publice) şi modul de concepere şi funcţionare a
interrelaţiilor dintre aceste componente bugetare sunt esenţiale pentru ca sistemul
bugetar public să aibă un aport real şi consistent la dezvoltarea economico-socială.
Cea de-a doua funcţie atribuită finanţelor publice (bugetelor publice), funcţia
de control, semnifică mijlocirea de către finanţele publice a exercitării controlului
bănesc-financiar asupra derulării şi rezultatelor diferitelor activităţi economice şi
sociale. În acest scop, administrarea în bune condiţii a resurselor financiare reclamă
evidenţierea exactă a modului de formare a resurselor, a mişcării şi utilizării lor,
22
Capitolul 1 23
respectiv a consumului şi rezultatelor acestuia. La nivel macro-, mezo- sau

microeconomic, evidenţierea fluxurilor de formare şi utilizare a resurselor financiare
publice se realizează global prin bugetele publice, ceea ce susţine atribuirea unei
funcţii similare (de control) acestora. În acest sens, bugetele publice mijlocesc
exercitarea controlului financiar asupra formării resurselor financiare publice şi
utilizării acestora, permiţând observaţii şi constatări care să ducă la îmbunătăţirea
rezultatelor acestor procese. Aspectul (obiectivul) controlului cel mai uşor de observat
din perspectiva bugetelor publice îl considerăm a fi legalitatea (regularitatea), care
impune a verifica dacă resursele formate, respectiv utilizarea acestora este autorizată
prin buget. Fără îndoială însă că alte obiective specifice ale controlului financiar,
precum oportunitatea operaţiunilor, eficienţa acestora, determinarea judicioasă a
nevoilor de resurse şi asigurarea constituirii şi cheltuirii raţionale a fondurilor băneşti
publice, sunt şi ele urmărite pe baza bugetelor publice elaborate, aprobate, executate şi
controlate sub aspectul încheierii execuţiei.
Remarcăm că, într-un plan mai larg, pornind de la necesitatea cunoaşterii de
către cei interesaţi a unor elemente precum dimensiunea efortului financiar public sau
a modului de repartizare pe destinaţii a resurselor, bugetul public asigură atât un
control al parlamentului, în momentul dezbaterii şi adoptării acestuia, cât şi un control
al opiniei publice, prin publicitatea sa. Deşi aceste forme de control nu sunt propriu-zis
financiare, ci politice sau civice, judecăţile de valoare cu privire la elementele invocate
se bazează pe informaţii (financiare) evidenţiate de bugetele publice.
Cea de-a treia funcţie atribuită finanţelor publice (bugetului public) este
funcţia de reglare (stabilizare) a economiei34, semnificând capacitatea acestora de a
mijloci reglarea diverselor procese economice, prin inhibarea sau stimularea unora sau
altora, asigurând astfel evoluţia ascendentă a economiei. Conţinutul specific al acestei
funcţii constă în implicarea statului prin instrumente specifice pentru a regla sau
stabiliza economia, pentru a stimula expansiunea economică sau pentru a restructura
(moderniza) economia. În primul caz, acţionând în vederea contracarării crizelor
economice, manifestate sau potenţiale, statul utilizează instrumente specifice cu
semnificaţia de stimulente sau, după caz, de restricţii financiare, pentru a reduce pe cât
posibil amplitudinea oscilaţiilor economice. În cel de-al doilea caz, activitatea statului
este orientată prin instrumente financiare spre stimularea investiţiilor, ca premisă a
creşterii volumului producţiei, a relansării economiei sau a combaterii tendinţelor de
încetinire a mersului ascendent al economiei.
Restructurarea, modernizarea şi adaptarea economiei la cerinţele pieţei interne
şi externe presupune, la rândul său, orientarea eforturilor statului prin instrumente
financiare spre susţinerea agenţilor economici privaţi, dezvoltarea directă în sectorul
public a unor ramuri sau subramuri economice ori spre restricţionarea unor segmente
34
Funcţia de reglare (stabilizare) a economiei are un suport conceptual specific, bazat pe
doctrina keynesistă, care susţine influenţarea de către stat, la nevoie, a diferitelor activităţi
economico-sociale cu ajutorul pârghiilor economico-financiare, între care un rol important
revine bugetului public.
23

de activitate. Aşa cum remarcă unii autori35, „impactul reglator al finanţelor publice,
bazat pe interacţiunea proceselor materiale cu cele financiare, îşi găseşte reflectarea în
variabile economice şi financiare ale căror dimensiuni condiţionează atingerea
obiectivelor urmărite, iar principalele instrumente folosite în acest scop sunt
impozitele, cheltuielile publice, bugetul public”. Această constatare permite, având în
vedere raporturile dintre finanţele publice şi bugetele publice, atribuirea unei funcţii
similare (de reglare-stabilizare) bugetelor publice. Manifestarea acestei funcţii a
bugetului public au la bază acceptarea deficitului bugetar şi finanţarea sa din resurse
extraordinare, în fazele de declin economic, acesta devenind un factor de relansare şi
creştere economică, iar importanţa şi utilitatea acestei funcţii a bugetelor publice sunt
evidenţiate şi susţinute de teoriile şi modelele de creştere economică afirmate sau
construite în contextul doctrinelor economice intervenţioniste vizând politica bugetară.
Conceperea şi promovarea politicilor bugetare în scopuri precum stabilizarea
economică, stimularea creşterii economice sau restructurarea, modernizarea şi
adaptarea economiei la cerinţele pieţei au la bază acceptarea deficitului bugetar
finanţat, în principiu, din împrumuturi publice. În acest context, doctrina keynesistă
atribuie deficitului bugetului public (de stat) calitatea de „demaror” al activităţii
economice.
Raportat la manifestarea practică a funcţiei de reglare-stabilizare a bugetelor
publice, se constată că valenţele de instrument de reglare economico-socială sunt puse
mai direct în practică prin bugetul central, guvernului fiindu-i atribuită sarcina
stabilizării macroeconomice. În mod similar, influenţarea proceselor sau activităţilor
sociale, realizată prin bugetele de asigurări sau asistenţă socială, se concretizează
adeseori de autorităţile centrale. În acest context, funcţionarea adecvată a fiecărei
componente bugetare şi îndeplinirea rolului specific presupun ca măsurile prin care
este urmărită influenţarea economico-socială să fie concepute şi implementate astfel
încât să nu afecteze funcţionalitatea altor componente bugetare. În acest sens, de
exemplu, măsurile de reducere sau scutire de impozite acordate de autorităţile centrale
se concretizează ulterior în transferuri dinspre bugetul central către bugetele locale, cu
semnificaţia compensării veniturilor neîncasate din motivul arătat.
Alţi autori, referindu-se la rolul bugetului general consolidat, „pus în evidenţă
de modalităţile de exercitare a funcţiilor finanţelor publice”, invocă rolul alocativ,
rolul redistributiv şi rolul de reglare al acestuia36. În această viziune, rolul alocativ al
bugetului decurge din însăşi natura statului, care îşi asumă sarcina finanţării serviciilor
publice. Ca urmare, bugetul reflectă la partea de cheltuieli modul de alocare a
resurselor fiecărui an bugetar sau chiar pentru finanţarea unor acţiuni multianuale.
Rolul redistributiv al bugetului este pus în evidenţă în concepţia autorilor citaţi, tocmai
de natura sa specifică, de instrument de reflectare a relaţiilor de mobilizare a resurselor
financiare şi de repartizare a acestora pentru finanţarea unor activităţi şi acţiuni expres
determinate. Bugetul este, în acest context, instrumentul prin care se redistribuie o
parte a produsului intern brut, cu ajutorul impozitelor, taxelor şi cheltuielilor publice.
35
36
I. Văcărel, (coord.), op. cit., p. 505.
24
Capitolul 1 25
Pe de altă parte, rolul de reglare a vieţii economice atribuit de autorii în discuţie

bugetului decurge din importanţa acestuia conferită de caracterul său legal, prin care
se reflectă politica economică promovată de guvern (implicit, politica soldului
bugetar, n.n.).
Un aspect comun perspectivelor de mai sus asupra funcţiilor bugetelor publice
îl reprezintă considerarea bugetului ca principală categorie a finanţelor publice, având
semnificaţia unor fluxuri financiare de constituire şi utilizare a fondurilor băneşti
pentru satisfacerea nevoilor publice. Abordarea funcţiilor bugetului în literatura de
specialitate nu este însă realizată întotdeauna din acest punct de vedere, astfel încât
sunt evocate şi alte funcţii specifice bugetelor publice.
Urmărind accepţiile bugetului din punct de vedere juridic, tehnic, economic şi
politic, alţi autori37 afirmă că bugetul trebuie să îndeplinească următoarele funcţii:
– controlul cheltuielilor. Această funcţie ar reprezenta mijlocirea de către
buget a supravegherii execuţiei bugetului de autorităţile publice care au conceput
limitele şi condiţiile acestora şi, indirect, de cetăţeni, ca finanţatori şi beneficiari ai
bugetului;
– gestiunea eficace a activităţii publice, semnificând capacitatea bugetului de
a mijloci executanţilor asigurarea utilizării eficace a resurselor financiare şi a
personalului pus la dispoziţie pentru a conduce şi realiza activităţile prevăzute şi
autorizate prin buget;
– proiectarea activităţilor statului, prin care obiectivele urmărite şi formulate
în diferite programe alternative, însoţite de posibilităţile de finanţare, sunt evaluate.
Remarcăm faptul că, prezentate astfel, funcţiile bugetului ar trebui să includă
obligatoriu, pe lângă controlul cheltuielilor publice, şi o funcţie de control al
veniturilor, iar ca rezultat, o funcţie distinctă privitoare la gestiunea soldului bugetar.
Dincolo de acest aspect însă, se impune observaţia că aceste funcţii se subsumează,
prin conţinutul specific, funcţiilor bugetelor publice anterior tratate (de repartiţie, de
control, de reglare/stabilizare).
Dintr-o altă perspectivă, a reformei bugetelor publice, alţi autori38 apreciază că
există trei funcţii ideale ale bugetului:
– funcţia de control;
– funcţia de conducere (management);
– funcţia de planificare.
Acestor funcţii, afirmă autorul în discuţie, li s-au adăugat pe parcursul
secolului XX şi altele, precum funcţia de acumulare (de constituire a resurselor) sau
funcţia de responsabilizare a autorităţilor implicate. Observăm că, în viziunea
autorului citat, analiza funcţiilor bugetului porneşte de la considerarea acestuia ca
document cu valoare de lege şi instrument de conducere a activităţii financiare a
autorităţilor publice.
37
Ghe. Manolescu, op. cit., p. 52.
38
Wouter Van Reeth, „Budget Reform: A Multifunctional or Disfunctional Phenomenon?,
Conference of The European Group of Public Administration, Potsdam, Germany, 2002, p. 4.
25

În raport cu opiniile tratate anterior, considerăm că diferitele abordări ale

funcţiilor bugetului sunt rezultatul tratării acestuia în diferite accepţii (juridică,
economică, politică), ceea ce face ca unele dintre funcţiile „clasice” recunoscute
bugetului public să apară mai evidente decât altele. Pornind de la această observaţie,
se pot invoca şi alte funcţii ale bugetului public, grefate mai mult sau mai puţin
evident pe cele atribuite în mod obişnuit acestuia (repartiţie, control, reglare-
stabilizare).
Se observă astfel că în calitatea sa de act de previziune, bugetul public
îndeplineşte o funcţie de informare, prin reflectarea dimensiunii viitoare a efortului
financiar public şi a destinaţiilor care vor fi date resurselor mobilizate prin buget.
Totodată, bugetul, ca act de previziune, asigură predictibilitatea necesară oricărei
acţiuni raţional derulate în timp, permiţând anticipările necesare considerării/recon-
siderării viitoarelor acţiuni de săvârşit atât pentru planul public, cât şi pentru planul
privat. Deşi această accepţie nu exclude funcţiile bugetului de repartiţie şi de reglare-
stabilizare, ea scoate în evidenţă funcţia de control atribuită acestuia, care se poate
exercita numai pornind de la o reflectare, cifrică, a datelor despre veniturile şi
cheltuielile publice. Utilitatea acestei accepţii este aceea că ea nu reduce sfera
controlului la cel financiar, de natură tehnică, ci include şi controlul parlamentar sau
cel indirect, al opiniei publice, asigurând o imagine mai clară şi asupra
interdependenţelor dintre actorii implicaţi în procesul bugetar public.
În mod similar, pornind de la accepţia de lege bugetară, se evidenţiază o
funcţie de autorizare a operaţiunilor de încasare a veniturilor şi de efectuare a
cheltuielilor publice (conţinut specific funcţiei de repartiţie a bugetului), implicând
automat şi controlul, realizat de autoritatea care adoptă legea asupra volumului, al
surselor de venit sau al destinaţiilor date acestora prin cheltuielile publice (funcţie de
control).
Accepţia de fond bugetar acordată bugetului public scoate în evidenţă funcţiile
acestuia de repartiţie şi control, sub aspectul mobilizării la acest fond a veniturilor
publice şi al utilizării lor pentru diferite activităţi. La fel, accepţia bugetului de sistem
de fluxuri financiare pune în evidenţă funcţia de repartiţie, funcţia de control, dar şi
funcţia de reglare-stabilizare. Ca instrument de politică financiară, bugetul relevă mai
direct funcţia de reglare-stabilizare, evidentă cu deosebire în condiţiile în care se
utilizează în acest scop deficitul bugetar finanţat din resurse extraordinare.
Observăm că, în raport cu tratarea distinctă a componentelor sistemului
bugetar public, nu este exclusă atribuirea unor funcţii proprii unora dintre acestea, care
le diferenţiază de celelalte componente ale sistemului, dar precizăm că fondul
îndeplinirii funcţiei rămâne unul comun cu funcţiile „clasice” atribuite bugetelor
publice. Astfel, s-ar putea invoca în cazul bugetelor locale o funcţie distinctă de
asigurare a autonomiei (financiare) locale, care ar subzista numai în cazul acestei
categorii şi ar avea un conţinut diferit de cele trei funcţii „clasice” atribuite bugetelor
publice. În fapt însă, asigurarea autonomiei financiare locale reflectă posibilitatea
autorităţilor locale de a institui, în anumite limite, impozite şi taxe, de a le mobiliza şi
utiliza în conformitate cu obiectivele urmărite, ceea ce reflectă conţinutul specific al
funcţiei de repartiţie a bugetelor publice. În mod similar, funcţii evocate de unii autori
26
Capitolul 1 27
şi discutate anterior, precum cea de planificare sau cea de management, corespund

prin conţinutul specific, după caz, funcţiilor de repartiţie, control sau reglare-
stabilizare.
În concluzie, bugetele publice moderne prezintă un conţinut economico-juridic
complex, în relaţie directă cu interpretarea rolului acestora în viaţa economică şi
socială şi cu implicarea tot mai largă a statului în activităţile economice şi sociale.
Valenţele lor de instrumente ale gestiunii economice-financiare, legate de calitatea de
planuri şi acte de autorizare, respectiv integrarea lor ca instrumente ale politicii
financiare guvernamentale, evidenţiază rolul important îndeplinit de bugetele publice
în activitatea economico-financiară şi în evoluţia societăţii în general.
1.2. Abordări doctrinare privind rolul bugetelor publice
1.2.1. Incidenţa doctrinelor de sorginte liberalistă asupra conceperii

şi funcţionării bugetelor publice
Prin cuprinderea tezelor sale şi prin validitatea lor la momentul la care a fost
exprimată, doctrina liberală clasică se evidenţiază ca o primă mare paradigmă
doctrinar-politică cu impact deosebit în gândirea economică. Fundamentată pe
libertatea individului, capabil de a-şi gestiona propriile nevoi în condiţiile
recunoaşterii şi garantării proprietăţii private, doctrina liberală clasică îşi găseşte
sorgintea în marile idei ale gânditorilor antici (Sofocle, Aristotel) care devin acum
precepte ale teoriei dreptului natural, avându-l ca principal reprezentant pe Grotius
(Hugo de Groot). Potrivit acestei teorii, drepturile naturale individuale reprezintă o
reflecţie a existenţei unui drept etern, natural, imuabil, pe care statul nu are decât să-l
consacre legislativ, realitatea juridică fiind anterioară acestuia. În spiritul teoriei
dreptului natural, continuat de doctrina liberală clasică, individul reprezintă în mod
esenţial o fiinţă socială, care se poate manifesta plenar numai în contextul relaţiilor cu
ceilalţi indivizi (în cadrul societăţii), iar societatea este fundamentată pe un ansamblu
de norme obligatorii care decurg din ordinea naturală şi din dreptul natural, realizate în
condiţii de libertate. În consecinţă, organizarea de tip statal a societăţii se cere a fi
supusă la rândul său acestor reguli ale dreptului natural, statul fiind limitat în acţiunea
sa pe motivul principal că echilibrul „natural” în planul evoluţiei economice şi sociale
ar fi afectat de eventuale intervenţii externe. Sub aspectul activităţii economice de
ansamblu, cerinţa ordinii naturale rezidă în libertatea de acţiune recunoscută agenţilor
economici în conformitate cu principiul armonizării spontane a intereselor particulare
cu interesul general al societăţii („mâna invizibilă”), sub deviza laissez-faire, laissez-
passer, le monde va de lui meme.
Reprezentanţii cei mai de seamă ai acestei doctrine sunt consideraţi Adam
Smith, David Ricardo, Robert Thomas Malthus, John Stuart Mill (şcoala engleză),
Jean Baptiste Say şi Frédéric Bastiat (şcoala franceză).
Adam Smith (1723-1790), de origine scoţiană, cu multiple preocupări
ştiinţifice pe teren filosofic şi economic, s-a format sub influenţa ideilor lui David
27

stabilit că, în cazul unei majorări a cotelor de impozitare, creşterea nominală a

cheltuielilor totale ale bugetului general consolidat poate fi cel mult egală cu creşterea
nominală a veniturilor bugetare, fără a conduce la o deteriorare a soldului bugetului
general consolidat prevăzut în strategia fiscal-bugetară152. Creşterea nominală a
cheltuielilor se poate realiza începând cu anul următor celui în care au fost majorate
cotele de impozitare şi numai după ce consiliul fiscal a avizat estimările referitoare la
creşterea nominală a veniturilor bugetare.
Spre deosebire de principiile bugetare anterior tratate, principiile realităţii,
specializării bugetare şi publicităţii bugetului, prin conţinutul şi cerinţele lor mai mult
tehnice şi mai puţin cu implicaţii economice directe, nu au suferit reconsiderări de
fond în condiţiile doctrinei keynesiene.
1.3. Concepte privind sistemul bugetar public şi alternative

de structurare a acestuia
Diversitatea şi specificitatea proceselor şi relaţiilor financiare prin care se
mobilizează şi se distribuie spre utilizare resursele financiare publice au ca efect direct
întocmirea mai multor bugete publice, la niveluri diferite şi pentru diverse activităţi.
Deşi, principial, aceste bugete se diferenţiază net prin competenţele administrative
care le privesc, modul de întocmire, aprobare, execuţie sau încheiere şi control, sursele
de venituri sau destinaţiile de cheltuieli reflectate, ele sunt totodată corelate, între ele
manifestându-se interrelaţii specifice, ceea ce determină necesitatea considerării lor ca
un sistem al bugetelor publice (sistem bugetar public). Considerarea bugetelor publice
în cadrul unui sistem nu are deci ca unică raţiune existenţa mai multor componente
bugetare între care se manifestă diverse legături, ci şi faptul că aceste componente se
individualizează printr-o serie de trăsături specifice, având în acelaşi timp şi trăsături
comune care le unesc153.
În opinia unor autori, noţiunea de sistem bugetar (public) desemnează
„totalitatea bugetelor publice între care se manifestă interdependenţe caracteristice,
având deci mai multe componente ce se individualizează prin anumite elemente
proprii (competenţe de elaborare, adoptare, execuţie şi încheiere, surse de constituire a
veniturilor, destinaţia cheltuielilor, nivel teritorial de aplicare etc.), dar care au un
conţinut comun grefat pe caracterul public al nevoilor ce se satisfac şi resurselor ce se
administrează”154.
Punând în discuţie raporturile dintre finanţele publice şi bugetul public
naţional (pe care îl asimilează cu sistemul bugetar), alţi specialişti se preocupă de a
stabili eventuala diferenţă dintre finanţele publice şi sistemul bugetar public, sens în
152
Deteriorarea soldului bugetului general consolidat este definită ca „majorarea deficitului
bugetului general consolidat sau diminuarea excedentului bugetului general consolidat faţă de cel
prevăzut în strategia fiscal-bugetară pentru anul respectiv” – art. 3, pct. 6 din Legea respon-
sabilităţii fiscal-bugetare, nr. 69/2010, publicată în Monitorul Oficial nr. 252/02 aprilie 2010.
153
154
Ibidem.
62
Capitolul 1 63
care apreciază că „noţiunea şi conceptul de finanţe publice sunt totuna şi se identifică

pe de-a-ntregul cu conceptul de buget public naţional, respectiv bugetul general
consolidat155”. Remarcăm faptul că, în această viziune, sistemul bugetar public este
extins până la nivelul bugetelor de venituri şi cheltuieli ale instituţiilor publice de orice
fel, ale celor financiar-bancare sau ale întreprinderilor cu capital de stat, esenţial fiind
faptul că relaţiile financiare concentrate de aceste bugete sunt întemeiate pe
proprietatea şi administrarea publică a resurselor. Pornind de la conţinutul specific al
proceselor şi relaţiilor prin care se concretizează constituirea, repartizarea şi utilizarea
fondurilor publice, autorii în cauză consideră că „ansamblul de metode, tehnici şi
logistica necesară, prin intermediul cărora instituţiile statului special create constituie
şi utilizează resursele financiare publice, creează un sistem coerent de relaţii
financiare, denumit simplu: sistemul financiar-bugetar”.156 Într-o asemenea abordare,
sistemul bugetar public este apreciat prin prisma conţinutului de relaţii financiare şi
pus în legătură cu bugetele publice care integrează aceste relaţii, făcându-se
următoarea precizare: „cu excepţia bugetelor agenţilor economici, societăţilor bancare,
de asigurări şi a altor posibili subiecţi economici, restul fac parte din aşa-zisul sistem
bugetar”157.
Alţi autori definesc sistemul bugetar public pornind de la conţinutul economic
al bugetelor publice, exprimând un sistem specific de relaţii economice, astfel:
„ansamblul (totalitatea) relaţiilor economice sub formă bănească, rezultat al repartiţiei
venitului naţional, care apar cu prilejul constituirii şi repartizării de fonduri
centralizate la şi de la dispoziţia statului, precum şi a unităţilor administrativ-
teritoriale, în scopul satisfacerii de interese generale ale societăţii ori colectivităţilor
publice”158. În viziunea autorului citat, caracteristicile comune ale acestor relaţii
constau în conţinutul lor economic, exprimarea valorică, rezultatul repartiţiei valorii
nou-create, constituirea şi repartizarea de fonduri centralizate, implicarea puterii de
stat, satisfacerea unor interese de ordin public. O asemenea definiţie dată sistemului
bugetar public evidenţiază caracterul unitar al acestui sistem, având la bază unitatea de
conţinut şi de exprimare a relaţiilor bugetare publice.
În ce ne priveşte, apreciem că sistemul bugetar public (sistemul bugetelor
publice) poate fi apreciat atât într-un sens larg, cât şi într-un sens mai restrâns.
În sens larg, sistemul bugetar public reprezintă ansamblul de procese şi relaţii
economice prin care sunt asigurate la dispoziţia statului sau a entităţilor sale resursele
financiare necesare funcţionării lor curente şi îndeplinirii funcţiilor specifice ale
acestora (sistem de relaţii bugetare).
155
P. Belean, Gabriela Anghelache ş.a., Bugetul public şi trezoreria publică în România,
Editura Economică, Bucureşti, 2007, p. 27.
156
P. Belean, Gabriela Anghelache ş.a., Finanţele publice ale României, Editura Economică,
Bucureşti, 2007, p. 42.
157
P. Belean, Gabriela Anghelache ş.a., Bugetul public şi trezoreria publică în România,
Editura Economică, Bucureşti, 2007, p. 42.
158
G. Ştefura, Procesul bugetar în România, Editura Tipo Moldova, Iaşi, 2004, p. 14.
63

În sens restrâns, sistemul bugetar public reprezintă un ansamblu de bugete

publice, ca expresie instituţionalizată a unor procese şi relaţii economice în formă
bănească prin care se constituie, distribuie şi utilizează fonduri băneşti destinate
satisfacerii nevoilor publice, relaţii la care participă statul, pe de o parte, şi persoanele
fizice sau juridice, pe de altă parte, bugete care îşi păstrează autonomia, dar a căror
funcţionalitate este condiţionată şi condiţionează la rândul său funcţionalitatea
întregului sistem.
Pornind de la acest sens restrâns, de sistem de fonduri bugetare, atribuit
sistemului bugetar public şi făcând o corelaţie cu cele două accepţii acordate noţiunii
de sector public, care include în sens larg toate entităţile publice, indiferent de situarea
lor în sfera activităţilor materiale sau nemateriale, respectiv, în sens restrâns, numai
instituţiile publice (entităţi situate în sfera activităţilor nemateriale), sistemul de bugete
publice poate fi luat în discuţie în două variante. Pe de o parte, se poate avea în vedere
sistemul bugetar global al statului, incluzând atât bugetele publice ale diferitelor
colectivităţi (statală, locale) gestionate de autorităţi de la diferite niveluri de guvernare,
cât şi bugetele de venituri şi de cheltuieli ale instituţiilor publice de orice fel şi ale
întreprinderilor publice, justificarea fiind dată de proprietatea publică asupra resurselor
pe care acestea le concentrează, respectiv utilizează. Pe de altă parte, sistemul bugetar
public poate fi considerat numai pentru sectorul activităţilor nemateriale, fiind
construit în principal pe criteriul structurii de stat, sens în care el cuprinde bugetul
administraţiei centrale (bugetul de stat sau central), bugetele administraţiilor locale,
bugetele fondurilor speciale şi bugetele (de venituri şi de cheltuieli) ale instituţiilor
publice.
Acest sens este utilizat şi în legislaţia finanţelor publice din România159, care
defineşte sistemul bugetar public prin sintagma „sistem unitar de bugete”, incluzând
aici bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele
fondurilor speciale, bugetul Trezoreriei statului, bugetele instituţiilor publice
autonome, bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de
stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz,
bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii, bugetul fondurilor
provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi ale căror rambursare,
dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice, precum şi bugetul fondurilor
externe nerambursabile.
Pornind de la realitatea că încadrarea juridică a diferitelor entităţi publice ca
instituţii publice este diferită de la un stat la altul, putând fi regăsite categorii
intermediare cu regim diferit160, vom reţine în analiza de pe parcursul lucrării numai
componentele bugetare de bază care sunt „comune” diferitelor sisteme bugetare
159
Legea finanţelor publice, nr. 500/2002, publicată în Monitorul Oficial nr. 597/13 august
2002, art. 2, pct. 38.
160
Cum este cazul fundaţiilor sau cel al asociaţiilor cărora li se recunoaşte statutul de utilitate
publică sau al diferitelor agenţii, ale căror bugete de venituri şi de cheltuieli pot fi sau nu
cuprinse în bugetul general consolidat de la o ţară la o alta (cum a fost cazul Agenţiei de
Valorificare a Activelor Bancare în România până în anul 2004).
64
Capitolul 1 65
publice: bugetul central (al administraţiei centrale, federal sau federat), bugetele
locale, bugetul de asigurări sociale de stat (inclus sau nu în componenta de buget
central) şi bugetele fondurilor speciale, pentru a avea asigurată o bază unitară de
raportare.
Dintr-o altă perspectivă, pornită de la accepţia generică a bugetului public, de
balanţă financiară operativă, sistemul bugetar public poate fi luat în discuţie şi prin
prisma subsistemelor de cheltuieli şi de venituri reflectate, rezultând astfel accepţia de
sistem bugetar public de venituri şi de cheltuieli.
În acest sens, imaginea globală asupra subsistemului de cheltuieli şi de venituri
publice este concentrată în bugetul general consolidat, care reflectă sintetizat fluxurile de
formare a resurselor financiare publice şi destinaţiile date acestora, eliminând prin
consolidare acele transferuri dintre componentele sistemului bugetar public ce ar avea
semnificaţia dublelor înregistrări (cheltuiala pentru componenta bugetară din care se
transferă fiind reflectată numai la nivelul componentei bugetare spre care se transferă,
întrucât ea se regăseşte ca plăţi de casă o singură dată). Această interpretare dată
sistemului bugetar public este utilă din perspectiva analizelor, mai ales comparative
temporale sau internaţionale, privind evoluţia diferiţilor indicatori utilizaţi pentru
caracterizarea politicii generale, economice şi sociale a unui stat, prin intermediul
componentei sale de politică fiscal-bugetară. În acest sens, ţintele stabilite şi aprecierile
faţă de atingerea lor (aprecieri relative la sustenabilitate, eficienţă, stare etc.), sunt, de
regulă, raportate la bugetul general consolidat, şi nu direct la componentele sistemului
bugetar, având asigurată imaginea globală a fluxurilor de cheltuieli şi de venituri,
respectiv a echilibrului sau dezechilibrului rezultat din manifestarea acestora. În plan
mai larg, chiar obligativitatea publicării acestor date, integrate în sistemul conturilor
naţionale, prin intermediul instituţiilor naţionale sau al Eurostat (la nivelul Uniunii
Europene), constituie o confirmare a faptului că ele sunt necesare realizării judecăţilor
(privind bonitatea, riscul, randamentul etc.) care stau la baza deciziilor celor ce
urmează a derula anumite relaţii cu acel stat (de exemplu, decizia de a acorda acelui
stat un împrumut, de a investi în acel stat etc.).
Utilitatea instituirii şi utilizării bugetului general consolidat este una deosebită
în ceea ce priveşte conceperea şi manifestarea interrelaţiilor dintre componentele
sistemului bugetar public, întrucât acest document de sinteză permite observarea în
dinamică a manifestării acestora, ca bază pentru efectuarea diferitelor judecăţi de
valoare privind eficienţa sau eficientizarea relaţiilor financiar-bugetare. În acest sens,
bugetul general consolidat furnizează o imagine de ansamblu asupra funcţionalităţii şi
performanţelor fiecărei componente a sistemului bugetar public, pe de o parte, precum
şi asupra corelaţiilor, modului de manifestare şi efectelor interacţiunii dintre acestea,
pe de altă parte. Această imagine, adeseori considerată ca expresie globală prin prisma
deficitelor sau excedentelor bugetare înregistrate de fiecare dintre componentele de
sistem bugetar reflectate în bugetul general consolidat, asigură un suport adecvat şi util
pentru procesul decizional de natură bugetară, dar nu numai. Un asemenea suport
informaţional este, în opinia noastră, indispensabil în formularea judecăţilor de valoare
privind componentele sistemului bugetar public, subsistemele de venituri şi de
cheltuieli reflectate de acestea, interrelaţiile manifestate între bugetele publice şi
65

efectele acestora, funcţionalitatea fiecărei componente şi a sistemului în ansamblu etc.,

conturându-se ca necesar atât în faza de elaborare (proiectare) a bugetelor publice, cât
şi pe parcursul executării acestora sau în contextul încheierii execuţiei bugetare. În
plan mai larg, prin prisma politicii generale a autorităţilor publice, trebuie să
remarcăm că bugetul general consolidat nu serveşte ca instrument-suport al procesului
decizional doar politicii fiscal-bugetare, ci şi politicii monetare sau celei valutare, care
sunt interconectate cu politica fiscal-bugetară. De asemenea, bugetul general
consolidat se constituie ca instrument adecvat şi indispensabil formulării de judecăţi
de valoare privind sistemul fiscal şi eficienţa acestuia, permiţând fundamentarea unor
decizii de restructurare a acestuia. Sub aspectul utilităţii practice a bugetului general
consolidat, se remarcă şi faptul că însăşi deciziile privind restructurarea sistemelor
bugetare publice prin prisma componentelor sau a interrelaţiilor dintre acestea sunt
fundamentate pornind de la informaţiile sintetizate într-un asemenea document.
Structurarea sistemelor bugetare publice se află în strânsă legătură cu forma
puterii publice. În dreptul constituţional, forma puterii publice este apreciată pe trei
dimensiuni principale, invocându-se modul de organizare a puterii, conţinutul acesteia,
precum şi structura sa internă şi externă. În acest sens, forma puterii publice este pusă
în discuţie prin prisma formei de guvernământ, a regimului politic şi constituţional,
respectiv prin prisma structurii de stat. Pentru structurarea sistemelor bugetare publice,
prezintă interes în mod direct structura de stat, care „desemnează organizarea puterii
publice în raport cu teritoriul şi cu populaţia, reflectând raporturile care se constituie
între elementele sistemului statal (formaţiunile statale şi unităţile administrativ-
teritoriale)”161.
Prin modul concret de structurare a puterii publice, statele pot fi unitare sau
compuse (federale)162. Trebuie să precizăm că o asemenea abordare, întâlnită
îndeobşte în literatura economică de specialitate, prezintă un grad de generalizare care
nu permite reliefarea integrală a realităţii contemporane. În fapt, statul unitar se
prezintă din perspectiva structurării puterii publice fie ca un stat unitar simplu, fie ca
un stat unitar complex. În această ultimă categorie includem acele state care, prin
modul concret de organizare a puterii publice, întrunesc atât caracteristici ale statului
unitar, cât şi ale statelor federale, înclinând mai mult sau mai puţin, de la caz la caz,
către una dintre variantele „clasice” de organizare teritorială a puterii. Astfel, statele
unitare complexe pot lua forma uniunii încorporate (cum este cazul Regatului Marii
Britanii şi Irlandei de Nord), care înclină mai mult spre statul unitar, respectiv forma
statului regional, cum este cazul Spaniei sau cel al Italiei, cu înclinaţie către varianta
federală de organizare. Considerarea distinctă a acestor două categorii atipice de stat
161
Fl. Oprea, Drept constituţional. Instituţii politice, Editura Universităţii „Al. I. Cuza”, Iaşi,
2009, p. 31-32.
162
Precizăm că statele compuse se diferenţiază de compunerile de state, reprezentate de
uniunea reală, uniunea personală sau confederaţia de state, în acest ultim caz fiind vorba doar
despre asociaţii statale mai simple sau mai complexe, care nu au ca rezultat un nou stat,
suprapus celor care formează asocierea şi, ca urmare, nu putem vorbi despre un sistem bugetar
public propriu acestora.
66
Capitolul 1 67
unitar este, în viziunea noastră, obligatorie în tratarea problematicii sistemelor

bugetare publice, relevându-se o categorie distinctă a acestora, deosebită atât de
sistemul tipic unitar, cât şi de cel tipic federal.
În raport cu cele enunţate, variantele de sistem bugetar public ce se pot
constitui, în opinia noastră, după criteriul structurii de stat sunt:
- sistemul bugetar de tip unitar (simplu);
- sistemul bugetar de tip regional;
- sistemul bugetar de tip încorporat;
- sistemul bugetar de tip federal.
Precizăm că asocierea atributului „unitar” pentru primul tip de sistem bugetar
nu trebuie să conducă la ideea că celelalte tipuri de sisteme invocate nu ar întruni o
asemenea caracteristică, toate tipurile de sisteme având ca element esenţial unitatea
sistemului. De asemenea, calificarea celui de-al doilea tip de sistem bugetar public
drept „regional” nu trebuie să inducă în confuzie prin asocierea cu ideea de nivel
regional de guvernare, el fiind grefat pe întreaga organizare administrativ-teritorială a
statului unitar complex regional. Admiţând totuşi că asemenea confuzii s-ar putea
crea, propunem ca denumiri corespondente sistem bugetar în două trepte pentru primul
caz, respectiv sistem bugetar în trei trepte pentru următoarele trei cazuri. Utilizarea
acestei nomenclaturi este de natură să evite asocierea confuză a tipului de stat federal
cu lipsa unei unităţi a sistemului bugetar sau cu cuprinderea întregii organizări
administrativ-teritoriale statale, reflectând totodată mai direct organizarea pe verticală
a acestuia.
Sistemul bugetar de tip unitar163 cuprinde, pe criteriul structurii de stat, două
trepte principale: una centrală, unde regăsim bugetul de stat (bugetul central),
respectiv o treaptă locală, posibil organizată pe două sau trei subtrepte, la care regăsim
bugetele aşa-numite „locale”. Fiecare dintre aceste bugete este întocmit, aprobat şi
executat, în sisteme democratice, în condiţii de autonomie. Interrelaţiile stabilite între
componentele unui asemenea tip de sistem bugetar se derulează în majoritatea lor pe
verticală, sensul fiind de sus în jos. Sub aspectul interrelaţiilor care se stabilesc şi se
manifestă între componentele sistemului de bugete publice, o caracteristică generală a
acestora în cazul sistemelor bugetare de tip unitar este că, luate în considerare pe
subseturi, au caracter omogen. De exemplu, interrelaţiile dintre bugetul de stat şi
bugetele judeţene se stabilesc în cazul tuturor judeţelor în acelaşi mod, interrelaţiile
dintre bugetele judeţene şi cele orăşeneşti sau comunale se stabilesc toate în acelaşi
mod etc. Aceasta nu înseamnă însă că nu vom regăsi în practică şi sisteme bugetare de
tip unitar în care subseturi de interrelaţii între componentele sistemului bugetar public
să se stabilească diferit, neomogen, aşa cum se întâmplă în Danemarca, Finlanda,
Letonia, Portugalia, Slovacia sau Suedia, unde unele colectivităţi locale au statut
special, derulând cu bugetul administraţiei centrale sau cu celelalte bugete publice
interrelaţii diferite faţă de regimul comun.
163
Sisteme bugetare de tip unitar (simplu) regăsim în Uniunea Europeană în Bulgaria, Cipru,
Danemarca, Estonia, Finlanda, Franţa, Grecia, Irlanda, Letonia, Lituania, Luxemburg, Malta,
Olanda, Portugalia, Polonia, România, Republica Cehă, Slovacia, Slovenia, Suedia şi Ungaria.
67

Derularea interrelaţiilor dintre componentele sistemului bugetar public de tip

unitar mai mult pe verticală şi de sus în jos nu trebuie absolutizată şi nu trebuie
asociată mecanic, automat, cu ideea că bugetul de stat are, într-un asemenea sistem,
greutatea specifică cea mai mare. Există state unitare foarte descentralizate, respectiv
sisteme bugetare publice de tip unitar în care greutatea specifică înclină spre bugetele
locale164, după cum există şi state federale mai „centralizate”, respectiv sisteme
bugetare de tip federal în care greutatea specifică înclină către bugetul federal165.
Sistemul bugetar de tip regional166 se diferenţiază de sistemul bugetar de tip
unitar atât sub aspectul componentelor pe care le cuprinde, cât şi sub aspectul
interrelaţiilor dintre acestea. Practic, sistemele bugetare de tip regional se prezintă ca
sisteme bugetare în trei trepte, în care prima treaptă este reprezentată de bugetul
statului regional, cea de-a doua treaptă de bugetele comunităţilor sau regiunilor
autonome, iar cea de-a treia treaptă (care cuprinde, la rândul ei, două subtrepte) este
reprezentată de bugetele municipalităţilor. Principala caracteristică a unui asemenea
sistem bugetar, care îl şi apropie foarte mult de sistemul bugetar de tip federal167, este
aceea a poziţiei autonome a bugetelor de pe treapta a doua de organizare a sistemului
bugetar public faţă de bugetul administraţiei centrale (al statului regional). În
principiu, comunităţile autonome şi regiunile sunt libere să decidă asupra organizării
lor bugetare şi a interrelaţiilor dintre bugetele publice, într-un context armonizat şi prin
legislaţia naţională şi coordonat prin organisme specializate (de exemplu, în Spania,
Trezoreria statului). Pe această bază, sistemul bugetar public de tip regional integrează
mai multe subsisteme bugetare publice cu caracteristici diferite, aferente comunităţilor
autonome şi regiunilor, respectiv municipalităţilor. Totodată, sistemul bugetar public
de tip regional se prezintă ca un ansamblu de subsisteme publice bugetare eterogene
pe acelaşi nivel administrativ. Astfel, de exemplu, în Spania vom regăsi în structura
sistemului bugetar public mai multe tipuri de subsisteme diferite: unul bazat pe
regimul de drept comun (aplicabil în cazul a 15 comunităţi autonome) şi unul bazat pe
un regim special (regimen foral) aplicabil pentru Navarra şi Ţara Bascilor, unul comun
pentru colectivităţile locale (aplicabil pentru majoritatea municipalităţilor) şi unul
diferenţiat, pentru oraşele cu statut de autonomie (Ceuta şi Mellila). În mod similar,
subsistemele bugetare publice ale regiunilor italiene diferenţiate, acestea având ca
entităţi administrativ-teritoriale fie regim comun (15 dintre regiuni), fie regim special
(cinci dintre regiuni). De asemenea, în Italia regăsim subseturi de interrelaţii bugetare
conturate diferit pentru acelaşi palier de guvernare, unele oraşe având statut special de
arii metropolitane, ceea ce le conferă şi calitatea de provincii, determinând interrelaţii
specifice cu celelalte componente ale sistemului bugetar public.
Înclinaţia acestor state către federalism face ca în sistemele lor bugetare
publice interrelaţiile dintre componente să întrunească parţial caracteristici ale celor
dintre componentele sistemelor bugetare publice de tip federal. Astfel, interrelaţiile
164
De exemplu, statele nordice ale Uniunii Europene.
165
Cazul Belgiei.
166
Sisteme bugetare de tip regional regăsim în Uniunea Europeană în Spania şi Italia.
167
Fundamentul este acela că în sine statele regionale pot fi calificate ca state cvasifederale.
68
Capitolul 1 69
dintre componentele sistemului bugetar de tip regional se stabilesc adesea şi pe

orizontală, între bugete de acelaşi rang.
Sistemul bugetar de tip încorporat168 se prezintă, la rândul său, cu caracteristici
distincte faţă de celelalte tipuri de sisteme bugetare publice, cu înclinaţie vădită către
sistemele bugetare de tip unitar. În cadrul unui asemenea sistem bugetar public
regăsim integrate mai multe subsisteme bugetare publice de tip unitar, cu caracteristici
diferite în funcţie de particularităţile entităţilor încorporate, unitatea sistemului
bazându-se pe o centralizare de o intensitate mai mare decât într-un stat unitar tipic.
Organizarea administrativă diferită a entităţilor încorporate îşi pune amprenta
asupra componentelor sistemului bugetar public şi a interrelaţiilor dintre acestea,
gestionarea sarcinilor publice făcându-se majoritar în sistemul joint management, prin
asumarea partajată de către mai multe paliere administrative a satisfacerii aceleiaşi
nevoi publice. Asigurarea unităţii şi funcţionalităţii unui asemenea sistem bugetar
public, a cărui trăsătură principală este complexitatea, se realizează printr-un control
mai strict, acesta înţeles atât ca activitate de verificare a conformităţii (control şi audit
bugetar), cât şi prin impunerea unor limite bugetelor locale de autorităţile centrale sau
regionale. În acest ultim sens, în Marea Britanie se practică stabilirea anuală pe criterii
specifice pentru fiecare colectivitate locală, de la nivel regional, a nivelului maxim al
cheltuielilor de funcţionare, prin Cadrul-standard de cheltuieli, menit să permită
fiecărei colectivităţi locale furnizarea unui volum mediu de servicii publice locale.
Remarcăm că acesta este un exemplu de bună practică în materia sistemelor
bugetare publice care trebuie reţinut, fiind favorabil funcţionalităţii sistemului bugetar
de ansamblu. În sine, stabilirea unui cost standard pentru serviciile publice oferite,
particularizat pe tipuri de unităţi administrativ-teritoriale şi adaptat în mod adecvat la
condiţiile conjuncturale specifice acestora, este de natură să delimiteze în mod
neconflictual limitele puterii discreţionare ale autorităţilor locale, contracarând
tendinţa uneori întâlnită de supraevaluare (artificială) a costurilor serviciilor publice
locale oferite, pe ideea că, în lipsa capacităţii de acoperire a cheltuielilor astfel
dimensionate din venituri proprii, există posibilitatea transferurilor pentru echilibrare
din alte bugete publice. Impunerea costurilor şi cheltuielilor standard de funcţionare
nu poate fi considerată ca o afectare a autonomiei locale, întrucât ea nu limitează în
niciun fel posibilitatea de alegere asupra serviciilor publice locale, care vor fi furnizate
în acord cu preferinţele membrilor colectivităţii locale.
Deşi stabilirea acestor standarde nu este principial simplă, observăm că acest
lucru devine mai facil în condiţiile în care state cu experienţă în materie au elaborat
metodologii de dimensionare a acestor costuri169, care pot reprezenta o bază adecvată
şi verificată construcţiei de indicatori în cazul nostru. Totodată, apreciem că raportarea
la alte state, comparabile prin dimensiunea produsului intern brut cu ţara noastră,
poate oferi repere utile pentru conturarea acestor standarde.
168
Sistem bugetar de tip încorporat regăsim în Uniunea Europeană în Regatul Unit al Marii
Britanii şi Irlandei de Nord.
169
Este vorba în principal despre Olanda (iniţiatorul unor asemenea standarde), Danemarca sau
Marea Britanie.
69

Sistemul bugetar de tip federal170 se pliază pe o structură specifică a

federaţiilor, ca state compuse, integrând subsistemul bugetar federal şi subsistemele
bugetare ale statelor federate.
Ca urmare, sintetic, sistemul bugetar de tip federal se organizează pe trei
trepte principale: pe prima treaptă (centrală) regăsim bugetul federal, bugetul de
asigurări sociale şi bugetele fondurilor speciale, pe treapta a doua (centrală) regăsim
bugetele statelor federate, iar pe cea de-a treia treaptă (locală), regăsim organizate pe
una sau două subtrepte bugetele locale. Deşi în statele federale palierul de guvernare
federat se prezintă în aparenţă ca „local” prin poziţionarea în cadrul guvernării faţă de
nivelul federal, precizăm că acesta trebuie interpretat ca un nivel central de guvernare
(beneficiind deci de un asemenea buget), nefiind comparabile, de exemplu, o regiune
belgiană cu o regiune franceză. Bugetul federat se prezintă deci ca un buget „central”,
corespondentul în cadrul statului federat al bugetului de stat pentru cazul statelor
unitare, el fiind principial independent de bugetul federal sub aspectul resurselor,
cheltuielilor sau procesului bugetar (nu se include în acesta), dar cu care se află în
interrelaţii specifice. Această asimilare a bugetului statului federat cu bugetul de stat
nu exclude tratarea de aceeaşi manieră a bugetului federal (numit, de regulă, central)
tot ca buget de stat. Bugetele statelor federate aparţin landurilor (în Austria şi
Germania), cantoanelor (în Elveţia), statelor federate (în SUA), comunităţilor sau
regiunilor (în Belgia).
În planul organizării administrativ-teritoriale, statele, fie ele unitare sau
federale, cuprind palierele locale de guvernare, de dimensiuni sau subordonări diferite,
precum regiunile, departamentele, municipalităţile etc., fiecăreia dintre acestea
corespunzându-i un buget aşa-numit „local”. Fixarea acestor componente ale
sistemului bugetar, în sensul structurării sistemului, nu ridică în zilele noastre
probleme de acceptare sau respingere a ideii că fiecare colectivitate subnaţională poate
să întocmească şi să execute bugetul propriu, în limitele autonomiei recunoscute legal
şi descentralizării, dar se poate constata în ultimii ani o tendinţă (cel puţin la nivel
european) de reconsiderare a dimensiunii şi numărului colectivităţilor subnaţionale,
pornită din raţiuni de eficientizare a mobilizării şi utilizării resurselor financiare
publice prin concentrarea lor.
Structurarea sistemelor bugetare publice având ca piloni de bază bugetul
central (federal sau federat) şi bugetele locale, pe temeiul structurii de stat, se leagă
organic cu diferenţierea nevoilor publice ca „naţionale” sau „locale”, primele
reflectate în bugetul de stat (central), iar secundele, în bugetele locale.
Bugetul de stat se constituie, prin conţinutul său specific, ca o componentă de
prim rang a sistemului bugetar public, având o poziţie privilegiată între celelalte
instrumente funcţionale ale gestiunii financiare publice. Poziţia sa deosebită decurge,
pe de o parte, din faptul că în bugetul statului (bugetele centrale) sunt înscrise şi
finanţate cele mai importante acţiuni, considerate ca fiind de interes social naţional,
170
Sisteme bugetare de tip federal regăsim în Uniunea Europeană în Austria, Belgia şi
Germania, iar în afara acesteia în Elveţia, Statele Unite ale Americii, Mexic, Canada, Australia,
Brazilia, India etc.
70
Capitolul 1 71
care produc efecte benefice asupra întregii colectivităţi, în mod nediferenţiat şi

indiferent de aportul diferitelor colectivităţi la formarea resurselor sale (de exemplu,
apărarea naţională, relaţiile diplomatice, programele de promovare a imaginii statului,
cercetarea-dezvoltarea etc.).
Pe de altă parte, importanţa deosebită a bugetului central faţă de celelalte
componente ale sistemului bugetar public se poate constata prin faptul că, în condiţii
considerate normale, la acest buget sunt mobilizate veniturile bugetare care au ca sursă
de jurisdicţie întreg teritoriul statal, fiind mai consistente, dar multe dintre ele în
acelaşi timp fiind şi mai sensibile la conjunctura economică (impozitul pe profitul
agenţilor economici, taxa pe valoarea adăugată, accizele etc.). Aceste venituri provin,
în fapt, din prelevări fiscale care îndeplinesc în mod esenţial, pe lângă funcţia lor
financiară tradiţională (de asigurare a resurselor bugetare ale statului), şi o funcţie de
reglare/stabilizare care nu se realizează întotdeauna cu aceeaşi intensitate şi în cazul
prelevărilor atribuite altor bugete publice (de exemplu, impozitelor pe proprietate
mobilizate la bugetele locale). Altfel spus, prelevările fiscale atribuite bugetelor
centrale reprezintă în mod tradiţional pârghiile cele mai importante de politică
financiară (fiscal-bugetară) a statului, având capacitatea de a mijloci influenţarea
(inhibarea sau stimularea) unor procese economice şi sociale în sensul considerat
dezirabil la un moment dat de autorităţile publice.
Efectul global al posibilităţii utilizării acestor prelevări în sensul arătat
determină calificarea bugetului statului ca un instrument activ de influenţare a vieţii
economice şi sociale, el fiind considerat în diferite conjuncturi, fie „agentul patogen”,
fie „medicamentul” care determină sănătatea finanţelor publice ale unui stat şi ritmul
sau gradul de dezvoltare economică şi socială a acestuia. Ne raliem din aceste
considerente viziunii potrivit căreia bugetul de stat nu trebuie perceput doar ca un
instrument de reflectare (tablou evaluativ) al veniturilor şi cheltuielilor statului, ci ca
„o categorie economică prin care se exprimă procese, tehnici şi relaţii de mobilizare a
unei părţi din PIB la dispoziţia statului şi de repartizare a resurselor respective pe
destinaţii corespunzătoare nevoilor sale”171, justificând integrarea sa în modele de
creştere economică sau ca un „instrument de politică a statului în domeniul
fiscalităţii”172.
La rândul lor, bugetele locale sunt caracterizate în teoria finanţelor publice173
prin asimilare cu accepţiile acordate bugetului de stat, relevând în primul rând ipostaza
acestuia de act în care se înscriu veniturile şi cheltuielile colectivităţilor locale, pe o
perioadă de un an. O asemenea definire a bugetului local poate limita aprecierea
bugetului local la un simplu document, cu caracter orientativ, întocmit cu scopul de a
avea o imagine globală asupra veniturilor şi cheltuielilor locale. Din acest motiv,
sesizăm faptul că, strâns legat de această accepţie şi în mod similar cu bugetul de stat,
bugetul local trebuie poziţionat şi din perspectiva juridică a împuternicirii sale,
reprezentând în acest sens un act juridic ce îmbracă forma unui act administrativ
171
172
Tatiana Moşteanu, op. cit., p. 8.
173
I. Văcărel (coord.), op. cit., pp. 576 -577.
71

normativ adoptat de autorităţile deliberative locale, la propunerea autorităţii executive

locale, prin care sunt autorizate şi executate veniturile şi cheltuielile colectivităţii
locale pe o perioadă de un an.
Perspectiva juridică asupra bugetului local este strâns legată de justificarea sa
în sistemul bugetar public, fundamentele instituirii şi practica referitoare la această
componentă bugetară având unele particularităţi. Din această perspectivă, bugetele
locale sunt asociate, de regulă, cu conceptul de autonomie locală, care presupune că
autorităţile locale gestionează pe baza propriei răspunderi şi în numele colectivităţii
locale o parte importantă a treburilor publice. Recunoaşterea unor competenţe distincte
ale autorităţilor locale în raport cu autorităţile publice centrale se bazează, la rândul
său, pe diferenţierea unor categorii specifice de interese sociale (publice), dintre care
unele pot fi considerate naţionale (fiind resimţite în acelaşi mod de toţi membrii
colectivităţii naţionale şi satisfăcute nediferenţiat, cum este cazul apărării naţionale sau
cel al justiţiei), iar altele pot fi considerate locale, perceperea şi modul concret de
satisfacere a lor fiind diferite de la o colectivitate locală la alta.
Eterogenitatea colectivităţilor locale şi a nevoilor specifice ale membrilor
acestora este pusă mai departe în relaţie cu gradul de cunoaştere a preferinţelor (în
materia serviciilor publice) de către autorităţile centrale în raport cu cele locale. Este
firesc, din acest punct de vedere, ca nevoile (interesele) membrilor colectivităţii
subnaţionale şi preferinţa acestora faţă de modul lor de satisfacere să fie mai bine
cunoscute la nivel local. Ca urmare, remarcăm că, pe fond, diferenţierea intereselor
publice în interese naţionale şi locale, atribuirea în corespondenţă a unor competenţe
diferenţiate pentru autorităţi centrale şi locale şi delimitarea (individualizarea) pe
această bază a bugetelor centrale şi a celor locale se bazează pe raţiuni de eficientizare
a relaţiilor financiare publice.
Trebuie remarcat însă că simplul fapt al instituirii bugetelor locale drept
componente complementare bugetului central în cadrul sistemului bugetar public nu
reprezintă, în sine, decât o premisă a eficientizării relaţiilor financiare publice, putând
duce, în cazul unor delimitări confuze sau al conceperii şi promovării neadecvate a
interrelaţiilor dintre aceste componente, la un rezultat contrar.
În acelaşi sens, o altă premisă importantă care susţine eficientizarea este că
autorităţile locale îşi pot cunoaşte mai bine (decât le-ar putea cunoaşte autorităţile
centrale) atât potenţialul financiar (fiscal), cât şi nevoile privind cheltuielile de acoperit.
În fine, o altă premisă importantă a eficientizării relaţiilor financiare publice
este constituită de faptul că organizarea distinctă a sistemului de relaţii financiare
publice locale (în condiţii de autonomie, reflectată şi susţinută prin bugetele locale), ar
permite degrevarea finanţelor centrale de anumite cheltuieli, ar reduce numărul şi
amploarea fluxurilor dintre cele două componente majore ale sistemului financiar
public (finanţele centrale şi cele locale) şi ar constitui o bază pentru un control mai
eficient asupra constituirii şi utilizării fondurilor financiare publice174.
Admiţând ideea că furnizarea serviciilor de utilitate publică locală este mai
eficientă dacă se săvârşeşte direct de autorităţile locale, se ridică problema diferenţierii
174
I. Văcărel (coord.), op. cit., p. 573.
72
Capitolul 1 73
sferei acestor utilităţi, semnificând pe fond întinderea autonomiei (administrative şi

financiare) locale. În această materie nu poate exista o regulă, un model general
(universal) de recunoaştere şi susţinere a autonomiei locale, fiecare stat cunoscând
practici diferite, bazate pe elemente de tradiţie, conjunctură, legislaţie, ideologie,
politică etc. Cu caracter comun însă, nevoi precum apărarea, justiţia, siguranţa
naţională, relaţiile externe, macrostabilizarea economică sau bunăstarea socială sunt
considerate ca nevoi strategice şi gestionate de autorităţile centrale, fiind reflectate şi
finanţate prin bugetele centrale. De cealaltă parte, nevoi precum cele privind ordinea
publică locală, drumurile, iluminatul public, transportul local, salubritatea, şcolile etc.
sunt adeseori transferate în competenţa autorităţilor locale, fiind cuprinse şi finanţate
prin bugetele locale. În ambele ipostaze, este posibil să regăsim cu proporţii diferite şi
gestiunea partajată între cele două niveluri administrative a acestor activităţi.
Bugetele locale trebuie privite totodată şi ca planuri financiare locale, această
accepţie evidenţiind calitatea lor de instrumente ale gestiunii economico-financiare
locale şi de promovare a politicilor locale de dezvoltare.
Aşa cum am afirmat anterior, structura de stat nu este însă singurul element
pe care se fundamentează structurarea sistemelor bugetare publice. În acest sens,
conceperea distinctivă a unor tipuri de relaţii financiare publice, din diferite raţiuni,
are ca efect instituirea altor componente bugetare, generic intitulate bugete ale
fondurilor speciale, între care o poziţie mai specială revine bugetului de asigurări
sociale de stat. Această componentă bugetară, larg întâlnită în regimurile democratice,
îşi găseşte raţiunea şi aplicabilitatea practică în primul rând prin importanţa şi
amploarea domeniului la care se referă prin destinaţiile de cheltuieli şi veniturile
mobilizate.
Se impune să remarcăm de la bun început poziţia şi natura specială a bugetului
asigurărilor de stat faţă de celelalte fonduri speciale, chiar dacă legislaţia în vigoare în
ţara noastră îl determină ca fond special, fără alte precizări.
Fenomenul asigurărilor sociale, privit global, a cunoscut în timp o evoluţie
ascendentă, sfera relaţiilor reflectate fiind într-o continuă dezvoltare, în raport direct
cu evoluţiile concrete înregistrate în societăţile moderne. Pe un asemenea fundal,
bugetul asigurărilor sociale de stat s-a detaşat de bugetul de stat şi s-a poziţionat ca o
componentă individualizată, stabilă şi consistentă a sistemului bugetar public, ceea ce
a justificat şi considerarea sa distinctă, alături de bugetul de stat şi de bugetele locale,
ca o componentă a bugetului public naţional.
În cazul României, în timpul regimului comunist, până în anul 1990,
asigurările sociale se regăseau ca o poziţie distinctă (un capitol) în bugetul de stat.
Detaşarea acestor relaţii şi cuprinderea lor distinctă într-un buget al asigurărilor sociale
de stat, cel mai probabil fără şanse de întoarcere, s-a justificat prin amploarea nevoii
de asigurări sociale şi prin tendinţele înregistrate de structura populaţiei (cu deosebire
îmbătrânirea acesteia, pentru care se prevede o agravare a stării până în anul 2050).
Caracterul deosebit al relaţiilor de asigurări sociale faţă de alte categorii de
relaţii asimilate lor uneori (cum sunt cele din sfera largă a securităţii sociale) rezultă
din faptul că la baza lor este aşezat principiul contributivităţii. În virtutea acestui
principiu, drepturile de asigurări sociale se cuvin beneficiarilor pe temeiul
73

contribuţiilor suportate, cerinţă care nu este specifică şi altor fonduri speciale,

individualizând, ca urmare, asigurările sociale.
În concluzie, caracteristicile deosebite ale asigurărilor sociale, amploarea
fenomenelor vizate, dar şi durata de timp pentru care ele se vor manifesta, impun recon-
siderarea şi diferenţierea acestui fond bugetar public faţă de celelalte fonduri speciale.
Privit prin prisma conţinutului său economic, bugetul asigurărilor sociale de
stat reprezintă o expresie a proceselor, tehnicilor şi relaţiilor de constituire şi
alocare/utilizare a resurselor financiare publice destinate ocrotirii sociale a indivizilor
aflaţi în anumite situaţii (pensionari sau asiguraţi aflaţi în alte ipostaze),
particularizarea sa realizându-se prin lipsa depersonalizării veniturilor mobilizate, care
sunt afectate unor destinaţii precis stabilite.
Privit prin prisma conţinutului juridic, bugetul asigurărilor sociale de stat
reprezintă un act (document) de reflectare a veniturilor şi cheltuielilor afectate
asigurărilor sociale, document împuternicit prin aprobarea sa de către parlament (ca
lege bugetară), care autorizează încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor
specifice, concretizând astfel relaţiile sociale corespondente activităţii de asigurări
sociale de stat. Totodată, bugetul asigurărilor sociale de stat trebuie privit ca un plan
financiar, constituind principalul instrument de conducere şi planificare a activităţii
financiare în domeniul asigurărilor sociale de stat.
Structurarea distinctă a relaţiilor financiare publice specifice asigurărilor
sociale de stat în cadrul sferei finanţelor publice centrale şi reflectarea separată a
acestora prin bugetul asigurărilor sociale de stat se constituie ca o premisă pentru o
mai bună gestionare şi satisfacere a nevoii globale de asigurări sociale, acest buget
fiind elaborat şi executat de sine stătător, iar eventualele excedente putând fi reportate
în anii următori.
În practică însă, se poate constata uneori că susţinerea financiară publică, prin
diverse forme de asigurare sau asistenţă socială a celor aflaţi în anumite situaţii,
defavorabile obţinerii de venituri sau asigurării unui anumit nivel de trai, produce
aceleaşi efecte cu subvenţionarea activităţilor economice, în sensul că sectorul
„subvenţionat” se dezvoltă. În cazul activităţilor de asistenţă socială, ceea ce este
încurajat nu este integral favorabil progresului economic şi social, în sensul că există
posibilitatea ca în unele cazuri indivizii asistaţi social să aleagă protecţia statului, pe
care o găsesc mai sigură şi mai stabilă, în locul muncii. Dacă, în cazul bugetului de
asigurări sociale (mai direct, al bugetului de pensii), fenomenul nu este de o amploare
deosebită, la baza relaţiilor financiar-bugetare implicate fiind aşezat principiul
contributivităţii, în cazul bugetelor fondurilor dedicate asistenţei sociale, efectele
negative sunt adeseori evidente în unele state. În aceste condiţii, se relevă
obligativitatea ca dimensionarea acestor bugete să se realizeze de pe baze raţionale,
corelând veniturile şi cheltuielile reflectate de ele şi concepând relaţiile financiare
publice implicate astfel încât să se determine asumarea responsabilităţii individuale în
viaţa socială.
În alte condiţii, este posibil ca bugetele „sociale” să acumuleze deficite de
resurse care, prin logica funcţionării sistemelor bugetare publice, vor repercuta asupra
deficitului altor componente bugetare (de regulă, bugetul de stat), antrenând
disfuncţionalităţi ale întregului sistem bugetar public. Asemenea efecte negative sunt
74
Capitolul 1 75
favorizate în unele cazuri şi de lipsa unei distincţii (chiar conceptuale) şi a unei

separări clare a relaţiilor de asigurări sociale de cele specifice asistenţei sociale. În
cazuri ca cele anterior enunţate, avantajele teoretice ale separării relaţiilor financiare
publice aferente bugetului asigurărilor sociale (şi, în general, ale fondurilor speciale)
se transformă în dezavantaj, iar aprecierea reală a efortului financiar determinat de
activităţile de protecţie socială şi a efectelor acestuia este îngreunată.
În calitate de componente ale sistemului bugetar public, fondurile speciale îşi
găsesc raţionalitatea prezenţei în sistem în măsura în care ele sunt dedicate gestionării
unor nevoi deosebite (stringente) şi, de regulă, conjuncturale, aportul lor pozitiv la
rezolvarea acestora fiind condiţionat de delimitarea şi dimensionarea clară a surselor de
venit, a cheltuielilor de efectuat, a perioadei pentru care vor funcţiona, a autorităţilor
competente în gestionarea lor şi a responsabilităţii acestora etc., evitându-se atât
generalizarea, cât şi funcţionarea lor în paralel cu componente bugetare care au destinaţii
similare (apropiate). Din acest punct de vedere, decizia de instituire şi utilizare a unui
fond special trebuie fundamentată obligatoriu şi pe aprecierea avantajelor comparative
pe care le-ar aduce prezenţa sa în sistem, faţă de situaţia vehiculării resurselor respective
prin alte componente bugetare, deja existente.
Problema structurării sistemului bugetar public este de vădită importanţă din
perspectiva eficienţei mobilizării, utilizării şi controlului asupra resurselor financiare
publice, obiectivul principal în acest context fiind acela de a fixa o structură cât mai
raţională a acestui sistem, existând variante de abordare, aflate sub influenţa unor
factori diferiţi.
În principiu, se poate opta pentru un sistem mai simplu faţă de unul mai
complex, pentru o greutate specifică mai mare a unor anumite componente în raport cu
altele în sistem, pentru un sistem mai flexibil faţă de unul mai rigid, fiecare dintre
aceste variante producând efecte practice diferite.
Opţiunea către un sistem mai simplu faţă de unul mai complex se află în
strânsă legătură cu sfera activităţilor publice (sarcinile asumate de stat), cu modul de
concepere a structurilor organizatorice implicate în satisfacerea nevoilor sociale, cu
raportul dintre tendinţele de centralizare şi descentralizare şi cu conjunctura
economică şi socială.
Într-un stat care se prezintă sub forma unui sistem administrativ simplificat, cu
un aparat administrativ suplu, sistemul bugetar poate avea, la rândul său, o structurare
simplificată, utilă, în principiu, evidenţierii şi controlului asupra efortului financiar
public şi direcţionării acestuia. Un exemplu elocvent în acest sens este statul de tip
jandarm, caracteristic doctrinei liberale clasice, care este oprit să asume mai mult
decât funcţiile aşa-zise „regaliene”, context în care structura sistemului bugetar se
reduce la minimul posibil, componenta centrală reprezentativă fiind aşa-numitul
„buget general”, alăturat bugetelor locale.
Influenţa factorului conjunctural asupra structurării sistemului bugetar public
se observă atunci când, chiar în condiţiile „stricte” ale canoanelor liberale privind
bugetul şi funcţiile sale, se recomandă ca pentru situaţii excepţionale (război,
calamităţi, crize etc.) să fie întocmite „bugete extraordinare” (ca o nouă componentă
de sistem), deşi prezenţa acesteia în sistemul bugetar încalcă evident preceptele
liberale privind bugetul public (principiul universalităţii, al unităţii, neafectării sau al
75

echilibrului bugetar). Situaţia este întâlnită şi astăzi, dar bugetele extraordinare

îmbracă forma fondurilor speciale, care separă anumite venituri ale bugetului general,
reţinându-le pentru efectuarea unor cheltuieli prestabilite ca destinaţie.
În acelaşi sens, asumarea de către nivelul central în regimurile dictatoriale a
majorităţii sarcinilor publice, subordonarea către organele centrale a tuturor organelor
de stat şi excluderea autonomiei locale au ca efect o structură mai simplificată a
sistemului bugetar, în care greutatea specifică covârşitoare este cea a bugetului de stat.
Acesta înglobează chiar şi alte componente ale sistemului bugetar tradiţional
recunoscute, precum bugetul asigurărilor sociale de stat, care în România a devenit în
timpul regimului comunist doar un capitol în bugetul de stat, recăpătându-şi
„identitatea” în anul 1991.
Existenţa bugetelor locale în regimurile politice dictatoriale este rezultatul
necesităţii obiective a gestionării nevoilor publice asumate, nefiind posibilă practic
tratarea acestora numai de la centru, în contextul centralizării excesive a puterii, aceste
bugete nefiind întocmite şi executate în condiţii autonome.
Faţă de necesitatea unei structurări raţionale a sistemelor bugetare publice, o
situaţie interesantă din perspectiva organizării aparatului administrativ se întâlneşte în
cazul regimurilor democratice, prin situaţia nivelului central de guvernare.
În corespondenţă directă cu asumarea şi gestionarea sarcinilor publice, în acest
caz se poate opta, principial, fie pentru concentrarea gestionării sarcinilor publice la
nivelul guvernului, fie pentru o „deconcentrare” a acestora prin stabilirea gestionării
lor ca sarcină a altor autorităţi de nivel central. La limita minimă, concentrarea
gestionării sarcinilor publice la nivel de guvern va determina cuprinderea în bugetul
central (de stat) a veniturilor şi cheltuielilor corespondente, iar guvernul, prin
autoritatea centrală de resort (Ministerul Finanţelor, Finanţelor Publice, Economiei şi
Finanţelor etc.), va gestiona mobilizarea şi utilizarea resurselor financiare
corespondente.
Gradual, se poate opta însă pentru o deconcentrare a gestionării acestor
sarcini, mai întâi la nivel de ministere regăsite în guvern (mai multe sau mai puţine ca
număr), ceea ce va impune instituirea unor noi componente bugetare publice,
corespondente, prin care să se reflecte mobilizarea şi administrarea resurselor
financiare publice. Deşi această practică se află în contradicţie cu cerinţele unităţii
bugetare, ea este larg întâlnită în zilele noastre.
Mergând un pas înainte, opţiunea posibilă este pentru crearea, fie în
subordinea directă a guvernului, fie a ministerelor, a unui alt „set” (rând) de entităţi
publice centrale, cu caracter de autoritate publică sau de instituţie publică, după caz. În
practica administrativă actuală sunt, din acest punct de vedere, mai des întâlnite
agenţiile, subordonate sau nu în mod direct executivului.
Fenomenul multiplicării agenţiilor, care poate fi simplu constatat în zilele
noastre, este însoţit în plan bugetar de crearea unor noi componente bugetare publice
în care se disipează relaţiile financiare corespondente mobilizării şi alocării resurselor
financiare publice. Rezultatul este un sistem bugetar public cu o complexitate sporită,
care statuează practic încălcări ale principiilor bugetare sau, în cel mai bun caz,
creează probleme de îndeplinire a cerinţelor acestora.
76
Capitolul 1 77
Sub aspectul greutăţii specifice acordate componentelor sistemului bugetar

public, trebuie să punem în discuţie mai întâi raportul existent între greutatea generată
pe sistemul bugetar public în ansamblu faţă de sistemul privat. Astfel, se poate opta
principial pentru asumarea de către stat a unora dintre nevoile publice integral, ceea ce
va înclina raportul către bugetele publice sau se poate orienta ori reorienta asumarea
sarcinilor corespondente de către agenţii privaţi.
Remarcăm că asumarea cu prea multă largheţe de autorităţile publice a unor
sarcini precum protecţia socială poate avea ca efect la un moment dat imposibilitatea
gestionării lor adecvate, ceea ce va obliga la schimbarea, măcar parţială, a accentului
către zona privată (exemplul sistemului public de pensii în România). Un asemenea
exemplu reliefează o cerinţă de fond a structurării raţionale a sistemelor bugetare
publice (văzute prin prisma subsistemelor de cheltuieli şi de venituri reflectate), care
ar obliga decidenţii publici ca înaintea asumării oricărei sarcini publice să stabilească
mai întâi dacă nu cumva sarcina sau activitatea respectivă ar putea fi mai bine
îndeplinită de agenţii privaţi, răspunzând astfel criteriilor de combinare raţională a
ofertei de utilităţi publice cu cele private.
Considerând numai sistemul bugetar public, problema greutăţii specifice a
componentelor bugetare se află sub influenţa unor factori diferiţi. Constatăm astfel că,
deşi bugetele centrale şi cele locale se prezintă drept componente „universale” ale
sistemelor bugetare publice, greutatea lor specifică diferă de la un stat la altul şi de la o
perioadă la alta, în primul rând sub impactul opţiunilor concrete pentru regionalizare,
descentralizare sau subsidiaritate.
Influenţa aplicării acestor principii este vizibilă pe exemplul unor state precum
Franţa, unde descentralizarea „corectează” permanent tradiţia centralismului francez,
competenţele şi acţiunile reflectate în diferitele componente ale bugetelor publice fiind
în mare partajate, sau în Germania, unde autonomia locală este oarecum originală
(există competenţe proprii şi facultative ale autorităţilor locale).
În mod deosebit, subsidiaritatea acordă posibilitatea autoadministrării foarte
largi la nivel local şi susţine o greutate specifică mai mare a bugetelor publice locale,
ca instrumente de susţinere a autonomiei locale.
Faţă de celelalte posibile componente ale sistemului bugetar (bugetul
asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, ale instituţiilor publice etc.),
opţiunea pentru a acorda greutate specifică mai mare uneia sau alteia este şi ea diferită
de la un stat la altul şi de la o perioadă la alta, sub impactul unor factori de natură
economică, socială, demografică, internaţională etc.
Sintetizând ideile exprimate până aici, concluzionăm că un model de
structurare a sistemelor bugetare publice universal aplicabil nu poate fi pus în discuţie
şi nici nu este necesar, întrucât sistemul bugetar trebuie să răspundă, prin
componentele pe care le cuprinde şi interrelaţiile dintre acestea, unor cerinţe sociale
aflate în dinamică, iar aceasta se traduce în necesitatea păstrării unei anumite
flexibilităţi a sistemului bugetar public.
77

Prin reglementarea de după anul 1990175, sistemul bugetar al ţării noastre a

fost organizat într-o concepţie nouă şi s-a introdus noţiunea de buget public naţional,
care cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale ale
comunelor, ale oraşelor şi ale judeţelor. Deşi legislaţia finanţelor publice a păstrat un
timp această noţiune (Legea nr. 10/1991 şi Legea nr. 72/1996), din anul 2002 se face
referire la „bugetul general consolidat”, respectiv la „sistemul unitar de bugete”.
Precizăm că atât bugetul public naţional (BPN), cât şi bugetul general consolidat
(BGC) sau bugetul general centralizat al unităţilor administrativ-teritoriale (BGC-
UAT) nu reprezintă componente propriu-zise ale sistemului bugetar operaţional,
asimilabile bugetelor diferitelor entităţi publice. Ele trebuie înţelese ca documente de
sinteză, cu caracter informativ, a căror menire esenţială nu se rezumă la aspectele de
raportare, ci vizează fundamentarea opţiunilor de politică a veniturilor şi cheltuielilor
bugetare în procesul decizional public.
Potrivit legislaţiei în vigoare, structura sistemului bugetar în România este cea
redată în figura 1.3.1.
B 1) Bugetul de stat B
U
1) Bugetele judeţene U
G Buget 2) Bugetele locale G
E public 2) Bugetul CGM Bucureşti E
T naţional 3) Bugetul asigurărilor sociale de stat T
3) Bugetele sectoarelor
G municipiului Bucureşti G
E
4) Bugetele fondurilor speciale E
N 5) Bugetul Trezoreriei statului 4) Bugetele municipiilor N
E E
R 6) Bugetele instituţiilor publice R
A autonome 5) Bugetele oraşelor A
L L
7) Bugetele instituţiilor publice 6) Bugetele comunelor
C finanţate din 1), 3) sau 4) C
O 8) Bugetele instituţiilor publice E
N finanţate integral din venituri proprii N
S T
O (9) Bugetul fondurilor provenite din R
L credite externe A
I (10) Bugetul fondurilor externe L
D I
nerambursabile
A Z
T A
T
Sursa: Prelucrare după Tatiana Moşteanu (coord.), Buget şi trezorerie publică, Editura Universitară,
Bucureşti, 2008, p. 41 şi reglementările în materie aflate în vigoare.
Figura 1.3.1. Sistemul bugetar actual al României
175
Legea finanţelor publice nr. 10/1991 privind finanţele publice, publicată în Monitorul
Oficial nr. 23/30 ianuarie 1991.
78
Capitolul 1 79
Menţionăm că în construcţia reprezentării grafice a sistemului bugetar public

al României, am luat în considerare legislaţia în vigoare la nivelul anului 2010,
precizările corespondente fiind cuprinse în Constituţia României, Legea finanţelor
publice şi Legea responsabilităţii fiscal-bugetare. Este de remarcat, în acest context, că
cea din urmă reglementare adaugă la formularea din Legea finanţelor publice, şi
„bugetele altor entităţi finanţate în proporţie de peste 50% din fonduri publice, stabilite
potrivit normelor europene”, asigurând astfel premisele ca bugetul general consolidat
să poată respecta cerinţa legal stabilită: „veniturile şi cheltuielile sistemului bugetar,
cumulate la nivel naţional, [...], după consolidare, prin eliminarea transferurilor dintre
bugete, vor evidenţia dimensiunile efortului financiar public pe anul respectiv, starea
de echilibru sau dezechilibru, după caz.”176. Urmărind asigurarea premiselor ca
bugetul general consolidat să constituie o imagine fidelă a efortului financiar public şi
a direcţiilor în care acesta este îndreptat, asemenea precizări au mai fost făcute în
legislaţia românească, în contextul unor înţelegeri cu organizaţii internaţionale. Ca
exemplu, Memorandumul tehnic de înţelegere încheiat între ţara noastră şi Fondul
Monetar Internaţional în anul 2004177 prevedea expres că bugetul general consolidat
include şi bugetul AVAS178, bugetul Regiei Autonome „Administraţia Naţională a
Drumurilor”, alte fonduri extrabugetare. Integrarea în bugetul general consolidat a
bugetelor tuturor autorităţilor sau instituţiilor publice care gestionează fondurile
mobilizate la dispoziţia statului constituie o premisă fundamentală pentru ca acest
buget să-şi îndeplinească menirea pentru care a fost înfiinţat.
176
Art. 3, alin. 1, din Legea finanţelor publice nr. 500/2002, privind finanţele publice, publicată
în Monitorul Oficial nr. 597/13 august 2002.
177
Adoptat ca anexă la Legea nr. 468/2004 privind ratificarea Aranjamentului stand-by dintre
România şi Fondul Monetar Internaţional, publicată în Monitorul Oficial nr. 1086/23
noiembrie 2004.
178
Agenţia pentru Valorificarea Activelor Statului, care a fost rezultatul integrării Autorităţii de
Privatizare şi Administrarea Participaţiilor Statului cu Agenţia de Valorificare a Activelor
Bancare în anul 2004. Înaintea acestei integrări, bugetul APAPS era cuprins în bugetul general
consolidat, pe când bugetul AVAB nu.
79

bibliografie5AP Note de Curs Sisteme Bugetare Publice PDF

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

bibliografie5AP Note de Curs Sisteme Bugetare Publice PDF

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Florin OPREA

Sisteme bugetare publice.

1.1. Conţinutul economico-juridic al bugetului public

altor contribuţii cu caracter obligatoriu, ca şi alocarea şi cheltuirea lor. Aceste procese

Procesele şi relaţiile economice subsumate noţiunii de buget s-au înfăptuit în

că asimilarea termenului „buget” nu se realizează în acest context atât cu noţiunea de

francezi la începutul sec. al XIX-lea: „actele care alcătuiau proiectul veniturilor şi

Anterior acestor acte privitoare la bugetul de stat, Regulamentul de Finanţe

perioada de un an”.26 În alte opinii27 se precizează că bugetul (de stat) prezintă şi un

Conţinutul acestei funcţii reliefează raporturile financiar-bugetare dintre

respectiv a consumului şi rezultatelor acestuia. La nivel macro-, mezo- sau

Pe de altă parte, rolul de reglare a vieţii economice atribuit de autorii în discuţie

În raport cu opiniile tratate anterior, considerăm că diferitele abordări ale

şi discutate anterior, precum cea de planificare sau cea de management, corespund

1.2. Abordări doctrinare privind rolul bugetelor publice

1.2.1. Incidenţa doctrinelor de sorginte liberalistă asupra conceperii

stabilit că, în cazul unei majorări a cotelor de impozitare, creşterea nominală a

1.3. Concepte privind sistemul bugetar public şi alternative

care apreciază că „noţiunea şi conceptul de finanţe publice sunt totuna şi se identifică

În sens restrâns, sistemul bugetar public reprezintă un ansamblu de bugete

efectele acestora, funcţionalitatea fiecărei componente şi a sistemului în ansamblu etc.,

unitar este, în viziunea noastră, obligatorie în tratarea problematicii sistemelor

Derularea interrelaţiilor dintre componentele sistemului bugetar public de tip

dintre componentele sistemului bugetar de tip regional se stabilesc adesea şi pe

Sistemul bugetar de tip federal170 se pliază pe o structură specifică a

care produc efecte benefice asupra întregii colectivităţi, în mod nediferenţiat şi

normativ adoptat de autorităţile deliberative locale, la propunerea autorităţii executive

sferei acestor utilităţi, semnificând pe fond întinderea autonomiei (administrative şi

contribuţiilor suportate, cerinţă care nu este specifică şi altor fonduri speciale,

favorizate în unele cazuri şi de lipsa unei distincţii (chiar conceptuale) şi a unei

echilibrului bugetar). Situaţia este întâlnită şi astăzi, dar bugetele extraordinare

Sub aspectul greutăţii specifice acordate componentelor sistemului bugetar

Prin reglementarea de după anul 1990175, sistemul bugetar al ţării noastre a

Menţionăm că în construcţia reprezentării grafice a sistemului bugetar public

S-ar putea să vă placă și