Libera circulație a persoanelor

Este una dintre cele 4 libertăți fundamentale ale UE și ea poate fi privită din dublă
perspectivă:

- Ca liberă circulație a lucrătorilor, garantată în dreptul UE potrivit art. 45 TFUE și

care implică eliminarea oricărei discriminări bazate pe motiv de cetățenie între
lucrătorii statelor membre, în ceea ce privește încadrarea în muncă, remunerarea și
celelalte condiții de muncă. Totodată, această libertate presupune și câteva drepturi
specifice lucrătorilor, cum ar fi: de a accepta ofertele reale de muncă, de a circula
liber în acest scop pe teritoriul stelor membre, libertatea de ședere sau aceea de a
rămâne pe teritoriul unui anmit stat membru după ce a fost încadrat în muncă.
- Ca liberă circulație a persoanelor – libertate fundamentală a UE, care vizează
totți cetățenii statelor membre și deplasarea lor liberă pe teritoriul UE în alte scopuri
decât încadrarea în muncă.

Formele în care se poate prezenta libera circulație a persoanelor sunt următoarele:

- dreptul la liberă circulație și dreptul de sejur pe teritoriul celorlalte state membre;

- dreptul la liberă circulație a lucrătorilor și accesul liber la locurile de muncă;

- libertatea de stabilire pe teritoriul oricărui stat membru, care presupune accesul la
activitățile nesalarizate, la constituirea și gestionarea întreprinderilor1.

Temei juridic:

- Articolul 3 alineatul (2) din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE); articolul 21

din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE); titlurile IV și V din
TFUE; articolul 45 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene;
- Acordul Schengen privind eliminarea controalelor la frontierele commune, 1985 și
Convenția de aplicare a Acordului Schengen, 1990;
- Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004
privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru
cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora;
- Regulamentul (UE) nr. 492/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 5
aprilie 2011 privind libera circulație a lucrătorilor în cadrul Uniunii;
- Directiva 2014/54/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 aprilie 2014
privind măsurile de facilitare a exercitării drepturilor conferite lucrătorilor în
contextul liberei circulații a lucrătorilor;
- Regulamentul CE) nr. 883/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 29
aprilie 2004 privind coordonarea sistemelor de securitate socială.

1
N. Diaconu, Dreptul Uniunii Europene. Politicile Uniunii Europene, ed. Universul Juridic, p. 105.
Noțiunea de lucrător
Elementul central în politica socială europeană, în libera circulaţie a forţei de muncă în
spaţiul Uniunii Europene este lucrătorul, care, de-a lungul timpului, a cunoscut o serie de
modificări, în funcţie de politica şi economia la nivelul Uniunii Europene, dar şi de interpretările
jurisdicţionale ale Curţii de Justiţie a Uniunii Europene. Noţiunea de lucrători vizează lucrătorii
salariaţi, în timp ce nesalariaţii se circumscriu libertăţii de stabilire şi libertăţii de a presta
servicii. O persoană păstrează calitatea de lucrător, chiar dacă salariul său este sub minimul de
existenţă stabilit în statul membru gazdă. La fel, este relevant Regulamentul (UE) nr.492/2011 al
Parlamentului European şi al Consiliului din 5 aprilie 2011 privind libera circulaţie a lucrătorilor
în cadrul Uniunii Europene. Instituţiile UE utilizează diverse formulări pentru a desemna
conceptul de lucrător (lucrător migrant, lucrător naţional, lucrător permanent, sezonier şi
frontalier, lucrătorii care sunt cetăţeni ai celorlalte state membre etc.). CJUE a statuat, în mod
judicios că definirea acestui concept trebuie să aibă la baza existenţa unui raport de muncă. De
esenţa raportului de muncă este că pentru o perioadă de timp o persoană (salariatul) prestează
activitate pentru şi sub conducerea unei alte persoane (angajatorul) în schimbul unei remuneraţii
(salariul). Nu contează natura şi durata muncii, însă activităţile trebuie să fie reale şi efective.
Hotărârea CJUE relevantă este pronunţată în cauza 337/97 C.P.M. Meeusen v. Hoofddirectie van
de Informatie Beheer Groep [6] pe 8 iunie 1999. Ca urmare, definiţia preluată de Comisia
Europeană este următoarea: „Fiecare resortisant al unui stat membru are dreptul de a lucra în alt
stat membru. Termenul «lucrător» are un anumit sens în dreptul UE şi nu poate face obiectul
unor definiţii naţionale sau al unor interpretări restrictive. Acesta se referă la orice persoană care
efectuează sub direcţia altcuiva o muncă reală şi autentică pentru care este plătită. Termenul nu
acoperă lucrătorii migranţi din ţările terţe”.
Potrivit CJUE, conceptul de lucrător, prevăzut de art.45 din TFUE, este specific Uniunii
Europene. Dacă fiecare stat membru ar putea defini şi modifica sensul noţiunii de lucrător,
atunci, în funcţie de interesul acestora de a-şi proteja propria piaţă a forţei de muncă, anumite
categorii de lucrători ar fi fost excluşi din sfera de aplicare a tratatului. O categorie aparte sunt
lucrătorii frontalieri, care îşi au reşedinţa pe teritoriul unui stat membru UE, dar îşi desfăşoară
activitatea pe teritoriul unui alt stat membru vecin. Acestor lucrători li se aplică legislaţia statului
pe teritoriul căruia sunt angajaţi şi beneficiază de aceleaşi drepturi ca şi cetăţenii ţării gazdă în
ceea ce priveşte accesul la ocupare, condiţiile de muncă şi prestaţiile sociale. Libera circulaţie a
lucrătorilor reprezintă în fapt o concretizare în domeniul forţei de muncă a principiului general
cuprins în art. 18 al Tratatului TFUE conform căruia ,,în domeniul de aplicare a tratatelor, şi fără
a aduce atingere dispoziţilor speciale pe care le prevede, se interzice orice discriminare exercitată
pe motiv de cetăţenie sau naţionalitate” .
Vom reține, așadar, pentru a acorda unui cetățean al UE calitatea de lucrător, trebuie să
avem in vedere următoarele considerente: „remunerarea, subordonarea, munca reală și efectivă”2.
Restricții ale liberei circulații a persoanelor in UE se aplică, justificat, pentru motive
de siguranță publică, ordine publică și sănătate publică.
În acest sens, a se vedea :

Articolul 45 TFUE
2
A. Fuerea, Dreptul Uniunii Europene. Principii, acțiuni, libertăți, Ed. Universul Juridic, p. 117.
(ex-articolul 39 TCE)
(1)   Libera circulație a lucrătorilor este garantată în cadrul Uniunii.
(2)   Libera circulație implică eliminarea oricărei discriminări pe motiv de cetățenie între
lucrătorii statelor membre, în ceea ce privește încadrarea în muncă, remunerarea și celelalte
condiții de muncă.
(3)   Sub rezerva restricțiilor justificate de motive de ordine publică, siguranță publică și
sănătate publică, libera circulație a lucrătorilor implică dreptul:
(a) de a accepta ofertele reale de încadrare în muncă;
(b) de a circula liber în acest scop pe teritoriul statelor membre;
(c de ședere într-un stat membru pentru a desfășura o activitate salarizată în conformitate cu
) actele cu putere de lege și actele administrative care reglementează încadrarea în muncă a
lucrătorilor statului respectiv;
(d de a rămâne pe teritoriul unui stat membru după ce a fost încadrat în muncă în acest stat, în
) condițiile care vor face obiectul unor regulamente adoptate de Comisie.
(4)   Dispozițiile prezentului articol nu se aplică încadrării în administrația publică.3

Regimul general actual al liberei circulații

Dreptul fundamental la liberă circulație al lucrătorilor a fost consacrat în diverse

regulamente și directive încă din anii 1960. Regulamentul fondator al libertății de circulație a
lucrătorilor (Regulamentul nr. 1612/68) și Directiva complementară privind eliminarea
restricțiilor de circulație și de ședere (Directiva 68/360 a Consiliului) au fost modernizate de mai
multe ori. În prezent, principalele dispoziții ale UE sunt Directiva 2004/38/CE privind dreptul la
liberă circulație și ședere, Regulamentul nr. 492/2011 privind libera circulație a
lucrătorilor și Regulamentul 2019/1149 de instituire a unei Autorități Europene a Muncii.

1. Drepturile la liberă circulație și ședere ale lucrătorilor

Directiva 2004/38/CE introduce cetățenia UE ca statut de bază pentru resortisanții

statelor membre atunci când își exercită dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul UE. În
primele trei luni, orice cetățean al UE are drept de ședere pe teritoriul unui alt stat membru,
necondiționat și fără a trebui să îndeplinească nicio formalitate în afara cerinței de a deține o
carte de identitate sau un pașaport valabil. Pentru perioade mai lungi, statul membru gazdă poate
solicita cetățenilor să își înregistreze prezența într-un termen rezonabil și care să nu genereze
discriminări.

Dreptul la ședere pentru o perioadă de peste trei luni al cetățenilor Uniunii este în
continuare supus anumitor condiții: pentru a beneficia de acest drept, cetățenii UE care nu
desfășoară activități salariate sau activități independente trebuie să dispună de suficiente resurse,
3
Jurnalul Ofícial al Uniunii Europene, C 202/65/07.06.2016
astfel încât să nu devină o povară pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă,
și să dețină o asigurare medicală. Și studenții și persoanele care urmează cursuri de formare
profesională au drept de ședere; la fel și persoanele aflate în șomaj (involuntar) care s-au
înregistrat ca șomeri.

Cetățenii UE primesc dreptul de ședere permanentă în statul membru gazdă după o

perioadă de cinci ani de ședere legală neîntreruptă.

Directiva a modernizat dispozițiile privind reîntregirea familiei extinzând definiția

„membrului familiei” (limitată anterior la soț/soție, descendenți sub vârsta de 21 de ani sau copii
sau ascendenți aflați în întreținere) pentru a include partenerii înregistrați, dacă legislația statului
membru gazdă consideră că parteneriatul înregistrat este echivalentul căsătoriei. Indiferent de
cetățenia pe care o dețin, acești membri ai familiei au drept de ședere în țara în care se află
lucrătorul.

2. Încadrarea în muncă

Regulamentul nr. 492/2011 stabilește norme privind ocuparea forței de muncă, egalitatea

de tratament și familiile lucrătorilor. Orice resortisant al unui stat membru are dreptul de a-și
căuta un loc de muncă într-un alt stat membru, în conformitate cu reglementările relevante
aplicabile lucrătorilor naționali. Statele membre nu au dreptul să aplice niciun fel de practici
discriminatorii, cum ar fi limitarea ofertelor de locuri de muncă la proprii cetățeni sau cerința
unor competențe lingvistice care depășesc ceea ce este rezonabil și necesar pentru locul de
muncă în cauză. Mai mult, un lucrător mobil are dreptul de a beneficia din partea oficiului
național pentru ocuparea forței de muncă de aceeași asistență ca și cetățenii statului membru
gazdă, precum și dreptul de a rămâne în statul membru gazdă o perioadă suficient de lungă încât
să poată să își caute un loc de muncă, să candideze pentru un post și să fie recrutat. Acest drept
se aplică în același fel tuturor lucrătorilor din alte state membre, fie că au contracte permanente,
fie că sunt lucrători sezonieri sau transfrontalieri sau prestatori de servicii.

În ceea ce privește condițiile de muncă și de încadrare în muncă pe teritoriul statului

membru gazdă, cetățenii unui stat membru care lucrează în alt stat membru au aceleași beneficii
sociale și fiscale și același acces la locuințe ca și lucrătorii naționali. În plus, ei au dreptul la un
tratament egal în privința exercitării drepturilor sindicale.

Normele împotriva discriminării se aplică și copiilor lucrătorilor mobili. Statele membre

ar trebui să-i încurajeze pe acești copii să meargă la școală sau să urmeze cursuri de formare
profesională, pentru a le facilita integrarea.

În cele din urmă, articolul 35 din Directiva 2004/38/CE acordă în mod explicit statelor
membre competența de a retrage orice drept conferit în temeiul directivei, în cazul comiterii unor
abuzuri sau fraude.

3. Jurisprudența privind libera circulație a lucrătorilor

 De la introducerea cetățeniei UE, Curtea de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) a
clarificat interpretarea Directivei într-o serie de hotărâri legate de libera circulație a lucrătorilor.
Jurisprudența din acest domeniu este prezentată într-o bază de date online a Comisiei.

Persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă au drept de ședere pentru o perioadă mai
mare de șase luni (CJUE, cauza Antonissen C-292/89), necondiționat, dacă vor continua să caute
un loc de muncă în statul membru gazdă și au o „șansă reală” în acest sens.

Alte cauze se referă la accesul la prestații sociale. CJUE a extins acest acces pentru
cetățenii UE care își au reședința într-un alt stat membru (cauzele Grzelczyk C-184/99 și D’Hoop
C-224/98). Statutul celor care se află în căutarea unui loc de muncă pentru prima dată a făcut
obiectul unor dezbateri aprinse, întrucât aceste persoane nu au un statut de lucrător de păstrat. În
cauzele Collins C-138/02 și Vatsouras C-22/08, CJUE a statuat că acești cetățeni ai UE au
dreptul de a beneficia de acces egal la prestațiile de natură financiară menite să faciliteze accesul
la piața muncii al persoanelor aflate în căutarea unui loc de muncă; așadar, aceste prestații nu pot
fi considerate „asistență socială”, la care accesul este exclus în temeiul Directivei 2004/38/CE.
Statele membre pot impune însă condiția existenței unei legături reale între persoana aflată în
căutarea unui loc de muncă și piața muncii din statul membru respectiv.

B. Restricții privind libera circulație

Tratatul permite unui stat membru să refuze unui cetățean al UE dreptul de intrare sau
ședere din motive ce țin de ordinea, siguranța sau sănătatea publică. Măsurile de acest tip trebuie
să se bazeze pe comportamentul personal al individului respectiv, iar acest comportament trebuie
să reprezinte o amenințare suficient de gravă și prezentă pentru interesele fundamentale ale
statului. În această privință, Directiva 2004/38/CE prevede o serie de garanții procedurale.

În temeiul articolului 45 alineatul (4) din TFUE, libera circulație a lucrătorilor nu se

aplică locurilor de muncă din sectorul public, deși această derogare a fost interpretată într-un
mod foarte restrictiv de către CJUE, conform căreia numai accesul la locurile de muncă care
implică exercitarea autorității publice și responsabilitatea pentru apărarea interesului general al
statului (de exemplu, securitatea internă sau externă a statului) poate fi limitat la cetățenii statului
în cauză.

Pe durata perioadei de tranziție de după aderarea unor noi state membre se pot aplica
anumite condiții care restricționează libera circulație a lucrătorilor din, către și între aceste state
membre. În prezent, nu există perioade de tranziție în desfășurare.

La 31 decembrie 2020, Brexitul a pus capăt libertății de circulație a lucrătorilor între

Regatul Unit și UE-27. Drepturile cetățenilor din UE-27 care locuiau și lucrau deja în Regatul
Unit și ale cetățenilor Regatului Unit care locuiau și lucrau în UE-27 sunt reglementate de
Acordul de retragere, care permite menținerea dreptului lor de a rămâne sau de a munci, asigură
nediscriminarea și le protejează drepturile de securitate socială. Toate situațiile transfrontaliere
care au început la 1 ianuarie 2021 și ulterior intră sub incidența prevederilor Acordului comercial
și de cooperare UE-Regatul Unit în ceea ce privește securitatea socială.
C. Măsuri de susținere a liberei circulații

Autoritatea Europeană a Muncii, o inițiativă în cadrul Pilonului european al drepturilor

sociale, a fost instituită la 31 iulie 2019. Principalele sale obiective sunt de a asigura mai bine
respectarea normelor UE privind mobilitatea forței de muncă și coordonarea securității sociale,
de a furniza servicii de asistență pentru lucrătorii mobili și angajatori, de a sprijini coordonarea
între statele membre în asigurarea respectării normelor la nivel transfrontalier, inclusiv
inspecțiile comune și medierea pentru soluționarea litigiilor transfrontaliere, precum și de a
promova cooperarea între statele membre în ceea ce privește combaterea muncii nedeclarate.

Agenția integrează sau absoarbe diverse inițiative europene anterioare relevante pentru
mobilitatea forței de muncă, în special portalul mobilității pentru ocuparea forței de muncă,
EURES (servicii europene pentru ocuparea forței de muncă) și platforma europeană împotriva
muncii nedeclarate.