CAPITOLUL 1

CONINUTUL I SFERA DE CUPRINDERE A

SERVICIILOR

Evoluia economiei moderne nscrie ntre orientrile sale fundamentale dezvoltarea
i diversificarea serviciilor constituite astzi ntr-un sector distinct al
economiei.Caracterizate printr-un dinamism nalt, serviciile i pun amprenta asupra
modului de valorificare a resurselor umane i natural-materiale, avnd o contribuie
major la progresul economic i social.
Expansiunea serviciilor, creterea rolului lor n viaa societii se manifest ca
trsturi ale evoluiei n majoritatea rilor lumii, argumentnd, pentru etapa actual,
denumirea de societate a serviciilor.
Prezena serviciilor n structura tuturor economiilor, rolul lor stimulator,
dezvoltarea aproape fr limite a unora dintre ele reclam cercetarea atent a acestora, a
legitilor i mecanismelor de funcionare a sectorului terilor, a impactului asupra
celorlalte sectoare.

1.1. CONCEPTUL DE SERVICII

Importana crescnd a serviciilor n economie, ascensiunea rapid i evoluia
spectaculoas din ultimele decenii au intensificat preocuprile pentru cunoaterea acestui
sector. Eforturile n aceast direcie sunt motivate i de faptul c teoria economic a
acordat prea puin atenie serviciilor; se poate vorbi chiar de o rmnere n urm a teoriei,
a clarificrilor conceptuale fa de amploarea practic a serviciilor.
Astfel, serviciile pot fi privite ca ocupaia (ndatoriri) ale unor persoane, ca
funcii, aciuni su munci prestate n folosul cuiva, ca organisme sau subdiviziuni
fcnd parte dintr-un ansamblu administrativ sau economic. De asemenea, termenul de
servicii este asociat i ideii de teriar sau sector teriar avnd dou accepiuni diferite:
pe o parte, ansamblul de meserii (de exemplu, contabili, secretare, vnztori ) care se
exercit n societi de servicii (bnci, companii aeriene) sau n ntreprinderi industriale
sau agricole; pe de alt parte, ansamblul unitilor de producie, individualizabile din
punct de vedere statistic, a cror activitate principal const n oferirea de servicii i care
corespunde noiunii statistice de ramur.
Puncte de vedere asemntoare, oferind totodat un plus de sistematizare se
ntlnesc la muli autori, acetia apreciaz c termenul de servicii poate fi utilizat n
patru modaliti diferite i anume:
1. service industry cu referire la ntreprinderile cu activitate intangibil su
nestocabil;
2. service products nsemnnd rezultatul obinut de industria serviciilor dar, i de
alte sectoare economice;
3. service ocupation viznd ndatoririle / tipologia muncii lucrtorilor din
domeniul serviciilor;
4. service function ca activiti implicate n munca desfurat n interiorul
economiei primare su n afara acesteia.
n acest context, serviciile sunt definite ca activiti utile, destinate satisfaciei unei
nevoi sociale.
Abordarea serviciilor ca o categorie economic, presupune restrngerea la acele
activiti ce implic anumite relaii sociale de producie.

4

Majoritatea definiiilor pun accent pe faptul c serviciile sunt activiti al cror
rezultat este nematerial i deci nestocabil, nu se concretizeaz n produse cu existen de
sine stttoare.
n ncercarea de a sintetiza experiena teoretic i practic privind definirea
serviciilor i delimitarea lor de bunuri trebuie evideniat c acestea reprezint o activitate
uman, cu un coninut specializat, avnd ca rezultat efecte utile, imateriale i intangibile
destinate satisfacerii unei nevoi sociale. Totodat, serviciile sunt activiti de sine
stttoare, automatizate n procesul adncirii diviziunii sociale a muncii i sunt organizate
distinct ntr-un sector denumit sector teriar.

1.2. CARACTERISTICILE SERVICIILOR

Definiiile incomplete i chiar contradictorii ale conceptului de servicii necesit
abordarea particularitilor acestora.
Avem n vedere urmtoarele:
a) intangibilitatea;
b) inseparabilitatea;
c) variabilitatea;
d) perisabilitatea;
e) lipsa proprietii.

a) Intangibilitatea serviciilor

Intangibilitatea serviciilor are n vedere acea particularitate a serviciilor prin care
acestea nu pot fi expuse i implicit percepute prin simurile umane naintea achiziionrii
lor. Aceast caracteristic determin ca n unele cazuri, solicitantul de servicii n
momentul achiziionrii s nu se afle dect n postura de a primi o promisiune referitoare la
o prestare viitoare.
Ca o consecin a intangibilitii serviciilor apar incertitudini i riscuri mai mari,
comparativ cu bunurile referitoare la achiziionarea lor. n vederea diminurii acestora,
solicitantul de servicii trebuie s se documenteze mai amplu asupra serviciului i a calitii
acestuia cutnd n acest sens detaliile materiale asupra serviciilor i despre prestatorul de
servicii, avem n vedere i energia productiv ct i comercial.

b) Inseparabilitatea serviciilor

Bunurile materiale impun inevitabil o scindare ntre activitatea de producie i aceea de
consum, perioada respectiv cuprinznd activitile de stocare i comercializare. Spre
deosebire de aceste bunuri materiale, serviciile impun mai nti comercializarea, apoi
prestarea acestora care se suprapun n timp i spaiu i cu consumul serviciilor.
Caracteristica inseparabilitii serviciilor vizeaz tocmai aceast existen simultan dintre
serviciu i prestator.
Aceast concordan dintre prestare i consumul serviciului elimin activitatea de
stocare care aparent poate fi benefic avnd n vedere eludarea imobilitilor incumbate de
respectiva activitate care are i un important impediment care const ntr-o vulnerabilitate
mai mare la oscilaiile pieei.

c) variabilitatea serviciilor
Aceast caracteristic este urmare a faptului c pentru un serviciu anume exist o
atomicitate de ageni care particip n calitate de prestatori i consumatori de servicii.

5

Variabilitatea serviciilor care vizeaz latura calitativ se refer la urmtoarele ntrebri:
cine le presteaz, cnd le presteaz, unde le presteaz i cum sunt prestate. Specificitatea
privind prestrile de servicii determin variate rezultate, care ajung pn la nivelul n care
acelai prestator, n condiii identice de dotare, s obin rezultate diferite ca urmare a
dispoziiei de moment.

d) perisabilitatea serviciilor

Perisabilitatea ca o caracteristic a serviciilor deriv din inseparabilitatea dintre
producie i consum, care determin imposibilitatea stocrii serviciilor. Ca o rezultant
firmele prestatoare se impun a fi foarte informate despre fluctuaiile pieei n vederea
atenurii exceselor cererii i ofertei de servicii. Firmele prestatoare de servicii vor practica
tarife mai mari n funcie de evoluia excesului de cerere dovedind astfel o mai mare
imobilitate n acest sens, comparativ cu un productor al crui bun material poate fi stocat
i reciproc n cazul excesului de ofert.

e) lipsa obiectului proprietii serviciului

Aceast caracteristic a serviciului are n vedere deosebirea acestora fa de bunurile
tangibile, la care accesul este nelimitat n timp, ceea ce determin ca posesorul s poat
dispune vnzarea, n condiiile lipsei de utilitate su eventual ctig pentru el.
Faptul c serviciul are o existen limitat, respectiv, c acela care l achiziioneaz
are acces limitat la serviciu, diminueaz i n unele cazuri elimin aceast oportunitate.
Toate aceste caracteristice ale serviciilor vor influena comercializarea i vor determina
strategii specifice de promovare a vnzrilor, comparativ cu bunurile materiale.

1. 3. SERVICIILE I SECTORUL TERIAR

Economia se mparte n trei sectoare avnd comportament economic diferit: sectorul
primar - ce cuprinde agricultura, vntoarea i pescuitul i industria extractiv
(component care dup accepiuni mai recente este inclus n sectorul secundar); sectorul
secundar alctuit din activitile industriei prelucrtoare (i potrivit unor opinii i
construciile) i sectorul teriar nglobnd toate celelalte activiti desfurate n
economie, sector corespunznd sferei serviciilor.
n privina comportamentului economic, acesta este caracterizat prin nivelul i
dinamica productivitii muncii criteriu de baz al clasificrii, prin nivelul progresului
tehnic i, n special, prin receptivitatea fa de acesta. Astfel, se consider c n sectorul
primar nivelul i creterea productivitii muncii se situeaz la cote medii, n sectorul
secundar la cote ridicate, iar n sectorul teriar la cote modeste. De asemenea, sectorul
secundar este apreciat ca nregistrnd cel mai nalt grad de ptrundere a progresului tehnic,
n timp ce teriarul este caracterizat ca fiind total nereceptiv fa de acesta.
Astfel conceput, clasificarea sectorial a ramurilor economiei are deosebite
semnificaii teoretice i practice, mai ales n privina cuprinderii i analizrii ca un tot
unitar a activitilor sociale utile, a ramurilor i domeniilor vieii economico-sociale, a
reflectrii legturilor lor interfuncionale, a evidenierii modului n care se grupeaz
activitile din sfera produciei materiale i din afara acestora etc. Ea prezint ns i unele
limite, determinate, n principal de inconsecvena aplicrii criteriilor, de adaptarea lor la
evoluia relaiilor economice etc.
Identitatea dintre sfera serviciilor i sectorul teriar este, n general, acceptat, n
literatura de specialitate exist ns puncte de vedere diferite cu privire la coninutul

6

sectoarelor i chiar n privina numrului acestora i indirect, n raport cu sfera de
cuprindere a serviciilor. Astfel, activitile de natura serviciilor care servesc producia
material i sunt integrate acesteia (se desfoar n interiorul ntreprinderilor productoare
de bunuri i de multe ori nu pot fi disociate i evideniate statistic separat de producia
propriu-zis) sunt cuprinse n ramurile respective industrie, agricultur, construcii i
deci sectoarele primar i secundar. Astfel de servicii se refer la: repararea construciilor
i utilajelor, automatizarea unor lucrri, culegerea i prelucrarea informaiilor,
management, protecia mediului, cercetare tiinific etc. Prin urmare, se poate aprecia
c sfera sectorului teriar, nglobeaz o serie de activiti nemateriale desfurate n
sectoarele primar i secundar.

















Fig. 1 Sfera de cuprindere a serviciilor

Dimensiunile sferei serviciilor se modific permanent n sensul lrgirii ei, att ca
rezultat al creterii nevoii de servicii ct i pe seama produciei materiale a transformrilor
ce au loc n structura acesteia (sectorul primar i secundar).
O alt limit a modelului clasificrii sectoriale se refer la criteriile de separare a
ramurilor pe sectoare i, n mod deosebit, la receptivitatea mai sczut a teriarului,
respectiv a serviciilor, fa de progresul tehnic. Acest punct de vedere este infirmat de
realitatea care demonstreaz ptrunderea progresului tehnic n toate domeniile vieii
economice i sociale, deci i n sfera serviciilor. nsi apariia i expansiunea serviciilor
reprezint consecina direct a progresului tehnic, iar pe de alt parte, acesta nu poate fi
conceput fr dezvoltarea corespunztoare a serviciilor de nvmnt, cercetare tiinific,
informatic i telecomunicaii.
SFERA

SERVICIILOR



sector teriar


sector
primar


sector
secundar

7

Dezvoltarea i multiplicarea serviciilor, apariia de noi categorii, precum i
ritmurile diferite de evoluie ale activitilor componente ale sferei serviciilor au accentuat
eterogenitatea acesteia, determinnd noi abordri. Una dintre ele se refer la scindarea
teriarului, respectiv la

desprinderea din cadrul lui a unor servicii cu caracter special i constituirea lor ntr-un
sector distinct sectorul cuaternar. Potrivit primelor delimitri, n sectorul cuaternar au
fost cuprinse ramurile cele mai dinamice ale serviciilor, cele purttoare de progrese ca:
cercetarea tiinific, nvmntul etc.
n concluzie, se poate accepta c, sectorul serviciilor, prin dimensiuni i trsturi
definitorii, exprim cel mai fidel sfera serviciilor. n analizele ulterioare vom apela la
identificarea sferei serviciilor cu sectorul teriar.

8


CAPITOLUL 2

SERVICIILE N ECONOMIA MODERN

2. 1. SECTORUL TERIAR - APOTEOZ A SERVICIILOR

Geneza conceptului de sector teriar n teoria economic poate fi plasat imediat
dup criza economic mondial dintre 1929 1933. Din acest moment pn n prezent
conceptul a parcurs mai multe etape, demarcate prin maniera de abordare a locului i
importanei sectorului teriar n contextul economic i social din rile dezvoltate.
O prim perioad, acoper trei decenii cuprinse ntre 1935 1965. Aceasta se
remarc prin trecerea de la analiza empiric i subsidiar a sectorului de servicii la analiza
contribuiei acestui sector n cadrul optimului macroeconomic, care a impus pe de o parte
necesitatea perfecionrii nomenclatorului activitilor de servicii, iar pe de alt parte a
reflectrii acestora n sistemul contabilitii naionale. n atare condiii, se poate aprecia c
aceast faz se remarc prin considerarea importanei sectorului la nivelul economiei
naionale.
Cercetrile din teoria economic vor urmri contribuia acestui sector la creterea
economic. Avem n vedere pe teoreticienii domeniului i ai perioadei, respectiv: Allan
G. B. Fisher, Colin Clark, Jean Fourrastie i Alfred Sauvy.
Allan G. B. Fisher este cel care a introdus conceptul de sector teriar n teoria
economic i care a clasificat activitile economice n:
- sectorul primar ce cuprinde activitile agricole i extractive;
- sectorul secundar aferent industriei prelucrtoare;
- sectorul teriar ce reunete activitile incluse n sfera serviciilor transport,
comer, educaie, agrement etc.
Dei paternitatea noiunii nu-i poate fi contestat lui Allan Fisher se impune
precizat faptul c analiza sa nu se bazeaz pe studierea predilect a sectorului teriar ci
numai pe rolul acestuia n asigurarea unei mai mari mobiliti n sectorul structurii
sectoriale a economiei.
n lucrarea sa de referin The Clash of progress and Security
1
, Allan G. B.
Fisher i-a propus prezentarea acestei mobiliti pornind de la constatarea c istoria
umanitii se caracterizeaz prin trecerea de la formele primare, la cele secundare i
ulterior la cele teriare.
Colin Clark a realizat o mprire n trei sectoare a economiei pe care le analizeaz
din punct de vedere al comportamentului diferitelor activiti economice legate de
creterea venitului naional i a productivitii.
Potrivit clasificrii lui Colin Clark, activitile teriare, denumite activiti
reziduale
2
, sunt caracterizate printr-o productivitate mai redus, care este evideniat ca
urmare a unor calcule avnd la baz o valoare adugat care nu este inclus n celelalte
dou activiti, realizat de ctre populaia activ, exclusiv a celei din industrie i
agricultur. n mod evident, Colin Clark, dei intuiete particularitile sectorului teriar n
privina productivitii, nu realizeaz c n cazul serviciilor o parte din contribuia acestui
sector se poate regsi i n producia celorlalte dou sectoare, autorului lipsindu-i o
abordare sistemic.

1
Allan G. B. Fisher - The Clash of progress and Security, Welley, London, 1935
2
Colin Clark The condition of economic progress, London, Ed. McMillan, 1957

9

Jean Fourrastie reprezint un teoretician cu semnificative contribuii la clasificarea
sectoarelor economice, avnd la baz un criteriu general respectiv dup obiectul activitii
i ratele de cretere a productivitii muncii pe baza impactului progresului tehnic. Jean
Fourrastie emite urmtoarele aprecieri asupra sectoarelor economice:
- n sectorul primar, care include: agricultura, producia de energie i minereuri,
productivitatea crete lent i consumul stagneaz su chiar regreseaz, n timp ce fora de
munc marcheaz un recul;
- n sectorul secundar, cruia i sunt specifice industria i construciile, sporurile de
productivitate sunt foarte ridicate, iar ocuparea forei de munc depinde de creterea
consumului;
- n sectorul teriar, care grupeaz ansamblul serviciilor, creterile de productivitate sunt
reduse, n schimb creterea este puternic i aparent nelimitat, remarcabil fiind n cadrul
acestui sector crearea de noi locuri de munc.
Notabil este impactul diferit al progresului tehnic pe diferite sectoare. Astfel
sectorului primar i sunt specifice acele activiti ce nregistreaz un progres mediu,
secundarul pe cele cu progres tehnic mai intens, iar teriarul pe cel cu progres tehnic slab
sau nul. Dei, Jean Fourrastie introduce n analiza sa progresul tehnic, acesta nu poate
explica n mod izolat modificrile structurale ale produciei active, adugnd n acest sens
i modificrile n structura consumului populaiei.
Alfred Sauvy, un alt teoretician al primei perioade introduce un alt criteriu n
clasificarea structural a economiei, respectiv natura specific a relaiei dintre om i
natur. Sauvy apreciaz n acest sens: exploatarea resurselor naturale care se
concentreaz n producerea de alimente sau de materii prime constituie sectorul primar.
El este suportul general al oricrei omeniri. Transformarea materiei prime, care comport
operaiuni manuale su artizanale, corespunde sectorului secundar. Activitatea teriar
care este n mod esenial intelectual, n sensul cel mai general, sau mai exact nemanual.
Ea nu comport un contact direct cu materia
3
.
A doua perioad a evoluiei teoriei economice privind sectorul teriar, cuprinde
perioada dintre 1965 1975. Din punct de vedere pragmatic, serviciile cunosc o
dezvoltare exploziv n rile avansate. Cei mai reprezentativi teoreticieni ai perioadei sunt
Daniel Bell i Victor Fucs.
Daniel Bell abordeaz societatea post industrial, stabilindu-i drept principal
dominant ponderea major a populaiei din sectorul teriar n totalul populaiei active din
economie. Daniel Bell apreciaz ca urmare a impactului ritmului rapid de introducere a
progresului tehnic a prognozat chiar o reducere spectaculoas a ponderii muncitorilorlor
din industrie n economia SUA. ntr-o tendin invers se gsete sectorul teriar care se va
dezvolta susinut. Predicia lui Bell se adeverete dac avem n vedere, pe de o parte,
deplasarea din industrie ctre servicii a forei de munc, iar, pe de alt parte, c noile
locuri de munc se gsesc predilect n acest sector.
Societatea post industrial se caracterizeaz, n concepia lui Bell prin acea
calitate a vieii care asigur comoditile i satisfaciile care sunt dorite i posibil de oferit
pentru fiecare.
Victor Fucs este teoreticianul care a introdus, att prin titlul lucrrii sale, ct mai
ales prin coninutul acesteia, conceptul de economie a serviciilor.
A treia perioad a evoluiei teoriei economice referitoare la activitatea sectorului
teriar ncepe la finele anilor 1970 i continu s se manifeste pn n prezent.
Este perioada n care tot mai muli cercettori susin crearea unei teorii economice a
serviciilor, care se constituie ca o component care se nregistreaz n teoria economic

3
A. Sauvy Progrs technique et sparation professionnelle de la population, Paris, janvier mars, 1949,
pg. 59

10

general. Este perioada n care pe lng noiunea de sector teriar se folosete i aceea de
cuaternar, menit a desemna din cadrul serviciilor pe cele mai moderne i mai active din
cadrul perioadei, respectiv comunicaii, servicii informatice, cercetare, nvmnt,
servicii de consultan etc.
n aceast etap, aa dup cum releva Robert B. Reich n ntreaga clas
productoare de mare valoare, profiturile nu mai sunt condiionate de volumul produciei
ci dintr-o mpletire a activitii productive cu aceea a prestrilor de servicii. Astfel,
dihotomia dintre activitile de producie i aceea a prestrilor de servicii devine deplin
estompat i apreciind dup ponderea serviciilor n valoarea produsului final se poate
afirma c n viitor aceasta va spori substanial n toate domeniile economice.

2. 2. SERVICIILE SECTOR DISTINCT AL ECONOMIEI

Natura specific a activitii desfurate n sfera serviciilor confer acestora
trsturile unui domeniu distinct, cu dimensiuni bine conturate, cu legiti proprii de
evoluie. Totodat, integrarea serviciilor n structurile i mecanismele reproduciei
sociale, participarea lor n toate fazele acestui proces, aportul lor deopotriv la realizarea
produciei materiale i la satisfacerea nevoilor oamenilor, determin nscrierea acestora
ntre componentele de baz ale ansamblului i sectoarelor economiei.
Definirea, n acest context, a locului i importanei serviciilor, evaluarea
participrii lor la dezvoltarea social reclam caracterizarea dimensiunilor acestui sector, a
principalelor schimbri nregistrate n evoluia lui i a factorilor ce le-au determinat, a
interdependenelor i interferenelor cu celelalte ramuri i sectoare de activitate.

2. 2. 1. INTERDEPENDENELE SERVICIILOR CU CELELALTE
RAMURI I SECTOARE DE ACTIVITATE

Ca parte integrant a sistemului unitar al economiei naionale, serviciile se gsesc
n relaii de intercondiionare cu toate celelalte ramuri i sectoare de activitate; ele intr n
componena multora dintre ramuri, iar dezvoltarea lor este influenat i influeneaz, la
rndul ei, progresul i eficiena activitii din celelalte sectoare. Totodat, serviciile
contribuie la crearea cadrului general al evoluiei i se constituie ca un factor stimulator al
creterii economice.
n acest context, asigurarea echilibrului socio-economic presupune realizarea unor
corespondene ntre dezvoltarea serviciilor i a celorlalte ramuri.
Pornind de la aceste considerente i avnd n vedere att complexitatea i
eterogenitatea sferei serviciilor ct i implicarea lor n majoritatea activitilor desfurate
n economie, sistemul lor de legturi se structureaz pe dou direcii principale:
a) impactul cu procesul de producie propriu-zis i
b) asupra omului cu nevoile sale.
Serviciile se afl n conexiune direct cu producia material, cu evoluiile i
mutaiile structurale pe care aceasta le nregistreaz. Pe de o parte, producia furnizeaz
mijloacele necesare dotrii i funcionrii ramurilor prestatoare de servicii, ca i obiectul
de activitate al unora dintre ele (transport, comer etc. ), pe de alt parte, serviciile
reprezint condiia desfurrii normale a procesului de producie i factorul principal de
cretere a eficienei acesteia.

11

Astfel, progresul tiinific i tehnic n raporturile directe productive, sporirea
produciei materiale sunt determinate n bun msur de nivelul de dezvoltarea al unor
servicii cum ar fi: cercetarea tiinific, proiectarea, informaia, selecia i pregtirea
forei de munc etc. De asemenea, servicii ca: transporturile, comunicaiile, comerul,
cele financiar bancare, juridice etc., contribuie n mod direct la realizarea pe pia a
productivitii materiale.
Totodat, adncirea diviziunii sociale a muncii i cerinele economiei de pia
provoac o serie de mutaii n privina poziiei ntreprinderii ca verig principal a
procesului economic corespunztor, ntreprinderea va funciona ntr-un cadru tot mai
complex, n permanen evoluie i ntr-un mediu concurenial tot mai intens; n aceste
condiii, supravieuirea presupune dezvoltarea capacitii de adaptare i respectiv a unor
servicii adecvate: studierea pieei, sistem informaional, cooperare, management etc.
Serviciile se afl aadar, fie ntr-un raport organic cu producia material,
exercitndu-se n chiar interiorul ntreprinderii productoare de bunuri, fie ntr-un raport
funcional, desfurndu-se n ntreprinderi sau de ctre persoane autohtone. Indiferent de
modul de organizare, ele exercit o influen asupra produciei, totodat ele preiau i
amplific evoluiile nregistrate de producia material. Dezvoltarea produciei materiale i
a serviciilor se stimuleaz i condiioneaz reciproc, serviciile reprezint astfel o premis
i un efect al industrializrii, al creterii i modernizrii produciei.
Serviciile sunt, de asemenea, destinate consumului final i corespunztor,
implicate n satisfacerea nevoilor de consum ale populaiei.
Avem n vedere, n primul rnd, de nevoile spirituale cum sunt acelea de instruire,
de lrgire a orizontului de cunoatere, de utilizare a timpului liber, de recreere etc., dar i
de nevoi materiale cum ar fi cea pentru confort, nevoi cu o evoluie permanent ascendent
pe msura dezvoltrii societii. Satisfacerea acestor trebuine presupune dezvoltarea
serviciilor de nvmnt, cultural artistice, de radio i televiziune, turistice i de
agrement etc., dar i a celor de transport, telecomunicaii etc. totodat, serviciile intervin
i n acoperirea unor cerine materiale tradiionale (alimentaie, mbrcminte, locuin)
intrnd de aceast dat, n competiie cu bunurile, n acest caz, serviciile asigur un nivel
calitativ superior de satisfacere a nevoilor de consum respective. Raporturile ntre sfera
serviciilor i nevoile de consum se desfoar n ambele sensuri, apariia de nevoi
determinnd, la rndul ei, dezvoltarea i diversificarea serviciilor. Interaciunea serviciilor
se manifest i pe alte planuri cum ar fi cel privind conectarea su intensificarea
participrii unei ri la circuitul mondial de valori sau al relaiilor cu mediul nconjurtor.
Totodat, trebuie evideniat c dezvoltarea serviciilor se produce sub impactul
revoluiei tehnico tiinifice, impact preluat direct sau ca efect mijlocit al mutaiilor
induse n alte compartimente ale economiei.







12


















Fig. 2 Sistemul interdependenelor serviciilor n economie

Toate acestea argumenteaz nregistrarea i intercondiionarea serviciilor cu
ansamblul economic i social, caracterul lor de cauz i efect al progresului, prezena tot
mai semnificativ n viaa societii.

2. 2. 2. CONTRIBUIA SERVICIILOR LA CRETEREA ECONOMIC

Implicate direct sau mijlocit n toate activitile desfurate n economie, serviciile
contribuie ntr-o msur tot mai important la progresul general. Rolul lor n continu
expansiune se datoreaz, pe de o parte, evoluiei explozive a serviciilor i, pe de alt
parte, mutaiilor nregistrate n structura modelelor de cretere economic.
Aportul serviciilor la dezvoltarea economiei trebuie pus n eviden, n primul
rnd, n relaie cu producia material pe care o stimuleaz, i asigur modernizarea,
eficiena, circulaia i valorificarea.
Serviciile sunt considerate un factor de progres, de stimulare a creterii economice,
substituindu-se industriei n rolul de motor al dezvoltrii sociale.
Schimbarea opticii cu privire la rolul serviciilor este rezultatul prezenei tot mai
semnificative a acestora n viaa economic i social, i al reconsiderrii caracterului
muncii depuse n acest sens.
Astfel, una din caracteristicile definitorii ale societii moderne o reprezint
preponderena serviciilor, exprimat n creterea ponderii acestora n ocuparea forei de
munc, n crearea produsului intern brut etc.
Afirmarea acestei caracteristici, dei dobndete forme concrete diferite exprim n
esen, sporirea importanei serviciilor i sugereaz, totodat, spre ce direcie se ndreapt
societatea. Corespunztor acestei tendine, realitatea a evoluat spre un sistem economic
n care costurile de produciei nu reprezint dect o parte minor a costurilor implicate de
disponibilizarea produsului n favoarea consumatorului, o parte tot mai consistent
revenind, evident, serviciilor.
Dezvoltarea serviciilor are un rol esenial pentru creterea economic, dar nu orice
dezvoltare a sectorului teriar constituie n egal msur, la progresul economic intern su
la obinerea unor avantaje proporionale din comerul internaional cu servicii.
Sfera
serviciilor
Revoluia tehnico - tiinific
Mediul nconjurtor
Nevoile
produciei
Nevoile
populaiei

13

n funcie de coninut, dar i de aportul la creterea economic, serviciile pot fi
mprite n prestaii intensive n munc (ce presupun un volum mare de munc manual
sau puin calificat) i prestaii intensive n inteligen (ce necesit un personal puin
numeros, dar avnd calificare nalt)
4
. Dac sectorul teriar este dominant de servicii
intensive n munc (comerciale, de reparaii cu caracter gospodresc etc. ) participarea
acestuia la creterea economic intern i la exportul total al rii va fi modest.
Dimpotriv, o structur a teriarului dominant de servicii intensive n inteligen
(cercetare tiinific, nvmnt, informatic) va mri considerabil aportul acestuia la
dezvoltarea economico social.
Pe lng aportul considerabil asupra creterii produciei materiale, rolul serviciilor
n economie poate fi argumentat i prin contribuia acestora la valorificarea superioar a
resurselor natural materiale. Multe dintre servicii se integreaz, prin coninutul lor,
privind descoperirea de noi surse de materii prime, materiale i energie, introducerea de
noi tehnologii de fabricaie cu randamente mai nalte, recuperarea materialelor refolosibile
i reintroducerea lor n circuitul economic, asigurnd astfel folosirea intensiv a resurselor
naturale. Utilizarea raional a potenialului natural, dar i conservarea lui se realizeaz
prin servicii de amenajare a teritoriului, de zonare, de protejare a mediului etc., servicii
ce contribuie la stabilirea destinaiei optime a fiecrei zone i modalitilor de exploatare a
acestora.
Serviciilor contribuie, de asemenea, al conservarea bunurilor materiale (prin
ntreinere i reparaii) i chiar la sporirea valorii lor de ntrebuinare, la prelungirea
duratei lor de folosire i ridicarea randamentului n consum materiale i investiionale.
Totodat, raportul dintre servicii i creterea economic trebuie privit i prin
prisma contribuiei serviciilor la sporirea eficienei ntregii activiti. Un asemenea aport
este argumentat prin faptul c serviciile influeneaz optimizarea structurii produciei,
corespondena acesteia cu nevoile consumatorilor finali, ritmurile ei de evoluie.
Totodat, serviciile contribuie la organizarea tiinific, raional a diferitelor procese i
activiti, la desfurarea lor fluent fr perturbaii, la realizarea echilibrului
macroeconomic i respectiv la stabilirea proporiilor de dezvoltare a diferitelor ramuri i
sectoare, a legturilor i interdependenelor dintre activiti, la valorificarea superioar a
resurselor de munc, vie i materializat, a celor naturale de care dispun societatea.

4
Al. Puiu Comerul invizibil, Institutul de economie mondial, 1987, pg. 10

14

CAPITOLUL 3

TIPOLOGIA SERVICIILOR

Eterogenitatea ramurilor cuprinse n sfera teriarului i diversitatea tipologic a
activitilor de msur a serviciilor ntlnite n orice economie, pe de o parte, i
dificultile de msurare a dimensiunilor sectorului teriar, de evaluare a contribuiei
acestora la dezvoltarea economico social i mai ales, de asigurarea a comparabilitii
ntre ri cu privire la nivelul atins de servicii i perspectivele acestora, pe de lat parte, au
adus frecvent n actualitate necesitatea structurrii lor dup criterii unitare, realizarea de
categorii omogene din punctul de vedere al coninutului i comportamentului economic.

3. 1. NECESITATEA I OPORTUNITATEA CLASIFICRII
SERVICIILOR

Sectorul serviciilor este constituit dintr-o mare varietate de activiti, rezultat al
cuprinderii largi a acestuia i diversitii domeniilor de referin. Astfel, din componena
acestui sector fac parte ramurile care, prin natura lor, ntrunesc caracteristicile serviciilor
transport, telecomunicaii, comer, nvmnt, sntate etc. i care alctuiesc
structura de baz a teriarului, dar i alte activiti din celelalte compartimente ale
economiei, cum ar fi: cercetare proiectare, management, consultan, prelucrarea
informaiilor etc, care se autonomizeaz sub forma serviciilor.
Coninutul foarte diferit al acestor activiti ca i faptul c se regsesc n toate
sectoarele vieii economice i sociale, purtnd amprenta specificitii acestora, se reflect
n eterogenitatea sferei serviciilor, fcnd aproape imposibil tratarea ei global
nedifereniat. Apare, astfel, ca deosebit de necesar, structurarea serviciilor n categorii
omogene, cu trsturi comune i mecanisme proprii de evoluie. Necesitatea clasificrii
serviciilor decurge, totodat, i din dinamismul nalt al acestora marcat nu numai printr-o
cretere ci, mai ales prin diversificarea lor tipologic.
Pe un alt plan, nevoia gruprii serviciilor, a elaborrii unui sistem unitar, coerent
de ordonare a lor, trebuie pus n corelaie cu particularul produciei i consumului
acestora. Astfel, n privina produciei se remarc numrul mare de prestatori implicai n
realizarea serviciilor, precum i diferenierea lor din punctul de vedere al formei de
proprietate, scopului urmrit, modului de organizare etc. De asemenea, consumul se
caracterizeaz prin prezena unor beneficiari individuali su colectivi, finali sau
intermediari, interni sau externi etc., la rndul ei, utilizarea serviciilor viznd satisfacerea
efectiv a unei trebuine sau crearea cadrului pentru acoperirea acesteia.
Diversitate i complexitatea serviciilor, creterea locului i rolului lor n viaa
economic i social a rilor lumii, completat de intensificarea prezenei serviciilor n
ansamblul schimburilor internaionale acutizeaz problema delimitrii acestora att n
raport cu alte activiti sau cu bunurile, ct mai ales ntre ele, prin definirea unor categorii
omogene, bine determinate. Stabilirea unor frontiere clare, precise ntre diferite grupe de
servicii, dei dificil i labil, are o mare utilitate practic, privit n raport cu cerinele
modernizrii conducerii proceselor economico sociale, dar i teoretic i metodologic.
Serviciile, ca activiti distincte, se regsesc n structura multora dintre clasificri
internaionale. n privina tipologiei, aceste clasificri pot fi: pe produs, pe activiti, pe
ocupaii etc. Cele realizate pe produs au n vedere caracteristicile acestora i se
subdivizeaz n clasificri pentru bunuri i pentru bunuri i servicii. ntre cele mai frecvent
utilizate i care includ, evident, i serviciile, se numr Clasificarea Internaional a

15

Tuturor Bunurilor i Serviciilor (CITBS) ONU; Nomenclatorul Tabelelor Input Output
(NTIO) CEE; Clasificarea Bunurilor i Serviciilor pentru Gospodrii (CBSG) ONU
etc.
Clasificrile pe activiti regrupeaz unitile de producie n raport cu tipul
activitii pe care o desfoar i n funcie de materia prim utilizat, specificul produciei
etc., din aceast categorie fac parte: Clasificare Internaional Tip Industrii a activitilor
economice (CITI) sau International Standard Industrial Clasification (ISIC),
Nomenclatorul General al Activitilor Economice (NACE) utilizat n UE; Clasificarea
Ramurilor Economiei Naionale (CREN).

3. 2 CRITERII I MODALITI DE CLASIFICARE A SERVICIILOR

Una din cele mai cunoscute modaliti de clasificare a serviciilor are drept criteriu
coninutul acestora, particularitile activitilor respective. Utilizat pe scar larg n
statisticile naionale i internaionale pentru identificarea serviciilor i evaluarea produciei
acestora, cunoscut sub denumirea de Clasificarea Internaional Tip Industrii a
activitilor economice (CITI), reuete o abordare complet i detailat a ramurilor ce
intr n alctuirea sectorului teriar.
Corelaia cu structura ramurilor economice diferitelor ri, CITI creeaz cadrul
unitar cercetrii problematicii serviciilor. Meritele ei incontestabile sunt relevate i de
frecvena cu care este adus n discuie n lucrrile i studiile de specialitate.
CITI Rev 3 este o clasificare de tip arborescent, desfurat pe patru niveluri de
agregare i simbolizate cu litere i numere i anume: categorii (codificate cu litere),
diviziuni (cod de 2 cifre), grupe (cod de 3 cifre) i clase (cod de 4 cifre). Potrivit acestei
clasificri, serviciile, n funcie de nivelul unu de agregare, sunt reprezentate prin
categoriile:
E hoteluri i restaurante;
I transporturi, depozitare i comunicaii;
J activiti de intermediere financiar;
K activiti imobiliare, de nchiriere i de servicii pentru ntreprinderi;
L administraia public i aprarea, asigurrile sociale obligatorii;
M nvmnt;
N sntate i asisten social;
O alte activiti colective, sociale i personale;
P gospodrii care folosesc personal casnic;
Q organizaii extrateritoriale.
Fiecare categorie are, n structur, una su mai multe diviziuni, iar acestea, la
rndul lor, grupe i clase. De exemplu, categoria K activiti imobiliare, de nchiriere
i de servicii pentru ntreprinderi, una dintre cele mai dinamice n rile dezvoltate, cu
economie de pia, cuprinde diviziunile:
70 activiti imobiliare:
71 nchirieri de maini i echipamente i de bunuri materiale i casnice;
72 activiti de informatic i conexe;
73 cercetare dezvoltare;
74 alte activiti de servicii pentru ntreprinderi;
Diversitatea serviciilor este nc i mai evident lund n discuie nivelurile 3 i 4
de agregare, niveluri care, n situaia categoriei de mai sus, reflect tendina de apariie a
noi tipuri de servicii; astfel diviziunea 74 cuprinde o gam larg de prestaii structurale n
4 grupe i 13 clase . a. m. d.


16


Aceast clasificare (CITI) prezint o seam de avantaje ntre care, faptul c
reuete o inventariere a tuturor activitilor de natura serviciilor, o delimitare a lor i
evidenierea raporturilor cu celelalte sectoare ale economiei; de asemenea, asigur un
limbaj unitar, o comunicare simpl n analizele interne i internaionale cu privire la
servicii, iar prin sistemul de codificare ofer posibilitatea utilizrii calculatorului
imprimnd clasificrii aparent greoaie i complicat, caracteristicile unui instrument de
lucru operaional. ntre neajunsuri, poate fi menionat cuprinderea, uneori forat, n
aceeai categorie a unor activiti sensibil diferite i mai ales, caracterul limitativ -
dispunnd de 11 categorii, 100 diviziuni, 1000 grupe i 10. 000 clase -, cu toate aceste
limite, CITI are multe merite i deosebit valoare, constituindu-se ca punct de pornire n
procesul ordonrii i ierarhizrii serviciilor.
n concordan cu preocuprile internaionale de modernizare i armonizare a
clasificrii activitilor, Romnia a adoptat, dup 1990, Clasificarea Activitilor din
Economia Naional (CAEN), care asigur identificarea tuturor activitilor i unificarea
denumirilor, sistematizarea i codificarea ntr-un ansamblu unitar, crendu-se astfel
premisele organizrii i raionalizrii circuitului informatice de prelucrare i analiz a
datelor, conectarea la structurile internaionale de tipul tabelelor input output i Sistemul
Conturilor Naionale.
Clasificarea este structurat pe cinci trepte (seciuni, subseciuni, diviziuni, grupe
i clase) dup principiul omogenitii, utilizndu-se drept caracteristici: natura bunului
su serviciului, modul de folosire, materia prim, procesul tehnologic, organizarea i
finanarea produciei.
Una dintre modalitile consacrate de grupare a serviciilor are drept criteriu
funciile economice ndeplinite de acestea, funcii ce deriv din circuitul produciei sau
sferele reproduciei sociale. Sunt identificate astfel:
- servicii de distribuie: transport, comunicaii, stocare, comer cu ridicata i cu
amnuntul;
- servicii de producie (de afaceri): finane, asigurri, cercetare-dezvoltare,
contabilitate, publicitate;
- servicii sociale (sau colective): sntate, educaie, aprare;
- servicii personale: hoteluri i restaurante, reparaii, turism, ngrijire personal, casnice
etc.
Creterea aportului serviciilor la dezvoltarea economic dublat de necesitatea
determinrii valorii (produciei) lor i evaluri proporiei de participare la formarea
produsului intern brut, a condus la cristalizarea unui model de structurare a acestora. n
acest spirit serviciile sunt grupate n materiale, i nemateriale, productive i
neproductive, pure i asociate bunurilor tangibile.
Fcnd abstracie de faptul c aceste modaliti de clasificare nu se suprapun ntru
totul, trebuie subliniat c s-a avut n vedere participarea serviciilor la crearea produciei
materiale i mai puin forma de exteriorizare a acestora.
O alt grupare a serviciilor, cu semnificaii deosebite pentru practica economic i
ca urmare cu o foarte larg rspndire are drept criteriu prezena i respectiv natura
relaiilor de pia. Din acest punct de vedere serviciile se mpart n:
-servicii market (marf sau comerciale) i
-servicii non market (non marf, non comerciale)




17

Serviciile market sunt cele procurate prin intermediul actelor de vnzare
cumprare, n cadrul relaiilor de pia, n timp ce serviciile non-market sunt distribuite
prin mecanismul din afara pieei.
5

n aceast a doua categorie sunt cuprinse, mai ales, servicii publice,
guvernamentale, culturale su furnizate de organizaii private non-profit, este vorba n
primul rnd de servicii publice colective, asigurnd prestaii n beneficiul general al
colectivitii (armata, poliia, justiia etc. ) i servicii publice de care beneficiaz direct
indivizii (colar, asisten medical, ajutoare etc. ). Consumul acestor servicii este
socializat, adic este decis de colectivitate, consumatorul neavnd posibilitatea unei
alegeri directe i reale. Chiar n cazul serviciilor publice destinate direct consumatorilor,
rolul individului se limiteaz la un consum aproape obligatoriu, colectivitatea lund
deciziile cu privire la nivelul prestaiilor i modul de repartizare ntre ceteni
6
.
Separarea serviciilor n market i non-market, dei oficial recunoscut de
organismele internaionale (ONU, CEE) nu este acceptat n toate rile; de exemplu, n
SUA, i nu numai, este preferat subdivizarea n servicii profit i servicii non-profit su
chiar servicii publice i servicii private.
Nici una din soluiile propuse nu poate fi suprapus celei privind clasificarea n
servicii market i servicii non-market, deoarece exist organizaii private care presteaz
servicii fr scopul obinerii unui profit, dup cum exist i organisme publice ale cror
servicii sunt destinate comercializrii, cu scopul declarat al obinerii unui profit (servicii
de transport, telecomunicaii etc. ). Opoziia privat - public nu este att de clar,
managerii i angajaii firmelor de afaceri nu urmresc numai interese private, iar cei care
lucreaz n instituii guvernamentale numai interese publice. De asemenea, dei sectorul
privat este considerat terenul propice competitivitii, concurena exist i n cadrul
organizaiilor publice, ntre angajai pentru avansare, ntre instituiilor guvernamentale
rivale pentru o parte ct mai mare din subvenii
7
.
Distincia ntre market i non-market este vag i predispus diverselor interpretri,
mai ales, prin faptul c, n timp, unele servicii au trecut dintr-o categorie n alta,
modalitile de plat
8
.
Noiunile de public i privat se regsesc i n forma de proprietate, respectiv modul
de organizare a prestatorilor de servicii n concordan cu acest criteriu se distinge:
- sectorul public reprezentat de tribunale, spitale, cazrmi, pot, coli, agenii
de for de munc etc.;
- sectorul asociativ constituit din organisme de ajutor i asisten, biserici,
muzee;
- sectorul privat din care pot fi menionate companiile aeriene, organismele
financiar-bancare i asigurrile etc.
Un numr impresionant de clasificri ale serviciilor folosesc drept criteriu de
structurare, beneficiarul (utilizatorul) acestora.
Pornind de la acest criteriu, S. P. Hill subdivide prestaiile n
9
:
- servicii care afecteaz bunurile (transport, curtorie, reparaii, ntreinere
bunuri i locuine);
- servicii care afecteaz persoanele subclasificate n servicii care vizeaz
condiia fizic su intelectual a acestora (transport de persoane, comunicare, educaie
nvmnt, frizerie coafur, ngrijirea sntii etc. );

5
J. C. Delaunaj, J. Gadrey, op. cit. pg. 167, R. K. Shelp, op. cit.
6
M. Didier, op. cit. pg. 34
7
P. Heyne, op. cit. pg. 290
8
S. Nusbaumer, op. cit. , pg. 16
9
S. P. Hill, op. cit., pg. 27

18

- unele activiti (servicii financiare) care influeneaz att condiia bunurilor ct
i a persoanelor su sunt asociate cu producia intermediar;
Ulterior, aceast clasificare a fost perfecionat n sensul combinrii mai multor
criterii i adaptrii la evoluia economico-social; n noile condiii sunt pstrate primele
dou categorii, respectiv servicii fizice i servicii raportate la fiina uman, iar ce-a de-a
treia devine servicii legate de informaie (telecomunicaii, prelucrarea datelor, bnci,
asigurri, servicii financiare, contabilitate, servicii juridice, administraie etc. ).
Beneficiarul (utilizatorul) serviciilor mai poate fi: din punctul de vedere al naturii
(tipului) individual su colectiv, iar n funcie de localizarea geografic, intern su extern.
Pstrnd acelai criteriu de referin beneficiarul -, una din cele mai importante i
frecvent utilizate clasificri grupeaz serviciile n:
- prestaii destinate consumului intermediar (producie su ageni economici);
- prestaii destinate consumului final (al gospodriilor su persoanelor).
Serviciile intermediare sunt activiti constituite ca parte integrant, indispensabil
procesului produciei materiale; cel mai adesea, aceste servicii nu pot fi izolate de
coninutul produciei propriu-zise su nu prezint interes (utilitate) n afara acestuia. n
aceast categorie intr: stocarea i depozitarea, transporturile, asigurrile i reasigurrile,
finanele, activitile juridice, contabile, pregtirea forei de munc, managementul,
cercetarea tiinific etc.
Serviciile finale sunt destinate consumului direct al gospodriilor, colectivitilor
sau persoanelor sau creeaz condiii pentru desfurarea normal a acestuia, fiind, din
acest punct de vedere un element constitutiv al calitii vieii, n aceast categorie pot fi
cuprinse i serviciile destinate exportului, indiferent dac n ara de destinaie sunt utilizate
n scop productiv sau pentru consum.
n concordan cu varietatea trebuinelor crora se adreseaz, dar i cu modul de
obinere sau de consum, serviciile finale reprezint ntr-o mare diversitate tipologic, ca
urmare, cel mai adesea, ele sunt subdivizate n servicii comerciale (marf sau pltite de
populaie) i servicii oferite cu titlu gratuit (non-marf sau finanate public)
10
, n aceast a
doua categorie pot fi menionate ngrijirea sntii, educaia, prevenirea accidentelor,
planningul familial, reciclarea deeurilor etc.
Din punct de vedere al posibilitilor de comercializare exist servicii transferabile
(care pot fi nmagazinate i schimbate la distan) i servicii netransferabile care trebuie
furnizate n situ (produse la locul de consum)
11
, pentru realizarea actului vnzrii
cumprrii i respectiv consumului, unele servicii presupun deplasarea ofertantului (a
prestatorului), altele a consumatorului.
O alt clasificare a serviciilor cu semnificaie deosebit pentru organizarea
activitii urmrete dac desfurarea acestora se bazeaz, n principal, pe echipamente
su personal
12
.
Un alt criteriu de structurare a serviciilor ine seama de prezena clientului i de
modul activ sau pasiv de implicare a acestuia n realizarea prestaiei.
Modalitile de clasificare a serviciilor, indiferent de amploare, momentul sau
motivul pentru care au fost realizate, susin diversitatea tipologic deosebit a acestora.
Ele argumenteaz necesitatea dobndirii unui sistem de clasificare a serviciilor suficient de
detaliat nct s permit identificare unui numr ct mai mare de activiti; elastic-flexibil
capabil s asigure integrarea n viitor a serviciilor nou aprute i s reflecte mutaiile
structurale intervenite n procesele economice i sociale; compatibil, n msur s
realizeze armonizarea ntre gruprile naionale i internaionale; operaional s permit

10
J. Nusbaumer, op. cit. pg. 19
11
Fr. Ecalle, op. cit. pg. 97
12
Ph. Kotler, op. cit. pg 512

19

standardizarea activitilor i s satisfac nevoi de eviden i conducere cu ajutorul
tehnicii de calcul.

20


CAPITOLUL 4


PIAA SERVICIILOR

Piaa serviciilor este format din dou laturi corelative: cererea i oferta. Ea
reprezint sfera economic n care nevoile de consum pentru servicii apar sub forma
cererii, iar producia sub forma ofertei i din confruntarea acestora se finalizeaz tranzacii
prin intermediul actelor de vnzare cumprare. Astfel, piaa este locul abstract unde se
ntlnesc agenii economici; ea asigur compatibilitatea aciunilor lor i le d informaiile
necesare definirii proiectelor lor.

4. 1 CARACTERISTICILE PIEEI SERVICIILOR

Conceptual nu exist deosebiri ntre piaa bunurilor i cea a serviciilor ca i n cazul
pieei bunurilor i n cazul pieei serviciilor exist piaa potenial i pia real (efectiv),
pia intern i pia internaional (mondial), piaa productorilor (vnztorilor) i piaa
consumatorilor (cumprtorilor), pia nou, de testare etc.
Piaa serviciilor nu include n totalitate sfera serviciilor, existnd i servicii non-
marf sau non - market
13
. Acestea sunt reprezentate, pe de o parte, de serviciile publice
sau private care nu se comercializeaz, iar pe de alt parte de serviciile gratuite, pe care
i le fac oamenii lor nii.
n domeniul serviciilor, comensurabilitatea indicatorilor prin care se exprim
dimensiunile i dinamica pieei este mai dificil dect n cazul bunurilor. Astfel, pentru
exprimarea ofertei, cererii i a volumului tranzaciilor rezultate se folosete o mare
varietate de indicatori. Pentru cuantificarea ofertei serviciilor de transport se folosesc
indicatori referitori la numrul mijloacelor de transport disponibile, capacitatea i tipul
acestora, numrul lucrtorilor etc., pentru exprimarea cererii: numr de clieni, cantitatea
i felul mrfurilor de transport . a., iar pentru exprimarea dimensiunilor tranzaciilor
rezultate prin ntlnirea cererii cu oferta, indicatori cum ar fi: numr de cltori,
kilometri, numr de vehicule n circulaie, valoarea cheltuielilor (su ncasrilor),
consumul de combustibil.
Pe lng elementele cantitative, n cazul serviciilor, elementele calitative, au o
deosebit semnificaie. n cazul evalurii comparative a serviciilor de transport oferite de
mai multe firme, eseniale sunt criteriile de calitate cum ar fi: rapiditate, siguran,
regularitate, flexibilitate, confort, posibilitatea de a asigura legturi din poart n poart
etc.
O alt caracteristic a pieei serviciilor se refer la modul de manifestare a
concurenei. Pe piaa concurena se manifest n primul rnd prin preuri. n determinarea
preului trebuie s se in seama, conform teoriei subiective marginaliste a valorii, mai
nti de faptul c valoarea unui produs este proprie fiecrui individ (individualism) care o
estimeaz n funcie de propria ierarhie subiectiv a nevoilor (subiectivism). n al doilea
rnd, aceast valoare depinde de cantitatea produselor de care dispune individul pentru
consumul su, intervine deci raritatea: pentru acelai individ, un produs rar va avea o
valoare mai mare dect un produs din care poate dispune pn la saietate
14
.

13
n CAEN (Clasificarea Activitilor din Economia Naional) acestea au fost denumite necomerciale.
14
Valoarea poate devenii chiar negativ, pentru c datorit abundenei sale prea mari produsul devine inutil.

21

n domeniul serviciilor ns, mai marea sau mai mica raritate a acestora nu poate fi
un element determinant al stabilirii preului i deci al concurenei avnd n vedere c
serviciile nu sunt omogene, deci nu sunt comparabile. Prin urmare, concurena prin
preuri este de o manier deosebit, fiind vorba n aprecierea preului serviciului de un
ansamblu de consideraii calitative, chiar psihologice, subiective, determinate de
legturile, adesea personale, ntre prestator i client.
n multe sectoare ale serviciilor intrarea liber n ramur i libera circulaie a
capitalurilor ngrdite de costurile mari de intrare sau de ieire de pe pia, ceea ce
conduce la frecvente situaii de monopol su oligopol. Fiecare productor de servicii
dispune de o palet ntreag de mijloace pentru a se diferenia: bineneles, calitatea
prestaiei sale pe care clienii sunt adesea incapabili de a aprecia la justa s valoare, relaia
personal pe care o ntreine cu clientela sa, atmosfera din unitate i amplasarea sa
geografic
15
.
Consumatorii, fiind supui la restriciile de timp se gsesc n imposibilitatea de a
compara riguros raporturile calitate pre a tuturor prestaiilor care sunt oferite.
Transparena n cazul pieei serviciilor este limitat de caracterul imaterial al
acestora, serviciile spre deosebire de bunuri neputnd fi cercetate de concureni pentru a
descoperii noile tehnologii de producie sau dac preurile de vnzare nu fac obiectul unei
politici de dumping.
Produsele nefiind omogene, intrarea liber pe pia i libera circulaie a
capitalurilor fiind deseori ngrdite, informarea consumatorilor i concurenilor fiind
limitat, fiecare productor dispunnd de un fel de monopol, ne gsim n faa unor
structuri ale pieei caracteristice concurenei imperfecte.
Imperfeciunile concurenei n domeniul serviciilor au fost folosite pentru
intervenia mai mare a statului n acest sector i ngrdirea prin reglementri a regulilor
jocului pieei libere.

4. 2 INTERVENIA STATULUI I TENDINE DE LIBERALIZARE
N SECTORUL SERVICIILOR. JUSTIFICAREA ECONOMIC A
REGLEMENTRILOR.

Reglementrile din sectorul serviciilor au fost justificate de diverse teorii
economice, bazate n general pe percepia unor deficiene ale mecanismelor pieei
16
.
Una dintre aceste teorii este aceea a monopolului natural i a pieelor contestabile.
Monopolul natural este considerat monopolul justificat economic.
Apariia monopolului natural este legat de faptul c producia unui bun sau a unui
serviciu se face cu randamente continuu cresctoare, pe msur ce cresc dimensiunile
produciei. n acest caz, cele mai mari uniti au un avantaj care le permite s-i elimine
concurenii i s obin pe termen mai lung su mai puin lung un monopol care poate fi
calificat ca natural. Aceast unitate, n situaie de monopol natural va produce o cantitate
de bunuri sau servicii la un cost mai mic dect ntreprinderile concurente. Este deci, mai
eficient i justificat economic ca o singur ntreprindere s opereze pe aceast pia.
ntreprinderea n situaie de monopol va fi tentat s mreasc preurile pentru a
obine un profit mai mare. n aceast situaie se impune un control administrativ al
preurilor practicate, pentru a evita abuzurile.

15
Fr. Ecalle, op. cit., pg 92
16
Fr. Ecall, op. cit. pg. 61 - 74

22

Aceast abordare tradiional a monopolului natural cu referire la firmele care
realizau un singur produs a fost extins la cazul oligopolurilor naturale (de exemplu: n
transportul aerian i la acela al firmelor cu mai multe activiti).
Fiind dat cantitatea de diverse bunuri su servicii pe care o produce, o
ntreprindere este n situaie de monopol natural cnd costul su de producie este inferior
sumei costurilor mai multor ntreprinderi ntre care s-ar repartiza activitatea respectiv,
oricare ar fi repartiia.
Aceast expresie la multi - producii este esenial pentru analiza activitii de
servicii, deoarece serviciul produs de o ntreprindere din sectorul teriar este, cel mai
adesea, compus dintr-un mare numr de servicii elementare distincte.
Astfel noiunea de monopol natural vizeaz att conceptele de economie de scar
ct i de economie de anvergur. Exist economii de scar deoarece, multiplicnd
cantitile produse de o firm cu un coeficient A, costul su de producie se multiplic cu
un coeficient inferior lui A (datorit existenei costurilor fixe). Exist economii de
anvergur, su de sinergie, deoarece producia combinat a mai multor servicii are un cost
mai mare dect producerea lor separat n firme distincte. Economiile de scar i
economiile de anvergur justific existena monopolului natural. Teoria monopolului
natural a fost mbogit cu asocierea ei cu teoria pieelor contestabile.
O pia este contestabil cnd o firm poate intra su iei liber de pe pia.
Intrarea liber pe o pia nseamn, n primul rnd, c nu exist bariere care ar
putea-o mpiedica, n al doilea rnd, intrarea pe o pia presupune investiii. Ele pot fi
relativ mici (ca n cazul deschiderii unui nou magazin), su din contr foarte mari (de
exemplu n transporturi, telecomunicaii etc. ). De asemenea, n cazul nchiderii unei
ntreprinderi poate fi vorba de instalaii care pot fi uor redestinate altui scop, fie de
echipamente att de specifice nct valoare lor pentru alte utilizri este practic nul. n
situaiile n care costurile de intrare sau de ieire sunt foarte mari, vor fi, practic puini
candidai dornici de a intra pe piaa respectiv, aprnd astfel monopolul natural i
justificarea inteniei statului pentru a mpiedica practicarea de preuri abuzive.
Teoria concurenei distructive reprezint o alt ncercare de justificare a interveniei
statului n sectorul serviciilor. Noiunea de concuren distructiv se consider c ar fi
specific, n principal, pentru dou configuraii de pia. Mai nti, concurena poate fi
distructiv n sectoarele unde costurile fixe sunt ridicate i care se gsesc ntr-o faz de
recesiune. Intrarea de noi firme accentueaz concurena i poate determina ca societile
existente s vnd la costul marginal pe termen scurt i s piard. De aici pot decurge
falimente cu toate consecinele negative pe care le antreneaz n general.
Al doilea caz corespunde sectoarelor unde intrarea este foarte uoar, sau numrul
ntreprinderilor este ridicat i unde exist un risc de capacitate i de rzboaie de preuri
permanente. Profiturile ar putea atunci tinde ctre zero, ceea ce ar antrena falimente n
numr mare. Se vorbete atunci de o contestabilitate excesiv.
Acest argument a fost des invocat pentru a justifica reglementrile de acces pe pia
a anumitor categorii de servicii (comer, asigurri etc. ).
Reglementrile n sectorul serviciilor au fost justificate i prin necesitatea unor
servicii publice pentru care tarifele s fie mai mici dect cele care ar rezulta lund n
considerare numai calcule de eficien economic. Asemenea servicii pot fi prestate att
de ntreprinztori publici ct i privai.
Necesitatea finanrii su subvenionrii prestatorilor unor astfel de servicii se
explic prin efecte externe pozitive ale acestora (ex.: serviciile de nvmnt, sntate,
cercetare etc. ) Poate apare necesar, de asemenea, administrarea direct de stat a
sectorului respectiv.

23

n cazul acestor servicii, reglementarea economic a intrrii pe pia s-ar putea
justifica prin aceea c dac s-ar ls intrarea liber sau n-ar putea fi meninute structurile
de preuri social dezirabile sau s-ar ncrca finanarea serviciilor publice.
Justificarea reglementrilor n servicii administrative are ca argumente i efecte
externe negative.
Acestea se manifest prin pierderi ocazionate de activitatea unor ntreprinderi, al
cror cost nu-l suport ele nsele. Exemplul cel mai caracteristic n acest sens este
poluarea. Teoria economic furnizeaz dou soluii principale la aceast problem:
dotarea fiscal a acestor activiti, cu eventuale indemnizaii a victimelor i elaborarea de
norme tehnice obligatorii, viznd o reducere su a elimina aceste efecte indezirabile.

4. 3. RAPORTURI NTRE PIAA SERVICIILOR I PIAA
BUNURILOR

Relaiile ntre piaa serviciilor i piaa bunurilor sunt complexe, putnd fi att de
concuren (substituie), ct i de stimulare reciproc sau indiferen.
Aceste raporturi sunt valabile att pentru piaa serviciilor de consum ct i a
serviciilor de producie.
Pe piaa serviciilor i bunurilor de consum, relaiile de concuren provin, n
primul rnd din faptul c bunurile i serviciile i disput veniturile populaiei. Deoarece
cheltuielile pentru servicii nu au ntotdeauna un caracter de prim necesitate, la un nivel
redus al veniturilor ponderea lor n bugetele de consum ale familiilor va fi relativ redus,
comparativ cu ponderea bunurilor. Pe msura creterii veniturilor partea relativ a
serviciilor n cheltuielile de consum al populaiei va fi din ce n ce mai mare (conform
legilor lui Engel).
Raportul dintre piaa serviciilor de consum i piaa bunurilor poate fi analizat prin
examinarea a doi indicatori care exprim cel mai semnificativ dinamica celor dou piee i
anume:
- vnzrile de mrfuri cu amnuntul;
- servicii comerciale prestate populaiei.
i n structura pieei serviciilor i bunurilor de consum pot fi ntlnite astfel relaii
de concuren sau de substituie.
Recunoscndu-se legitatea creterii nevoilor de servicii (educative, culturale,
transport, sntate etc. ), pe msura dezvoltrii societii, exist totui opinii diferite n
ceea ce privete modul de satisfacere a acestor nevoi.
Astfel, teoriile referitoare la societatea post industrial, avndu-l ca iniiator pe
sociologul american Daniell Bell, consider c o prim caracteristic a noii societi este
aceea c este o societate teriar, respectiv o societate bazat pe primatul serviciilor asupra
bunurilor i pe preponderena populaiei ocupate n sectorul serviciilor.
Pe de alt parte, teoriile neo industriale cum este aceea numit self - service,
se opun tezelor societilor post industriale, pe care le consider idealiste.
Analiza i previziunea cererii pentru servicii care se afl n relaii de substituie cu
diferite bunuri pentru satisfacerea acelorai nevoi de consum poate fi realizat i cu
ajutorul unor metode statistico matematice.
Una din acestea este metoda curbelor de indiferen
17
ce permite evaluarea
influenelor pe care le pot avea asupra cererii de servicii modificrile n veniturile
populaiei i n nivelul tarifelor su al preurilor mrfurilor substituite.

17
I. Mrculescu, N. Nichita, op. cit., pg. 219 - 221

24

Astfel, satisfacerea unei nevoi (u) poate fi realizat, la diferite niveluri ale
veniturilor, tarifelor, preurilor i preferinelor consumatorilor, printr-o multitudine de
combinaii:
u = f (x, y), unde:
x = cererea pentru un anumit serviciu;
y = cererea pentru bunul cu care serviciul poate fi nlocuit n consum.
Aceste combinaii conduc, n fapt, la nivele diferite de utilitate, respectiv de
satisfacie pentru consumator.
n ceea ce privete cererea pentru servicii (X), ea este determinat pe de o parte de
nivelul veniturilor destinate pentru satisfacerea nevoii respective (V), iar pe de alt parte
de tariful serviciului respectiv (Px), precum i de preul bunurilor ce care serviciul se afl
n relaii de substituire (Py).
Astfel, X = f (P
x
, P
y
)
iar
V = xP
x
+ yP
y
n condiiile unei cote constante din venit alocate pentru satisfacerea unei anumite
cerine, panta liniei bugetului () va fi determinat de raportul dintre preul bunurilor i
tariful serviciilor substituite n consum:
= P
x
/ P
y

Majorarea preului bunurilor sau diminuarea tarifului serviciului va modifica panta
liniei bugetului n favoarea serviciilor i invers.
De asemenea, o majorare a veniturilor i a cotei alocate pentru satisfacerea cerinei
(u) va influena att cererea de bunuri, ct i de servicii, dar n proporii diferite, n
funcie de raportul: P
x
/ P
y

Combinaia cea mai avantajoas dintre cererea de servicii i bunuri substituibile va
putea fi gsit, optimiznd sistemul de ecuaii:

V = xP
x
+ yP
y

u = f (x, y)
Introducnd n sistemul de ecuaii de mai sus, eventualele modificri previzibile
ale nivelului venitului (V), ale tarifului serviciilor (Px), ori ale preului bunurilor (Py)
substituibile, se vor putea determina schimbrile probabile n panta liniei bugetului i n
panta curbei de indiferen, respectiv n raportul de nlocuire n consum dintre bunuri i
servicii.
Estimarea transferurilor dintre consumul de bunuri i cel de servicii, n situaia n
care acestea sunt substituite n consum poate fi realizat prin utilizarea metodei lanurilor
MARKOV.
n acest caz se pornete de la o matrice a structurii consumului de servicii i bunuri
care se concureaz n satisfacerea unei anumite trebuine, de felul:

Anii Structura consumului pentru satisfacerea trebuinei (u)
Serviciul Bunul 1 Bunul 2 ... .. Bunul
n
(X) (Y1) (Y2) (Yn)
1
2
. .
. .
n






25

Cu ajutorul acestei metode se pot analiza modificrile n structura consumului de
servicii i bunuri implicate n satisfacerea unei anumite cerine de consum i se poate
previziona structura consumului pentru perioada viitoare.
Modelele de substituie folosite pentru previzionarea schimbrilor tehnologice pot
fi i ele adaptate pentru estimarea modificrilor structurale ale consumului de bunuri i
servicii substituibile.
Un astfel de model este cel elaborat de J. C. Fisher i R. H. Pry (1970)
18
, descris
de o funcie logistic.
Adaptat la analiza i previziunea consumului de bunuri i servicii substituibile care
satisfac aceeai cerin, modelul ar putea avea urmtoarea form:
+
=

t
e
f
f

1
, unde:
f - ponderea definit de consumul de bunuri n satisfacerea cerinei respective;
1- f - ponderea consumului de servicii n satisfacerea aceleai cerine;
e numrul natural;
t timpul;
i - constante
Acest model poate fi extins la n bunuri i servicii i de asemenea se poate
determina punctul n care cererea de bunuri (su de servicii) intr n faza de declin.
ntre cererea de servicii i cea de bunuri exist nu numai relaii de concuren, de
substituire ci i de stimulare.
Astfel, creterea gradului de nzestrare a gospodriilor populaiilor cu bunuri de
folosin ndelungat (autoturisme, aparate electrotehnice de uz casnic, aparate electrice,
mobile etc. ) genereaz o cerere sporit de servicii de ntreinere a acestor bunuri
19
. Dei
creterea gradului de fiabilitate a produselor acioneaz ca factor limitativ al cererii de
servicii pentru repararea bunurilor respective, aceast influen este contracarat de
apariia de noi produse i de creterea gradului de dotare a gospodriilor.
ntre ciclul de via al acestor produse i al serviciilor corespunztoare exist o
relaie care poate fi reprezentat grafic, ca n figura 4.

cerere

viaa bunului

viaa serviciului





timp

Fig. 4 - Ciclul de via al bunurilor de uz ndelungat i al serviciilor de reparare a
bunurilor respective.


18
Fl. Luban, V. Dumitru, Asupra unor modele i metode de previziune a schimbrilor tehnologice, n
Teorie i practic economic, nr. 3 / 1981
19
I. Mrgulescu, N. Nichita, op. cit., pg. 200 - 201

26

De asemenea cererea pentru astfel de servicii este influenat de relaia dintre preul
bunurilor i tarifele pentru servicii.
Astfel, n general repararea unui bun este considerat eficient dac raportul dintre
tarif (p) i perioada pentru care se restabilete valoarea de ntreinere a bunului n urma
reparrii (t) este inferior raportului dintre preul bunului (P) i perioada de folosire pn la
prima reparare (T), respectiv:
t
p
<
T
P

Relaia dintre pre i tarif nu trebuie absolutizat, intervenind i ali factori care pot
s ncline balana ntr-un sens su altul, respectiv n favoarea su defavoarea serviciilor.
Relaii de stimulare exist, de asemenea, ntre cererea pentru servicii de
confecionare la comand a unor bunuri (mbrcminte, nclminte, mobil, obiecte de
podoab etc. ) i cererea pentru produse care reprezint materia prim pentru
confecionarea lor (esturi, piele su nlocuitori din piele etc. ).
Acelai tip de relaii pot fi menionate ntre piaa serviciilor de educaie, culturale,
sntate, turistice i piaa bunurilor care contribuie la realizarea acestor servicii (cri,
medicamente, alimente, bunuri de mbrcminte i nclminte adecvate, obiecte
sportive ).
Relaii de indiferen se manifest mai ales ntre piaa bunurilor i serviciilor de
prim necesitate, al cror consum este de importan vital pentru individ, cum ar fi de
exemplu piaa bunurilor alimentare de strict necesitate i piaa serviciilor legate de chiria
locuinei, distribuirea apei, gazului, electricitii, ngrijirea sntii etc.
Aceste tipuri ale raportului pot fi puse n eviden i pentru piaa serviciilor de
producie. Astfel, creterea dimensiunilor pieei bunurilor, a produciei i tranzaciilor cu
bunuri materiale conduce la creterea pieei serviciilor legate de producia i
comercializarea bunurilor cum ar fi cele de transport, depozitare, servicii bancare,
asigurri, cercetare tiinific, pregtirea i perfecionarea forei de munc, informatic
etc.
De asemenea, dezvoltarea pieei serviciilor conduce la stimularea pieei bunurilor
de uz productiv: echipamente tehnice, maini, utilaje, instalaii i mai ales calculatoare
care sunt din ce n ce mai mult necesare n sectorul teriar al serviciilor. Pe de alt parte,
pot exista i unele situaii de concuren cum ar fi de exemplu ntre comerul cu unele
echipamente de producie i serviciile de leasing (nchiriere a echipamentelor respective),
ntre comerul cu bunuri i comerul cu licene, brevete, drepturi de autor etc. ntre
anumite segmente ale pieei bunurilor de producie i piee particulare ale serviciilor pot
exista, de asemenea, relaii de indiferen.











27

CAPITOLUL 5
OFERTA, TARIFELE I CEREREA PENTRU SERVICII

5. 1 OFERTA DE SERVICII

Caracteristicile specifice i tendinele n evoluia ofertei, precum i problemele
legate de msurarea valorii adugate i a contribuiei serviciilor la crearea acesteia,
reprezint unele din cele mai importante trsturi definitorii ale economiei serviciilor.

5. 1. 1 CARACTERISTICI ALE OFERTEI

n sens generic, oferta de servicii este reprezentat de producia de servicii
destinat comercializrilor pe pia. Spre deosebire de oferta de bunuri, oferta de servicii,
datorit caracteristicilor de nematerialitate i nestocabilitate nu mbrac forma stocurilor
existente pe pia i a cantitilor de mrfuri care pot fi aduse pe pia, deci a livrrilor de
mrfuri n cadrul relaiilor contractuale dintre furnizori i beneficiari.
Astfel, o prim caracteristic a ofertei de servicii rezult din modul specific n care
ea poate fi definit i anume ca fiind capacitatea organizatoric a furnizorilor de servicii de
a satisface n anumite condiii de calitate, structur i termene cerinele beneficiarilor.
Din aceast capacitate organizatoric a furnizorilor de servicii de a presta activiti
utile consumatorilor fac parte fora de munc ce urmeaz a presta serviciile, baza tehnic
necesar, precum i sistemul de relaii ntre prestatorii i consumatori (Utilizatori).
Prin urmare, n primul rnd personalul (i mai ales cel care vine n contact direct cu
clienii) este integrat n aceast capacitate organizatoric de a oferi servicii deoarece de
pregtirea i aptitudinile lui depinde calitatea ofertei de servicii.
Baza tehnic (suportul material), mai ales pentru anumite sectoare ale serviciilor
(transporturi, telecomunicaii, alimentaie public etc. ) este, de asemenea, un element
foarte important ce caracterizeaz capacitatea organizatoric de a produce servicii.
Referitor la sistemul de relaii ntre prestatori i consumatori, el evideniaz influena tot
mai exigent a consumatorilor asupra productorilor. Astfel, tot mai mult clientul unei
societi de servicii poate fi considerat ca o resurs uman extern cu influen esenial
asupra strategiei firmei respective.
Se poate afirma c n anumite ntreprinderi de servicii, clientul face parte din lanul
de producie. Este cazul mai ales al autoservirii n comer i alimentaie public, dar i
alte domenii ale serviciilor, cum ar fi cele bancare (automate pentru schimbarea valutei, a
crilor de credit n cash, . a. ), al prestatorilor de servicii care pun la dispoziia
clienilor un microordinator, pentru a-i alege o destinaie turistic su pentru a-i concepe
amenajarea locuinei dup propriile dorine i nevoi etc. Astfel, prin integrarea clientului
n procesul de producie, oferta de servicii poate fi adaptat problemelor sau nevoilor
specifice clientului.
O consecin important a participrii clientului la producia serviciului este i
relaia strns ntre client i organizaie. Acest raport strns constituie o surs de
oportuniti pentru ntreprinderile care tiu s le valorifice. Imaginea ntreprinderii de
servicii este un factor cheie de reuit, deoarece clienii nu doresc s se identifice cu o
ntreprindere perdant, care nu se bucur de o reputaie bun.
Reuita ntreprinderilor de servicii se bazeaz pe capacitatea lor de a valorifica
raporturile ntreprinderii cu clientela, n aceasta rezidnd veritabilul lor avantaj
concurenial. Aceasta implic i o nou abordare a organizrii ntreprinderii, respectiv n
form de piramid invers, vezi figura 5.

28























Fig. 5 Piramida invers

Pentru clientul unei ntreprinderi de servicii, persoana cea mai important este, de
obicei, cea care se gsete n contact cu el. De aceea, n cadrul unei astfel de organizri
toate sistemele i echipele funcionale lucreaz pentru persoana din prima linie.
Aceast structur n piramid invers este potrivit mai ales pentru ntreprinderile
al cror personal de contact are un nivel nalt de calificare (cabinete de consultan,
profesiuni liberale etc. ).
O alt caracteristic, determinat de nematerializarea serviciilor i participarea
clientului la procesul de producie se refer la raportul difereniere / asemnare
(personalizare / standardizare) n cadrul ofertei de servicii.
Astfel, absena barierelor materiale i implicarea consumatorului n producia
serviciilor conduce la diferenierea acestora, fiecare productor putnd s-i conceap
oferta ntr-o manier proprie.
Pe de alt parte, tot datorit imaterialitii este dificil de a proteja serviciul pe plan
juridic, riscul de imitaie de ctre concureni fiind ridicat.
Integrarea clientului n procesul de producie complic de asemenea orice inovaie.
Consumatorul serviciului, clientul, interiorizeaz modul de utilizare i orice modificare
rupe schema de nvare. n timpul lansrii unui nou serviciu, ntreprinderea trebuie s-i
concentreze eforturile pentru formarea de ctre clieni a noi comportamente.
Numele serviciului (marca) poate contribui la concretizarea i difuzarea serviciilor
dac posed urmtoarele patru caracteristici:
1. originalitatea - ntreprinderea trebuie s evite s recurg la nume generice care
nu-i permit s se disting de rivalii si i nu trebuie abuzat de semne sau acronime;
2. pertinena numele trebuie s evoce serviciul i s-l situeze n spiritul
clientului. Astfel, marca (numele) este un fel de sumar care evoc anumite caracteristici
ale serviciului i ajut consumatorul s le regseasc;
C L I E N I
PERSONALUL DE CONTACT
Personalul operativ care nu
este n contact direct cu
clienii
Personalul funcional
(administrativ)
Direcia
general

29

3. uurina de memorizare originalitatea, pertinena i simplitatea numelui
faciliteaz memorizarea;
4. supleea alegerea numelui trebuie s in seama de evoluia strategiei
ntreprinderii.
Legat de cerina de personalizare i difereniere a serviciilor apare ntrebarea dac
n domeniului serviciilor este necesar i posibil stabilirea unei norme privind oferta de
servicii. Stabilirea unei norme de serviciu constituie un angajament de a furniza serviciul
n condiii precise. Existena acestor norme oblig ntreprinderea s stabileasc sarcini
clare pentru fiecare angajat (funcie) i s stabileasc prioriti n cadrul organizaiei.
Se pot distinge dou tipuri de norme:
1. norma general relativ la serviciul de baz. Exemplu: o marf livrat la
domiciliu dumneavoastr n 24 h;
2. norme particulare decurg din norma general i se refer la diferite posturi de
munc. Respectarea acestora asigur o mai bun prestare a serviciilor n conformitate cu
norma general.
Cnd aceste norme nu sunt respectate, ntreprinderea se angajeaz s repare erorile
comise asupra clientelei.
Contrar aparenei c stabilirea de norme ar conduce la uniformizare, pot fi gsite
soluii pentru personalizarea serviciilor.
Astfel, pornind de la norma general, pot fi imaginate diferite variante care s
conduc la diferenierea produselor n funcie de nevoile i dorinele clienilor, chiar
pentru prestaii foarte personalizate.
Dac procesul de producie este bine studiat poate fi personalizat la scar mare,
oferind astfel clienilor nu numai cele mai bune preuri, datorit economiilor de scar
legate de producia n serie, dar i un maxim de personalizare.
O alt caracteristic a ofertei de servicii este aceea c ea reprezint un element
potenial aflat ntr-o stare de ateptare activ n raport cu cerinele clienilor, caracterul
activ al ofertei de servicii se manifest prin faptul c aceasta nu poate fi indiferent fa de
cerere, ci trebuie s se adapteze permanent la aceasta, s o stimuleze i chiar s o creeze.
Un rol important revine n acest sens cercetrilor de marketing, studierii nevoilor
de servicii i a msurii n care acestea se pot transforma din cerere potenial n cerere
efectiv.
La fel de important este i activitatea de publicitate de promovare a serviciilor, de
informare i influenare a consumatorilor poteniali.
n conceperea i realizarea acestor activiti trebuie s se in seama i de faptul c
n cadrul ofertei de servicii se mpletesc, totodat, o serie de elemente, din care unele i
confer un grad nalt de rigiditate, iar altele o anumit flexibilitate
20
.
O alt caracteristic care rezult n principal din caracterul nestocabil al serviciilor
este aceea c dimensionarea ofertei de servicii se face, de regul, n condiii de risc,
respectiv de probabilitate a manifestrii cererii de servicii n aceste condiii, teoria deciziei
ne furnizeaz mai multe metode pentru luarea celor mai bune decizii, dintre care cele mai
cunoscute sunt: maximin (maximizarea minimului de rezultat), minimax (minimizarea
maximului de regret) i calculul speranei matematice (respectiv al nivelului cererii) care
are cea mai mare probabilitate speran de realizare.



20
V. Olteanu, I. Cetin Marketingul serviciilor, Coediie marketer, Expert, Bucureti, 1994, pg. 52

30


5. 1. 2. TENDINE N EVOLUIA OFERTEI DE SERVICII

Pe msur ce piesele se lrgesc la dimensiune naional i apoi internaional, pe
msur ce producia i cererea se diversific, minimul de servicii indispensabile crete
rapid.
Astfel, nivelul de dezvoltare a produciei i respectiv ofertei de servicii este n
corelaie direct cu nivelul de dezvoltare economic general a rilor.
Pe lng aceast tendin general de cretere a ofertei de servicii pe plan mondial,
n evoluia ofertei de servicii se manifest i tendina de disociere asociere (o dubl
tendin), att n raport cu oferta de bunuri, ct i n interiorul ofertei de servicii nsei.
n ceea ce privete tendina de disociere o ofertei de servicii fa de oferta de
bunuri, trebuie menionat c o perioad relativ ndelungat de timp, serviciile au fost
comercializate mpreun cu bunurile.
Paralel cu aceast tendin de disociere se manifest i tendina de asociere ntre
oferta de bunuri i servicii, deoarece productorii bunurilor folosesc diversificarea
serviciilor asociate bunurilor ca o strategie de a depi concurena, pentru a cuceri sau
pentru a se menine pe o anumit pia.
Este vorba de servicii complementare bunurilor, cum ar fi: serviciile dup vnzare,
ntreinere, consultan n utilizare etc.
Aceast tendin este legat de o alt caracteristic a serviciilor i anume aceea a
prelungirii ciclului de via a produsului
21
. Specific revoluiei industriale a fost ciclul
de via scurt al produselor, existnd tendina de a se ignora deteriorarea inerent a
mediului nconjurtor la nivelul ambelor finaliti: epuizarea resurselor naturale prin
producie (inclusiv consumul ridicat de energie i de apa care o nsoete) i acumularea
deeurilor i ndeprtarea acestora dup perioada de utilizare.
n comparaie cu acesta, sistemul de nlocuire lent, respectiv dublarea perioadei
de utilizare a bunurilor prin prelungirea ciclului lor de via ar conduce la reducerea la
jumtate, pe de o parte, a consumului de resurse naturale, iar pe de alt parte, a costurilor
legate de transportul i eliminarea deeurilor.
n prelungirea ciclului de via a produselor sunt asociate serviciile care asigur
refolosirea, reparaia, recondiionarea combinat cu modernizarea tehnologic, utiliznd
produse sau componente folosite ca surs pentru noi produse sau componente i reciclarea,
folosind deeuri ca materie prim disponibil pe plan local.
Tendina de disociere asociere se manifest chiar i n interiorul ofertei de
servicii.
Referitor la tendina de disociere, n cadrul ofertei de servicii, aceasta se poate
realiza chiar cu mai mult uurin, avnd n vedere lipsa sau importana mai redus a
restriciilor materiale, ca i absena unei definiii apriori a unui serviciu dat.
O astfel de tendin poate fi ntlnit n cadrul serviciilor de alimentaie public,
prin practicarea aa-numitului sistem de caterig (respectiv prelucrarea componentelor
care intr n compoziia unui produs realizat de uniti specializate).
n cadrul ofertei de servicii apare simultan i micarea de asociere, respectiv de
reunire a mai multor servicii ntr-o ofert global. Un exemplu de asociere l reprezint,
n turism, conceptul de inclusiv tour care se refer la asocierea mai multor servicii care
compun produsul turistic: transport, cazare, alimentaie, agrement, practicndu-se un
pre forfetar, n general avantajos pentru client.

21
O. Giarini, W. Stahe, op. cit. pg. 117 - 154

31

Asocierea permite crearea unui produs al crui succes sau eec va depinde de
aprecierea global a acestuia, susceptibil de a-l diferenia n raport cu alte produse, mai
mult sau mai puin concurente. n principiu, este posibil ca nici unul din elementele
ansamblului s nu fie cu adevrat original, dar rezultatul final s aib acest atribut.
O alt tendin important care se manifest n evoluia ofertei de servicii este
accentul din ce n ce mai puternic pus pe calitatea serviciilor.
Aceast tendin este impus de creterea concurenei ntre firmele de servicii i
sporirea exigenelor consumatorilor privind calitatea.


32

CAPITOLUL 6

PROCESUL DE MANAGEMENT

6. 1. CONCEPTUL I CONINUTUL PROCESULUI DE
MANAGEMENT

Realizarea obiectivelor organizaiei impune efectuarea unui ansamblu de procese
de munc. Procesele de munc derulate n cadrul organizaiei se clasific n:
- procese de execuie
- procese de management
Procesele de execuie reprezint ansamblul aciunilor prin care fora de munca
acioneaz asupra capitalului n vederea obinerii de produse i servicii sau n aciuni cu
caracter funcional: aprovizionare, contabilitate, personal s. a, prin care se pregtesc sau
se aplic deciziile managerilor.
Procesele de execuie sunt efectuate de executani muncitori i personal din
aparatul managerial care nu au funcii de conducere (ingineri, economiti, sociologi,
tehnicieni s. a. )
Procesul de management reprezint ansamblul integrat al aciunilor de prevedere,
organizare, coordonare, antrenare a personalului i control- reglare exercitate de sistemul
conductor n vederea stabilirii i realizrii obiectivelor organizaiei.
Procesul de management este exercitat de manageri, care constituie subiectul sau
sistemul conductor.
Procesul de management nu se poate reduce la una sau alta din funciile sale,
ntruct niciuna din funcii nu poate defini complexitatea managementului i nu poate
asigura eficiena acestui proces.
Momentul esenial al procesului de management l reprezint decizia managerial.
Aceasta reprezint momentul esenial al procesului de management ntruct se regsete n
toate funciile managementului; astfel previziunea se ncheie cu decizia privind obiectivele
i direciile de acionare, organizarea se ncheie cu decizia privind formele i metodele de
organizare a produciei, muncii i managementului, coordonarea se ncheie cu decizii de
armonizare a personalului i a activitilor, antrenarea se ncheie cu decizii privind
sistemul stimulentelor care motiveaz personalul, control reglarea se ncheie cu decizii
de corecie n vederea realizrii obiectivelor.
Totodat, calitatea deciziilor adoptate influeneaz sensibil eficacitatea procesului
managerial.
La baza tuturor funciilor managementului i a deciziilor manageriale stau
informarea i comunicarea. Exercitarea tuturor funciilor managementului i adoptarea
deciziilor necesit informaii relevante asupra mediului intern i extern al organizaiei.
Calitatea informrii influeneaz calitatea deciziei i, implicit, calitatea procesului de
management.
Exercitndu-i funciile sale, managementul pune n micare o serie de activiti
specifice grupate dup omogenitatea lor n funciunea de cercetare dezvoltare, de
producie, comercial, financiar contabil.

6. 2. IDEEA DE MANAGEMENT

Apariia i dezvoltarea conceptului de management corespunde unei evoluii
progresive a societii. Pot fi identificate o multitudine de definiii ale managementului,

33

dar urmtoarele pot fi considerate c reprezint puncte de referin n teoria
managementului.
n sensul larg al cuvntului, din punct de vedere social, managementul este o
tehnic sau o metod dezvoltat datorit tendinei proprii omului de a se constitui n
grupuri.
... direcionare, conducere i control al eforturilor unui grup de indivizi n
vederea realizrii unui anumit scop comun..., n condiiile unui minim de cheltuieli, de
resurse, de eforturi. Opinia lui Mackenzie, potrivit creia managementul este un
proces, este completat de cea a lui J. Massie: procesul comporta un numr de
atribuii fundamentale prin care un grup cooperativ orienteaz activitile ctre scopuri
comune
... semnificaia general: arta de a conduce, de a administra..., presupunnd un
efort contient, metodic i tiinific pentru a studia i realiza condiiile optime de
funcionare.
Influenele conceptuale ale lui Peter Drucker, Robert MacNamara, Galbraith,
asupra managementului, se concretizeaz n definiia modern: Managementul este
organizarea schimbrii, orientat ctre crearea de bogii cu ajutorul omului.
Se poate constata ca managementului i se dau diferite accepiuni, fiind considerat
un proces, o activitate sau un grup de persoane (manageri) avnd un obiect, legiti.
n concluzie, se poate defini managementul ca ansamblul tehnicilor de organizare
i administrare, de previzionare i modernizare a structurilor organizaionale, acceptnd
noile provocri privind competitivitatea, reglementrile, exigenele sociale, nevoile
multiple ale utilizatorilor, restriciile cu privire la mijloace.

6. 3. TIINA MANAGEMENTULUI

Managementul este un cuvnt care desemneaz o practic curent, dar este i un
domeniu de cunoatere a teoriilor sale, a legilor sale, a principiilor sale specifice,
experimentale.
Putem afirma ca managementul reprezint arta responsabilului de a organiza cel
mai bine mijloacele i resursele. Deci managementul se aplica att n organizaii cu scop
lucrativ, servicii publice, aciuni individuale.
Managementul presupune ca finalitile aciunii vizate s fi fost bine delimitate i
acceptate. Deci el este o metod i un stil de aciune, care ne nva nu ce trebuie fcut, ci
cum s facem mai bine ceea ce vrem s facem.
Nu exista management fr o anumit reflecie asupra aciunii viitoare i fr o
analiza constructiv a aciunii trecute.
ntreaga lume se schimb n direcia unei stri pe care managerul o previzioneaz
prin sortarea problemelor i a opiniilor ntr-o perspectiv pe termen lung, global n care
sunt integrate aspectele organizaiei sale. Planificarea pe termen lung i alegerea
pertinent a marilor opiuni sunt nsoite de determinarea susinut a obiectivelor aa zis
strategice. n acest caz, eficacitatea real nu este instantanee, are n parametrii ei aciunea
pe termen lung.
Studiul constructiv al aciunii trecute, un alt factor al eficacitii, ne permite
identificarea costului minim, gestionarea mai bun a resurselor, controlul aciunilor.
Controlul aciunilor permite evaluarea rezultatelor pe msura apariiei lor, distana
dintre rezultatele prevzute i cele obinute fiind luat n calcul, rezultatele sunt apreciate,
iar msurile concrete sunt imediat puse n aplicare pentru reorientarea cursului aciunii
ctre obiectivul propus. Aceast concepie asupra controlului se inspir din cibernetic,

34

dar provine de la o situaie de fapt: grija de a corecta n fiecare moment diferenele
constatate n raport cu planul eficacitii globale pe termen scurt, mediu sau lung.
Managementul nu este conservator: cutarea celor mai bune performane,
concurena ntre dificil i facil, ncet i repede, complex i simplu sunt incompatibile cu
meninerea anumitor lucruri. Managementul implic mobilitate, flexibilitate, deschidere,
dinamism.
Deschiderea este neleas ca o stare de acceptare de ctre manager a problemei i
care poate fi rezolvat prin ncrederea c orice situaie poate fi schematizat, dup un
model simplu acesta poate fi considerat nceputul unei atitudini tiinifice.
Managementul presupune o stare de curiozitate i de deschidere ctre toate disciplinele.
Dinamismul poate fi neles ca o aciune de adaptare, de transformare, n ciuda ineriei
sistemelor administrative. Managementul nu este o reflectare asupra aciunii, el este chiar
aciunea, iar din acest punct de vedere dinamismul reprezint energia care caracterizeaz
managementul.
Managementul implic aplicarea sistematic a metodei n organizaie. Diversitatea
metodelor este dependent de spiritul inventiv al omului i de necesitatea elaborrii
soluiilor ct mai aproape de certitudine i eficien. Organizarea sistematic pentru o
organizaie reprezint un factor de stabilitate pentru un viitor care nu este cunoscut. n
acest sens, Galbraith afirma ca planificarea, aciunea i coeziunea aciunilor organizaiei
exist pentru a asigura viitorul.

6. 4. ARGUMENTE PENTRU MANAGEMENTUL SERVICIILOR
PUBLICE

O concepie pur administrativ a managementului structurilor publice a fost
substituit cu o concepie diferit a raporturilor cu utilizatorii i cu mediul structurilor
publice, concepie legat de un univers concurenial i de noile ateptri ale
contribuabililor i ale utilizatorilor serviciilor publice.
Datorit faptului ca interveniile publice s-au dezvoltat, responsabili publici au fost
pui n situaii noi, distincte de funciile administrative clasice i care necesit din partea
lor o concepie diferit despre organizaie i despre exigenele managementului public.
Rolul structurilor publice n viaa economic i social s-a extins din ce n ce mai
mult, mprumutnd forme juridice variate, n special forme provenite din dreptul privat,
aceast evoluie progresiv a condus la o diluie a diferenei ntre public i privat.
Apariia i dezvoltarea managementului public corespund unei evoluii progresive a
metodelor de management n sectorul public.

6. 5. PREMISELE MANAGEMENTULUI SERVICIILOR PUBLICE

Statul ncearc s satisfac nevoile colective aprute ca urmare a progresului tehnic
i a insuficienei private.
n secolul XX sectorul public a cunoscut un ritm accelerat de dezvoltare att n plan
cantitativ (creterea numrului de funcionari), ct i calitativ (servicii publice n domeniul
social al urbanismului, al energiei etc. ).
n opinia unor specialiti, cele dou rzboaie mondiale i perioadele de
reconstituire au pus n eviden rolul statului n viaa economic i social, prin crearea
obiceiurilor i structurilor permanentizate de oameni. ntr-un astfel de context, ncrcat de
reprezentri i evoluii ideologice, pot fi evideniate componentele istorice i simbolice ale
sectorului public, fundamentat pe valori stvechi specifice fiecrui mediu public propriu
rilor.

35

Evoluia conceptual a managementului public trebuie analizat din perspectiva
nelegerii concepiei tradiionale a managementului n sectorul public, a teoriilor
dezvoltrii organizaiilor i a specificitii administraiei publice.
Organizaiile exist de mai mult timp, dar dezvoltarea structurilor formale este un
fenomen relativ recent, aprut n administraiile publice i regsit uneori n ntreprinderile
capitaliste. Birocraia transcede frontierelor publicului i privatului...; ea penetreaz
progresiv cele mai diferite sfere, n msura n care sunt ntrunite condiiile administraiei i
produciei de mas caracteristice modernitii, aprecia sociologul i istoricul german Max
Weber. El realizeaz o paralel ntre modalitile de administrare i cele de
dominare(putere) i formuleaz pe aceast baz modelul birocratic care ilustreaz, n
opinia sa, trsturile distincte ale raionalismului occidental modern. Acesta se bazeaz
pe urmtoarele elemente:
- o diviziune a muncii fix i oficializat;
- o ierarhie clar definit;
- un sistem de reguli i norme, stabil i explicit;
- o separaie ntre drepturi i instrumente personale i colective;
- o selecie i o carier a personalului dup criteriul calificrilor tehnice, n
opinia lui Weber, aceste caracteristici corespund unui model ideal,
numit birocratic i care se bazeaz pe o autoritate legal raional, spre deosebire de
celelalte tipuri care reprezint autoritatea tradiional i cea carismatic.
Teoriile lui Weber, Fayol, Taylor au permis definirea modelelor structurate
pentru organizaiile complexe, utilizate att n sectorul public, ct i n cel privat.
Inspirat de teoriile lui Fayol, Weber susine c modelul ideal al birocraiei
este valabil att n administraia public ct i n sectorul ntreprinderilor de alt natur.
Analiza realizat de Fayol privind originea definiiei procesului de conducere a stat la baza
analizei practice a lui Weber, ntr-un context public i cu obiective diferite. Definind
modalitile de funcionare, organizare, conducere, control ale birocraiei administrative,
Weber este acela care a introdus ntr-o oarecare msur viermele organizaional n punctul
instituional. Se poate considera concepia weberian ca fiind una managerial, n care
este stabilit distincia clar ntre responsabilitatea decizional luat de conductori politici
i obligaia de a se supune a funcionarilor birocratici, indiferent de convingerile proprii.
El critica situaiile vechi sau actuale n care membrii birocraiei ocup funcii de conducere
ale statului, considernd c exist un mare risc ce deriva i contraperformana birocraiei.
Din perspectiva concepiei tradiionale a managementului public, putem
identifica urmtoarele caracteristici:
- o centralizare puternic manifestat la nivelul centralizrii puterii i a
responsabilitilor aparatului de stat pe de o parte, iar pe de alt parte, a altor
persoane juridice ale dreptului public;
- personalul recrutat i administrat dup sistemul carierei, caracterizat prin
faptul c agenii publici au posibilitatea de a-i urma planul de carier n
cadrul instituiilor publice;
- utilizarea unor instrumente ale managementului privind decizia
responsabilitilor publice, amintim metoda costuri avantaje, contabilitatea
analitic i raionalizarea alegerilor bugetare;
- o diluare a responsabilitilor de gestiune prin aplicarea unui principiu
fundamental al contabilitii publice, avnd n vedere separarea ordonatorului
de contabilul public. Conformitatea primeaz n faa eficacitii;
- absena grijii pentru rentabilitate, care se manifesta i la nivelul remunerrii.
n ceea ce privete evoluia managementului serviciilor publice, n perioada
existentei unui volum mai redus de activitate a instituiilor publice, acesta i exercita
funciile de autoritate sau caracterul public. Grija pentru bunurile publice, pentru
cheltuielile publice, pentru egalitatea n faa serviciului public este caracteristica regulilor

36

tradiionale ale managementului public i codificate n Dreptul public, Dreptul
administrativ i Dreptul financiar.
Noiunea de management public, considerat ca fiind o concepie modern,
introdus n instituiile publice, apare pe fondul unor evoluii de tipul:
a) creterea interveniilor publice, prin diversificarea activitilor i implicarea
autoritilor publice n activiti economice;
b) critici aduse metodelor tradiionale de conducere i n special aspectelor
paralizante;
c) evoluiile sociologice care au condus la o anumit diluare a noiunilor de bunuri
publice i de serviciu public, fenomen strict legat de dezvoltarea interveniilor
publice.
Ele au condus la ntoarcerea instituiilor publice ctre sectorul privat pentru
examinarea modului de exercitare a managementului n sectorul privat. Acest fapt s-a
realizat prin introducerea modurilor de organizare i funcionare inspirate din sectorul
privat n administrarea instituiilor publice, cteodat chiar n contradicie cu dreptul
acestor instituii. n aceste momente, managementul structurat din ntreprinderile private
cunotea importante evoluii, prin schimbarea tehnicilor de administrare, noile funcii ale
ntreprinderii, integrarea noiunii de descentralizare etc.
Instituiile publice promoveaz o nou cultur a instituiei, avnd ca exemplu
o important evoluie a sectorului care i-a servit drept model sectorul privat. n acelai
timp, au fost pstrate exigentele sectorului public i ale dreptului care i sunt aplicate.
Dezvoltarea a impus noi exigente:
- cutarea eficacitii a determinat organizaiile publice s construiasc n jurul
noiunii de eficacitate o nou concepie, concepie nscut din ntreprinderile
private, redus la rezultatul exploatrii, care nu poate fi transferat
majoritii sistemelor publice;
- recunoaterea responsabilitilor individuale apare att la nivelul exercitrii
misiunii, ct i n administrarea carierei;
- procedurile de contractualizare, pentru descentralizarea responsabilitilor i
exigena recunoaterii acestor responsabiliti individuale;
- introducerea tehnicilor moderne de management, cum ar fi managementul
participativ, tehnicile calitii, administrarea crizei sau marketing public.
Dinamica rennoirii serviciului public i definirea noii culturi a
ntreprinderii serviciului public oblig la trecerea de la logica mijloacelor considerate ca
date i inepuizabile la logica rezultatelor.
Introducerea noilor metode de management n organizaiile publice prezint
att avantaje, ct i dezavantaje.
n ceea ce privete avantajele, putem identifica reevaluarea creatoare a unor
stereotipuri:
- introducerea preocuprii pentru performana final reuete reechilibrarea
conformitii a priori fa de reguli;
- dezvoltarea unor numeroase dezbateri asupra interesului i limitelor
managementului;
- deschiderea sectorului public fata de alte medii;
- efectul pozitiv al rezultatelor activitilor.
n ceea ce privete dezavantajele, observm c nu n puine cazuri
transpunerea metodelor de management al organizaiilor private s-a fcut fr a ine cont
de specificitatea modului de aciune a administraiei publice, de istoria sa, de cultura sa.
Acestea au condus la:
- apariia unor situaii mai degrab mediatice dect eficace;
- amestecul termenilor din cele doua sectoare, public i privat;
- o ostilitate crescnd a angajailor fa de iniiativele de schimbare.


37

CAPITOLUL 7

SECTORUL PUBLIC: DELIMITRI CONCEPTUALE

7. 1. SECTORUL PUBLIC

Exist un ansamblu de principii, de norme i de ateptri care disting
organizaiile publice de cele private. Legitimitatea sectorului public presupune abordarea a
dou teme:
1. cea care vizeaz distincia public/ privat i;
2. cea care vizeaz funcionarea i impactul sectorului public.
Aceast problem, a legitimitii sectorului public, abordat din diferite
puncte de vedere ale politologilor, economitilor, juritilor, evideniaz fundamentele
construciei sferei publice, pe de o parte, i rolul statului n societate, pe de alt parte.
Aspectul legitimitii este frecvent abordat de ctre evaluatori fiind legat de teoria
sistemelor sociale, legitimitatea autoritii i a deciziilor n sistemul administraiei publice.
Teoriile economice au contribuit la dezvoltarea conceptelor i fundamentelor
structurilor publice; Adam Smith atribuia mai multe sarcini conductorului. Acestea sunt
frecvent puse n discuie: aprarea, justiia, lucrrile publice, educaia, ceea ce ne
conduce s gndim ca liberalismul lui Smith este temperat. n lucrarea ntreprinderile
publice de astzi, Voiin susine ca teoria economic standard justifica recurgerea la
ntreprinderile publice datorita eecurilor pe pia i datorit posibilitii pe care ele o
ofer, de a creste prosperitatea colectivitii. Concluziile intervenionitilor (de inspiraie
mai mult su mai puin keynesiana) rein logica instrumental a interveniei publice i o
pun n serviciul politicii economice.
Prin convenie, economia este mprit n sector privat i sector public. Unii
autori consider c sectorul public furnizeaz serviciile (i n unele cazuri i bunurile) a
cror extindere i varietate sunt determinate nu prin exprimarea direct a dorinelor
consumatorilor, ci prin decizia organismelor guvernamentale, adic, ntr-o democraie,
prin reprezentanii catenilor.
Aceast definiie nu cuprinde ntreaga extindere a activitii sectorului public,
dar conine elementele cheie, n sensul c sectorul public reprezint mai degrab rezultatul
deciziei publice, politice dect al proceselor de pia. Guvernele sunt bazate pe comand
ele pot fora oamenii s respecte aceasta, n timp ce pieele sunt voluntare.
n prezent sunt evideniate patru concepii: concepia birocratic tradiional,
concepia liberal, concepia juridic i concepia modernist.
Concepia birocratic tradiional const n promovarea existenei unui sector
public, pentru a rspunde direct nevoilor sociale ale populaiei. Aceast concepie
folosete fundamentul valorilor serviciului public i apr garaniile funcionarilor.
Concepia liberal care pune n eviden necesitatea delegrii activitilor
publice i limitarea rolului statului privind controlul i reglarea unor activiti.
Exist mai multe grade pe scara acestui liberalism. Adepii extremelor
considera ca statul nu trebuie s intervin dect pentru a arbitra sau pentru a constrnge,
cnd relaiile i contractele individuale sau interorganizaionale nu funcioneaz.
Argumentele concepiei liberale sunt, pe de o parte, delimitarea proprietii de stat de
ineficacitate i, pe de alta parte, nevoia de libertate a ceteanului n faa riscurilor puterii
excesive a agenilor publici.

38

Concepia juridic insista asupra statului de drept, punnd n existena sa
primordialitatea dreptului ca surs incontestabil a alegerilor i a modalitii de funcionare
a organismelor publice, viznd dezvoltarea valorilor unui funcionar neutru i imparial.
Concepia modernist pune accentul pe interes i pe principiile existente,
mbuntindu-le, pentru a le adapta unui context n evoluie. Aceast concepie de dat
recent este mai mult administrativ, fiind dezvoltat de sociologii i managerii promotori
ai managementului public.
Dei sectoarele privat i public sunt de obicei vzute separat, structurarea
economiei n dou sectoare exclusive poate fi artificial i exist foarte multe interaciuni
ntre cele dou sectoare, astfel nct stabilirea unei stricte dihotomii ar putea fi mai
degrab greit.
S-ar putea afirma c economia capitalist modern este un sistem combinat
profund, n care forele sectorului public i privat interacioneaz i sistemul economic nu
este nici public, nici privat, dar implic un mix al celor dou sectoare.
Sectorul privat se bazeaz pe rolul guvernului pentru asigurarea infrastructurii
i legislaiei, fr de care nu ar putea funciona.
Guvernul se sprijin pe sectorul privat pentru ca, acesta produce i ofer
produse, servicii i impozite.
Interaciunea ntre cele dou sectoare este mult mai subtil i este mult mai
bine s apar n interaciune dect separate i antagonice.
Discuia despre guvern i politic se refer de obicei la partide sau
conductori politici i se acord puin atenie formelor de politic. Concentrarea discuiei
se concentreaz asupra acelei componente a guvernului care este preocupat de
modalitatea de transpunere a proceselor politice n rezultate pentru comunitate i ctre
sistemul administrativ. Prin orice definiie, guvernul trebuie s includ personalul angajat
de stat pentru a realiza instruciunile guvernului ales, pentru a administra sau a conduce
instituiile sale.
Procesul politic poate stabili agenda politic, dar detaliile sunt precizate de
administraie. Chiar dac guvernul este pretutindeni n societatea modern, ar fi virtual
imposibil pentru un individ s existe complet detaat de guvern. Contactul cu guvernul al
celor mai muli oameni nu este la nivel politic cu excepia votrii.
Vasta agend a abordrilor zilnice a guvernului referitoare la ceteanul
obinuit este realizat de birocraie. Rezultatele guvernrii sunt numeroase i variate i
includ: furnizarea de bunuri i servicii; impunerea impozitrii; relaia cu alte guverne;
controale asupra oamenilor i bunurilor; implementarea legilor i a regulamentelor.
Administraia reprezint, pentru cei mai muli oameni, realitatea guvernului.
Toate activitile guvernului necesit organizare i personal serviciul public.
Dar operaiunile birocraiei, teoriile i principiile sale nu sunt bine nelese i exista o
curioas ambivalen a atitudinilor publice fa de acestea. n acelai timp, deoarece se
cere ca guvernele s lucreze mult mai efectiv i mai eficace, serviciile publice sunt adesea
vzute ca parazite pentru sectorul privat.
Dominanta guvernului poate reflecta prezena ideologiilor politice i sociale
care se deprteaz de premisele alegerii consumatorului i de decizia descentralizrii. De
asemenea, mecanismul pieei nu poate realiza singur toate funciile economice i, fr
guvern, pieele nu pot funciona din urmtoarele motive:
i) Nu trebuie s existe obstacole la intrarea liber pe piee i consumatorii i
productorii trebuie s aib cunotine profunde despre pia. Pentru a asigura
aceste condiii, este nevoie de reglementari ale guvernului su alte msuri.
ii) Ar putea fi necesar acolo unde concurena nu este eficient datorit costurilor n
scdere.

39

iii) Mai general, aranjamentele contractuale i schimbrile necesare pentru
funcionarea pieei nu ar putea exista fr protecia i impunerea unei structuri
juridice oferite de guvern.
iv) Apar probleme de relaii externe, care conduc la eecul pieei i necesit
soluii prin intermediul sectorului public.
v) Valorile sociale pot necesita ajustri n distribuia veniturilor, care rezult din
sistemul pieei i din transmiterea drepturilor de proprietate prin motenire.
vi) Sistemul de piaa nu aduce n mod necesar o cretere a numrului de angajai,
stabilitatea preului i o rat social dorit de cretere economic.
Sectorul public este necesar pentru a asigura aceste obiective.
Sectorul public este un sector multiform, care integreaz sub diferite aspecte
exigentele managementului public. Putem distinge astfel:
- statul i colectivitile locale care sunt structuri ale dreptului public, finanate
din contribuia public i care nu cunosc fenomenul concurenei;
- instituiile publice;
- structurile de drept privat sub controlul autoritilor publice, fie datorit
obiectului su social, fie datorita regulilor de organizare, fie datorita
posesiunii de capital.
ntreprinderea public este o component important a sectorului public, dar,
o dat cu privatizarea, dimensiunea sectorului public a sczut.
O ntreprindere public sau cu participare public n accepiunea Uniunii
Europene poate fi orice ntreprindere n care statul, colectivitile su instituiile publice
sunt proprietare independent su mpreuna, direct su indirect, cu o parte de capital a crei
importan:
- fie excede o jumtate din capitalul ntreprinderii;
- fie rmnnd minoritare n capitalul ntreprinderii, permit existena sa sau se
conjug cu drepturile specifice, cu puterea public, dispunnd astfel de o
putere efectiva n ntreprindere.
Sunt dou motive pentru a considera ntreprinderea public ca parte a
managementului sectorului public:
- pentru argumentarea domeniului de activitate al guvernului, iar privatizarea
ntreprinderilor publice are implicaii asupra sectorului public ca ntreg;
- ntreprinderile publice genereaz probleme particulare de management, chiar
n comparaie cu restul sectorului public, cele mai remarcabile fiind controlul
i responsabilitatea organizaiilor guvernamentale.
ntreprinderile publice au avut ntotdeauna probleme particulare de
management: responsabilitatea, reglementarea, politici sociale i industriale, politici de
investiii, control financiar.
O ntreprindere public poate fi considerat un tip particular de autoritate:
vinde bunuri i servicii publicului, veniturile revenindu-i n primul rnd ei. Cele mai
multe ntreprinderi publice sunt n sectorul nou bugetar i funcioneaz cu o
independen important.
Definirea activitilor publice din perspectiva teoretic presupune acceptarea
unei distincii ntre diferite tipuri de activitate:
- derivatele care pun n aplicare fora public, de tipul justiiei, aprrii,
administraiei fiscale, sunt cu precdere monopoliste prin natura lor i sunt
ncredinate organizaiilor publice;
- activitile sociale de tipul educaiei, sntii, proteciei sociale;

40

- activitile obinuite de producie de bunuri i servicii. Aceste activiti
provin n principiu din sectorul privat, dar din motive istorice unele sunt
din sectorul public;
- activitile intermediare, care sunt justificabile serviciilor publice i/ su de
interes public.
ntreprinderile publice furnizeaz multe servicii publice sau de utilitate
public: telecomunicaii, electricitate, furnizare gaze, apa, canalizare, transport
feroviar, aerian, maritim i transport public, urban, servicii financiar bancare i
societi de asigurare, marketing agricol etc.
Eterogenitatea sectorului public este evident. Pot fi distinse structuri care
aparin sau nu cmpului concurenial. Dac acceptm c managementul public recenzeaz
ansamblul tehnicilor prin care responsabilii sectorului public conduc instituiile,
identificam cmpul de competene i metode de aciune.

7. 2. DOMENIUL PUBLIC

Literatura de specialitate evideniaz faptul c domeniul public include
bunuri mobile i imobile, care nu sunt susceptibile de a face obiect de proprietate privat
i sunt destinate folosinei publice sau funcionarii serviciului public.
Domeniul public cu propriile sale scopuri i condiii reprezint arena n care
valorile se pot realiza i care nu pot fi realizate adecvat n exteriorul su. Unii economiti
spun c domeniul public este necesar pentru a corecta imperfeciunile pieei, pentru a
furniza servicii care nu pot fi oferite de piaa sau pentru c ele definesc domeniul public n
mod negativ.
Valorile exprimate n domeniul public stabilesc scopurile pentru management,
determina condiiile i specific sarcinile distincte. Ele constituie baza pentru un model de
management public, care se individualizeaz de cel din domeniul privat.
Din analiza modelelor sectorului privat i cel al sectorului public, tabelul 1,
distingem c domeniul public stabilete condiiile care reglementeaz sectorul privat. n
acelai timp, domeniul public, pe lng propria s raiune, protejeaz sectorul privat.
Organizaiile particulare impun propria lor ordine i practic, dar existena lor presupune
domeniul public. Activiti ale domeniului public sunt subcontractate de sectorul privat.

Tabelul nr. 1: Caracteristicile sectoarelor public i privat

MODELUL SECTORULUI PRIVAT MODELUL SECTORULUI PUBLIC
Alegere individual pe piaa Alegerea colectiv prin politic
Cerere i pre Nevoia pentru resurse
nchidere pentru aciunea privat Deschidere pentru aciunea public
Egalitatea pieei Egalitatea nevoii
Cutarea satisfaciei pieei Cutarea justiiei (dreptii)
Suveranitatea clientului Cetenia
Concurenta, ca instrument al
pieei
Aciunea colectiv ca instrument al
politicii

Domeniul public definit ca organizaie cu scop lucrativ, unde se caut valori
colective, este nemrginit. El este domeniul aciunii colective, al cetenilor ca indivizi,
fiecare cu opiniile, cererile i reclamaiile sale. Politica este procesul de determinare a
valorilor colective din diversitatea de interese sociale i economice.

41

Aciunea colectiv poate fi determinat de reprezentanii alei care acioneaz
n numele comunitii sau prin participarea activ a acelei comuniti. Idealul unei
comuniti participative este o provocare pentru administraia aleas. De aceea,
democraia este o valoare de baz pentru managementul n domeniul public.
n managementul n domeniul public, valorile comunitii pot fi cutate,
precum i conceptele privind interesul public. Se caut egalitatea i se stabilete dreptatea,
se caut cooperarea i concurena.
Managementul n domeniul public trebuie s se bazeze pe acceptarea realitii
i a legitimitii cererii publice, sensibil la valorile inerente din cadrul aciunilor sale.

7. 3. BUNURI PUBLICE

Un bun public este considerat produsul al crui consum de ctre un singur
individ nu reduce cantitatea valabil pentru alii. O alt definiie arat c un bun public
(colectiv) este acel bun ce poate fi utilizat n acelai timp sau n momente diferite de toi
membrii unei comuniti i de la folosirea cruia un productor privat nu i-ar exclude pe
cei care nu doresc s contribuie la finanarea bunului (respectiv).
Teoria economic introduce noiunea de bun public pur, care are proprietatea
de a nu afecta consumul unei persoane dintr-un astfel de bun, consumul pentru nici o alt
persoan. Odat ce bunurile publice sunt furnizate pentru un singur consumator, ele
devin disponibile pentru toi consumatorii fr cost marginal suplimentar. Formal,
consumul unui bun privat poate fi reprezentat de relaia:

X
j
= X
i
j


n care: X
j
reprezint cantitatea total consumat din bunul j;
X
j
i
reprezint cantitatea consumat din bunul j de fiecare i
consumator.
Aceasta explic divizibilitatea bunurilor ntre indivizi.
Formal, consumul unui bun public este reprezentat prin:

X
n+j
> X
i
n+j


unde: X
n+j
este cantitatea totala a bunurilor publice posibil consumabil
(pentru j=1... m), de ctre un i consumator.
n acest caz, fiecare al i lea consumator are la dispoziie pentru consum
cantitatea (X
n+j
), indivizibil grupului de consumatori.
Din relaiile prezentate, bunul privat este acela cnd consumul de ctre un
individ mpiedic sau limiteaz consumul ctre alii.
Caracteristica esenial distinct a bunurilor publice const n consumul
nominal. Astfel spus, utilizarea bunului public de ctre un individ nu reduce
disponibilitatea pentru alii.
Modelele bunurilor publice ntlnite n literatura de specialitate utilizate n
clasificarea acestora, se bazeaz pe caracteristicile bunurilor publice de nonexclusivitate i
nonrivalitate. Un bun public este nonexclusiv deoarece poate fi utilizat (consumat)
simultan de mai multe persoane. Un bun public se caracterizeaz prin nonrivalitate,
deoarece pentru orice consumator adiional, costul social marginal este egal cu zero.
Aceste dou caracteristici sunt ale bunurilor publice pure (ex. aprarea naional,
iluminatul strzilor etc. ).

42

Frecvent se ntlnesc confuzii ntre sectorul public, serviciul public i funcia
public. Delimitnd cele trei noiuni prin dimensiunea structural dat sectorului public,
dimensiunea politico cultural pentru serviciul public i dimensiunea juridic n cazul
funciei publice, se regsesc urmtoarele situaii:
- activiti care se gsesc n acelai timp n sectorul public, serviciul public i
funcia public (acelea ale ministerelor, colectivitilor teritoriale) i realizate
de organizaii statale;
- activiti ale serviciului public ce in de funcia public, dar nu aparin n mod
direct de sectorul public (ntreprinderile din sectorul privat aflate sub
controlul sectorului public);
- activiti din sectorul public ce in de funcia public, dar nu sunt din
serviciul public;
- activiti din sectorul public cu destinaie n serviciul public, dar care nu au
statutul funciei publice.

7. 4. DIFERENE NTRE SECTORUL PUBLIC I SECTORUL
PRIVAT

Argumentul pentru o form specializat de management n sectorul public se
bazeaz pe diferenele ntre sectorul public i sectorul privat.
ntr-un moment n care teoriile, tehnicile i condiiile de munc n sectorul
public au premise n sectorul privat, aspectul diferenelor devine deosebit de important.
Dac exist motive de ce cele dou sectoare nu sunt la fel i nu pot fi similare, cazul
necesitii unui management public special devine i mai puternic.
Stillman T. citeaz cteva atribute unice ale organizaiilor publice:
- diversitatea acordurilor instituionale;
- fragmentarea organizaiilor publice i a autoritarilor;
- sensibilitatea special a marilor schimbri socio economice;
- complexitatea, rigiditatea i diversitatea subsistemelor profesionale interne;
- perspective diferite de timp ale fiecrui subsistem;
- incapacitatea de a selecta grupul - inta de audien;
- limite constituionale i legale asupra metodelor/ mijloacelor serviciului.
Exist diferene majore care influeneaz modul de conducere a sectorului
public.
1) Deciziile n sectorul public pot fi coercitive, ntr-un mod care nu este
caracteristic sectorului privat. Cetenii pot fi forai s respecte deciziile, impozitele i
sunt supui sanciunilor care deriv, n final din puterile coercitive ale statului.
Elementul coercitiv nu este prezentat n sectorul privat, dar este important
datorit modalitii dificile de abordare a sectorului public de ctre muli oameni.
Deoarece oamenii au dat putere societii, ei doresc un tratament corect i echitabil de la
instituiile ei. Elementul coercitiv restricioneaz de asemenea modalitatea de a considera
publicul n calitate de clieni.
Nu toate activitile publice sunt coercitive, dar acelea care sunt trebuie
tratate mai atent dect n sectorul privat. ntreprinderile private au o mare libertate n a fi
arbitrare. Ele pot cere diferite preuri de la diferii clieni, ele pot refuza s trateze cu ei,
ele pot ignora procedurile normale. Puterea coercitiv a statului trebuie s nsemne
limitarea derogrii procesului.
2) Sectorul public are forme diferite de responsabilitate n comparaie cu
sectorul privat. n timp ce managerii ntreprinderilor private rspund n faa acionarilor,
angajatul public rspunde n fata conducerii politice, a parlamentului, publicului i a

43

variatelor componente ale parlamentului public i a variatelor componente ale sistemului
judiciar.
3) Managerul serviciului public trebuie s fac fa unei agende impuse din
exterior de ctre conducerea politic. Acest aspect este diferit fa de o organizaie unde
motivaia mprtit la toate nivelurile organizaiei const n a face bani. Prezena
autoritii politice reprezint diferena cheie.
4) Sectorul public ntmpin dificulti inerente n msurarea rezultatului sau
a eficienei i anume i lipsesc criteriile de evaluare. Multe componente ale sectorului au o
problem n msurarea performanei, de asemenea personalul de conducere, unitile de
cercetare chiar ntreaga organizaie poate fi monitorizat prin msuri de profitabilitate n
sectorul public, rareori exist un acord privind scopurile sau msurile activitilor proprii.
Msura brut a profitabilitii ofer un sprijin pentru manageri n sectorul privat.
Dificultatea msurrii performanei n sectorul public, fie c este a
indivizilor, grupurilor sau ntregii organizaii, penetreaz managementul ca ntreg.
Msurarea i evaluarea sunt posibile n sectorul public, dar sunt mai dificile
i, probabil, mai puin semnificative.
Lipsa unei msurri adecvate poate permite unor pri ale serviciului public s
nu ndeplineasc o funcie folositoare i s nu fie analizate. Acest aspect poate s apar i
n sectorul privat, dar este cu mult mai improbabil dect n sectorul public.
Dimensiunea total i diversitatea sectorului public fac ca orice control sau
coordonare s fie dificile. Guvernele i consultanii lor ncearc s coordoneze activitile
cele mai mari i mai complexe ale societii. n teorie, exist responsabilitate politic, dar
n practic, guvernele elaboreaz o gam larg de proceduri de control care adesea se
aplic pretutindeni i sunt frecvent schimbate.

7. 5. SERVICIILE PUBLICE

Serviciile pot fi considerate ocupaii (ndatorii) ale unor persoane, funcii,
aciuni sau munci prestate n interesul cuiva, organisme sau subdiviziuni fcnd
parte dintr-un ansamblu administrativ sau economic n opinia unor specialiti i a teoriei
economice, termenul de servicii este utilizat n urmtoarele specificaii:
service industry referindu-se la organizaiile cu activitate intangibil sau
nestocabil;
service products reprezentat de rezultatul industriei serviciilor, dar i a altor
sectoare economice;
service function activiti la nivelul economiei sau n afara acesteia.

Depind graniele teoriei economice i concentrndu-ne asupra valorii de
ntrebuinare a serviciului, serviciile publice sunt definite ca activiti utile, destinate
satisfacerii unei nevoi sociale.
Termenul de serviciu public este utilizat att n sens de organizaie, de organism
social, ct i n sens funcional, de activitate desfurat. Pe parcursul timpului noiunea de
serviciu public a cunoscut o evoluie contradictorie.
n prima etapa, societatea a tins spre extensia noiunii de serviciu public. Creterea
interveniilor statului i ale colectivitilor locale, multiplicarea structurilor publice, cererea
crescut a utilizatorilor n vederea ntreinerii prin puterea public, nevoile individuale i
colective, jurisprudena administrativ au concurat pentru extinderea cmpului de aplicare
a noiunii. Definiia clasic a serviciului public pune n evidenta natura juridic a organului
care-l presteaz i care este persoana public, statul, colectivitatea locala sau o alta
instituie public.

44

Coninutul definiiei clasice sufer modificri n perioada interbelic, prin condiiile
impuse de practica administraiei publice, respectiv: delimitarea prilor interes
general/interes particular, subliniindu-se c obiectivul major al serviciului public este
interesul celor administrai i nu obinerea profitului; mijloacele puterii publice cu
influen asupra raportului de autoritate dintre persoana privat care servete interesul
general i terii, n favoarea prestatorului i ultima condiie controlul administraiei
asupra activitii de prestri servicii publice.
Prin serviciu public, unii autori neleg un organism administrativ creat de stat,
jude sau comun, cu o competen i puteri determinate, cu mijloace financiare procurate
din patrimoniul general al administraiei creatoare, pus la dispoziia publicului pentru a
satisface un mod regulat i continuu, o nevoie cu caracter general, a crei iniiativ privat
nu ar putea s-i dea dect o satisfacie incomplet i intermediar.
Serviciile publice nelese n sens larg sunt ansambluri de persoane i lucruri create
n vederea satisfacerii unei nevoi publice de ctre o colectivitate public, supuse autoritii
i controlului acesteia.
Furnizorul unui serviciu poate fi public sau privat. Acest lucru presupune n primul
rnd realizarea distinciei ntre persoan public i cea privata. Cea mai mare parte a
sistemelor de drept opereaz cu aceasta distincie (ndeosebi sistemele latine i germanice);
alte sisteme realizeaz distincia, dar mai puin clar (sistemul englez). n acest sens, putem
ntlni n rile europene urmtoarele situaii:
1. furnizorul poate fi public, dar fr a se distinge de autoritatea public nsrcinat cu
determinarea regulilor de organizare a serviciului;
2. furnizorul poate fi public, avnd statut de drept public dar distinct de colectivitatea
responsabil de organizarea serviciului. Este vorba de managementul printr-un
organism de drept public (n dreptul francez este vorba de sistemul stabilimentelor
publice);
3. furnizorul poate avea capital public, dar s fie supus unui regim de drept privat.
Este vorba de managementul printr-o societate privat cu capital public;
4. furnizorul poate fi privat, dar s dispun de un act de putere public, de privilegii
de drept public. Este modelul gestiunii delegate din dreptul francez i de modelele
comparabile cu dreptul anglo-saxon;
5. furnizorul poate fi privat i s nu dispun de nici un privilegiu particular. Este o
gestiune concurenial.
Se observ c statutul furnizorului nu este legat de forma de proprietate. Exist modele n
care proprietatea public este nsoit de prezena unui operator privat-element specific
regimului francez de delegare a serviciului public, n care furnizorul dispune de bunuri ce
sunt proprietatea colectivitii publice.
Organizaiile care pot presta servicii publice sunt: organele administraiei publice,
instituiile publice i regiile autonome de interes public.
n literatura european statul reprezint toate componentele puterilor publice
interne ale unei ri membre a Uniunii Europene. Dar responsabilitatea privind serviciile
publice poate reveni ntr-o ar fie puterii centrale fie puterilor locale. Aceasta
responsabilitate poate determina scheme de punere n aplicare diferite, n funcie de modul
de organizare a naiunii: federalism. regionalism, descentralizare sau centralizare n rile
Uniunii Europene.
n unele ri ale Europei Centrale i de Est, sistemele de asigurare a serviciilor
publice locale variaz n funcie de tipul serviciului i mrimea comunitii locale,
individualizndu-se pentru fiecare ar.
Funciile asumate tradiional de ctre stat care corespund exigentelor primare de
solidaritate politica au justificat apariia i dezvoltarea puterilor de tip monarhic. Sunt

45

funcii tradiional exactice, care formeaz fundamentele statului, structurile de baz ale
comunitii. Este vorba de servicii publice prin excelen care nu pot fi ncredinate
mecanismelor pieei, chiar dac anumite componente ale acestora pot fi asigurate de
ntreprinderi private.

7.6. INFRASTRUCTURA, LOCUINE I TRANSPORT

7. 6. 1. SERVICIILE URBANE

Se numesc servicii urbane acelea pe care colectivitatea este chemat s le furnizeze
cetenilor datorit imposibilitii tehnice de a fi realizate individual.
Sunt numite urbane pentru ca sunt dezvoltate cu precdere n spaiul urban, dar fr
a fi rezervate exclusiv locuitorilor acestui spaiu. Este vorba despre distribuia de ap,
canalizare, colectarea i tratarea deeurilor, serviciilor funerare etc.
Sfera serviciilor urbane tinde s se mreasc n funcie de constrngerile pe care le
creeaz administrarea i efectele asupra spaiului colectiv.
Aceste servicii sunt marcate n funcionarea lor de constrngerile nscute din
protecia mediului, care tinde s devin unul dintre elementele eseniale ale dezvoltrii lor.

7.6. 2. COMUNICAREA I TRANSPORTURILE

Drumurile fac parte n mod tradiional din serviciile publice.
Dezvoltarea mijloacelor de comunicare au fost ntotdeauna o importana surs de
creare a serviciilor publice. Termenul comunicare nglobeaz un ansamblu de funcii
ntre care trebuie distinse:
transportul: se face distincie ntre infrastructura de transport i mijloacele
de transport, care pot aparine unor sectoare diferite (public/privat);
comunicarea informaiilor: este astzi serviciul colectiv care cunoate
datorit evoluiei tehnologice, expansiunea cea mai important;
serviciul potal: se situeaz ntre primele dou categorii de servicii.
Este un serviciu cu statut de serviciu public i care, din ce n ce mai mult, n
contextul mondializrii i al evoluiilor tehnologice rapide, tinde s se extind.

7. 6. 2. 1. ENERGIA

Opus altor sectoare, energia s-a dezvoltat individual nainte de a deveni un serviciu
public. Revoluiile industriale i emergena politicilor economice ale rilor sunt cele care
au condus ca anumite activiti energetice s fie considerate strategice- cu sens economic
i monetar-, fiind subordonate treptat statutelor colective. Dar este un sector parial
subordonat statutului public, aceasta tendina fiind accentuat de evoluia tehnologiilor i
de contextul mondializrii.

7. 6. 2. 2. LOCUINELE.

Politicele publice privind locuinele pot avea finaliti diferite:
o finalitate social: locuine sociale. Serviciul public al locuinelor se
mbin astfel cu politicile sociale;
o finalitate urbanistica: politica locuinelor se mbin cu serviciile
urbane, cu implicaii n materie de mediu i de urbanism.

46

n rile Uniunii Europene exist politici privind locuinele sub forma de reglementri
i de alocaii i servicii privind locuinele cu finaliti restrnse care ndeplinesc ndeosebi
obiective sociale.

7.6. 2. 3. ASISTEN SOCIAL I SNTATE.

Funcia de asisten social nu poate fi absent din exercitarea responsabilitii
politice moderne care a luat progresiv locul sistemelor de ajutoare tradiionale. Secolul XX
a fost caracterizat prin dezvoltarea funciei sociale a statelor i punerea n aplicare a
formulelor de protecie social. Dar dimensiunea acestei funcii poate fi variabil,
manifestat n grade diferite astfel:
intervenie n beneficiul anumitor categorii de populaie defavorizate
(persoane n vrst, copii, handicapai);
sisteme de asigurri sociale cu grupe de risc (boal, accidente de munc,
omaj);
venit minim garantat.

Funcia de sntate reprezint un serviciu public, expresie a aciunii sociale.
O dat cu dezvoltarea rolului economic i social al statului, activitatea sanitar a
devenit un adevrat serviciu public.
n rile dezvoltate coexist adesea att o funcie sanitar public i o funcie sanitar
privat ale cror contururi i relaii mutuale pot fi foarte variate n funcie de situaie, ct i
o funcie de asistena social public cu susinere din sectorul privat.

7. 7. EDUCAIE I CULTUR

Funcia educativ este foarte general considerat serviciu public. Aceast funcie a
fost, din punct de vedere istoric, n cea mai mare parte a rilor Europene, un obiect de
litigiu ntre puterea politica i cea religioas. Doar trziu puterea politic a reuit s
asigure acest funcie.
Este asigurat cel mai des prin gestiune direct de ctre instituiile publice,
coexistnd i instituiile educative private cu sistemele educative publice. Acest fapt a
animat dezbateri i divergene asupra coexistenei unui nvmnt privat i a unui
nvmnt public i asupra categoriilor de forme crora trebuie s le rspund
nvmntul public (formare iniial i/sau continu; formare primar, secundar sau
superioar).
Sportul i cultura. Efectele acestor activiti sunt importante din punct de vedere
individual i colectiv i justific nsumarea colectivitilor sportive i culturale de ctre
colectivitate, n primul rnd n ceea ce privete infrastructura i activitile propriu-zise.
Aceste activiti sunt n multe cazuri de tip comercial, care rar sunt echivalente prin taxe
de utilizare.

7. 8. ROLUL ORGANIZAIEI PUBLICE

Conceptul organizaie prezint caracteristica de evideniere a unor principii sau
realiti. Ea poate fi ansamblu organizat sau invenii sociale destinate realizrii unor
scopuri comune prin efort de grup.
Contrar a ceea ce considera Weber, birocraia-tipul ideal de organizatie care include
o linie de comand strict, reguli detaliate, specializare nalt, putere centralizat n mediul
public, organizaiile sunt mult mai complex de definit. Complexitatea provine de la

47

elementele specifice sectorului public, funcia public, gradul de structuralizare,
capacitatea de adaptare, specificitatea deciziei.
Sarcina organizaiei publice cu sensul ansamblurilor de organizaii n mediul public
este se creeze eficien, eficacitate i valoare adugat, s fie performant. Din punct de
vedere etimologic, conceptul de performan este asociat cu verbul a realiza, a
ndeplini o misiune i a obine rezultate. n opinia unor cercettori, nu exista un sistem de
evaluare capabil s evidenieze bilanul performanei n organizaiile publice, singura
modalitate fiind studierea conformitii legale i regulamentare.
Chiar dac aceast opinie are limitele sale, se consider c este posibil
extrapolarea relaiilor din triunghiul performanei specific sectorului privat n sectorul
public.



eficacitate eficiena


proces bugetar

Triunghiul performanei

Ca i n cazul oricrei organizaii exist un raport de dependen ntre rezultate,
mijloace i obiective i politica general a organizaiei, ceea ce implic trei logici
posibile: logica eficacitii, logica eficienei i logica elaborrii bugetului.
n realitate, n jurul noiunii de performan apar urmtoarele dificulti:
structura organizatoric;
sensul care trebuie dat conceptului;
definirea performanei ateptate;
modaliti de obinere a performanei ateptate;
criterii i indicatori de evaluare a performanei.
Structura organizatoric intervine ntre obiectivele i realizrile organizaiei, influennd
eficiena organizaional. Structura afecteaz eficacitatea i eficiena.


















REZULTATE
OBIECTIVE MIJLOACE

48

CAPITOLUL 8

ADMINISTRAIA - CA SERVICIU,
PUBLICUL - CA I CLIENT

Cerinele care se impun managementului public astzi sunt mult mai complexe
dect erau acum treizeci de ani cnd s-a nfiinat OCDE. Guvernele rilor membre OCDE
sunt nc angajate s promoveze politici menite s realizeze cea mai durabil cretere
economic i s contribuie la prosperitatea economic i social ntr-un context diferit.
Economia mondial este din ce n ce mai dinamic, deschis i competitiv. Importana
sectorului public a crescut semnificativ n sensul c eficiena sa are un impact profund
asupra eficienei economice totale. Mai mult dect oricnd activitile sectorului public
influeneaz mediul operaional al sectorului privat. Un bun management public trebuie s
asigure abordarea adecvat a provocrilor cu care se confrunt societatea.
Structurile nemodificate ale administraiei sunt inadecvate pentru un mediu politic
complex deoarece:
maximizarea performanei economice i asigurarea coeziunii sociale necesit o
adaptare rapid a administraiei la condiiile n schimbare, crearea i exploatarea
noilor posibiliti i astfel o alocare i o realocare mai rapid i flexibil a
resurselor;
organizaiile foarte centralizate, inflexibile, care accentueaz procesul mai mult
dect rezultatele, mpiedic obinerea unor bune performane;
datoriile publice mari i dezechilibrele fiscale exacerbate de recesiune i
consecinele acestora pentru dobnzi, investiii, crearea locurilor de munc-
limiteaz dimensiunea sectorului public i solicit administraiilor s se
concentreze pe relaia cost-beneficiu i managementul public;
reglementrile extinse i greoaie care influeneaz structura cheltuielilor i deci
productivitatea sectorului privat, restricioneaz flexibilitatea necesar pe o pia
din ce n ce mai competitiv pe plan internaional;
schimbrile demografice i evoluiile economico-sociale se adaug la serviciile pe
care comunitatea le ateapt de la administraie, iar consumatorii au un cuvnt
puternic de spus referitor la activitile administraiei i modul de realizare a
acestora.
A determina administraia s fie mai orientat spre client reprezint aspectul central
pentru a o determina s fie mai orientat spre performan. ncercrile timpurii de succes
au fost ntreprinse pentru a schimba cultura instituiilor din sectorul public de la
preocuparea pe interesul propriu ngust la orientarea pe client care s accentueze valoarea
pentru bani.
Au fost realizate progrese semnificative privind mbuntirea accesului clientului
la servicii, creterea transparenei operaiunilor procesului decizional, acordarea unor
compensaii pentru tratament incorect i reducerea greutii administrative prin eliminarea
birocraiei.
ncorporarea flexibilitii, opiunii i libertii de aciune n mecanismele politicii
publice i delegarea autoritii decizionale ctre funcionarii care se ocup direct de clieni
au mbuntit de asemenea deschiderea i receptivitatea sectorului public. Acestea au fost
de asemenea accentuate de stabilirea unor mecanisme consultative care permit proiectarea
serviciilor astfel nct s reflecte mai bine nevoile clienilor.
n ciuda progresului nregistrat exist necesitatea de a insufla aceast orientare spre
client n tot sectorul public i la toate nivelurile organizatorice astfel nct calitatea s

49

devin a doua caracteristic a acestuia. Cteva ri au stabilit standarde ale serviciilor care
specific direct calitatea serviciilor care se ateapt de la acestea i n raport cu care se
evalueaz performana; aceast practic trebuie aplicat pe scar mai mare. Realiznd
acest lucru, interesele clientului trebuie s fie echilibrate cu interesele mai largi ale
contribuabilului, ca echilibru ntre cost i calitate, meninndu-se i receptivitatea
clientului. Activitile sectorului public sunt mai eficiente atunci cnd pieele sunt
competitive. Atunci cnd intensificarea concurenei nu poate fi ntotdeauna posibil sau
adecvat, se apeleaz la respectarea regulilor legate de pia, ceea ce reprezint un element
cheie al reformei n majoritatea rilor. Asemenea schimbri reflect o nelegere profund
ca rezultat al concentrrii pe rezultate; o dat ce s-a decis s se presteze un anumit serviciu,
administraiile au la dispoziie un numr de mijloace pentru a fi sigure c acesta se va
presta cu un optim raport cost-eficacitate. Crearea condiiilor n care organizaiile
sectorului public trebuie s concureze pentru realizarea unor anumite activiti ofer
puternice stimulente pentru a mbuntii calitatea i eficiena.
n acest context, nfiinarea ntreprinderilor i privatizarea reprezint opiuni
importante pentru politica public.
Experiena de succes cu mecanismele de piaa sugereaz capacitatea pentru
adoptarea lor de ctre un numr din ce n ce mai mare de tari. Acordurile orientate spre
pia, inclusiv taxarea utilizatorului, pieele interne, testarea pieei i subcontractarea n
anumite condiii, raionalizarea cererii i economisirea resurselor au produs economii
semnificative, bine documentate, bazate pe eficien. De asemenea, ele au contribuit la
mbuntirea calitii serviciilor i a valorii pentru bani. Cerea generat n aceste condiii a
oferit indicatori relevani de performan i astfel a sprijinit obiectivul privind o mai bun
evaluare a performanelor n sectorul public.

Teoria promovrii intereselor consumatorilor

Rolul primar al instituiilor publice este n primul rnd, acela de a oferi un serviciu
sau un produs unui consumator sau beneficiar, spre deosebire de acela de a oferi locuri de
munc pentru funcionarii publici. Exist o acceptare general a creterii puterii
consumatorilor n defavoarea lurii deciziilor importante de ctre prestatorul de servicii
fr consultarea acestora.
Consumatorul poate fi extern, un membru al publicului sau o firm particular, sau
intern, un minister, o alt organizaie din sectorul public sau un alt departament al
aceleiai organizaii, cum ar fi un serviciu de contabilitate sau de personal.
Serviciul oferit poate fi legat de pli, consultan sau informare, precum i din
domeniul sntii, al educaiei, al transporturilor. Un serviciu poate fi prestat n regim de
pia, adic el trebuie s fie pltit de beneficiar sau poate fi finanat de la buget.
Teoreticienii afirm c exist un dezechilibru de putere ntre cei care furnizeaz
produse i servicii i cei pentru care le furnizeaz. Primii posed toate avantajele puterii i
organizaiei, resurselor i influenei politice. Ultimii cel mult au pe pia opiunea de a
cumpra sau nu un produs sau servicii i -acolo unde exist piee competitive-, de a alege
conform propriilor lor preferine.
Pentru a inclia echilibrul de putere n favoarea consumatorilor, cei care reprezint
interesele lor au identificat cinci factori cheie care ofer un suport structural pentru
promovarea intereselor consumatorului. Acestea sunt principiile de: acces, alegere,
informare, corectare i reprezentare.
Ca prioritate este faptul c oamenii trebuie s aib acces la beneficiile oferite de un
produs sau serviciu. Alegerea lor de produse i servicii trebuie s fie ct mai larg posibil,
pentru a stabili msuri pentru suveranitatea consumatorului i ei au nevoie de ct mai multe

50

informaii, att pentru a le permite s fac alegeri raionale, ct i pentru a le utiliza la
maximum n cutrile lor. De asemenea, ei au nevoie de mijloace pentru a transmite
reclamaiile, nemulumirile lor, cnd lucrurile merg prost i pentru a primii coreciile
adecvate.
n final ei au nevoie de anumite mijloace ca s se asigure c interesele lor sunt
adecvat reprezentate n faa celor care iau decizii ce le afecteaz bunstarea lor.
Aceste cinci principii au fost nti dezvoltate n relaie cu bunurile i serviciile
vndute pe pia. Opiunea consumatorului joac un rol-cheie aici. Oamenii au diferite
cerine i preferine diferite capaciti pentru a plti i diferite opinii despre ceea ce o
constituie valoarea banilor. Acolo unde exist alegere, indivizii pot influena profiturile i
comportamentul productorului prin selectarea produselor i serviciilor cu cel mai potrivit
mix - pentru ei-pre i calitate.
Existena concurenei tinde s lucreze n favoarea consumatorilor prin pstrarea
preurilor mici i a calitii superioare pentru fiecare produs/serviciu.
Serviciile reprezint o serie de tranzacii ntre client i prestator acoperind domenii
mai mult su mai puin palpabile, servicii i produse foarte variate.
Tipul de client cruia se adreseaz un serviciu variaz n funcie de genul de
serviciu precum i de contextul politic i instituional al acestui serviciu. Pentru o serie de
servicii se interfereaz interese ale unor categorii ce includ publicul n general, grupuri de
interese distincte i clieni. n unele ri se folosete cuvntul client pentru a descrie o
relaie legal dintre ceteni i administraie.
Iniiativele privind calitatea serviciilor influeneaz i sunt n acelai timp
influenate de relaia dintre client i prestator care la rndul su este influenat de tipul
serviciului.
Majoritatea serviciilor publice sunt furnizate pentru c ele se consider a fi pentru
interesul public. n sens larg, exist dou tipuri de servicii: unele menite s ofere
oamenilor acces la servicii, de care altfel nu s-ar putea bucura i altele legate de anumite
forme de control social. n acelai timp, resursele sectorului public sunt finite, limitate i
distribuite pe baza unui act de voin politic. Aceasta creeaz o dilem pentru aplicarea
principiilor privind promovarea intereselor consumatorului.
Pe de o parte, natura serviciilor publice sugereaz ca ele sunt de cea mai mare
importan pentru acei consumatori care doresc s le utilizeze; pe de alt parte, interesele
consumatorilor individuali trebuie s fie constant corelate cu interesele comunitii ca
ntreg i alte grupuri care sunt n comunitate.
Receptivitatea n sectorul public se produce la nivelul operaional, unde sectorul
public se afl zi de zi n contact direct cu clientul. Acesta este nivelul unde se poate
produce, dezvolta i consolida dialogul fundamental dintre sectorul public (instituiile,
aciunile sale, funcionarii si ) i clieni.
Dialogul la nivelul operaional depinde ns de funcionarea unei ordini similare la
alte niveluri, superioare din sectorul public.
n primul rnd, cerinele i necesitile clienilor trebuiesc s fie mediate la nivelul
superior al ierarhiei pentru a permite nivelului operaional s ofere clienilor serviciul. n al
doilea rnd, prioritile centrale (politice i manageriale) privind strategiile, standardele
serviciilor i cantitatea resurselor ce pot fi cheltuite trebuie s fie mediate la nivelul inferior
al ierarhiei; cel operaional, n al treilea rnd, standardele serviciilor pot necesita
coordonarea de ctre diferite niveluri ale administraiei. Dialogul trebuie s depeasc
nivelul operaional i s fie incorporat n relaiile de guvernare la toate nivelurile sectorului
public prin urmtoarele sfere de dialog:
1. prima sfera de dialog: ntre politicieni i ceteni (dezbatereapolitic).
Aceasta este n esena relaia dintre politicienii de la nivelurile central i local i ceteni.

51

2. ce-a dea doua sfera de dialog: implicarea clienilor n specificarea
standardelor serviciilor. Aceast tendin este reprezentat de schimbarea naturii sectorului
public i deplasarea acestuia de la un sistem de asisten social la unul receptiv.
3. a treia sfera de dialog: specificarea standardelor serviciilor n contracte
(politicienii i personalul de specialitate).
Se refer la relaia dintre nivelurile politic i operaional din cadrul sectorului
public. Introducerea principiilor dialogului n aceast sfer a sectorului public nseamn
nlocuirea birocraiei tradiionale bazate pe comunicarea unidirecional, de sus n jos, cu
un nou gen de comunicare n doua direcii.
4. a patra sfera de dialog: acordurile interguvernamentale privind
standardele serviciilor. Acest dialog privind standardele serviciilor are loc ntre diferitele
niveluri ale administraiei i anume ntre administraia local i cea central. Acest dialog
poate avea drept rezultat crearea unor contracte sau acorduri care mediaz ntre cerinele de
la centru privind reglementarea i controlul, pe de o parte i auto-guvernare i autonomie
pe de alt parte.

52

CAPITOLUL 9

SERVICIILE PUBLICE

9. 1. TIPOLOGIA SERVICIILOR PUBLICE

Puterea politica este cea care determin nevoile ce au un caracter public i care sunt
satisfcute numai de sectorul public.
Literatura de specialitate distinge:
serviciul public de legiferare;
serviciul public judiciar;
serviciile publice administrative.
Serviciul public de legiferare, la care participa i Parlamentul (camera deputailor
i senatul), adopta normele juridice obligatorii, care reglementeaz n mod uniform la
nivel naional, raporturile sociale.
Serviciul public judiciar, nfptuit de instanele judectoreti, soluioneaz
cuputere de adevr legal conflictele juridice.
Serviciile publice administrative asigur executarea legilor i a hotrrilor judectoreti,
ordinea public, sigurana naional, crearea condiiilor optime de sntate, instrucie
public, cultur, transport.
Criteriile de clasificare a serviciilor publice sunt:
1. dup nivelul de realizare sau interesul satisfcut:
servicii naionale;
servicii locale;
2. dup natura serviciilor publice sau din punct de vedere juridic:
servicii publice administrative;
servicii publice industriale i comerciale;
3. dup forma de proprietate sau regulile juridice aplicabile:
servicii publice monopolizate su regim administrativ;
servicii publice realizate de sectorul public si/sau privat.
4. dup modul de organizare :
ca autoriti ale administraiei publice;
ca instituii publice.

9. 2. TRSTURILE SERVICIILOR PUBLICE

Un serviciu este orice aciune sau execuie pe care un subiect o poate efectua pentru
un altul care este eminamente intangibil i care nu are drept consecin transferul
proprietii asupra unui lucru. Teoreticienii analizeaz serviciile din perspectiva unui
sistem de utiliti n care consumatorul cumpr sau folosete o anumit utilitate, care-i
confer anumite avantaje sau satisfacii, neconcretizate n bunuri materiale i destinate
satisfacerii nevoilor personale sau sociale.
Serviciul este o activitate, un efort, o performana care este n general intangibil i
care are loc n momentul interaciunii dintre consumator i prestator.
Serviciul public este activitatea sau ansamblul de activiti de interes general i/sau
individual prestate de o instituie public sau de organisme ce fac parte dintr-un ansamblu
administrativ cu scopul satisfacerii nevoilor publice.
Serviciile publice locale, potrivit legislaiei romaneti n domeniu (Legea
nr215/2001) pot fi subordonate consiliului local. Acesta se regsesc n organizarea

53

consiliului local i sunt organizate de consiliul local ca regii autonome, societi
comerciale sau n alte forme publice su private. Sunt ntlnite serviciile publice locale
considerate servicii publice industriale i comerciale n domeniul energiei, n domeniul
transporturilor publice, n domeniul salubrizrii, distribuiei apei, canalizrii, distribuiei
gazelor sau servicii publice administrative, serviciile cu caracter exclui administrativ
(protecia civila sau autoritatea tutelar, starea civil, serviciile n domeniul educaiei etc).
Doctrina economic caracterizeaz serviciile prin intangibilitatea, inseparabilitate,
variabilitate, perisabilitate.
a). intangibilitatea serviciilor exprim faptul c ele nu pot fi vzute, prestate, simite,
auzite sau mirosite nainte de a fi cumprate.
Serviciul public poate fi perceput de ctre potenialii cumprtori prin prile
tangibile, evideniate de acele aspecte legate de: facilitile acordate consumatorului /
utilizatorului, componenta uman a mediului, capacitatea de comunicare prin serviciul
public i atunci cnd este cazul, preul. Deci, instituia public sau privat este obligat s
produc dovezi pentru a materializa serviciul public.
b). inseparabilitatea serviciilor, const n aceea c prestarea i consumul au loc
simultan, prestatorul fiind parte component a serviciului respectiv n cazul serviciilor
publice (educaia, sntatea, cultura) simultaneitatea prestrii i consumului serviciului
presupune i participarea consumatorului/utilizatorului la prestarea serviciului.
c). variabilitatea serviciilor, caracteristici ce semnific imposibilitatea repetrii acestora
n mod identic de la o prestaie la alta, ele depinznd de factorul uman prestator i de
variabila timp. Standardizarea prestrii serviciilor publice nu poate fi asigurat ntlnind
situaia personalizrii serviciilor. Aceast caracteristic impune instituiilor publice i/sau
private realizarea controlului calitii serviciului public. Pentru aceasta, literatura de
specialitate evideniaz existena procesului de control al calitii serviciilor n trei etape:
selectarea, pregtirea personalului, elaborarea hartei serviciului.
d). Perisabilitatea, reprezint capacitatea serviciilor publice de a nu fi stocate sau
inventariate.

9. 3. PRINCIPIILE ORGANIZRII I FUNCIONARII
SERVICIILOR PUBLICE

n conformitate cu legislaia din Romnia (Constituia Romaniei 215/2001 privind
administraia) autoritile administraiei publice locale pot nfiina servicii publice
respectnd principiile: eficienei, descentralizrii, necentralitii, cuantificrii, adoptrii,
continuitii. Legea stabilete ca administraia public n unitile administrativ-teritoriale
se ntemeiaz pe principiile autonomiei locale, descentralizrii serviciilor publice,
eligibilitii autoritilor administraiei publice locale i consultrii cetenilor n
problemele locale de interes deosebit.
Principiul descentralizrii.
Serviciile publice se manifest prin transferarea serviciilor de la centru spre
comunitile locale cu scopul satisfacerii nevoilor sociale.
Descentralizarea permite serviciilor publice s se administreze ele nsele sub
controlul statului care le confer personalitate juridic, le permite constituirea unor
autoriti proprii i le doteaz cu resursele necesare.
Literatura de specialitate consider c descentralizarea serviciilor publice este o
descentralizare tehnic, prin care i se confer serviciului public personalitate juridic.
Descentralizarea serviciilor publice const, pe de o parte n acordarea personalitii juridice
(constituirea unor instituii publice, instituii de utilitate public, bazate pe proprietatea
statului sau a persoanelor fizice sau a unor persoane juridice), iar pe de alt parte scoaterea

54

acestora de sub controlul ierarhic i plasarea lor sub regulile tutelei administrative. Deci,
conducerea serviciului public are putere de decizie, autonomie financiar, are
personalitate juridic, patrimoniu i drept de a se prezenta n justiie.
Principiul egalitii n fata serviciilor publice este un principiu general al
dreptului care a suscitat o jurispruden complex. Acest principiu este impus de faptul ca
toi cetenii se bucur de aceleai drepturi i toi trebuie s beneficieze n aceeai msur
de serviciile publice.
Principiul eficienei serviciului public presupune realizarea raportului optim ntre
cost, cantitatea i calitatea serviciilor n condiiile satisfacerii nevoilor publice.
Principiul neutralitii presupune funcionarea serviciului public cu scopul
satisfacerii nevoilor sociale i nu cel al satisfacerii unor interese particulare sau n
detrimentul altora.
Principiul cuantificrii permite cuantificarea serviciului public, evaluarea rapid
a activitilor serviciului.
Principiul cuantificrii serviciului public presupune ca administratorul
serviciului public s fie n msur s asigure o funcionare regulat pe care utilizatorii s
aib dreptul s o menin, iar regularitatea serviciului public induce reguli complexe.
Principiul adaptrii serviciilor publice are un coninut ambiguu. ntr-o anumit
msur el este contragreutatea principiului continuitii. El semnific faptul c serviciile
trebuie s se adopte la exigenele evoluiilor tehnologice sau sociale. Dar nu semnific i
faptul c serviciile au obligaia s se transforme n orice condiii i n funcie de orice
dorin exprimat de ctre utilizator.
Situaia monopolului de care beneficiaz nc utilizatorii serviciului public,
justific determinarea regulilor care se aplic serviciilor publice i de natur s garanteze
utilizatorilor un nivel al prestaiilor pe care acetia l ateapt. Absena concurenei nu le
permite s se ntoarc la produsele alternative, n cazul unei nemulumiri.

ELEMENTE DE MARKETING PUBLIC

De ce marketing public?
Marketingul permite exploatarea mai bun a slbiciunilor diferitelor segmente,
sugernd serviciului nsrcinat cu producia, punerea la punct a produselor adaptate la
cerinele fiecruia. Segmentarea pe care marketingul public ar putea s o pun n aplicare
ar trebui s conduc la i o mai mare egalitate.
Punerea n funciune a unei structuri de marketing public necesit utilizarea
metodelor de cercetare a nevoilor clientului.
n ultimele decenii specialitii i-au pus problema existenei unei trsturi-
concept a noului marketing evolutiv ntr-o epoc marcat de deteriorarea mediului
nconjurtor, epuizarea resurselor naturale, creterea exploziv a populaiei, srcie i
foamete, neglijarea serviciilor sociale. Acesta a fost denumit marketing social i definit ca
sarcin a unei organizaii s determine nevoile i interesele pieelor-int i s ofere
satisfacia ateptat ntr-un mod mai eficient dect concurenii si, n aa fel nct s
menin su s sporeasc bunstarea consumatorilor i a societii. (Kotler, 1933). n
aceste condiii, politica de marketing a ntreprinderii tine cont de profilurile ei, de
satisfacia consumatorilor i de interesul public.
Cine spune marketing spune schimbri ntre o organizatie i piaa sa. Dincolo de
conotaiile mai mult su mai puin fericite ale acestui termen trebuie s aflm nainte de
toate dac n sectorul public se poate vorbi despre conceptul de piaa. Aadar, mai nti
trebuie s ne ocupam de acest public/consumator care intr acum n joc.

55

Managementul public utilizeaz n mod tradiional pentru beneficiarii serviciului
termenul de utilizator, termen care acoper noiunea de serviciu public. Dar din ce n ce
mai mult, administratorii publici utilizeaz termenul de client, care acoper o relaie
clasic ntre furnizor i beneficiarul de servicii.
Promovarea intereselor consumatorilor a devenit o mod aprobat oficial. n
spitale, coli, servicii de consultan i informaii, managerii sunt ndrumai s acorde mai
mare atenie dorinelor consumatorilor, s ofere consumatorului opiuni mai largi i s
dezvolte tehnici pentru marketingul serviciilor.

Specificul activitii publice i consecinele sale n planul pieei.
1. O activitate a serviciilor
Sectorul public furnizeaz mult mai multe servicii dect bunuri. Principalele
caracteristici ale activitii serviciilor sunt:
caracterul nematerial al produsului sau al prestaiei;
simultaneitatea dintre producie i utilizare;
contactul direct ntre prestator i utilizator;
participarea utilizatorului la producereaprestaiei.
n cadrul sectorului public, dimensiunile care vizeaz inter-relaia
prestator/utilizator sunt fundamentale deoarece ele privesc ntreaga populaie, iar prestaia
este deosebit de vizibil. Serviciul public tradiional se caracterizeaz tocmai printr-o
relaie dezumanizat i procedural ntre funcionarul public i utilizator, o activitate
impersonal, recurge la nite formaliti standardizate la circulare i imprimante tip pentru
concretizarea prestaiei. Acest fapt genereaz dou mari dificulti: mai nti acutizarea
insatisfaciei utilizatorului care poate fi legat att de prestaia n sine (nepersonalizat,
deci puin adaptat la nevoile specifice), ct i de relaia cu interlocutorul public care se
dovedete a fi n mod clasic rece i indiferent; apoi este vorba despre sistemul crescut al
greelilor, datorit participrii utilizatorului la activitatea respectiv (de exemplu, n ceea
ce privete completarea unui formular), totul fiind lipsit de explicaii i de o pedagogie
individualizat. De aici rezult termenele foarte mari, amnrile, costurile tot mai ridicate.

2. O eterogenitate a misiunilor
Numeroi autori (Labourdette, Kotler) i practicienii publici au cutat s
evidenieze caracteristicile serviciilor publice.
O prim difereniere se face adesea ntre cele dou extreme: pe de o parte
activitile statului i pe de alta parte activitile de furnizare a serviciilor avnd o conotaie
comercial (chiar dac avem adesea i servicii gratuite) ntr-un context mai mult sau mai
puin concurenial. Aceasta face ca marketingul s vizeze n mod direct activitile de
furnizare a serviciilor din a doua categorie i mai puin evident este n privina activitilor
statale din prima categorie.
n perioada anilor 70 unul dintre cei mai mari specialiti americani din domeniul
marketingului, Kotler, propunea diferenierea n patru familii de activiti publice:
ntreprinderile publice din sectorul afacerilor, la care autorul considera ca
marketing-ul este aplicabil;
organizaiile care furnizeaz n mod gratuit servicii utilizatorilor (de tipul:
colile, poliia, pompierii) pentru care numai dimensiunea preului nu ar fi
transferat din marketig-ul privat.

56


Management public
Organismele de transfer (de tipul: securitatea social, administraia fiscal, vama
etc.), puin preocupate a priori de marketing, chiar dac contribuabilul poate fi considerat
mai degrab un client.

Mediul marketingului
Toate elementele din mediul marketingului sunt legate ntre ele i deci nu trebuie
privite ca elemente izolate. Marketingul nsui este un element care influeneaz
societatea. Principalele elemente ale macromediului sunt: mediul demografic, mediul
economic, mediul tehnologic, mediul instituional, mediul cultural.
Demografia descrie populaia n termeni de dimensiune i rata de cretere,
distribuia pe grupe de vrsta i sexe, densitatea, gradul de urbanism, migraia i structura
etnic, tipuri de gospodrii, venit i educaie. Dezvoltarea infrastructurii (osele, ci
ferate, porturi, aeroporturi, telecomunicaie etc. ) poate duce la creterea pieei pentru
serviciile unei organizaii, dar poate reprezenta o oportunitate prin ea nsi. Elementul
geografic trebuie luat n considerare n special cnd se ncearc ptrunderea pe piee
externe.


Economic/ Mediul macro Ecologic/
Instituii Grup de
Financiare interes

Mediul micro
Social/Guvern Furnizori Clieni Legal/
Municipalitate Guvern
ORGANIZATIE
Distribuitori Concureni
Tehnologic Fizic

Demografic Cultural/ Geografic Infrastructura


Mass-media


Mediul economic afecteaz puterea de cumprare. Este esenial pentru
marketing s urmrim evoluia structurii venitului, structura cheltuielilor i a economiilor
i elasticitatea cererii n funcie de venitul utilizatorului. Venitul net este cheltuit pe
consum sau economisit.

Regula general este ca, cu ct venitul este mai mare, are loc o cretere a economisirii.
ablonul dup care au loc cheltuielile este legat de venitul disponibil ( procentul cheltuit pe
hran scade pe msur ce cresc veniturile). Elasticitatea cerere-venit arat tendina cererii
pentru un produs, la diferitele trepte de venit. Mediul economic general este descris de
ctre produsul intern brut, balana de pli, datoriile externe, datoriile naionale, rata
inflaiei i rata omajului. Evoluia acestor indicatori arat c tendina pieei este de
cretere (revigorare) sau de descretere (recesiune).

57

Mediul tehnologic reprezint att oportunitile, ct i pericolele. Apariia unor
tehnologii elimin din competiie vechile tehnologii. Impactul tehnologic asupra
marketingului se manifest asupra sarcinilor i instrumentelor ( de ex., telecomunicaiile i
mijloacele de comunicare), ct i asupra cererii de pia (de ex., cererile pentru sistemul
de calcul).
Sistemele de pia
Considernd existenta tipologiilor de piee (guvernamentale, interne, ale
utilizatorilor/consumatorilor, productorilor i de resurse) i a sistemului relaional stabilit
la nivelul acestora, Kotler apreciaz c raportul dintre Guvern i celelalte piee este
caracterizat de urmtoarele elemente:
- Guvernul reprezint o pia;
- Guvernul cumpr bunuri de pe pieele resurselor, productorilor i le
pltete;
- Guvernul impoziteaz pieele (interne, ale productorilor, de resurse, ale
utilizatorilor/consumatorilor);
- Guvernul ofer serviciile publice i/sau de interes public.
Serviciile publice pot fi asigurate sub un regim de monopol sau sub un regim
concurenial, distingnd patru serii de probleme legate de aceast alternativ:
(1) concurena sau absena concurenei prin atribuirea dreptului de exploatare;
(2) concurena sau monopolul n gestiune;
(3) reglementarea pieei;
(4) efectele asupra preurilor.
Resurse Resurse
Pieele de resurse
Bani Bani

Servicii Impozite
Bani Bunuri



Impozite
Bunuri Servicii
Pieele Pieele guverna- Pieele utilizatorilor
productorilor mentale consumatorilor
Servicii
Bani

Impozite Servicii
Bunuri Bani


Bani Bani
Pieele interne
Bunuri, Servicii Bunuri, Servicii


Fluxurile ntr-un sistem economic


58

A. Accesul la pia- cnd accesul la pia nu este deschis tuturor, atunci se ridic
problema procedurii de acces.
Dac a existat un monopol legal, aplicarea concurenei pentru accesul pe pia nu
mai are sens. n caz contrar, ea este util i chiar necesar i nu ar face dect s garanteze
c operatorul/operatorii cei mai competitivi vor beneficia de pe urma ei.
UE a dorit s formalizeze regulile concurenei, care sunt cu precdere regulile de
organizare a competenelor, pentru atribuirea drepturilor de exploatare. Ea a fcut acest
lucru din motive evidente ale concurenei intraeuropene.
Diferite ri au practici diferite, corespunznd specificaiilor lor, dar care sunt
constrnse s respecte directivele europene.
B. Concurena su monopolul gestiunii situaia monopolului de exploatare este
destul de larg rspndit n ceea ce privete gestiunea serviciilor colective.
Aceasta ar trebui s asigure cea mai bun alocare a resurselor, s garanteze
utilizatorului satisfacia regulilor serviciilor colective (egalitatea de acces, egalitatea de
tratament, continuitatea), s contribuie la dezvoltarea economic i social a naiunii i,
cteodat, s furnizeze venituri suplimentare la buget, fie c aceasta este naional sau
local.
Marile sisteme n reea au fost concepute, din raiuni evidente ale economiei
mijloacelor i spaiului, sub regimul monopolului. Extinderea i gestiunea acestora sunt
concepute astzi mult mai simplu, att n sisteme ale monopolului, ct i n sisteme
concureniale.
Toate acestea explic faptul c o parte destul de semnificativ a serviciilor colective
trebuie s fie asigurat de un regim tip monopol. Aceasta este dreptul comun al
serviciilor necomerciale, cele pe care legislaia european le numete servicii de interes
general, fr s adauge aici calificativul economic.
n aceast categorie se regsesc serviciile regale (justiia, poliia, aprarea,
activiti externe) i, ntr-o mare msur, serviciile sociale, educative, sanitare, care
corespund a ceea ce legislaia francez numete servicii publice cu caracter administrativ.
Monopolurile i gsesc, n egal msur, justificri puternice n existena marilor
reele: energie, transport. Managementul acestor mari reele se deschide posesiv ctre
concuren, dar destul de mult monopolizat.
Noiunea de monopol nu induce implicit sistemele omogene i unice ale
managementului serviciilor colective. Cnd sistemul este de competen local,
monopolul exist doar pe plan local. Din acest moment, sistemul care rezult de aici nu
d imaginea unui monopol. Acestei definiii i corespunde reeaua de distribuie a apei,
dar i reelele de salubritate, n numeroase ri ale Europei.
Unii autori apreciaz c, ntr-un univers concurenial, statutul public este un
obstacol, datorit dificultilor din arierate i slbiciunilor procesului decizional i al
managementului personalului; n acelai mod ei apreciaz c acionarul public, datorit
constrngerilor la care este supus, are un comportament mai puin raional dect acionarul
privat. Alii apreciaz c o societate cu capital public poate s supravieuiasc i chiar s
se dezvolte ntr-un univers concurenial, din momentul n care statutul sau /i modul de
funcionare sunt identice cu cele ale unei ntreprinderi private.
C. Reglarea pieei Regimul concurenial nu poate fi conceput fr un mecanism
de reglare a pieei, motiv pentru care activitatea asigurat nu mai are caracterul serviciului
colectiv. O activitate care va fi exercitat fr ca autoritatea public s impun
constrngeri, altele dect cele acceptate de legislaia n vigoare, nu ar putea, cu siguran,
s se constituie serviciul colectiv.
Concurena care exist pe pia este o concurenta ncadra. De altfel, sistemele
concurenial ale serviciului colectiv nu sunt cel mai adesea sisteme oligopol.

59

Adesea, concurena apare trziu, prin suprimarea unui monopol care nu a permis
numeroaselor ntreprinderi s se poziioneze pe piaa vizat (n anumite cazuri, concurena
este produsul mpririi monopolurilor preexistente).
Costurile de intrare pe aceste piee, adic investiiile fcute, sunt adesea dintre cele
mai ridicate: transporturi, energie, telecomunicaii.
Exemplul-tip n acest domeniu este cel al telecomunicaiilor. Ieirea dintr-un
sistem monopolizat nu permite numeroaselor ntreprinderi s apar pe piaa, inndu-se
cont, printre altele, de costurile ridicate la intrarea n acest sector.
Mecanismele, chiar cele de funcionare a pieei, conduc la aliane sau regrupri.
Aceste situaii oligopoliste sunt argumente suplimentare pentru care se organizeaz
sistemele de reglare a pieei, pentru a exista recrearea monopolurilor sau constituirea
alianelor.
Astfel, exist o distan remarcabil ntre imaginea teoretic a unui sistem
concurenial a serviciului public i realitatea sistemelor de pia a serviciilor colective n
Europa.
D. Efectele asupra preurilor Se pleac n general de la principiul conform cruia
concurena este un factor de scdere a preurilor.
3. Studiul comportamentului clientului
Obiectivul acestui studiu const: n amonte, n cunoaterea pieei (studii de piaa)
i n aval, n evoluia i interpretarea comportamentului clientului (anchete ale gradului de
satisfacere).
Studiile "n amonte"
Logica n amonte se desfoar din ce n ce mai mult la nivelul comunicaiilor
locale. Astfel, o autoritate a administraiei locale studiaz practicile i ateptrile
utilizatorilor, cetenilor, realizeaz sondaje n scopul testrii unor idei de activitate i al
nelegerii reaciilor la o situaie general etc.
Pentru ca metodologia s fie riguroas, aceste sondaje i studii, se sprijin pe
tehnici statistice, alegerea unor eantioane i segmentarea utilizatorilor pentru a identifica
diferite tipuri de nevoi. Astfel de criterii, precum: categorii de vrsta, socio-profesionale,
tendina politica eventual, vor constitui variabile utile pentru nelegerea pieei actuale
su poteniale.
Studiile pot permite confruntarea dintre cererea mai mult sau mai puin explicit a
clienilor i posibilitile de ofert ale organizaiei publice, iar dup aceasta operarea unor
opiuni n consecin.
4. Segmentarea
Prin segmentare se nelege gruparea clienilor n grupe omogene.
Segmentarea este identificarea grupelor de indivizi sau ntreprinderi cu
caracteristici comune, care au o implicaie semnificativ n strategia de marketing.
Scopul segmentrii pieei este de a dezvolta un mix de marketing, care s fie
efectiv n slujba clienilor. Metoda const n gruparea subiecilor care au nevoi i
preferine similare, n aceeai grup i apoi identificarea acestora.
Procesul segmentrii include:
1. Definirea pieei poteniale.
2. nelegerea nevoilor i a preferinelor.
3. Descrierea variabilelor i a criteriilor de segmentare.
4. Gruparea subiecilor dup criteriile de segmentare relevante i opionale.
5. Alegerea unuia sau a mai multor segmente drept int a campaniei de
marketing.
Pentru a grupa subiecii pe piaa consumatorului se utilizeaz trei criterii principale
de segmentare: comportamentul, aspectul psihologic i profilul.

60



















Evaluarea segmentelor se realizeaz din perspectiva urmtorilor factori:
a) Factori de piaa:
- dimensiunea segmentului i rata creterii;
- rata creterii segmentului;
- bariere la intrarea i la ieirea din segment.
b) Factori de concuren:
- natura concurenei;
- ameninarea din partea noilor intrai.
c) Capabiliti:
- marketing;
- tehnologie;
- management.
Pentru evaluarea unui serviciu public este necesar s determinm numrul potenial
de clieni, sau n unele cazuri a clienilor grupului int i compararea acestora cu
populaia clienilor reali. Orice discrepan poate s indice problemele privind
disponibilitatea sau accesibilitatea serviciului. Acest lucru indic urmtorii pai:
a) Identificarea necesitilor i a clienilor grupului-int. Cine sunt clienii
poteniali ai serviciului? Ce caracterizeaz acest grup?
b) Examinarea resurselor. Aceasta nseamn examinarea diferitelor servicii
disponibile unui anumit grup de consumator, examinare care ar trebui s
conin informaii de genul: cine i ce servicii ofer, unde i cnd sunt
disponibile aceste servicii, care este nivelul ofertei. Sunt de asemenea
importani factori care determin accesul la servicii (preul, disponibilitatea,
criteriile de selecie etc. )
O problem important n analiza necesitilor este identitatea clienilor poteniali ai
unui serviciu dat. Se pot face cercetri pentru a determina gradul problemelor poteniale i
soluiile acestora, pentru a stabili caracteristicile populaiilor care pot folosi un astfel de
serviciu. O astfel de cercetare ofer i informaii privind gradul n care este folosit un
serviciu de diferite subgrupuri de consumatori, surse importante de informaii de acest gen
sunt statisticile publice, cercetrile precedente etc. Un alt instrument este estimarea
sintetic: utilizarea statisticilor populaiei pentru a estima rspndirea unei probleme sau a
Stilul de via
Demografia
Personalitate Socioeconomie
Geografie
Profilul Aspectul psihografic Comportamentul
ine cont de:
Satisfacerea
nevoilor publice
Ocazia de
cumprare
Comportarea de
cumprare
Utilizare
Percepie i
credin

61

unei necesiti n cadrul unui subgrup sau a unei categorii a populaiei, presupunnd c
ratele rspndirii sunt similare.
c)Analiza clienilor: Pentru a descrie un grup vizat se folosete un model
comparativ. Comparaiile estimrilor privind populaia i profiturile actualelor
populaii de clieni su utilizatori, pot evidenia probleme privind preurile sau
diferene privind disponibilitatea, accesibilitatea unui serviciu dat.
d)Analiza utilizrii reale: Studiile privind frecvena utilizrii serviciilor publice
raportat la ateptri pot evidenia diferene care s ridice problemele existente.
Analiza de acest fel ar trebui, de asemenea s includ studii privind obstacolele
n utilizarea serviciilor (obstacole fizice, financiare, obstacole legate de timp,
variaii culturale care fac serviciile inacceptabile sau competiia din partea altor
prestatori). Acceptabilitatea ar trebui raportat i la cunoaterea serviciilor.
Pentru aceasta, este adecvat adesea i sondarea unui segment relevant al
populaiei utilizatorilor poteniali. Aceste sondaje ar trebui folosite pentru a
indica att frecventa ct i distribuia problemelor sau necesitilor i a variaiilor
n rndul populaiei. n general, sunt disponibile trei metode de sondare:
1. Interviurile. Acestea sunt costisitoare, dar permit schimburi de la o
persoana la alta, n profunzime. Este de asemenea, cea mai bun
metod de a include membrii defavorizai sau marginalizai ai societii.
2. Interviurile prin telefon. Permit n mare msur aceleai tipuri de schimbri
ca i cele fa n fa, dar este mai uor pentru clieni s refuze participarea.
Ele sunt mai puin costisitoare.
3. Sondajele prin posta. Sunt flexibile i ieftine. Costurile sczute permit
creterea eantioanelor. Tehnicile moderne garanteaz o rat adecvat a
primirii rspunsurilor.
e)Sondajele populaiei. Sondajele mai mult su mai puin locale caut s
depeasc tendina sondajelor de piaa de a oferi estimri prtinitoare sau prea
restrictive, privind necesitile su dorinele n rndul populaiei vizate.
n acest caz, scopul este de a se crea o impresie privind acceptabilitatea su
legitimitatea unui serviciu disponibil, precum i de a se intra n contact cu potenialii
utilizatori care dintr-un motiv su altul nu utilizeaz serviciul.
Trebuie remarcat faptul ca sondajele nu sunt numai instrumente de colectare a
informaiilor, ci ele sunt i reactive ntr-o oarecare msura. Ele produc ateptri n rndul
persoanelor chestionate.
n vederea ilustrrii conceptului general de strategie se pot folosi urmtoarele
definiii:
a) un plan stabilit pentru un scop anumit;
b) procesul de planificare pentru ceva anume sau un plan ntocmit cu pricepere.
n contextul de marketig, o strategie se refer la urmtoarele:
planul activitilor pe termen lung (1-5 ani) pentru atingerea obiectivelor
bine definite;
resursele necesare pentru atingerea acestor obiective.
Strategia de marketig este abordarea fundamental, utilizat de organizatie, pentru
a-i atinge obiectivele i ea consta n decizii cu caracter de lege, cu privire la piee int, la
plasarea pieei, la variabilele de care dispune organizaia pentru influenarea pieei -
marketing mix i la nivelul cheltuielilor de marketig.
Strategiile de marketig sunt concepute conform cu ierarhia obiectivelor stabilite de
organizaie, n funcie de sarcina sa, care depinde de atingerea obiectivelor formulate
explicit.

62

O prim formulare strategic se dovedete a fi fundamentat pentru organizaia
public: aceea a poziionrii sale, mai ales fa de prestrile sale n mediul su. Odat cu
dezvoltarea unor multiple turbulene economice, socio-culturale, tehnologice, pe care le
nregistreaz sfera public, poziionrile iniiale s-au pierdut n mod progresiv i nu sunt
ntotdeauna reactualizate n termeni precii. Or, o poziie const n precizarea misiunii, a
valorilor, a prestaiilor, a specificaiilor i a diferentelor sale, n raport cu ali ofertani
concii, i n pstrarea acestei formulri ca pe o referin intern i extern.
Succesul sau eecul organizaiei depinde de:
(1) strategiile eficiente de organizare:
ncotro se ndreapt?
cum se ajunge acolo?
care este planul de aciune?
(2) sisteme eficiente de operare cu elemente-cheie:
creterea calitii serviciilor;
satisfacerea clienilor/nevoilor publice;
micarea cheltuielilor;
creterea eficienei.
(3) utilizarea eficient a resurselor umane solicitat:
capturarea intereselor individuale;
motivarea;
promovarea aprecierii i a sistemului de compensare.
Sintetiznd, strategia de marketing reprezint abordarea fundamental care sprijin
realizarea obiectivelor. Ea presupune luarea deciziilor cu caracter complex privind:
a)- pieele-int;
- plasarea pieei;
-grup int de utilizatori/consumatori;
b)- variabilele organizaiei pentru influenarea pieei-marketig mix;
c)- nivelul cheltuielilor de marketing.

Elementele definitorii ale strategiei de marketing:
A. Strategia de aciune
Ce servicii trebuie furnizate?
Cu ce costuri?
La ce pre?
Pe ce pia?
Care vor fi canalele de distribuie?
Produsul/serviciul
Identitatea organizaiilor publice este cu att mai clar cu ct aceasta poate explica
opiunea produselor/serviciilor sale, evitnd s fac totul inclusiv ceea ce nu ine de
rolul su, ntr-o logic imperialist mai mult sau mai puin contient.
Prima sarcin a marketingului, n general, este s cunoasc nevoile publicului
nainte de a da o form definitiv produsului/serviciului pe care l are de oferit.
Marketingul public nu scap acestei reguli. n orice caz, caracterul public i d o orientare
diferit: nu este vorba despre cutarea formei su a formelor unui produs/serviciu
susceptibil s valorizeze la maximum ci, mai curnd de ncercarea de a satisface cel mai
mare numr de ceteni-beneficiari.
Cnd gusturile beneficiarilor sectorului public sunt foarte diverse, marketingul
trebuie s ajute la definirea diferitelor tipuri de servicii care trebuie s fie oferite la
standardele satisfacerii nevoilor sociale. Experiena european demonstreaz existena unor

63

strategii de implementare a standardelor serviciilor publice (SSP): modelul central,
modelul standard, modelul contextual i modelul descentralizat.
Modelul central are multe n comun cu Carta ceteanului din Marea Britanie,
unde standardele i rezultatele serviciilor sunt stabilite, publicate i raportate la nivelul
administraiei centrale.
Modelul standard. Cererile cu un grad de asemnare n privina informaiilor,
faciliteaz opiunea clientului i competiia dintre instituii.
SSP= standardele serviciilor publice
Modelul contextual, la fel ca i modelul descentralizat se potrivete cu strategia
pentru creterea receptivitii sectorului public. Diferena dintre cele dou modele este
voina sau interesul politic naional, n impunerea unor astfel de msuri pentru toate zonele
sectorului public.
Modelul descentralizat se preteaz foarte bine sectorului public descentralizat.
Prin comparabile cu alte modele acesta are o serie de avantaje.

OBLIGATORIE OPTIONALA
Uniforma
Modelul central Modelul standard
SSP sunt obligatorii
anumite standarde stabilite de Guvern trebuie
respectate, dac sunt introduse SSP
Prtile importante ale coninutului
SSP sunt stabilite la nivelul
administraiei
Varianta
Modelul contextual Modelul descentralizat
SSP sunt obligatorii, dar coninutul
este stabilit de autoritile
responsabile.
autoritile responsabile decid asupra folosirii i
coninutului SSP

Diferitele modele de implementare a declaraiilor privind standardele serviciilor
publice

n primul rnd, aceasta faciliteaz acumularea de experien dintr-o serie de
experiene cu diferite forme ale SSP. n al doilea rnd, se potrivete cu tendina n cretere
spre autonomia local; cnd responsabilitatea pentru serviciile publice revine
autoritritilor locale, pare normal ca deciziile privind informarea s fie luate la nivel
local. n al treilea rnd, modelul descentralizat poate fi mai eficient, n special atunci cnd
ultimul obiectiv este intensificarea dialogului cu clienii. Acest model nu este birocratic i
tinde s creasc responsabilitatea.
Exista i dezavantaje. n primul rnd, acest model nu garanteaz acceptarea
conceptului ntr-un sector public foarte diversificat; ideea transparenei i receptivitii
sporite poate s ntmpine rezisten din partea funcionarilor publici i specialitilor. n al
doilea rnd, n absena standardizrii coninutului SSP pot aprea multe informaii
relevante pentru clieni.
Astfel, creterea receptivitii sectorului public SSP creeaz o dilem. Pe de o
parte, receptivitatea este local i concret i depinde de dialogul activ dintre instituiile
publice, iar pe de alt parte, o iniiativ pur local poate fi nesigur i ineficace.
Pentru a implementa SSP prin modelul descentralizat, dar impunnd n acelai
timp nite principii generale pentru toate serviciile publice, este posibil stabilirea unor

64

ndrumri generale- un fel de cod etic- care s poat fi urmate n instituiile publice locale
i centrale la conceperea SSP.
Localizarea serviciilor. Pentru fiecare beneficiar apropierea de serviciile publice
constituie un avantaj determinat. Dac trebuie s se deplaseze mult prea mult pentru a
putea utiliza serviciile publice, datorit costului transportului va renuna n mod sigur la
utilizarea acestora.
Marketingul i determinarea preurilor. Marele principiu al tarifrii publice este
cel pe care beneficiarul trebuie s-l plteasc, ceea ce acoper doar costul-limit. Costul -
limit se nscrie drept costul unei uniti suplimentare.
Acesta se calculeaz ca derivat a unei funciuni a costului. Tariful serviciului
curent este, n general, mai mult politic dect economic i nu integreaz pentru profit datele
referitoare la costurile-limit.

PREUL
Preurile ocup mai multe funcii diferite. Ele sunt n strategia intern a
ntreprinderii o component esenial a rentabilitii i a poziionrii comerciale. n sfera
public, tarifele permit conducerea unei politici particulare, macro sau micro economice.
Preul nu este o noiune univoc pentru un organism public. Se pot ntlni
urmtoarele categorii de preturi:
un pre efectiv constatat de practicile contabile. El se deduce din datele analitice ale
repartizrii cheltuielilor pe fiecare activitate sub rezerva c orice cost (n special
indirect, cum ar fi cheltuieli de structur sau financiare) s fie imputate furnizorilor
de prestaii;
un pre calculat din cheltuielile de exploatare directe;
un pre n plti nencasate;
un pre economic care corespunde totalitii cheltuielilor pe care un operator privat
ar putea s le suporte.
Cunoaterea costurilor este astfel indispensabil pentru definirea politicii de tarifare
a unui organism public. Dificultatea sa provine din sarcinile suportate cu titlu de misiune
de serviciu public, care nu este uor de identificat i de evaluat. Un principiu ntrit de
logica economic recomand luarea n calcul a unei subvenii a preurilor (exemplu:
accesul gratuit la anumite prestaii pentru anumite categorii sociale) i de a face preul
normal adic complet pentru beneficiarii care se mic puin mai greu.
Elasticitatea fa de pre msoar varietile de volum al cererii provocate de
deplasarea de preturi. n funcie de meseriile exercitate, ea este mai mult sau mai puin
puternic, traducnd astfel, o sensibilitate diferit pentru constrngerile externe i
reflectnd intensitatea concurenei.
Tarifarea serviciului public se construiete dup ce se iau n calcul dou fenomene
principale:
constrngerile serviciului public, care pot s aib ca efect majorarea preului de
venit din prestaia oferit, chiar dac ea nu este corect acoperit printr-o
subvenie;
constrngerea pieei, care leag, n afar de cazul monopolului, volumul
cererii de preul practicat, cu importante efecte induse.
Finanarea public a unei prestaii poate s opereze n funcie de diferite moduri i
motive principale ale alegerii fiecrei formule.
Subvenia globalizat reprezint ultima responsabilitate pentru administratori iar
aplicarea ei trebuie s fie strict limitat la cazurile n care esenialul activitii este
serviciul public, care nu poate fi msurat dect ex ante. Subvenia de punere n aplicare
(complementul tarifului vrsat ctre beneficiari fiind pltit de colectivitatea public) este

65

calculat pentru a asigura un echilibru financiar al instituiei din punct de vedere al
costurilor.
Ajutoarele directe pentru persoane ridic probleme de accesibilitate beneficiarilor la
serviciul public n cazul n care nu exist o ofert (privat su public) n condiiile fixate
prin tarife.
Puterea st n recunoaterea c tarifarea public este frecvent mai mult politic
dact tehnic. Sensibilitatea utilizatorilor pentru principiul egalitii n faa serviciului
public, limiteaz posibilitile de discriminare tarifar.
Organizaia trebuie s fie foarte clar n privina opiunilor sale, viznd diferitele
faete ale comunicrii care se rezum la trei aspecte:
experiena (legat de activitate);
existena (legat de aspectul economic raional relaii publice);
informarea (legat de promovare).
Aparent, serviciul public nu ncerca, n urm cu mult timp,s-i formalizeze
comunicarea i rmnerea efectiv la stadiul de informare necesar pentru buna activitate.
Cel de-al treilea aspect, mai semnificativ astzi (informarea) trimite acum la
comunicarea instituional din ce n ce mai dezvoltat n organizaiile publice.

Comunicarea cu beneficiarii
Comunicarea cu beneficiarii este o necesitate absolut a ntreprinderilor plasate
ntr-un univers concurenial. Fa de aceste ntreprinderi, problema legislatorului nu este
aceea de a defini incitri ale comunicrii, ci de a reglementa aceast form de comunicare
din care provine existena regulilor speciale, care privesc publicitatea sau vnzarea la
domiciliu.
n ntreprinderile publice comunicarea cu beneficiarii nu este o necesitate vital.
Acest fapt explic de ce comunicarea cu utilizatorii constituie un amestec de iniiativ din
partea ntreprinderii i de obligaii legale.
A. Informarea beneficiarilor
Informarea clienilor este produsul unei combinri ntre obligaiile legale i
iniiativele unei ntreprinderi. Obligaiile legale vizeaz totalitatea structurilor publice
plasate n afara cadrului concurenial, adic statul, colectivitile locale i instituiile
publice cu caracter administrativ.
Administraia trebuie s rspund la cererile de informaii i la reformularea
deciziilor administrative, deoarece acesta este sensul tuturor dispoziiilor care vizeaz
relaiile dintre administraii i beneficiari.
Informarea despre servicii poate avea scopuri multiple ceea ce face ca sarcina de a
concepe modaliti eficace de comunicare s fie mai complex:
creterea legitimitii democratice;
ntrirea drepturilor cetenilor;
creterea influenei clienilor asupra serviciilor;
abordarea ateptrilor clienilor;
facilitarea opiunilor clienilor;
impunerea performanei pentru prestator;
restabilirea ncrederii n sectorul public.

Obiectivele informaiilor despre servicii pot fi prezentate sintetic astfel;
(1) Creterea legitimitii democratice
Informaiile despre funcionarea serviciilor finanate n ntregime sau parial din taxe, i
permit clientului care poate fi n acelai timp i contribuabil s evalueze rezultatele i

66

s participe la dezbaterile politice privind problemele strategice ale prestrii serviciilor.
Aadar, informarea devine o modalitate de a impune transparena n serviciile publice.
(2) Acordarea posibilitii clienilor de a-i cere drepturile. Clienii i pot exercita
drepturile doar atunci cnd sunt informai pe deplin i deci deplin contieni n privina
drepturilor lor.
(3) Modelarea ateptrilor clienilor n privina nivelelor serviciilor i calitii serviciilor
n funcie de resursele disponibile. Ateptrile clienilor pot fi prea mari sau prea mici.
Informaiile despre servicii pot ajuta la performana real sau realizabil avnd n vedere
resursele limitate.
(4) Facilitatea i crearea condiiilor pentru opiuni. Opiunile sunt potenial necesare n
cazul n care clienii nu le cunosc i/sau nu sunt educai s opteze pentru ceea ce
corespunde cel mai bine nevoilor lor. Informaiile relevante despre servicii pot remedia
acest lucru.
(5) Impunerea performanei de partea prestatorilor. Informaiile despre servicii, dar mai
ales standardele serviciilor le permit clienilor i factorilor de decizie s evalueze
performana, ducnd astfel la responsabilizarea prestatorului.
(6) Reinstaurarea ncrederii clienilor n sectorul public i ageniile sale.
n multe cazuri informaiile despre servicii servesc mai mult dect unui singur scop. De
obicei, informaiile despre performan sunt folosite att pentru a impune prestatorilor
performan ct i pentru a le permite clienilor s fac cele mai bune alegeri.
Dispozitivul informrii clienilor funcioneaz sub controlul jurisdiciei
administrative dar cu sprijinul autoritilor administrative independente.
Mediatorul intervine pentru a ajuta la soluionarea ntr-un mod amiabil a litigiilor
susceptibile s apar ntre administraii i beneficiari. Intervenia sa vizeaz frecvent
funcionarea serviciilor publice. Dac nu dispune de nici un mijloc juridic pentru a-i
constrnge pe administratorii serviciilor publice, autoritatea sa moral i permite rezolvarea
numeroaselor cazuri care i-au fost ncredinate.
Elementele informaiilor despre serviciile publice pot fi clasice dup cum urmeaz:
informaii care permit clienilor s-i ndeplineasc obligaiile;
informaii care permit clienilor accesul la servicii;
informaii despre performan care le permit clienilor i factorilor de decizie s
evalueze funcionarea administraiei i investiiilor sale;
informaii pentru participare care le permit clienilor s influeneze deciziile
publice;
informaii concepute pentru a motiva un anumit comportament al clienilor;
informaii care dau natere unor dezbateri publice privind chestiunile politice, cum
ar fi nivelul serviciilor i prioritile n rndul serviciilor.
Exercitarea procedurilor legale pentru a putea beneficia de informaii nu este
contradictorie cu dezvoltarea informaiilor furnizate n mod spontan de catre organizaiile
publice. Cea mai mare parte dintre ele cuprind concluzii i interese ale unei bune informri
furnizate ctre clieni ceea ce nu limiteaz sarcinile pe care le au serviciile chemate s
rspund cerinelor clienilor.
B. Participarea beneficiarilor.
Participarea beneficiarilor la procesul deciziei publice nu este un comportament
tradiional al organizaiilor publice. Legea sau iniiativele serviciului public creeaz
condiii pentru definirea procesului participrii care permite clienilor s se exprime asupra
funcionrii serviciilor publice.




67

Publicitatea
Organizaiile publice supuse unui univers concurenial au condus la dezvoltarea
mesajelor publicitare pe diferite suporturi utilizabile n acest scop.
Utilizarea mijloacelor publicitare de ctre organizaiile publice urmeaz aceleai ci
ca i n ntreprinderile private: publicitatea n ziare, la radio, la televizor, prin afie;
aciunea de sponsorizare a activitilor sportive sau culturale, crearea fundaiilor.
Publicitatea organizaiilor publice este definit prin originalitate:
A. Este o publicitate informativ. Publicitate informativ exist n sectorul privat dar ea
are un loc minor i nu prezint nici o garanie. Se poate obiecta asupra faptului c un
serviciu public nu ofer mai mult garanie strict din punct de vedere legal. Totui
administratorul unui serviciu public nu urmrete obinerea de profituri personale ci
urmrete n primul rnd satisfacerea cerinelor clienilor.
Aceast ultim remarc valoreaz cu att mai mult cu ct serviciul public nu are
concurent.
B. Este o publicitate care urmrete scderea preurilor. Acesta este cazul tuturor
companiilor publicitare care lupt mpotriva unui flagel ce urmrete, fie utilizarea ntr-un
mod mai sigur a echipamentelor, fie diminuarea numrului efectelor negative (campaniile
antialcool, antitabac etc). Acest tip de publicitate este foarte rar n ntreprinderile private.
C. Este o publicitate complementar reglementrilor. Pentru a incita comportamentele,
marketingul public se gsete n concuren cu alte aciuni.
Puterea public dispune de alte mijloace: reglementarea i fora public sunt
nsrcinate cu respectarea acestora. Puterea public caut care este cel mai eficient mijloc
pentru fiecare caz special, adic care-i permite s-i ating scopul la cel mai mic pre.
Frecvent, doar o combinaie de dou elemente d cel mai bun rezultat: marketig i
reglementare, prima pstreaz libertatea individual, dar permite celor care sunt puin
operativi s aib un comportament antisocial, cea de-a doua aeaz toi cetenii pe acelai
plan, dar libertatea acestora, libertatea individual este redus. Mai mult, costul
executrii reglementrilor este cteodat mult mai ridicat.
Aplicarea marketingului public
Principalele demersuri angajate ntr-un mod concret i destul de amplu sunt:
studiul nevoilor i anchetele privind gradul de satisfacere a nevoii publice;
demersurile de calitate a prestaiilor;
aciuni i suporturi ale comunicrii interne;
primirea i asistena acordat publicului.
n ceea ce privete calitatea, aceasta constituie un obiectiv deosebit de important al
organizrii publice, integrat adesea n proiectul lor de servicii . Nu se pune problema
noiunii calitii absolute ci n raport cu poziia adoptat fa de nevoia care trebuie
satisfcut i de cum va percepe utilizatorul aceast satisfacere a nevoilor sale. n acest
sens, majoritatea marilor organizaii publice desfoar astzi procese de calitate. Totui,
sunt regretabile dou neregulariti: pe de o parte distana ntre discurs (sau intenie) i
practic; pe de alt parte confuzia ntre calitate i norme sau proceduri.
Cercetarea de marketing
Cercetarea de piaa face parte din sistemul informaional al marketingului.
Cercetarea de marketing se ocup n primul rnd de obinerea informaiilor cu privire la
piee i la reacia acestor piee fa de servicii.
Cercetarea de marketing este mai mult dect o simpl culegere de informaii i de
preluare a acestora pe calculator. Cercetarea de piaa ofer baza pentru luarea deciziilor n
scopul creterii gradului de satisfacere a nevoilor publice, ceea ce nu se poate obine dect
printr-o analiz complex a elementelor. Holbert introduce cele cinci elemente de baz:

68

1. Bisiness. Cercetarea de marketing este ea nsi o mare activitate. Cercetarea de
marketing este cea care trebuie s evidenieze nevoile publice.
2. Arta. Arta este un element vital, dar n acelai timp i cel mai dificil de realizat n
cercetarea de marketing. Pe de o parte, cercetarea de marketing este o disciplin
sistematic i cu toate acestea este foarte greu ca dou analize s dea aceleai rezultate.
Scopul analizelor nu poate fi atins fr a aduga un procent substanial de creativitate i
inovaie.
3. tiina. Metodele utilizate n cercetarea de marketing trebuie s fie tiinifice, adic
de ncredere i valabile.
4. Integrarea informaiilor. n cercetarea de marketing trebuie luate n considerare
toate elementele mediului n care exist organizaia i apoi integrate n analiza final.
5. Profesionalism. Pentru a realiza cercetarea de marketing este nevoie de cunoaterea
unor instrumente specializate i de aptitudini deosebite n domenii cum ar fi:
informatica, statistica, sociologie i psihologie.
n principiu, cercetarea de marketing poate cuprinde analize de diverse dimensiuni
pe o gam care se ntinde de la mici analize fcute de organizaia nsi pn la analize
complexe realizate de ntreprinderi de marketing specializate. Indiferent de amploarea
activitii, orice cercetare de marketing trebuie s urmeze i acea abordare sistematic.
Procesul cercetrii de marketing
1. Definirea problemelor i obiectivelor/contact iniial;
2. Definirea i stabilirea prioritilor informaiilor necesare/cuprinsul cercetrii;
3. ntocmirea planului i bugetului pentru cercetare/propunerea de cercetare i proiectul
iniial;
4. Culegerea datelor;
5. Analiza i interpretarea datelor;
6. Scrierea raportului i pregtirea prezentrii;
7. Prezentarea oral i scris.

Exist dou tipuri principale de cercetare de pia: cea descriptiv i cea cauzal.
Cercetarea descriptiv descrie piaa, de exemplu, profilul demografic al clienilor,
iar cercetarea cauzal indic relaia ntre variabila dependent i una sau mai multe
variabile independente.
Deoarece, n general, nu este posibil culegerea de date despre ntregul univers,
trebuie ales un eantion fie aleator fie dirijat.
n eantioanele aleatoare simple fiecare membru al universului are aceeai
probabilitate de a fi selectat i inclus n eantion. Cnd se utilizeaz eantionarea aleatorie
stratificat, universul se mparte n grupe separate sau straturi pentru a ne asigura c unul
sau mai multe grupuri sunt reprezentate n cadrul eantionului.
O cerin a priori o constituie posibilitatea identificrii membrilor stratului precum
i posibilitatea de a alege un eantion aleatoriu n mod independent n fiecare strat.
Eantionarea pe zone, n trepte, este utilizat cnd celelalte metode sunt foarte
costisitoare.
Eantionrile convenabile sunt alese n funcie de locul n care se ntmpl s se
gseasc subiecii la momentul cnd se extrage eantionul.
Eantioanele convenabile sunt principala metod de eantionare nealeatoare.
Cu toate c analiza lor nu este foarte relevat sau precis exist o mulime de
probleme pentru care nu este necesar o estimare precis a parametrilor populaiei (cnd un
magazin sau ntreprinderea dorete s aib o evaluare a unui nou serviciu oferit n cazul
cercetrii pilot).

69

O metod mai avansat o reprezint eantionarea procentual care se utilizeaz
atunci cnd nu este posibil s se determine apriori ce indivizi aparin unor grupe anume.
Dimensiunea eantionului se decide n funcie de mai muli factori i anume:
costurile cercetrii, timpul necesar realizrii interviurilor i gradul de precizie dorit.
Exista o palet de metode disponibile pentru a studia satisfacia sau nemulumirea
clienilor i anume:
1. Sondaje adresate unor informatori-cheie: informatorii-cheie sunt persoane
importante care se presupune c dispun de cunotinele i calificarea necesare pentru
a discuta despre necesitile sociale. Astfel de sondaje nu sunt nici costisitoare i nici
nu consum mult timp. Informatorii-cheie ar trebui alei n aa fel nct s acopere o
mare varietate a opiniilor din cadrul comunitii. Astfel de sondaje sunt adesea foarte
utile n detectarea unor probleme neobinuite care afecteaz acceptarea ofertelor
serviciului (probleme culturale etc). Oricum aceste sondaje au tendina de a
supraestima abilitatea consumatorilor de a selecta. De asemenea, informatorii-cheie
tind s aib o predilecie spre anumite organizaii n ceea ce privete necesitile
comunitii.
2. Sondaje adresate clienilor. Sondajele adresate clienilor actuali sau precedeni sunt
importante deoarece persoanele chestionate au experiena utilizrii serviciului i pot
evalua modul de funcionare al acestuia i gradul de satisfacere a nevoilor sociale. De
asemenea, acetia pot, n general, s comenteze motivele consumatorilor i opiunile
acestora.
Dac sondajul se adreseaz utilizatorilor actuali ai serviciului rspunsurile pot fi
afectate de relaiile acestora cu funcionarii din cadrul unui serviciu i acest lucru reflect
faptul c persoanele chestionate care au optat pentru un anumit serviciu vor avea n general
o atitudine pozitiv n mai mare msur dect populaia global care include i
consumatori care nu au optat pentru serviciul respectiv.
3. Sondaje adresate populaiei. Segmentarea populaiei din punct de vedere geografic
caut s compenseze tendina sondajelor de pia de a oferi estimri prtinitoare sau
prea restrictive asupra nevoilor i dorinelor din rndul populaiei vizate. Scopul este
de creare a unei impresii privind acceptabilitatea i legimitatea unui serviciu.
4. Observarea. Rezultatele privind populaia vizat sunt msurate direct prin
msurtori cantitative i statistici cuprinztoare privind realizrile i mai puin prin
dri de seam personale sau ale altora. n unele cazuri, statisticile pentru unii
indicatori pot servi acestui scop (de exemplu, statisticile privind infracionalitatea).
Se mai pot folosi i experimente.
5. Experienele din prima linie. Funcionarii care intr n contact direct cu consumatorii
acumuleaz experiene care pot fi utilizate sistematic. Sursa de informaii poate fi
prtinitoare: acolo unde este posibil obinerea pentru un serviciu, funcionarii din
prima linie vor ntlni utilizatori care nclin spre o atitudine pozitiv odat ce au
optat pentru serviciul respectiv, funcionarii din prima linie pot oferi dri de seam
selective: este mai probabil s fie raportate aspectele pozitive dect cele negative sau
cele negative care i intereseaz mai mult pe funcionarii dect pe consumatori. De
asemenea, n majoritatea organizaiilor exist coduri care prevd protejarea colegilor
fa de superior i de ceilali. De aceea, aceast surs de informaii ar trebui folosit
n combinaie cu sondajele de pia obinuite, cu datele obinute din reclamaii i cu
observarea sistemic. Aceast metod este de asemenea eficient dac este utilizat
n organizaii care ofer stimulente funcionarilor care se preocup de satisfacerea
nevoilor utilizatorilor/ consumatorilor.
6. Procedurile privind reclamaiile consumatorilor. Reclamaiile consumatorilor
constituie declaraii de opinie privind serviciile i reprezint o valoroas surs de

70

informaii. Reclamaiile pot reflecta nemulumiri legate de pre, disponibilitate,
calitate, serviciu i aproape toate celelalte dimensiuni relevante pentru consumatori.
Aceste informaii sunt foarte prtinitoare tinznd s se refere numai la probleme i s
exagereze nemulumirea. Mai mult dect att, doar un segment minoritar al celor care
sunt de fapt nemulumii aduce reclamaii. De asemenea, un numr mare de
reclamaii poate reflecta doar un sistem accesibil reclamaiilor. O alt problem aici
este cum poate fi crescut probabilitatea utilizrii acestei surse de informaii de ctre
oranizaiile din sectorul public. O posibilitate poate fi instituirea unor reguli care s
asigure considerare reclamaiilor consumatorilor de ctre factorii de decizie. O alt
posibilitate ar fi instituirea unor reguli care s cear organizaiilor publice s publice
statisticile privind reclamaiile i tratarea lor (de exemplu n rapoarte anuale). Un al
treilea mijloc ar fi nfiinarea pentru reclamaii a unor canale de comunicare cu
autoritile din afara organizaiei care s fie bine cunoscute i accesibile.
7. Comitetele de consiliere ale clienilor. Comitetele de consiliere ofer informaii
nefiltrate foarte utile pentru detectarea diferenelor dintre ateprile i experienele
clienilor. n comitete sunt reprezentai numai clienii reali nu i cei poteniali. Este
important s se acorde atenie reprezentrii varietii deferitelor interese n aceste
comitete. Funcia acestor comitete este mai degrab de a sftui dect de a decide,
diversitatea este n general mai importana dect reprezentativitatea. Activitatea
acestor comitete evoc ateptrile de schimbare, aspect care influeneaz nfruntarea
lor numai atunci cnd organizaia este pregtit pentru schimbarea pe baza sfaturilor
pe care le primete.
8. Reprezentarea clienilor n consiliile directoare. Reprezentanii clienilor n
consiliile directoare pot avea diferite funcii: ei reprezint o cale de influen
permanent a clienilor; ei ofer o cale de informare de la consiliile directoare ctre
consumatori dac raporteaz celor pe care i reprezint.
9. Focus group-uri. Focus grupurile sunt folosite n marketing pentru a obine
reacii directe din partea consumatorilor privind bunurile i serviciile obinute i
pentru a oferi consumatorilor oportunitatea de a se exprima. Aceast metod este
util n special pentru identificarea necesitilor i evaluarea acceptabilitii i
disponibilitii unui anumit serviciu sau pentru testarea rezultatelor prin analizarea
indicatorilor sociali sau a utilizrii unui serviciu. Participanii la aceste grupuri i pot
exprima sentimentele i punctele de vedere, metoda oferind un cadru dinamic care
face posibil nelegerea perspectivelor consumatorilor.
10. Grupuri nominale. Grupurile pentru schimb de idei pot fi utilizate pentru a genera
idei ct i pentru evaluare. Aceste grupuri ar trebui s cuprind funcionari,
informatori-cheie, utilizatori i membri ai populaiei n general. Participanilor li se
dau nite ntrebri la care trebuie s rspund n scris. Nu au loc discuii ntre
participani. Ideile sunt nregistrate i afiate. Ele sunt explicate dar nu criticate.
Participanilor li se cere s alctuiasc un clasament al acestor idei. Rezultatele sunt
nregistrate iar apoi sunt discutate ideile. Participanii clasific nc o dat ideile i se
obine un nou rezultat. Problema care apare n acest caz este c valabilitatea
rezultatelor de obicei trebuie s fie testat prin alte metode.
11. Audierea publicului. Audierea publicului poate fi util atunci cnd este important s
se ajung la un consens privind diferitele interese legate de un anumit serviciu public
i cnd acest consens presupune interaciunea dintre prile interesate. Audierile
publice pot s creasc legitimitatea analizelor i propunerilor. Dac nu se ajunge la
un consens sau la o prere majoritar clar audierele publicului pot duce la
intensificarea conflictelor ntre diferite interese.

71

Metodele disponibile pentru organizaia public interesat de preferinele,
experienele clienilor privind serviciile oferite implic att culegerea i transmiterea
informaiilor ct i forme de participare a lor. Culegerea informaiilor i folosirea lor sunt
dou activiti diferite.
Pentru a sistematiza tipurile de analize le vom mpri n trei grupe: analize de
comportament, analize de motivaie i analize de reacie. Analizele pot fi, fie descriptive
sau cauzele, fie statice sau dinamice. Se face de asemenea, distincia ntre analizele ad-
hoc (care se realizeaz pentru un scop anume sau pentru o anumit ntreprindere) i
analizele continui (care repet acelai tip de analiz pe o perioad mai ndelungat de
timp). Pentru a obine o imagine a dezvoltrii viitoare se pot face prognoze care indica
dezvoltarea posibil n viitor a uneia sau mai multor variabile.
Analize de comportament cuprind informaii despre consumatori, comportamentul
acestora i relaiile ntre comportarea consumatorului, structura furnizorului i poziia
concurenilor i mix-ul de marketing. Exist trei ci pentru a obine aceste informaii:
1. analizele ad-hoc;
2. date publicate referitoare la consumatori i compararea acestora;
3. apelarea la analizele continui desfurate de agenii de publicitate.
Foarte adesea se obin informaii particulare necesare din date publicate i de aceea
ntreprinderea este nevoit s-i fac propria ei cercetare care cost foarte mult.
Principalele surse de date publicate pot fi Comisia Naional pentru Statistic i direciile
judeene care includ date cu privire la comportarea consumatorului, atitudini, interese etc.
Cnd se lucreaz cu eantioane n locul ntregii populaii apar erori de eantionare. Pentru a
msura eroarea de eantionare trebuie calculate erorile standard de estimare i intervalele
de ncredere.

Erori statistice Erori sistematice
populaia greit aleas; erori de chestionar;
eantion prea mic; erori ale persoanei care realizeaz interviul;
metoda de eantionare inadecvat. erorile persoanei supuse interviului;
erori prin lipsa rspunsului.

n cazul n care organizaia i desfoar activitatea ntr-un mediu supus unor
schimbri permanente i cnd trebuie fcut o planificare pe termen lung, este necesar s
se apeleze la prognoze sistematice.
Exist dou tipuri de prognoze principale: prognoze cantitative, care folosesc cifre
i msurtori concrete i prognoze calitative, care au la baza descrieri generale i ipoteze
subiective.
Promovarea n organizaiile publice o constituie folosirea n prestaia serviciilor a
informaiilor primite. Dac se reuete acest lucru este n folosul clientului. Modificarea
relaiei dintre sectorul public i clieni poate fi i n folosul funcionarilor din serviciul
public.
Administraia ca serviciu-Publicul ca i client relev un numr de tendine i
teme generale care au determinat o orientare spre clieni mai pronunat:
un nivel extins al cunotinelor populaiei n general prin educaie i progresul n
comunicaii;
schimbrile demografice;
potenialul evident de evoluie rapid a tehnologiei;
introducerea i transformarea noilor metode ale managementului din sectorul privat;

72

iniiativele privind garantarea drepturilor individuale i promovarea egalitii tuturor
membrilor societii;
necesitatea de a rspunde constrngerilor privind resursele i bugetul.
Multe cazuri determin o mai mare flexibilitate managerial sau operaional
(autonomie) n scopul mbuntirii performanei (un aspect al acesteia fiind cretea
satisfaciei clienilor printr-o mai mare satisfacere a nevoilor acestora) n sectorul public.
Opiunile pot crea: o presiune constructiv asupra prestrilor pentru performan;
responsabilitatea fa de clieni i permit cunoaterea performanelor acestora n privina
serviciilor. Legitimitatea democratic a opiunilor este puternic. Opiunile pot crete
eficiena, eficacitatea i calitatea serviciilor, dar numai daca sunt ndeplinite condiiile
preliminare.
Din perspectiva unui client, performana unui prestator de servicii poate fi
msurat n raport de eficien, eficacitate i calitate- n funcie de rolul clienilor:
cetean: rezolvarea eficace a problemelor la cele mai sczute costuri cu putin
(eficacitatea costurilor) accentul este pe impactul social;
contribuabil: eficienta urmrilor i rezultatelor accentul este pe valoarea banilor
cheltuii de guvern;
utilizator: cel mai adecvat serviciu, calitate adecvat, cantitate adecvat, timp de
prestare adecvat i accesibilitate.
Trstura fundamental a serviciilor publice este abilitatea acestora de a rezolva
probleme din cadrul societii i de a ncuraja creterea economic i social.
mbuntirile serviciului public sunt evaluate n funcie de urmtoarele:
1. Standarde. Pentru fiecare serviciu public ar trebui stabilite standardele specifice
care s fie monitorizate i publicate i care s indice calitatea la care clienii ar
trebui s se atepte.
2. Informarea i deschiderea. Informaiile oferite trebuie s fie complete, corecte,
accesibile, ntr-un limbaj simplu privind serviciile, obiectivele propuse i
performantele realizate. Acest lucru ar trebui s le permit cetenilor, atunci cnd
este posibil, s compare performanele diferiilor furnizori. Serviciile publice ar
trebui, de asemenea, s opereze cu transparen. Publicul ar trebui s tie cine se
ocup de un serviciu i dac standardele sunt sau nu respectate. Ecusoanele cu
numele funcionarilor reprezint un simbol important al transparenei.
3. Opiunile i consultarea clienilor. Serviciile publice ar trebui s ofere opiuni ori
de cte ori acest lucru este posibil i n orice caz, s se asigure ca rspund
necesitilor clienilor printr-o consultare sistematic.
4. Amabilitatea i utilitatea. Carta ceteanului se refer la serviciile de nalt calitate
pentru toi cetenii i la accesul egal la acesta. Acest lucru nu nseamn numai
amabilitatea n prestarea serviciilor ci i asigurarea c se pot folosi de servicii toi
clienii. Programul flexibil, o bun semnalizare, serviciile telefonice de calitate i
formularele i brourile accesibile sunt importante n aceeai msur.

72
CAPITOLUL 10

INSTITUIA PUBLIC


10.1. PREZENTAREA INSTITUIILOR PUBLICE

Instituiile publice reprezint ansamblul structurilor organizate, create n societate
pentru gestionarea afacerilor publice. Instituiile publice, n sensul birocratic pe care l au
n ziua de astzi, reprezint singurul mod de organizare social-economic a statului care
poate face fa provocrilor modernitii (numrul mare al populaiei, diversitatea i
complexitatea nevoilor umane ce se cer satisfcute). Ceea ce face din instituiile birocratice
instrumente eficiente este caracterul lor raional observa Max Weber manifestat n cele
patru dimensiuni principale ale acestora:
- pot manevra un numr mare de sarcini;
- pun accent pe cuantificare;
- opereaz ntr-un mod previzibil, standardizat;
- pun accent pe controlul asupra celor angrenai n sistemul instituiilor.
ntr-un stat democratic ele au urmtoarele funciuni:
- pregtirea i adoptarea de acte normative;
- punerea n executare a legilor;
- supravegherea punerii n executare a hotrrilor luate la nivel politic.
O instituie public vinde bunuri i servicii care asigur faciliti precum: servicii de
telecomunicaii, electricitate, aprovizionarea cu gaze i apa, transport (ci ferate, aeriene,
navale), transportul public urban, servicii financiare (bnci, companii de asigurare).
Obiectivul unei instituii publice este servirea interesului public. Sunt situaii n care
iniiativa particular nu poate acoperi cerinele societii i de aceea sunt necesare instituii
specifice.
10.2. SCURT ISTORIC AL INSTITUIEI PUBLICE

Agregarea comunitilor umane la nivelul unor sisteme naionale a condus la apariia
primelor guverne.
Pentru gestionarea situaiei la nivel teritorial au fost necesare forme administrative.
Putem enumera aici:
- Sistemele administrative din Egiptul antic;
- Sistemele administrative din timpul dinastiei Han (206 .e.n. 220 e.n.),
care sugerau pornind de la preceptele confucianiste, modul de acces al
indiviziunilor la guvernare (calitatea indivizilor i nu poziia social);
- Imperiile administrative grec i roman controlate de la centru prin legi i
proceduri.
- Modelul tradiional de administraie public dateaz de la mijlocul
secolului al XIX-lea, structurile democratice dezvoltndu-se odat cu
apariia statului modern.
- S-a trecut astfel de la sistemele de administraie bazate pe loialitatea fa
de un individ (rege, ministru etc.) la sisteme administrative n care
individul este devotat statului n raport cu componentele sistemului
legislativ.
73
- n ultima parte a secolului al XIX-lea au fost necesare reforme asociate
cu modelul tradiional de administraie.
10. 3. CARACTERIZARE GENERAL

Instituiile publice au deinut pentru mult vreme un rol important n majoritatea
rilor dezvoltate, dar, odat cu privatizarea unor servicii publice, unele instituii au trecut
ntr-un plan secundar.
Aceste instituii sunt importante pentru c:
- Activitatea lor este dependent de sectorul guvernamental;
- Managementul sectorului public controleaz activitatea organizaiilor cu
scop lucrativ.
- n cadrul acestor instituii avem n vedere i politicile sociale, industriale
i de investiii. n cazul n care controlul guvernamental este prea rigid,
instituiile publice i pierd statutul de entiti independente, astfel c nu
mai sunt rentabile pentru public.
- Sunt situaii n care instituiile publice nu pot fi controlate eficient iar
randamentul lor este inferior companiilor private. Este oportun ca atunci
s se pun problema privatizrii unor servicii publice.
Dac managerii din organizaiile private au n vedere, n primul rnd, profitul,
scopul managementului public este satisfacerea interesului general. Succesul instituiilor
publice depinde i de modul n care Guvernele vor gsi mecanismele de motivare i control
adecvate fr a implementa proceduri rigide la nivelul fiecrei entiti publice.
A) Serviciile publice
Caracteristicile lor sunt :
Satisfac o nevoie social;
Se creeaz / desfiineaz prin decizie administrativ de management;
Regimul lor juridic este reglementat de reguli ale dreptului public;
Se realizeaz prin stabilimente publice; etc.
Serviciile publice pot asigura servicii precum aprovizionarea cu ap, electricitate,
gaz, telecomunicaii, considerate eseniale pentru economie, n ansamblu.
Sunt situaii n care activitile de interes nu aparin serviciului public. Sunt
considerate servicii publice numai activitile care satisfac nevoi sociale apreciate de
puterea politic ca fiind de interes public (furnizate ca servicii n reea). De multe ori,
guvernele acord faciliti grupurilor dezavantajate.
Aceste servicii impun investiii iniiale mari conducnd la tendine monopoliste.
Prin natura lor, aceste servicii pot avea un impact politic.
Controlul susinut prin reglementri asigur coordonarea instituiilor publice. Exist
riscul, din cauza gestionrii defectuoase a resurselor financiare, ca bugetele s aib de
suferit.
B) Companiile publice se afl n competiie direct cu companiile private: bnci,
companii de asigurare, aeriene, petroliere.
Pentru a stimula competiia i pentru a menine controlul unor ramuri strategice,
guvernele controleaz aceste companii.
Sunt ri, n care statul deine monopolul asupra companiilor:
- productoare de maini;
- de alcool i tutun.
Apar astfel diferenieri n dezvoltarea sistemelor fiscale de la ar la ar.
Exist patru motive care determin existena companiilor publice :
- minimalizarea erorilor de pe pia;
74
- creterea rentabilitii economice;
- facilitarea planificrii centralizate a economiei;
- schimbarea naturii economiei.
Sectorul public a avut ntotdeauna i alte scopuri dect cele financiare. Orice
guvern are autoritatea de a se implica n toate sectoarele economiei, ceea ce presupune i
crearea de companii proprii.
Interesul public a fost ntotdeauna o prioritate care presupunea angajarea celor
mai competente persoane pentru a forma o elit administrativ care s acioneze n
conformitate cu legea i precedentele existente.
C) Exemple modele
Conform modelului tradiional, o administraie funcioneaz sub controlul formal al
elitei politice. Exist un sistem strict de ierarhie birocratic, cu oficialiti anonime
motivate de interesul public i care susin partidele aflate la guvernare.
Teoriile lansate la sfritul secolul al XIX-lea s-au meninut neschimbate i au fost
utilizate pn la sfritul secolului al XX-lea n majoritatea rilor occidentale. La
nceputul anilor 80 guvernele au nceput s caute rspunsuri la marile probleme sociale i
economice aprute. S-a constat c rspunsurile rapide i flexibile, la stimuli din ce n ce
mai variai, sunt necesare ntr-o societate dinamic.
Exemplificare Modelul birocratic weberian
Weber are n vedere ase principii ale sistemului birocratic modern, derivate din
conceptul de autoritate legal / raional:
- principiul teritoriilor stabile aflate sub o jurisdicie specific.
Sunt stabilite n general prin legi sau regulamente administrative-principiul ierarhiei
oficiale i a nivelelor de autoritate.
Presupun o subordonare a cadrelor inferioare celor superioare-managementul birocraiei
moderne.
Se bazeaz pe documente scrise, dosare ce sunt pstrate-managementul birocratic.
Presupune o pregtire de specialitate-persoanele implicate n aceste activiti le pun pe
primul plan; managementul birocratic urmeaz anumite legi, mai mult sau mai puin stabile
sau exhaustive, care pot fi invalidate.
Cunotinele celor ce fac parte din domeniu trebuie s includ jurisprudena, management
administrativ i de afaceri.

Comparaie model weberian cu alte modele :
MODEL WEBER
MODEL GULICK
MODELUL LEWIS
regulamente clare
rigiditate comunicare manager-subordonat
dimensiune exagerat a organizaiei
conducere unipersonal
ierarhie clar definit
rezultatele duc la promovare
evaluare angajai dup rezultate
atenie mare la coordonare, comunicare i conducere
valorificare potenial creativ subordonat
tipuri de organizaii funcie de loc i obiective
manager performant
leadership conjunctural
rol mrit leadership
75
organizaia asigur structura pentru exercitarea puterii politice
instituia determin schimbri n structura politicului
BIROCRATIC
RATIONAL
STIINTIFIC
D) Concluzii
Evoluia societii a impus mai multe tipuri de sisteme administrative.
Dac n sistemul birocratic tradiional, personalul rspundea la stimuli simpli fr s ia
decizii, astzi se acord o mai mare importan managementului dect administraiei,
rezultatelor dect mijloacelor.
n situaii de criz exist posibilitatea ca autoritatea personal s ia locul regulilor iar
funcionarii publici s fie obligai s se supun unor factori de putere.
Aceste crize pot ajuta sistemul de organizare birocratic.
Este clar c aceast adaptare contribuie la dezvoltarea sistemului de organizare birocratic.
Acest sistem este format din proceduri de rutin dar i din perioade de criz care asigur
apoi, perioadele de stabilitate.
Schimbrile iniiate n administraiile publice impun:
investiii n tehnologii de vrf;
redefinirea relaiilor cu clienii;
reorganizarea muncii;
utilizarea managementului calitii;
campanii de informare.

10. 4. AUTORITATEA EXECUTIV

Este reprezentat de instituiile administraiei publice centrale care alturi de
celelalte instituii reprezint autoriti la nivel central:



A) Rolul Guvernului
Transferul tot mai accentuat de resurse i de funcii ctre sectorul privat i afecteaz
n mod evident pe cei care lucreaz n sectorul public sau se bazeaz pe acesta. Managerii
instituiilor publice sunt preocupai de felul n care sunt privite aceste activiti de ctre
comunitate.
Adepii modelului unei piee libere, consider c guvernele sunt uneori implicate n
activiti inadecvate i c rolul lor trebuie redus drastic. n legtur cu activitatea
guvernelor sunt de actualitate mai multe teme:
- guvernele au o mulime de roluri i scopul lor este greu de evaluat;
76
- sectorul public afecteaz ntreaga economie i societate. Fr un cadru
legal nici activitatea privat nu ar putea funciona;
- regulamentele, taxele, infrastructura, standardele, condiiile de angajare,
influeneaz deciziile luate pe pieele private;
- sectorul public are un rol important n stabilirea standardelor de via:
calitatea colilor, spitalelor, serviciilor comunitare, mediul nconjurtor,
transportul public, legea i ordinea, urbanismul, protecia
consumatorului;
- eficiena economiei naionale, rata tehnologizrii, schimbrile
structurale i preurile sunt influenate de activitatea guvernului.
B) Funciile de baz ale Guvernului :
- coordonarea activitii autoritilor administrative;
- punerea n executare a actelor legislativului;
- asigurarea unei infrastructuri economice;
- furnizarea de bunuri i servicii publice;
- rezolvarea i intermedierea conflictelor sociale;
- meninerea competitivitii;
- protecia resurselor naturale;
- asigurarea accesului minim al indivizilor la bunurile i serviciile
economice;
- stabilitatea economic.
Pentru realizarea acestora guvernul folosete urmtoarele mijloace :
- furnizarea de bunuri i servicii finanate de la buget;
- susinerea sectorului privat n msura n care acesta asigur bunurile i
serviciile necesare societii;
- reglementri legale care permit sau interzic anumite activiti n
economia privat.
Rolul statului se va margini n viitor la cel de mediator care s permit indivizilor s-
i satisfac nevoile ntr-o mai mare msur. Datoria managerului public nu este numai de a
alege strategii i de a le implementa, ci i de a participa ntr-un sistem de guvernare
democratic, n care valorile publice sunt rearticulate i recreate n mod continuu.

10.5. MANAGEMENTUL INSTITUIEI PUBLICE

A) Prezentare general
Tranziia spre economia de pia determin o transformare i n calitatea
administraiei, conducnd la profesionalism (ceea ce nseamn o instruire permanent a
funcionarilor publici la un nalt nivel).
MANAGEMENTUL PUBLIC:
studiaz procese i relaii de management
se bazeaz pe principii i legiti
este determinat i determin: valori economice, politice , sociale, culturale
ncearc satisfacerea interesului public
sporete nivelul de performan n organizarea i funcionarea instituiilor publice.
B) Definiia managementului public
ANSAMBLUL proceselor i relaiilor de management, bine structurate, existente
ntre componente ale sistemului administrativ , prin care , n regim de putere public, se
aduc la ndeplinire legile/procesele de aciune, i/sau se planific, organizeaz,
coordoneaz, gestioneaz i controleaz activiti ce satisfac interesul public.
C) Caracteristicile i principiile managementului public
77
CARACTERISTICILE MANAGEMENTULUI PUBLIC
1. INTEGRATOR
Scopul: fundamentare soluii de perfecionare i raionalizare sistem administrativ
2. POLITIC
Este influenat de factorul politic.
Trstura dominant a managementului public este tocmai caracterul su politic.
3. DE DIVERSITATE
Exist instituii cu competen material general i instituii cu competen special:
instituii centrale i locale.
4. COMPLEX
Reunete elemente specifice managementului din diferite domenii aparinnd sectorului
public: nvmnt, cultur, sntate etc.
5 . DE SINTEZ
Preia din alte domenii concepte, metode, teorii ce sunt folosite cu succes de funcionarii
publici.
PRINCIPIILE MANAGEMENTULUI PUBLIC
LEGALITII - Cadrul legal n care se desfoar activitatea
RESTRUCTURRII - Scopul : crearea unui aparat administrativ eficient
FLEXIBILITII - Adaptare rapid la schimbri
PERFECIONRII - Impuse de schimbrile continue
CONDUCERII AUTONOME - Adaptarea sistemului la condiiile de timp i loc. Se
mbin cu conducerea unitar pentru a nu cdea n birocratism
CONDUCERII UNITARE - Subordonarea instituiilor administraiei unele fa de altele
ierarhie bine definit. Relaii intre structurile sistemului de administraie
RELATII
CU CINE
1. INTERNE Intre : Autoritile Puterii Executive, Legislative, Judectoreti
2. EXTERNE Intre : Administraie i ONG-uri, Ageni Economici, Persoane fizice, etc.
D) Managementul componentelor interne presupune :
- Organizare: managerul stabil este o condiie pentru structura i
procedurile de coordonare ale activitii cutnd s recruteze persoana
cea mai potrivit pentru un anumit post;
- Eficiena organizaiei depinde n primul rnd de membrii si, de
cunotinele i pregtirea lor, de calitatea procesului de recrutare i
selecie, de directivele stabilite de management;
- Sistemele informaionale manageriale susin conducerea n luarea unor
decizii i n cuantificarea eficienei.
E) Managementul financiar
Pentru orice activitate de interes public sunt necesare fonduri care sunt atrase prin
sistemul de impozite i taxe. Natura i limitele activitii guvernamentale sunt determinate
de consistena bugetului. Tranzaciile guvernamentale, politica de echilibrare a economiei
naionale sunt susinute de ctre Buget. Bugetul este i un document politic pentru c
cererea este mai mare dect Bugetul (exist criterii de repartiie de la Buget).
Sunt de menionat trei elemente:
- alocarea (raportul dintre sectorul public i cel privat);
- distribuirea (ncercarea guvernului de a echilibra venitul mediu);
- furnizarea de informaii adecvate.
- Funciile financiare ale bugetului sunt:
- evaluarea cheltuielilor sectorului public privat;
- aciunea ca instrument legislativ i de control.
78
F) Managementul resurselor umane
Managementul resurselor umane stabilete un anumit set de proceduri privind:
- recrutarea i selecia de personal;
- motivarea i definirea posturilor;
- dezvoltarea i evaluarea personalului;
- evoluia n carier.
Teoria lui Weber avea n vedere, relativ la aceast tem:
- angajarea pe via;
- asigurarea unei pensii;
- construirea unei cariere n interiorul instituiilor publice.
- Instituiile publice au n vedere n prezent:
- recrutarea dup merit;
- realizarea unei uniti interne;
- recrutarea independent, fr control guvernamental;
- reglementari care descurajeaz recrutarea strinilor n poziii
superioare;
- proiecte legislative mpotriva concedierilor arbitrare;
- structur ierarhica a posturilor;
- un sistem stabil de ordonare salarial;
- promovare n funcie de eficien;
- asigurarea pensiilor.
G) Managementul performanei
Pentru msurarea performanelor sectorului public sunt necesari indicatori specifici.
Trebuie fcut distincia ntre eficiena clasic i calitatea serviciului public.
Managerii trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii :
s aib o viziune clar a obiectivelor i a mijloacelor de realizare a acestora, s
msoare aceste performane n raport cu obiectivele;
s neleag care sunt resursele i cile cele mai eficiente de a le investi;
s dein informaii despre posturi, pregtire i accesul la expertiza de specialitate;
H ) Interdependene cu alte domenii ale tiinei



10.6. DEFINIREA ACTULUI MANAGERIAL

Exist mai multe modele ale conducerii: Mintzberg, Fayol i Stewart.
Fayol consider c operaiunile din ntreprinderi pot fi grupate n ase categorii:
Operaiuni tehnice (producere, fabricare, transformare);
79
Operaiuni comerciale (cumprri, vnzri, schimburi);
Operaiuni financiare (cutarea i ntrebuinarea capitalurilor);
Operaiuni de paz;
Operaiuni contabile (inventar, bilan, pre, statistic, etc.);
Operaiuni administrative (prevedere, organizare, conducere, coordonare,
control).
Fayol stabilete cinci activiti de baz ale conducerii: prevederea, organizarea,
conducerea, coordonarea i controlul.
A. Prevederea
A prevedea nseamn:
- a pregti viitorul;
- a aciona n consecin.
Programul de aciune se bazeaz pe:
- resursele ntreprinderii;
- natura i importana operaiilor n curs;
- posibilitile de viitor.
B. Organizarea
Stabilirea responsabilitilor fiecrui membru al organizaiei, modul de elaborare a
deciziilor, un set de relaii formale care s susin scopurile organizaiilor, s faciliteze
pregtirea i implementarea planurilor acestea sunt elemente pe care managementul
trebuie s le aib n vedere.
C. Conducerea
Pentru a conduce eficient managerul trebuie s:
- cunoasc personalul pentru a putea poziiona oamenii n posturile n
care produc maxim eficien;
- cunoasc natura contractelor dintre ntreprindere i agenii si;
- conduc prin exemplul personal;
- inspecteze periodic corpul social;
- nu se lase absorbit de amnunte;
- fac s predomine unitatea, activitatea, iniiativa i devotamentul.
A conduce nseamn: a fi exemplu, a inspira, a stimula, a insufla simul datoriei.

D. Coordonarea
Coordonarea nseamn verificarea ncadrrii activitilor realizate la nivel
departamental n planul general al instituiei, valorificarea fluxului informaional, corelarea
cheltuielilor cu componentele resurselor financiare, a vnzrilor cu producia, a
aprovizionrii cu consumul.
E. Control
Controlul const n verificarea realizrilor i a termenelor prevzute, a bunei
desfurri a programului adoptat, a ordinelor date i a respectrii principiilor admise. Sunt
mai multe feluri de control.
Control administrativ
Verificarea programului, aplicarea lui, verificarea respectrii principiilor.
Control comercial
Verificarea resurselor intrate i ieite (cantiti, preuri) a inventarelor
(corectitudinea lor), a respectrii angajamentelor.
Controlul tehnic
Verificarea mersului operaiilor, a strii echipamentului.
Controlul financiar
Verificarea registrelor de cas, a resurselor, a ntrebuinrii fondurilor.
80
Cele cinci funciuni manageriale ntlnite la Fayol: prevedere, organizare,
conducere, coordonare i control au o mare importan n evaluarea performanelor unui
manager.
O alt abordare a procesului managerial aparine lui Henry Mintzberg.
Mintzberg definete rolurile pe care managerul trebuie s le joace n cadrul
organizaiei i n afara ei. Exist trei mari grupe de roluri: roluri interpersonale, roluri
informaionale i roluri decizionale defalcate astfel:
roluri interpersonale
figur reprezentativ;
lider;
legtur;
roluri informaionale
monitor;
difuzor
purttor de cuvnt:
roluri decizionale
antreprenor (iniiator);
factor de soluionare a perturbaiilor;
factor de alocare a resurselor;
negociator.

ROLURI INTERPERSONALE
A. Figur reprezentativ
Managerul este formal pe poziia ierarhic cea mai nalt, iar activitile specifice
acestui rol sunt mai degrab acele activiti n care managerul apare ca simbol al
instituiei.
B. Lider
Managerul catalizeaz organizaia prin activitatea sa. Funcia de conducere implic
relaii interpersonale ntre lider i subordonai. Rolul de lider este cel mai important rol,
fiind prezent n toate activitile managerului.
Trebuie fcut diferena ntre liderul informal care conduce un grup informal i care
se impune prin personalitatea i charisma sa i liderul formal care conduce un grup social
i este numit de o autoritate superioar.
Rolului unui lider este de a realiza o compatibilizare ntre nevoile individuale i
elurile organizaionale.
C. Legtur
Rolul de legtur se manifest pe orizontal n relaia cu diveri indivizi i
organizaii din afara celei pe care o conduce. Acesta dobndete o poziie special care-i
permite s ntrein legturi specifice. Managerul i ntrete acest rol prin dezvoltarea
reputaiei sale.
Rolul de legtur reprezint o parte esenial a activitii unui manager legtura
mediului cu organizaia sa.

ROLURI INFORMAIONALE
Managerul ocup o poziie central n fluxul unui anumit tip de informaie.
Culegerea informaiei necesare elaborrii deciziei ntr-o organizaie revine managerului,
datorit accesului unic al acestuia la informaia extern i intern.



81
A. Monitorizare
Managerul monitorizeaz organizaia obinnd informaii care s-i permit s
neleag ce se ntmpl, s detecteze schimbrile, s identifice problemele i
oportunitile.
Tipurile de informaii primite de manageri pot fi:
operaiuni interne, rapoarte, observaii personale, etc.
evenimente externe:
informaie privitoare la clieni;
contacte personale;
informaie despre competiie, asociai, furnizori;
informaie despre schimbrile pieei;
analize.
Avantajul managerului const i n accesul la informaia verbal pe care o poate
procesa.
O bun parte din informaie este retransmis. Partea stocat este procesat pentru a
dezvolta poziii de valoare pentru organizaia sa, pentru a afla problemele i oportunitile
sale. Controlul informaiei este ceea ce deosebete un manager performant de unul
neperformant. Poziia de manager i controlul informaiei sunt inseparabile.
B. Difuzare
Accesul la informaie l face pe manager s joace un important rol de difuzare a
acesteia. Informaia este de dou feluri:
Factual (ex.: corect sau incorect). Managerul primete mult informaie factual
prin nsi poziia lui.
De valoare ine de preferine. Sunt afirmaii de valoare n organizaie pentru a
orienta subordonaii n luarea deciziilor. Afirmaiile de valoare sunt fcute de
manager ca rspunsuri specifice la ntrebri specifice.
C. Purttor de cuvnt
Acest rol se refer la transmiterea de informaii mediului socio-economic.
Managerul este o autoritate formal. El trebuie s vorbeasc n numele organizaiei. Jucnd
acest rol managerul trebuie s aib n vedere dou grupuri informale:
grupul de conducere;
publicul organizaiei furnizori, organizaii de comer, agenii guvernamentale,
clieni, pres.
Planurile organizaiei, politicile i rezultatele sunt transmise de manager ctre cele
dou grupuri.

ROLURI DECIZIONALE
Decizia este componenta crucial a activitii manageriale. Managerul ia decizii
prin rolurile de antreprenor, factor de soluionare a problemelor, factor de alocare a
resurselor i negociator.
A. Antreprenor
Managerul acioneaz ca iniiatorul i designerul schimbrii controlate n cadrul
organizaiei.
B. Factor de soluionare a conflictelor
Aciunea managerului poate fi n funcie de tipurile de conflicte existente:
Conflicte ntre angajai i angajatori greve;
Dificulti ntre organizaii;
Pierderi de resurse.
C. Factor de alocare a resurselor
82
Alocarea resurselor este o activitate extrem de important prin care: timpul, banii,
echipamentele, resursele umane, sunt utilizate optim n raport cu obiectivele organizaiei.
D. Negociator
Negocierea se poate purta n cadrul organizaiei fie n momente de criz, fie
activitatea de zi cu zi i are n vedere relaionri specifice att cu membrii instituiei ct i
cu mediul extern.
Chiar dac managerii au cam aceleai preocupri, cerinele, constrngerile i
opiunile specifice oricrei munci difereniaz rezultatele activitii lor (modelul lui
Stewart).
Stewart are n vedere urmtoarele elemente:
cerinele (ceea ce trebuie s fac deintorul postului)
impuse de eful direct;
impuse de colegi;
impuse de exterior;
impuse de sistem;
impuse de subordonai;
autoimpuse.
constrngerile (factorii interni i externi care limiteaz aciunile deintorului unui
post)
limitrile n privina resurselor;
reglementrile legale;
acordurile sindicale;
limitrile tehnologice;
amplasarea managerului n cadrul organizaiei;
politica i procedurile specifice din organizaie;
atitudinea i ateptrile oamenilor.
opiunile
activitatea concret care trebuie realizat;
modul n care trebuie procedat;
momentul n care se realizeaz activitatea;
iniiativele pe care le poate promova.
Cele trei modele ofer unui manager posibilitatea de ai analiza activitatea din mai
multe perspective,
Un manager eficace este un conductor care reuete s:
aloce optim resursele existente (materiale, umane, top);
planifice activitatea;
organizeze / motiveze eficient oamenii;
controleze ntreg procesul.
Deci trebuie s tie i poate rspunde la ntrebrile: cine? ce? unde? cnd? cum? pe
cine?
10.7. COMPONENTELE EXTERNE ALE MANAGEMENTULUI
PUBLIC

Procesul de deschidere i dinamizare a politicii publice a condus la schimbarea de
atitudine a grupurilor de presiune, care sunt parte activ a procesului decizional.
Deci, mediul extern influeneaz sistemul birocratic. Managementul instituiilor
publice se dezvolt i n raport de:
forele externe;
componena politic;
83
orientarea economic.
10.8. FUNCIA PUBLIC

A) Prezentare general
Statutul funcionarilor publici, intrat n vigoare la 8 decembrie 1999, reprezint
legea cadru a funciei publice n Romnia. Aceast lege se nscrie pe linia tradiiei din
perioada interbelic a Romniei, justificndu-se i cu argumente de drept comparat.
Dac prin Statut al funcionarilor publici nelegem ansamblul de reguli referitoare
la situaia funcionarilor, prin funcie public nelegem situaia juridic a persoanei fizice
investit legal cu atribuii n realizarea competenei unei autoriti publice (ansamblul
drepturilor i obligaiilor care formeaz coninutul juridic dintre persoana fizic investit i
organul de stat care a investit-o n funcia public). Toate aceste drepturi i obligaii sunt
create i organizate n vederea realizrii puterii publice.
Trsturile funciei publice:
drepturile i obligaiile funcionarilor publici sunt stabilite pe cale unilateral de
ctre organele statale prin norme juridice;
drepturile i obligaiile prevzute n statut ca atribuii ale funciei de stat sunt
exercitate n vederea realizrii puterii publice sunt:
continuitatea exercitrii acestei funcii;
cel investit cu o funcie public se afl ntr-un raport de subordonare fa de cel
care l-a investit cu aceast funcie cel investit cu o funcie public se afl ntr-un
raport de autoritate fa de teri (exemplu: magistraii care sunt investii cu atribuia
de a aplica legea)
B) Clasificarea funciei publice :
din punctul de vedere al importanei funciei distingem ntre :
funcii de conducere :
funcii de execuie:
din punctul de vedere al domeniului de exercitare a funciei publice :
funcii civile;
funcii cu caracter militar ;
din punct de vedere al regimului aplicabil:
funcii crora li se aplic regimul juridic prevzut n Statut ca drept comun;
funcii crora li se aplic regimuri speciale prevzute pe lng Statutul
funcionarilor n alte Statute speciale;
din punctul de vedere al naturii funciei:
funcii de conducere exclusiv administrative (ex. ministru, director, secretar
general)
funcii de conducere de specialitate (ex. contabil, inginer).
C) Drepturile i obligaiile funcionarilor publici
Drepturi:
dreptul la opinie (art. 36 din Statut) ;
dreptul de asociere sindical (art. 37 din Statut) ;
dreptul la grev n condiiile legii (art. 38 din Statut);
dreptul la un salariu pentru munca prestat (art. 40 din Statut)
dreptul de cumul de funcii (art. 52 din Statut) ;
dreptul la concediu (art. 43 din Statut) ;
dreptul de perfecionare (art.43 din statut) ;
dreptul la uniform (art. 41 din Statut);
dreptul la protecie (art. 46, 47, 50 din Statut) ;
84
dreptul la pensie (art. 47, din Statut);

Obligaii :
obligaia ndeplinirii atribuiilor (art. 55 din statut);
obligaia de fidelitate faa de instituie (art. 56. din Statut) ;
obligaia de rezerv n manifestarea opiniilor politice (art. 57 din Statut);
obligaia de subordonare ierarhica (art. 58, 62 din Statut);
obligaia de a pstra secretul (art. 59, 60 din Statut);
obligaia de demnitate (art. 61 din Statut);
obligaia de rspundere (art. 58);
obligaia de perfecionare profesional (art. 67 din Statut).
Perfecionarea i pregtirea profesional a funcionarilor este nu numai un drept dar
i o obligaie.
10.9. CONCLUZIE MODELE DE ANALIZ STRUCTURAL

Vom prezenta patru modele care sugereaz dar nu direcioneaz tipurile de politici
publice:
A) MODELUL ELITIST
Descrie politica public n termenii preferinelor i valorilor unei elite dominante n
care nu se reflect voina poporului ci mai degrab interesele, sentimentele, valorile unui
numr foarte mic de oameni care particip la proces (policy making process).
Schimbrile apar cnd elitele i redefinesc propriile interese i i modific propriile
valori. Elitele pot fi ndreptate ctre public i bunstarea maselor poate fi un aspect
important n luarea deciziilor. Modelul vede masele ca fiind pasive, apatice i puin
informate n ce privete politicile publice. Opinia public este manipulat uor n mass-
media dominat de elite. Astfel comunicarea ntre mase i elite se face unidirecional.
B) MODELUL PLURALIST
DESCRIE politica public drept rezultat / produs al competiiei, negocierii i
compromisului ntre multe grupuri sociale diferite Sunt indivizi puini la numr care
pot participa la actul de politic public prin grupuri de presiune. Politica public reflect
n orice moment un echilibru al influenei relative a grupurilor de interes. Comunicarea se
face de jos n sus prin intermediul grupurilor de interese, al partidelor i mai ales prin
intermediul alegerilor.
C) MODELUL OLIGARHIC
Presupune ca resursele iniiale pentru cercetare, studiu, planificare i formulare a
politicilor publice sunt obinute/derivate din avuia personal. Aceast avuie este
canalizat spre fundaii, universiti, grupuri de planificare a politicilor (policy planing)
sub forma contractelor, a subveniilor etc. Decidenii, oamenii influeni sunt prezeni i n
consiliile de administraie ale acestor fundaii etc, pentru a superviza modul n care sunt
folosite aceste fonduri.
D) MODELUL ADVOCACY COALITION
Importana teoretic a rolului ideilor a luat amploare odat cu accentuarea factorilor
cognitivi n procesul politicilor, n special n lucrrile lui Peters Haas asupra comunitilor
epistemice. Acesta a definit comunitile epistemice ca o reea de profesioniti ntr-un
domeniu, cu autoritate bazat pe competen i expertiz recunoscute i o pretenie de
autoritate asupra cunoaterii relevante la nivelul politicilor din acel domeniu sau arie de
probleme. Caracteristic pentru aceste comuniti sunt:
un set mprtit de credine normative;
credine cauzale mprtite;
85
noiuni comune asupra validitii;
proiecte comune asupra validitii;
proiecte comune de politici.
Abordarea comunitilor epistemice este eficient n descrierea modului n care
decidenii, marcai de condiii de nesigurana, ajung s-i asigure deciziile la comunitile
de experi. Sunt cteva probleme de abordare a relaiei cunoatere politic :
prin definiie se presupune o relaie clar ntre credinele / opiniile cauzale i valori
nsemnnd astfel ca sunt mprtite ambele concepte.
accentuarea asupra circumstanelor n care comunitile epistemice existente
influeneaz decidenii nu abordeaz condiiile n care se formeaz ele nsele.
Cea mai influent teorie care face operabil conceptul de idei/nvare n procesul
politicilor este modelul dezvoltat de Sabatier Advocacy Coalition Framework ACF.
nvarea orientat ctre politici este definit ca schimbri pe termen lung ale inteniilor
comportamentale i cognitive rezultate din experien, implicate n atingerea sau revizuirea
obiectivelor politicilor. Premisele de baz ale ACF sunt:
nelegerea schimbrii politicilor necesit o perspectiv mai lung o decad sau
chiar mai mult dup Sabatier;
unitatea analizei este subsistemul politicilor; politicile pot fi interpretate ca seturi de
prioriti valorice i asumpii cauzale, sau sisteme de opinii.
Modelul ACF are cteva vulnerabiliti:
redefinirea actorilor implicai n procesul politicilor duce la mai multe probleme
dect e capabil s rezolve. ACF are probleme legate de caracterul de agent cnd e
vorba de a adopta decizii de politici (Hoberg);
se coaguleaz conceptul unui sistem de opinii, fcnd dificil distingerea
influenelor independente ale fenomenelor analitice n procesul politicilor publice.
Sistemele de opinii au o structur tripartit : cele din miezul adnc sunt
fundamentale, implicnd opinii de baz ontologice i normative, cum ar fi
perceperea naturii umane a persoanelor, opiniile din miezul politicilor se refer la
angajri fundamentale normative i la percepii cauzale ntr-o coaliie dintr-un
domeniu sau subsistem de politici;
conine aspecte secundare care implic interpretri ale opiniilor relative la
contextele specifice, adic ACF se bazeaz pe premisa c opiniile din miezul adnc
al politicilor reprezint principalul liant care ine mpreun o coaliie;
ACF nu acord atenie variabilelor instituionale. Instituiile sunt relativ stabile pe
termen lung, atenia acordat schimbrilor de politici n timp ntr-o jurisdicie / domeniu
provoac confuzie asupra rolului instituiilor.














86

CAPITOLUL 11

ELABORAREA DECIZIEI N INSTITUIILE PUBLICE

11.1. INTRODUCERE

Atunci cnd apare o problem este necesar s fie analizate toate variantele de
rezolvare ale acesteia. Suntem n situaia de luare a unei decizii. Pentru fiecare variant
sunt analizate punctele tari i punctele slabe, resursele alocate, timpul necesar, riscurile.
Alegerea unei variante dintre multele opiuni posibile n urma combinrii factorilor de mai
sus nseamn luarea unei decizii.
n teoriile manageriale apar n general patru funcii ale unui manager:
Funcia de planificare (pe termen scurt sau pe termen lung);
Funcia de organizare i conducere efectiv;
Funcia de control a activitii depuse pentru atingerea obiectivelor fixate;
Luarea deciziilor.
Funciile enumerate mai sus se exercit n condiii de timp limitat, de stres i
presiune.
Decizia este un proces de schimbare a realitii, a resurselor naturale, financiare i
umane de care dispune unitatea, de alegeri raionale dintre alternative.
n elaborarea deciziei trebuie s avem n vedere:
aciunea;
un rezultat unic cuantificabil;
un interval de timp
investiia maxim pentru atingerea scopului

11.2. DEFINIIA DECIZIEI

Putem defini decizia astfel: un act social, deliberat, al unei persoane sau al unui
grup de persoane, prin care se stabilesc scopul i obiectivele unei aciuni, direciile i
modalitile de realizare a acesteia, toate determinate n funcie de o anumit necesitate, pe
baza unui proces de informare, reflecie i evaluare a mijloacelor i a consecinelor
desfurrii aciunii respective.
11.3. CONDIIILE ELABORRII DECIZIILOR

Luarea unei decizii necesit anumite condiii:
trebuie s existe unul sau mai multe obiective care trebuie atinse;
mai multe alternative de aciune trebuie s fie la ndemna managerului;
factorii limitativi economici (bani, timp, munc), s fie inclui n planul decizional;
fundamentarea tiinific a deciziei;
dublarea autoritii formale de adoptare a deciziei de ctre consiliul mputerniciilor
statului
unitate de decizie i aciune;
ncadrarea n perioada decizional optim;
formulare clar.
87
11.4. TIPURI DE DECIZII

Din punct de vedere al coninutului funcional, deciziile sunt:
Decizii de planificare;
Decizii organizaionale;
Decizii de conducere;
Decizii de stimulare (a angajailor, de exemplu);
Decizii de control.
Dup nivelul de elaborare a deciziilor :
Decizii strategice. Sunt deciziile care stabilesc orientrile de perspectiv; ele se iau
n colectiv, vizeaz ansamblul activitii economice a societii comerciale.
Decizii tactice. Acestea se iau pentru o perioad mai mic de un an i
vizeaz o activitate sau o subactivitate a societii comerciale.
Decizii operaionale. Sunt decizii repetative, de rutin i se refer la perioade
scurte, care vizeaz ndeplinirea obiectivelor specifice i individuale.
n funcie de certitudinea atingerii obiectivelor, deciziile pot fi:
Decizii certe
Decizii incerte
Decizii de risc
n raport cu sfera de cuprindere a decidentului deciziile se clasific astfel:
Decizii individuale. Ele sunt adoptate de ctre un singur cadru de conducere.
Decizii colective adoptate n grup.

ETAPELE DECIZIEI MANAGERIALE

Elaborarea deciziei manageriale presupune mai multe etape:
definirea problemei, a domeniului de activitate n care ea a aprut;
identificarea elementelor necesare pentru soluionare;
idei privind posibilele soluii (care s vin inclusiv din partea angajailor);
adoptarea celei mai bune soluii (pentru aceasta, este de recomandat organizarea de
grupuri de discuie).

11. 5. DECIZIA ADMINISTRATIV

A) Definiia deciziei administrative
Decizia administrativ poate fi definit ca un proces complex de alegere a unei variante
decizionale din mai multe posibile, n vederea realizrii unui obiectiv al administraiei
publice i care influeneaz activitatea a cel puin unei alte persoane din sistem, a
sistemului administrativ n ansamblul lui sau a societii, n general.
B) Particulariti ale deciziei administrative :
Rezult din colaborarea a diferitelor persoane din compartimente diferite;
Exist un volum mare de munc;
Avizarea o fac(e) una sau dou persoane;
Responsabilitatea aparine mai multor persoane titulare ale unor funcii publice;
Presupune derularea unui proces n mai multe etape.
C) Cerine ale deciziei administrative
Orice decizie administrativ trebuie s rspund urmtoarelor cerine:
s fie fundamentat tiinific;
s aib un caracter realist;
88
s intervin n timp util;
s fie integrat n ansamblul deciziilor administrative adoptate anterior;
s fie oportun.
Avnd n vedere c organele i instituiile de la nivel local cunosc cel mai bine
nevoile comunitii este necesar ca acestea s adopte deciziile n legtur cu soluionarea
problemelor locale. Este necesar ca funcionarii publici din administraia central, respectiv
din instituii locale s aib o viziune sistemic, asupra realitilor din sistemul administrativ
i o capacitate ridicat de analiz i sintez a informaiilor provenite de la administraia
local i/sau de la ceteni.
Rezolvarea situaiilor din unitatea administrativ-teritorial prin decizii ale organelor
administrative centrale, ierarhic superioare, comport riscul unor soluii neadecvate,
datorit cunoaterii, nu totdeauna suficiente de ctre acele organe, a problemelor care
privesc colectivitile locale.
Ierarhizarea din sistemul administrativ impune executarea deciziilor, luate de
organele de la nivelurile superioare, de ctre organele de la nivelurile inferioare. Este
important ca rezolvarea problemelor de interes pentru comunitile locale s se fac din
iniiativa administraiei locale.
D) Tipuri de decizii administrative
Exist mai multe tipuri de clasificri ale deciziilor administrative:
Dup situaia concret la care se refer:
Decizii normative, care se fundamenteaz n situaiile cu caracter de generalitate i
se regsesc n coninutul diferitelor acte normative integrate n cadrul general al
managementului public;
Decizii individuale, care se fundamenteaz n situaii concrete, particulare de ctre
funcionari publici care au competene decizionale n acest sens.
Dup nivelul ierarhic pe care se afl decidentul:
Decizii de nivel superior, fundamentate de ctre preedinte, parlament, guvern;
Decizii de nivel mediu, fundamentate de regul de instituiile administrative situate
pe nivelul mediu al managementului;
Decizii de nivel inferior, fundamentate n instituiile publice de funcionari publici
ai instituiilor i autoritilor administraiei locale situate pe nivelurile inferioare ale
structurilor organizatorice din administraia central i local.
Dup orizontul de timp la care se refer:
Decizii administrative pe termen nelimitat (deciziile fundamentate la nivel de
parlament i guvern care mbrac forma decretelor, legilor, ordonanelor de urgen
etc.)
Decizii administrative pe termen lung, (fundamentate la nivelul administraiei
centrale i locale).
Decizii administrative pe termen mediu, (fundamentate la nivel de guvern, dar i la
nivelul administraiei locale).
Decizii curente, (fundamentate la toate nivelurile sistemului administrativ i care
vizeaz orizonturi scurte de timp).
Dup frecvena adoptrii:
Decizii periodice, adoptate la anumite intervale de timp, regulate, de ctre organele
administraiei de stat. Decizii aleatorii, care se adopt la intervale neregulate de
timp,
Decizii unice, care au un caracter excepional, nerepetndu-se ntr-un viitor
previzibil.
Dup amploarea sferei decizionale a decidentului:
89
Decizii integrale, care se adopt din iniiativa decidentului, un posibil reprezentant
al administraiei locale, fr a fi necesar avizul unor funcionari publici de pe
nivelul ierarhic superior, respectiv administraia central.
Decizii avizate, a cror aprobare i aplicare sunt condiionate de avizarea de ctre
funcionarii publici de pe nivelul ierarhic superior. Se adopt n mod expres la
nivelul administraiei locale, i la nivelurile medii ale structurii sistemului
administrativ.
Dup numrul persoanelor participante la procesul de fundamentare:
Decizii de grup, care se fundamenteaz att la nivelul central, ct i local al
administraiei, la elaborarea acestora particip mai multe persoane reunite n
birouri, comisii sau consilii, ministere, guvern, parlament.
Decizii individuale sunt fundamentate cu precdere la nivelul administraiei locale.
Din punct de vedere al coninutului i al modificrilor pe care le aduc n ordinea juridic se
disting:
Decizii generale, ce cuprind reglementri, care contribuie la stabilirea unui cadru
juridic corespunztor desfurrii proceselor de management i de execuie din
instituiile publice.
Decizii specifice, care statueaz o persoan, un funcionar public nominal desemnat
pentru a se implica n procesul de realizare a obiectivelor compartimentului i/sau
instituiei publice n ansamblu.
Decizii determinate de cererea de servicii publice. Acestea creeaz, n beneficiul
particularilor, drepturi i faciliti, de exemplu decizia de eliberare a autorizaiilor
administrative.
Decizii determinate de schimbrile n structura unei instituii publice i care confer
funcionarilor publici un statut n care coexist drepturi i obligaii. De exemplu,
numirea funcionarilor publici.
Din punct de vedere al competenei decidentului:
Decizii executorii, care au caracter practic i sunt fundamentate numai de
autoritile administrative.
Decizii de administrare, care au caracter teoretic pentru c urmresc procesul de
management, prin desfurarea unor activiti de planificare, organizare,
coordonare, gestionare, control i prin modul de aplicare a coninutului deciziilor n
procesul de realizare a obiectivelor managementului public. (A. Andronicescu,
1994)
E) Fundamentarea deciziei administrative
Orice decizie administrativ este dependent de sistemul legislativ n vigoare. Calitatea
deciziei depinde de respectarea legilor i de cunoaterea corect a acestora de ctre
funcionarii publici.
Fundamentarea juridic a deciziilor administrative constituie o condiie hotrtoare
pentru aplicarea lor.
Decizia administrativ este rezultatul unei strnse colaborri ntre diferitele
compartimente din cadrul unui organ al administraiei de stat, ntre organe diferite ale
administraiei de stat sau, ntre organe ale administraiei de stat, pe de o parte, alte organe
de stat, organizaii nestatale, ceteni, pe de alt parte. (vezi figura de mai jos)
n situaii urgente este posibil ca adoptarea unei decizii s se fac de o singur persoan.





90

Putem delimita dou categorii de participani la fundamentarea i adoptarea
deciziilor administrative, n funcie de:
Modul de implicare;
Nivelul administrativ poziia n structura organizatoric.
Dup modul de implicare n procesul decizional sunt:
Funcionarii publici implicai direct;
Funcionarii publici implicai indirect;
Cetenii consultai i/sau specialiti implicai direct i/sau indirect.
Funcionarii publici se pot afla n trei contexte:
de decizie;
de consultan;
de decizie,
n raport cu situaia n care se afl, gradul de rspundere este diferit. Pentru luarea unor
decizii optime este necesar consultarea cetenilor din comunitile interesate.
n funcie de nivelul administrativ pe care se situeaz n structur, funcionarii publici pot
fi grupai n dou categorii:
funcionari publici din administraia central;
funcionari publici din administraia local.
O prim categorie o formeaz conductorii organelor respective, precum i alte persoane
care dein funcii de conducere n structura de la acest nivel. (persoanele cu drept de
decizie, care adopt efectiv deciziile administrative)
Adaptarea deciziilor administrative este dependent i de participarea cetenilor:
n organele de conducere colectiv;
cu sugestii i propuneri pentru rezolvarea problemelor comunitii.
Procesul de fundamentare a deciziei administrative este complex i presupune derularea a
opt etape succesive n care sunt implicate mai multe persoane:
iniiere decizie;
definire obiectiv decizional;
documentarea;
selectare / analiza informaiei;
conturarea i analiza alternativelor decizionale;
adoptare decizie;
urmrire aplicare decizie;
formulare concluzii.
F) Abordarea managerial a procesului decizional
Fundamentarea deciziilor raionale nseamn:
permanenta raionalizare;
eficien i eficacitate ca reguli;
91
sistem coerent de corelaii;
alternative decizionale reduse;
considerarea ierarhiei;
atragerea unor persoane cu anumite caliti i aptitudini;
stimulare, formare cultur, organizaie public; etc.
Limitele de competen ale funcionarilor publici sunt dependente de poziia n
ierarhie.
Autoritatea jurisdicional i autoritatea managerial, sunt limitate de specializarea
instituiilor publice, respectiv de ierarhia acestora.
ndeplinirea sarcinilor i realizarea obiectivelor impun creterea competenei
funcionarilor publici.
G) Modelul raional comprehensiv
Pornind de la necesitatea realizrii unor decizii eficiente i a unei raionaliti maxime ntr-
o instituie public, a fost conceput modelul raional- comprehensiv caracterizat prin:
Derulare proces decizional n etape:
Determinarea obiectivelor
Formularea alternative decizionale
Alegerea alternativei maxime
Maximizare eficien / eficacitate;
Criterii de baz : eficien eficacitate raionalitate;
Specializare accentuat a funcionarilor implicai;
Costul total; etc.
H) Abordarea politic a procesului decizional
Caracteristici:
Considerarea obiectivelor politicii;
Existena coaliiei politice;
Existena pachetelor de probleme;
Considerare cost;
Derulare n etape:
redefinirea obiectivelor i modalitilor de realizare,
obinere consens,
fundamentarea deciziei acceptabile.
ntr-o societate cu politic pluralist obiectivele politicii din administraia public sunt
generale contribuind la operaionalizarea programelor administrative.
Modelul creterii stabilete trei etape pentru elaborarea deciziilor administrative:
definirea elurilor, a obiectivelor i a modalitilor de realizare a acestora.
ajungerea la un consens.
fundamentarea unei decizii satisfctoare, acceptabile.
I) Abordarea legal a procesului decizional
Abordarea legal privind fundamentarea deciziilor administrative impune luarea n
considerare a interesului public pe termen (crearea unui pachet de legi care s permit
cunoaterea i satisfacerea interesului public).
Caracteristici:
Procedura special de adjudecare;
Identificarea factorilor situaionali;
Considerarea intereselor partidelor din Opoziie;
Corelarea intereselor politice cu legislaia;
Orientarea ctre satisfacerea interesului politic;
Considerarea interesului public pe termen lung;
Crearea pachetelor de legi; etc.
92
11.6. METODE I TEHNICI UTILIZATE N MANAGEMENTUL
PUBLIC

n funcie de obiectivele urmrite, metodele aplicabile n administraia de stat se pot
grupa n trei categorii:
METODA
CLASIFICRI
1. EXECUTARE
Constrngere
Convingere
Cointeresare
2. ORGANIZARE i FUNCIONARE
Organizare tiinific
edina
Conducerea eficient
Valorificarea experienei n munc
Structurarea corespunztoare a programului
3 . CERCETARE
Analiza / diagnostic
Simularea
Diagrama cauz-efect
Altele
A) Metode de executare
Pentru a motiva funcionarii publici i cetenii, statul poate acorda recompense
materiale pentru realizri deosebite n propria activitate cu ajutorul unor sisteme de
indicatori pentru sensibilizarea angajailor instituiilor publice fa de realizarea intereselor
publice generale.
Pentru determinarea cetenilor s respecte i s execute deciziile administrative,
statele democratice pot oferi condiii: politice, juridice, economice, sociale, n concordan
cu normele statului de drept (metoda cointeresrii i convingerii) sau metoda constrngerii
cnd este cazul. n prezentarea politicilor economice i sociale sunt necesare campaniile de
informare.
B) Metodele de organizare i funcionare
Considerm c este util s facem o prezentare sumar a cinci metode de organizare
folosite n administraia de stat:
metoda organizrii raionale a activitilor administrative;
metoda edinei;
metoda conducerii eficiente;
metoda valorificrii experienei n munc;
metoda structurrii corespunztoare a programului funcionarilor publici.
Menionm c metoda edinei se folosete i la nivelul administraiei locale ori de
cte ori este necesar (durata edinei poate varia de la 15 minute la 2-4 ore n raport de
problemele dezbtute; numrul participanilor depinde de metoda utilizat i tipul
deciziilor adoptate).
Calitatea deciziilor depinde de acurateea utilizrii metodelor. Pentru desfurarea
unor activiti eficiente de ctre administratorii publici acetia trebuie s cunoasc foarte
bine:
activitatea pe care o desfoar;
realitatea social;
interesele sociale;
93
legile specifice;
oamenii cu care colaboreaz.
Metoda structurrii programului funcionarilor publici conduce la sporirea eficacitii
muncii lor prin :
confort,
climat organizaional deschis,
dotare tehnic adecvat, etc.
C) Metodele de cercetare
Impun analiza diagnostic prin :
documentare / investigare domeniu care e abordat,
analiz cauzal date / informaii folosindu-se diagrama cauz-efect,
identificare deficiene i aspecte pozitive,
formulare propuneri de perfecionare.





































94
CAPITOLUL 12

MODUL DE ELABORARE I CONINUTUL
STRATEGIILOR SECTORIALE ELABORATE LA
NIVELUL MINISTERELOR, PREFECTURILOR I
CONSILIILOR JUDEENE

12.1. INTRODUCERE

Funcionarea unei administraii publice moderne, flexibile i eficiente constituie
o condiie esenial a transformrii structurale a societii romneti, a realizrii unei
reforme profunde n toate domeniile vieii social-economice, a creterii rolului ceteanului
n luarea deciziilor.
Acest proces de reform este, ns, unul de o complexitate sporit, ntruct
presupune modificri majore, de fond, n viaa societii, n mentalitatea oamenilor, dificil
de realizat n condiiile unei rezistene nc sporite la schimbare.
n plus, realizarea acestor mutaii profunde trebuie s se nscrie pe coordonatele impuse de
procesul de integrare n Uniunea European, ceea ce presupune atingerea la termenele
stabilite a unor standarde de functionare caracteristice statelor membre.
Prin strategiile proprii de modernizare, instituiile urmaresc ntarirea capacitilor
proprii de funcionare i de modernizare a structurilor necesare susinerii implementrii
msurilor de reform n administraia public axate pe cele trei mari prioriti: reforma
funciei publice, reforma administraiei publice locale cu referire direct la procesul de
descentralizare/deconcentrare i mbuntirea procesului de formulare a politicilor
publice.

12.2. ACTIUNI PREGATITOARE, LA NIVELUL UCRAP, PENTRU
ELABORAREA STRATEGIILOR SI PLANURILOR DE ACTIUNE

In conformitate cu prevederile Circularei Primului Ministru al Guvernului
Romaniei privind elaborarea Strategiilor autoritatilor publice centrale si locale pentru
accelerarea reformei administratiei publice, ministerele, prefecturile si consiliile judetene
au elaborate si inaintat Ministerului Administratiei si Internelor strategiile si planurile de
actiune proprii vizand modernizarea functionarii acestora.
Pentru a asigura coerenta si uniformitate acestui proces, Unitatea Centrala pentru
Reforma Administratiei Publice a desfasurat in perioada 16 iulie 24 august 2003
urmatoarele actiuni:
Impreuna cu grupul de experti ai programului PAL Banca Mondiala a elaborat
Mecanismul de elaborare, implementare si evaluare a strategiilor proprii de
accelerare a reformei administratiei in domeniul de activitate in conformitate cu
metodologia Programarii Multianuale de Modernizare (PMM) ;
Organizarea de intalniri cu reprezentanti ai ministerelor, prefecturilor si consiliilor
judetene in vederea clarificarii unor aspecte legate de elaborarea celor doua
documente ;
Consultanta oferita autoritatilor administratiei publice centrale si locala in procesul
de elaborare.
95
La finalul acestor actiuni, au transmis cele doua documente 13 ministere, toate
prefecturile si 36 de consilii judetene. Este de remarcat faptul c la cerinele Circularei
Primului Ministru a rspuns i primaria oraului Oradea, fapt care denot interesul pentru
aciunile de modernizare a autoritilor locale.

12.3. ANALIZA MODULUI DE ELABORARE A STRATEGIILOR I
PLANURILOR DE ACIUNE LA NIVELUL INSTITUIILOR
ADMINISTRAIEI PUBLICE
12.3.1 ELABORAREA STRATEGIILOR DE MODERNIZARE CONFORM
METODOLOGIEI INDICATE DE MINISTERE

Din analiza strategiilor proprii i a planurilor de aciune ale ministerelor se constat
c n mare parte instituiile administraiei centrale au respectat elementele importante ale
metodologiei de elaborare.
Ministerele a cror strategii i planuri de aciune se apropie de o forma posibil de
implementat i monitorizat, avand specificate destul de clar obiectivele i actiunile
corespunzatoare sunt:
Ministerul Administratiei i Internelor,
Ministerul Agriculturii, Padurilor, Apelor i Mediului,
Ministerul Justiiei, Ministerul Transporturilor, Construciilor i Turismului.
Doar parial, indeplinesc cerinele metodologiei documentele elaborate de
urmatoarele instituii centrale:
Ministerul Finanelor Publice,
Ministerul Sntii,
Ministerul Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei,
Ministerul Educaiei, Tineretului i Cercetrii.
Pe lng ministere, a elaborat i transmis la UCRAP, documentele solicitate prin
Circulara Primului Ministru, Agenia Naional a ntreprinderilor Mici i Mijlocii.
La o serie de ministere s-a remarcat faptul c, strategia de modernizare a
administraiei a fost parial confundat cu strategia sectorial, specific domeniului de
activitate.
In unele cazuri, o serie de aciuni curente, desfurate n cadrul ministerelor au fost
considerate activiti de modernizare: ntocmirea fiselor de post, implementarea legislaiei,
implementarea anumitor programe guvernamentale specifice domeniului respectiv, etc.

Prefecturi si consilii judeene

Din analiza efectuat cu privire la planurile de aciune ce nsoesc strategiile de
modernizare elaborate la nivelul prefecturilor i consiliilor judeene, se poate observa c
numai o mic parte a acestora au redactat strategia de modernizare innd seama n
totalitate de recomandrile i metodologia elaborat de UCRAP (Mehedini, Neam, Olt,
Slaj, Timi). La celelalte judee, din cadrul strategiilor lipsesc anumite capitole cel mai
frecvent Activitile de modernizat n cadrul serviciilor de interes judeean,
Procedurile de implementare, monitorizare i evaluare a strategiei de modernizare,
Cooperarea instituional, specificarea consecinelor ntreprinderii aciunilor propuse
prin strategie n plan politic, economic, organizatoric, din punct de vedere al satisfaciei
publicului general, personalului i partenerilor domeniului, precum i n planul integrrii n
Uniunea European.
96
De asemenea, s-a observat c o serie de strategii i planuri de aciune cuprind mai
mult activiti curente care trebuie s se desfoare la nivelul instituiei i nu aciuni de
modernizare propriu-zise.
Merit menionat faptul c la nivelul unor consilii judeene au fost elaborate
strategii de modernizare i planuri de aciune complexe, incluznd servicii de interes
judeean (Neam, Olt, Vaslui, Slaj, Maramure, Hunedoara).

12.3.2. CORELAREA STRATEGIEI DE MODERNIZARE CU PLANUL DE
ACIUNE MINISTERE, PREFECTURI I CONSILII JUDEENE

De cele mai multe ori, ntre strategiile de modernizare i planurile de aciune
elaborate la nivelul ministerelor, prefecturilor i consiliilor judeene nu exist o corelare
ntre obiectivele i aciunile urmrite. Nu este vorba despre faptul c obiectivele i
activitile prevzute n planul de aciune sunt mai detaliate dect cele menionate n
cuprinsul strategiilor, ci se pune problema existenei unor neconcordane ntre propunerile
din cele dou documente. Se poate observa c cele mai multe dintre strategiile i planurile
de aciune nu structureaz obiectivele i activitile propuse pentru atingerea acestora, pe
cele patru mari domenii de interes: mbuntirea organizrii interne, managementul
resurselor umane, gestiunea public i noile tehnologii ale informaiei i comunicaiilor.

12.3.3. ALOCAREA DE RESURSE UMANE I FINANCIARE

Ministere
Dintre ministerele care, n planul de aciune aferent au specificat n detaliu resursele
financiare i umane necesare implementrii activitilor propuse, se remarc:
Ministerul Justiiei,
Ministerul Administratiei i Internelor,
Ministerul Agriculturii, Padurilor, Apelor i Mediului,
Ministerul Transporturilor, Construciilor i Turismului.
Unele ministere, ns, au precizat doar generic resursele financiare i umane
necesare (ex. de la Bugetul de Stat, specialiti n domeniu).
Prefecturi si consilii judeene
Majoritatea planurilor de aciune elaborate la nivelul prefecturilor i consiliilor
judeene conin obiective complexe i numeroase activiti pentru care sunt menionate
superficial i incomplet resursele umane, financiare i materiale necesare derulrii acestora.
Consilii judeene care nu menioneaz deloc resursele umane necesare derulrii
activitilor propuse Hunedoara, Mehedini, Satu Mare, Teleorman, Timi,
Tulcea;
Prefecturi care nu menioneaz deloc resursele umane necesare derulrii
activitilor propuse Brila, Maramure, Cluj, Bucureti, Timi, Tulcea, Arad;
Consilii judeene care menioneaz evaziv resursele umane necesare Iai
(funcionari publici), Olt, Prahova (se precizeaz numai pentru anumite
activiti), Suceava (se arat numai faptul c consiliul judeean beneficiaz de
personalul necesar pentru desfurarea activitilor menionate), Vlcea (resursele
umane sunt specificate numai pentru activitile care se deruleaz pentru atingerea
obiectivului referitor la informatizare);
Consilii judeene care menioneaz necesarul de resurse umane i l cuantific
Ilfov (evideniaz necesitatea majorrii numrului de personal pentru desfurarea
97
n condiii optime a fiecrei activiti), Maramure, Prahova (numai pentru unele
activiti), Vaslui;
Prefecturi care menioneaz necesarul de resurse umane i l cuantific Clrai,
Braov,Hunedoara, Vrancea;
Consilii judeene care menioneaz necesarul de personal n funcie de direcia sau
compartimentul de provenien a acestora Neam, Slaj, Sibiu,
Consilii judeene care evideniaz necesitatea atragerii unor colaboratori din afara
instituiei experi strini, ONG-uri Slaj, Sibiu
n majoritatea planurilor de aciune, activitile propuse pentru atingerea
obiectivelor din strategia de modernizare sunt nsoite de precizri privind resursele
financiare necesare. Totui, o parte a prefecturilor i consiliilor judeene menioneaz doar
sursa de provenien. Altele, menioneaz sumele exacte de care au nevoie pentru
desfurarea activitilor identificate.
Consilii judeene care nu specific resursele financiare necesare Hunedoara,
Mure, Satu Mare, Teleorman;
Prefecturi care nu specific resursele financiare necesare Brila, Maramure,
Vaslui, Cluj, Bucureti, Harghita, Arad;
Consilii judeene care specific necesarul de resurse financiare numai pentru unele
activiti Maramure, Olt, Tulcea, Vaslui, Vlcea (sunt specificate sumele numai
pentru activitile aferente atingerii obiectivului referitor la informatizare), Suceava
(se menioneaz numai conform hotrrii CJ);
Prefecturi care specific necesarul de resurse financiare numai pentru unele
activiti Braov, Timi, Alba, Hunedoara;
Consilii judeene care specific numai sursa de provenien a resurselor financiare
bugetul consiliului judeean, bugetele locale, finanri externe), fr a face calculul
sumelor exacte Iai, Ilfov, Mehedini, Neam, Sibiu;
Consilii judeene care menioneaz att sumele necesare, ct i sursa acestora de
provenien Prahova (sume defalcate pe categorii de cheltuieli), Slaj, Timi
(buget estimativ pe 3 ani), Olt (dei sumele nu sunt precizate pentru toate
activitile);
Prefecturi care menioneaz att sumele necesare, ct i sursa acestora de
provenien Clrai, Vrancea

12.3.4 PRECIZAREA RESPONSABILITILOR I A TERMENELOR.

Ministere
n general, instituiile administraiei centrale au precizat n planurile lor de aciune
responsabilii i termenele de realizare a activitilor propuse. Totui, sunt necesare a fi
fcute urmtoarele remarci:
elaborarea planului de aciune pe un singur an (MAE),
precizarea ca responsabili pentru unele aciuni a mai multor ministere deoarece s-au
confundat aciunile de reform ale administraiei publice n ansamblul ei cu cele de
modernizare de la nivelul fiecrei instituii (MCTI).
Prefecturi si consilii judeene
Responsabilitile privind ndeplinirea activitilor cuprinse n planurile de aciune
sunt specificai fie generic, la nivelul conducerii consiliului judeean, fie la nivel de direcie
sau compartiment, fie la nivel de post sau de funcie.
Prefecturi care nu specific deloc responsabilii Braov;
98
Consilii judeene care specific responsabilii la nivel de conducere a consiliului
judeean sau la nivel de direcie ori compartiment Hunedoara, Iai, Ilfov,
Maramure, Mehedini, Neam, Olt, Prahova, Satu Mare, Suceava, Tulcea, Vlcea;
Consilii judeene care specific responsabilii att la nivel de direcie sau
compartiment, ct i la nivel de funcie sau post Slaj, Sibiu, Teleorman, Timi,
Vaslui;
Prefecturi care specific responsabilii att la nivel de direcie sau compartiment
Clrai, Brila, Cluj, Timi, Bucureti, Vrancea.
n planurile de aciune, activitile sunt ealonate pn n anul 2006. Sunt propuse
activiti cu termen permanent (n domeniul organizrii interne, asigurrii pregtirii
funcionarilor publici i al gestiunii publice); activiti care urmeaz a se desfura
anual, activiti care urmeaz a se finaliza n cteva luni sau activiti prevzute a
se finaliza n 2006.
Consilii judeene care precizeaz termenele n detaliu Hunedoara, Maramure,
Mehedini, Sibiu, Teleorman, Timi, Vaslui, Vlcea;
Prefecturi care precizeaz termenele n detaliu Clrai, Brila, Braov, Cluj,
Timi, Bucureti, Hunedoara, Tulcea, Arad, Vrancea;
Consilii judeene care prevd pentru activitile prevzute termene foarte largi,
anuale sau permanente sau care nu prevd termene pentru toate activitile propuse
Iai, Olt, Prahova, Satu Mare, Slaj, Suceava, Tulcea, Vlcea.
n general, instituiile administraiei publice locale i centrale nu au precizat
indicatorii de progres al aciunilor propuse intr-un mod care s permit urmrirea derulrii
activitilor i a impactului acestora asupra funcionrii instituiei.
12.4. ANALIZA CONINUTULUI STRATEGIILOR I PLANURILOR
DE ACIUNE ELABORATE LA NIVELUL INSTITUIILOR
ADMINISTRAIEI PUBLICE

Plecnd de la metodologia de elaborare a strategiilor i planurilor de aciune, acestea
trebuiau s aib n vedere o serie de capitole minimale care se refereau la: organizarea
intern, managementul resurselor umane, gestiunea public, introducerea noilor tehnologii
ale informaiei i comunicaiilor i alte aciuni de modernizare. Fiecare autoritate public
i-a identificat pe baza diagnozei pe care a fcut-o la nivelul propriei instituii, puncte tari
i puncte slabe, care au indicat posibile direcii de modernizare, incluse n planurile de
aciune ca i activiti.

12.4.1 MINISTERE

I. Contextul intern
n urma analizei diagnostic realizat la nivelul fiecrui minister, in acord cu
cerinele metodologiei, au fost identificate o serie de puncte tari i puncte slabe care
caracterizeaz funcionarea acestora.
O parte din acestea prezint un grad mare de generalitate, care se regsesc la
majoritatea ministerelor, existnd ns i aspecte specifice.
A. Puncte tari cu grad mare de generalitate:
nsuirea i utilizarea unor noi instrumente de management n diferite domenii;
Demararea procesului de descentralizare institutionala si fiscala;
99
Experien n gestionarea programelor cu finanare extern si relaii active cu
instituii similare internaionale.
B. Puncte tari specifice / sectoriale:
Lansarea programelor prioritare de aciune n domeniul ordinii i sigurantei publice
(MAI);
Crearea i operaionalizarea de structuri specializate: Institutul Naional de
Administraie, Unitatea Central pentru Reforma Administraiei Publice, Agenia
Naional a Funcionarilor Publici, Agentia National Antidrog, Oficiul Naional
pentru Protecia Martorilor (MAI);
Crearea i operaionalizarea reelei nationale de modernizatori care s susin
procesul de reform n administratia public (MAI);
Transparen n relaia cu mass-media (MAI);
Conducere activ, bine structurat pe domeniile specifice ale ministerului (MTCT);
Vrst medie relativ scazut (MTCT);
Baz logistica adecvata (MTCT);
C. Puncte slabe cu grad mare de generalitate:
Constrngerile bugetare;
Nivelul scazut al salariilor functionarilor publici;
Numarul mic a aplicaiilor informatice specializate existente, precum i lipsa unui
sistem de management al documentelor;
Lipsa unui sistem eficient de gestiune a resurselor umane;
Nivel crescut al birocratismului institutional;
Lipsa unor evaluari periodice a impactului actiunilor instituiilor administraiei
publice asupra cetenilor;
Lipsa unui sistem informatic integrat care s raspund n timp real la problemele
institutionale;
Insuficiena numeric a personalului n raport cu activittile desfurate;
Posibiliti reduse de motivare financiar a personalului existent i de atragere n
corpul functionarilor publici a personalului tnr;
Lipsa resurselor financiare destinate perfectionrii profesionale;
Lipsa spatiilor adecvate de lucru i a echipamentelor;
Lipsa unui parteneriat veritabil privind tranziia in planul descentralizrii
instituionale;
Lips de coeren n adoptarea politicilor i strategiilor sectoriale;
Deficiene n delimitarea atribuiilor departamentale;
Insuficienta implementare a cadrului normativ i metodologic;
Standardizarea redus a procedurilor.

D. Puncte slabe specifice / sectoriale:
Standardizarea redus a procedurilor (MAI)
Lipsa instrumentelor i a mecanismelor aferente punerii n aplicare a legislatiei
privind managementul functiei publice (cazul ANFP);
Capacitate redus de formare continu a functionarilor publici (aprox. 10 % din
necesar) n cadrul INA i a centrelor regionale de formare continu n administratia
public (MAI);
sistem cadastral n continuare neunitar, cu diferene semnalate ntre aria de
inscriptiuni/trascriptiuni imobiliare i aria de carte funciar veche (cazul ONCGC);
MEC nu dispune de o reea teritorial de reprezentare, care s constituie o surs de
informaii economice (MEC);
O serie de ministere nu au realizat aceast diagnoz: MFP, MAN, MAPAM, MS, MJ.
100
II. Activiti de modernizat
II.1. mbuntirea activitii proprii
II.1.1 Organizarea intern

n acest sens, cele mai semnificative propuneri de obiective care s conduc la
mbuntirea organizrii interne au fost:
Uniformizarea sistemelor de evident existente la nivelul compartimentelor din
minister;
Crearea i dezvoltarea sistemului unic de evident i supraveghere a circuitului
documentelor la nivelul ministerului;
Fluidizarea circuitului lucrrilor n cadrul ministerului n vederea soluionrii
acestora cu respectarea termenelor legale;
Stabilirea exact a competenelor i repartizarea n mod corespunztor a sarcinilor
ce revin angajailor, potrivit normelor de organizare i funcionare a ministerului;
Dotarea ministerului i a unittilor subordonate cu mijloace fixe i obiecte de
inventar necesare desfurrii activittilor specifice.
Dintre obiectivele specifice urmrite n funcie de sectorul de activitate au fost reinute :
Degrevarea conductorilor de instane i parchete de atribuiile administrative prin
nfiinarea instituiei managerului de instan (MJ);
Codificare legislativa (MJ);
Realizarea de fore logistice i structur modular (MAN);
Utilizarea unor elemente din sistemul de comunicatii al NATO (MAN);
Implementarea protocoalelor de schimb de informaie privind determinanii strii
de sntate (MS);
Monitorizarea transformrilor i tendinelor din mediul extern cu influene asupra
propriei activitii (MCTI);
Programe-pilot pentru unele solutii informatice de tipul sistemelor multiexpert
menite sa simplifice actul administrativ si sa optimizeze activitatea institutiilor
publice (MCTI);
Introducerea unui sistem integrat de management public strategic SIMPSce
asista alocarea sarcinilor specifice si urmarirea indeplinirii lor (MCTI);
Arhivarea electronica si managementul documentelor ((MCTI);
Aplicarea prevederilor OG nr. 20/2002 privind achizitiile publice prin sistemul
electronic la nivelul MTCT i al unittilor de sub autoritatea sa (MTCT);
Perfectionarea sistemului statistic propriu i a interconexiunilor cu furnizorii de
informatii statistice primare (MTCT);
Externalizarea unor activiti (deconcentrare) n conditii de eficient i operativitate
(MTCT)
Reevaluarea oportunittii mentinerii actualelor autorizatii, licente, avize eliberate
de MTCT i de unittile care functioneaz n subordine i sub autoritatea sa
(MTCT);
Sporirea atributiilor structurilor de control (inclusiv n domeniul auditului) din
cadrul ministerului (MTCT);
Dezvoltarea managementului pe programe si a serviciilor de evaluare si masurare a
performanelor (MEC);
Intarirea legaturii intre agentii economici, mediul universitar si institutele de
cercetare (MEC);
Monitorizarea procesului de inspecie colar, evaluare instituional i consiliere
de specialitate (MECT).

101
II.1.2 Managementul resurselor umane

Toate autoritile administraiei publice au contientizat faptul c este deosebit de
important formarea i perfecionarea personalului avnd la baz strategia de formare
continu la nivel naional a funcionarilor publici, precum i cea proprie, dezvoltat la nivel
local. Pentru mbuntirea managementului resurselor umane, ministerele au propus:

Ca obiective generale :
mbunttirea comunicrii pe orizontal i vertical n cadrul ministerului;
Elaborarea i implementarea cadrului general de autoevaluare a modului de
functionare a ministerului (CAF); elaborarea i actualizarea planurilor de activitate
la nivelul fiecrui compartiment
Actualizarea fielor postului, n functie de atributiile i competentele pe care
personalul le dobndete/elaborarea fiei de activitate lunar pentru fiecare angajat;
Implementarea strategiei de formare continu a funcionarilor publici la nivelul
ministerului i autorittilor subordonate;
Delegarea responsabilitilor;
Gestiunea informatizat a evidenei personalului.

Ca obiective sectoriale:
Definirea posturilor pe grade militare, n sistem piramidal (MAN);
Repartizarea computerizat pe posturi a profesorilor care au promovat concursul
naional de titularizare n nvmnt (MECT).

II.1.3 Gestiunea public

Pentru mbuntirea gestiunii publice, ministerele propun urmtoarele msuri:
Elaborarea i implementarea sistemului de indicatori de performant la nivelul
ministerului i a administratiei publice teritoriale (prefecturi, consilii judetene)
(MAI);
Asigurarea asistentei tehnice n elaborarea i implementarea sistemului de
indicatori de performant la nivelul administratiei publice (MAI);
Reducerea numrului de ordonatori secundari de credite, astfel nct numai
directorii de programe s detin aceast calitate (MAN);
Introducerea ca mod de lucru a ,, atelierelor de discutii (workshop-uri) atat la
nivel de direcii, ct i la nivelul intregului minister (MEC);
Constituirea unui sistem flexibil de normare i salarizare a personalului din
nvmnt (MECT).

II.1.4 Noile tehnologii ale informaiei i comunicaiilor
Ministerele, n planurile lor de aciune, au prevzut urmtoarele masuri din
domeniul tehnologiei informaiei i comunicrii:

Ca obiective generale:
Crearea i implementarea unui sistem informatic integrat de management electronic
al
documentelor la nivelul ministerului;
Prezentarea informatiilor de interes public pe o pagin Web proprie;
Modernizarea retelei informatice a ministerului;

102
Ca obiective sectoriale:
Crearea i implementarea unui sistem informatic integrat de management electronic
al documentelor la nivelul MAI i al administratiei locale;
Analizarea strategiilor n domeniul TIC pentru fostul MI i fostul MAP (MAI);
Generalizarea sistemului electronic de licitatie public (MAI);
Elaborarea noii strategii n domeniul TIC pentru MAI;
Realizarea retelei nationale integrate de comunicatii de mare vitez de voce i date
a MAI (3 etape);
Implementarea sistemului de certificare prin semntur electronic (MJ);
Dotarea cu echipamente informatice a tuturor birourilor de carte funciar (MJ);
Protejarea sistemului informatic al ministerului mpotriva atacurilor de tip virus
informatic (MJ);
Asigurarea transmiterii i operrii, n timp util, a informatiilor privind dobndirea
sau renunarea la cettenia romn (MJ);
Introducerea comunicrii electronice ntre Directiile de Sntate Public teritoriale
i Directia General de Sntate Public i Inspectie Sanitar de Stat (MS) ;
Crearea unei pagini Web proprii a Directiei Generale de Sntate Public i
Inspectie Sanitar de Stat (MS).

III. mbuntirea calitii serviciilor deconcentrate

Pentru realizarea acestui scop, autoritile administraiei publice centrale i-au
propus:

Ca obiective generale:
Adoptarea unei strategii proprii pentru managementul procesului de
descentralizare/deconcentrare, ca parte a strategiei naionale de continuare a
procesului.

Ca obiective sectoriale:
Continuarea procesului de demilitarizare prin trecerea unor structuri ale MAI de la
nivel central la nivelul colectivittilor locale (politia comunitar, serviciul
paapoarte, evidenta populatiei, etc.); elaborarea sistemului de indicatori de
msurare a performantei (introducerea sistemului de benchmarks) proprii serviciilor
descentralizate/desconcentrate (MAI);
nfiintarea de farmacii militare descentralizate (MAN);
Declinarea treptata a solutionarii sesizarilor formulate impotriva judecatorilor de la
judecatorii si tribunale, catre judecatorii inspectori ai Curtilor de Apel (MJ);
Delegarea competentelor de supraveghere a pietei dispozitivelor medicale la nivel
local regional (MS);
Delegarea competentelor de nregistrare locala a furnizorilor si dispozitive
medicale de clasa I la nivel local-regional (MS);
Crearea retelei informatice intre structura de specialitate din MS si structurile locale
din teritoriu (MS);
Creterea gradului de competente a structurilor din teritoriu n relatia cu agentii
economici (MTCT);
Creterea capacitii de decizie a consiliilor locale n legtur cu formarea,
repartizarea i folosirea eficient a fondurilor necesare unitilor de nvmnt
preuniversitar de stat (MECT);
103
Creterea capacitii de decizie a directorilor de coli n legtur cu proiectarea i
execuia bugetar, cu selectarea i evaluarea personalului din unitile de
nvmnt (MECT).
In general, problematica descentralizarii / deconcentrrii a fost atins puin de ctre
instituiile administraiei publice centrale.

IV. mbuntirea calitii serviciilor cu impact direct asupra ceteanului

Ca obiective generale, pentru imbunatatirea calitatii serviciilor cu impact asupra
cetateanului, ministerele i-au propus:
Optimizarea accesului la informatie prin : reorganizarea/actualizarea pagini oficiale
web, elaborarea de ghiduri de competena si rapoarte de activitate;
Asigurarea uni sistem de audiene eficient ; amenajarea spatiilor de audiene;
Instruirea permanenta a personaluilui n spiritul respectului fata de cetean;
Tipizarea formularelor pentru sesizri adresate instituiilor publice;
Evaluarea periodica a gradului satisfactie a beneficiarilor;
mbunttirea comunicrii externe a ministerului cu alte institutii i cu cettenii.

Obiective sectoriale:
Initierea si dezvoltarea sistemului FORUM on-line la nivelul institutiilor
administratiei publice centrale si locale pentru consultarea cetatenilor in luarea
deciziilor, elaborarea proiectelor de lege si a proiectelor de hotarare (MCTI);
Periodic, Directia Relaii cu Parlamentul i Armonizare Legislativ va transmite
comunicate de pres ctre mass-media, referitoare la initiativele legislative din
domeniul aprrii (MAN);
Asigurarea accesului liber la informatii de interes public, n limitele prevzute de
lege (MAN);
Familiarizarea publicului specializat i nespecializat din tar i din strintate cu
problemele specifice structurii militare (MAN);
Instalarea unor terminale integrate in reteaua informatica a MJ/instantelor
judecatoresti, destinate publicului (MJ);
Largirea sferei de servicii de consultanta oferite ONG-urilor (MJ);
Instalarea a trei linii telefonice tip linia verde pentru sesizarea faptelor de coruptie
in justitie (MJ);
Reducerea perioadei de solutionare a cererilor de acordare, renuntare i redobndire
a cetteniei romne (MJ);
Antrenarea n activitatea de administrare i finanare a nvmntului a tuturor
partenerilor interesai n educaia i formarea profesional a copiilor i tinerilor
comunitatea colii, comunitatea local, agenii economici, consiliile locale i
primriile (MECT).

V. mbuntirea cooperrii institutionale
Obiective generale:
mbunttirea comunicrii externe a ministerului cu alte institutii i cu cettenii.

Obiective sectoriale :
asistent tehnic n cadrul procesului de elaborare a PMM la nivelul ministerelor,
prefecturilor i consiliilor judetene (MAI).

104
VI. Proceduri de implementare, monitorizare i evaluare a strategiei de
modernizare a administraiei n domeniu
Monitorizarea implementrii strategiei i planului de aciune la termenele stabilite
s-a propus a fi realizat de ctre grupurile de monitorizare a reformei constituite la
nivelul fiecrui minister.

Obiective generale propuse:
Monitorizarea va avea caracter permanent i va fi nsoit de activiti de evaluare
de etap i o evaluare final;
Reglementarea modalitii i periodicitii monitorizrii;
Identificarea deficienelor aparute n aplicarea strategiei i formularea de propuneri
pentru asigurarea aplicrii corespunztoare a planului de aciune;
Evaluarea rezultatelor obinute sa se faca in cadrul Raportului anual de
monitorizare;
Actualizarea planului de aciune funcie de constatarile nregistrate n Raportul
anual de
monitorizare.
12.4.2. PREFECTURI
I. Contextul intern
A. Probleme critice
Dotarea insuficient cu tehnic de calcul;
Resurse financiare reduse pentru perfecionare;
Resurse financiare reduse pentru funcionare;
Reglementarea insuficient a atribuiilor prefectului;
Lipsa posibilitilor de motivare a personalului;
Comunicare intern i extern deficitar;
Insuficiena resurselor umane n raport cu noile atribuii conferite prin actele
normative adoptate;
Resurse umane slab specializate la nivelul comunitilor locale;
Lipsa standardelor de calitate;
Coordonare deficitar a activitii secretarilor autoritilor publice locale datorit
procedurii greoaie de sancionare;
Capacitate redus a prefecturii de a accesa fonduri externe din cauza vidului
legislativ;
Lipsa unui compartiment de IT la nivelul prefecturii.
B. Prioriti sectoriale
Achiziionarea de tehnic de calcul;
Formarea unui corp profesionist de funcionari publici la nivelul prefecturii;
Profesionalizarea funciei de prefect;
Formarea continu a funcionarilor publici;
Informarea populaiei despre activitile de integrare n UE;
Cresterea transparentei in activitatea prefecturii si a liberului acces al populatiei la
informatiile publice.

II. Activiti de modernizat
II.1. mbuntirea activitii proprii
II.1.1 Organizarea intern

105
n acest sens, cele mai semnificative propuneri de obiective care s conduc la
mbuntirea organizrii interne au fost:
mbuntirea circuitului documentelor i a informaiilor, a managementului
documentelor;
Intrirea disciplinei;
Stabilirea unei structuri de organizare interne suple i eficiente care s permit
realizarea optim a atribuiilor cu consum minim de resurse umane i financiare;
Creterea capacitii de planificare i mbuntirea managementului privind
conducerea i coordonarea procesului bugetar.

II.1.2 Managementul resurselor umane
Toate autoritile administraiei publice au contientizat faptul c este deosebit de
important formarea i perfecionarea personalului avnd la baz strategia de formare
continu la nivel naional a funcionarilor publici, precum i cea proprie, dezvoltat la nivel
local.
Pentru mbuntirea managementului resurselor umane, prefecturile au propus:
Creterea capacitii de punere n practic a politicilor de formare a personalului;
Gestiunea eficient a funcionarilor publici, cu accent pe managementul orientat pe
realizarea atribuiilor;
Asigurarea condiiilor pentru perfecionarea continu a tuturor angajatilor din
prefectur;
Elaborarea unui plan de carier;
Instruirea personalului n utilizarea tehnicilor moderne de prelucrare a informatiilor
i n utilizarea calculatoarelor, obinerea atestatelor ECDL.

II.1.3 Gestiunea public
Pentru mbuntirea gestiunii publice, prefecturile propun urmtoarele msuri:
Fundamentarea bugetului pe programe;
Transparen fa de cetean prin informri privind competenele i atibuiile
prefecturii i infiinarea de infochioscuri;
Organizarea eficient a activitii de control al legalitii actelor administrative prin
aciuni comune de ndrumare n teritoriu organizate de prefectur, consiliul
judeean, serviciile publice descentralizate impreun cu autoritile publice locale;
Promovarea procedurii de arbitraj administrativ ca alternativ la contenciosul
administrativ;
Realizarea unui audit intern efficient;
Asigurarea transparentei modului de gestionare a bugetului.

II.1.4 Noile tehnologii ale informaiilor i comunicaiilor
Pentru reducerea birocraiei, creterea eficienei i calitii serviciilor publice,
instituiile administraiei publice locale au prevzut n planurile lor de aciune urmtoarele
masuri din domeniul tehnologiei informaiei i comunicrii:
mbuntirea i extinderea reelelor de calculatoare existente;
Constituire de arhive electronice;
Achiziionare de software specializat;
Realizarea/mbuntirea paginilor de web ale prefecturilor;
Informatizarea serviciilor de registratur i arhiv, a celui de de preluare a petiiilor
de la ceteni i optimizarea procesului de soluionare a acestora;
Generalizarea sistemului de ghieu unic.

106
II.1.5 Alte aciuni necesare modernizrii
Au fost propuse de asemenea, de unele instituii, o serie de alte activiti de
modernizare:
Creterea capacitii de gestionare a problemelor grupurilor minoritare;
Creterea accesului cetenilor la informaiile publice;
Cunoaterea satisfaciei ceteanului fa de serviciile furnizate;
Promovarea judeului;
Creterea gradului de informare a ceteanului din mediul rural i orae mici;
Reducerea timpului de transfer a informaiilor ctre cel care are iniiativa
legislativ;
Imbunatatirea comunicarii cu mass-media.

III. mbuntirea activitilor serviciilor deconcentrate
Instituirea unui sistem pentru monitorizarea serviciilor deconcentrate de ctre
prefect;
Intrirea rolului de mediator al prefecturii ntre serviciile publice deconcentrate i
autoritile locale.


IV. mbuntirea calitii serviciilor cu impact direct asupra ceteanului
Pentru realizarea acestui scop, prefecturile i-au propus s mbunteasc:
mbuntirea mecanismelor de consultare a cetenilor;
Perfecionarea funcionarilor publici i contractuali - n tehnici de comunicare i
relaii publice;
Creterea transparenei;
Redactarea Ghidului petiionarului;
Dezbateri publice.

V. Proceduri de implementare, monitorizare i evaluare a strategiei de
modernizare a administraiei n domeniu
Monitorizarea implementrii strategiei i a planului de aciune la termenele stabilite
s-a propus a fi realizat, la nivelul prefecturilor i consiliilor judeene, de ctre grupurile de
monitorizare a reformei constituite la nivelul consiliului judeean i al prefecturii.
n acest context, prefecturile au mai propus:
nsusirea strategiei si a planului de actiune de ctre personalul implicat n
implementare i stabilirea responsabilitatilor in fisa postului ;
Organizarea de conferinte de presa, mese rotunde, dezbateri pe problematica
aplicarii strategiei de modernizare a administratiei publice;
Monitorizarea prin raportri periodice;
Realizarea de chestionare de evaluare a impactului aciunilor intreprinse;
Corelarea actiunilor prefecturii cu cele ale autoritatilor locale si serviciilor publice
descentralizate.

12.4.3. CONSILII JUDEENE
I. Contextul intern
n urma analizei diagnostic realizat la nivelul fiecrui consiliu judeean in acord cu
cerinele metodologiei, au fost identificate o serie de puncte tari i puncte slabe care
caracterizeaz funcionarea acestora.
107
O parte din acestea prezint un grad mare de generalitate, care se regsesc la
majoritatea consiliilor judeene, existnd ns i aspecte specifice.

A. Puncte tari cu grad mare de generalitate:
Transparen n relaia cu cetenii i mass-media;
Existena posibilitilor de accesare a fondurilor externe comunitare sau extra-
comunitare, nerambursabile, n condiii avantajoase pentru susinerea reformei
administrative;
Existena protocoalelor de sprijin i colaborare cu societatea civil reprezentat de
sindicate, patronate, asociaii profesionale, ONG-uri care activeaz pe domenii de
activitate;

B. Puncte slabe cu grad mare de generalitate:
Insuficiena resurselor financiare proprii;
Funcia public nu este suficient de bine remunerat astfel nct s conduc la
motivarea funcionarului ctre un act administrativ de calitate;
Infrastructur sub nivelul standardelor de calitate i slab dotare cu echipamente;
Insuficiena resurselor umane n raport cu noile atribuii conferite prin actele
normative adoptate;
Resurse umane slab specializate la nivelul comunitilor locale;
Lipsa standardelor de calitate;
Acces dificil la informaii;
Lipsa serviciilor alternative la nivelul comunitilor locale;
Spaiu insuficient;
Lipsa instrumente moderne de management;
Lipsa experienei n gestionarea programelor cu finanare extern.

O serie de consilii judeene (Alba, Harghita, Cluj, Giurgiu, Brila, Buzu, Bistria,
Arad, Botoani) nu au realizat diagnoza instituiei. Altele au precizat doar una din cele
dou categorii. Punctele tari nu sunt amintite de Consiliile Judeene din Bistria, Galai,
Arad, Botoani, Alba, Buzu, Brila, Giurgiu, Cluj, Harghita, iar punctele slabe nu sunt
amintite de Consiliile Judeene din Cluj, Giurgiu, Brila, Botoani, Arad, Bihor.

C. Probleme critice
Capacitate redus de implementare a aquis-ul comunitar;
Lipsa evalurii impactului privind implementarea actelor normative;
Actualele reglementri n domeniu tind ctre o centralizare excesiv la nivelul
ANFP, privind funcia public cu diminuarea autonomiei locale;
Lipsa instrumentelor moderne de management n gestiunea resurselor umane;
Nu s-au stabilit prioritati i directii majore de dezvoltare a judetului i localitilor
pe termen mediu i lung;
Lipsa unui cadru legislativ pentru protecia intereselor financiare ale instituiei
mpotriva fraudei i corupiei;
Lipsa cooperrii ntre instituiile guvernametale i serviciile publice descentralizate
cu consiliile locale i judeene;
Lipsa instrumentelor informatice necesare unui management adecvat al
documentelor;



108
D. Prioriti sectoriale
Alocarea unui fond destinat susinerii aciunilor specifice implementrii,
monitorizrii i evalurii reformei n administraia public;
Implementarea sistemelor de management al resurselor umane performante;
Reglementarea clar a modului de colaborare intre consiliile judeene, prefecturi i
servicile descentralizate ale ministerelor n teritoriu;
Atragerea capitalului privat n finanarea investiiilor n domeniul infrastructurii
locale.

II. Activiti de modernizat
II.1. mbuntirea activitii proprii
II.1.1 Organizarea intern
n acest sens, cele mai semnificative propuneri de obiective care s conduc la
mbuntirea organizrii interne au fost:
Stabilirea unor standarde de calitate pentru organizaiile care furnizeaz servicii
publice;
Generalizarea sistemului ghieului unic;
Simplificarea comunicrii pe vertical i orizontal, a schimbului de informaii i a
fluxului documentelor att n interiorul instituiei, ct i cu instituii sau servicii
publice externe;
Stabilirea unei structuri de organizare interne suple i eficiente care s permit
realizarea atribuiilor cu consum minim de resurse umane i financiare;
Creterea capacitii de planificare i mbuntirea managementului privind
conducerea i coordonarea procesului bugetar.

II.1.2 Managementul resurselor umane
Toate autoritile administraiei publice au contientizat faptul c este deosebit de
important formarea i perfecionarea personalului avnd la baz strategia de formare
continu la nivel naional a funcionarilor publici, precum i cea proprie, dezvoltat la nivel
local.
Pentru mbuntirea managementului resurselor umane, consiliile judeene au
propus:
Introducerea indicatorilor de performan privind evaluarea activitii desfurate
de angajai;
Instituiile administraiei publice locale, n sensul principiului descentralizrii,
propun creterea atribuiilor n stabilirea numrului de personal funcie de
activitile pe care le desfoar i resursele financiare de care dispun;
mbuntirea sistemului de recrutare i selectare a personalului care s permit
atragerea n funcia public a unor profesioniti;
Introducerea managementul orientat pe obiective;
mbuntirea procesului de formare continu a personalului prin armonizarea
cerinelor instituiei cu cele ale funcionarilor.

II.1.3 Gestiunea public
Pentru mbuntirea gestiunii publice, consiliile judeene propun urmtoarele
msuri:
Introducerea noilor metode de gestionare a resurselor pe domenii specifice de
activitate;
ntrirea controlului gestiunii banului public i asigurarea transparenei cheltuielilor
prin informarea periodic a contribuabililor;
109
Reorganizarea mecanismului de creditare n vederea realizrii de investiii;
Organizarea activitii de audit intern care s asigure certificarea bilanului i
controlului de execuie bugetar, evaluarea performanei de management efectuarea
inspeciilor de audit;
Introducerea managementului prin bugete armonizarea bugetului judeului cu
prioritile i programele de dezvoltare economico-social, n scopul utilizrii
eficiente a banilor publici;
Evaluarea sistematic a veniturilor i cheltuielilor publice i transmiterea acestor
informaii celor implicai n procesul decizional.

II.1.4 Noile tehnologii ale informaiilor i comunicaiilor
Pentru reducerea birocraiei, creterea eficienei i calitii serviciilor publice,
instituiile administraiei publice locale au prevzut n planurile lor de aciune urmtoarele
masuri din domeniul tehnologiei informaiei i comunicrii:
Introducerea la nivelul instituiei a sistemului informaional integrat;
Achiziionarea de echipamente performante i licene software cu aplicabilitate
general i specific n administraia public;
Informatizarea serviciilor de registratur i arhiv, a celui de preluare a petiiilor de
la ceteni i optimizarea procesului de soluionare a acestora ;
Pregtirea personalului n domeniu informaticii; obinerea atestatelor ECDL;
Generalizarea ghieului unic.

II.1.5 Alte aciuni necesare modernizrii
Au fost propuse de asemenea, de unele instituii, o serie de alte activiti de modernizare
care pot fi generalizate:
Extinderea procedurilor de achiziie electronic a bunurilor i serviciilor publice;
Monitorizarea utilizrii fondurilor de investiii publice i a resurselor bugetare;
Contractarea prin licitaie public a lucrrilor ce se execut din fonduri publice.


III. mbuntirea calitii serviciilor cu impact direct asupra ceteanului
Pentru realizarea acestui scop, autoritile administraiei publice locale i-au propus
s mbunteasc:
introducerea de sisteme procedurale standard de raportare;
implementarea strategiei privind mbuntirea calitii serviciilor publice;
nfiinarea centrelor de informare, implementarea sistemului INTRANET ntre
consiliile judeene i cele locale;
implementarea strategiei de formare continu prin stabilirea calendarului i a
bugetului destinat acestei activiti;
elaborarea i implementarea sistemului de indicatori de performan;
asigurarea accesului la serviciile oferite pe cale electronic;
asigurarea transparenei modului de gestionare a bugetului;
nfiinarea de centre de informare sau birouri de informare dotate cu echipamente
moderne i soft legislativ permanent actualizat.

IV. Proceduri de implementare, monitorizare i evaluare a strategiei de
modernizare a administraiei n domeniu
Monitorizarea implementrii strategiei i a planului de aciune la termenele stabilite
s-a propus a fi realizat, la nivelul consiliilor judeene, de ctre grupurile de monitorizare a
reformei constituite la nivelul consiliului judeean i al prefecturii.
110
Pentru evaluarea performanei modului de funcionare a instituiei n interiorul ei i
n relaia cu beneficiarii, consiliile judeene au propus introducerea unui nou instrument
bazat pe managementul calitii totale cadrul de autoevaluare a modului de funcionare a
instituiilor publice.

12.5. CONCLUZII

Pentru ca acest Program Multianual de Modernizare, prin cele trei documente ale
sale Strategia proprie de modernizare, Planul de aciune, Raportul anual de monitorizare
s aib finalitatea preconizat se recomand urmtoarele:
Se recomand revizuirea strategiilor i a planurilor de aciune elaborate de instituii,
acolo unde este cazul, n conformitate cu observaiile fcute de UCRAP, acestea
urmnd a fi transmise ulterior. Dac nu exist o abordare uniform a procesului de
modernizare i a respectrii metodologiei elaborrii celor dou documente, va apare
imposibilitatea implementrii, monitorizrii i evalurii procesului;
Aciunile cu un grad mare de generalitate, pentru a putea fi implementate, vor
trebui s fie susinute de un plan de aciune propriu, cu un grad ridicat de detaliere
privind resursele umane i financiare care vor estima costurile modernizrii,
precum i atribuirea responsabilitilor i termenelor (la nivel de persoan i pe
sptmni i luni);
Elaborarea unui sistem unitar de indicatori pentru msurarea progresului n
implementarea strategiei, precum i a performanei serviciilor din administraia
public central i local ;
Meninerea echipei care a fost implicat n elaborarea strategiei i a planului de
aciune pe ntreaga perioad de implementare. Aceasta va asigura continuitatea
aciunilor i o eficient monitorizare i actualizare a planului de aciune;
Pentru evaluarea performanei modului de funcionare a instituiei n interiorul ei i
n relaia cu beneficiarii, se recomand introducerea noului instrument bazat pe
managementul calitii totale cadrul de autoevaluare a modului de funcionare a
instituiilor publice;
Echipa trebuie s cuprind membrii din grupul de monitorizare a reformei din
fiecare instituie pentru a asigura legatura permanent cu UCRAP.






111
CAPITOLUL 13

CADRUL CONCEPTUAL AL POLITICILOR PUBLICE

O politic public este produsul activitii unei autoriti investite cu puterea
public i legitimitatea guvernamental.
Termenul de politic acoper mai multe utilizri. Una dintre acestea desemneaz
fenomenele de lupt pentru putere, de concuren ntre partide, grupuri de interes, categorii
sociale, persoane, n vederea exercitrii influenei i n vederea ocuprii funciilor de
autoritate ntr-o colectivitate, ntr-o ar, ntr-un cadru electoral, n procesele decizionale.
Limbajul curent merge pn la a face distincia ntre marea politic, proprie mizelor
considerate eseniale, i politica politicienilor care calific tacticile i combinaiile
profesionitilor, cum ar fi partidele politice sau aleii. Pe scurt, politica are aici nelesul pe
care l are cuvntul politics (politic) n limba englez.
O alt utilizare a termenului de politic se refer la nelesul pe care l are cuvntul
policy din limba englez, adic un cadru de orientare pentru o aciune, un program sau o
perspectiv de activitate. Putem spune astfel c un guvern are o politic economic, adic
pune n aplicare un ansamblu de intervenii, alege s fac sau s nu fac anumite lucruri
pentru un domeniu specific, cum ar fi economia. Este clar c n acest sens trebuie s
vorbim despre politica public, adic despre actele i non actele angajate ale unei
autoriti publice n faa unei probleme sau ntr-un sector care ine de competena sa.
Orice politic reflect orientrile cetenilor ce formeaz anumite grupri n
interiorul unei ri, dar i ale unei ri fa de alte ri, n legtur cu promovarea intereselor
lor, n lupta pentru putere. (Dicionarul explicativ al limbii romne, Editura Academiei,
Bucureti, 1984)
Politica public exprim manifestrile i orientrile definite de autoritile statului,
ca puteri publice, centrale i locale, n domenii sau activiti eseniale ce se desfoar fie
la nivel naional, fie la nivel administrativ teritorial (Luminia Popescu, Politici publice,
Editura Economic, 2003).
Ea poate fi vzut drept un exerciiu al autoritii pentru a atinge scopuri colective.

13.1. POLITIC PUBLIC I AUTORITATE PUBLIC

Din punctul de vedere al unei analize, o politic se prezint sub forma unui
ansamblu de practici i de norme elaborate de unul sau mai muli actori publici.
La un moment dat, ntr-un context dat, o autoritate adopt practici de un anumit
gen, acioneaz sau nu. Aceste practici pot fi identificate n mod concret: moduri de
intervenie, reglementri, prestarea de servicii, reprimare etc. De asemenea, aceste practici
pot fi mai imateriale, chiar simbolice: un discurs, o campanie de comunicare. n acelai
timp, aceste practici se raporteaz la finaliti, la alegeri de valoare, fie c sunt explicitate
de autoritatea public fie c rmn implicite.
n teorie, lucrurile par relativ simple. O politic public este un program de aciune
guvernamental ntr-un sector al societii sau ntr-un spaiu geografic: sntate, siguran,
lucrtori imigrai, oraul Paris, Comunitatea European, Oceanul Pacific etc. Exist astzi
un consens relativ din partea politologilor i a sociologilor pentru definirea naturii i
contururilor acesteia.
I) Un coninut Activitatea public se identific sub forma unei substane, a unui
coninut. Se mobilizeaz resurse pentru generarea rezultatelor sau a produselor. Tocmai
112
aceste produse (rezultate, outcomes) sunt examinate de analist ca o problem de cercetare
pentru aciune. Aceste produse rezult dintr-un proces de munc i aciune.

II) Un program O politic public nu se reduce la un act punctual luat n
considerare n mod izolat: de exemplu, ceea ce face ministrul ntr-o anumit zi ntr-un
anumit dosar. n spatele unui act, n spatele unor activiti sau al altora se afl un cadru mai
general n care se integreaz actul sau activitile respective; de exemplu, prin aciunile
sale, ministrul se nscrie ntr-o politic pe termen mediu. Altfel spus, se poate emite ipoteza
c, dei acest cadru nu este definit n mod explicit, de exemplu prin procedee instituionale
(legi) sa prin discursul actorilor publici (programul guvernului sau al primarului), putem
totui s reperm articulri ntre acte, o structur de referin sau de orientare relativ
permanent. n termeni mai simpli, se va presupune c actele se articuleaz n jurul unei
axe sau n jurul ctorva axe specifice care reprezint numitorul comun: sectorul de
intervenie, problema abordat, constana decidentului public n luarea deciziilor i n
exprimarea inteniilor i voinei sale.

III) O orientare normativ Actele traduc orientri: intenionat sau nu, satisfac
anumite interese, poart anumite valori, servesc drept baz pentru obiective specifice.
Analistul este cel care trebuie s le reconstituie textura.

IV) Un factor coercitiv - Activitatea public provine din natura autoritar cu care
este investit actorul guvernamental.

V) Un resort social O politic public se definete n cele din urm prin resortul
su, prin cetenii ale cror situaie, interese, comportamente sunt afectate de aceste acte i
dispoziii. Aceast noiune nu trebuie s fie restrns la o abordare juridic: de exemplu,
sectorul aflat sub tutela statului. Concepia este una mai factual: este cetean orice
individ a crui situaie este perturbat direct sau indirect de aciunea public.
Aceast definiie teoretic, care este de fapt un ghid pentru analiz, nu este totui
uor de respectat n practic, atunci cnd ne aflm n situaii concrete.

Astfel, ce este o autoritate public?
Reflexul este s recurgem imediat la criterii juridice. O autoritate este considerat
public atunci cnd exercit funcii de guvernare asupra cetenilor i asupra spaiilor
geografice definite, n special prin deinerea legitimitii de stat, prin exercitarea puterii
publice. Nu este nimic ambiguu dac este vorba despre ministerele unui guvern naional i
ageniile acestora sau colectivitile teritoriale. Or exist n sectorul public i la marginea
acestuia o gam larg de instituii, organisme, statute care formeaz o zon gri, nici sut la
sut public nici cu adevrat privat. O autoritate public poate fi caracterizat ca organism
care aloc i gestioneaz bunuri colective. Bunurile colective sunt distribuite n mod variat:
prin alocri administrative, prin proceduri de pia, pe baz de voluntariat. Este considerat
autoritate public organismul care gestioneaz un bun colectiv, cu condiia ca acest
organism s dispun de o procedur specific de a alege, s aib o autoritate proprie i s
acioneze prin intermediul unui aparat organizat. Observm c aceste condiii exclud ideea
de organisme care nu au nici o autonomie de aciune, care sunt numai nite simple trepte
ierarhice.
O alt dificultate practic n analiza politicilor publice se refer la specificul i
contururile unei politic publice. Majoritatea rilor europene nu dispun de un concept
juridic, administrativ i bugetar de program, aa cum exist acesta n Statele Unite, care s
permit regruparea sub aceeai umbrel a obiectivelor, resurselor i produselor atribuite
113
unui minister sau rezolvrii unei probleme. n Europa, n Frana n special, bugetul este
construit n funcie de categorii care repartizeaz mijloacele ntre capitole multiple a cror
logic face obiectul contabilitii. n ceea ce privete produsele, identificarea acestora este
la fel de dificil, chiar i la citirea textelor legilor, deciziilor sau circularelor.
O politic public se prezint prin urmare ca un lucru abstract a crei identitate i al
crei coninut trebuie s fie reconstituit prin agregare succesiv, din aproape n aproape,
plecnd de le elemente empirice rspndite n texte, bugete, organigrame.

13.2. EFECTELE UNEI POLITICI PUBLICE

Dei o politic public reflect activitatea unei autoriti guvernamentale, ea nu
trebuie s fie totui utilizat ca un termen atotcuprinztor, care s includ orice activitate
fr discriminare. n acest sens trebuie s distingem dou faete ale activitii
guvernamentale: gestiunea intern i managementul politicilor publice (Gibert, 1988).
- Gestiunea intern desemneaz mobilizarea de ctre o autoritate public a
resurselor sale proprii pentru a produce rezultate specificate n mod concret i uor de
individualizat. Autoritatea dispune de mijloace cum ar fi personal, material, o imagine de
marc, credite financiare. Ea le utilizeaz pentru a le transforma n produse: o direcie
departamental a lucrrilor publice produce kilometri de acostamente, un serviciu
municipal de stare civil elibereaz acte administrative, un birou al ministerului de interne
public texte normative, un serviciu al proteciei sociale viziteaz familiile i persoanele
care au nevoie de asisten etc.
Aceast activitate public este n principiu reglementat n interiorul autoritii
luate n considerare. Aceasta este nsrcinat cu asigurarea eficienei, cu ajustarea
resurselor i a produselor, este responsabil cu o funcie de producie. Pentru a face acest
lucru, dispune de instrumente de gestiune: contabilitate, gestionarea resurselor umane,
informatic, proceduri de organizare a muncii etc. Din acest punct de vedere, n afara
particularitilor legate de contextul juridic (statutul personalului, regulile contabilitii
publice), activitatea unei autoriti publice nu este prin natura sa sau n principiu diferit de
aceea a unei ntreprinderi. n schimb, exist o opoziie radical ntre autoritatea public i
ntreprindere. Aceasta ine de finalitile fiecreia dintre ele. ntreprinderea sau o
organizaie privat este introvertit, urmrete o finalitate intern, pentru proprietarii sau
membrii si. Aceast finalitate se poate declina n criterii cum ar fi bunstarea, prestigiul,
satisfacia membrilor, profitul, creterea, cota de pia a ntreprinderii. n schimb,
autoritatea public, cel puin n principiu i prin mandatul su, este extravertit. Ea se
legitimizeaz prin urmrirea unor finaliti externe. Activitile sale, produsele sale,
gestiunea sa intern, eficiena sa sunt subordonate rezolvrii unor probleme sau a unor
obiective externe. Exteriorul organizaiei publice este cel care incit organizaia la aciune.
De unde decurge i a doua funcie de producie pe care trebuie s i-o nsueasc
autoritatea public.
- Aceast a doua funcie de producie reprezint de fapt centrul managementului
politicilor publice. Este vorba despre transformarea produselor n efecte sau impacturi.


114


Efectele sau impacturile prezint un anumit numr de trsturi. Ele sunt adesea
enunate n mod calitativ i normativ, n termeni generali i abstraci, cum ar fi sigurana n
cadrul unei colectiviti. Apar cu un decalaj de timp mai mare sau mai mic fa de data la
care intervine prestaia public (de exemplu, efectele unui program de construcie rutier
asupra dezvoltrii economice a regiunii). Relaia ntre produsele activitii i efectele
acestor produse nu este neaprat direct, liniar sau mecanic.
Analiza politicilor publice este o tentativ metodologic pentru a rspunde la
nevoia de a stpni mai bine aceast a doua funcie de producie, pentru a cunoate mai
bine de ce i cum produsele furnizate de autoritatea public nu genereaz efectele scontate
i, la nevoie, pentru a reduce aceste diferene i disfuncii. De exemplu, aa stau lucrurile
cu programele de ajutor social create pentru ntrajutorarea sracilor dar care, de fapt, nu
aduc beneficii dect celor mai defavorizai dintre sraci i nu prea ajung i la cei mai
nevoiai.
O politic public A genereaz impacturi de diferite ordini, dintre care unele pot avea
consecine asupra altor politici publice, B sau C.


De unde necesitatea de a nu izola n mod artificial cmpul de analiz a contextului
mai general de aciune guvernamental. A doua observaie se refer la indicatorii de
performan pe care i ia n considerare analistul. Lucrrile ntreprinse la sfritul anilor
1960 i nceputul anilor 1970 s-au concentrat uneori aproape exclusiv pe singurii indicatori
imediai sau outcomes (rezultate) - cum ar fi cheltuielile bugetare ale unei autoriti
MIJLOACE PRODUSE EFECTE
Funcia de producie 2 (managementul
politicilor publice)
POLITICA
PUBLIC A
Impacturi 1
Impacturi 2
Impacturi 3
POLITICA
PUBLIC B
Impacturi 1
Impacturi 2
Impacturi 3
Efect
legat
115
publice. ntr-o perspectiv de comparare a bugetelor, acest lucru este justificat. Dar exist
tentaia de a ne opri la astfel de indicatori deoarece acetia se prezint n mod cantitativ i
de a ascunde alte efecte sau impacturi mai calitative, sub pretext c acestea din urm nu pot
fi cuantificate. Funcia de producie 2, care leag realizrile de finalitile externe,
constituie prin excelen un domeniu deschis contribuiilor i cunoaterii oferite de tiinele
sociale (sociologie, tiin politic, economie, psihologie). n definitiv, funcia se refer de
fapt la schimbarea social.

13.3. SCHIMBAREA SOCIAL

Pentru un analist, orice politic public ine de o teorie a schimbrii sociale. Teoria
nseamn c o relaie cauz efect este inclus n dispoziiile care reglementeaz i
fundamenteaz aciunea public avut n vedere. Aceast cauzalitate este normativ. Ea
este observat prin obiectivele, coninuturile i instrumentele de aciune pe care autoritatea
guvernamental le are la dispoziie pentru a genera, plecnd de la realizri, efectele sau
impacturile asupra societii. Factorul de decizie guvernamental se comport ca un
operator care pariaz c o consecin se va produce atunci cnd va interveni. Acesta deine
o reprezentare de motive pentru care va fi generat aceast consecin, o legitimitate a
eficienei care este i o anticipare a nlnuirii evenimentelor ntre realizrile proprii i
efectele externe.
Identificarea acestei teorii este o sarcin esenial a analizei, care nu este uor de
ndeplinit. Teoria rmne cel mai adesea implicit, nu poate fi sesizat la o simpl lectur a
textului de lege sau a actului prin care autoritatea public a luat decizia oficial de a
aciona. Astfel, expunerea de motive sau preambulul unei legi conin uneori declaraii cu
privire la obiectivele care trebuie atinse, sau discursurile responsabililor publici,
dezbaterile n parlament dau informaii cu privire la modul n care o politic ar trebui s
transforme contextul social n care se va aplica. Acestea fiind spuse, cu astfel de surse
exist riscul s nu dispunem de o analiz suficient de solid, deoarece discursurile sau
preambulurile acoper adesea raionalizri dac nu reprezentri. Legtura lor cu politica
public nu este evident. Totui, orice politic public conine o teorie a schimbrii sociale.
Explicitarea teoriei pe care actorul public i-o asum trece printr-un studiu atent al
coninutului acestei politici din dou unghiuri diferite, cel al obiectivelor i cel al
realizrilor.
Aceast identificare a fenomenelor normative, a credinelor i reprezentrilor n
ceea ce privete funcionarea societii i schimbarea social care s-au nscris n fiecare
politic public, poate fi realizat sistematic prin izolarea postulatelor emise implicit sau
explicit cu privire la urmtorii parametri:

I) Obiectivele urmrite de politica public avut n vedere Exist criterii pentru
desemnarea i aprecierea acestora? Este vorba despre criterii cantitative, calitative, criterii
referitoare la termenul de realizare sau la evaluarea impacturilor? Aceste criterii sunt
lejere, relaxate, abstracte sau din contr, dure, constrngtoare, neambigue?

II) Cetenii vizai de politica public Exist, de exemplu, postulate cu privire la
modul n care cetenii se vor adapta la aciunea public, cu privire la comportamentul
acestora? Incitrile la schimbare la care sunt supui sunt voluntariste chiar inexistente (la
limit o simpl aderare intelectual din partea lor) sau din contr sunt numeroase,
constrngtoare, chiar punitive (amenda etc.)?

116
III) Responsabilii cu punerea n aplicare crora li s-a ncredinat misiunea de
implementare a msurilor guvernamentale Exist, de exemplu, postulate cu privire la
modul n care acetia i vor nsui sau nu aceste msuri? Interesul lor n realizrile i
impacturile prevzute de politica public este considerat prioritar sau din contr este
considerat marginal, este structurat pentru ca aceast politic s devin prioritatea lor de
fapt sau din contr este structurat pentru a deveni o sarcin printre altele la fel de
prioritare?
IV) Tipurile de politici publice De ce gen de politici publice dispune o autoritate
public? nc de la nceput stabilirea inventarului modalitilor de aciune guvernamental
a fost o preocupare a politologilor i a sociologilor. n realitate, aceast gam de aciuni
este destul de larg i merge de la scrierea constituiei unei ri pn la campanii de
comunicare televizate, cu privire la subiecte cum ar fi impozitarea, educaia, fora etc.
Literatura de specialitate sugereaz o varietate mare de clasificri posibile. De
exemplu, politicile publice pot fi caracterizate n funcie de criterii formale sa
instituionale: politici naionale, politici locale i politici interguvernamentale sau n funcie
de grupurile de ceteni crora le sunt adresate. Totui, experiena ne arat c nu exist nici
o tipologie bun n sine. Totul depinde de utilizarea dat de analist. Tipologiile utilizate
cele mai frecvent sunt cele care clasific aciunea public n funcie de teoria schimbrii
sociale care o structureaz. Astfel este cea elaborat de Lowi i completat de Salisbury
(Lowi, 1964; Salisbury, 1968) i care se bazeaz pe un parametru, i anume natura
coerciiei pe care o politic public o induce ntre stat i destinatarii politicii respective.
Din punctul de vedere al coerciiei, o politic public poate fi calificat n dou
moduri. Pe de o parte, aceast coerciie se exercit n mod direct sau constrngtor asupra
ceteanului sau, din contr, n mod indirect sau lejer; un agent de poliie d o mustrare sau
un sfat automobilistului n culp Intersectarea acestor parametri ne permite s facem
distincia ntre patru tipuri de politici publice.




Coerciia public se exercit

Coerciia public este direct asupra
comportamentului
ceteanului
asupra mediului
comportamentului
ceteanului



...indirect, ndeprtat
Politici distributive Politici constitutive

direct, imediat
Politici reglementare Politici redistributive

Tipologia politicilor publice bazat pe coerciie (dup Lowi)

- O politic reglementar se caracterizeaz ca o aciune public ce const n
adoptarea de norme autoritare care afecteaz comportamentul destinatarilor. Statul oblig
sau interzice: codul rutier, de exemplu, stabilete nite reguli de comportament. n acest
caz coerciia este maxim. Face excepie de la aceast coerciie un tip special de aciune
reglementar denumit autoreglementare (Salisbury, 1968) i care amplific de fapt
privilegiile publicului vizat. Aa stau lucrurile cu politicile prin care statul limiteaz
accesul liber la o profesie (farmaciti, notari etc.), inducnd o protecie dac nu chiar o
rent pentru agenii economici din aceast profesie.
117
- O politic distributiv este o aciune prin care puterea public autorizeaz cazuri
speciale desemnate nominal. Exemplul tip este cel al permiselor de construcie. Este
interzis construirea de obiective fr permis (politic reglementar). Dar pentru a construi
este nevoie de un permis, de un drept, pe care autoritatea public l acord de la caz la caz
(politic distributiv).
- O politic redistributiv const n adoptarea de ctre puterea public a unor criterii
care confer acces la anumite avantaje, acest acces nefiind acordat unor cazuri sau unor
destinatari desemnai nominal, ci unor clase de cazuri sau de destinatari. Exemplul tip este
cel al asigurrilor sociale. Statul adopt condiiile (vrsta, statutul economic etc.) pentru ca
cetenii s poat beneficia de o protecie social. Dar cei care ndeplinesc aceste condiii
decid dac s utilizeze sau nu aceast posibilitate, dac doresc acest lucru. Statul
manipuleaz criterii generale, nu desemneaz individual beneficiarii sau victimele.
- O politic constitutiv se traduce prin faptul c aciunea public definete reguli
privind regulile sau puterea; de exemplu, prin revizuirea constituiei unei ri, prin
realizarea de reforme instituionale sau administrative.
Trebuie nlturat o confuzie care se refer la utilizarea instrumentelor juridice.
Legi, decrete, hotrri nu nseamn politici reglementare ipso facto. Exist politici de ordin
distributiv, redistributiv sau constitutiv care se sprijin sau nu pe texte legale. Recurgerea
la texte cu valoare juridic (opozabile terilor) nu este de altfel dect o tehnic printre altele
de care dispune autoritatea public pentru a aciona; ea poate impozita, construi, discuta,
subveniona, negocia etc. (Pentru a situa utilizarea dreptului ca instrument al aciunii
guvernamentale, vezi n special Daintith, 1988, pentru politicile economice). Pe de alt
parte, o tipologie nu ofer o soluie solid care s permit identificarea automat a tuturor
caracteristicilor unei politici publice. Ea ofer analistului o metod mai modest de a
denumi i de a identifica anumii parametri. Utilizarea lor cea mai stimulatoare este de
ordin comparativ, prin confruntarea mai multor politici diferite i n jurul uneia sau mai
multor variabile.
O tipologie posibil se poate construit n jurul modului n care destinatarii
politicilor reacioneaz, percep, anticipeaz substana unei aciuni guvernamentale,
deoarece o politic public implic costuri, constrngeri sau inconveniente, dar i beneficii,
adic avantaje sau privilegii. Cum apreciaz destinatarii o politic public, ca surs de
costuri sau de avantaje? Experiena sugereaz c destinatarii politicilor consider costurile
i beneficiile ca fiind cu att mai puternice cu ct i afecteaz mai personal, mai
individualizat i pe termen mai scurt, adic n mod concentrat. n schimb, ei le resimt ca
fiind cu att mai slabe cu ct i privesc n mod mai colectiv i pe termen mediu, adic n
mod difuz. Ca s spunem lucrurilor pe nume, o reform a IRPP (impozitul pe venitul
persoanelor fizice) i sensibilizeaz mai mult pe contribuabili prin efectul imediat pe care l
are asupra declaraiilor de impozitare dect prin consecinele pe termen mediu pe care le
are sau pe care se presupune c trebuie s le aib asupra strii naiunii.

n cazul politicilor publice, cu excepiile care se impun, este de preferat ca analistul
s plece de la ipoteza c ceteanul este utilitarist i egocentric. Acest lucru se traduce n
trei moduri n percepiile i comportamentele destinatarilor politicilor publice.
I) Costurile au tendina de a fi mai vizibile dect beneficiile. La grade de
concentrare sau difuzie egale, cetenii sunt mult mai sensibili la preurile pe care vor fi
nevoii s le plteasc dect la avantajele pe care le vor obine. Pierderea ascunde
beneficiul.
II) Termenul scurt ctig mai mult teren n faa termenului lung. Altfel spus,
efectele imediate i mobilizeaz pe ceteni mai mult dect consecinele amnate n timp.
118
III) Costurile i beneficiile care afecteaz grupuri mici au tendina de a prea mai
importante dect costurile i beneficiile care afecteaz grupuri mari ale populaiei.
Consecinele individuale mobilizeaz mai mult dect consecinele colective i anonime.

13.4. SISTEMUL DE ACIUNE

Una dintre regulile de aur ale analizei este de a considera c o politic public este
un sistem de aciune public. n acest context, accentul se pune pe modul n care o
autoritate guvernamental (sau mai multe autoriti, dup caz) lucreaz, pe modul n care
aceasta abordeaz i trateaz o substan, un coninut specific. Sunt necesare trei concepte
pentru a duce la bun sfrit aceast sarcin: acela al sistemului de actori, cel al activitii,
cel al procesului.
- Autoritatea guvernamental constituie actorul central al unei politici publice. n
acelai timp, ea nu este singurul juctor activ, deoarece acioneaz n interdependen cu
ali actori: organisme nsrcinate cu implementarea deciziilor, cetenii care reacioneaz la
realizrile obinute, grupuri de interes sau instituii tere care exercit o influen asupra
aciunii proiectate sau n curs de desfurare. Aciunea public nu se limiteaz la actorii a
cror funcie formal este: oameni politic, funcionari. Ea antreneaz i ali actori care, n
principiu, nu au nimic de-a face cu jocul politic, dar al cror comportament i a cror
prezen conteaz n modul n care realizrile publice se transform n impacturi sociale.
O politic public este un ansamblu de acte i de non acte. Neintervenia atunci
cnd situaia este perceput de un actor ca semnificativ reprezint pentru acesta din urm
un rspuns posibil printre alte activiti. La limit, anumite politici publice pot fi definite ca
fiind tot attea non programe: altfel spus, o autoritate public alege s se plaseze n afara
aciunii.
Pe de alt parte, activitatea actorului nu se traduce numai prin gesturi concrete,
tangibile. Din contr, rspunsurile pot fi abstracte, simbolice, pot s in de universul
semiotic sau al discursului (Edelman, 1976). Se poate vorbi astfel de politici simbolice
referitor la activitile publice care nu constau n esen n realizarea de fapte ci n vorbe, n
faptul c lsm s se cread c acionm sau c ne preocupm s acionm.
Procesul unei politici este, pentru analist, complementul indisociabil al substanei
sale: procesul i coninutul reprezint cele dou faete ale aceleiai realiti. Activitatea
guvernamental nu se limiteaz doar la procesul decizional, ci se prezint ca un proces n
timp, att n amonte ct i n aval de ceea ce este adesea considerat, pe nedrept, intervenia
cea mai nobil i cea mai semnificativ.
Procesul are cinci faze principale:
- Identificarea unei probleme: problema este identificat de sistemul politic ca
necesitnd o soluionare i se nscrie astfel pe agenda unei autoriti publice;
- Formularea soluiilor: se studiaz, se elaboreaz, se negociaz diferite rspunsuri,
pentru ca autoritatea public s poat stabili un curs al aciunii;
- Luarea deciziei: decidentul guvernamental abilitat oficial alege o anumit soluie
care devine politica legitim;
- Implementarea programului: o politic este aplicat i administrat pe teren. Este
faza de implementare.
- Terminarea aciunii: se face o evaluare a rezultatelor, care duce la oprirea aciunii
ntreprinse.
Fiecare faz, fiecare funcie se caracterizeaz prin activiti concrete specifice.
Astfel, procesul este un ciclu mai mult sau mai puin nchis. Evaluarea rezultatelor,
oricare ar fi forma pe care o ia, precede faza de rezolvare a problemei. Dar i sfritul
poate fi un nceput. Evaluarea, mai degrad dect s duc la terminare, declaneaz o
ntoarcere napoi: problema este considerat nerezolvat i se fac ajustri prin retroaciune,
119
fie printr-o nou formulare a problemei iniiale fie printr-o gestionare mai satisfctoare a
fazei de implementare a programului. Procesul este deschis oricror tipuri de retroaciune.
De exemplu, o politic poate disprea deoarece nu este niciodat implementat sau
poate fi desfurat fr ca nimeni s nu se gndeasc s o lege de rezultate. Apoi, exist
decizii luate de o autoritate public i care nu au fost precedate de nici o activitate de
formulare a soluiilor sau care nici nu rspund unei solicitri politice sau unei probleme
identificate anterior: abia ex post, dup luarea unei decizii, se identific sau se
raionalizeaz problema i se elaboreaz studii pentru justificarea alegerii. Procesul este
deci caracterizat de fenomene care merg n diferite sensuri: o activitate care din punct de
vedere logic este anterioar o condiioneaz pe urmtoarea, o faz care din punct de vedere
logic este posterioar condiioneaz i precede o faz care n mod normal ar trebui s fie
anterioar. Se poate chiar s nu existe relaii semnificative ntre diversele faze care se
succed, ceea ce se ntmpl la un moment dat neavnd nici o legtur cu ceea ce se petrece
la un alt moment.

Procesul activitilor guvernamentale: cadru de referin (adaptat liber din
Jones, 1970)
Identificarea
unei probleme




Perceperea
evenimentelor


Definirea unei
probleme


Agregarea
intereselor


Organizarea
solicitrilor

Reprezentarea
i accesul la
autoritilor
publice



Solicitarea unei
aciuni publice
Formularea
unei soluii
sau a unei
aciuni


Elaborarea
rspunsurilor


Studierea
soluiilor


Conformitat
ea cu
criteriile
stabilite










Propunerea
unui rspuns
Luarea
deciziei




Crearea unei
coaliii


Legitimarea
politicii
alese















Politica
efectiv de
aciune
Aplicarea
aciunii




Punere n
aplicare


Gestionare i
administrare


Producerea
efectelor












Impact
asupra
realitii
Evaluarea
rezultatelor




Reacii la
aplicarea
aciunii

Aprecierea
efectelor


Exprimare













Aciune
politic sau
ajustare
Rezolvarea unei
probleme sau

Terminarea politicii
120
CAPITOLUL 14

APARIIA I IDENTIFICAREA PROBLEMELOR
PUBLICE


Din ce motive, din cauza cror condiii trebuie s acioneze sau s nu acioneze o
autoritate public? De unde apar politicile publice? Cum se construiesc acestea pe baza
problemelor sociale?
ntrebrile par simple. Rspunsurile ns sunt mult mai complexe, deoarece
analistul trebuie s poat scpa de reflexele care l mpiedic s abordeze faptele corect.
Exist trei reflexe care se ntlnesc cel mai des:

- Descrierea plat Const n schiarea cadrului istoric sau contextual n care se va
derula intervenia guvernamental, cu ajutorul unei liste mai mult sau mai puin disparate
de informaii generale.

- Fascinaia decizional n acest caz, o atenie aproape exclusiv este acordat
lurii deciziilor. Care este psihologia factorului de decizie, ce evenimente se desfoar n
momentul n care se fac alegerile, ce discursuri auzim cu privire la cadrul de derulare a
aciunilor? Riscul de eroare este legat de valorificarea deciziei ca moment cheie al politicii
publice i de ascunderea evenimentelor produse n amonte, n special a condiiilor de
apariie a problemei.

- Deriva macro-contextual mecanic n acest caz, analistul se strduiete s
explice n ce msur o politic public este un rezultat, efectul depinznd de cauzele care
in de o alt ordine a lucrurilor: de exemplu, cerinele de dezvoltare socio-economic,
ideologia dominant, aspiraiile cetenilor. Riscul unei derive este mare, deoarece
explicaia invocat este de o anvergur att de general nct i pierde capacitatea de a
demonstra de ce un anumit aspect al unei decizii i nu un altul s-a impus n cele din urm.
Suntem n domeniul generalitilor, n supradeterminism.

14.1. APARIIA UNEI POLITICI PUBLICE

Un lucru este sigur: politicile publice nu se reduc nici la accidente sau ntmplri,
nici la necesiti pe care autoritile nu le pot evita. De aceea studierea lor n amonte este
esenial.
Trei viziuni sau cliee ne afecteaz raionamentele i induc o viziune adesea prea
limitativ a procesului de apariie a politicilor publice.

14.1.1. ABORDAREA DEMOCRATIC REPREZENTATIV

n acest scenariu, primul lucru este cel care se petrece la baz, pe teren: nevoile
locuitorilor, problemele unui anumit sector. Aceste nevoi i probleme sunt trite ca tot
attea dezechilibre care, atunci cnd amploarea lor crete, fac obiectul unor proceduri
(iniiative, alegeri etc.) i sunt luate n primire de persoane calificate, de intermediari
politici care, n numele mandanilor lor, vor face presiuni asupra autoritii publice
competente pentru ca aceasta din urm s intervin. Nevoile sunt identificate iar autoritatea
public ncearc s le rezolve.
121

















Tirania ofertei

La captul opus, n aceast reprezentare, nevoile ncep s se manifeste. Autoritile
publice sunt acum cele care i modeleaz nevoile. Oferta guvernamental structureaz i
condiioneaz nevoile de aciune public pe care le resimte populaia. Oamenii doresc s li
se dea ceva de consumat, nu vor s li se refuze ceva. n versiunea sa uoar, acest
scenariu subliniaz pn la ce punct cetenii merg prin a-i nsui ca fiind aspiraii proprii
bunurile i serviciile pe care decidenii publici le pot oferi. Capacitatea de a aciona sau
incapacitatea de a aciona a actorilor politicilor i administrativi definesc ceea ce cetenii
percep sau interpreteaz ca normal, eficient i de dorit. Mai precis, oferta i cererea se
determin prin puterea politic, mecanismele concrete i simbolica acesteia.


14.1.2. ILUZIA APARIIEI UNEI POLITICI

Apariia poate nsemna c trebuie s existe evenimente iniiale, reperabile n timp i
spaiu, care vor impulsiona o secven de aciuni i de interaciuni la captul creia se va
desprinde i o politic public. n schimb, naterea nu nseamn neaprat c o politic
public trebuie s apar ntr-un gol, numai sub efectul cererilor i ofertelor, al nevoilor
sociale i al rspunsurilor publice. Sunt posibile i alte scenarii. O aciune public poate
aprea pentru c o politic public pre-existent ntmpin dificulti, n cadrul fazei de
implementare sau chiar n faza de terminare, ntmpin obstacole, modific situaii care
incit autoritatea public s intervin din nou, pe un alt plan, ntr-un alt mod, prin
fenomene de efecte legate. Cu alte cuvinte, politicile publice se ntrein singure. Nu exist
nici o obligaie ca ele s fie generate n mod spontan, independent unele de celelalte, prin
impulsul exclusiv iniial al ofertei i al cererii.

Ierarhia politic



Autoriti publice



Intermediari




Populaia

Timp
Nevoia condiioneaz
oferta
Reprezentare
Agregare
Exprimare
122


Interesul manifestat pentru faza care urmeaz dup procesul de luarea a deciziei nu
este recent. Chiar a fost o tem clasic, n special n cadrul abordrii numite a grupurilor
de presiune (Meynaud, 1960). Conform acestui autor, scena politic este un loc de
nfruntri i de negocieri ntre grupuri de interes, partide, sindicate, organisme economice,
asociaii etc. n esen, fiecare grup i urmrete propriile interese reflectate n solicitrile,
lurile de cuvnt, alianele sale. Abordarea bazat pe grupuri de presiune a spulberat
viziunea idealist a activitii politice, n principal n ceea ce privete fazele de deliberare
i de luare a deciziilor. Sub acoperirea interesului general i a guvernului democratic se
afl interesele sectoriale i jocurile utilitariste. Recent, dar cu destul timiditate, politologii
au ncercat s neleag cum apar politicile publice. Ei i-au impus dou condiii
suplimentare:
- Crearea unui pod ntre studierea lucrurilor care se ntmpl n cadrul sistemului
politic i a ceea ce se petrece n cadrul opiniei publice n sens larg. Acest lucru
nseamn n special c nu se va mai considera ca adevr absolut c exist pe de o parte
fenomene pur cognitive i culturale n cadrul unei populaii pasive i marginalizate i pe de
alt parte ageni activi care fac politic ntr-o aren specializat, n centru.
- Admiterea, cu titlu de ipotez care trebuie verificat, a faptului c n societate exist o
pluralitate de situaii, de actori, de probleme. Analistul va trebui s constate pn la ce
punct aceast pluralitate este prezent efectiv, dac exist mai multe scene politice, mai
multe ierarhii de probleme.

14.2. UN APARAT CONCEPTUAL

Construcia unui limbaj conceptual original a constituit un pas nainte decisiv
pentru subiectul apariiei politicilor publice. Propunerile lui Cobb i Elder sunt remarcabile
n aceast privin (Cobb, Elder, 1977). Prin urmare, care este imboldul care determin
autoritile publice s acioneze?
Un prim concept este cel de agend.
Agenda poate fi definit ca ansamblul problemelor percepute ca necesitnd o
dezbatere public sau chiar o intervenie (activ) a autoritilor publice legitime
(Padioleau, 1982, p. 25). Altfel spus, o autoritate public gestioneaz o agend, mai mult
sau mai puin adaptat la circumstane. Vom avea grij s nu confundm o agend de acest
gen cu o ordine de zi sau un program. O ordine de zi este un moment instituionalizat care
stabilete o list pentru soluionarea problemelor. Un program este o platform de intenii
destinat s suscite atenia publicului (electorat, parlament). n schimb, agenda descrie un
ansamblu de probleme devenite mize ale controverselor publice. Aceste probleme, a cror
enumerare variaz n timp i pe care autoritatea trebuie s le ia n considerare, impun
aciuni din partea autoritii publice. Acest lucru nseamn c toate problemele posibile nu


Politica public A
Politica public C
123
pot fi puse n acelai timp pe agenda aceleiai autoriti. Anumite probleme sunt pe agend,
altele nu. Ne aflm aadar n faa unui mecanism selectiv, care las s treac sau nu o
problem sau alta. Ceea ce politologii numesc nscrierea n agend apare ca un
mecanism esenial ntr-o societate politic.
Exist dou tipuri principale de agende:
n primul rnd exist agenda instituional. Aceasta include probleme care in, prin
consens sau funcie, de competena autoritii publice respective. Astfel, Constituia unui
stat sau carta unei colectiviti locale enumr probleme, instituionalizeaz modul de
apariie a acestora, calendarul de rezolvare a problemelor i ordinea de zi a organismelor
politice i administrative care in de resortul lor. Exemplul clasic n acest sens este
bugetul..
Al doilea tip de agend este reprezentat de agenda conjunctural sau sistemic.
Aceasta este alctuit din probleme care, spre deosebire de primele, nu in de competena
obinuit sau fireasc a autoritii publice.
Aceste dou tipuri de agend reprezint dou idealuri tip. n realitate, frontiera care
le desparte este mult mai net, dar i fluctuant. Ceea ce caracterizeaz n definitiv o
nscriere pe agend este gradul de consens sau, din contr, gradul de conflict care
predomin n problema avut n vedere.
n marea majoritate a cazurilor, consensul nu este total sau unanim, iar conflictul nu
este general sau ireductibil. Cu siguran, nimeni nu poate contesta principiul unui buget.
Politologul dorete de asemenea s pun n eviden faptul c nscrierea pe agend
este un moment oportun pentru dezbateri, mai aprinse reperabile prin intermediul
interveniilor, manifestrilor, lurilor de poziie publice etc. sau mai linitite reperabile
prin faptul c actorii sau grupurile sociale nu mprtesc aceleai valori referitoare la
intervenia public, din cauza ideologiei, a intereselor, a tradiiilor. Dezbaterea i
controversa ilustreaz de fapt diferenele de opinii, de norme, de interese, de percepii i de
judeci cognitive.
Se numete miz orice problem n jurul creia se iniiaz o dezbatere, o
controvers, care face obiectul unor valori contrastante. O miz nu exist n sine, ci n
raport cu actori specifici care, n marea majoritate a cazurilor, au prioriti diferite unii fa
de ceilali.
Conflictul se poate exprima n termeni de interese materiale, de privilegii sociale,
de influen politic, dar se manifest i asupra unui registru normativ i cognitiv. n faa
unui conflict, nimeni nu este egal cu ceilali. Cobb i Elder propun diferenierea grupurilor
n funcie de capacitatea lor de a se mobiliza n jurul problemelor. Putem astfel s
distingem, n ceea ce privete nscrierea pe agend:

I) Actori propriu-zii. Acetia se mobilizeaz la nivel social i politic, prin forme
de participare i organizare (partide, asociaii, micri sociale etc.). Cei mai activi
constituie grupuri de identificare. Cei mai puin activi devin grupuri de atenie n raport cu
problemele.
II) Grupuri de public. Acetia sunt spectatori. Cei mai implicai i cei mai
informai formeaz publicul interesat, iar cei mai ndeprtai sau strin alctuiesc publicul
n general.

Conceptul de actor poate fi mpins i mai departe. Putem chiar vorbi despre
existena unui antreprenoriat politic. Aa cum un antreprenor acioneaz pe piaa
economic, diferii indivizi, grupuri, micri, coaliii mobilizeaz resurse pe piaa politic
i pun n aplicare strategii pentru ca autoritatea public s ia n considerare noi mize.
n literatura de specialitate pot fi identificate dou tipuri principale de antreprenori.
124
Primul tip reunete grupuri, medii sau indivizi care dein poziii de elite sociale,
culturale, economice sau politice. Astfel sunt aleii din parlament, efii de partide,
personalitile economice i culturale, personalitile din sindicate.
Al doilea tip de antreprenori se regsete n cadrul unor ansambluri mai difuze, mai
anonime. Activismul i numrul, zgomotul i radicalizarea suplinesc adesea un deficit de
capital elitar, un handicap de notorietate, de influen, de cunoatere a intrrilor din
autoritatea public.
Un antreprenor politic se mobilizeaz n funcie de scopuri variate. Cobb i Elder,
desprinzndu-se de ngustimea paradigmelor marxiste (comportamentul reflect interesul
de clas) i neoliberale (comportamentul este mai nti utilitarist sau selfish egoist),
amintesc c aceste scopuri in de cel puin patru tipuri diferite, fiecare inducnd un proces
specific de aciune:
I) Reajustarea Un mediu specific simte la un moment dat c situaia sa, interesele
sale sunt tratate n mod dezechilibrat, nesatisfctor. Prin urmare mediul se va constitui
singur n antreprenor politic. Scopul su este aadar de a obine corectarea propriei situaii
de ctre autoritatea public. Antreprenorul acioneaz pentru sine.
II) Exploatarea Aici, antreprenorul acioneaz pentru teri. El cristalizeaz,
enun, amplific o problem resimit n mod mai mult sau mai puin manifest de ctre un
mediu altul dect al su. El i asum responsabilitatea, i realizeaz activitatea, se
identific cu acesta.
III) Ameliorarea Antreprenorul nu are nici un interes personal n problema cu
privire la care se sesizeaz; nici indirect (ca eventual beneficiar) nici individual (ca purttor
de cuvnt sau avocat). Dac se sesizeaz cu privire la problema respectiv, el o face n
numele interesului public. Scopul su este de a evita dezechilibre i ameninri duntoare
pentru toat colectivitatea sau de a face s triumfe o utopie, din altruism sau ideologie.
IV) Reacia circumstanial Acest caz se caracterizeaz prin absena unui
antreprenor politic activ. nscrierea pe agend a unei mize se impune ntr-un fel de la sine,
din accident. Sunt fenomene externe care creeaz o asemenea presiune nct miza este
nscris pe agend automat. O ilustrare n acest sens este dat de accidentul de autocare
de la Beaune, din data de 31 iulie 1984 (50 de copii ari de vii), care a determinat
autoritile publice s nscrie de urgen problema siguranei transportului public de
cltori pe ordinea lor de zi.

14.3. DEFINIREA PROBLEMELOR

Cum sunt generate problemele care determin intervenia public? Putem distinge
dou stadii n activitatea politic:
- unul care privete faza de definire a unei probleme, formularea cererilor;
- altul care are legtur cu strategiile de rspuns la cereri.
n analiza pe care o face cu privire la problemele sociale, Becker arat c
existena unei probleme sociale rezult din dou surse posibile:
- carenele obiective ale unei societi
- dar n special decizia subiectiv a celor care desemneaz un astfel de fenomen
ca problem social, n numele societii (Becker, 1964).
Originea unei solicitri sociale i a nevoilor pe care aceast solicitare se presupune
c trebuie s le medieze se situeaz n sfera politicului. Nu exist transparen total,
legtur direct ntre social i politic; ceea ce nseamn c nevoile nu se definesc i nu se
enun ntr-o stare de vizibilitate perfect. Aceasta este selectiv.
Autoritatea public nu dispune de criterii clare de obiective mai mult dect de nevoi
clar exprimate. Dac ntreprinderea poate defini scalele i parametrii n mod relativ simplu
125
i univoc (cifr de afaceri, marj de profit, imagine de marc), lucrurile sunt mai complexe
n ceea ce privete o autoritate public. De unde ncercarea de a gsi substitute care permit
definirea strilor ctre care trebuie s ne orientm: micarea indicatorilor sociali, care
fixeaz indicatorii strilor normative (Cazes, 1970). Or astfel de indicatori rmn foarte
abstraci, traducerea lor concret fiind n acelai timp dificil din punct de vedere tehnic i
supus precauiilor din punct de vedere normativ. Cum msurm gradul de educaie a unei
populaii? Prin analfabetism? Nu este suficient. Prin numrul de absolveni din ciclul
secundar? Nici aceast msurtoare nu este suficient. Prin urmare, nici un indicator nu
este consensual din punct de vedere social. Nu toat lumea se uit la aceleai fapte, pentru
c fiecare are interese divergente. Experiena arat c, n practic, exist puini indicatori
de stare care s fie valabili din punct de vedere descriptiv.
O problem public este n aceast perspectiv un produs social, un fapt cultural
care se supune unei structuri cognitive i morale (Gusfield, 1981). Pe de o parte, ntr-o
societate exist credine cu privire la situaiile i evenimentele care dau natere unei
probleme. Pe de alt parte, aspectul moral se traduce prin judeci care definesc eveniment
ca insuportabil, imoral, trebuind astfel s duc la o aciune de schimbare. Cunoaterea i
judecata moral se mbin pentru ca un fenomen oarecare s se transforme n problem i
n miz.
O problem public este nsuit din punct de vedere social: cu privire la aceast
problem apare un proces de responsabilizare din partea unui segment sau altul al
societii. O problem este definit de un grup ca innd de o intervenie public pentru c
acest grup are capacitatea i autoritatea de a o promova ca atare.
Definiia unei probleme d loc controverselor, care exist pentru c:
- o anumit formulare antreneaz consecine considerate inacceptabile de una sau
mai multe pri interesate.
- prile au sentimentul c problema pune sub semnul ntrebrii principii
fundamentale, valori absolute, un fel de lupt maniheist ntre bine i ru, fr
compromisuri.
- exist ntriri exterioare mobilizabile de ctre unul sau mai muli actori i grupuri
de public, dac acetia le solicit sprijinul.
n general, se ntmpl foarte rar ca definiia iniial a unei probleme s rmn
stabil i invariabil.
Cum se redefinesc problemele pe parcursul procesului?
Anumii actori recurg la strategii de redefinire. Beneficiul pe care sper s l obin
poate fi de a extinde baza publicului interesat, de a obine sprijinul i mobilizarea unor
grupuri noi. Reformularea problemei i cererea de aciuni publice permit de asemenea
antreprenorului politic s modifice situaia social prin schimbarea diferenelor tradiionale
care separ publicul interesat sau potenial favorabil de public neinteresat sa lezat.
Reformularea unui conflict, a unei probleme, se manifest adesea pe terenul
simbolurilor. Prin simboluri nelegem valori i norme mobilizatoare din punct de vedere
emoional deoarece sunt mprtite de anumite medii. Astfel, antreprenorii politici fac
apel cu bun tiin la simboluri cum ar fi interesul general al rii, viitorul economiei
naionale sau justiia social, pentru demersuri sau probleme locale i particulariste cum ar
fi obinerea de subvenii publice pentru staiile de schi.
Mass-media joac un rol primordial n procesele de accelerare sau atenuare a
mizelor, de demobilizare sau lrgire a publicului. Pentru antreprenorii care solicit aciune
public, sunt posibile mai multe utilizri ale mass-media. O astfel de utilizare const n
sensibilizarea unui public mai larg, n atragerea ateniei. O alta, mai brutal, const n
provocarea unui eveniment , de exemplu prin forarea unui grup s intre n scen, prin
interpelarea acestuia.
126

14.4. NSCRIEREA PE AGEND

Accesul la agend nu este liber sau neutru. Controlarea acestui acces furnizeaz o
resurs politic decisiv celui care i-o asum. Asistm la apariia unor adevrai
gardieni ai agendei. Rolul lor este de a reduce presiunea atunci cnd aceasta crete prea
mult, de a negocia o cerere, de a face presiunea acceptabil, de a-i da o form, de a face n
aa fel nct presiunea s fie luat n considerare n funcie de codurile admise. Evocarea
sau nu a unui dosar, ordinea nsi a discutrii chestiunilor, dac nu formularea acestora
reprezint tot attea bariere posibile n calea liberei circulaii a mizelor. n ceea ce privete
agenda conjunctural, ne imaginm cu uurin potenialul de influen de care poate
dispune presa

14.4.1. CONDIII

Cobb i Elder definesc condiiile necesare i suficiente pentru ca o miz sau o
problem s fie nscris pe o agend guvernamental. Exist trei tipuri de condiii:
I) Miza sau problema trebuie s in de competena autoritilor publice n general,
dac nu de cea a unei autoriti publice specifice. Competena nu trebuie s fie interpretat
aici n sensul su pur juridic sau instituional, ci ntr-o perspectiv mai larg. Aciunea
politic uneori observabil cu ocazia nscrierii pe agend const n reconsiderarea
portofoliului de sarcini atribuite autoritii publice. Anumii actori doresc ca acest
portofoliu s se extind: de exemplu, legiferarea n materie de procreaie.
II) O alt condiie de nscriere pe agend trimite la faptul c o miz face obiectul
unor percepii problematice i este definit ca necesitnd atenia publicului. O astfel de
situaie prezent sau viitoare este perceput ca nesatisfctoare. Se creeaz anumite
diferene ntre ceea ce este i ceea ce ar trebui s fie. Aceste diferene sunt suficient de
puternice pentru a ne face s considerm c situaia este inacceptabil i necesit o aciune
public.
III) n fine, aceast problem i miza pe care o poate constitui trebuie s fie
abordate n termeni de atenie public. Altfel spus, nu toate cererile pot fi auzite i
soluionate de o autoritate public, ele trebuie s fie codificate, traduse ntr-un limbaj
adecvat pentru autoritatea public. ntr-un fel, ea se politizeaz prin mediatizare, deoarece
problemele aa numite de societate sunt numeroase i fiecare individ sau grup are o cerere
care trebuie soluionat i care merit atenie. n plus, trebuie s punem problema i s fim
capabili s formul cererea n termeni care s fie cei ai aciunii politice i publice.
Cunoaterea acestui cod constituie un capital cultural pentru cei care o dein: a ti unde s
loveti, pe cine trebuie s asculi, cum trebuie s formulezi cererea pentru a fi auzit
(tehnic, n termeni de interes, ideologic), n ce moment.

14.4.2. RSPUNSURI

O autoritate public dispune de o gam de rspunsuri n raport cu o cerere de
nscriere pe agend.
Ea poate refuza nscrierea mizei. Are posibilitatea de a formula un refuz frontal sau,
din contr, de a adopta o tactic mai indirect de refuzare. Ea are posibilitatea de a aciona
asupra problemei nsei, prin dezamorsarea, nchiderea, luarea n derdere a acesteia etc.
Cealalt alternativ este de a rspunde favorabil la cerere, dar n funcie de grade
diferite. Autoritatea public face dovada unei atenii pozitive, i moduleaz aciunea
concret n mod tactic. Astfel, ea poate:
127
- transmite un semn simbolic, de exemplu prin primirea i ascultarea unei delegaii.
- invoca o constrngere care s permit evitarea aciunii. De exemplu, ea va declara
c este gata s acioneze i s i acorde sprijinul, dar c exist mprejurri majore care o
mpiedic.
- amna examinarea problemei. Astfel, constituirea de comisii de experi este un
mijloc clasic de amnare a termenelor limit.
- stabili o procedur de soluionare a problemei, fr vreun angajament cu privire la
coninut.
- soluiona o mic parte a problemei, care are o valoare simbolic, fr a trece de
fapt la fondul problemei. De exemplu, se poate acorda o subvenie excepional de Crciun
pentru omerii care nu mai au drept la ajutorul de omaj.
Oferta pe care o autoritate public o formuleaz n faa cererilor are cteva
caracteristici. Ea d natere unui serviciu sau unui produs, dar n general dup un termen
destul de ndelungat. Rspunsul public presupune i un alt aspect, care este un rspuns nu
la o problem izolat, ci la o clas de situaii identice. Lucrrile publice colective sunt
realizate pentru a mulumi multe persoane dar pe nimeni n mod special. Bunul sau
serviciul sunt complexe prin natura lor, reprezint compromisuri ntre mijloace specifice i
obiective generale.
nc de la stabilirea agendei sale, autoritatea public utilizeaz mijloace concrete
dar mai ales simbolice, pentru a rspunde i pentru a gestiona caracterul potenial
conflictual al cererilor care i sunt adresate. Ea ncearc s educe publicul, s
scurtcircuiteze antreprenorii, s dezamorseze opoziiile i s codifice criticile i aprobrile.
Comunicarea politic, care utilizeaz foarte mult mass-media, prelungete n aceast
privin tehnici mai clasice prin care statul i cei care l guverneaz apas asupra
politicului, nu numai prin furnizarea de bunuri i servicii publice dar i prin ncercarea de a
modela aspiraiile cetenilor, coninutul acestora i modul n care acestea se traduc n
termeni de controverse politice.
128
CAPITOLUL 15

LUAREA DECIZIEI PUBLICE


A aciona nseamn a lua decizii. Decizia ocup un loc esenial n ierarhia actelor
publice, deoarece acesta este momentul precis n care se joac partida. Un responsabil
politic sau administrativ ia o decizie, se rein soluiile cele mai potrivite din care decurge o
serie de evenimente. Situaia cetenilor care beneficiaz de politica public se va schimba.
Viitorul pare angajat n mod ireversibil.
n principiu, momentul lurii deciziei reprezint apogeul unei munci politice i
administrative. Restul pare s rmn n planul secund. Acesta este motivul pentru care, n
ochii celui care observ funcionarea administraiei publice, decizia are valoarea de a
scoate n eviden sistemul politic i structura profund a comunitilor i societilor,
deoarece cel care are puterea de decizie exercit adevrata putere.
ntietatea actului decizional este un postulat sau o ipotez?
Decizia este un element revelator al structurii puterii politice i sociale sau, din
contr, tulbur realitatea rapoartelor de fore? Dac nu suntem ateni putem aluneca de la
interogarea metodologic nspre controversa ideologic. Celebra dezbatere iniiat n anii
1960 ntre politologii Dahl i Hunter din Statele Unite ilustreaz foarte bine acest lucru. n
centrul preocuprilor lor se afl o ntrebare comun: cum este distribuit puterea n orae?
Dahl a studiat cazul oraului New Haven (Dahl, 1961). El analizeaz n special
modul n care sunt luate importante decizii municipale (urbanism etc.). Cu aceast ocazie,
el observ c de-a lungul procesului intervin actori multipli. Primarul are desigur un rol
important. Totui, exist i ali indivizi i alte grupuri care intr n joc, n cadrul
municipalitii sau n exterior, i ale cror refuzuri sau deziderate trebuie luate n
considerare de primar. Decidentul nu este singurul i nu este omnipotent, pentru c, n
esen, puterea este repartizat ntre numeroi juctori, a cror pondere variaz n funcie
de mizele puse la btaie.
Hunter a lucrat n oraul Atlanta (Hunter, 1963). El neag orice valoare a abordrii
decizionale. Potrivit lui, decidentul nu are autonomie. El este jucria unor fore sociale care
l domin. Decizia vzut ca un moment pertinent este o amgire, un ecran de fum.
Alegerile rezult dintr-o logic a unei tiranii a intereselor, a celor mai puternice dintre
acestea (medii financiare, industriale etc.). Decidentul public depinde prin urmare de teri
mpotriva crora nu poate decide. Hunter demonstreaz acest lucru prin nlocuirea unei
abordri aa zise decizionale cu o abordare reputaional. Cu alte cuvinte, el i interogheaz
pe experii care cunosc bine afacerile publice i mecanismele de influen din ora i
ncearc s afle cine conteaz cel mai mult. Rezult o putere distribuit sub form
piramidal, concentrat n minile unui mic grup, ale unei oligarhii care trage toate firele
pentru a-i servi ct mai bine propriile interese.
Reconcilierea ntre Dahl i Hunter se dovedete imposibil, deoarece dezbaterea
acoper dou viziuni inconciliabile ale societii i ale puterii: potrivit lui Hunter, exist o
structur stratificat i ierarhic, n care ceea ce ctig unii este pierdut de majoritatea
celorlali, iar potrivit lui Dahl, exist un ansamblu de procese care interacioneaz i care
fac schimburi ntre ele, suma global fiind pozitiv. Din punct de vedere metodologic,
ntrebarea se pune astfel n mod direct: se ntmpl ceva pertinent n materie de politic
public n momentul deciziei? Decidentul este un actor care conteaz?
129
Literatura de specialitate este foarte bogat cu privire la subiectul procesului
decizional. tiinele sociale au favorizat, i nu este o ntmplare, studiul lucrurilor mari:
decizii excepionale, decideni majori.
Formularea politicilor de ctre autoritile publice i modul n care alegerile fcute
sunt legitimizate de ctre decideni au strnit curiozitatea sociologilor i a politologilor,
care au realizat o multitudine de studii de caz concrete. Unul dintre aceste studii a devenit
deja clasic i pune n eviden caracterul activ al anumitor actori politici, care acioneaz ca
promotori i creatori ai deciziilor (Bardach, 1972). O sintez a situaiei cunotinelor a fost
realizat n ceea ce privete procesele decizionale la nivel federal n Statele Unite (Ripley,
Franklin, 1984).
Decizia ca inovaie este invers proporional cu distana pe care nalii funcionari
experi care particip la proces o au fa de sistemul administrativ propriu-zis. O persoan
care este bine ancorat n sistem, n ceea ce privete funciile ocupate i cariera individual,
devine oarb la schimbare i conservatoare n propunerile formulate.
Lucrrile lui Jamous i Grmion ilustreaz propuneri mai generale de genul:
- decidentul politic servete drept iniiator pentru elaborarea unor noi politici
publice;
- acestea fiind spuse, chiar dac el este cel care semneaz i decide n ultim
instan, el se sprijin pe soluii concrete a cror formulare detaliat tehnic nu este opera
sa;
- grupuri de teri furnizeaz aceste soluii, elaboreaz opiunile i asigur
legitimitatea operaional a acestora;
- msurile luate n definitiv nu sunt neaprat rspunsuri necesare la cerinele
generale ale societii i ale reprezentanilor si politici, ci mai degrab produsul unor
activiti intermediare ale experilor i consilierilor.

15.1. ACTIVITI DECIZIONALE

Din ce este alctuit o decizie n materie de politic public? Identificarea
caracteristicilor profunde ale acestei decizii este un mod de lucru adesea utilizat n tiinele
sociale. n general se consider c un proces reunete activiti i actori n jurul a dou faze
principale: faza de formulare i cea de legitimizare (Jones, 1970).
- Formularea desemneaz activitatea datorit creia o miz sau o problem nscris
pe agenda guvernamental se transform n alternative pentru aciune, n soluii.
Aceast faz, numit i faz de elaborare, include diverse activiti care se
difereniaz ntre ele n teorie, dar care n fapt se pot suprapune sau chiar confunda.
Responsabilii politici, serviciile lor fac studii pentru a identifica miza i faetele
operaionale, pentru a descoperi factorii care cauzeaz problema, pentru a mobiliza
cunotinele disponibile i pentru a stabili un diagnostic. Se mobilizeaz o imaginaie mai
mult sau mai puin creatoare pentru a ajunge la alternative i pentru a identifica o int care
trebuie atins.
Formularea poate s se mpart la rndul su n dou sub-faze: cea a analizei i cea
a seleciei.
Analiza definete o activitate de investigare a problemei, de cutare a opiunilor i
alternativelor. Consecinele, avantajele i inconvenientele, efectele induse i efectele
urmrite sunt anticipate i explicitate.
Selecia reprezint procesul de reducere a opiunilor la o singur alegere. Aceasta
sub-faz este nsoit de tensiuni care in de divergene normative i utilitariste. Ea poate fi
momentul n cursul cruia se exprim i se soluioneaz conflicte, faptele sau analiza
nefiind neutre n ochii actorilor implicai, n orice caz nu mai neutre dect scopurile.
130
Marea majoritate a actorilor recunosc c, n faza de formulare, substana i procesul
sunt strns legate. Scopurile care trebuie atinse nu sunt definite mai nti, mijloacele fiind
inventariate treptate, n mod deductiv. Din contr, explicitarea scopurilor i explorarea
mijloacelor progreseaz prin iteraii succesive. Autoritile publice se agit mult, dar nu
tiu ntotdeauna de la bun nceput care este problema pe care trebuie s o rezolve i de ce
se zbat att. Adesea, abia la sfritul cursei i dau seama de ce au alergat att.
Interconexiunea dintre coninut i form sugereaz c dac n aciunea public valorile sau
ideologiile joac un rol important, fezabilitatea i spiritul de realism conteaz de asemenea
mult n ceea ce privete calitatea formulrii pe care o adopt decidentul public.
O caracteristic a procesului decizional const n nlnuirea diferitelor activiti.
ntr-adevr, n cadrul procesului nu doar intr i ies de pe scen actori multipli minitri,
parlamentari, nali funcionari din cabinetele ministeriale i din administraii, experi,
grupuri de lobby dar evoluia procesului n sine nu este liniar. Analiza problemei nu
precede neaprat formularea soluiilor, poate s fie ulterioar acesteia.
- n ceea ce privete faza de legitimizare, aceasta pare mai scurt i mai uor de
identificat. n sensul strict al termenului, ea coincide cu momentul n care responsabilul
formal, individul sau grupul cruia i revin dreptul i sarcina de a decide, ia decizia
efectiv. El voteaz, semneaz, hotrte. n teorie, el deine autoritatea, monopolul
alegerii. El poate accepta sau refuza selecia elaborat n amonte, poate exercita un act
discreionar. Nu este obligat s accepte avizul consilierilor, experilor i al altor actori.
Observarea practicilor arat c acest lucru se ntmpl destul de rar. Uneori, decidentul
ratific pur i simplu activitatea de selecie sau modific numai un detaliu al opiunii deja
elaborate. Asta nseamn c este prizonierul procesului care s-a derulat n amonte? i da i
nu.
Decidentul nu are timpul de a reconsidera totul. El nu are influena necesar
pentru a distruge nite compromisuri care neutralizeaz sau mobilizeaz, astzi sau n
viitor, ali actori care s conteze. i lipsesc informaiile privind tehnicitatea mizelor i a
opiunilor posibile. n acelai timp, n sens invers, el poate s parieze c consilierii sau
colaboratorii si i-au anticipat interesele, valorile, preferinele.
ntr-o ultim analiz, trebuie s ne punem cteva ntrebri cu privire la statutul
nsui al deciziei publice. O viziune pozitivist a lucrurilor este de a nu reine ca decizie
pertinent dect activitatea care determin o autoritate publice s legitimizeze o alegere.
Odat procesul ajuns la sfrit, devine obiect de atenie i de semnificaii pentru derularea
politicilor publice. O astfel de viziune este evident greit. Exist i non-decizia i traduce
o activitate cel puin la fel de semnificativ a activitii publice (Bachrach, Baratz, 1963).
Miza nscris pe agend nu s-a tradus cu siguran ntr-o alegere, dar a fost ct de ct
abordat.
O non-decizie acoper un ansamblu de activiti care servesc la sprijinirea
mobilizrii valorilor, procedurilor, riturilor, actorilor, pentru a legitimiza non-aciunea unei
autoriti publice. Totul se ntmpl ca i cum aceasta ar decide s nu ia o hotrre, mai
precis ar decide s ngroape problema. ntr-adevr, puterea sa nu se manifest numai prin
rezolvarea problemei prin aciune pozitiv, ci poate lua i chipul unei eschivri de la
schimbare.

15.2. RAIONALITATEA DECIDENTULUI

Decizia genereaz anumite comportamente, activiti ale unuia sau mai multor
actori care, confruntai cu probleme, sunt pui n situaia de a alege. Acest proces duce la
un rezultat pe care l numim soluie. Aceast definiie general se aplic unui numr foarte
mare de situaii zilnice: acte de cumprare, relaia de comand dintr-o organizaie,
131
conducerea unui automobil etc. Ea este util i pentru calificarea deciziilor din domeniul
politicilor publice, cel puin ntr-o prim faz.

15.2.1. RAIONALITATEA ABSOLUT

Un model explicativ se impune aproape spontan: cel al decidentului raional.
Secvena de activiti acoperit de acest model este foarte bine structurat. La nceput,
exist un actor care, confruntat cu o problem, este pus n situaia de a alege. El are
preferine, i stabilete nite obiective, i fixeaz nite valori, i selecioneaz utilitile.
Apoi caut alternativele disponibile pentru a soluiona problema, alternative pe care le
inventariaz n mod exhaustiv i ale cror efecte i merite specifice ncearc s le
identifice. Dup aceea, adopt un criteriu de alegere ct de obiectiv posibil, care s-i
permit s identifice cel mai bun raport ntre avantajele i inconvenientele fiecrei
alternative. Stocul alternativelor disponibile va fi n fine triat cu ajutorul criteriului
respectiv i se va obine soluia considerat cea mai potrivit.


Actul de decizie const n maximizarea sau optimizarea rezultatelor n raport cu
costurile i a avantajelor n raport cu inconvenientele.
Pentru ca acest lucru s se ntmple, trebuie ndeplinite anumite condiii. Teoria
decidentului raional se bazeaz pe postulate:
- exist n orice circumstane un criteriu obiectiv accesibil decidentului, criteriu a
crei valoare este mprtit de toat lumea dac este rezonabil;
- preferinele sunt stabile, explicite, fr echivoc;
- toate alternativele posibile sunt cunoscute decidentului. Lumea este ca un palat
de sticl, transparent;
- decidentul se comport ca un intelect pur, ca o main inteligent. Nimic
altceva nu l mobilizeaz n afara coninutului problemei pe care o gestioneaz.





Decidentul i problema
Identificarea preferinelor
Cutarea tuturor alternativelor i efectelor acestora
Recurgerea la un criteriu obiectiv
Alegerea soluiei
132
15.2.2. RAIONALITATEA LIMITAT

Decidentul raional se comport ca acionnd ntr-o lume a raionalitii absolute
sau triumftoare. Nici o constrngere cognitiv sau politic nu apas asupra sa sau asupra
situaiei sale. Adic ne aflm ntr-o lume a visului sau n domeniul normativ. n realitatea
aciunii, decidentul se lovete de constrngeri majore, care in de mai muli factori:
I) Informaiile lipsesc i cost Accesul la informaii nu este gratuit iar
informaiile antreneaz un cost de cercetare pentru decident. Preul pe care l pltete poate
fi n termeni de timp, de dependen de terii care dein informaiile (putere, contra-putere).
Pe de alt parte, asimilarea informaiilor nu este uoar.
II) Criteriile de alegere sunt rare. Metodele disponibile pentru a defini situaia
optim sau orice aproximare a unui arbitraj ntre avantaje i inconveniente sunt foarte
puine. De aceea sunt evocate mereu aceleai exemple n ceea ce privete alegerile publice
care se pot baza pe un set de criterii cu caracter tiinific, ce permit compararea diferitelor
alternative ntre ele.
III) Capacitatea de a genera o stare exhaustiv a alternativelor variaz
Decidentul raional inventariaz toate alternativele i toate meritele aferente. Dar i aici
exist limite care in de natura comportamentului n situaie cognitiv. Astfel, capacitatea
indivizilor de a gestiona complexitatea variaz. Anumii indivizi pot s nu adopte actul
dect dac dispun de o cantitate considerabil de informaii. Cu ct problema pare mai
complex, cu ct situaia pare mai limpede, cu att trecerea la act este credibil.
IV) Situaia de alegere declaneaz o tensiune psihologic Un proces de decizie
traduce adesea momente de incertitudine, de presiune i tensiune. Viitorul i interesele sunt
n joc, cetenii sunt afectai. Se pot destabiliza ego-uri sub povara responsabilitilor.
ntr-un comportament de decizie, actorul gestioneaz n acelai timp:
- un coninut, o problem;
- un proces, o situaie.
- Raionalitatea absolut nu are sens, dect dac admitem c acoper situaii n
care decidentul se comport ca o main programat pentru sarcina care trebuie
realizat. Dar nu aa stau lucrurile. Constrngerile exercit o puternic tiranie
asupra procesului, asupra situaiei.
Modelul raionalitii limitate acoper comportamentul unui decident care
gestioneaz un compromis ntre o problem i constrngerile situaiei. El d tot ce are mai
bun acolo unde se afl.

133


Activitatea decidentului consist n evocarea i analizarea unui mic numr de
alternative, cele de care dispune, pe care le cunoate sau care i se par acceptabile pentru el
i pentru teri. El minimizeaz cutarea i analizarea alternativelor. Apoi el adopt un
criteriu de judecat rezonabil, amestec de raionalitate i intuiie. n fine, el se oprete la o
prim soluie care, din stocul de alternative analizate, i se pare satisfctoare pentru el i
pentru teri. El nu caut soluia optim, ci se mulumete s evite situaia cea mai rea sau
nerezonabil. Decidentul conciliaz astfel dou ordini de factori diferii (Cyert, March,
1976).
Concret, acest model se traduce prin strategii de decizie cum ar fi:
- decidentul se doteaz cu o alternativ privilegiat, preferat, pe care o valorifica
opunndu-i alternative contrastante (strategia alternativei pivot)
- recurgerea la precedente, la experiene, la date profesionale, la alternative deja
utilizate de el sau de alii, care formeaz jurisprudena. Astzi se procedeaz aa cum se
proceda n trecut, acesta este principiul.
- referirea la criterii care au aspectul unor reguli, cu baz pseudo-tiinific, la
adevruri parial raionale i admise n mediu (rules of thumb reguli de baz).
Combinaia raionalitate de substan/raionalitate de proces trebuie, n cazul
decidentului public, s fie completat de o alt combinaie, aceea a raionalitii de
substan i a raionalitii politice. Actorul public se situeaz pe o scen politic unde
succesul (sau eecul) judecat de teri este evaluat cu un decalaj n timp.
Raionalitatea de substan se caracterizeaz prin faptul c actorii i angajeaz
poziia, responsabilitatea, numele ex ante, cu privire la una dintre opiuni, la coninutul sau
la nlnuirea scopuri-soluii-efecte avut n vedere. n faa terilor, pe moment i pe termen
mai lung, actorii apar i vor aprea ca partizani ai opiunii respective. Actorii se comport
ideologic: adevrul lor este mai important dect sigurana lor sau imaginea lor public i
politic.
problema
contextul
preferinele decidentului constrngerile decidentului
cutarea unei serii restrnse de
alternative
recurgerea la un criteriu
rezonabil de alegere
selectarea unei soluii
mulumitoare
134
Raionalitatea politic este altceva. Actorii nu se ataeaz n mod univoc de o
opiune mai mult dect de o alta. Ei evit s ia partea unei opiuni n mod deschis, nu se
angajeaz ireversibil. Din contr, ei pstreaz mai multe opiuni deschise pentru a putea
recupera efectele care vor aprea, oricare ar fi aceste efecte i opiunea aleas. Strategia lor
de reuit se joac la un alt nivel dect cel al coninutului deciziei. Ei trebuie s se poat
menine n rolul lor astzi i n viitor i dac este posibil s capitalizeze beneficiile ex post
orice s-ar ntmpla cu fondul problemei. Deciziile trec, aciunile rmn: pragmatismul i
machiavelismul permit decidentului responsabil s cad din nou n picioare.

15.3. PROCESUL DECIZIONAL

Contextul n care se elaboreaz un proces de decizie are vreo influen asupra
coninutului deciziei? tiinele sociale au pus n eviden acest determinism, n special prin
identificarea a patru factori principali:
- rolul deinut de decident;
- procedurile care intervin n proces;
- relaiile de influen i de putere ntre actori;
- ambiguitatea i nenelegerea ca factori ai aciunii.

15.3.1. CONSTRNGEREA ROLULUI

Un rol este format de ateptrile i valorile cu care un mediu investete o poziie
ierarhic, o funcie n cadrul colectivitii, un mandat electiv: eful, primarul, ministrul.
Presiunea social traduce existena acestora. Individul care ocup aceast poziie, aceast
funcie, acest mandat, resimte nevoia de a se conforma sau nu are libertatea de a nu se
conforma cu ateptrile i valorile, dect dac i asum riscul de a-i pierde statutul,
credibilitatea sau chiar situaia. Presiunea social ateapt din partea ministrului ca acesta
s ia anumite obiceiuri, s i asume comportamente n acord cu imaginea pe care clasa
politic i opinia public i-o fac cu privire la ceea ce trebuie s fie un ministru n general.
Potrivit lui Mintzberg, cadrele de conducere adopt un comportament alctuit din
piese i buci dispersate, extravertit i neanalitic, deoarece trebuie s intre n anumite
roluri specifice. Colegii, colaboratorii lor ateapt ca ei s adopte acest comportament.
Dac preedintele director general dorete s mobilizeze oportuniti, s comunice cu terii,
s angajeze aciunea, trebuie s se contopeasc cu acest rol. Rolul este aspectul care
permite marelui decident s acioneze asupra celorlali i prin intermediul celorlali. De
aceea este esenial ca un ministru s petreac 15% din timpul su cu inaugurarea de
monumente i acordarea de medalii. Rolul protocolar i legitimizeaz aciunea n ochii
opiniei publice.

15.3.2. TIRANIA PROCEDURILOR

Procedurile impun constrngeri, dac nu chiar exigene, n cadrul procesului de
luare a deciziilor. Mai precis, n materie de politici publice, exist trei tipuri de proceduri:
- Reguli. Exemplul spontan este cel al constituiei unei ri sau carta comunal. Ea
stabilete persoanele care au dreptul de a decide, cnd, asupra cror domenii, n ce mod. Ea
stipuleaz termenele, modurile de consultare, ceilali actori care trebuie s i exprime
punctele de vedere, formele de transmitere, modurile de monitorizare a respectrii
normelor.
- Circuite de comunicare. Se cunoate influena pe care o poate avea asupra unui
primar sau a unui prim ministru nivelul de care dispune pentru colectarea informaiilor cu
135
privire la problemele pe care trebuie s le rezolve. Astfel, n ciuda bunvoinei sale sau a
tehnicitii sale aparente, consilierul decidentului are un rol foarte important de jucat prin
sinteza informaiilor pe care o realizeaz. Cabinetul ministrului acioneaz uneori ca un
ecran ntre decidentul pe care trebuie s-l deserveasc i realitatea care l nconjoar.
Informaiile nu circul liber, ca o marf oarecare. Pe de alt parte, fiecare actor percepe
lumea n funcie de perspectivele proprii. Mesajul face masajul, s-a spus cu privire la mass-
media. Circuitul comunicrii face soluia, am spune noi cu privire la procesul decizional.
- Distribuirea sarcinilor. Distribuirea sarcinilor ntre ministere sau servicii nu este
un kriegspiel (joc de rzboi) anodin al organigramei. nseamn i emiterea de prejudeci
cu privire la problema care trebuie soluionat. Astfel, ncredinarea tuturor dosarelor
agricole unui ministru nsrcinat cu agricultura induce o politic mai orientat ctre luarea
n considerare a doleanelor agricultorilor, n timp ce lucrurile ar sta altfel dac dosarele ar
fi ncredinate mai multor ministere (agricultur, finane, afaceri europene etc.).


15.3.3. DINAMICA JOCURILOR DE PUTERE

Dup exemplul ntreprinderilor i partidelor, serviciile publice funcioneaz ca nite
ansambluri organizaionale plurale sau pluraliste. Diferitele elemente, birouri, grupuri,
meserii care le alctuiesc nu se supun, n comportamentele lor zilnice, unor obiective
univoce comune care se impun n acelai mod pentru toi. Fiecare i urmrete propriile
interese sectoriale, i manifest propria viziune cu privire la ceea ce este eficient i
raional.
Ajustrile ntre actori se realizeaz n jurul unor relaii de putere care se stabilesc
ntre ei. Actorii care controleaz incertitudini puternice de care depind teri dac nu
ntreaga organizaie i fac pe aceti teri i organizaia dependeni de negocieri realizate
dup bunul lor plac. Ei i impun propria raionalitate, propriile reguli ale jocului. n
nenumrate situaii, puterea nu este ns deinut de persoane aflate n partea de sus a
ierarhiei autoritii, ci de persoane aflate la baz sau la periferie. Cei care decid formal nu
dein informaiile i acioneaz n mod abstract, pe baza unor principii generale. Cei care
execut deciziile ajusteaz principiile hotrte de cei de sus la circumstanele locale i
dein informaiile pe care le pstreaz cu atenie ca pe nite ai n mnec. Nimeni nu are
pn la urm interesul s comunice cu cellalt, fiecare pstrndu-i o marj de autonomie
fa de cellalt, protejndu-se mpotriva consecinelor modului su de funcionare.
n faa unui univers pluralist, decizia ine de compromis. Decidentul nu va avea cu
adevrat o marj de aciune dect dac ocup o poziie de putere n acest univers fa de cei
crora le solicit mobilizarea adeziunii i a sprijinului. Dac nu aa stau lucrurile, i acest
lucru se ntmpl destul de des, el nu va fi dect un ratificator pasiv al unor compromisuri
tolerabile.

15.3.4. ANARHIA ORGANIZAT

Deciziile se iau fr ca cineva s i dea efectiv seama de acest lucru. Abia dup
aceea ne dm seama c s-a efectuat ceva care seamn cu o alegere; nu se tie cine, cnd,
cum i de ce. Observarea faptelor sugereaz c organizaiile se comport ele nsele ntr-un
mod destul de confuz i derutant. Ele caut soluii de rutin pe care s le implementeze n
loc de probleme noi de rezolvat. Ele stabilesc n mod defectuos un raport ntre problemele
care trebuie rezolvate i soluiile disponibile. Atunci cnd iau n considerare probleme i
soluii, nu le evalueaz n termeni de preferine comparate pe o scal gradat, ci prin
136
raportare la judeci, la afirmaii aflate la o extrem sau alta: ceva este bine sau ru, nu
puin mai bine sau puin mai ru dect altceva.
Ambiguitatea, confuzia constituie proprieti colective ale funcionrii reale
a acestor ansambluri. Nu exist consens, opacitatea este puternic, echivocul este
generalizat. Aceste proprieti afecteaz:
- scopurile i preferinele. Acestea sunt formulate n mod abstract i normalizat. Ele
coexist n mod concurenial;
- activitile i sarcinile, care se caracterizeaz prin ambiguitate;
- procedurile i modurile de aciune, care se substituie unul pe cellalt i sunt
echivoce;
- persoanele care intervin i actorii. Disponibilitatea i participarea lor sunt fluide.
Unii nu sunt prezeni cnd trebuie, alii intervin fr s fie chemai sau mandatai.
Pentru ca un proces de alegere s aib loc, trebuie s se stabileasc o nlnuire a
acestor patru elemente. Mai precis, procesul stabilete o relaie ntre:
- o problem (P). O problem traduce un scop sau o preferin. Un scop, o
preferin se traduc la rndul lor prin faptul c individul le acord o atenie special, c se
preocup de ele;
- o ocazie de a alege (O). Ea reprezint un caz specific de procedur sau de
modalitate de aciune; de exemplu, stabilirea bugetului sau o ntlnire ntre dou persoane
ntr-un lift. Este un moment n care un ansamblu produce un comportament numit decizie;
- o soluie (S). Ea ia forma unei activiti sau a unei sarcini. Cineva face ceva care
ia forma unei soluii n ochii unui actor sau altul din cadrul organizaiei;
- actori (A). Un actor este un individ sau un grup a crui atenie este ndreptat
ctre o problem sau ctre o soluie, care l determin s intervin n procesul decizional.
El aloc timp pentru a fi prezent i pentru a putea cntri diferitele opiuni.
A priori, putem s ne ateptm la urmtorul lan:
P O A S
Observaia atent ne arat c aceast confluen nu este dect o posibilitate printre
altele. Putem regsi succesiuni de genul:
S O P A

O A S P

A S P O
Exemplele de confluene diverse sunt numeroase.
Un minister resimte nevoia de a aciona n mod vizibil pe scena politic public
(A). El caut o idee nou i o gsete (S), dar nu gsete sprijinul necesar pentru a o
concretiza n fapte. Se produce brusc un eveniment al crui impact va fi exploatat (P).
Ministerul prezint soluia pentru problema respectiv n faa Consiliului de minitri care o
adopt (O).
Elaborarea unui buget este o mprejurare favorabil pentru alegeri (O). Concurena
este aprins ntre anumite grupuri de presiune pentru obinerea unor avantaje din partea
guvernului: subvenii sau scutiri de taxe (S). Grupurile caut sprijinul unui minister sau
altul sau al anumitor partide (A). Apoi creeaz, din toate piesele, un eveniment pentru a
rspunde la cererea acestora: grev, manifestri, ameninri de a vota nefavorabil etc. (P).
Pe de alt parte, i acest lucru este poate i mai important pentru nelegerea
politicilor publice, succesiunea nu este aceeai n funcie de actorii interesai de acelai
proces de alegere. Ceea ce pentru unii reprezint o soluie pentru alii este o problem. O
ilustrare n acest sens este dat de politica n materie de transport rutier de marf.
137
ntr-o anarhie organizat, succesiunea se produce ntre soluii, probleme, actori i
ocazii de a alege, datorit a dou condiii: timpul i nenelegerea. Altfel spus, procesul de
ntlnire sau de confluen ntre aceti patru factori ine de o logic cvasi aleatoare. O
anarhie organizat seamn n multe privine cu o pubel. ntr-o pubel se afl tot felul de
deeuri eterogene, fr legtur ntre ele. Acelai lucru este valabil i pentru un ansamblu
social complex unde este stocat un inventar considerabil de soluii poteniale, de probleme
latente, de actori rituali, de ocazii posibile de a alege. O decizie este prin urmare o
succesiune a acestor elemente prin durat i nenelegere.
O decizie nu exist dect dac anumii actori sau teri o percep ca atare. ntr-o
anarhie organizat, aa cum arat studiile empirice realizate pe baza unui model elaborat de
March i Olsen, au loc trei procese principale de succesiune decizional:
- alegerea final realizat rspunde la o problem, fie cea evocat la nceput fie o
alta care a nlocuit-o pe prima pe parcurs. Experiena sugereaz c acest proces este puin
frecvent statistic. Cu alte cuvinte, puine decizii publice pot fi legate de nite probleme clar
identificabile;
- alegerea nu rspunde sau nu mai rspunde la o problem. Problema a fost pierdut
din vedere pe parcurs, sau nu a fost evocat niciodat vreo problem. Alegerea s-a fcut
datorit ndeprtrii oricrei probleme, printr-un fel de eschivare. Aceasta este o situaie
mai frecvent dect prima. Absena problemei face posibil alegerea unei aciuni;
- problema a fost dat la o parte i nu a mai existat nici o alegere final. Procesul s-
a oprit prin abandon.
n faa unui context organizaional care funcioneaz dup modelul pubelei, orice
raionalitate prescriptiv este la limit inutil.

15.4. STILUL DECIZIONAL

Teoria deciziilor aplicat politicilor publice urmrete explicarea existenei
corespondenelor, corelaiilor sau relaiilor cauz efect care pot exista ntre activitile pe
care le inventariaz, caracteristicile contextuale pe care le identific i coninutul
orientrilor ctre aciune pe care procesul le produce. n acest sens, sarcina tiinelor
sociale i politice este departe de a fi ncheiat. Totui, exist o serie de certitudini pariale
care sunt deja disponibile. Acestea pot fi rezumate dup cum urmeaz.
Substana deciziilor depinde, prin strategia factorilor de decizie interpui, de natura
problemelor. De asemenea, aceasta depinde ntr-o mai mic msur, i de contextul
instituional, organizaional i socio-politic n care acioneaz factorul de decizie. Astfel:
modelul elaborat de Lindblom, incrementalismul disjunct, este adaptat la scene
de aciune fragmentate i pluraliste;
modelul tiraniei procedurilor ilustreaz comportamentele factorilor de decizie
care trebuie s fac fa unor medii birocratice centralizate, stratificate i
nchise n formalismul structurilor;
procesul cvasi-aleatoriu, compus din nenelegeri, ambiguiti i minciuni
(comportamente de triori), se traduce ntr-un univers ale crui reguli
referitoare la reguli nu reuesc s genereze un minimum de coeziune colectiv
i de consens;
presiunea conformitii rolului se rentlnete n contextele ale cror norme
descriptive (statut, pri etc.) duc la consideraii achizitive, la criterii de
eficien i eficacitate, dup cum se ntmpl n cazul mediilor puternic
integrate i protejate social.
Setul de instrumente analitice conine chei multiple care permit clarificarea
complexitii situaiilor i activitilor ce conduc la alegerea legitim.
138
Intersectarea acestor parametrii sugereaz faptul c rezultatul va fi un proces
decizional foarte diferit, din punct de vedere al caracteristicilor sale.

Nivelul
acordului
privind
obiectivele i
valorile
Nivelul
certitudinii privind
mijloacele,
faptele,
cunotinele

Ridicat Slab
Ridicat
Proces programat

Tehnici de rutin; automatisme;
non-evenimente.
Tehnicizare, birocratizare,
planificare.
Proces negociat

Dezbateri ideologice; recurs la
experien i la tradiie.
Controverse oficiale i
compromis tacit.
Slab
Proces pragmatic

Folosirea experilor, empirism
(ct mai bine posibil) cutarea de
variante strategice
Proces haotic

Evitare; descentralizare,
recurs la autoritate sau la
figura providenial.

Nivelul acordului privind obiectivele i valorile

Este stilul deciziei legat de coninutul politicilor publice? Tot ceea ce imaginaia
sociologic dorete este s se prevaleze de astfel de ipoteze. Astfel, n Frana, politicile
constitutive se construiesc pe baza unui model autoritar, msurile de reglementare sunt mai
degrab rezultatul compromisurilor negociate. nceputul celei de-a cincia republici
marcheaz apogeul stilului decizional care nglobeaz un amestec de autoritarism politic cu
tehnocraia experilor, genernd msuri globale.

139

CAPITOLUL 16

IMPLEMENTAREA POLITICILOR PUBLICE

Implementarea, punerea n practic, este acea faz a unei politici publice pe durata
creia sunt generate acte i efecte pornind de la un cadru normativ de intenii, texte sau
discursuri. Trecerea la aciune, executarea, gestionarea, administrarea: exist suficiente
cuvinte pentru a identifica ceea ce, la o prim vedere, pare evident pentru toat lumea. Cu
toate acestea, tiinele sociale adopt o terminologie particular. n limba francez expresia
este a pune n aplicare, n limba englez se vorbete despre implementare. Dar punerea
n aplicare a unei politici publice apare oare neaprat pentru gestionarea efectelor?

16.1. MODUL DE ABORDARE TOP-DOWN

Din punct de vedere cultural, momentul punerii n aplicare este un moment
subestimat. Continum s vehiculm nite reprezentri ale unui real care reduce rolul pe
care l-ar putea juca cei care se ocup de punerea n aplicare. Dac factorii de decizie
evolueaz pe scena politic, executanii, la rndul lor, i desfoar activitatea n cadrul
aparatelor administrative. Metaforele nu sunt folosite ntmpltor. Un astfel de raionament
este bazat, mai precis, pe trei credine:
- Primordialitatea ierarhiei autoritii. Administraia, care este coloana vertebral a
activitii de punere n aplicare, se aseamn cu o piramid ierarhizat i centralizat.
Ordinea de aici este suficient pentru ca factorii de decizie aflai la nivelul superior s fie
ascultai din aproape n aproape, inclusiv de ctre executanii care i desfoar activitatea
la baza piramidei. Cci, n perspectiva identificat n acest scop de ctre Max Weber,
birocraia simbolizeaz cel mai raional model de autoritate i regula acioneaz ca
principiul legitim cel mai determinant. A pune n aplicare implic existena circuitelor de
control ierarhic suficiente pentru a asigura nfptuirea actelor dorite.
- Diferena dintre universul politic i lumea administrativ. n activitatea politic
exist dou sfere radical distincte. Una dintre le este dedicat responsabililor alei. Cea de-
a doua include funcionarii. Fiecare dintre ele presupune norma tiinifice. Dar lumea
administrativ nu reprezint o miz major n msura n care interesul general,
neutralitatea partizan i profesionalismul meseriei constituie referine obiective.
- Urmrirea principiului eficienei. n interiorul organizaiilor, exist un principiu
fondator care ordon buna gestionare cotidian: optimizarea dintre resurse i rezultate.
Eficiena se reflect n metodele de lucru, n tipurile de proceduri tiinifice stabilite, la
care, oricine se vrea raional, trebuie s adere. Este, deci, exemplul perspectivei care a fost
dezvoltat n anii 1920 1930 de coala gestionar inspirat de Fayol.
n aceast perspectiv, exist, deci, o demarcare net ntre conceperea unei politici
i punerea sa n aplicare. Mai mult, aceasta din urm ocup o poziie posterioar celei care
o precede. Altfel spus, o politic nu se enun pe teren, ea pre-exist execuiei.
Aceast perspectiv este adesea numit top-down n literatura de specialitate
anglo-saxon. Conform acestui punct de vedere, punerea n aplicare se deruleaz sub forma
unei secvene lineare care coboar din centru nspre periferie.





140

Formularea
deciziei

Executarea
instrumental


Impactul pe
teren

Modul de abordare top-down pentru punerea n aplicare

Trecerea de la central nspre periferie se reflect n transformarea obiectivelor n
mijloace, prin nlocuirea politicii cu tehnica, prin dispariia mizelor conflictuale n
beneficiul raionalitii de gestionare.
Modul de abordare top-down pare absolut credibil. Instituiile administrative ale
statelor moderne sunt construite pe baza acestui mod de abordare, care este i elegant, din
punct de vedere intelectual. i, ntr-o lume ideal, acest mod de abordare ofer soluia
pentru gestionarea administraiei cotidiene.
Sociologii organizaiei au completat acest mod de abordare, privind de cealalt parte a
oglinzii, i anume n cotidianul birourilor. i au descoperit existena unor pene n
funcionarea mainriei. Astfel, ei au studiat comportamentele reale pe care le adopt
ealoanele de execuie e la baza serviciilor publice: funcionarii de la ghieul unei
prefecturi (Worms, 1965), angajaii din ntreinere din cadrul Serviciului de Exploatare
Industrial pentru produse din tutun i brichete (Croizier, 1964).
Executanii, ale cror comportamente sunt, n principiu, condiionate de proceduri
tehnice i administrative, i le nsuesc n mod discreionar., pn la a le transforma n
suport pentru propria lor putere intern n faa efilor sau n faa destinatarilor deciziilor
sau a clienilor executani. O via complex, compus din jocuri ale puterii de influen i
schimb se deruleaz la baz, n jurul aplicrii regulilor i procedurilor. Aceasta nu are
aproape nimic de-a face cu raionalitatea pe care vrful piramidei pretinde c o
gestioneaz. Natura prestaiilor publice este condiionat de ealoanele de execuie, ale
cror logici de aciune particulariste nscute n urma reaciilor psihologice, a presiunilor
ierarhice sau a strategiilor de putere transform modul n care obiectivele generale devin
realitate pentru uzul la nivel local. n felul su, baza este activ. Aceasta se sustrage
ordinelor i controlului de la vrf. Ne-punerea n aplicare trimite, deci, la o problem de
capacitate de control i de coordonare. Punerea n aplicare este o surs de lipsuri n
funcionare, de disfuncii.
Modul de abordare top-down i fondeaz statutul pe capacitatea sa de a susine o
perspectiv dirijat nspre aciune, de tonalitate managerial. Acest mod ncearc s
rspund la ntrebri concrete. De ce observm att de multe erori i attea disfuncii n
executarea politicilor publice? Este cu adevrat posibil o punere n aplicare perfect,
avnd n vedere complexitatea lumii moderne?
Soluia trece prin examinarea condiiilor de start care trebuie satisfcute pentru ca
disfunciile s fie reduse la minim (Hood, 1976; Gunn, 1987; Fesler, 1980). Unele dintre
aceste pre-condiii necesare pentru a atinge perfeciunea se situeaz n afara sferei de
influen a executanilor. De exemplu, un context politic, dispoziii publice, cadre
instituionale: executanii le percep cape nite constrngeri. Altele, n schimb, intrnd n
sfera competenei lor, pot fi modificate sau modelate de executani, ntr-o anumit msur.
orizontul de timp disponibil, durata i calendarul avute n vedere;
141
accesibilitatea resurselor n cantitate suficient nici prea multe, nici prea puine i
disponibilitatea resurselor adecvate;
justeea teoriei schimbrii sociale pe care se bazeaz conceperea politicii publice.
existena unui circuit ct mai scurt posibil ntre factorii de decizie i executani;
faptul c, pentru o politic public, nu exist dect un executant, desemnat cu
claritate i liber pe gesturile sale;
o bun nelegere i acordul personal al executanilor cu privire la obiectivele care
trebuie promovate, condiii pentru motivarea acestora;
existena procedurilor, sarcinilor bine specificate i organizate n conformitate cu o
niruire corect;
o perfect comunicare i o coordonare ntre executani;
supunerea perfect, adic absena rezistenei din partea executanilor, cu privire la
autoritatea decizional.
Un model prescriptiv poate rezulta din observaiile empirice (Brewer, de Leon,
1983). Astfel, dificultile legate de punerea n aplicare cresc cu att mai mult cu ct:
sursa politicii, nivelul autoritii unde a fost conceput coninutul se gsete mai
departe de executani;
politica urmnd a fi pus n aplicare nu este suficient de clar i de precis n
formularea programelor concrete destinate ndeplinirii obiectivelor dorite, fie din
cauza caracterului prea succint sau prea abstract, fie din cauza complicaiilor pe care
le comport;
politica declaneaz reacii ostile la nivelul opiniei publice sau veleiti de captare de
interese particulare, n faa crora executanii se simt dezarmai;
executanii nu consider c li se ofer stimulente pozitive pentru a reui.
Problema controlrii punerii n aplicare a fost relansat de constatarea c, odat cu
multiplicarea interveniilor din partea guvernelor, transformarea acestora n realitate se
reduce. Administraia nu mai poate face fa. Dunsire vorbete de un anumit
implementation gap (Dunsire, 1978). Statul poate trece la legiferare, dar pe teren nu se
petrece mare lucru sau, dac se petrece, este exact contrariul a ceea ce i dorete statul.

16.2. RAIONAMENTE ALTERNATIVE

ncepnd cu anii 1970, literatura tiinific de specialitate abordeaz gradual tema
punerii n aplicare a politicilor publice.
Linia de demarcaie ntre modul de abordare top-down i raionamentele de alt
factur se evideniaz cu claritate n momentul n care citim dispoziiile pe care alii le
formuleaz pe baza observaiilor lor, sfaturile pe care le ofer pentru o mai bun acionare.
Pressman i Wildavsky recomand factorilor de decizie care doresc o minimizare a
disfunciilor s anticipeze mai eficient, nc de la nceput, din stadiul de formulare a
politicilor, condiiile concrete care vor guverna punerea n aplicare. Trebuie ca lucrurile s
fie ct mai simple, de exemplu evitnd utilizarea de intermediari autonomi sau executani
pri tere. Dup cum menioneaz Barrett i Hill, numeroase politici sunt fondate pe
ajustri ntre contradicii sau ntre opoziii (Barrett, Hill, 1982). Cci compromisul, voit sau
nu, explicit sau tacit, permite avansarea aciunii publice. Acest compromis poate include
mai multe dimensiuni:
existena normelor, valorilor, viziunilor care sunt contradictorii ntre ele, din punct de
vedere obiectiv, sau care sunt privite ca fiind conflictuale;
142
necesitatea cu care se confrunt factorii de decizie de a menaja din timp sau de a-i
atrage de partea lor actori i interese care urmeaz s joace un rol cheie la momentul
punerii n aplicare;
faptul de a permite concesii, de a elimina eventualele opoziii din partea cetenilor,
asupra crora punerea n aplicare va avea impact i care ar putea genera zgomot
politic n aceast faz a procesului.
Pe de alt parte, exist cazuri n care o politic public este conceput i structurat
fr ca vreo atenie s fie acordat modului n care actorii sociali sunt capabili de a
neutraliza sau deturna aceast politic.
Recurgerea, din partea autoritilor mandatate, la politici ambigue, cu caracter
abstract, vagi din punct de vedere operaional, rentrete rolul celor nsrcinai cu punerea
n aplicare. Totul se petrece ca i cum decizia pertinent pentru ceteni ar fi
descentralizat nspre respectivele ealoane de execuie. De unde deriv i acest paradox
conform cruia executantul trebuie, n activitatea sa de zi cu zi, prin intermediul actelor
sale, s rezolve problema absenei consensului sau a existenei falsului consens care a
guvernat la formularea soluiilor n rndul celor care, n mod oficial, dein puterea
parlamentul, guvernul etc.
Inspirat de teoria public choice, Hjern propune un mod de abordare care s fie
bottom up, care s plece de jos i s se ndrepte nspre partea superioar (Hjern, Porter,
1980). Acest mod de abordare se bazeaz pe situaii concrete n care se gsesc cetenii
pentru a prescrie un proces generat de punerea n aplicare, care s fie implementat n
special n cazul rilor cu economie mixt (Hull, Hjern, 1983). Formula bottom up seduce,
chiar dac analitic pare una critic mai degrab dect una constructiv. ntr-un important
articol, Elmore propune, la rndul su, un raionament n mararier, sau backward
mapping, pe care l aplic politicilor referitoare la angajarea forei de munc tinere
(Elmore, 1987). Trebuia abandonat ceea ce el numete minciuna tiinei administrative, i
anume ideea conform creia factorii de decizie i controleaz sau i pot controla pe cei
nsrcinai cu punerea n aciune. Dimpotriv, punctul de plecare se situeaz n formularea
concret a comportamentului sau a situaiei care, pe teren, solicit, incit intervenia unei
autoriti publice. Apoi, este vorba de definirea soluiilor organizaionale datorit crora
acest comportament sau aceast situaie pot fi afectate, modificate de politica public i de
a analiza efectul ateptat. Un astfel de raionament rsturnat permite determinarea
punctului de contact cel mai apropiat dintre problem i politic, ntr-o lume n care nici
oamenii politici, nici factorii de decizie nu sunt cei care rezolv problemele, ci oameni
situai n imediata apropiere a comportamentului sau a situaiei care trebuie rezolvat.
O evoluie important va fi cea furnizat de modul sistemic de abordare. Acest mod
ofer dou avantaje. n primul rnd detecteaz efectele de retroaciune pe care le
antreneaz nsui coninutul politicii publice. n al doilea rnd, determin punerea n
aplicare drept o activitate constituant a sistemului politic.
n loc s fie liniar i unidirecional, procesul punerii n aplicare apare schimbat de un
principiu al circularitii. Acesta poate fi definit ca (1) o declaraie de preferine
guvernamentale, (2) mediatizat de un anumit numr de actori care (3) creeaz un proces
circular caracterizat prin relaii reciproce de putere i de negocieri (Rein, Rabinovitz,
1978). Cu alte cuvinte, orice participant la procesul de punere n aplicare poate, n orice
moment, s intervin asupra oricrei alte pri a procesului, chiar dac, din punct de vedere
oficial, acestuia i-a trecut rndul la aciune. Decizia nu este niciodat definitiv formulat,
nici chiar atunci cnd aceasta a ajuns n minile executanilor. Rein i Rabinovitz noteaz
c, la momentul punerii n aplicare, jocul este dominat, conform unor proporii variabile,
de trei imperative diferite care pot fi mai mult sau mai puin conflictuale unele cu altele:
143
un imperativ legal. i anume respectul pe care actorii l acord legii i subordonrii
ierarhice n ceea ce privete autoritile mandatate;
un imperativ organizaional. Cu alte cuvinte, ataamentul pe care actorii l manifest
fa de norme, cum ar fi interesul de serviciu, fezabilitatea tehnic, moralitatea
profesional etc.;
un imperativ consensual. Cu alte cuvinte, cutarea de ctre actori a unui nivel
considerat ca fiind acceptabil, al acordului ntre prile influente care au o miz
afectat de politica pus n aplicare.

16.3. UN CADRU ANALITIC

Punerea n aplicare a unei politici publice este caracterizat ca un ansamblu de
activiti individuale sau organizaionale care transform conduitele n cadrul unui context
prescriptiv stabilit de ctre o autoritate public mandatat. Aceast definiie cu caracter
analitic pune n valoare dou faete ale activitii de punere n aplicare: o orientare
normativ ce include schimbare social, un sistem de aciune compus, cel mai adesea, din
mai muli actori.

A) Teoria procesului schimbrii
Deriv i necesitatea imperioas, pentru analist, de a explica principalele postulate
teoretice n materie de schimbare social pe care le mbrac o astfel de politic public.
Care este motivul pentru care se genereaz efecte detaliate pe teren? Partea negativ e c
paradigma schimbrii nu este, n general, att de specific n mod deschis i nici lipsit de
ambiguitate.
O gril poate fi utilizat n cazul n care permite reperarea ct mai rapid posibil a
ctorva parametrii eseniali:

I) Obiectivele enunate sau vizate:
II) Orizontul de timp acoperit:
III) Cetenii n cauz:
IV) Factorii nsrcinai cu punerea n aciune mobilizai:
De fapt, factorii de decizie au recurs adesea la pri tere pentru a-i pune n
aplicare dispoziiile: agenii tehnice, servicii administrative, responsabili publici etc.
Natura celor nsrcinai cu punerea n aplicare nu este una neutr: analistul are sarcina de a
aprecia postulatele pe care le implic acest recurs cu privire la raionalitatea mprumutat
de factorii de decizie celor nsrcinai cu punerea n aplicare, cu privire la capacitatea lor
de a se da la o parte i la voina i determinarea lor de a atepta.

B) Sistemul de aciune
n cazul n care dorim s de detam de perspectiva administrativ sau top-down,
trebuie s evitm dou capcane. Prima conduce la ideea c orice politic public
genereaz, aproape ex nihilo, un proces de punere n aplicare ce i este specific. Cu alte
cuvinte, o anumit politic este n mod neaprat problema principal de care cei nsrcinai
cu punerea n aplicare se ocup i, la fiecare nou decizie, jocul execuiei se redistribuie
ntre juctorii n cauz. Cea de-a doua capcan, care se opune oarecum primei, se refer la
procesul de punere n aplicare ca fiind traseul uneori dificil pe care trebuie s l parcurg o
decizie interiorul unui aparat administrativ care exist dintr-un timp anterior cel naterii
deciziei n cauz. Cu alte cuvinte, birocraiile sunt alergice la orice inovaie i aparatul
administrativ are un caracter monolitic. Considerate ca nite ipoteze care trebuie verificate,
144
aceste dou reprezentri sunt acceptabile n cazul n care sunt confruntate cu faptele.
Admise ca postulate, ele prevd observarea faptelor i interpretarea acestora.
Din acest punct de vedere, o distincie foarte util poate fi stabilit ntre ceea ce
Mayntz numete o structur a punerii n aplicare i ceea e numete un proces de punere n
aplicare (Mayntz, 1980).
Procesul desemneaz teoria sau dispoziia: modalitatea n care autoritatea public
mandatat sau factorul de decizie percepe, definete, stabilete punerea n aplicare,
dispoziiile coninute sau conchise de ctre politic (probleme care trebuie atacate, critici
care trebuie abordate, proceduri cu care factorii de decizie i doteaz pe cei nsrcinai cu
punerea n aplicare pentru a face posibil efectuarea schimbrii). Prin urmare, un proces
acoper un cmp social dorit, ateptat sau proiectat. Este tocmai ceea ce am vzut anterior
n acest capitol.
Structura, la rndul su, proiecteaz realitatea fenomenelor, chipul concret aa cum
se degaj el din punerea n aplicare la testul practic, pe teren. ntre actorii implicai se
stabilete. context de relaii. Problemele sunt trite i criteriile sunt utilizate ntr-o anumit
manier. Pe scurt, structura este sistemul de aciune, n timp ce punerea n aplicare este
intrarea efectiv pe scena social.
Pe scur t, punerea n aciune se deruleaz n conformitate cu propria sa dinamic.








Cmpul
de
analiz al
punerii n
aplicare


Anumite tipuri de punere n aplicare nu duc, n aparen, la nimic concret, nici pe
teren, nici chiar n termeni prescriptivi, ca i cum politica public s-ar fi oprit la momentul
lurii decizie. Declaraiile guvernamentale nu se prelungesc n urmrile operaionale.
Textele parafate de autoritatea mandatat se pierd n masa de msuri scpate din vedere. n
acest caz, nu este vorba de puneri n aplicare ratate din cauza obstacolelor sau disfunciilor
care se pot acumula n calea executanilor. Putem chiar vorbi despre ne-puneri n aplicare,
Procesul punerii n
aplicare (dispoziii i
obiective)
Structura punerii n
aplicare (sistemul de
Dispoziiile
punerii n aplicare
Factori de
elaborare i de
decizie
Obiectivele i
coninutul
Ceteni
Responsabili
oficiali cu punerea
Ali intervenieni
145
adic situaii n care nu se face apel la nici un proces aparent de punere n aplicare (recurs
la executani etc.). Este deci cazul s estimm c, dat fiind c nu exist nici o punere n
aplicare, cel puin din punctul de vedere al aspectelor empiric vizibile, nu se ntmpl
nimic semnificativ?
Kaufmann a clasificat politicile publice n funcie de ceea ce el numete efectele
acestora (Kaufmann, 1982). Mai exact, Kaufmann ia n considerare interveniile socio-
politice sub patru forme: juridice, economice, ecologice i pedagogice. Pentru fiecare
dintre acestea, Kaufmann deruleaz dimensiunile principale i caracteristicile care
jaloneaz procesul de punere n aciune a acestora.

Forme de intervenie public
Dimensiuni juridico-legale economice ecologice pedagogice
Domeniu de
aciune
Fundamentele
juridice ale
conduitelor
sociale, prin
protejarea i
ordonarea relaiilor
de drept.
Structura
veniturilor
domestice, prin
redistribuirea
interprofesional a
veniturilor primare.
Repartizarea
posibilitilor
spaiale de
proprietate, prin
planificarea
utilizrii spaiului i
prin construirea de
infrastructur.
Furnizarea de
bunuri socio-
culturale
personale,
influena
proceselor de
nvare.
Msuri tipice Concesionarea de
drepturi de
protecie, de
participare etc.; i
distribuirea de
sarcini de
participare, se
securitate, de
supraveghere etc.
Pli de transfer,
degrevri fiscale.
Planificarea
regional i urban,
social, renovarea
locuinelor,
finanarea
construciilor i a
infrastructurii.
Profesionalizare,
diplome, ofert
educaional,
consiliere etc.
suport pentru
activiti din
partea societii
civile.
Domeniu de
aplicare
prescris
Consolidarea
poziiei juridice a
persoanelor
defavorizate social
ntr-o perspectiv a
posibilitilor de
participare.
Creterea venitului
disponibil pentru
cetenii care nu
dispun de un venit
personal i
suficient.
Ameliorarea
posibilitilor de
acces i a calitii
elementelor
mediului,
importante pentru
via.
Ameliorarea
capacitii de
aciune a
persoanelor n
raport cu
posibilitile de
participare.
Instane
responsabile
Neaprat de stat Statale sau para-
statale
Cooperarea
instanelor de stat
cu cele
intermediare.
Instane de stat,
instane
intermediare,
asociaii i
asimilri.
Problem cheie
pentru punerea
n aplicare
Constatarea
drepturilor.
Conformarea la
norme.
Finanare. Coordonarea
interorganizaional
.
Comunicarea
interpersonal ,
drept condiie de
eficien.
Caracter
generalizat al
procedurilor
Puternic Puternic Slab Slab
Costuri publice Sczute Ridicate Ridicate.
Independente de
maniera n care se
face alocarea.
Variabile.
Mod de punere
n aplicare
Centralizat
descentralizat
Centralizat. Slab. Centralizat
descentralizat.
Descentralizat.
Dificil.
146
Forme de intervenie public
Dimensiuni juridico-legale economice ecologice pedagogice
Dificultate medie.


n Statele Unite, la nivel federal, a fost efectuat o comparaie ntre tipurile de
politici publice, din punctul de vedere al punerii lor n aplicare (Ripley i Franklin, 1986).
Aceast comparaie demonstreaz faptul c politicile distributive sunt cele care suscit cele
mai puine controverse ideologice, cele care sunt nsoite de cel mai sczut grad de
conflicte de putere i care genereaz rutina cea mai stabil la momentul punerii lor n
aplicare. n schimb, politicile redistributive cunosc o puternic instabilitate a procedurilor,
sunt nsoite de conflicte de putere i de controverse ideologice, mobilizeaz opoziia cea
mai activ n raport cu iniiativele avute de ageniile administrative n sarcina crora intr
acestea i provoac cel mai mare nivel de presiune pentru ca activitile guvernamentale s
fie limitate.

147
CAPITOLUL 17

EVALUAREA POLITICILOR PUBLICE

Evaluarea este un gest cotidian. El const n a identifica i msura efectele unei
aciuni. Dar, aa cum vom vedea n continuare, acest reflex pune probleme de fond
serioase. Motivul este acela c exist tentaia de a merge dincolo de simpla descriere a
evenimentelor pentru a explica de ce s-a ntmplat ceea ce s-a ntmplat, pentru a aprecia
dac s-a nregistrat un eec sau, dimpotriv, o reuit a interveniei publice, dac problema
a fost eradicat i rezolvat, dac obiectivele au fost atinse.
n materie de evaluare a politicilor publice, tiinele sociale oscileaz ntre dou
atitudini.
Una dintre aceste atitudini este aceea de a studia dac ntr-un anumit sistem politic
exist organisme sau medii care i asum o activitate de evaluator: presa, organele de
control din sectorul public, grupurile de presiune, asociaiile de consumatori etc. Cu alte
cuvinte, actorii din domeniile social i politic depun oare eforturi pentru a explica i repera
coninutul rezultatelor generate de politicile publice?
O alt atitudine, cu totul diferit de cea prezentat anterior, const n elaborarea de
ctre analist a unor concepte i metode care s permit descrierea precis, explicarea i
aprecierea n mod tiinific a rezultatelor aciunii guvernamentale.


17.1. ABORDRI

n felul lor, toi cetenii emit judeci referitoare la ceea ce face guvernul unui stat
sau municipalitile de care aparin. n cele din urm, analizarea faptelor concrete nu este
n msur s schimbe prejudecile favorabile sau nefavorabile pe care ceteanul sau
beneficiarul le atribuie autoritii publice. Dat fiind opinia sa, el modeleaz n funcie de
aceasta o percepere selectiv a faptelor. Un alegtor partizan convins al stngii va regsi
toate virtuile ntr-un guvern de stnga i va reine din aciunile acestuia numai trsturile
favorabile. n schimb, un alegtor de dreapta va filtra aciunile guvernului i le va reine
numai pe acelea care alimenteaz antipatia sa profund.
Analistul tiinific ncearc s aprecieze mai mult faptele concrete, n detrimentul
influenei prejudecilor. Dac exist o judecat n actul de evaluare, aceasta trebuie s
decurg din confruntarea observaiilor concrete cu norme sau valori ct mai obiective
posibil. Acesta este proiectul urmrit de sociologie i de tiinele politice n ceea ce
privete politicile publice. Evaluarea unei politici publice const din faptul de a aprecia
efectele datorate unei intervenii guvernamentale ntr-un domeniu specific al vieii sociale
i al mediului fizic.


17.2. EVALUAREA N PRACTIC

Funcia de evaluare, ndeplinit fie de ceteni, fie de analiti, se afl n centrul
dezbaterii politice ntr-o societate. Ea acioneaz ca un revelator al proceselor de aciune, al
provocrilor i al structurilor puterii (Wholey, 1972). n materie de politici publice, n mod
paradoxal, analizele exterioare tiinelor sociale stricto sensu sunt cele care au subliniat
importana pe care o poate avea analiza sociologic i politic: este vorba n special de
cazul tiinele gestionrii i al experilor n materie de sprijin privind deciziile.
148
Specificitatea evalurii ale crei componente tocmai au fost analizate este
reprezentat de o perspectiv care poate fi denumit a posteriori sau ex post. Dup
generarea impactului unei politici publice, analistul ncearc s neleag ce s-a ntmplat i
s elaboreze cunotine privind realitatea. Evaluarea este retrospectiv.
Aceast perspectiv ex post este complet diferit de evaluarea ex ante sau a priori,
care este prospectiv, fiind utilizat ca instrument care s sprijine luarea de decizii atunci
cnd exist mai multe alternative. ntr-un moment t, evaluarea ex ante simuleaz efectele
secundare pe care le pot determina coninuturile decizionale ntr-un moment t+n, n special
n vederea comparrii acestor efecte ntre ele, comparaie care s permit alegerea
alternativei celei mai bune pentru factorul de decizie. O diferen esenial de principiu
ntre evaluarea a posteriori i cea a priori const n faptul c tipurile de efecte sunt
enunate n prealabil i c evaluatorul se limiteaz la a lua n considerare numai efectele
comparabile reinute, acceptnd s nu analizeze alte dimensiuni sau alte efecte dect cele
care pot interveni pe parcurs.
n practic, evaluarea a priori acord prioritate criteriilor, precum i efectelor de tip
economic-financiar, lsnd la o parte criteriile de ordin social i politic. Ea se bazeaz pe
metode de calcul economic, cum ar fi abordarea de tip costuri-beneficii.
Evaluarea politicilor publice nu are nici o legtur cu controlul administrativ de
care sunt responsabile organele de inspecie general sau Curtea de Conturi. n acest caz,
controlul vizeaz regularitatea actelor iniiate de un serviciu public, i nu eficacitatea sau
efectele aciunii acestuia. Oare mijloacele au fost folosite n mod cinstit i n conformitate
cu normele publice (norme contabile, de intrare pe piee, de remunerare a personalului)?
Controlul administrativ vizeaz funcionarea intern a serviciilor publice, nu cea extern
sau efectul aciunii publice asupra societii.
Trebuie s se fac nc o distincie ntre controlul gestionrii, pe de o parte, i
evaluarea politicilor propriu-zise, pe de alt parte (Gilbert i Andrault, 1984). Controlul
gestionrii apropie cei doi termeni ai funciei de producie: mijloacele i realizrile.
Evaluarea politicilor analizeaz funcia de producie nr. 2, adic relaia dintre realizrile
publice i impactul lor asupra mediului social i natural.

Controlul gestionrii Evaluarea politicilor
Obiect de studiu:
(funcia de producie 1) (funcia de producie 2) Stadiul procesului de
producie Analiza rezultatelor,
realizrilor, performanelor.
Analiza rezultatului final, al
impactului asupra mediului.
Perceperea finalitii
aciunii
Specificare a priori n mod
explicit.
Clarificarea ex post a
inteniilor.
Perceperea raionalitii
organizaiei publice
Raionalitate a priori. Raionalitate a posteriori.
Paradigme:
Raionalitatea abordrii Raionalitate economic. Raionalitate politic.
Perceperea realitii
organizaionale
Concepie mecanist a
realitii.
Concept de interaciune.
Perceperea rolului actorilor Actori de gestionare a
organizaiei.
Strategia celor care intervin
n proces.
Scopul analizei Retroaciunea (efect pe Efect de antrenament (efect
149
termen scurt). pe termen lung).
Metode:
Periodicitatea analizei Investigaii cu caracter
sistematic.
Investigaii cu caracter
punctual.
Moduri de percepere a
variabilelor
Observarea unei stri, a
unui moment dat.
Observarea variaiei unui
diferenial.
Abordarea procesului de
realizare
Abordare comparativ. Abordare evolutiv,
dinamic.
Poziia observatorului
expert
n organizaie. n afara organizaiei.
Informaii:
Surse de informare Interne. Externe, diversificate.
Tipul informaiei Cantitativ. Calitativ.
Mod de folosire a
informaiilor
Tabel. Jurnal de cltorie.
Extras din: Gilbert, Andrault, 1984, p. 130

Acest tabel permite o mai bun nelegere a originalitii evalurii politicilor publice.

Controlul gestionrii se ocup de eficiena intern. Evaluarea se ocup de
eficacitatea extern a aciunii publice. n acelai timp, i aproape paradoxal, tiinele
sociale au devenit mai reticente n ceea ce privete pretenia de a juca rolul de arbitri ai
bunei gestionri i de a furniza metode de msurare eficiente.
nlocuit de tiina administrativ, doctrina economic aplicat organizaiilor
publice susine c exist norme de eficien i eficacitate i c acestea trebuie s devin
preferine prioritare pentru factorii de decizie i aciunile lor. Acest optimism privind
nivelul de optimalitate nu poate trece examenul faptelor. Practic, majoritatea organizaiilor
nu se situeaz ntr-un context de orientare n funcie de succes, ci ntr-un context n care
trebuie s ncerce s evite producerea erorilor, catastrofelor, nereuitelor.
n cele din urm, evaluarea politicilor publice se rezum la analiza diferenialelor
care pot fi imputate unei aciuni guvernamentale specifice. Progresele nregistrate cu
privire la instrumentele elaborate n materie de evaluare constau n primul rnd din tehnici
care permit reperarea acestor difereniale. Demersul evaluator este foarte asemntor cu cel
experimental atunci cnd este abordat n cadrul cercetrilor din domeniul medical:
identificarea obiectului de evaluat, msurarea variaiilor posibile, efectuarea unei
comparaii ntre ceea ce s-a ntmplat i ceea ce s-ar fi putut ntmpla dac autoritatea
public nu ar fi intervenit, furnizarea unei explicaii privind motivul pentru care s-a
ntmplat ceea ce s-a ntmplat. Cu alte cuvinte, analistul stabilete planuri de cercetare sau
de experimente, aciunea public fiind analizat ca o ipotez de schimbare a texturii sociale
sau fizice (pentru un studiu aprofundat al instrumentelor, vezi Mohr, 1988).
Cum pot fi delimitate dimensiunile de timp i spaiu pentru a separa acest plan?
Se disting n general dou tipuri de delimitri:
Delimitarea longitudinal. n diferite momente, dup nceperea interveniei publice,
la t+1, t+2, t+n, se efectueaz o msurare a populaiei. Aceast valoare este
comparat cu starea populaiei la momentul t
0
, sau chiar la momentul t-1, adic
nainte de intervenie.
150
Delimitarea transversal sau instantanee. ntr-un singur moment, unic, dup
nceperea unei intervenii, se efectueaz o msurare a unei populaii sau chiar a dou tipuri
de populaie.
Delimitarea longitudinal este cea mai rspndit. Situaia iniial este comparat
cu situaia ulterioar. Delimitarea instantanee este mai greu de realizat, chiar dac este cel
puin la fel de riguroas.



151
BIBLIOGRAFIE SELECTIV



1. Marius Profitoriu - Managementul strategic al colectivitilor locale, Editura
Economic 1998
2. Armenia Androniceanu - Management public, Editura Economic 1999
3. Ovidiu Nicolescu - Strategii manageriale de firm, Editura Economic-2003
4. C. Petraru i A. G. Simionescu - Managementul public i administraie, Ed.
Independenta Economic - 2001
5. Dorian Rais; A. G. Simionescu; Tudor Pendiuc - Managementul administraiei
publice, Ed. Independenta Economic - 1999
6. Ni Dobrot - Liberalizarea schimburilor economice externe avantaje i riscuri
pentru Romnia, Editura Economic 2003
7. Nicolescu Verboncu - Management, Ed. Economic, Bucureti 1996
8. Allan G. B. Fisher - The Clash of progress and Security, Welley, London, 1935
9. Colin Clark - The condition of economic progress, London, Ed. McMillan, 13
edition, 1957