CAP.

5 FUNCŢIA ŞI FUNCŢIONARUL ÎN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

Obiectiv fundamental:

 să cunoască conţinutul noţiunilor funcţie publică şi funcţionar public, precum

şi caracterele juridico-administrative ale celor două concepte;

Obiective operaţionale:

 Obiective cognitive:
O1 - să definească conceptul de funcţie publică;
O2 - să precizeze trăsăturile funcţiei publice;
O3 - să clasifice funcţiile publice;
O4 - să diferenţieze funcţionarul public de demnitar/om politic;
O5 - să precizeze modalităţile de recrutare şi selecţie a funcţionarilor publici;
O6 - să descrie modalităţile de apreciere şi promovare, de avansare în funcţie a
funcţionarilor publici;
O7 - să reliefeze modul de retribuire a funcţionarilor publici.

 Tehnici şi procedee didactice:

Metode expozitive:
 expunerea;
 descrierea;
 explicaţia.
Metode conversative:
 conversaţia;

89
  dialogul;
 problematizarea.
Metode de explorare directă:
 observaţia;
 studiul de caz.

5.1. Noţiunile de funcţie şi funcţionar în administraţia publică

În sens tradiţional, larg, expresia “funcţie publică” este folosită pentru a

desemna atât funcţionarul public, cât şi ansamblul regimurilor juridice aplicabile
personalului administraţiei de stat.
Într-o accepţiune mai restrânsă, prin funcţia publică se înţelege situaţia (poziţia)
juridică a unei persoane fizice investită legal cu anumite atribuţii pentru realizarea
competenţelor (funcţiilor) ce revin prin lege unei autorităţi publice. Aceasta constă în
“ansamblul drepturilor şi obligaţiilor care formează conţinutul juridic complex al
raporturilor dintre persoana fizică respectivă şi organul care a investit-o.”1
Titularul unei funcţii publice, într-o formulare generică, poartă denumirea de
funcţionar public, care îndeplineşte atribuţiile funcţiei prestând anumite servicii
(publice).
Dincolo de expresiile specifice altor limbi (ex. fonction publique în franceză,
civil service în engleză, offtenlichen dienst în germană, impiegato civile în italiană
etc.), în limba română s-au folosit expresii ca: agent public, funcţionar de stat,
servitorul coroanei, manager public (al cetăţii). Această varietate terminologică,
impusă încă din secolul trecut, a fost determinată de diversitatea situaţiilor în care
intervine o funcţie publică, în general şi în administraţia publică, în particular.
Funcţiile publice se definesc prin mai multe trăsături:2

1 Iorgovan, A. – op. cit.; p.313

2 Iorgovan, A. – op. cit.; p.313

90
  drepturile şi obligaţiile specifice funcţiilor publice se stabilesc pe cale
unilaterală, prin norme juridice, de către organele de stat; aceste drepturi şi obligaţii sunt
create şi organizate în vederea realizării puterii publice;
 funcţia publică are caracter continuu, iar drepturile şi obligaţiile aferente se
menţin atât timp cât există competenţa pe care funcţia o realizează şi, implicit, actul legal
care a creat-o;
 persoanele, cărora le este încredinţată realizarea anumitor funcţii, intră într-un
complex de raporturi juridice cu organele care le-au investit. Titularul funcţiei se găseşte,
fie într-un raport de subordonare faţă de instituţia publică, fie într-un raport,
supraordonat, de autoritate faţă de terţi;
 funcţiile publice pot fi îndeplinite şi de persoane fizice care nu sunt încadrate
în muncă într-un organ de stat, în general, sau al administraţiei publice, în particular. Este
vorba de persoanele private care sunt investite, prin autorizare, cu dreptul de a presta un
serviciu public. De exemplu – investitura unei Comisii a Consiliului Local sau a unor
împuterni-ciţi ai primarului în materie de contravenţii care nu fac parte, în mod normal,
dintre funcţionarii publici. Aceste persoane sunt însă asimilate funcţionarilor publici şi
îndeplinesc prerogative de putere, delegate.
Funcţionarul public este deci persoana fizică investită în mod legal, prin actul de
voinţă unilaterală al unei autorităţi publice sau al alegătorilor, cu sarcina îndeplinirii, pe
un timp limitat sau nedeterminat , a unei funcţii publice.
Puterea publică atribuită fiecărei funcţii publice este exercitată de către titularii
acesteia, persoane fizice care exercită atribuţii determinate de lege din competenţa
organului în care există funcţia publică. Persoanele fizice- funcţionarii publici- sunt
mijloacele prin care acţionează funcţiile publice. Funcţionarii publici sunt persoanele
numite în funcţiile publice şi reprezintă, totodată, resursele umane ale administraţiei
publice care, alături de cele materiale şi băneşti, asigură condiţiile de funcţionare a
acesteia.
În conformintate cu prevederile legale, funcţionarul public este persoana numită
de către autoritatea publică competentă sau aleasă potrivit legii şi investită în mod legal
cu atribuţiile unei funcţii publice, prestând în mod permanent o activitate cu scopul de a
asigura funcţionarea continuă a unui serviciu public.

91
 Actul de numire a funcţionarului public în funcţie este un act unilateral de
voinţă, de drept public şi nicidecum un contract de drept comun.
De asemenea, atribuţiile încredinţate unui funcţionar public sunt de ordin
general şi se stabilesc prin lege, nu în interesul său personal, ci al serviciului public.
În vederea asigurării legalităţii activităţii de administraţie publică, nu este
suficient ca atribuţiile care formează diferitele funcţii publice să aibă caracter legal, este
necesar să fie deţinute în mod legal de către cei care le exercită, deci funcţionarii publici
să fie atribuiţi, investiţi legal.
Cu excepţia funcţiilor alese, funcţionarii publici sunt investiţi în funcţie printr-un
act administrativ de numire, unilateral. Funcţionarul public este investit cu atribuţiile care
îi alcătuiesc competenţa de către lege şi nu de cei care l-au ales sau numit.
Funcţia publică este exercitată de către persoane fizice care îşi fac din aceasta o
carieră. Cariera în funcţia publică cuprinde “ansamblul situaţiilor juridice şi efectele
produse, care intervin de la data naşterii raportului de serviciu până în momentul încetării
acestui raport, în condiţiile legii”. Modalităţile de dezvoltare a carierei în funcţia publică
sunt promovarea într-o funcţie publică superioară şi avansarea în gradele de salarizare.
La baza organizării şi dezvoltării carierei în funcţia publică se află
următoarele principii:
a) competenţa, potrivit căreia persoanele care doresc să acceadă sau să
promoveze într-o funcţie publică trebuie să deţină şi să confirme cunoştinţele şi
aptitudinile necesare exercitării funcţiei publice respective;
b) competiţia, principiu potrivit căruia confirmarea cunoştinţelor şi aptitudinilor
necesare exercităţii unei funcţii publice se face prin concurs sau examen;
c) egalitatea de şanse, prin recunoaşterea vocaţiei la carieră în funcţia publică a
oricărei persoane care îndeplineşte condiţiile stabilite potrivit legii;
d) profesionalismul, potrivit căruia exercitarea funcţiei publice se face cu
respectarea principiilor prevăzute de lege;
e) motivarea, principiu potrivit căruia, în vederea dezvoltării carierei,
autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să identifice şi să aplice, în condiţiile legii,
instrumente de motivare morală şi materială a funcţionarilor publici, precum şi să sprijine
iniţiativele privind dezvoltarea profesională individuală a acestora;

92
 f) transparenţa, conform căreia autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia de
a pune la dispoziţie tuturor celor interesaţi informaţiile de interes public referitoare la
cariera în funcţia publică.
Managementul carierei în funcţia publică se asigură de către:
- Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, prin elaborarea cadrului legal şi a
instrumentelor necesare organizării şi dezvoltării carierei în funcţia publică;
- autorităţile şi instituţiile publice, prin aplicarea principiului egalităţii de şanse
şi a motivării;
- funcţionarul public, prin aplicarea consecventă a principiilor competenţei şi al
profesionalismului, în vederea dezvoltării profesionale individuale.
Prin numirea în funcţia publică, funcţionarul este investit cu un statut legal în
care sunt prevăzute drepturile şi obligaţiile acestuia. Situaţia juridică a funcţionarului
public este statutară.
Prin individualizarea efectuată la investirea în funcţia publică, dreptul devine
subiectiv, având un titular, astfel încât funcţionarul poate să îl apere în conformitate cu
prevederile legale. Astfel de drepturi sunt publice, acordă garanţii titularului funcţiei în
îndeplinirea atribuţiilor sale, iar funcţionarul public le deţine temporar. Funcţionarul
public poate să-şi apere drepturile conferite de lege în condiţiile contenciosului
administrativ. Fiind atribuite în interes general, aceste drepturi pot fi amplificate,
dimensionate sau suprimate prin lege, în scopul creşterii eficacităţii serviciului public.
În concluzie, funcţionarul public este persoana fizică investită în mod legal, prin
actul de voinţă unilaterală al unei autorităţi publice sau al alegă-torilor, cu sarcina
îndeplinirii, pe un timp limitat sau nedeterminat, a unei funcţii publice.

5.2. Clasificarea funcţiilor publice

Funcţiile publice se pot clasifica după mai multe criterii. Astfel, din punctul de
vedere al importanţei funcţiei în realizarea competenţelor ce revin organelor
administraţiei de stat deosebim două mari categorii:
 funcţii de conducere;

93
  funcţii de execuţie.
Funcţiile de conducere sunt înţelese în sensul larg al conducerii şi cuprind
atribuţii de organizare, coordonare, îndrumare, control etc. Prin conţinutul şi impactul lor
în activitatea administrativă ele sunt în acelaşi timp şi funcţii de decizie.
Funcţiile de conducere implică un grad deosebit de independenţă şi, deci, de
răspundere. Funcţionarii de conducere sunt: conducătorii instituţiilor şi întreprinderilor
publice, judecătorii, procurorii, arbitrii de stat, contabili-şefi şi inginerii-şefi din
întreprinderile de stat.
Funcţiile de execuţie au caracter auxiliar şi, deci, implică un grad mai redus de
responsabilitate. Funcţionarii de execuţie îndeplinesc, în general, operaţiuni
administrative şi de natură tehnică şi numai în mod excepţional unele acte juridice
individuale. Din această categorie fac parte: registratorii, arhivarii, statisticienii,
secretarii, dactilografii, referenţii, contabilii etc.
La rândul lor, funcţiile de conducere se grupează după alte criterii şi anume:
1) după conţinutul procesului decizional administrativ, funcţiile de conducere
pot fi:
 funcţii care includ toate elementele conducerii şi, deci, vizează procesul de
conducere în ansamblu;
 funcţii care presupun, în mod preponderent, numai anumite elemente ale
conducerii şi, deci, vizează anumite părţi (componente) ale procesului conducerii
(organizare, coordonare, control etc.).
2) în raport cu suportul legislativ ce stă la baza creării acestora, se disting:
 funcţii prevăzute numai în Constituţie (funcţii de demnitari şi anumite funcţii
eligibile);
 funcţii prevăzute în Statutul funcţionarilor publici;
 funcţii prevăzute în statute speciale, stabilite în anumite sectoare ori pentru
anumite organe.
3) după gradul de complexitate pe care îl implică, distingem:
 funcţii de conducere la nivelul organului administrativ;
 funcţii de conducere la nivelul organelor interne (ce nu apar şi ca organe de
conducere);

94
  funcţii de conducere la nivelul compartimentului (aparatului) administrativ.
4) după natura intrinsecă a activităţilor, putem identifica câte două categorii,
atât la funcţiile de conducere, cât şi la cele de execuţie, şi anume:
 funcţii de conducere cu o natură exclusiv administrativă (ministru, director
general, director, rector etc.);
 funcţii de conducere de specialitate (director tehnic, inginer şef, contabil şef);
 funcţii de execuţie pur administrative: principale, auxiliare;
 funcţii de execuţie de specialitate: tehnice, economice, juridice etc.;
5) după caracterul remunerator sau voluntar al muncii depuse, reţinem:
 funcţii de conducere retribuite (iar, după caz, cu sau fără indemnizaţie);
 funcţii de conducere neretribuite (mai ales în ipoteza cumulului);
După un alt criteriu general, şi anume, al gradului de stricteţe al disciplinei, se
disting: funcţii publice civile şi funcţii publice cu caracter militar.
Dacă avem în vedere criteriul general, şi anume, modul de desemnare a
titularilor, se disting:
 funcţii care presupun numirea titularilor;
 funcţii care presupun repartizarea titularilor;
 funcţii care presupun alegerea titularilor (de popor, Parlament, Consiliul
local/Judeţean, adunări generale etc.).
După regimul juridic aplicabil, se disting:
 funcţii cărora li se aplică regimul dreptului comun, adică regimul stabilit de
Statutul funcţionarilor publici;
 funcţii cărora li se aplică regimuri statutare speciale.

5.3. Recrutarea funcţionarilor publici

Selecţia funcţionarilor publici a reprezentat, încă din Antichitate, o preocupare

de prim ordin pentru “clasa politică”, respectiv pentru partidele politice aflate la

95
guvernare sau, după caz, în opoziţie. Criteriile şi metodele de selecţie reflectă, în fiecare
ţară şi pentru fiecare epocă, caracteristicile sistemului politic şi administrativ al statului
respectiv. Dar, indiferent de specificul sistemului economic, funcţionarul public este un
factor constant al administraţiei; iar decizia administrativă rămâne, în esenţă, o alegere
făcută de omul-funcţionar, cu pregătirea, experienţa, convingerile şi caracterul său.
Lucrările occidentale de ştiinţa administraţiei analizează, de regulă, două mari
categorii de metode de selectare3 a funcţionarilor publici:
a) metode nedemocratice, utilizate mai ales în Antichitate şi Evul Mediu, din
care făceau parte: hazardul, norocul, ereditatea, nepotismul (favoritismul);
b) metode democratice, folosite (sau cel puţin proclamate) de administraţiile
publice moderne şi contemporane, între care, cel mai des invocate sunt: selecţia politică,
selecţia intelectuală, selecţia profesională.
Pe aceeaşi linie de preocupări teoretice, profesorul polonez Jerzy Starosciak,4
referindu-se numai la administraţiile de stat contemporane, analizează ca metode:
selecţionarea liberă, selecţionarea prin prisma satisfacerii unor criterii formale şi
selecţionarea prin concurs.
În literatura din ţara noastră, Alexandru Negoiţă distingea trei metode mari şi
anume:
 recrutarea pe baza repartizării, în urma absolvirii unei şcoli medii sau
superioare;
 recrutarea pe baza selecţionării libere;
 recrutarea prin concurs.
La rândul său, Mihai Oroveanu5 este de părere că cele mai răspândite metode de
selecţionare sunt:
 convorbiri (interviuri) cu solicitanţii;
 cercetarea referinţelor şi calificărilor;
 satisfacerea unor criterii formale;
 probele.
3 Iorgovan, A. – op. cit.; p.322
4 Starosciak, J. – op. cit.; p.199

5 Oroveanu, M. – op. cit.; p.306

96
 Scopul convorbirilor (interviurilor) constă în identificarea elementelor
caracteristice privind comportamentul fiecărui candidat. Situaţiile similare întâlnite
frecvent în trecutul candidatului, reacţiile lui faţă de acestea, ca şi modul în care ele s-au
produs, caracterizează unele trăsături specifice ale comportamentului său. De exemplu,
atunci când schimbarea locurilor anterioare de activitate s-a produs întotdeauna din cauza
neînţelegerilor cu şefii sau colegii semnifică faptul că solicitantul este prea sensibil sau
exagerat de pretenţios şi avertizează că asemenea situaţii s-ar putea repeta şi în viitor.
Această metodă este una dintre cele mai eficiente pentru caracterizarea
candidaţilor. Aplicarea sa asigură stimularea şi aprecierea acestora, deoarece le ia în
considerare experienţa şi opiniile.
Din cercetarea referinţelor şi calificativelor un funcţionar de conducere cu
experienţă poate obţine informaţii suplimentare despre activitatea candidatului, domeniile
în care a întâmpinat greutăţi şi în general, despre eficienţa prestaţiilor sale.
Satisfacerea unor criterii formale implică stabilirea de criterii obiective şi
analiza gradului de satisfacere a fiecăruia, dar adesea se reduce la un procedeu mecanic,
astfel, încât, nu-şi găseşte o largă aplicare în practică. Metoda se recomandă a fi folosită
la numirea în funcţii, pentru care pregătirea de specialitate are o importanţă decisivă şi
aplicată corect ea oferă garanţia că funcţionarul poate îndeplini sarcinile profesionale.
Probele sunt metodele cele mai ştiinţifice de selecţie a funcţionarilor din
administraţie şi constau în trecerea unui examen sau concurs de către candidaţi, iar
uneori, se utilizează şi diverse tipuri de teste.
În principiu, pentru a aplica această metodă, informaţia despre existenţa unui
post vacant este adusă la cunoştinţa celor interesaţi. Se publică astfel un anunţ însoţit de
date cu privire la condiţiile de numire în funcţie. Nu se primesc decât cererile însoţite de
documente, care atestă că solicitantul satisface cerinţele legale. Comisia de examinare
alege din rândul candidaturilor prezentate, pe acelea care corespund cel mai bine
exigenţelor instituţiei.
Avantajele principale ce decurg din folosirea acestei metode sunt:
 se oferă condiţii pentru exercitarea unui control al opiniei publice în domeniul
politicii administrative de personal prin publicitatea făcută;
 se extind posibilităţile de selecţie pentru instituţiile publice;

97
  este stimulat personalul deja încadrat în funcţii să-şi îmbunătăţească
pregătirea, având în vedere perspectiva prezentării altor candidaţi, care pot ocupa locul.
Dezavantajele acestei metode constau în posibilitatea apariţiei unor denaturări,
cum ar fi organizarea concursului numai de formă, postul vacant fiind predestinat celui
vizat cu anticipaţie, inclusiv prin a face aprecieri părtinitoare ale cererilor prezentate.
La selecţionarea candidaţilor pentru funcţiile administrative se mai utilizează şi
testele. Cele mai des folosite genuri de teste sunt următoarele:
a) teste de inteligenţă, care măsoară memoria şi abilitatea de a raţiona şi a
înţelege. Funcţionarului administrativ îi este necesară o mobilita-te intelectuală pentru
luarea operativă a unei decizii. Aceste teste constau într-un set de întrebări la care
candidatul urmează să răspundă în scris, într-un anumit termen;
b) teste pentru aptitudini speciale, care se utilizează pentru descoperirea
aptitudinilor necesare în exercitarea unor profesii: atenţie, aptitudini motrice, agerime
vizuală;
c) teste de performanţă, care sunt cele mai simple şi dau rezultate certe, nefiind
necesare interpretări. De exemplu, se poate da un test de dactilografiere ce implică
trecerea unei probe la maşina de scris sau introducerea unui text pe calculator, cu notarea
vitezei şi a greşelilor de scriere, dar pot fi şi teste de efectuare a unor tipuri de operaţiuni
specifice, etc ;
d) teste de personalitate, bazate pe posibilitatea candidatului de a da informaţii
despre atitudinea sa faţă de oameni şi lucruri, despre dorinţele, sentimentele şi
resentimentele sale. Aceste teste se prezintă sub formă de chestionare, iar candidatul
urmează să răspundă prin cuvinte proprii, să aprobe sau nu întrebările din rubrici şi să
aprecieze gradul în care consideră că o trăsătură îl caracterizează.
Alegerea uneia sau alteia dintre aceste metode depinde de specificul funcţiilor
administraţiei de stat, de tradiţiile dintr-un sistem naţional sau altul, de stadiul de evoluţie
al societăţii, de sarcinile administraţiei publice, de conjunctura economico-socială etc.
Evoluţia criteriilor şi metodelor de selecţie (recrutare) a funcţionarilor trebuie
înţeleasă, atât din punct de vedere juridic, cât mai ales, din punct de vedere real-uman.
Nu întotdeauna, sistemul relaţiilor real-umane, a coincis, sub aspectul conţinutului, cu cel
juridic, formal. Uneori sistemul formal normativ era invocat doar ca pretext, iar adevărata

98
esenţă a “politicii de cadre” era continuată după diverse interese de grup, mergându-se
până la desconsiderarea totală a regulilor existente.
De exemplu, metoda examenelor, deşi este considerată o “metodă democratică”,
modernă, s-a aplicat în diferite forme şi în Antichitate, în Evul Mediu şi chiar în anumite
imperii. Astfel, în China până în anul 1905, s-a menţinut sistemul examenelor de stat,
pentru ocuparea funcţiilor din administraţia de stat. Mai precis, candidaţii susţineau o
probă scrisă, în faţa unor comisii desemnate de împărat. Pe baza rezultatelor obţinute
dobândeau un titlu ştiinţific, care le conferea dreptul la una din funcţiile administrative
ierarhizate după cele trei trepte ale respectivelor titluri ştiinţifice.
În Marea Britanie, responsabilitatea îndeplinirii misiunii administraţiei publice
revenea atât guvernului, cât şi funcţionarilor publici, care proveneau din rândul
aristrocraţiei; ei nu aveau pregătire de specialitate ci doar, o educaţie foarte bună, ţinând
cont de mediul social din care făceau parte. Această stare de fapt s-a menţinut până în
secolul XX, când s-au înfiinţat şcoli de drept administrativ la Oxford şi Cambridge, care
urmăreau formarea de specialişti, inteligenţi şi cu vederi largi, înlăturând astfel
amatorismul din administraţia publică.
Profesionalismul funcţionarilor publici devine un fapt normal în administraţia
publică începând cu anul 1920, fiind un obiectiv principal, atât în Europa cât şi în SUA.
Pe de altă parte, nepotismul (favoritismul) s-a menţinut ca metodă de selectare a
personalului, încă din Antichitate. El este un fenomen real al societăţii contemporane,
fiind prezent inclusiv în orânduirea socialistă.
Ca metodă nedemocratică, nepotismul este, paradoxal, un instrument al aşa-zisei
democraţii ”reale” promovată de doctrina socialistă. El aduce pe scena istoriei un tip de
funcţionar public, rezultat aparte al unui sistem instituţional şi de valori, diferit de ceea ce
a fost până atunci.
În plină epocă modernă, liberală, revoluţia din1917 din Rusia a limitat drepturile
omului, creând un aparat administrativ agresiv, călăuzit de următoarele axiome:
 subordonarea cetăţeanului în faţa dominaţiei statului;
 un înalt grad de concentrare a puterii;
 ideea statului unic controlor şi unic administrator;

99
  stabilirea obiectivelor administrative de către Partidul Comunist, care urmărea
expansiunea economică, politică şi militară.
Nepotismul este o realitate post-revoluţionară, un “argument” hotărâtor pentru
ocuparea unui post public şi nu argumentul valorii candidatului. De aici, preocuparea
permanentă a doctrinei administrative de a găsi soluţii de contracarare a favoritismului şi
de formare a unui spirit de responsa-bilitate faţă de funcţia publică.
Autorii de drept public, ca şi cei din ştiinţa administraţiei, au ajuns la concluzia
unanimă, conform căreia, funcţiile publice trebuie să fie accesibile pentru orice cetăţean,
în virtutea principiului egalităţii în drepturi. De aici, principiul contemporan, al egalităţii
accesului la funcţii publice şi un altul al ocupării funcţiei publice pe baza meritului, sunt
prezente în constituţiile tuturor ţărilor Uniunii Europene.
Prin reglementarea unor condiţii, de ocupare a funcţiei publice, se urmăresc şi
alte scopuri, nu numai de ordin pur tehnico-administrativ, dar şi politic. Condiţia ca
funcţia publică să fie ocupată de persoanele care au numai cetăţenia statului, de exemplu,
are un evident scop politic; ea este prevăzută, în primul rând pentru demnitari sau pentru
cei care sunt aleşi în funcţii pe baza unor criterii politice (alegeri parlamentare, alegeri
prezi-denţiale, alegeri regionale etc.).
Condiţia cetăţeniei este prevăzută expres chiar de unele constituţii, fiind un
principiu impus iniţial de Constituţia Belgiei. La rândul său, Constituţia Portugaliei
admite o excepţie pentru funcţionarii de carieră esenţialmente tehnici, în timp ce în
Republica Irlanda nu se interzice, în mod expres, accesul cetăţenilor străini la funcţii
publice, dar Statutul din1956 admite posibilitatea organizării concursului numai pentru
cetăţenii irlandezi.
O altă problemă care a declanşat dispute puternice, un fel ”de război”, este aşa-
numita “condiţie de ordin obiectiv”, şi anume, condiţia de sex; tradiţional, anumite funcţii
publice erau rezervate numai bărbaţilor şi altele numai pentru femei. După cum aprecia
profesorul olandez Ziller, majoritatea autorilor din ţările comunitare nu se mai referă la
această condiţie, orientarea fiind în mod clar spre ştergerea diferenţelor.
Una din problemele cele mai controversate din administraţia publică o reprezintă
formaţia funcţionarului, francezii şi nord-americanii fiind cei mai categorici în această

100
privinţă; cine doreşte să ocupe funcţii administrative trebuie să aibă studii în acest
domeniu.
Cea mai înaltă pregătire a funcţionarilor publici francezi se realizează la Şcoala
Naţională de Administraţie din Paris, care, în mod paradoxal nu are nici un profesor
titular, afară doar de cel de educaţie fizică. Concursul de admitere este dur. În general, se
primesc absolvenţi a unor forme superioare de învăţământ. În câteva săptămâni de
examinare se parcurg probe scrise, orale şi de educaţie fizică. Statistica arată că din 100
de candidaţi reuşesc între 7-10 persoane. Pregătirea durează doi ani (unul teoretic şi unul
cu caracter practic). Nivelul înalt al exigenţei ce o impune formarea profesională în
administraţia publică a încetăţenit expresia după care, această şcoală formează “generali
şi nu locotenenţi”.
În ţara noastră, s-au stabilit încă din 1924 anumite condiţii generale pentru
accesul în funcţiile publice. Conform Statutului din 1924, funcţionarii publici trebuiau să
fie:
 cetăţeni români;
 majori (21 ani împliniţi);
 apţi din punct de vedere al sănătăţii;
 să nu fi suferit condamnări “infamante”;
 pentru bărbaţi – să fi satisfăcut stagiul militar.
Statutul prevede că poate ocupa o funcţie publică, persoana care îndeplineşte
următoarele condiţii generale:
1) are numai cetăţenia română, şi domiciliul în România;
2) cunoaşte limba română, scris şi vorbit;
3) are vârsta de 18 ani împliniţi;
4) are capacitatea deplină de exerciţiu;
5) are o stare de sănătate corespunzătoare funcţiei pentru care candidează,
atestată pe bază de examen medical de specialitate;
6) îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică;
7) nu a fost condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni care ar face-o
incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice;

101
 8) a câştigat sau a promovat examenul organizat pentru ocuparea funcţiei
publice.
Încadrarea unei persoane în corpul funcţionarilor publici se face numai prin
concurs organizat de autoritatea sau instituţia publică interesată. Spre deosebire, intrarea
în corpul funcţionarilor publici de carieră direct după absolvirea studiilor se poate realiza
numai pe o funcţie publică de debutant.
Funcţionarii publici nu pot deţine funcţii în regiile autonome, societăţile
comerciale ori alte unităţi cu scop lucrativ. De asemenea, funcţionarii publici nu pot
exercita la societăţile comerciale cu capital privat activităţi cu scop lucrativ care au
legătură cu atribuţiile ce le revin din funcţiile publice pe care le deţin; ei nu pot fi
mandatari ai unor persoane în ceea ce priveşte efectuarea unor acte în legătură cu funcţia
pe care o îndeplinesc.
În afara acestor restricţii prezentate anterior, Statutul funcţionarilor publici din
ţara noastră reglementează într-un capitol distinct drepturile şi îndatoririle funcţionarilor
publici. Cele mai importante drepturi ale funcţionarilor publici sunt: dreptul la opinie
(care este garantat), la asociere sindicală, la grevă, la salariu, la concediu (de odihnă
sau medical), la asistenţă medicală, la pensie. Instituţiile publice au obligaţia să asigure
funcţionarilor publici condiţii normale de muncă şi igienă, de natură să le ocrotească
sănătatea şi integritatea fizică. Autoritatea sau instituţia publică în care funcţionarul
public îşi desfăşoară activitatea este obligată să îi asigure protecţia împotriva
ameninţărilor, violenţelor, faptelor de ultraj cărora le-ar putea fi victimă în exercitarea
funcţiei sau în legătură cu aceasta. Autoritatea sau instituţia publică este obligată să îl
despăgubească pe funcţionarul public în situaţia în care acesta a suferit din culpa
autorităţii sau a instituţiei publice, un prejudiciu material în timpul îndeplinirii atribuţiilor
de serviciu.
Dintre îndatoririle funcţionarilor publici se pot menţiona ca fiind importante
următoarele:
- îndeplinirea cu profesionalism, loialitate, corectitudine şi în mod conştiincios
îndatoririle de serviciu;
- abţinerea de la exprimarea sau manifestarea convingerilor lor politice în
exercitarea atribuţiilor ce le revin;

102
 - conformarea dispoziţiilor date de funcţionarii publici de conducere cărora le
sunt subordonaţi direct, cu excepţia cazurilor în care apreciază că aceste dispoziţii sunt
ilegale. În asemenea cazuri funcţionarul public are obligaţia să motiveze în scris refuzul
îndeplinirii dispoziţiei primite;
- păstrarea secretului de stat şi a secretului de serviciu, în condiţiile legii, precum
şi păstrarea confidenţialităţii în legătură cu faptele, informaţiile sau documentele de care
iau cunoştinţă în exercitarea funcţiei;
- interdicţia de a solicita sau accepta, direct sau indirect, pentru ei sau pentru
alţii, de daruri sau alte avantaje, în considerarea funcţiei lor publice;
- îndatorirea de a-şi perfecţiona pregătirea profesională, fie în cadrul autorităţii
sau instituţiei publice, fie urmând cursuri de perfecţionare organizate în acest scop.
Încălcarea de către funcţionarii publici, cu vinovăţie a îndatoririlor de serviciu
atrage răspunderea disciplinară, contravenţională, civilă sau penală, după caz. Sunt
abateri disciplinare:
- întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;
- absenţe nemotivate de la serviciu;
- intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului
legal;
- atitudinile ireverenţioase în timpul exercitării atribuţiilor de serviciu;
- nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor care au
acest caracter;
- refuzul nejustificat de a îndeplini sarcinile şi atribuţiile de serviciu;
- neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor;
- manifestări care aduc atingerea prestigiului autorităţii sau instituţiei pubice din
care face parte;
- exprimarea sau desfăşurarea în calitate de funcţionar public ori în timpul
programului de lucru, a unor opinii sau activităţi publice cu caracter politic;
- încălcarea prevederilor legale referitoare la incompatibilităţi şi interdicţii
privind funcţionarii publici.
Sancţiunile disciplinare sunt: avertismentul, mustrarea, diminuarea drepturilor
salariale cu 5-10% pe o perioadă de 1-3 luni, suspendarea dreptului de avansare pe o

103
perioadă de 1-3 ani, trecerea într-o funcţie inferioară pe o perioadă de 6-12 luni cu
diminuarea corespunzătoare a salariului, destituirea din funcţie. La individualizarea
sacţiunii disciplinare se va ţine seama de cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare,
împrejurările în care aceasta a fost săvârşită, gradul de vinovăţie şi consecinţele abaterii,
comportarea generală în serviciu a funcţionarului public. De remarcat faptul că,
sancţiunea disciplinară nu poate fi aplicată decât după cercetarea prealabilă a faptei
imputate şi după audierea funcţionarului public.
În ceea ce priveşte răspunderea civilă a funcţionarului public, aceasta se
angajează pentru: pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei
publice în care funcţionează, nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat
necuvenit, daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în calitate de comitent,
unor terţe persoane în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile. La
rândul său, răspunderea funcţionarului public pentru infracţiunile săvârşite în timpul
serviciului sau în legătură cu atribuţiile funcţiei publice pe care o ocupă se angajează
potrivit legii penale. În cazul în care în urma sesizării parchetului sau a organului de
cercetare penală s-a dispus începerea urmăririi penale, conducătorul autorităţii sau
instituţiei publice va lua măsura de suspendare a funcţionarului public din funcţia publică
pe care o deţine.
Alte condiţii, având conotaţii speciale se refereau la vârstă, aptitudini, efectuarea
unui stagiu de specialitate, obligaţia declarării averii la numirea într-o funcţie publică.
În relaţie directă cu condiţiile de îndeplinit pentru a ocupa o funcţie publică, au
fost formulate şi principiile puse la baza exercitării funcţiei publice. Acestea constau în:
a) asigurarea promptă şi eficientă , liberă de prejudecăţi, corupţie, abuz de putere
şi presiuni politice, a tuturor activităţilor efectuate de funcţionarii publici;
b) selectarea funcţionarilor publici exclusiv după criteriul competenţei;
c) egalitatea şanselor la intrarea şi la promovarea în corpul funcţionarilor
publici;
d) stabilitatea funcţionarilor publici.
Pentru încadrarea personalului în funcţii publice trebuie avute în vedere
aplicarea unor reguli şi anume:

104
  promisiunile făcute candidaţilor pe parcursul discuţiilor, în scopul numirii lor
în instituţia publică, să nu depăşească posibilităţile acesteia. În caz contrar, funcţionarii
sunt nemulţumiţi, după ce practica le arată deosebirea dintre ceea ce aşteptau şi ceea ce
este în realitate;
 politica şi metodele aplicate la recrutare să ţină seama de principalele
deosebiri dintre categoriile de funcţionari care urmează a fi numite de instituţie;
 este recomandată evitarea încadrării funcţionarilor de specialitate sau cu o
pregătire superioară pe posturi necorespunzătoare sau inferioare, unde principalele lor
aptitudini nu se pot dezvolta sau folosi. Utilizarea limitată sau îngrădirea manifestării şi a
pregătirii profesionale a funcţionarilor valoroşi, determină deformarea lor profesională,
cu impact negativ atât la nivel personal cât şi în activitatea instituţiei.
Este de dorit ca serviciile sau direcţiile de personal să ţină legătura cu diferiţi
solicitanţi, pentru a avea posibilitatea să ocupe operativ posturile vacante. Metodele de
recrutare pot fi îmbunătăţite, dacă se studiază minuţios corelaţia dintre resursele umane la
care se poate apela şi realizările probabile ale noilor angajaţi pe funcţiile în care au fost
încadraţi.
Totodată, pentru ca noii funcţionari să-şi poată îndeplini sarcinile de serviciu în
bune condiţii, este necesar ca instituţiile publice să ia anumite măsuri organizatorice,
cum sunt:
 asigurarea primirii şi orientării noilor încadraţi, asupra locurilor de muncă;
 punerea la dispoziţie şi explicarea actelor normative care le sunt necesare în
activitatea lor;
 urmărirea realizărilor în muncă înregistrate de aceştia.
Este de dorit ca instalarea noului funcţionar să fie astfel organizată, încât să
constituie un eveniment în viaţa sa. Cu acest prilej, se pot expune misiunile instituţiei în
care a fost încadrat, locul şi rolul acesteia în stat, perspectivele de viitor. Aceasta
determină un sentiment de mândrie noului funcţionar, care poate constata că face parte
dintr-o instituţie, cu răspunderi importante în societate.
De asemenea, crearea sentimentului încrederii între funcţionari este benefică
pentru derularea relaţiilor profesionale. El nu exclude severitatea din partea conducerii şi
exercitarea controlului. Sinceritatea în relaţiile profesionale, climatul favorabil stabilit

105
între funcţionari, raporturile corecte cu şefii ierarhici contribuie la adaptarea noului
încadrat în mediul administraţiei publice, ceea ce determină, în bună măsură, calitatea
activităţii administrative şi a rezultatelor sale..

5.4. Aprecierea şi promovarea funcţionarului public

În vederea cunoaşterii posibilităţilor şi a perspectivelor de îmbunătăţire a

pregătirii profesionale şi promovare a funcţionarilor publici, se utilizează sistemul
aprecierii anuale. Aprecierile se finalizează prin acordarea unui calificativ acordat în
raport cu modul în care fiecare funcţionar îşi îndeplineşte obligaţiile şi corespunde
cerinţelor funcţiei pe care o ocupă.
Cunoscându-l pe funcţionar şi activitatea acestuia, şeful său direct este în situaţia
cea mai adecvată de a efectua aprecierea. Însă cele mai corecte caracterizări la locul de
activitate, se fac la nivelul ierarhic cel mai apropiat de acela căruia i se efectuează analiza
realizărilor. De asemenea, în majoritatea cazurilor, şeful direct este acela asupra căruia se
răsfrâng efectele calificativului acordat funcţionarului.
Având în vedere că şefii au o mare răspundere în privinţa acordării
calificativelor, ei trebuie să fie pregătiţi teoretic în prealabil, prin studierea problemelor
privind resursele umane ale administraţiei. În cadrul unor şedinţe organizate, li se poate
cere să motiveze caracterizările făcute subordonaţilor, să revizuiască o serie de
calificative acordate şi să împărtă-şească din experienţa dobândită în vederea valorificării
corespunzătoare a acesteia.
În unele state, la compararea aprecierii participă adesea şi specialişti în domeniul
relaţiilor cu personalul. Ei analizează calificativele acordate şi, eventual, pun întrebări
şefului, pe parcursul lucrărilor, insistând ca acesta să ţină seama de faptele evidente pe
care urmează să-şi fundamenteze aprecierea. Uneori, în colectivul de apreciere participă
şi colegi ai funcţionarului ce urmează a fi caracterizat. Un colectiv îşi cunoaşte mai bine
membrii, decât funcţionarii de conducere. Dacă întregul colectiv ia parte la compara-rea
meritelor, consecinţele acesteia sunt mai uşor acceptate (majorări de retribuţii, promovări
etc.), decât în cazul în care aprecierile au fost făcute numai de funcţionari de conducere.

106
 Un alt sistem este acela de autoapreciere. În acest caz, după ce s-au acordat
calificativele, funcţionarii de conducere cer subordonaţilor să se pregătească pentru
discutarea calificativelor şi să completeze un formular de acordare a propriei note. Apoi
şeful şi subordonatul compară calificativele propuse şi îşi concentrează discuţia asupra
motivelor care determină eventualele deosebiri substanţiale între acestea.
O altă metodă de autoapreciere se fundamentează pe stabilirea calificativului în
comparaţie cu planurile de activitate ale instituţiei. O astfel de procedură îl pune pe
funcţionar în situaţia de a determina el însuşi măsura în care a îndeplinit sarcinile stabilite
în plan. Funcţionarii de conducere pot utiliza constructiv aceste opinii, completându-le
sau corectându-le cu elemente generate din propria lor experienţă sau din privirea de
ansamblu pe care o au asupra instituţiei. Analiza calificativelor propuse chiar de
subordo-naţi poate imprima discuţiilor un caracter activ şi constructiv.
Caracterizarea făcută funcţionarului trebuie adusă la cunoştinţa acestuia pentru
a-l ajuta să-şi îmbunătăţească activitatea şi a şti cum este apreciat de cei din jurul său. În
caz contrar, ea este lipsită de orice efect faţă de funcţionar. Atunci când i se aduc critici,
sunt necesare explicaţii din partea funcţionarului, în scopul stabilirii adevărului.
Conţinutul caracterizărilor trebuie să fie cunoscut de factorii care participă la
îndrumarea sau controlul instituţiei administrative, precum şi de organizaţiile sindicale. O
asemenea publicitate (limitată) permite caracterizărilor să-şi îndeplinească rolul,
respectându-se secretul de serviciu în activi-tatea instituţiilor publice.
Pe parcursul realizării activităţii de apreciere a funcţionarilor, este necesar să se
exercite un control de către organele de conducere din instituţia administrativă. Astfel, în
condiţiile legii, cei nemulţumiţi de aprecierile şi calificativele primite, pot face
contestaţie.
Întrucât aprecierea anuală urmează să determine posibilităţile funcţionarului de a
lucra în condiţiile concrete ale unui aparat administrativ, este necesar ca aceasta să nu
constituie o descriere, ci o analiză a activităţii întreprinse de angajat. O asemenea analiză
trebuie să cuprindă următoarele aspecte:
 în ce măsură funcţionarul corespunde activităţii pe care o prestează;
 atitudinea colectivului de funcţionari faţă de funcţionarul caracterizat şi cum
este apreciată activitatea sa în mediul în care lucrează;

107
  atitudinea funcţionarului faţă de cetăţeni, atunci când, prin natura activităţii
sale, intră în contact cu aceştia.
Întocmai ca şi încadrarea, promovarea produce efectul repartizării funcţionarului
într-o funcţie în care îşi poate realiza mai eficient, însuşirile personale. Promovarea
înseamnă avansarea pe treptele ierarhiei administrative. Ca urmare a promovării,
funcţionarul realizează: amplificarea bunăstării, datorită majorării remuneraţiei sale, ca
satisfacţie materială, precum şi trecerea într-o funcţiune cu un caracter mai independent şi
cu o mai mare răspundere, ca satisfacţie profesională şi morală.
Tendinţa spre amplificare a bunăstării materiale se manifestă mai pregnant la
funcţionarii a căror retribuire se apropie de minimum de existenţă şi mai atenuat la cei a
căror remunerare depăşeşte nivelul mediu de trai.

5.3.1. Elemente de retribuire a muncii funcţionarilor publici

Volumul de activitate ce se desfăşoară în administraţie este dificil de măsurat,

iar pentru funcţiunile administrative, nu se poate aplica sistemul de plată în acord sau alte
modalităţi de retribuire în funcţie de rezultatul concret al muncii depuse. De aceea, în
administraţie funcţionarii primesc drepturile băneşti pe baza timpului lucrat, ca principal
criteriu de retribuire. În limitele acestui sistem, pot fi efectuate diferenţieri pentru
stimularea funcţionarilor. Existenţa unor clase de retribuire pentru fiecare funcţie, oferă
posibilitatea de a se majora salariul funcţionarilor, chiar dacă rămân în acelaşi post, dar
realizează o activitate eficientă.
Totuşi, în activitatea administraţiei se utilizează şi unele sisteme suplimentare de
remunerare, ca: retribuţii majorate sau sporuri, premii speciale, premii anuale,
recompense, al treisprezecelea salariu etc.
Astfel, prin intermediul retribuţiei majorate sau a sporului, se pune în
concordanţă cuantumul remunerării cu mediul în care se efectuează activitatea. La rândul
lor, sporurile la retribuţie acordate pentru continuitatea, activităţii în aceeaşi instituţie,
reprezintă un mijloc de combatere a fluctuaţiei personalului administrativ.
De asemenea, premiile speciale prezintă avantajul unei aplicări suple, dar şi
dezavantajul unei utilizări arbitrare a fondului de retribuţii. Stabilirea funcţionarilor

108
cărora li se acordă premiile, precum şi cuantumul lor, implică riscul unor erori şi al
nemulţumirii acelora care se consideră nedreptăţiţi.
Premiile anuale sunt acordate de regulă sub formă de gratificaţie, pentru
ansamblul rezultatelor obţinute în realizarea principalilor indicatori de plan şi
amplificarea eficienţei în instituţii. În acest caz, premiile se repartizează între membrii
colectivului de lucrători, creând un climat de cooperare, colaborare şi control reciproc
între funcţionari.

5.3.2. Avansarea în funcţia publică

Promovarea propriu-zisă, şi anume, încadrarea unui funcţionar pe un post

superior prezintă mai multe aspecte. Pe lângă îmbunătăţirea retribuţiei, se crează şi
premisa de realizare ca pregătire profesională a unor funcţionari care au un anumit rol de
conducere şi influenţează direct activitatea din instituţii.
În acest domeniu, al avansării în funcţie, se pune problema dacă este preferabil
ca funcţionarii, pentru posturi de conducere, să se recruteze din interiorul instituţiei sau
din exteriorul acesteia. Avantajul avansării în instituţie constă în cunoaşterea temeinică
de către funcţionari a specificului activi-tăţii din acea instituţie. Totodată, se stimulează
funcţionarii de a-şi îmbunătăţi activitatea pentru a fi promovaţi în funcţii superioare.
Metoda avansării prezintă însă şi dezavantaje. Astfel, restrângerea candidaţilor
din rândul cărora se recrutează funcţionarii de conducere diminuează posibilităţile de
selecţionare a acestora. Orice grup social închis conţine riscul devalorizării sociale,
împrejurare care pledează pentru politica “porţilor deschise” la ocuparea funcţiilor de
conducere în administraţie.
Calităţile dovedite în funcţiile de execuţie, precum şi multitudinea cunoştinţelor
tehnice asimilate se pot dovedi nefolositoare unui conducător căruia i se cere cunoaşterea
sintetică a ansamblului administraţiei însăşi pe care acesta nu o realizează. De aceea,
atunci când avansarea funcţionarului implică schimbarea atribuţiilor sale, rezultatele
obţinute la vechiul loc de muncă se vor lua în considerare, numai dacă ele permit
stabilirea perspectivelor activităţii în noua funcţie. Cel promovat trebuie să corespundă
regulii “omul potrivit la locul potrivit”.

109
 Politica “porţilor deschise” la ocuparea funcţiilor de conducere are ca avantaje,
atât creşterea experienţei funcţionarilor prin trecerea lor dintr-o ramură a administraţiei
publice în alta, cât şi accesul noilor absolvenţi de învăţământ universitar de administraţie
publică, drept şi economie în instituţiile publice.
Deşi nu se recomandă ca aceşti tineri să fie încadraţi de la început, direct, în
funcţii de conducere, ei pot fi repartizaţi pe anumite posturi, de la care să parcurgă toate
treptele ierarhice; astfel că, mai târziu, să ajungă în funcţiile superioare pentru care s-au
pregătit.
Politica administrativă de personal trebuie să aibă în vedere şi ordinea în care
urmează să se efectueză avansările. Este echitabil să se acorde prioritate celor care
lucrează permanent în instituţiile publice, fără ca această recomandare să devină o regulă.
Procedându-se la o avansare automată, efectul stimulator al acesteia dispare,
deoarece funcţionarul ştie că, indiferent cum lucrează, după o perioadă de timp este
promovat. De aceea, la avansarea unui funcţionar, trebuie să se ţină seama, atât de
eficienţa activităţii desfăşurate, cât şi de evaluarea şefilor săi, privind posibilităţile
acestuia de a corespunde exigenţelor unei funcţii superioare.

Termeni cheie: funcţie publică, funcţionar public, demnitar, recrutare, selecţie,

avansare, promovare.

Teste de autoevaluare

1. Ce înţelegeţi prin noţiunea de funcţie publică?

2. Care sunt trăsăturile funcţiei publice?
3. Prezentaţi clasificarea funcţiilor publice după sursa legislativă ce stă la baza acestora
şi după caracterul remunerator.
4. În ce constă diferenţa dintre un funcţionar public şi un demnitar?
5. Care sunt metodele de selecţie a funcţionarilor publici?

110
6. Care sunt condiţiile esenţiale pentru a ocupa o funcţie publică aşa cum sunt ele
prevăzute de Statutul funcţionarilor publici?
7. Care sunt modalităţile de obţinere a performanţei în activitatea funcţionarilor publici?
Reprezintă avansarea, promovarea, recompensele criterii de creştere a gradului de
performanţă? Argumentaţi.

111