Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Dreptul Mediului
Dreptul Mediului
tendin a legiuitorului de a parveni la o concepie unitar care cuprinde toate resursele naturale
i culturale, preciznd: Mediul nseamn conservarea, gestionarea raional i ameliorarea
condiiilor mediului natural (aer, ap, sol i toate celelalte componente), existena i conservarea
patrimoniului genetic terestru i acvatic, a tuturor speciilor vegetale i animale care vieuiesc n
mediu n stare natural i, n fine, fiina uman cu toate manifestrile sale.
Dar decizia Curii Constituionale Italiene cea mai cunoscut n materie (din 30 decembrie
1987) i care d o definiie juridic mult mai precis, n care se regsesc i ecourile doctrinei,
afirm: Mediul este considerat ca un bun imaterial unitar cu diferitele sale componente, fiecare
dintre ele putnd constitui, separat, un obiect de protecie; dar toate, n ansamblul lor, constituie o
unitate. Curtea explic n continuare c mediul este protejat deoarece este o condiie care
definete calitatea vieii, el constituind habitatul natural n care omul triete i activeaz, fiind
absolut necesar colectivitii. Protecia mediului se impune, de altfel, nainte de orice, prin
dispoziii constituionale (art.32 din Constituia Italian).
Aceast idee este susinut i de doctrina belgian 3 care caut s defineasc mediul ca pe o
constatare elementar avnd n vedere c fiecare specie vie - fie c este vegetal, animal sau
uman - are nevoie de condiii naturale fundamentale care s-i garanteze existena i dezvoltarea.
Este, deci, mediul fizic sau biologic - mediul nconjurtor - n care poate gsi aceste condiii
necesare.
Tot asemenea, Maurice Kamto4, analiznd dreptul mediului n Africa, subliniaz faptul c
nu exist o definiie general unanim admis n dreptul pozitiv. Unele texte naionale dnd
definiii pariale sau limitate la un obiectiv precis, nu se ajung, totui, la o definiie global.
Aa cum remarc M. Kamto, n acel moment Proiectul de Pact Internaional privind
Mediul i Dezvoltarea (Comisia U.I.C.N.) propunea o definiie general n cadrul art.1 al
acestuia prevznd c "se nelege prin mediu materia n ansamblul su, resursele naturale,
inclusiv patrimoniul cultural i infrastructura uman indispensabil activitilor socialeconomice".
O alt definiie juridic a mediului o ofer Convenia privind rspunderea civil pentru
prejudiciile cauzate de activiti periculoase pentru mediu, redactat de Consiliul Europei i
deschis spre semnare la Lugano la 21 iunie 1993 5 i care, n cadrul definiiilor cuprinse de art.2
la punctul 10 menioneaz:
Mediul cuprinde:
3
Benoit Jadot, Jean-Pierre Hannequart, Etienne Orban de Xivery, "Le droit de l'environnement", Edit. De Boeck Universit,
1988, pag.7.
4
Maurice Kamto, Droit de l'environnement en Afrique, Edicef AUPELF, Paris, 1996, pag.16.
5
.Convenie la care are vocaie de a deveni parte contractant i Romnia.
- resursele naturale abiotice i biotice, cum sunt aerul, apa, solul, fauna i
flora, precum i interaciunile ntre aceti factori;
- bunurile care compun motenirea cultural; i
- aspectele caracteristice ale peisajului.
Aceast definiie, care se impune cu for juridic prilor semnatare ale Conveniei este,
n opinia noastr6, rezultatul dezbaterilor dintre filosofi, economiti, ecologiti i juriti, fiind una
dintre cele mai elaborate i complete. Alte texte juridice nu i-au asumat, dup cte cunoatem,
un asemenea demers.
Legea-cadru pentru protecia mediului7, n anexa 1 ce facea, dup cum se preciza n
articolul 2, parte integrant din legea respectiv, pare a fi lmurit nelesul unor termeni n
sensul legii. Vom trece peste contradicia dintre formularea art.2 care preciza c sunt formulate
unele definiii cuprinse n anexa 1 i titlul anexei care meniona c era vorba de nelesul
termenilor n sensul legii. Credem c a fost vorba numai de o inadverten redacional.
Oricum, noiunea de mediu din anexa legii este considerat a cuprinde ansamblul de
condiii i elemente naturale ale Terrei: aerul, apa, solul i subsolul, toate straturile atmosferice,
toate materiile organice i anorganice, precum i fiinele vii, sistemele naturale n interaciune
cuprinznd elementele enumerate anterior, inclusiv valorile materiale i spirituale.
Aceast definire sau lmurire a termenului de mediu, ce pare a fi fost terorizat de ideea
de a nu omite ceva care s fac, totui, parte din mediu, nu a constituit rezultatul unui efort prea
mare de sintez i sistematizare.
Credem, ns, c prin modificarea Legii nr. 137/1995 prin Ordonana de Urgen a
Guvernului nr. 91/2002, aprobat prin Legea nr. 294/2003 8 aceasta definete, acum, n mod
explicit mediul ca fiind ansamblul de condiii i elemente naturale ale Terrei, aerul, apa, solul,
subsolul, aspectele caracteristice ale peisajului, toate straturile atmosferice, toate materiile
organice i anorganice, precum i fiinele vii, sistemele naturale n interaciune cuprinznd
elementele enumerate anterior, inclusiv valorile materiale i spirituale, calitatea vieii i condiiile
care pot influena bunstarea i sntatea omului.
Fa de textul definiiei, credem c am putea s observm c nu este exprimat n mod
direct faptul c din mediu face parte i omul cu bunurile sale. Socotim, ns, c acest lucru
rezult nendoios din mai multe elemente ale definiiei, cum sunt: toate ()fiinele vii i
6
. A se vedea M.Uliescu, La responsabilite civile pour les activites dangereuses dans le cadre du Conseil de lEurope, Revue
internationale de droit compare, 1994, Paris, pag.49.
7
. Legea pentru protecia mediului, nr.137/1995, pn la modificarea sa prin OUG nr 91/2002, aprobat prin Legea nr
294/2003
8
O.U.G. nr. 91/2002 privind modificarea i completarea Legii proteciei mediului nr. 137/1995 n M.Of. P.I nr.465 din 26
iunie 2002 i respectiv Legea nr. 294/2003 privind aprobarea O.U.G. nr. 91/2002, n M.Of. P.I nr. 505 din 14 iunie 2003.
valorile materiale i spirituale, calitatea vieii i condiiile care pot influena bunstarea i
sntatea omului.
Ni se pare, de asemenea, demn de remarcat faptul c aspectele caracteristice ale
peisajului au fost incluse n noiunea de mediu, desigur, ca o consecin a armonizrii legislaiei
noastre cu legislaia Uniunii Europene9.
De altfel, i alte texte juridice, cum ar fi, de pild, n dreptul comunitar, directiva 10 privind
studiile de impact prevd, ntr-o manier detaliat, c mediul cuprinde omul, fauna i flora,
solul, apa, aerul, climatul i peisajul, interaciunea ntre aceti diferii factori ct i bunurile
materiale i patrimoniul cultural.
Programul de aciune (Aciunea 21)11, la rndul su, d o definiie a mediului nconjurtor
ce pare mai sintetic i mai precis, fr a fi excesiv bioenergizant, menionnd c mediul
este constituit din toate resursele care condiioneaz cadrul de via: apa, aerul, spaiul (sol i
peisaj), climatul, materiile prime, mediul construit, patrimoniul natural i cultural.
A se vedea n acest sens Legea nr.451/2000 pentru ratificarea Conveniei Europene a peisajului adoptat la Florena la 20
octombrie 2000, M.Of. P.I nr. 536/23.07.2002.
10
Directiva Uniunii Europene 85/337, amendat prin Directiva Uniunii Europene 97/11.
11
.Programul de Aciune pentru secolul XXI, adoptat de Conferina Mondial ONU pentru Mediu i Dezvoltare, Rio de
Janeiro, 1992.
12
A se vedea n acest sens i Convenia de la Aarhus din 25.06.1999 publicat n M. Of. P.I 224 din 22.05.2000 privind
accesul la informaie, participarea publicului la luarea deciziei i accesul la justiie n probleme de mediu, ratificat prin
Legea 86/2000, precum i H.G. 1115/2002 privind accesul liber la informaia de mediu, publicat n M.Of. 331/15 ianuarie
2003
Convenia ESROO a fost semnat i ratificat de Romnia prin Legea 22/2001 publicat n M. Of. 105 din 1 martie 2001
principiile i
Legea 137/1995 privind protecia mediului modificat prin Legea 159/1999 i republicat, modificat i completat prin
OUG 91/2002 aprobat prin Legea 294/27 iunie 2003
15
HG nr.732/2003, publicat n M. Of. nr.500/2003
16
a se vedea Legea 158/1999 publicat n M. Of. nr.513/1999
10
11
A se vedea Gh. Zaman, "Concept, strategii, metode", n Opinia Naional nr.253, pag 609, 1999.
12
Dezvoltarea durabil presupune, n opinia lui Gh. Zaman, existena unei compatibiliti
i a unui echilibru dinamic ntre resurse i consumul acestora, ntre sistemul ecologic,
tehnologic i economic, ntre rata de utilizare i rata natural de regenerare a resurselor, ntre
cantitatea de poluani i nivelul capacitii de suportabilitate (asimilare) a mediului.
Astfel, criteriul potrivit cruia un standard mai ridicat de via poate fi asigurat pe seama
reducerii stocului de resurse naturale trebuie coroborat i cu noiunea de cretere demografic
optim i cu eficiena utilizrii resurselor. Aceasta presupune i introducerea unor elemente de
negociere, de compromis ntre nivelul stocului de resurse i calitatea vieii.
Desigur, pentru realizarea principiilor i elementelor strategice ce stau la baza dezvoltrii
durabile este necesar un cadru juridic adecvat i flexibil precum i nlturarea obstacolelor
instituionale care ar putea s frneze sau chiar s mpiedice punerea lor n aplicare.
Dreptul mediului penetreaz, deci, n toate sectoarele, integrnd protecia mediului n
toate compartimentele vieii economice i sociale. Putem pune astfel n eviden caracterul su
de interactivitate.
Faptul c normele dreptului mediului reglementeaz relaiile sociale de protecie i
conservare ale acestuia n toate sectoarele, cum ar fi, de pild, elementele mediului (apa, aerul,
solurile)i ecosistemele respective (acvatice, aeriene, terestre), precum i aciunile antropice
transversale (care se manifest n toate sectoarele), putem s punem n eviden caracterul
globalizant al acestui drept.
3.3. Obiectul i funciile dreptului mediului
Obiectul acestei ramuri de drept poate fi determinat de finalitatea sa. Pornind iniial de la
ideea unui drept pentru mediu, urmat de aceea a unui drept care s ocroteasc fiina uman de un
mediu deteriorat (poluat), se ajunge, n final, la ocrotirea fiinei umane i a mediului n care ea i
desfoar activitile, ca la un tot unitar, aa dup cum am menionat omul fcnd parte din
mediu.
Ca fenomen social, dreptul mediului este acela care, prin coninutul su, contribuie la
sntatea public i la meninerea echilibrelor ecologice. Cu alte cuvinte, odat ce societatea a
devenit contient de gravitatea problemelor ecologice i de interesul general pe care l implic
au luat natere i raporturile juridice legate de protecia i conservarea mediului, n baza
reglementrilor dreptului pozitiv.
13
Nicolas de Sadleer, "Les principes du polluer-payeur, de prvention et de prcaution", Ed. Bruylant - Bruxelles, 1999,
pag.23.
19
C. de Klemm, G. Martin, M. Prieur, J. Untermeier, "Les qualifications des lments de l'environnement", in Ecologie et la
loi, Edition l'Harmattan, 1989, Paris, pag.83.
14
Apare, ns, "o confruntare" ntre elementele mediului i categoriile juridice. n acest sens,
elementele individuale ale mediului, biotice sau abiotice, nu exist aproape niciodat izolate,
deoarece ele se ntreptrund unele cu altele. Astfel, solul conine de cele mai multe ori att aer ct
i apa, dar i numeroase organisme vii (microorganisme - alge, ciuperci, bacterii, protozoare
etc.), ct i adeseori i pe cele de talie mai mare (insecte etc), care fizic nu pot fi separate. Din
punct de vedere juridic se poate afirma c "accesoriul urmeaz principalul". Ne ndoim ns de
aplicarea acestei reguli la elementele componente ale mediului.
Dar, n afar de sol, ap, aer, plante, animale, apar anumite universaliti cum sunt
resursele genetice, ecosistemele20 (terestre, acvatice) care constituie elemente ale mediului i sunt
protejate ca atare.
Recunoaterea lor distinct n cadrul mediului a fost lung timp ignorat i problema nu
este nc pe deplin clarificat.
Exprimat mai mult sau mai puin n aceiai termeni, obiectul se proiecteaz clar ct
privete originea sa ideologic i, deci, politic. Cum orice regul de drept are n cele din urm o
semnificaie politic, situaia actual a dreptului mediului este n curs de continu transformare i
perfecionare, spre atingerea idealului - o politic global, integral, de protecie i conservare a
mediului pe ntreaga planet.
3.4. Definiia dreptului mediului nconjurtor
n loc de definiie am putea spune c evoluia dreptului mediului ne ndreptete astzi s
afirmm c el reprezint o ramur de drept nou dar viguroas i cu mari perspective de
dezvoltare, datorate dimensiunii preocuprilor la nivel mondial i naional din ultimele decenii,
contiinei sociale crescute n materie de mediu i aplicrii unor concepte, principii i reguli
juridice specifice.
Dreptul mediului i-a conturat propriile principii, propriile instituii (cum ar fi, de pild,
studiul de impact, evaluarea impactului, bilanul de mediu, programul pentru conformare,
nerecunoaterea drepturilor ctigate, legitimarea procesual activ a persoanei i a asociaiilor
de protecie a mediului, dreptul fundamental la mediu etc.) i unele amenajri speciale ale unor
instituii clasice (rspunderea civil pentru prejudiciul ecologic).
20
Ecosistem, fiind definit, conform anexei la OUG 91/2002, ca un complex dinamic de comuniti, plante, animale i
microorganisme i mediul lor lipsit de via , care interacioneaz ntr-o unitate funcional.
15
21
16
17
18
ani, de Conferina pentru Mediu i Dezvoltare de la Rio de Janeiro din 1992, majoritatea statelor
lumii s-au angajat la nivel internaional s ndeplineasc un Plan de msuri (Agenda 21), care are
n vedere ntreaga planet.
Menionm, ns, c la 10 ani de la Conferina de la Rio a avut loc Reuniunea Mondial la
vrf, tot sub egida ONU, avnd ca obiectiv declarat un bilan al rezultatelor obinute n cei 10 ani
i amplificarea cooperrii internaionale pentru realizarea n fapt a documentelor adoptate la Rio
i n special a Agendei 21 privind dezvoltarea durabil.
S-au adoptat n acest sens Declaraia de la Johanesburg privind dezvoltarea durabil i
Planul de punere n aplicare.
Documentele adoptate pot pune n eviden urmtoarele aspecte:
- dezvoltarea durabil ca element principal al agendei internaionale, cu corolarul su,
protecia mediului;
- lupta mpotriva srciei;
- folosirea resurselor naturale.
Cu alte cuvinte noiunea de dezvoltare durabil mbrieaz toate aceste aspecte, fiind o
noiune integratoare.
Pai concrei i reprezint stabilirea unui fond mondial pentru eradicarea srciei i un
Parteneriat pentru dezvoltarea Africii n scopul sprijinirii nevoilor de dezvoltare, parteneriatul
ntre guverne, oameni de afaceri i societatea civil (concretizarea resurselor financiare nainte i
n timpul reuniunii, cifrate la aproximativ 300 miloane dolari SUA) pentru Declaraia de la
Johanesburg dezvoltarea durabil (37 puncte) desigur fr for juridic, la fel cu toate
declaraiile, reprezint totui un izvor de drept prin respectarea sa n cadrul mecanismelor de
cooperare i prin ptrunderea spiritului acestui act cu caracter programatic n prevederile
tratatelor i conveniilor internaionale. Planul de punere n aplicare cuprinde o serie de aspecte
politice, strategice, administrative, juridice pentru realizarea principiilor
i obiectivelor
19
20
21
22
22
Constituia Romniei, cap.II Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale art.35 Dreptul la un mediu sntos
23
stabilind un regim juridic general pentru elementele componente ale mediului i activitile cu
impact negativ asupra acestuia; legea a creat, de asemenea, ntr-o anumit msur, un sistem
instituional, stabilind totodat i principii generale n acest domeniu.
Legea pentru protecia mediului nr.137/1995, republicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr.70 din 17 februarie 2000, modificat prin OUG 91/2002 aprobat prin
Legea 294/2003, nlocuiete precedenta Lege-cadru, artnd ca obiectiv proclamat c
reglementarea proteciei mediului este socotit a fi de interes public major pe baza principiilor i
elementelor strategice care conduc la dezvoltarea durabil a societii .
Legea consacr principiile i elementele strategice ce stau la baza propriilor sale
dispoziii, reglementeaz sub aspectul proteciei mediului activitile economice i sociale cu
impact asupra mediului i abordeaz ntr-o viziune tiinific att metoda reglementrii
transversale (regimul substanelor i deeurilor periculoase, regimul ngrmintelor chimice i al
pesticidelor, regimul privind asigurarea mpotriva radiaiilor ionizante i securitii surselor de
radiaii), ct i cea a reglementrii sectoriale (protecia resurselor naturale i conservarea
biodiversitii, a atmosferei, a apei i a ecosistemelor acvatice, a solurilor i a ecosistemelor
terestre etc.).
Reglementrile generale din Legea-cadru sunt dezvoltate n legi speciale, din diferite
domenii, cum ar fi, de exemplu:
- Legea nr.17/1990 privind regimul apelor maritime interioare, al mrii teritoriale i al
zonei contigue a Romniei;
- Legea nr.82/1993, cu modificrile ulterioare, privind constituirea Rezervaiei Biosferei
Delta Dunrii;
- Legea apelor, nr.107/1996;
- Legea 462/2001 pentru aprobarea OUG 236/2000 privind regimul ariilor protejate,
conservarea habitatelor naturale, a florei i a faunei slbatice;
- Legea 214/2002 privind aprobarea OUG 49/2000 privind regimul de obinere, testare,
utilizare i comercializare a organismelor modificate genetic;
- Legea 426/2001 pentru aprobarea OUG 78/2000 privind regimul deeurilor;
- Legea 481/2001 privind aprobarea OUG 200/2000 privind clasificarea, etichetarea i
ambalarea substanelor i preparatelor chimice periculoase;
- Legea 192/2001 privind fondul piscicol, pescuitul i acvacultura;
- Legea 451/2002 pentru ratificarea Conveniei Europene a peisajului adoptate la Florena
la 20 octombrie 2000;
24
25
4.4.4. Actele de reglementare ale autoritilor publice locale sunt hotrrile adoptate de
consiliile locale n exercitarea atribuiilor ce le revin, n limitele competenelor lor, pentru
protecia i conservarea mediului. n acest sens se pot adopta hotrri privind monumentele
istorice i arhitecturale, monumentele naturii, parcuri i arii protejate de interes local, amenajarea
teritoriului etc.
Menionm c n unele situaii aceste hotrri sunt luate pentru conservarea acestora pn
la reglementarea proteciei lor pe calea legii.
Atribuiile lor reglementare sunt prevzute n Legea nr.215/2001, privind administraia
public local.
n aceast perioad de creare a unui Sistem Legislativ Integrat pentru protecia mediului
gsim nc n vigoare unele acte normative mai vechi, cum ar fi, de pild, Decrete sau Decretelegi.
4.4.5. Ordine i reglementri departamentale. Acestea sunt acte normative subordonate
legii n diferite domenii de activitate i sunt emise de diverse organe ale administraiei publice
centrale. Ele pot fi ordine ale minitrilor, instruciuni, regulamente, normative etc.
n acest sens exemplificm:
- Ordinul Ministrului 860/2002 pentru aprobarea procedurii de evaluare a impactului
asupra mediului;
- Ordinul Ministrului 863/2002 privind aprobarea ghidurilor metodologice aplicabile
etapelor procedurii cadru de evaluare a impactului i de participare a publicului la luarea
deciziei n cazul proiectelor cu impact transfrontier;
- Ordinul Ministrului 1388/2003 privind constituirea i funcionarea colectivului de
analiz tehnic la nivel central;
-Ordinul Ministrului 1182/2002 privind metodologia de gestionare i furnizare
de autorizare
26
4.4.6. Alte izvoare ale dreptului mediului nconjurtor pot fi, desigur cele ale dreptului n
general sau ale oricrei ramuri a acestuia, cum ar fi:
- cutuma sau obiceiul, ori dreptul creat de moravuri, care poate avea un rol deosebit n
protecia mediului, avnd n vedere c se refer la mijloace tradiionale ale populaiilor
autohtone;
- uzanele internaionale stabilite ntr-o anumit regiune i care se refer n special la
interpretarea contractelor din mediul comercial. Pot fi, de pild, acelea din cadrul comerului
internaional cu exemplare din specii exotice din faun sau flor i se pot referi la condiiile de
transport pentru supravieuirea acestora.
Ct privete jurisprudena i doctrina ca izvoare auxiliare de drept, ele pot avea un rol
deosebit n acest domeniu, cu o natur social, filosofic, tiinific i care se regsesc n cadrul
politicilor i strategiilor de mediu.
Credem
27
24
. A se vedea Abdelfattah Amor, Existe-t-il un droit de lhomme a lenvironnement n vol. La protection juridique de
lenvironnement, Faculte des Sciences Juridiques, Politiques et Sociales, Tunis II, Colloque de Tunis 11-13 mai 1989, pag.
23.
28
. Acest drept este nemijlocit consacrat n Constituia Braziliei 1988, Constituia Bulgariei -1991, art.55:toi cetenii au
dreptul la un mediu sntos i favorabil, corespunztor standardelor i normelor stabilite. Ei trebuie s protejeze mediul,
Constituia Finlandei /1991, seciunea 20 (1): autoritile publice garanteaz tuturor dreptul la un mediu i se acord fiecruia
posibilitatea de a influena deciziile privitoare la mediul n care triete, Constituia Greciei 1975, Constituia Iugoslaviei
1997- art.18 Republica Iugoslavia recunoate i aplic dreptul individual la un mediu sntos, Constituia Peru 1979,
Constituia Portugaliei 1976, Constituia Turciei - 1982 (art.56), (art.123) i Constituia Spaniei - 1978 (art.45) i, desigur,
exemplele ar putea continua. Textul cel mai des citat n literatura de specialitate este cel al art.123 din Constituia peruvian,
care recunoate oricrei persoane dreptul de a tri ntr-un mediu sntos, ecologic echilibrat i potrivit dezvoltrii vieii, ca i
la prezervarea peisajului i a naturii,
26
A se vedea n acest sens Dreptul mediului nconjurtor. Probleme noi n reglementarea Legii pentru protecia mediului nr
137/1995 Bucureti, Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir, 1998, pag 24
29
globale de protecie a mediului. Este cu deosebire dificil formularea unor principii care s
aparin n primul rnd dreptului i, abia apoi s reprezinte, eventual, direcii strategice sau
elemente tehnice ale realizrii unor politici ecologice. Este, de pild, cazul principiului
proximitii, dedus de unii autori francezi din reglementrile cuprinse n legea francez din 2
februarie 1995 (privind mediul nconjurtor)27, principiu ce vizeaz tratarea deeurilor ct mai
aproape de locul producerii lor. Exprimnd o regul cu caracter tehnic i economic menit s
asigure un circuit ct mai restrns deeurilor de toate categoriile, inclusiv al celor periculoase,
acest principiu corespunde att exigenelor ocrotirii mediului (prin scurtarea circuitului
deeurilor n timp i n spaiu se micoreaz implicit posibilitile de poluare), ct i cerinelor de
economie i eficien. Este indiscutabil c aceast regul trebuie avut n vedere n cadrul
oricrei reglementri legislative privind problema deeurilor, dar pare greu de susinut c
principiul proximitii ar aparine dreptului mediului; i aceasta cu att mai mult cu ct,
referindu-se numai la o categorie de factori virtual poluani - deeurile - principiul n chestiune
nu are, desigur, caracterul de universalitate pe care l presupune un principiu al unei ramuri de
drept sau discipline juridice.
Tot astfel - spre a ne referi la legea romn a mediului - art.3 din aceast lege enumer
principiile i elementele strategice ce stau la baza legii, n scopul unei dezvoltri durabile. Cea
mai mare parte a acestora reprezint, fr ndoial, principii juridice, principii ale dreptului
mediului28; exist, ns - cum de altfel rezult i din enunul enumerrii din art.3 -, alturi de
principii, referirea la elemente de strategie, cum ar fi, de pild, crearea sistemului naional de
monitorizare integrat a mediului29.
De altfel, chiar n cazul unor reguli acceptate unanim printre principiile dreptului mediului
exist numeroase consacrri ale unor norme tehnice 30 ori cu caracter strategic-metodologic. Iat,
27
. A se vedea Chantal Cans, Grande et petite histoire des principes generaux du droit de lenvironnement dans la loi du 2
fevrier 1995, n Revue juridique de lenvironnement, 1995, nr.2, pag. 200-201.
28
. Aceste principii i elemente strategice sunt, n enumerarea dat prin art.3 al legii, urmtoarele: a) principiul precauiei n
luarea deciziei; b) principiul prevenirii riscurilor ecologice i a producerii daunelor; c) principiul conservrii biodiversitii i
a ecosistemelor specifice cadrului biogeografic natural; d) principiul poluatorul pltete; e) nlturarea cu prioritate a
poluanilor care pericliteaz nemijlocit i grav sntatea oamenilor; f) crearea sistemului naional de monitorizare integrat a
mediului; g) utilizarea durabil; h) meninerea, ameliorarea calitii mediului i reconstrucia zonelor deteriorate; i) crearea
unui cadru de participare a organizaiilor neguvernamentale i a populaiei la elaborarea i aplicarea deciziilor; j) dezvoltarea
colaborrii internaionale pentru asigurarea calitii mediului.
29
Prin Ordonana 91/2000 pentru modificarea i completarea Legii 137/1995, aprobat prin Legea 294/2003, art.3, la care neam referit, a fost modificat i completat: dup lit.a s-a introdus la lit.a 1 principiul prevenirii, reducerii i controlului integrat
al polurii prin utilizarea celor mai bune tehnici disponibile pentru activitile care pot produce poluri semnificative lit.g
acelai articol s-a completat i anume utilizarea durabil a resurselor naturale iar litera i prin modificarea textului
menioneaz participarea publicului la luarea deciziilor privind mediul
30
A se vedea n acest sens, art.3 lit.a 1 din OUG 91/2002 aprobat prin Legea 294/2003 pentru modificarea i completarea
Legii 137/1995 pentru protecia mediului i anume prin utilizarea celei mai bune tehnici disponibile care sunt definite n
anexa actului normativ la care ne referim, ca fiind stadiul de dezvoltare cel mai avansat i eficient nregistrat n dezvoltarea
unei activiti i a modului de exploatare, care demonstreaz posibilitatea practic de a constitui referine pentru stabilirea
valorilor limit de emisie n scopul prevenirii, iar n cazul n care acest lucru nu este posibil, pentru reducerea global a
emisiilor i a impactului asupra mediului n ntregul su.
30
de pild, principiul poluatorul pltete care, dac este examinat dintr-un unghi exclusiv juridic,
ca un principiu al rspunderii civile, exprim o constatare axiomatic, cci este evident c acela
care provoac o pagub trebuie s fie obligat s o repare. Numai c acest principiu are n vedere
mai mult dect o simpl obligaie de dezdunare, el presupunnd c toate cheltuielile ce se
angajeaz pentru a preveni, reduce sau combate o poluare trebuie s fie suportate de responsabilii
virtuali ai acestei poluri, efective sau numai eventuale. Nu este - sau nu este numai - o
obligaie de a repara un prejudiciu adus mediului, de vreme ce acest principiu are n vedere att
daunele efective, ct i pe cele virtuale; reparaia nu poate privi o pagub care nu s-a produs nc,
dect dac sunt certe att producerea n viitor ct i ntinderea prejudiciului respectiv, ceea ce nu
este cazul cnd ne referim la principiul enunat. Este vorba, mai degrab, despre un sistem de
asigurare, bazat pe mutualitatea tuturor poluatorilor, a acoperirii pagubelor produse mediului,
inclusiv n scopul prevenirii i nlturrii efectelor polurii i reconstruciei ariilor deteriorate.
Depind cadrul rspunderii juridice pentru pagubele produse, principiul nu nceteaz, ns, s
aib un marcat coninut juridic.
Nu vom strui asupra faptului c enunarea fiecrui principiu poate fi diferit de la un
autor la altul; ceea ce este, ns, cu adevrat important se refer la coninutul unui principiu sau al
altuia. Or, sub acest aspect, studiul dreptului comparat n domeniul ocrotirii mediului duce la
concluzia c, n linii mari, principiile dreptului mediului sunt identice sau foarte asemntoare n
diferite ri, ceea ce nu pare a fi deloc surprinztor. In primul rnd, deoarece pericolele i
problemele care privesc integritatea i calitatea mediului sunt foarte asemntoare, poate chiar
aceleai pretutindeni; soluiile, inclusiv cele consacrate prin texte legislative, nu pot fi, nici ele,
foarte diferite. n al doilea rnd, dreptul mediului cunoate, n ultimele decenii, o foarte
accentuat tendin de internaionalizare.
31
Astfel cum am artat, legea mediului, inspirat ntr-o msur semnificativ din
reglementrile legislative moderne i avnd n vedere reglementrile UE n domeniul proteciei
naturii, ngduie ca formularea principiilor dreptului mediului s se regseasc n texte de drept
pozitiv, legea nsi cuprinznd nemijlocit formularea unora dintre aceste principii. Desprinderea
exact a principiilor acestei discipline juridice ni se pare important din cel puin dou puncte de
vedere: a) cunoaterea acestora poate contribui ntr-o msur important la aplicarea lor n
practic, obiectiv cu att mai dificil cu ct numeroase prevederi legale n materie sunt relativ
noi31; b) adncirea teoretic a acestor principii i sintetizarea unor concluzii privind efectele
aplicrii lor practice reprezint o premis indispensabil a perfecionrii legislaiei n materie.
Enumerarea, n cadrul legii romneti, a principiilor dreptului mediului corespunde i unei
necesiti organice a reglementrii, aceea de a conine un liant al prevederilor att de diverse i
att de separate pe care le presupune existena marii varieti de elemente ce beneficiaz de
protecie. Experiena elaborrii Codului francez al mediului, nceput n 1992, este elocvent.
Odat elaborat planul acestui cod, a aprut o lacun fundamental a reglementrii - lipsa oricrei
coerene ntre dispoziiile disparate ce constituiau o adevrat litanie cuprinznd referiri la
caracterul de interes general al proteciei diferitelor elemente ale mediului. Abia dup nlturarea
acestei lacune, Michel Barnier - ministrul mediului din perioada respectiv, al crui nume a fost
mprumutat de Legea din 1992 - a putut afirma c nimeni nu va contesta - cred - importana
primului articol al Legii, care introduce n dreptul intern principiile generale ale dreptului
mediului nconjurtor, la care Frana a subscris la nivel internaional 32. Iar principiile enunate
de legea Barnier - desigur, inserate n cod -, calificate uneori de concepte, noiuni sau
obiective, sunt relativ numeroase, anume cel puin zece: caracterul de interes general al
elementelor mediului, patrimoniu comun al naiunii, dezvoltarea durabil, drept al generaiilor
viitoare, principiul precauiei, cel al proporionalitii, al incertitudinii tiinifice, al
ireversibilitii, al aciunii preventive, cel al corectrii cu precdere la surs, al celor mai bune
tehnici disponibile, principiul poluatorul pltete, cel al participrii, al informrii, al dreptului
individual la un mediu sntos, principiul obligaiei individuale i colective la protecia mediului.
31
. Evocnd fazele elaborrii viitorului Cod al mediului (un prim pas fiind Legea Barnier, nr.95-1o1 din 2 februarie 1995),
Ch.Cans (op.cit.,pag.201) amintete c preedintele comisiei de experi, prof.Gilles Martin, consultat de ministrul mediului
asupra formulrii unor principii fundamentale ale dreptului mediului, a menionat, n trei puncte, interesul ca aceste principii
s fie meninute n proiectul de lege: a) pentru a clarifica i simplifica dreptul francez al mediului; b) pentru a permite
legiuitorului naional s-i afirme propria sa voin de doctrin, nainte de a o vedea impus de Comisia Juridic a Comunitii
Europene; c) n sfrit, pentru a dota dreptul mediului cu un corp de principii directoare permind societii civile de a
nelege materia i de a o aplica n practic.
Legea Barnier (referitoare la ntrirea proteciei mediului nconjurtor) n-a fcut, n esen, dect s afirme - iar nu s creeze principiile dreptului mediului, cu o singur excepie - aceea a afirmrii dreptului la mediu, singurul principiu cu adevrat nou
n redactarea adoptat de Parlament. (Ch.Cans, pag.196).
32
. Citat de Ch.Cans, op.cit., pag.198.
32
A se vedea Michel Prieur, Droit de lenvironnement, ediia 2-a, 1991, Dalloz, Paris, pag.743-745.
. Idem, ibidem
35
Situaie rezolvat n prezent pe calea reglementrii legale, n sensul c pre-ocuparea nu mai constituie un motiv de
exonerare de rspundere ct privete prejudiciul cauzat victimei instalat mai trziu
36
. A se vedea, de pild, dr. Mircea Duu, Dreptul mediului, Tratat, vol I, Editura Economic, Bucureti, 2000, pag.203
37
. Ca, de pild, Convenia de la Lugano, din 21 iunie 1993, privind rspunderea civil pentru prejudicii rezultnd din
activiti periculoase pentru mediu.
34
33
dar care, astfel cum am artat, n pofida tinereii sale are principii generale bine conturate,
devenind aadar, un drept mai mult sau mai puin clasic.
Aceste principii, dup cum am afirmat 38 se aplic i n cadrul altor ramuri de drept, n
msur n care se aplic normele de dreptul mediului.
Amintindu-ne noiunea de mediu, normele de protecie a acestuia
mbrac toate
elementele componente i factorii de mediu, inclusiv relaiile sociale cu privire la protecia sa.
n ceea ce privete principiile generale i normele care le permit aplicarea, n msur n
care acestea sunt generale sau norme cadru, celelalte ramuri ale dreptului le preiau cu
specificitatea lor, fr s-i poat permite nclcarea lor.
De aici, ne-am permite s subliniem actualitatea arztoare, cu implicaii pe termen lung,
de integrare a politicilor de mediu n celelalte politici sectoriale, ceea ce ne aduce la concepia de
dezvoltare durabil.
Aceast integrare (multidimensional) necesit, desigur, de asemenea, o dubl
convergen:
-
A se vedea M. Uliescu La penetration du droit de lenvironnement dans le domaine du droit rural raport naional la
Congresul European de Drept Rural, Oxford, 1994
34
35
. Aa, de pild, principiul suveranitii i cel al cooperrii statelor nu au, prin ele nsele, caracter juridic, dar presupun fie
obligaia de a nu ntreprinde nimic mpotriva voinei unui stat sau fr acordul su, fie, dup caz, obligaia statelor de a-i uni
eforturile ntr-o anume direcie sau pentru realizarea unui anumit scop, de pild, pentru ocrotirea anumitor elemente ale
mediului nconjurtor.
36
cuprinse n aceste dispoziii. n acest fel, se va vorbi despre principii cu referire la o maxim
juridicete obligatorie, dei necuprins ntr-un text (de pild, principiile generale ale dreptului),
ori cu referire la o regul general care trebuie, n lipsa unui text special, s regleze un anumit
caz, prin opoziie fa de o excepie.
n materie de ocrotirea mediului, actele internaionale nfieaz , n numeroase cazuri astfel cum am artat - caracterul unor simple recomandri, iar nu al unor norme cu caracter
obligatoriu. Este, de pild, cazul Declaraiei de principii de la Rio asupra mediului i dezvoltrii,
care, fr a avea for juridic obligatorie, reprezint rezultatul unei soluii de compromis ntre
rile industrializate i Grupul celor 77; declaraia consacr drepturile i rspunderile ce revin
statelor n domeniul proteciei mediului, proclamnd un numr de 27 de principii. Chiar cnd au,
prin modul n care sunt formulate, caracter normativ, principiile ce se nfieaz ca simple
recomandri cuprinse n acte internaionale relative la mediu nu fac parte din legislaia intern;
acest fapt nu este, desigur, de natur a le diminua importana n raport cu prescripiile imperative
ale dreptului internaional al mediului.
Aa fiind, atunci cnd vom evoca principii ale dreptului internaional al mediului cuprinse
n acte internaionale nu vom strui asupra forei lor juridice obligatorii (n raport cu natura
actelor n care i gsesc consacrarea). Aceasta cu att mai mult cu ct, odat cu dezvoltarea
colaborrii i cooperrii ntre state pentru ocrotirea mediului, cu sporirea puterii economice a
rilor n curs de dezvoltare i cu progresele tehnico-tiinifice, dreptul internaional al mediului a
evoluat i va evolua, nendoielnic, n direcia lrgirii sferei actelor cu caracter obligatoriu pentru
statele-pri, pe seama restrngerii nsemntii simplelor recomandri. Ceea ce azi reprezint un
principiu ori o norm fr for juridic propriu-zis, aadar avnd aspectul unor recomandri, va
deveni mine text imperativ de drept internaional i va putea face parte, potrivit Legii
fundamentale romneti, din dreptul intern al mediului.
Dificultatea juristului exeget n raport cu aceste principii se refer, ns, la faptul c o serie
de texte internaionale vizeaz un ansamblu de principii generale fr s propun nici cea mai
redus definiie40.
Nu vom strui asupra problemelor decurgnd din aspecte semantice ale materiei de care
ne ocupm aici. Am ncercat s circumstaniem noiunea de principiu la ceea ce poate interesa
din punct de vedere al dreptului i legislaiei. Uneori lucrurile sunt clare chiar n raport cu
formularea n care este cuprins noiunea de principiu. Astfel, dac principiile la care se refer
Declaraia de la Dublin (din ianuarie 1992) asupra apelor, ca i Declaraia de la Rio (iunie 1992)
au, n bun msur, o vocaie juridic (chiar atunci cnd nu sunt, toate, formulate n termeni
40
. Ch.Cans, op.cit.,pag.2o2.
37
normativi), Programul Aciunea 21 (Rio de Janeiro, iunie 1992), evocnd liniile directoare ale
activitilor propuse sau, eventual, modalitile acestora, le denumete principii de aciune n
numeroase rnduri, n toate capitolele; este, ns, un sens absolut diferit de acela care ne
preocup n acest capitol.
Trebuie adugat aici c integrrii economice i politice europene i corespund forme
colective de lupt pentru protejarea mediului. n afara competenei extrem de extinse n materie
de reglementare, C.E.E. are, corelativ, atribuii de control asupra modului n care sunt respectate
ori se aplic regulile pe care le edicteaz.
n ultimii ani - mai ales dup intrarea n vigoare a Actului Unic European (n 1987) - au
fost nregistrate progrese substaniale n colaborarea statelor de pe continent. Nu mai puin, ns,
sistemul legislativ comunitar este lacunar i, deci, susceptibil de numeroase perfecionri,
inclusiv, desigur, n domeniul ocrotirii mediului.
Actul Unic European a modificat Tratatele originare ale Comunitilor Europene i a
rezolvat definitiv problema bazelor juridice ale competenelor comunitare n domeniul proteciei
mediului.
Tot astfel, Actul Unic a dat fora juridic (obligatorie) principiului subsidiaritii,
permind oricrui stat membru s menin sau s stabileasc msuri de protecie a mediului mai
restrictive. Acest document deosebit de important pentru protecia mediului stabilete expres
principiile aciunii comunitare n domeniu, care n fapt, nu sunt principii juridice, ci linii
directoare ale aciunii. n document sunt consacrate 11 principii, dintre care 4 au n vedere
dimensiunile internaionale a politicii comunitare n domeniul mediului.
Urmnd Actului Unic European, Tratatul de la Maastricht semnat la 7 februarie 1992 i
intrat n vigoare la 1 noiembrie 1993, a adus amendamente deosebit de importante privind
uniunea politic, economic i monetar. n domeniul mediului, principiile sunt pe o linie
ascendent, dezvoltndu-le pe cele anterioare, conform evoluiei momentului, iar principiul
subsidiaritii devine dominant.
Antamnd domeniul economic i social pe care l consider obiectiv principal se
urmrete un progres echilibrat i durabil cu respectarea mediului.
Prin Tratatul de la Amsterdam semnat la 2 octombrie 1997 i deschis spre ratificare
statelor membre, se lrgesc competenele UE n domeniul proteciei mediului, care, desigur,
devine condiia i componenta unei dezvoltri armonioase, echilibrate i durabile, fiind de fapt
o trimitere la protecia mediului i la actele Conferinei ONU pentru mediu i dezvoltare de la
Rio 92, inclusiv la Declaraia de principii.
38
n aceste condiii, ne propunem s examinm, pe rnd, ntr-o ordine care nu este cea a
importanei, principiile dreptului mediului, mai nti cele ale dreptului intern (sau care au un
caracter comun) i, ulterior, unele dintre cele ale dreptului internaional al mediului.
. Literatura juridic de specialitate din Frana deduce principiul general al recunoaterii legislative a mediului ca avnd o
finalitate de interes public din recunoaterea prin lege, ca avnd acest caracter, a elementelor ce compun mediul nconjurtor.
Intr-adevr, art.1 al Legii din 10 iulie 1976 referitoare la protecia naturii prevede c protecia spaiilor naturale i a peisajelor,
prezervarea speciilor animale i vegetale, meninerea echilibrelor biologice la care particip acestea i protecia resurselor
naturale mpotriva tuturor cauzelor de degradare care le amenin, sunt de interes general. Or, astfel, cum precizeaz prof.
Michel Prieur (op.cit.,pag.52), dei mediul nconjurtor nu este vizat n mod expres, este sigur c toate elementele ce-l
compun se regsesc n acest articol 1, dat fiind c aici figureaz protecia naturii i lupta mpotriva polurilor, trecnd prin
degradarea mediului.
39
nconjurtor, la care aceast lege se refer nemijlocit, ci desigur, i pentru ceea ce va face
obiectul reglementrilor legislative ulterioare.
ntr-adevr, prin art.89 al Legii proteciei mediului, n prezent abrogat se prevedea c, n
scopul aplicrii eficiente a msurilor de protecia mediului se vor reglementa prin legi speciale,
revizuite sau noi, care vor dezvolta principiile generale din legea-cadru, un numr de 17 domenii
printre care, spre pild: regimul substanelor i al deeurilor periculoase, gospodrirea deeurilor
menajere, industriale i agricole; regimul pesticidelor; protecia litoralului i a zonelor costiere;
piscicultura i pescuitul; rspunderea pentru prejudiciile aduse mediului42.
Este evident c fiecare dintre legile speciale a cror elaborare i adoptare a fost necesar
trebuie s porneasc, n reglementrile specializate pe care le vor conine, de la principiul potrivit
cruia protecia mediului reprezint un obiectiv de interes public. Este, desigur, de la sine neles
c toate consecinele legate, pe plan teoretic i practic, de aplicarea acestui principiu, vor privi, n
egal msur, att reglementarea cuprins n legea-cadru, ct i n legile speciale, reglementri
completatoare.
Acestei prime consecine a principiului de care ne ocupm aici, i se adaug, nendoielnic,
altele.
Astfel cum precizeaz dr. Mircea Duu, o asemenea dispoziie general relev valoarea
social-juridic deosebit conferit pstrrii echilibrului ecologic i conservrii strii elementelor
i factorilor de mediu i imprim un caracter imperativ normelor de drept pertinente. In
consecin, prevederile dreptului mediului sunt de ordine public, nepermind derogri de la
prescripiile lor43.
Recunoaterea unei ordini publice ecologice ca limit i ca obiectiv al aciunii
administrative este un subiect controversat44. Acest subiect se lovete de dificultatea de a admite
existena mai multor ordini publice, fiecare specific unei anume ramuri a dreptului, ca i de
mprejurarea c, la noi, definiia i trsturile acestei noiuni nu sunt ndeajuns de bine precizate.
42
O mare parte din aceste domenii beneficiaz de legi speciale, adoptate dup 1995 dar mai ales n cadrul procesului de
armonizare a legislaiei de mediu cu legislaie UE. n acest sens, cu titlu de exemplu menionm:
- Legea 22/2001 - M.Of. 105 din 1 martie 2001 (de ratificare a Conveniei privind evaluarea impactului de mediu n context
transfrontier -Convenia Espoo);
- Legea nr.655/2001 (M. Of.773 din 4 decembrie 2001) pentru aprobarea Ordonanei de Urgen nr.243/2000 privind
protecia atmosferei
- Legea nr.458/2002 privind calitatea apei potabile (M. Of. 552/29.07.2002)
- Legea nr.9/2001 pentru ratificarea Amendamentului de la Copenhaga al Protocolului de la Montreal (M. Of.61 din 5
februarie 2001)
- Legea 214/2002 (M.Of. 316 din 14 mai 2002) pentru aprobarea OG 49/2000 privind regimul de obinere, testare, utilizare i
comercializare a OMG prin tehnicile biotehnologiei moderne, precum i a produselor rezultate din acestea, etc
43
. Mircea Duu, op.cit.,pag.47.
44
. M. Prieur (op.cit.,pag.57-58) admite c n dreptul pozitiv (francez) nu se poate gsi o referire veritabil la o asemenea
ordine public, dar precizeaz c s-ar putea considera c de la punerea n lucrare a unei politici privind protecia mediului i
recunoaterea caracterului de a fi de interes general al acestei politici asistm la apariia unei noi ordini juridice, avnd ca
finalitate protecia mediului (idem, pag.57).
40
Dar, chiar dac am admite existena, n domeniul ocrotirii mediului, a unei ordini publice,
n-am putea fi de acord cu opinia menionat mai sus n sensul c, ntruct anumite prevederi
legislative sunt de ordine public, nu sunt ngduite derogri de la acestea. ntr-adevr, o
asemenea consecin nu ine de caracterul de ordine public al normelor legale, ci de faptul c
este vorba despre norme imperative; or, cea mai mare parte a legislaiei este alctuit din
dispoziii imperative, dar numai o parte dintre acestea in de ordinea public.
Printre alte efecte ale declarrii legislative a interesului public ce caracterizeaz
activitile privind protecia mediului, Michel Prieur se refer la controlul de legalitate privind
activitile ce aduc atingere mediului, prin aplicarea teoriei bilanului la aprecierea legalitii
declarrii ca fiind de utilitate public a unei anumite operaii 45. Autorul are, tot astfel, n vedere
crearea unor servicii publice ale proteciei mediului; astfel, n opinia sa, ncepnd din momentul
n care protecia mediului este socotit a fi de interes general, nu mai exist nici un obstacol
pentru crearea, de ctre autoritile publice, a unor servicii publice nsrcinate cu gestionarea
acestuia46. Asemenea servicii publice existau chiar la nceputul deceniului apte, nsrcinate
fiind cu protecia mediului, fie n parte (de pild, serviciile descentralizate ale statului, precum
direcia departamental a agriculturii), fie n totalitate (stabilimente publice specializate, precum
parcurile naionale sau ageniile financiare de bazin); unele fiind organisme de drept privat,
printre care i asociaiile de protecie a mediului, controlate riguros de ctre stat 47 i care exercit
prerogative de putere public (controlul unei rezervaii naturale) pot fi recunoscute de instana
judectoreasc ca gestionare ale unui serviciu public administrativ de ocrotire a mediului.
b) Principiul anticiprii, prevenirii i corectrii la surs a riscurilor ecologice i a
producerii daunelor este formulat la pct.18 al preambulului Conveniei de la Rio (iunie 1992)
asupra diversitii biologice, care subliniaz c este de cea mai mare importan s fie anticipate
i prevenite cauzele reducerii sau pierderii diversitii biologice la surs. Desigur, ns, c
aciunea principiului depete limitele diversitii biologice, acesta putnd i trebuind s fie
aplicat la toate domeniile ocrotirii mediului - ca, de pild, cu privire la clim, poluare,
dezertificare, protecia stratului de ozon, etc.
Acest principiu este, n termenii legii proteciei mediului, nr.137/1995 cu modificrile
ulterioare (art.3), stabilit ntr-o form mai simpl, care omite referirea la anticiparea riscurilor,
ceea ce, ns, nu schimb cu nimic coninutul principiului. Trebuie, ns, subliniat faptul c
45
. Op.cit., pag.54. Judectorul administrativ francez a formulat principiul c o operaie nu poate, legal, s fie declarat de
utilitate public dect dac atingerile aduse proprietii private, costul financiar i, eventual, inconvenientele de ordin social pe
care le comport nu sunt excesive n raport cu interesul pe care l prezint. Punerea n balan a intereselor n joc ar trebui s
conduc inevitabil la includerea proteciei mediului, printre interesele publice eventual n conflict cu alte asemenea interese ce
ar servi la justificarea unei exproprieri.
46
. Idem, pag.55.
47
. Beneficiaz de agrement.
41
ntreaga concepie ce st la baza reglementrii proteciei mediului n aceast nou lege pornete
de la recunoaterea importanei activitilor de prevenire a producerii daunelor ecologice. ntradevr, ntreaga reglementare a activitilor economice i sociale cu impact asupra mediului
cuprins n capitolul al II-lea al legii privind procedura de autorizare, regimul substanelor i
preparatelor chimice periculoase,
49
42
interes s ne referim n acest context la definiia legal privind cele mai bune tehnici
disponibile din acelai act normativ i care reprezint stadiul de dezvoltare cel mai avansat i
eficient nregistrat cu dezvoltarea unei activiti i a modurilor de exploatare, care demonstreaz
posibilitatea practic de a constitui referina pentru stabilirea valorilor limit de emisie n scopul
prevenirii, iar n cazul n care acest fapt nu este posibil, pentru reducerea global a emisiilor i a
impactului asupra mediului n ntregul su.
Chiar dac, psihologic sau numai sentimental, pare greu de admis c uneori este mai
economic s repari un prejudiciu adus naturii dect s-l previi, o asemenea politic ecologic ar
trebui avut n vedere n orice ar, aadar i n Romnia. Cci protecia mediului, ca activitate
economic, se supune - i ea - regulilor economiei de pia. Iar uneori, n acest domeniu, n care
cunotinele tiinifice i tehnice au nc granie, repararea unei pagube ce prea puin probabil
poate, ntr-adevr, s coste mult mai puin dect ar costa adoptarea unor msuri complicate i
dificil de nfptuit n scopul mpiedicrii producerii unui prejudiciu eventual.
Amintim c legea ocrotirii mediului nu condiioneaz activitatea de prevenire a vtmrii
naturii de anumite costuri acceptabile economicete. O singur precizare credem c s-ar impune:
alegerea ntre folosirea mijloacelor preventive i cele de reparare a prejudiciului ar fi conform
cu principiile ocrotirii mediului doar atunci cnd prejudiciul virtual este reversibil, iar repararea
pagubei asigur repunerea deplin a mediului n situaia anterioar.
O asemenea discuie are, ns, la noi, mai degrab un caracter teoretic. ntr-adevr, textul
art.9 i 10 din OUG 91/2002 pare a absolutiza aciunea principiului prevenirii, prevznd c
autorizaiile de mediu50 nu se emit n cazul n care nu sunt ndeplinite condiiile prevzute prin
normele tehnice i reglementrile n vigoare i c ele sunt supuse revizuirii dac apar elemente
noi.
c) Principiul precauiei, strns legat de principiul anticiprii, prevenirii i corectrii
riscurilor i a evalurii acestora, instituie ca regul de conduit n domeniul ocrotirii mediului,
luarea n consideraie, nainte de adoptarea oricrei decizii, a probabilitii i gravitii unei
pagube ecologice a crei producere nu este cert.
n Declaraia de la Rio figureaz ca principiul nr.15, avnd urmtoarea formulare: Pentru
a proteja mediul, statele trebuie s aplice pe scar larg msuri de precauie, n raport cu
posibilitile de care dispun. In cazul unui risc de prejudicii grave, ireversibile, lipsa certitudinii
tiinifice absolute nu trebuie s serveasc drept pretext pentru a lsa pe mai trziu adoptarea de
msuri efective viznd prevenirea degradrii mediului.
50
43
Principiul este reluat pe un plan specific n Convenia asupra diversitii biologice (Rio de
Janeiro, 1992)51, al crei Preambul declar c atunci cnd exist o ameninare de reducere
sensibil sau de pierdere a diversitii biologice, absena unor certitudini tiinifice totale nu
trebuie s fie invocat ca motiv de amnare a msurilor care ar permite evitarea unui pericol sau
atenuarea efectelor.
Definiia principiului precauiei subliniaz, astfel cum am artat, c absena certitudinilor,
innd cont de cunotinele tiinifice i tehnice ale momentului, nu trebuie s ntrzie adoptarea
de msuri efective i proporionate viznd s previn un risc de prejudicii grave i ireversibile
mediului, la un cost acceptabil din punct de vedere economic. Este ns o definiie foarte criticat
n literatura francez de specialitate. Astfel, Corinne Lepage observ c principiul precauiei
semnific pn la urm c nu poate fi angajat o aciune sau o activitate atunci cnd consecinele
pe care le poate avea nu sunt cunoscute; or, observ autoarea, aa ceva nu rezult din redactarea
textului. Tot asemenea, Pierre Lascoumes precizeaz
vedere, n absena unor certitudini tiinifice i tehnice, adoptarea unor msuri efective de
prevenire, nu poate fi aplicat, n dreptul francez, dect la un cost acceptabil din punct de vedere
economic. Ceea ce las industriailor posibilitatea oricrei aprecieri52.
n fine, art.3 paragraful 3 al Conveniei asupra schimbrilor climatice (Rio, 1992,
ratificat de Romnia prin Legea nr.24/1994), afirmnd, de asemenea, principiul la care ne
referim, folosete termenul de precauie ntr-un sens mult mai apropiat de ideea prevenirii.
Ne aflm n prezena unui principiu care, prescriind norme de comportare n protecia
mediului, exprim fie obligaia de a nsoi orice operaie ntreprins n domeniul mediului cu
garanii suficiente, fie de a se abine de la msurile ce pot avea consecine imprevizibile, aadar o
obligaie de a nu face, sau stand still. Fiind vorba despre un principiu cu aplicare general,
obligaia de precauie este lesne transportabil n orice domeniu al ocrotirii mediului. Exist,
nendoielnic, domenii ale tiinei care, legate nemijlocit de ocrotirea mediului, presupun un grad
mai mare de incertitudine ct privete rezultatele - uneori ndeprtate n timp - ale aciunii omului
asupra mediului natural; astfel sunt activitile aparinnd biotehnologiei i cele nucleare. Nu s-ar
putea, ns, susine, de pild, c n stadiul actual al cunoaterii tiinifice nu pot fi evaluate
riscurile pe care le comport, n domeniul eliminrii deeurilor nucleare sau radioactive, pentru
generaiile viitoare, scurgerile n natur a unor asemenea deeuri; depind o asemenea
concepie, devine clar c practicile actuale, bazate pe metode care se limiteaz la ndeprtarea
51
44
deeurilor din mediul nconjurtor imediat al omului, conservndu-le n aceeai stare n principal
pe sol, nu reprezint, de fapt, n nici o msur, eliminarea pericolelor reale pentru generaiile ce
vor urma.
n afara importanei teoretice pe care o nfieaz, principiul precauiei ar putea avea, n
practic, o seam de consecine pe planul rspunderii pentru vtmrile aduse mediului. Intradevr, obligaia de pruden n organizarea i desfurarea unor activiti servete la stabilirea
culpei persoanei care urmeaz s rspund pentru fapte prin care s-au cauzat pagube, ca i pentru
simpla nfrngere a unor obligaii ce-i reveneau potrivit legii.
Numai c, dac este s ne referim la rspunderea civil delictual, n prezena dispoziiei
cuprinse n art.81 al Legii nr.137/1995, potrivit creia rspunderea pentru prejudiciu are caracter
obiectiv, independent de culp, referirea la obligaia de precauie este inutil. Cu toate acestea,
pentru cazul n care este vorba despre alte forme de rspundere - penal, contravenional, de
drept al muncii -, n care existena vinoviei este esenial pentru angajarea rspunderii, referirea
la principiul precauiei poate fi foarte important. In funcie de obligaiile asumate de pri,
principiul la care ne referim poate avea consecine importante pentru desluirea raporturilor
decurgnd din contractul de asigurare.
Credem c nu ar fi lipsit de interes s amintim, rolul ce se acord principiului precauiei
n Protocolul privind biosecuritatea, Protocolul de la Cartagena privind prevenirea riscurilor
biotehnologice semnat n anul 2000 i ratificat de Romnia, la Convenia privind diversitatea
biologic din 1992.
Avnd n vedere c principiul precauiei este prezent n numeroase acorduri internaionale
n special n conveniile care asigur ncadrarea juridic a activitilor susceptibile
de a fi
potenial riscante pentru mediu i avnd n vedere c biotehnologia poate avea nu numai aspecte
pozitive ci poate aduce atingeri mediului (Agenda 21) i innd cont de riscurile ce le pot
comporta organismele genetic modificate (OGM) n special asupra biodiversitii, a sntii
umane, animale i vegetale, aplicarea principiului precauiei apare indispensabil i justificat.
n context strict juridic, principiul precauiei, presupune c un risc posibil sau care a fost
definit fr o prob tiinific privind realizarea sa nu trebuie s serveasc drept motiv pentru a
nu pune n funciune un sistem de prevenire a unui asemenea risc. Astfel dup cum am mai
artat, precauia are un caracter anticipativ,cu deschidere spre viitor.
Nu ncape nici un fel de ndoial c principiul precauiei, introdus n Protocolul privind
biodiversitatea, intr n acest fel, cu toate c timid, din dreptul internaional al mediului i n
dreptul internaional al securitii alimentare.
45
avnd o utilitate multipl: spiritul de solidaritate privind, politica riscului, spiritul universal pe
care l ncarneaz ; mecanismele de cooperare pe care le instituie n special n domeniile:
tiinific, tehnic i juridic53
Ne-am permite, sintetic, s facem o comparaie ntre principiul prevenirii, care presupune
gestionarea unui risc cunoscut i principiul precauiei, care impune stpnirea sau anticiparea
unui risc necunoscut.
d) Principiul poluatorul pltete, consacrat de Legea ocrotirii mediului n art.3 lit.d, se
regsete ntr-o serie de acte internaionale, printre care vom meniona Declaraia de la Rio
(principiul nr.16), potrivit creia autoritile naionale trebuie s depun eforturi pentru
promovarea internalizrii costurilor proteciei mediului i pentru utilizarea unor instrumente
economice, innd cont de ideea c poluatorul este cel care trebuie, n principiu, s-i asume
costul polurii, avnd n vedere interesul publicului i fr a altera jocul comerului internaional
i al investiiilor.
Astfel cum, pe bun dreptate, scrie prof. Michel Prieur 54, acest principiu ridic probleme
economice i juridice complicate i, am aduga, politice i tiinifice. Am artat deja c dac prin
acest principiu s-ar consacra simpla obligaie a celui care cauzeaz un prejudiciu concret
mediului, de a-l repara, atunci ne-am afla n prezena unei axiome, fr o valoare juridic proprie;
nu acesta este sensul principiului n discuie.
n sens larg, principiul are n vedere s se impute poluatorului costul social al polurii pe
care el o genereaz, ceea ce presupune toate efectele unei poluri nu numai asupra bunurilor i
persoanelor ci i asupra naturii nsi55.
ntr-o accepiune mai restrns56 principiul poluatorul pltete are n vedere obligarea
poluatorului de a suporta cheltuielile luptei mpotriva polurii; este, aadar, pe planul relaiilor
specifice, o internalizare parial, care ngduie impunerea unor taxe sau redevene, de
depoluare, poluatorilor, spre a nu obliga colectivitatea n ansamblu s suporte costurile
depolurii.
53
Georges Naksen Nanefang Le principe de precaution dans le contexte du Protocol de Cartagena Les cahiers du Droit
vol.43 nr.1, martie 2002, pg.39-42
54
. Op.cit., pag.123.
55
. Asupra accepiunilor acestui principiu a se vedea M.Prieur, op.cit., pag.123.
56
. Este accepiunea reinut de Organizaia pentru Cooperare i Dezvoltare Economic (OCDE) i fosta Comunitate
Economic European.
46
57
. n cadrul OCDE, principiul a fost inserat mai nti n Recomandarea C (72) 128 din 1992 avnd semnificaia c poluatorul
avea s suporte cheltuielile referitoare la msurile de prevenire i de lupt mpotriva polurii, stabilite de autoritile publice,
astfel nct mediul s se menin ntr-o stare acceptabil. Costul acestor msuri trebuia s se repercuteze n costul bunurilor i
serviciilor care stau la originea polurii provocate prin producerea sau consumarea lor; asemenea msuri n-ar fi trebui s fie
acompaniate de subvenii susceptibile de a crea distorsiuni n comer. O a doua recomandare C (74.223) din 1974 admitea
unele excepii de la aceste principii, preciznd c un ajutor acordat poluatorilor (sub form de subvenii, avantaje fiscale sau
alte msuri) nu este incompatibil cu principiul poluatorul pltete dac este selectiv, limitat la perioade tranzitorii sau adaptat
unor situaii regionale.
n cadrul comunitilor europene, ntr-un al treilea program de aciune, principiul poluatorul pltete figureaz sub
forma unei strategii avnd ca scop folosirea cea mai bun a resurselor; faptul de a imputa poluatorilor costurile legate de
protecia mediului - presupus de acest principiu - i incit pe acetia s reduc poluarea provocat de activitile lor i s caute
produse ori tehnologii mai puin poluante, ceea ce este esenial pentru a evita o distorsiune a concurenei. Pornind de la faptul
c o asemenea sarcin ar putea s pun, n unele cazuri, n dificultate ntreprinderile existente, s-a admis, n 1974 i n 1980, ca
statele membre s acorde, pn n 1987, n anumite condiii, ajutoare avnd ca scop facilitarea introducerii unor reglementri
noi, viznd o mai adecvat protecie a mediului.
58
. A se vedea Du Pontavice, La protection juridique de lenvironnement en droit civil compare, n Revue juridique de
lenvironnement nr.2/1978, pag.151; J.Untermaier, Le droit de lenvironnement, reflexions pour un premier bilan, n
Annee de lenvironnement, 1980, pag.116; autorii sunt citai de M.Prieur, op.cit., pag.125.
47
Mediu59 conform legii; asemenea fond exist i n reglementarea Legii nr.18/1991, cu privire la
ameliorarea fondului funciar. Nu este, ns, mai puin adevrat c, prin diferite prevederi ale
legii, persoanele fizice i persoanele juridice care dein surse poluante au obligaia de a le dota cu
mijloace antipoluante, suportnd n acest scop cheltuielile necesare; este, de pild, cazul art.34,
art.47 lit.b,c,d,e din Legea 137/1995.
e) Principiul informrii i participrii publicului la luarea deciziilor privind mediul.
Legea proteciei mediului are n vedere, de fapt, n art.3 lit.i), crearea unui cadru de participare a
organizaiilor neguvernamentale i a populaiei la elaborarea i aplicarea deciziilor. In ce ne
privete, considerm c participarea nu poate fi conceput n afara unei corecte i depline
informri, astfel nct cele dou laturi trebuie examinate n cadrul unui principiu unic.
Democraia participativ nu este, bineneles, expres prevzut pentru politicile de ocrotire
a mediului. Nu mai puin, ns, n acest domeniu activitatea statului nu poate avea anse de
izbnd fr mprirea rspunderii cu toi cetenii, cu organizaiile acestora.
Astfel cum se precizeaz n literatura de specialitate, revendicarea participrii cetenilor
la protecia mediului este legat de caracterele particulare ale problemelor acestui domeniu:
universalitate, durat, interdependen i ireversibilitate60.
Dreptul la informare se nfieaz, n fapt, ca un drept de acces la informaie. Este, de
altfel, modul n care acest drept i gsete consacrarea n art.31 al Constituiei Romniei, potrivit
cruia dreptul persoanei de a avea acces la orice informaie de interes public nu poate fi
ngrdit (alin.1). Textul mai precizeaz, nainte de a stabili limitele exercitrii acestui drept, c
autoritile publice, potrivit competenelor ce le revin, sunt obligate s asigure informarea
corect a cetenilor asupra treburilor publice i asupra problemelor de interes personal.
Cuprinznd texte specifice domeniului su de reglementare, Legea nr.137/1995 precizeaz
c statul recunoate tuturor persoanelor dreptul la un mediu sntos, garantnd n acest scop,
printre altele, accesul la informaiile privind calitatea mediului.
Precizm c prin modificrile i completrile aduse Legii cadru de OUG 91/2002, s-a
modificat i lit.a art.5, cuprinsul acestuia fiind accesul la informaia privind mediul cu
respectarea condiiilor de confidenialitate prevzute de legislaia n vigoare.Textul astfel
modificat reprezint aducerea la zi a legislaiei de protecie a mediului, privind acest aspect, cu
noile reglementri n materie de acces la informaia public i anume Legea nr. 544/2001 privind
liberul acces la informaia de interes public i Normele Metodologice de aplicare aprobate prin
HG 123/2002.
59
60
48
Legea nr.86/2000 prin care a fost ratificat Convenia de la Aarchus privind accesul la
informaie, participarea publicului la luarea deciziei i accesul la justiie n probleme de mediu
urmat de HG 1115/2202 referitoare la accesul la informaia privind mediul reprezint, n opinia
noastr ci de acces garantate pentru populaie, pe de o parte iar pe de alt parte norme
imperative de gestionare i furnizare a informaiei de mediu pentru autoritile publice
responsabile - cu att mai mult cu ct - ne-am permite s subliniem - n conformitate cu
dispoziiile legale, nu este necesar justificarea scopului solicitrii informaiei.
Naterea dreptului la informare n domeniul mediului s-a produs odat cu Declaraia de la
Stockholm (principiile 19 i 20), care evoc, pe lng mijloacele prin care publicul poate exercita
n deplin cunotin de cauz rspunderea sa cu privire la mediu, libera circulaie a informaiei.
Actul final al Conferinei de la Helsinki (1975) declar, pe de alt parte, c succesul unei politici
de mediu presupune ca toate categoriile populaiei i toate forele sociale contiente de
rspunderile ce le revin s contribuie la protejarea i ameliorarea mediului.
Trebuie menionat, tot astfel, Directiva 90/313 a Uniunii Europene din iunie 1990 i noua
Directiv 2003/4 EC (care va conduce, desigur, i la modificarea HG 115/2002 ) privind
libertatea de acces la informaie n materie de mediu, care are ca scop asigurarea libertii de
acces la informaiile deinute de autoritile publice, precum i difuzarea acestora i de a stabili
condiiile de baz n care aceast informaie ar trebui fcut accesibil.
Pe de alt parte, principiul participrii, pe care legea nu-l definete ca atare, eman dintr-o
recomandare a Comitetului minitrilor europeni; aceea preciznd c dac o autoritate competent
i propune s adopte un act administrativ, persoanele interesate trebuie s fie informate despre
aceasta i, tot astfel, c autoritatea competent trebuie s in seam de faptele, argumentele i
mijloacele de prob prezentate de persoanele interesate n cursul procedurii de participare.
Principiul 10 al Declaraiei de la Rio se refer, de altfel, n chip expres la aceasta, n
termenii urmtori: modul cel mai potrivit de a trata problemele mediului este de a asigura
participarea tuturor cetenilor implicai, la nivelul cel mai potrivit. Precizm c principiile 2022 din aceeai Declaraie se refer distinct la participarea femeilor, respectiv a tineretului i a
populaiilor i comunitilor autohtone.
Pe un plan specific, Declaraia asupra gestionrii durabile a pdurilor (Rio, 1992) insist,
de asemenea, asupra aspectelor participrii, indicnd, pe de o parte, c o serie de condiii
potrivite trebuie create pentru populaiile autohtone, pentru colectivitile lor i pentru alte
colectiviti, ca i pentru locuitorii pdurilor, spre a le permite s fie economicete interesai n
exploatare, spre a desfura activiti rentabile i a se bucura de mijloace de existen i de un
49
nivel de via adecvat, n special datorit unor regimuri funciare care s incite la o gestiune
ecologic viabil a pdurilor; pe de alt parte, c trebuie s fie ncurajat activ participarea
integral a femeilor la toate aspectele unei gestiuni, ale unei conservri i ale unei exploatri
economic viabile a pdurilor.
Participarea comunitilor locale i a populaiilor autohtone la prezervarea sau la gestiunea
raional a resurselor mediului, astfel cum este afirmat de Principiul 22 al Declaraiei de la
Rio este condiionat de recunoaterea identitii, culturii i intereselor lor de ctre state; acestea
trebuie, de altfel, s acorde comunitilor i populaiilor respective ntregul sprijin necesar spre a
face eficient participarea la realizarea unei dezvoltri durabile. O asemenea participare la
protecia mediului implic, n schimb, participarea i la avantajele ce ar putea decurge din
aceasta.
Rolul recunoscut, n luarea deciziilor administraiei publice din domeniul mediului, unor
persoane interesate din afara structurilor statale constituite, a fost, n Frana, de natur a
nspimnta administraia; i aceasta apare a fi cu att mai curios cu ct era clar de la nceput c
nu putea fi vorba despre un proces de codecizie i c, orict de democratic s-ar nfia,
principiul participrii are o serie de limite decurgnd din chiar natura activitilor i a structurilor
care le nfptuiesc.
Ct privete Convenia de la Aarhus din 25 iunie 1995, ratificat de Romnia prin Legea
nr. 86/2000, participarea publicului la luarea deciziilor este considerat a fi extrem de util pentru
calitatea acestora i punerea lor n aplicare, publicul contribuind totodat la rezolvarea
problemelor de mediu i oferind posibilitatea autoritilor s in seama de preocuprile i
opiniile acestuia.
Tot n textul Conveniei se definete noiunea de public ca fiind una sau mai multe
persoane fizice sau juridice cum sunt asociaiile, organizaiile sau grupurile acestora, iar public
interesat ca fiind publicul afectat ori care are un interes n deciziile de mediu, menionndu-se
expres c organizaiile neguvernamentale de protecie a mediului legale vor fi considerate ca
avnd un interes.
La rndul su, art.6 al Conveniei prevede etapele i procedurile care s asigure
participarea publicului la luarea deciziilor privind activitile specifice cu impact asupra
mediului.
n sistemul Legii nr.137/1995 cu modificrile ulterioare, n afar de referirea - deja
menionat - consacrnd recunoaterea, de ctre stat, pentru toate persoanele, a dreptului la un
mediu sntos, art.5 lit.a garanteaz accesul la informaiile privind calitatea mediului, lit.b
50
prevede dreptul de asociere n organizaii de aprare a calitii mediului, iar lit.c se refer la
dreptul de consultare n vederea lurii deciziilor privind dezvoltarea politicilor, legislaiei i a
normelor de mediu.
Ct privete cuprinsul dispoziiei de la lit.a a articolului 5 (dup modificarea legii s-a
corectat) acesta primesc o redactare prea puin fericit, care avea mai mult sensul de a restrnge
accesul persoanelor interesate la informaii; cci n timp ce Constituia se referea la dreptul
persoanei de a avea acces la orice informaie de interes public (art.31 alin.1), textul menionat
garanta accesul numai la informaiile privind calitatea mediului, ceea ce era, evident, absolut
nendestultor n domeniul ocrotirii naturii.
n prezent, cadrul legal al participrii publicului este constituit de: Legea nr.137/1995
astfel cum a fost modificat i completat prin OUG nr.91/2002 i aprobat prin Legea nr.
294/2003 care cuprinde prevederi exprese la capitolul II i III se refer la evaluarea de mediu
pentru planuri i programe i reglementarea activitilor economice i sociale cu impact asupra
mediului, inclusiv participarea publicului (art.17), Legea 52/2003 privind transparena
decizional n administraia public care prevede n cap II sect. 1 i 2, intitulat Decizii privind
participarea publicului la procesul de elaborare a actelor normative i de evaluare a deciziilor;
Legea 22/2001 pentru ratificarea Conveniei de la Espoo (1991) privind evaluarea impactului
asupra mediului n context transfrontier, precum i alte acte ce reglementeaz proceduri la nivel
de hotrri de guvern i ordine ale minitrilor61.
Respectivele reglementri stabilesc procedurile de participare a publicului, precum i
persoanele responsabile de respectarea acestora.
Importana participrii publicului ni se pare evident pentru autoritile competente n
protecia mediului, care pot lua cunotin de ideile i opiniile utilizatorilor de mediu, fiind
astfel n msur s adopte deciziile n cunotin de cauz, evitndu-se riscurile pentru mediu i
sntatea uman.
n ordinea practic ni se pare, ns, de un interes excepional pentru aplicarea principiului
participrii i informrii, reglementarea, prin Legea nr.137/1995 cu modificrile i completrile
ulterioare, a procedurii de evaluare a impactului activitilor economice i sociale asupra
mediului; ntre etapele acestei proceduri se numr aducerea la cunotin i dezbaterea public a
raportului privind studiul de impact asupra mediului, precum i consemnarea observaiilor i a
concluziilor rezultate, iar procedura de autorizare este public. Mediatizarea proiectelor i
activitilor pentru care se cere aviz, acord i/sau autorizaie de mediu i a studiilor de impact,
61
H.G. nr. 918/2002 privind stabilirea procedurii - cadru de evaluare a impactului asupra mediului, O.M. nr. 860/2002 privind
procedura de evaluare a impactului i de emitere a acordului de mediu, care la cap. III detaliaz participarea publicului .
51
62
. Anume, dreptul de a se adresa, direct sau prin intermediul unor asociaii, autoritilor administrative sau judectoreti n
vederea prevenirii sau n cazul producerii unui prejudiciu direct sau indirect.
52
populare; or, chiar n dreptul comparat, legiuitorul se arat, pretutindeni, foarte reticent fa de o
asemenea reglementare63.
f) Principiul abordrii globale presupune reglementarea i tratarea unitar, sistematic, a
ntregii problematici a mediului, pornind de la ideea c ocrotirea acestuia este o chestiune
complex, cuprinznd aspecte i elemente strns legate ntre ele, interdependente i, totodat,
unitare. n acelai timp, problematica vast a ocrotirii mediului este strns legat de dezvoltarea
economic i social a rii, de o dezvoltare durabil n care satisfacerea nevoilor actuale prin
exploatarea naturii s lase loc, printr-o politic raional, posibilitii dezvoltrii generaiilor ce
vor urma.
Credem c reglementrile din Legea-cadru privind ocrotirea mediului reflect n mod
corespunztor aceste preocupri; este, ns, n chip absolut necesar completarea sau revizuirea
reglementrilor legislative sectoriale, specializate, care, n cea mai mare parte a fost realizat
odat cu armonizarea legislaiei n cadrul procesului de aderare la UE.
Afirmarea acestui principiu suscit unele consideraii legate, inclusiv pe plan
internaional, de interdependena ntre mediu i dezvoltare sau, n ali termeni, de principiul
articulrii msurilor de protecie a mediului cu exigenele dezvoltrii. Este ceea ce n limbajul
unor autori s-a caracterizat a fi un principiu cu doi versani; primul dintre acetia exprim ideea important pentru rile n curs de dezvoltare - c protecia mediului n-ar trebui s constituie un
obstacol pentru dezvoltare, n timp ce al doilea susine ideea rilor dezvoltate, potrivit creia nu
poate exista o dezvoltare durabil fr luarea n seam a mediului n elaborarea i aplicarea
politicilor de dezvoltare.
n acest sens, principiul 2 a) al Declaraiei asupra pdurilor recunoate dreptul suveran i
inalienabil al statelor de a folosi, gestiona i exploata pdurile ce le aparin potrivit cu nevoile lor
n domeniul dezvoltrii i la nivelul propriu de dezvoltare economic i social.
63
. n literatura de specialitate din ara noastr, pornind de la exemplul legislaiei franceze, se afirm existena principiului
colaborrii - cunoscut i sub denumirea de concertarea cu poluatorii i organismele publice (a se vedea, de pild, Mircea
Duu, op.cit., pag.49, iar pentru doctrina francez M.Prieur, op.cit., pag.116 i urm.). Aplicarea acestui principiu are n vedere,
n esen, concertarea cu poluatorii - pe calea contractelor de ramur sau a unor programe interdepartamentale -, acordndu-se
acestora sprijin financiar sub diferite forme, cu condiia aplicrii unor msuri de depoluare, iar pe de alt parte, concertarea cu
organismele publice responsabile, concretizat n convenii pentru reducerea zgomotelor sau adoptarea altor msuri specifice.
n ce ne privete, nu credem c, n actualul stadiu al reglementrii legislative i al activitii practice, afirmarea unui
atare principiu al dreptului mediului este posibil n Romnia. Ne abinem, de aceea, deocamdat, de a enumera principiul
respectiv printre celelalte, care i gsesc un suport legislativ i practic ndestultor.
53
54
Michel Prieur, Le droit de lhomme a lenvironement rapport national a la reunion de UE, 15 20 aprilie 2003, Ankara.
Avnd o valoare superioar legii, se impune, ca atare, ordonarea acestor preocupri, mediul reprezentnd un interes
superior.
65
55
66
Art.1 din Convenia Internaional privind accesul la informaie, participarea la luarea deciziei i accesul la justiie,
Aarhus,1998.
56
Constituia Romniei, adoptat n anul 1991, cu toate c a fost o constituie modern, care
a avut i exemplul altor reglementri la nivel constituional n diferite ri, nu a ndrznit s
enumere dreptul la mediu printre celelalte drepturi i liberti fundamentale. Nimic ns din
dispoziiile constituionale nu se opunea unei astfel de recunoateri. Am spune chiar dimpotriv,
cci consacrarea unor drepturi ca: dreptul la informaie (art.31), dreptul la ocrotirea sntii
(art.33), dreptul la asociere (art.37), dreptul de petiionare (art.37), sau chiar restrngerea
exerciiului unor drepturi sau al unor liberti (art.49) pentru aprarea sntii, prevenirea
consecinelor unor calamiti naturale i ale unui sinistru deosebit de grav reprezint, de fapt,
unele aspecte ale coninutului dreptului la mediu.
Dup mai bine de un deceniu, Constituia revizuit prin referendum consacr, dup cum
am mai menionat, la art. 35, dreptul oricrei persoane la un mediu sntos i echilibrat ecologic.
Aceast consacrare l departajeaz din start de dreptul la sntate, oferindu-i individualizarea att
de necesar. Ct privete alin.(2) al art. 35 i anume obligaia statului de a asigura cadrul
legislativ pentru exercitarea acestui drept, credem c este necesar s punem n eviden c, acesta
a precedat dispoziiile alin. 2.
n acest sens, artm c art. 5 din Legea cadru pentru protecia mediului nr.137/1995
prevedea, nc de la adoptarea sa, n mod expres c statul recunoate tuturor persoanelor dreptul
la un mediu sntos, prevznd i o serie de garanii.
Garaniile privesc:
a) accesul la informaii referitoare la calitatea mediului, care, dup modificarea i
completarea prin OUG nr.91/2002, este accesul la informarea privind mediul cu respectarea
condiiilor de confidenialitate prevzute de legislaia n vigoare;
b) dreptul de a se asocia n organizaii de aprare a calitii mediului;
c) dreptul de consultare n vederea lurii deciziilor privind dezvoltarea politicilor,
legislaiei i normelor de mediu, eliberarea acordurilor i a autorizaiilor de mediu, inclusiv
pentru planurile de amenajare a teritoriului i de urbanism67;
d) dreptul de a se adresa direct sau prin intermediul unor asociaii autoritilor
administrative sau judectoreti n vederea prevenirii sau n cazul producerii unui prejudiciu
direct sau indirect;
e) dreptul la despgubire pentru prejudiciul suferit.
Dac toate aceste garanii legale sunt mai mult sau mai puin fireti, fiind cuprinse
disparat i n alte reglementri ce aparin dreptului civil, dreptului administrativ, dreptului
constituional sau altor ramuri de drept, ni se pare demn de evideniat mai ales dreptul oricrei
67
Textul lit.c altfel cum a fost redat aici este cel n vigoare dup modificarea prin O.U.G. nr. 91/2000.
57
persoane fizice, nemijlocit sau prin intermediul unei asociaii, de a dobndi legitimitatea
procesual activ pentru prevenirea sau repararea unor prejudicii suferite de mediu i care, n
mod obinuit nu pot fi socotite o daun direct.
Prin aceasta, legislaia noastr a devenit o legislaie de avangard n repararea
prejudiciului ecologic suferit de bunuri elemente ale mediului care, prin natura lor, n general,
nu sunt apropriabile i deci nu pot fi considerate ca obiecte ale unui prejudiciu direct ce poate fi
constatat n patrimoniul persoanelor fizice sau al persoanelor juridice.
Ct privete legitimarea procesual activ ex lege conform art. 5 la care ne-am referit,
pentru persoanele fizice, am putea invoca ideea unei Actio popularis pentru interese comune,
dar aciunile din aceast categorie nu puteau fi ndreptate dect mpotriva unui act general, n
msura n care dispoziiile acestuia fceau referire la propria poziie juridic. Pe de alt parte,
trebuie s menionm c jurisprudena a lrgit definiia problemei juridice, admind c
anumite interese ideale pot fi aprate n justiie.
Legea cadru pentru protecia mediului acord prin aceast legitimare procesual activ un
larg acces la justiie pentru protecia mediului, dar n acelai timp i o garanie real pentru
aprarea dreptului, recunoscut i, acum, garantat prin dispoziiile constituionale la un mediu
sntos i echilibrat ecologic.
Putem invoca n acest context opinia profesorului Vlad Constantinesco privind noiunea
de interes pentru a introduce o cerere n faa instanelor judectoreti, noiune care a fost n
mod substanial atenuat de cnd violarea unui drept a fost reinut de instanele administrative
ca interes printr-o interpretare literal, la sfritul secolului XIX, pornind de la ideea cercurilor
de interese.
Conform acestei idei, nu este necesar ca un drept s fie propriu i special al celui ce se
plnge, fiind suficient s aparin unei categorii de persoane, cu excepia unei simple apartenene
la o colectivitate naional.
De asemenea, interesul de a te adresa justiiei a fost larg recunoscut persoanelor juridice,
dup obiectul lor, asociaiilor, sindicatelor, etc.
n ceea ce privete reglementarea legii romne, la care am fcut referire, credem c este
vorba de o legitimare procesual activ legal ct privete atingerile aduse mediului.
Acest lucru este pus n eviden i de dispoziiile art. 87 (Legea nr.137/1995) potrivit
crora organizaiile neguvernamentale dobndesc o legitimare procesual activ, putnd
introduce aciuni n justiie n vederea conservrii mediului, indiferent cine a suferit prejudiciul.
58
Nu putem s nu relevm dispoziiile alin. (3) art. 35 din Constituia Romniei care
reglementeaz expres ndatorirea tuturor persoanelor fizice i juridice de a proteja i ameliora
mediul nconjurtor. Aadar, la prima vedere, ct privete persoanele fizice n calitatea lor de
titulari ai dreptului fundamental la un mediu sntos i echilibrat ecologic n acelai timp, acetia
sunt i titularii obligaiei de a proteja mediul.
n calitatea lor de titulari ai acestei obligaii, ei nu se pot prevala, pentru a fi exonerai de
rspundere, n cazul n care prin activitile pe care le desfoar au cauzat un prejudiciu, de
faptul c prin activitatea respectiv nu au nclcat anumite dispoziii exprese i concrete ale
reglementrilor legale. Acetia nu au respectat obligaia de a proteja mediul.
Aceste dispoziii constituionale se regsesc i n art. 6 al legii cadru, care, prin
modificrile aduse de O.U.G. nr. 91/2002 menioneaz: Protecia mediului constituie obligaia i
responsabilitatea autoritilor administraiei publice centrale i locale precum i a tuturor
persoanelor fizice i juridice.
59
60
n acest sens se instituie un sistem de taxe de poluare, impunerea unor norme restrictive
(antipoluare) i punerea n aplicare a unor mecanisme financiare diverse (compensaii, scutiri de
impozite etc.).
Principiul poluatorul pltete ar trebui, de asemenea, s se traduc juridic prin abolirea
drepturilor ctigate n caz de poluare.
Astfel:
A. Taxele de poluare reprezint, n principal, o prelevare obligatorie n sarcina
poluatorului i care s fie destinat pentru restaurarea i supravegherea mediului.
B. Normele antipoluare menite s reduc poluarea, impunnd un prag obligatoriu
poluatorului (norme tehnice antipoluare).
C. Mecanisme financiare. n dreptul mediului se face din ce n ce mai mult apel la
anumite faciliti financiare care s ncurajeze investiiile pentru reducerea polurii sau
pentru depoluare.
D. Abolirea drepturilor ctigate - are n vedere pe acelea care aduc atingere
mediului. Astfel, titularii unor autorizaii administrative n materie de mediu au adeseori tendina
s considere c se afl n posesia unui act administrativ individual creator de drept i, deci,
intangibil. Intervenia unei noi reglementri legale fa de care condiiile din autorizaia eliberat
anterior nu mai corespund, va putea duce, desigur, la invalidarea respectivei autorizaii.
Alte opinii care ncearc s susin inaplicabilitatea unei noi reglementri la situaiile deja
existente ar consacra, de fapt, un drept ctigat de a polua.
De altfel, principiul general al aplicrii imediate a legii ori a noilor reglementri, sub
rezerva drepturilor ctigate, este tranat n materia proteciei mediului chiar de noua lege-cadru
de protecie a mediului, care prevede reautorizarea obligatorie a activitilor existente, cererea de
reautorizare trebuind depus n termen de un an de la intrarea n vigoare a noii legi.
Mai mult dect att, art.10 al aceluiai act normativ prevede n mod expres posibilitatea
revizuirii acordului sau autorizaiei de mediu, dac apar elemente noi ce nu au fost avute n
vedere la eliberarea acestora.
61
ca
victim ct privete lezarea sntii i a bunurilor sale, a activitii i a bunstrii acestuia 74.
Aceast concepie, evident antropocentric a prejudiciului ecologic este, de asemenea,
ilustrat i prin definiia dat de R. Drago Prejudiciul ecologic este acela cauzat persoanelor i
bunurilor de ctre mediul n care triesc75. Aici mediul este sursa prejudiciului i nu victim.
Aceast tipologie (prejudiciul suferit de om prin fapte de poluare) este, de altfel, apropiat de
teoria clasic a tulburrilor de vecintate, putndu-se lua n consideraie regulile rspunderii
civile pentru prejudicii materiale i, eventual, morale, reguli care adesea au decepionat, prin
rezultatele obinute.
72
. A se vedea M.Uliescu, La responsabilite pour le dommage ecologique, Revue Internationale de Droit Compare nr.2/1993,
Paris, pag.392.
73
. Michel Despax, Droit de lEnvironnement, Ed. TEC, Paris, 1980.
74
. A se vedea M.Raymond-Gouilloud, Du droit de detruire. Essai sur le droit de lenvironnement, P.U.F., 1989, p.42-46.
75
. Prefa la lucrarea lui D.Giroud, La reparation du dommage ecologique, L.G.D.J., Paris, 1974.
62
ns, o asemenea optic pune n umbr tocmai prejudiciul ecologic propriu zis, suferit de
mediul nsui (cum ar fi, de pild, cel referitor la viaa slbatic), fr repercusiuni imediate i
evidente asupra activitii umane.
Sub acest unghi, prejudiciul ecologic ar consta n degradarea elementelor naturale sau,
dup definiia dat de M. Caballero prejudiciul cauzat direct mediului luat n sine, independent
de repercusiunile sale asupra persoanelor i asupra bunurilor 76. Aadar, victima direct este
mediul nconjurtor prin elementele sale neapropriate i neapropriabile. Or, aceste bunuri ale
mediului nconjurtor77 nu sunt subiecte de drept, cu toate c s-ar putea profila o evoluie n
sensul recunoaterii lor ca subiecte de drept. Faptul c ele constituie un patrimoniu colectiv, un
patrimoniu comun al umanitii este, desigur, indubitabil; c atingerile aduse acestora lezeaz
interesele colective este, de asemenea, cert, numai c mecanismele juridice clasice cunosc
doar protecia exclusiv individual.
Independent de inadaptarea recunoscut, demonstrat, a sistemelor juridice tradiionale
pentru integrarea prejudiciului ecologic pur, realitatea acestui gen de prejudiciu reprezint o
eviden, iar asigurarea reparrii lui o necesitate absolut.
Cu toate eforturile doctrinare nu s-a ajuns la o definire a prejudiciului ecologic pur.
Credem c doar tiinele naturii ar putea da rspunsuri inteligibile i coerente.
n acest sens, pentru a caracteriza un atare prejudiciu, pornind de la strategia mondial a
conservrii, s-a propus ca definiie: meninerea proceselor ecologice eseniale, meninerea
diversitii genetice i meninerea unei exploatri durabile a speciilor i a ecosistemelor;
atingerile aduse acestor obiective ar constitui prejudiciu ecologic pur.
Desigur, n cutarea unei definiii ct mai exacte, aceste elemente se pot combina cu
elementele constitutive ale prejudiciului cauzat naturii, cum ar fi, de pild, prejudiciul adus
speciilor sau ecosistemelor.
Elementele caracteristice ale prejudiciului ecologic pot fi pn la urm identificate, dar
dificultatea formulrii juridice subzist.
Legea romn i prevederile Legii 137/1995 pn la modificarea prin OUG nr 91/2002
prevedea n cuprinsul anexa 1, fr a avea expres n vedere prejudiciul ecologic, c Prejudiciul,
n nelesul legii, este un efect cuantificabil n cost al daunelor asupra sntii oamenilor,
bunurilor sau mediului, provocat de poluani, de activiti duntoare.
Iar n prezent apare la anexa A privind definiiile termenilor specifici utilizai, n lege
prejudiciu efect cuantificabil n cost al daunelor asupra sntii oamenilor, bunurilor sau
76
63
mediului provocat de poluani, activiti duntoare, accidente ecologice sau fenomene materiale
periculoase.
Dac ne uitm n
elementele componente inclusiv valorile materiale i spirituale, calitatea vieii i condiiile care
pot influena bunstarea i sntatea omului; aadar, omul i bunurile sale fac parte din mediu i
nu pot fi enumerate distinct de acesta.
Fr a strui prea mult asupra explicrii noiunii de prejudiciu prin aceea de efect
cuantificabil n cost al daunelor (n loc de cuantificare a costului reparaiei daunelor), observm
c mediul ca victim este enumerat
ecologic.
Ni se pare c aceste preocupri s-ar putea regsi, eventual, la aceeai anex, sub
denumirea de deteriorarea mediului. n nelesul legii, deteriorarea mediului reprezint
alterarea caracteristicilor fizico-chimice i structurale ale componentelor naturale ale mediului,
reducerea diversitii i productivitii biologice naturale i antropizate, afectarea echilibrului
ecologic i a calitii vieii, cauzate n principal de poluarea apei, atmosferei i solului,
supraexploatarea resurselor, gospodrirea i valorificarea lor deficitar, inclusiv amenajarea
necorespunztoare a teritoriului.
Desigur, aceast definiie, care pe lng caracterizarea noiunii de degradare a mediului
cuprinde i cauzele ce pot determina degradri, pctuiete prin dorina de a cuprinde totul n
dauna unei caracterizri sintetice i clare.
Aadar, n condiiile legii romne pentru protecia mediului, pentru a ajunge la
recunoaterea juridic a daunei ecologice trebuie s pornim de la definiia mediului, care este luat
n consideraie atunci cnd se determin prejudiciul i s continum raionamentul fcnd apel la
determinarea legal a deteriorrii mediului, pentru a cuprinde i elementele componente ale
acestuia, diversitatea i productivitatea ecosistemelor naturale, echilibrul ecologic. Astfel, am
putea tinde la o luare n consideraie indirect a daunei ecologice pure.
Nu putem, ns, nega faptul c legea cuprinde i unele elemente eseniale care sunt
specifice daunei ecologice.
n cele ce urmeaz, vom cita, cu titlu de exemplu, unele dispoziii novatoare din dreptul
american i canadian.
Dreptul federal american recunoate de peste douzeci de ani existena unui drept la
reparaie pentru daunele cauzate resurselor naturale pentru fapta unor activiti sau substane
periculoase.
64
78
65
expunerea de motive, necesitatea izolrii acestor daune ca o nou categorie n raport cu cele
precedente82.
Art.2 al Directivei definete leziunile aduse mediului ca atingeri importante i persistente
ale mediului, determinate de o modificare a condiiilor fizice, chimice sau biologice ale apei,
solului, aerului. Se mai precizeaz c sunt incluse atingerile aduse florei i faunei datorate unei
modificri a acestor condiii.
De fapt, cutarea unei soluii mai adaptate pentru repararea daunei ecologice pure, definit
ca o atingere adus elementelor componente ale mediului natural, pornete de la insatisfacia
formelor juridice clasice, care au fost concepute esenialmente pentru repararea prejudiciului
suferit de om.
Or, este cunoscut c un prejudiciu suferit de victim d natere unui drept de reparaie
numai dac prejudiciul este cert, iar victima este subiect de drept.
Lund n considerare aceste condiii - atingerile aduse mediului - ca surs de perturbare
pentru om ct privete sntatea sa sau patrimoniul su, nu putem distinge o specificitate real, n
schimb ct privete prejudiciul ecologic pur, numeroase dificulti pot fi relevate cu privire la
certitudinea (cuantificarea ) lui ori a caracterului personal al interesului lezat.
7.2.2. Dauna ecologic i cerina unui prejudiciu cert. Fr ndoial, o serie de
dificulti nsoesc orice demers care i propune determinarea cert a unui prejudiciu ecologic.
Aceasta nu pune, ns, la ndoial realitatea acestuia.
A. Determinarea cert a prejudiciului ecologic poate avea n vedere:
- realitatea i actualitatea lui, care consist n distrugerea unei specii rare a faunei sau
florei, poluarea masiv cronic sau accidental a mrilor, a lacurilor, cursurilor de ap,
contribuind la distrugerea constatat a petilor, psrilor; sunt exemple de prejudicii deja
constatate.
Uurina cu care pot fi date exemplele nu exclude complexitatea pe care o pot ridica unele
ndoieli tiinifice, care nclin n favoarea incertitudinii prejudiciului. Este, de altfel, mult mai
dificil de a evalua prejudiciul dect de a constata realitatea;
- constatarea realitii prejudiciului poate pune i problema unui prejudiciu viitor sau prin
pierderea sursei (lipsa de ctig). Determinarea unui prejudiciu viitor n acest domeniu poate
avea ca obstacol nivelul cunotinelor tiinifice actuale, care pot fi lacunare sau insuficiente, ori
posibilitatea unor circumstane viitoare aleatorii.
82
66
. A se vedea Raportul Pireu III, Le dommage ecologique en droit communautaire et compare, Economica, Paris, 1992, p.32 i
urm.
84
. Commonvealth of Puerto Rico v. Zoe Colocotroni, aug.12, 1980, 10 E.L.R. 20.286.
85
. Patrick Giroud, La reparation du dommage ecologique, Paris Librairie generale de droit et de jurisprudence, p.49.
67
Aceast concepie se poate desprinde i din Convenia privind rspunderea civil pentru
prejudiciile aduse mediului prin activiti periculoase, care prevede, la art.8, consacrat
exonerrilor de rspundere, c exploatantul nu este responsabil pentru prejudiciu (ntre alte
prevederi) dac probeaz c acesta rezult dintr-o poluare de nivel acceptabil n raport cu
circumstanele locale pertinente. Or, noi credem c nsi existena prejudiciului este dovada
indubitabil c acesta trebuie reparat dac se demonstreaz legtura de cauzalitate ntre
activitatea pe care o desfoar i respectivul prejudiciu.
7.2.4. Specificitatea prejudiciului ecologic. Fenomenele care afecteaz mediul natural
se caracterizeaz, n general, prin deosebita lor complexitate. Sunt ns unele aspecte care nu
sunt dect rareori ntlnite la ceea ce am putea numi , dup cum am mai artat daunele ordinare
(obinuite).
Astfel, putem evidenia faptul c unele consecine ale atingerilor aduse mediului sunt de
cele mai multe ori ireversibile. n acest sens, putem exemplifica imposibilitatea reintroducerii
unei specii care a disprut sau imposibilitatea reconstituirii unui biotop care nu mai exist.
De asemenea, datorit faptului c poluarea are, aa cum am mai artat, efecte cumulative
i sinergice, de cele mai multe ori dauna ecologic este rezultatul nsumrii acestora i al
cumulrii ntre ele; acumularea acestor leziuni poate avea efecte catastrofale. Se cunosc
asemenea consecine, de pild, prin efectele produse de-a lungul lanului alimentar (Boala
Minamata, n Japonia).
Specific daunei ecologice, considerm c este i nerespectarea vecintii. Dauna
ecologic se poate manifesta fr ca mcar s fie atinse vecintile faptului cauzator de
prejudicii. Ploile acide, datorit transportului atmosferic, pot produce efecte negative la mari
distane fa de locul de emisie a noxelor (SO2).
Dauna ecologic este ndeobte un prejudiciu colectiv, mai ales datorit cauzelor sale
(pluralitate de autori, dezvoltare industrial, concentrare urban etc.) i efectelor acesteia
(costurile sociale).
Se mai poate remarca i caracterul difuz al daunelor ecologice prin manifestrile lor (aer,
radioactivitate, poluarea apelor), ceea ce face ca legtura cauzal ntre fapt i prejudiciu s fie
mult mai lax. Repercutarea acestor daune se face prin ricoeu, n msura n care se aduc atingeri
mai nti elementelor naturale i apoi drepturilor individuale.
68
86
. Pentru ntreaga demonstraie, a se vedea M.Eliescu, Rspunderea civil delictual, Editura Academiei, 1972, pag.223.
69
. A se vedea D.Alexandrescu, Explicaiune teoretic i practic a dreptului civil romn, vol.V, Iai, 1898, p.468-469.
. G.Marty et P.Raymond, Droit civil, vol.II, Sirey, Paris, p.397.
88
70
Cazurile de exonerare de rspunderea prevzut de art.1000 alin.1 Cod civil sunt: fora
major, fapta unei tere persoane sau fapta victimei, ceea ce exclude cu desvrire ideea de
culp, fie i prezumat, aflndu-ne pe trmul legturii cauzale.
7.3.4. Rspunderea obiectiv n temeiul legii. n legislaia noastr, aceast rspundere a
fost instituit, mai nti prin Legea nr.61/1974 cu privire la rspunderea civil pentru pagubele
nucleare, care desigur au avut n vedere i pe cele aduse mediului nconjurtor.
Un alt exemplu l-ar putea constitui i rspunderea obiectiv a exploatantului aeronavelor
pentru pagubele produse persoanelor i bunurilor care nu se afl la bord n cursul decolrii,
zborului sau aterizrii89. Desigur, aceast reglementare nu a avut n vedere dauna ecologic i
atingerile aduse mediului nconjurtor n sine.
Exemplele la care ne-am referit pun n eviden necesitatea de reglementare special a
consecinelor prejudiciabile ale unor activiti care comport un risc deosebit pentru mediu.
Aa cum doctrina a pus deja n eviden, teoria rspunderii obiective pentru risc a avut
iniial la baz ideea c orice persoan fizic sau juridic care desfoar o activitate ce poate
provoca prejudicii are obligaia de reparare a acestora, fr ca pentru aceasta atitudinea sa,
culpabil sau nu, s fie avut n vedere.
Dar pentru a avansa ct mai mult n materia rspunderii n favoarea protejrii victimei,
problema cauzalitii ni se pare esenial. Suprimarea condiiei cauzalitii sau instituirea unei
prezumii irefragabile de cauzalitate, n ceea ce privete prejudiciul ecologic ar fi poate extrem de
util, dar n realitate ar putea s nsemne o ieire din chiar domeniul rspunderii juridice.
7.3.5. Rspunderea juridic n condiiile Legii nr.137/1995, a proteciei mediului.
Legea-cadru la care ne referim are n vedere protecia mediului ca obiectiv de interes public
major i asigurarea dezvoltrii durabile a societii90.
Asigurnd un cadru legal de protecie integral a mediului, Legea instituie, desigur,
drepturi i obligaii pentru toi utilizatorii acestuia i sanciunile corespunztoare n caz de
neconformare.
Rspunderea juridic are, deci, un caracter special pentru domeniul la care ne referim.
Rspunderea pentru prejudiciile cauzate pare a fi ntemeiat pe nclcarea obligaiei legale
pentru toate persoanele fizice i persoanele juridice de a proteja mediul 91. Asta nu nseamn, ns,
o derogare de la principiul general c oricine cauzeaz un prejudiciu trebuie s-l repare. Ceea ce
89
71
va face specificitatea acestei rspunderi, aa cum vom vedea n cele ce urmeaz, sunt condiiile
de angajare a rspunderii i modul de reparare a prejudiciului din punctul de vedere al autorului
i al stabilirii victimei care are dreptul la reparaie.
Articolul 81 al legii proclam n mod expres caracterul obiectiv al rspunderii,
independent de culp.
Desigur, proclamarea principiului rspunderii obiective nu este tocmai o noutate, deoarece
i pn n prezent, n practic, pentru repararea prejudiciilor cauzate prin poluare, victima putea,
la alegere, s-i ntemeieze preteniile pe art.1000, alin.1 Cod civil (rspunderea obiectiv) sau pe
art.998-999 Cod civil (rspunderea pentru culp).
Importana acestei reglementri const n aceea c, avndu-se n vedere specificitatea
daunei ecologice, s-a instituit prin puterea legii o rspundere care revine autorului faptei
pgubitoare, ce nu poate invoca lipsa culpei sau s se prevaleze de o autorizaie administrativ
ncercnd s fie exonerat de rspundere. Aadar, victima nu va fi obligat s probeze culpa celui
a crui rspundere ncearc s o angajeze n vederea reparrii prejudiciului.
Principiul rspunderii obiective este, de altfel, singurul n msur s pun n aplicare
principiul poluatorul pltete, rspunderea fiind angajat pentru riscul pe care-l prezint
activitatea pe care acesta o desfoar. n opinia noastr, victima urmnd s fac dovada
prejudiciului (care n acest domeniu am vzut c prezint destule obstacole) i faptul c acest
prejudiciu este consecina activitii poluatorului.
Articolul 81 alin.1 al legii pe care o analizm adaug: n cazul pluralitii autorilor
rspunderea este solidar. Condiie indispensabil, dup prerea noastr, dat fiind caracterul
difuz al pagubei, de cele mai multe ori rezultat al mai multor surse de poluare i al unor acte
succesive.
n aceast situaie victima nu este pus n situaia de a demonstra contribuia fiecrui
poluator n parte, prob care ar presupune cunotine i mijloace tehnice, care de cele mai multe
ori ar depi posibilitile acesteia.
Solidaritatea debitorilor (solidaritate pasiv) d posibilitatea victimei s fie indemnizat
pentru ntreg prejudiciul de ctre oricare dintre debitorii solidari - acetia fiind obligai la acelai
lucru (in solidum). i n aceast situaie ne aflm n faa unei obligaii solidare de drept, n
virtutea legii92.
Ct privete repararea prejudiciului, n Legea-cadru de protecie a mediului se
menioneaz, la art.85 lit.g privind obligaiile persoanelor fizice i juridice, c autorul suport
92
72
costul pentru repararea prejudiciului i nltur urmele produse de acesta, restabilind condiiile
anterioare producerii prejudiciului.
Desigur, aceast precizare are n vedere persoanele fizice sau persoanele juridice a cror
rspundere a fost stabilit, urmrindu-se repararea integral a prejudiciului, inclusiv aducerea la
starea anterioar a mediului cruia i s-a adus atingerea respectiv (deci, inclusiv, reconstrucia
ecologic, dac aceasta este posibil).
Dreptul la aciune n repararea unui prejudiciu adus persoanelor, bunurilor sau mediului,
aa dup cum am vzut n dreptul comun, aparine celui lezat direct. Instituind un regim special,
legea proteciei mediului, avnd n vedere c de cele mai multe ori victima este mediul nsui,
recunoate tuturor persoanelor dreptul de a se adresa, direct sau prin intermediul unor asociaii,
autoritilor administrative sau judectoreti n vederea prevenirii sau, n cazul producerii unui
prejudiciu direct sau indirect93.
Este practic, vorba, de conferirea unei legitimri procesuale active tuturor persoanelor n
virtutea recunoaterii dreptului la un mediu sntos, dreptul la aciune fcnd parte din sistemul
de garanii juridice alturi de dreptul de informare i de participare la luarea deciziilor privind
calitatea i politicile de mediu.
Este, de asemenea, de salutat dispoziia legal cuprins de art.87 prin care organizaiile
neguvernamentale au dreptul la aciune n justiie n vederea conservrii mediului, indiferent cine
a suferit prejudiciul.
Dreptul la aciune al organizaiilor neguvernamentale d satisfacie mai multor cerine
legate de protecia mediului i dezvoltarea durabil.
Fa de necesitatea reparrii prejudiciilor suferite de mediu, prin obinerea unei sentine,
este limpede c organizaiile respective reprezint n faa instanelor judectoreti interesul
general al colectivitilor atunci cnd victima nu este un bun apropriabil, dei ele pot, conform
legii, aciona i pentru repararea prejudiciilor individuale.
Nu este, poate, locul aici, dar ne ngduim s evocm faptul c o asemenea reglementare
rspunde i cerinelor principiilor cuprinse n Declaraia de la Rio, adoptat cu prilejul
Conferinei ONU pentru mediu i dezvoltare din 1992, care subliniaz necesitatea creterii
rolului actorilor societii civile n toate activitile care presupun integrarea proteciei mediului
n toate problemele dezvoltrii societii.
93
73
94
74
75
n cazul unei sanciuni contravenionale ce const n cote procentuale din anumite valori
se pot stabili i tarife de determinare a despgubirilor pentru pagubele pricinuite prin svrirea
contraveniilor.
Ct privete sanciunile contravenionale principale, n enumerarea legii, indiferent de
domeniul n care se aplic, sunt: avertismentul, amenda contravenional, obligarea la prestarea
unei munci n folosul comunitii i nchisoarea contravenional dac nu exist consimmntul
contravenientului pentru aplicarea sanciunii cu prestarea serviciilor.
Sanciunile contravenionale complementare care, la prima vedere ar fi n msur s
asigure eficiena i s descurajeze repetarea faptelor contravenionale, sunt: confiscarea bunurilor
destinate, folosite ori rezultate din contravenii, suspendarea sau anularea avizului acordat, a
acordului sau a autorizaiei de exercitare a unei activiti, nchiderea unitii, blocarea contului
bancar, suspendarea activitii agentului economic, retragerea licenei sau avizului, pentru
anumite operaiuni ori activiti de comer exterior, temporar sau definitiv, desfiinarea lucrrilor
i aducerea terenului n starea iniial.
Reglementarea legal precizeaz de asemenea c prin legi speciale se pot stabili i alte
sanciuni principale sau complementare.
Desigur domeniul proteciei mediului poate fi, prin specificitatea sa, un domeniu de
excelen pentru reglementarea altor contravenii prin legi speciale.
Prin prevederile legii se precizeaz n ce const fiecare sanciune contravenional, cui se
aplic i se precizeaz n mod expres c sanciunea contravenional are caracter
administrativ, stabilindu-se totodat limita minim i cea maxim n funcie de categoria actului
normativ prin care sunt stabilite. Astfel, pentru contraveniile stabilite prin lege sau ordonan se
pot prevedea amenzi de la 250.000 lei, limita maxim neputnd depi un miliard de lei, iar
pentru cele stabilite prin hotrri ale Guvernului se pot prevedea amenzi ntre 250.000 i 500
milioane lei i, respectiv, pentru cele stabilite de consiliile locale limita maxim este de 50
milioane lei.
O dat cu aprobarea prin Legea 180/2002 a OG nr 2/2001 s-a modificat alin 5 i s-a
introdus un alineat nou 6 prin care se dispune ca sanciunea aplicat s fie proporional cu
gradul de pericol social al faptei svrite, iar sanciunea complementar s fie aplicat n funcie
de natura i de gravitatea acestei fapte.
Desigur c, noua reglementare, care este dreptul comun n materia contraveniilor
reprezint un progres notabil fa de dispoziiile venerabilei Legi nr 32/1968, abrogat, mai ales,
76
77
De altfel, autoritile publice pot fi virtuali contravenieni i pentru alte categorii i trane
de amenzi, potrivit legii la care ne referim, n special dup completarea i modificarea acesteia.
Alte categorii de contravenii specifice se refer la nclcarea obligaiilor legale privind:
- cererile de autorizare;
- protecia ecosistemelor terestre;
- msurile i dotrile antipoluante;
- standardele i limitele maxime admisibile;
- producerea, comercializarea, utilizarea, evidenierea, stocarea, transportarea substanelor
i deeurilor periculoase, a ngrmintelor chimice i pesticidelor;
- nerefacerea cadrului natural etc.
Legea prevede n mod expres c numai persoanele mputernicite din cadrul autoritilor
publice centrale i teritoriale pentru protecia mediului, precum i din cadrul administraiei
publice locale de ctre comisarii i subcomisarii de poliie i de personalul Ministerului Aprrii
mputernicit n domeniile sale de activitate conform atribuiilor stabilite prin lege, au calitatea s
constate contraveniile i s aplice sanciunile.
Tot n dispoziiile legii se menioneaz actualizarea anual a cuantumului amenzilor prin
Hotrre a Guvernului, ceea ce este absolut necesar fa de rata inflaiei i de riscul unei posibile
ineficiene a amenzilor, pe cale de consecin.
n cadrul modificrii i completrii art 86 din Legea 137/1995 prin OUG 91/2002 alin 2
precizeaz c legea se completeaz cu prevederile OG nr 2/2001 privind regimul juridic al
contraveniilor aprobat, cu modificri i completri prin Legea 180/2002 cu modificrile
ulterioare. Considerm c, n prezent, nu mai poate fi vorba de o actualizare anual a
cuantumului amenzilor, ci numai de posibilitatea de a modifica prin Hotrre de Guvern,
cuantumul acestora (art 7 alin 4 OG 91/2002).
Plngerile mpotriva proceselor-verbale de constatare a contraveniilor i de aplicare a
sanciunilor se pot face n termen de 30 de zile de la data comunicrii la judectoriile
competente.
Rspunderea contravenional, creia nu-i putem nega utilitatea, are marele neajuns de a
permite recidiva contravenional, dup cum am artat mai sus (ceea ce n dreptul penal nu se
poate ntmpla) astfel nct, prin repetarea faptelor ilegale s se perpetueze o stare cu impact
negativ asupra mediului cu preul plii repetate a amenzilor, care n anumite condiii poate fi
convenabil pentru contravenient.
78
De aceea, doctrina propune ca repetarea unor contravenii s atrag dup sine sanciunea
penal., soluie ce se regsete n reglementarea privind fondul de mediu prin legea 73/2000,
modificat i completat prin OUG 86/2003, art 13.
7.5. Rspunderea penal
Rspunderea penal pentru nclcarea normelor privind protecia mediului se nscrie n
principiile rspunderii infracionale, specificul angajrii ei fiind determinat de natura obiectului
ocrotit de lege i a particularitilor relaiilor sociale din acest domeniu.
Caracterul penal este dat de gradul de pericol social ridicat pe care l prezint fapta, ea
trebuind s nfieze o serioas ameninare pentru mediu, sntatea i viaa oamenilor i a
oricror forme de via.
Pentru angajarea rspunderii penale, faptele incriminate ca infraciuni trebuie svrite cu
vinovie.
Codul penal romn, cu toate modificrile i completrile aduse prin Legea nr.88/1992, nu
cuprindea dect puine dispoziii privind incriminarea unor fapte periculoase din domeniul
proteciei.
Multe infraciuni sunt reglementate prin legi speciale adoptate n msura n care au fost
adoptate reglementri sectoriale de protecie a mediului. n acest sens am putea cita: protecia i
asigurarea calitii apelor - Legea nr.107/1996, Legea 192/2001 privind fondul piscicol, pescuitul
i acvacultura, Legea 645/2002 privind prevenirea, reducerea i controlul integrat al polurii,
Legea 103/1996 privind fondul cinegetic i protecia vnatului, Legea 26/1996 - Codul silvic,
Legea 655/2002 privind protecia atmosferei etc, exemplele desigur putnd continua.
Aceste reglementri dispersate nu sunt rezultatul unei concepii unitare privind
infraciunile specifice domeniului de care ne ocupm. i la noi, ca i n alte ri, sanciunile
penale au urmat pas cu pas procesul de elaborare a regulilor politicilor n materia mediului,
lipsind o abordare global ce i-ar fi putut gsi locul n chiar codul penal95.
Este momentul s revenim, ns n actualitate. Prin Legea 300 din 2004 (publicat n M.
Of. nr 575 din 29 iunie 2004) a fost adoptat noul Cod penal ce va intra n vigoare pe 29 iunie
2005, potrivit art 512 din acest Cod. Noul Cod penal rspunde exigenelor actuale ale societii
noastre precum i dezvoltarea tiinelor juridice i contribuiei practicii judiciare.
La nivelul principiilor i al conceptelor s-au nregistrat modificri i completri.
95
79
n domeniul proteciei mediului, apare pentru prima dat, la titlul VIII Crime i delicte de
pericol public incriminarea n cadrul capitolului V art 395-405 a faptelor care constituie crime i
delicte contra mediului nconjurtor.
O prim constatare, mediul este tratat ca o victim a faptelor astfel incriminate de legea
penal.
ntr-un studiu comparativ privind noul Cod penal i Codul penal anterior George Antoniu
arat c sunt crime i delicte contra mediului nclcarea regulilor privind protecia mediului, a
regulilor privind protecia apei, a regulilor privind gospodrirea apelor, a utilizrii apei potabile,
distrugerea lucrrilor de protecie a apelor, nclcarea regulilor privind protecia solului, a
fondului forestier, poluarea fonic i poluarea accidental.96
Acelai autor menioneaz c toate aceste incriminri au fost preluate cu numeroase
reformulri i modificri din Legea special nr 137/1995 privind protecia mediului cu
modificrile i completrile ulterioare, precum i din Legea 107/1996 privind proetcia apei i
din OUG nr 243/2000 privind protecia atmosferei.
O prim remarc, s-ar putea referi la faptul c aceste trei acte normative nu acoper toate
sectoarele de protecie a mediului care se bucur de legi speciale i, desigur, de ncriminarea unor
fapte ca infraciuni.
Capitolul V Titlul VIII din Noul Cod penal ncrimineaz ncepnd cu art 395 pn la art
405 inclusiv:nclcarea regulilor privind protecia atmosferei privind neluarea de msuri pentru
oprirea funcionrii instalaiilor care constituie o surs de risc major pentru calitatea aerului
constatat de ctre autoritile competente precum i neanunarea acestora. La alineatul 2 se
prevede o variant agravant cnd faptele au condus la vtmare corporal grav sau au pus n
pericol sntatea sau integritatea corporal a unui numr mai mare de persoane ori au cauzat o
pagub important.
Alineatul 3 al acestui articol prevede o alt variant agravant dac urmarea faptei este
moartea uneia sau a mai multor persoane sau o pagub important adus economiei naionale.
Continund demersul la articolul urmtor, art 396 are n vedere incriminarea penal a
faptelor care privesc alt element al mediului, protecia apei, considerm c nu este cazul mai
multor reglementri, dat fiindc descrierea faptelor este complet i viguroas. n celelalte
articole, tehnica este aceeai pn la articolul 403 inclusiv.
De subliniat, credem c ar fi relevant, faptul c, se sancioneaz i tentativa la delictele
prevzute al art 395 alin 1, art 306 alin 1 si alin 3, art 397 alin 1, nclcarea regulilor de
gospodrire a apelor, art 398 alin 1 nclcarea regulilor de utilizare a apelor, art 399 alin 1 i 2
96
A se vedea George Antoniu Noul Cod penal, Codul penal anterior Ed All Beck, Bucureti 2004, pag 176
80
distrugerea lucrrilor de protecie a apelor, art 4000 alin 1 si 3 nclcarea regulilor de protecie a
solului.
La toate infraciunile contra mediului din capitolul V, Titlul V al Codului penal este
menionat expres c persoana juridic se sancioneaz penal. (art 405).
Dei gestionarea deeurilor este o reglementare de protecie a mediului art 392 din Codul
penal sancioneaz nerespectarea dispoziiilor privind gestionarea deeurilor reciclabile plasat la
capitolul IV al Titlului VII Crime i delicte contra sntii publice. Credem c este vorba de o
eroare de structurare.
Poate cea mai important completare adus noului Cod penal o constituie introducerea,
ntr-un capitol distinct (Titlul II, capitolul VII), instituiei rspunderii penale a persoanei juridice
cu excepia statului i a autoritilor publice i a instituiilor publice, fr ca aceasta s exclud
rspunderea penal a persoanelor fizice ca participante la comiterea faptului infracional (art 45).
Este vorba, desigur, despre faptele prevzute de lege, svrite n numele sau n interesul
persoanelor juridice, de ctre organele sau reprezentanii acestora.
Remarcm, de asemenea, c n reglementarea Codului penal, rspunderea persoanei
juridice pentru anumite infraciuni este expres prevzut de lege i deci, intervine numai n astfel
de cazuri.
Aceast instituie nou introdus n legislaia penal romneasc, pe care o salutm ca pe o
garanie a unei atitudini mai respectuoase fa de mediu a marilor poluatori, a avut deja un
succes remarcabil n cadrul altor legislaii penale din alte ri i n unele acte internaionale.
Astfel, Convenia pentru protecia mediului prin dreptul penal elaborate de Consiliul
Europei din 4 noiembrie 1998, avnd n vedere necesitatea unei politici penale comune, a statelor
membre, pentru protecia mediului i faptul c atingerile aduse mediului antreneaz consecine
grave care constituie infraciuni, are n vedere luarea unor msuri eficace astfel nct autorii unor
asemenea infraciuni s nu scape de urmrirea penal i sancionarea corespunztoare. n
preambulul Conveniei se pune n eviden faptul c persoanele juridice ce vor rspunde penal,
astfel responsabilizate vor avea un aport eficient n aciunile de prevenire.
n Convenie sunt prevzute msurile ce trebuie luate la nivel naional, infraciuni comise
intenionat (emiterea sau introducerea ilicit a unei cantiti de substane sau de radiaii ionizante
n atmosfer, sol sau ap susceptibile de a cauza moartea sau deteriorarea durabil a mediului),
alte infraciuni socotite a fi de neglijen (n materie de deeuri, de atingeri aduse elementelor
naturale, parcuri naionale, arii protejate. Nu este neglijat nici comerul ilicit cu specii protejate.
81
La capitolul sanciuni sunt prevzute sanciuni specifice care dovedesc nelegerea exact
a mediului ca victim spre deosebire de noul Cod penal romn o sanciune esenial fiind
refacerea strii mediului (art 8 din Convenie).
Aa cum este de ateptat art 9 din Convenieconsacr rspunderea persoanelor juridice
pentru infraciuni comise de organele lor, de un membru al acestora sau de ctre alte persoane
reprezentative.
7.5.1. Faptele incriminate ca infraciuni prin Legea nr.137/1995 a proteciei
mediului.
n conformitate cu Legea pentru protecia mediului nr 137/1995 modificat i republicat
n Monitorul Oficial 70 din 2000 i modificat i completat ulterior prin OUG nr 91/2002
aprobat prin Legea 294 din 27 iunie 2003, legea cadru cu caracter de lege special prevede
faptele care constituie infraciuni i pedepsele penale corespunztoare fiecrei categorii (art 85).
Pentru prima oar, chiar din alineatul 1 al articolului 85 se incrimineaz ca infraciune
continuarea activitii dup aplicarea sanciunii contravenionale prevzute de art 83 alin 1
lit a privind obligativitatea persoanelor fizice i juridice de a obine autorizaiile de mediu
conform legii.
Analiznd infraciunile din noul Cod penal i pe cele din enumerarea legii (art.85) am
putea desprinde mai multe grupe de infraciuni:
A. O prim grup o constituie infraciunile care au ca efect degradarea sau distrugerea
mediului.
-arderea stufului, tufiurilor i vegetaiei ierboase din ariile protejate sau de pe terenurile
supuse refacerii ecologice (art 55 alin 2 i 3),
-defriarea vegetaiei forestiere din afara fonmdului forestier sau de pe terenuri n pante
foarte mari,
-evacuarea intenionat, n ap, n atmosfer sau pe sol a unor deeuri sau substane
periculoase (art 80 lit.i)
B. Infraciuni care pun n pericol viaa ori sntatea oamenilor, fauna sau flora.
La alineatul 2 se ncrimineaz ca infraciuni faptele de natur s pun n pericol viaa ori
sntatea uman, animal sau vegetal.
Remarcm c este vorba de elementele biotice, componente ale mediului care fac obiectul
ocrotirii prin sanciuni penale. Faptele prevzute la literele a, b,c,d ale acestui alineat se regsesc
82
i n capitolul V al Titlului VII al noului cod penal ntr-o formulare mai puin precis i fr un
criteriu n raport cu noiunea de mediu care este adevrata victim.
Mai mult dect att art. 401 din Codul penal se refer la protecia fondului forestier iar
reglementarea privete defriarea vegetaiei forestiere din afara fondului forestier (preluarea
dispoziiilor art 85 alin 2 litera a a Legii proteciei mediului).
n cadrul articolului 85 la care ne referim, alineatele urmtoare privesc: protecia vieii
slbatice, producerea de zgomot peste limitele admise dac pot pune n pericol grav sntatea
uman, nerespectarea restriciilor i interdiciilor prvitoare la vnat, pescuit ale unor specii
protejate sau oprite temporar ori spal n apele naturale a ambalajelor de pesticide.
C. Infraciuni privind reglementarea modalitilor de desfurare a activitilor care
comport un risc pentru mediu.
Trecnd la alte reglementri care reprezint instrumente legale de protecie a mediului
indiferent n ce sector de mediu i produc efectele, faptele ncriminate ca infraciuni la laineatele
urmtoare se refer la:
nesupravegherea i neasigurarea depozitelor de deeuri i substane periculoase,
depozitarea ngrmintelor chimice i a produselor de uz fitosanitar (art 29 alin 1 lit c i
alin2),
producerea i/sau importul n scopul introducerii pe pia i utilizarea unor substane i
preparate chimice periculoase (art 21 lit e i introducerea pe teritoriul Romniei a
deeurilor de orice natur n scopul eliminrii i sau valorificrii (art 23),
importul i exportul unor substane i preparate chimice periculoase interzise sau
restricionate (art 17 alineatul 2),
omisiunea de raporta prompt despre orice accident major (art 21 lit d i art 80 lit f),
producerea, livrarea i utilizarea ngrmintelor chimice i a produselor de uz fito-sanitar
(art 26),
nerespectarea interdiciilor n legtur cu utilizarea pe terenuri agricole, de pesticide sau
ngrminte chimice (art 29 alin 1 lit d, e i f i alin 2)
provocarea datorit nesupravegherii surselor de radiaii ionizate a contaminrii mediului
i/sau a expunerii populaiei la radiaii ionizante, omisiunea de a raporta prompt creterea
peste limitele admise a contaminrii mediului, aplicarea necorespunztoare sau neluarea
msurilor de intervenie n caz de accident nuclear (art 39 lit c i e).
83
84
- ascunderea unor date sau difuzarea de ctre funcionarii publici de informaii false n
legtur cu calitatea mediului i sntatea uman (art.69);
- neluarea msurilor de limitare a impactului asupra mediului a substanelor sau a
deeurilor periculoase (art.20);
- refuzul interveniei n cazul polurii accidentale a apelor i a zonelor de coast (art 40 lit
e).
n aceast situaie nclinm s credem c, este vorba de autoritile portuare sau de
protecie a mediului,
-controlul la introducerea i scoaterea din ar a substanelor i preparatelor chimice pe
baza reglementrilor autoritii publice centrale de mediu i a celor privind transportul
internaional al mrfurilor periculoase, introducerea n ar a culturilor de microorganisme, plante
i animale vii din flora i fauna slbatic fr acordul eliberat de autoritatea public central
pentru protecia mediului (art 20 i art 35 alin 5). Comiterea faptei infracionale menionate mai
sus, privete autoritile vamale.
2. Pentru persoanele fizice sau juridice, infraciunile se refer la:
- continuarea activitii dup suspendarea acordului sau autorizaiei de mediu (art.10
alin.2);
- prezentarea n studiile i analizele de impact a unor concluzii i informaii false (art.12
alin.6);
- transportul sau tranzitul de pesticide, substane sau deeuri periculoase fr autorizaie
(art. 17 alin 1 i art.23 alin 1);
De menionat c pentru toate infraciunile prevzute de art.85 - tentativa se pedepsete.
Sanciunile penale prevzute de lege sunt pedeapsa privativ de libertate (nchisoare) i
pentru un numr restrns de infraciuni este posibil aplicarea unei amenzi penale.
Constatarea i cercetarea infraciunilor se fac din oficiu de ctre organele de urmrire
penal conform legii.
7.5.2. n legtur cu subiectele rspunderii penale. Principiul dreptului penal conform
cruia nu exist pedeaps dect pentru un fapt personal trebuie, desigur, respectat i ct privete
infraciunile din domeniul mediului nconjurtor. Cu toate c delictul, n general, este comis de i
pentru ntreprinderea respectiv - jurisprudena, n multe cazuri, a manifestat tendina de a
absolvi salariatul unei ntreprinderi - autor material - al unei poluri i a inculpat patronul
acestuia ca autor intelectual sau moral.
85
86
Obligaia juridic de a lua n consideraie mediul cu ocazia oricror aciuni sau decizii
care ar putea s-i aduc atingere presupune, pe plan administrativ, instituirea unor proceduri de
autorizare.
Dintre aceste proceduri, de care ne vom ocupa n cele ce urmeaz, procedura evalurii
impactului asupra mediului ocup un loc central ca instituie specific dreptului mediului.
Legislaia n vigoare fiind: Legea Proteciei mediului nr 137/1995 modificat i completat conform OG 91/2002, Legea nrr
86/2000 pentru ratificarea Conveniei privind accesul la informaie, participarea publicului la luarea deciziei i accesul la
justiie n probleme de mediu, Legea 645/2002 pentru aprobarea Ordonanei de Urgen nr 334/2002 privind prevenirea,
reducerea i controlul integrat al polurii, Legea 22/2001 pentru ratificarea Conveniei privind evaluarea imapctului asupra
mediului n context transfrontier adoptat la Espoo la 25 februarie 1991, Legea 462/2002 pentru aprobarea OUG nr 236/2000
87
industriale i-au precedat ntotdeauna realizarea proiectelor lor de studii pentru a evalua
soliditatea, utilitatea, fiabilitatea ntreprinderilor lor. Dar aceast documentaie tehnic privea
aspecte limitate avnd n vedere realizarea proiectului n sine i rentabilitatea sa din punctul de
vedere exclusiv al investitorului.
Prin studiul de impact, cercetrile prealabile i schimb natura i unghiul de vedere. Este
vorba de studierea inseriei noului proiect n ansamblul mediului existent, de examinarea
efectelor directe sau indirecte, imediate sau ndeprtate, n mod individual sau colectiv, de gradul
de suportabilitate al mediului dat. Imperativul respectrii mediului, oblignd la abordarea unei
viziuni globalizante, practic, pornindu-se de la un proiect anume, se integreaz, apriori, o serie de
factori i elemente care sunt implicate o dat cu realizarea proiectului respectiv.
Procedura studiului de impact a luat natere n Statele Unite, fiind introdus prin Legea
privind mediul nconjurtor din 1970. n condiiile specifice ale sistemului administrativ i
jurisdicional american, studiul de impact a devenit n Statele Unite o procedur sofisticat, larg
dezvoltat de tribunale, eficient dar limitat98.
n Frana, cum orice decizie sau program ori activitate ce poate afecta mediul necesit o
reflecie prealabil, aceasta, ia forma, dup caz, a unei simple analize sumare (obinuit calificat
mini-not de impact), a unei note de impact sau, n fine, a unui veritabil studiu de impact99.
Belgia cunoate, de asemenea, un sistem de evaluare a incidenelor asupra mediului.
Astfel, n Regiunea Wallon, instrumentul specific care evalueaz incidena unui proiect este
prevzut printr-un decret (11/9/1985) i o hotrre a executivului din 10/12/1987 ce au intrat n
vigoare de la 24/1/1988. Regimul juridic stabilit de aceste acte normative introduce un sistem de
evaluare a incidenelor asupra mediului care, integrat n procedura deciziei administrative,
privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei i faunei slbatice, Legea 655/2001 pentru
aprobarea OUG nr 243/2000 privind protecia atmosferei, Legea 426/2001 pentru aprobarea OUG nr 78/2000 privind regimul
deeurilor, HG nr 1115/2002 privind accesul liber la informaia privind mediul, HG nr 162/2002 privind depozitarea
deeurilor, HG nr 573/2002 privind autorizarea comercianilor, Ordinul nr 860/2002 pentru aprobarea procedurii de evaluare a
impactului asupra mediului i de emitere a acordului de mediu, ordinul nr 863/2002 privind aprobarea ghidurilor metodologice
aplicabile etapelor procedurii cadru de evaluare a impactului asupra mediului, Ordinul nr 864/2002 al ministrului apelor,
pdurilor i proteciei mediului pentru aprobarea procedurii de evaluare a impactului i de participare a publicului la luarea
deciziilor n cazul proiectelor cu impact transfrontier.
98
. A se vedea A. Ch. Kiss et. Cl. Lambrechts, Les procedures detudes dimpact en droit compare, R.S.E., 1976, nr. 3-4 - P
230.
99
. A se vedea M.Prieur, op.cit., pag.62 i urm.
88
confer dreptul de a fi realizat un proiect determinat. Eliberarea oricrei autorizaii, care ignor
sistemul de evaluare - nota de evaluare i, dac este cazul, studiul de inciden asupra mediului,
atrage nulitatea acesteia.
8.1.2. Legeislaia romn de protecie a mediului reglementeaz procedura de
evaluare a impactului asupra mediului cu fazele sale obligatorii: preliminare, efectuarea
propriu-zis i cea de analiz i validare100.
Noua reglementare introduce obligativitatea studiului de impact pentru proiectele de
investiii noi ct i pentru modificarea substanial a proiectelor existente, inclusiv proiectele de
dezafectare n cadrul procedurii pentru obinerea acordului de mediu.
La rndul lor, noile investiii sau activiti precum i modificarea celor existente, pentru
care este obligatoriu acordul de mediu i, deci, i studiul de impact, sunt prevzute n anexa II-a a
aceleiai legi.
Evaluarea impactului asupra mediului se realizeaz ns numai pentru proiectele
activitilor cu impact semnificativ asupra mediului proiecte pentru care este necesar
solicitarea acordului de mediu, sau, dup caz, a acordului integrat de mediu.
n Ordinul Ministrului 860/2002 se precizeaz procedura de evaluare a impactului asupra
mediului numit procedura complet de autorizare de mediu.
Anexa 1.1 la Ordinul 860/2002 reprezint un tabel care cuprinde activitile din anexa 1
de la HG 918/2002 i activitile din anexa 1 a OG 34/2002 care sunt supuse obligaiei evalurii
i acordului de mediu.
Soluia aleas de legiuitorul romn a fost aceea a ntocmirii unei liste pozitive 101 a tuturor
activitilor care sunt supuse procedurii de evaluare a impactului asupra mediului. Crdem c
putem s afirmm c aceast procedur poate fi impus chiar pentru activitile care nu necesit
acord de mediu ci numai autorizaie de mediu. In acest sens, putem exemplifica: parcuri pentru
staionare, cnd numrul vehiculelor depete 300, stabilirea de ci navigabile, descrcri de
material sedimentar n lacuri i altele.
Dezavantajul unor asemenea liste este faptul c nici o modificare nu se poate face dect
tot pe calea reglementrii legale, ceea ce presupune n general o perioad de timp mai mare, chiar
dac apar situaii noi, dintre care unele pot fi urgente i periculoase pentru sntatea oamenilor i
mediu.
100
. Vezi art.11 din Legea 137/1995 a proteciei mediului i Ordinul M.A.P.P.M. nr.125/1996;
. Exist i posibilitatea ntocmirii unei liste negative, care cuprinde activitile pentru care nu se cere studiu de impact;
pentru activitile nemenionate (toate cele care se pot determina pentru prezent i viitor) fiind obligatoriu studiul de impact. n
opinia noastr lista negativ este mult mai eficace, deoarece nu poate scpa nici o activitate nou ale crei efecte nu sunt nc
tiute fr o evaluare prealabil.
101
89
. A se vedea Legea nr.16/1991, Legea nr.42/1992, Legea nr.23/1993, Legea nr.12/1994 .a.m.d.
90
103
91
92
93
propuse. Concluzia trebuie s arate motivele pentru care proiectul poate fi reinut sau respins i
s propun eventuale variante mai favorabile mediului.
Persoanele fizice sau juridice, nsrcinate cu executarea studiului de impact, rspund
pentru corectitudinea ntocmirii raportului. Pentru realitatea i corectitudinea informaiilor
furnizate rspunde titularul proiectului sau aciunii.
Att executantul studiului de impact, ct i promotorul care l-a solicitat, rspund fiecare
pentru prezentarea unor concluzii i, respectiv, informaii false.
8.1.4. Controlul studiului de impact. Putem afirma c acest control se realizeaz att de
public, ct i de administraie.
a) aducerea la cunotina publicului a raportului studiului de impact i dezbaterea
sa cu toi cei interesai, care-i pot exprima reticenele sau chiar opoziia fa de soluia propus,
presupune accesul fr rezerve la toate datele i analizele, deci i a controlului.
b) controlul administrativ se realizeaz de ctre autoritatea competent, care poate
dispune refacerea studiului de impact sau completarea lui cu prilejul analizei preliminare.
Dup dezbaterea public a raportului studiului de impact, acesta este supus unui nou
control, n care sunt avute n vedere i observaiile fcute cu acest prilej n vederea lurii deciziei
finale.
c) controlul jurisdicional se poate exercita, n opinia noastr, n cel puin trei
situaii:
- comunicarea prin act administrativ a rezultatelor analizei preliminare, prin care autoritatea
public dispune refacerea sau completarea studiului de impact;
- n urma aducerii la cunotina public a deciziei finale;
- dup eliberarea sau refuzul motivat al acordului de mediu.
8.l.5. Efectele studiului de impact. n primul rnd, neefectuarea studiului de impact
pentru introducerea unor noi activiti pentru care efectuarea sa este obligatorie atrage nulitatea
absolut a acordului sau a autorizaiei de mediu astfel eliberat.
Efectuarea studiului de impact i soluia favorabil pentru realizarea
avansat a
94
Soluia favorabil a unui studiu de impact, n baza cruia s-a eliberat acordul de mediu, nu
poate fi o piedic pentru o decizie de suspendare a executrii proiectului n caz de pericol
iminent.
8.2. Procedura de autorizare
n cele ce preced am dorit s evideniem rolul special pe care l joac studiul de impact n
cadrul procedurii de autorizare a activitilor economice i sociale cu impact asupra mediului
nconjurtor.
Un mijloc juridic uzitat att pe plan internaional, ct i la nivel naional pentru protecia
mediului l constituie metoda autorizrilor.
8.2.1. Legea romn a proteciei mediului instituie, n principal, pentru autorizarea,
n anumite condiii, a unor activiti ce reprezint un potenial pericol pentru mediu , dou
categorii de autorizaii:
a. - acordul de mediu i acordul integrat de mediu
b. - autorizaia de mediu i autorizaia integrat de mediu
a) Acordul de mediu, dup cum am precizat mai sus, se solicit pentru acele activiti
care presupun lucrri de realizare a proiectului nainte de darea n funciune a obiectivului
investiiei. Pentru realizarea unor asemenea proiecte, pentru investiii noi sau modificarea celor
existente, eliberarea acordului de mediu are ca stlp central realizarea studiului de impact, ceea
ce reprezint, credem, cu unele excepii, diferena principal n raport cu autorizaia de mediu.
Acordul de mediu este valabil pn la darea n funciune a obiectivului dar nu mai mult de
5 ani de la data eliberrii.
Acordul integrat se solicit conform dispoziiilor legale.
b) Autorizaia de mediu. Obinerea acestei autorizaii este obligatorie pentru punerea n
funciune a obiectivelor noi care au acord de mediu. Noua lege a mediului impune obinerea
autorizaiei de mediu i pentru activitile existente, n termen de un an de la intrarea n vigoare a
acesteia.
Dei autorizaia de mediu sau, dup caz, auttorizaia integrat de mediu este unica
autorizare necesar pentru darea n funciune a unor obiective ce nu implic lucrri de
construcii-montaj, exist i unele excepii107.
107
95
Aceste excepii se refer la unele activiti ce pot avea un impact negativ considerabil ct
privete echilibrul ecologic al unor ecosisteme naturale. Este vorba de importul i exportul
plantelor i animalelor din flora i fauna spontan i defriarea vegetaiei forestiere din afara
fondului forestier, acestea fiind supuse procedurii de evaluare a impactului.
8.2.2. Condiii legale comune ambelor categorii de autorizaii. Ambele autorizaii se
elibereaz dup ce au fost obinute toate celelalte avize i autorizri necesare.
Att acordul ct i autorizaia de mediu nu se pot emite dac activitile respective nu se
ncadreaz n standardele i normativele n vigoare.
Ambele autorizaii pot fi revizuite, dac apar elemente noi, necunoscute la data emiterii
lor. Aadar, ele nu sunt acte administrative care s constituie drepturi opozabile unor noi
reglementri sau n cazul schimbrii unor condiii.
Autorizaiile la care ne referim pot, tot
A se vedea reglementarea din Legea 137/1995 modifcat pentru aprobarea procedurii de realizare a bilanului de mediu;
96
Odat cu transferul proprietii sau activitii, noul titular poate s negocieze, cu vechiul
titular, transferul unor obligaii ce-i reveneau ctre acesta din urm. Astfel cum rezult din art.15
alin. final al Legii nr.137/1995, fiind vorba despre un transfer al rspunderii, noul proprietar va fi
ndreptit s beneficieze, odat cu preluarea rspunderii ce revenea antecesorului su, de
compensaii i faciliti din partea acestuia. Este, credem, evident c nelegerea dintre fostul
proprietar i noul proprietar va trebui validat de autoritatea competent pentru protecia
mediului.
8.3.2 Programul pentru conformare este un plan de msuri cuprinznd etapele care
trebuie realizate la intervale de timp precizate de ctre titularul activitii. Acest program pentru
conformare este stabilit de autoritatea de mediu care apreciaz situaia activitii respective i
posibilitile de aducere a acesteia la condiiile impuse de reglementrile legale. In opinia
noastr, acest program ar trebui s fie rezultatul negocierii dintre autoritatea de mediu i titularul
activitii respective.
Odat stabilit programul, care n opinia noastr ar trebui s joace rolul unui contract, la
expirarea fiecrui termen acordat, n caz de neconformare, autoritatea pentru protecia mediului
dispune ncetarea activitii.
Reglementarea legal precizeaz c dispoziia de ncetare este executorie.
Din experiena altor state, cum ar fi, de exemplu, S.U.A., acest gen de program flexibil
d rezultate mult mai bune dect o dispoziie administrativ rigid.
n prezent programul pentru conformare reprezint un instrument administrativ extrem de
util pn la ndeplinirea condiiilor legale pentru eliberarea autorizaiei integrate de mediu.
9 AUTORIZAIILE DE MEDIU. AVIZUL, ACORDUL I
AUTORIZAIA DE MEDIU
Autorizaiile de mediu reprezint instrumentele juridice care mbrac forma unui act
administrativ, eliberate n condiiile prevzute de reglementrile legale privind procedura de
autorizare de ctre autoritile administrative centrale i teritoriale care au n competen
protecia mediului.
n urma modificrii i completrii Legii 137/1995 prin OUG 91/2002 aprobat prin Legea
29/2003 la autorizaiile de mediu reglementate iniial se reglementeaz o nou autorizaie, avizul
de mediu pentru planuri i programe care pot avea efecte semnificative asupra mediului precum
i acordul integrat de mediu i autorizaiile integrate de mediu.
97
9.1 Avizul de mediu se elibereaz n urma evalurii de mediu pentru anumite planuri i
programe.
Definiia legal (anexa la OUG 91/2002) precizeaz c evaluarea de mediu const n
elaborarea raportului de mediu, consultarea publicului i a autoritilor competente implicate n
implementarea unor anumite planuri i programe, luarea n consideraie a raportului de mediu i
a rezultatelor acestor consultri n procesul decizional i asigurarea informrii asupra deciziei
luate, conform legislaiei n vigoare.
Relativ logic aceast definiie sintetizez practic procedura legal. n cadrul definiiilor
din anexa menionat este definit i avizul de mediu pentru planuri i programe emis de
autoritatea competent (conform legii) care confirm integrarea aspectelor privind protecia
mediului n planul sau programul supus adoptrii. Este vorba, desigur, de respectarea
obligativitii de a lua n consideraie protecia mediului pentru orice strategie, politic, plan de
dezvoltare pentru a se ajunge la o dezvoltare durabil.
Domeniile specifice avute n vedere pentru evaluarea de mediu a anumitor planuri i
programe sunt: amenjarea teritoriului i urbanism, utilizarea terenurilor agricole, agricultura,
silvicultura, piscicultura, transportul, energia, industria inclusiv activitatea de extracie,
gospodrirea deeurilor, gospodrirea apelor, telecomunicaiile i turismul.
Raportul de mediu, care cuprinde i rezultatul evalurii de mediu pentru planurile i
programele respective se anexeaz la planul sau la programul naintat spre aprobare la nivel
naional, regional sau local.
Autoritile competente emit aviz de mediu pentru planuri i programe, ca urmare a
efecturii evalurii de mediu i a anlizrii raportului de mediu. Avizul de mediu pentru planuri i
programe are aceeai perioad de valabilitate ca i planul sau programul pentru care a fost emis,
n cazul n care nu intervin modificri ale respectivului plan sau program.
Procedura de evaluare de mediu, structura raportului de mediu i condiiile de emitere a
avizului de mediu pentru planuri i programe, inclusiv cele cu efecte transfrontier, se stabilesc
prin hotrre a Guvernului.
Aprobarea planurilor i programelor este condiionat de existena avizului de mediu
pentru respectivul plan sau program.
Evaluarea de mediu, la care ne-am referit mai sus, nu se efctueaz pentru planurile i
programele financiare sau bugetare sau pentru cele al cror unic scop este aprarea naional ori
a proteciei civile.
98
99
100
109
Ordinul MAPM nr. 860/2002 pentru aprobarea Procedurii de evaluare a impactului asupra mediului i de emitere a
acordului de mediu.
110
H.G. nr. 573/2002 pentru aprobarea procedurilor de autorizare a funcionrii comercianilor, Anexa nr. 4. Procedura de
autorizare a activitilor cu impact asupra mediului nconjurtor.