Conferențiar Univ. Dr.

Simona MAȘCA

COORDONARE FISCALĂ

Modulul I: DISPUTELE TEORETICE ŞI OPŢIUNILE PREFERATE ÎN DOMENIUL

FISCAL

Modulul II: CARACTERISTICI COMUNE ŞI ELEMENTE SPECIFICE

DIVERSELOR SISTEME FISCALE

Modulul III: ARMONIZAREA FISCALĂ – REALIZĂRI ȘI NEÎMPLINIRI

Modulul IV. REGLEMENTĂRI EUROPENE ÎN DOMENIUL FISCALITĂȚII

Modulul V: POLITICA FISCALĂ COORDONATĂ ÎN UE

1
MODULUL 1. DISPUTELE TEORETICE ŞI OPŢIUNILE PREFERATE ÎN
DOMENIUL FISCAL

Obiective: 1. Înţelegerea diversităţii soluţiilor în definirea arhitecturii unui sistem fiscal

2. Capacitatea de a distinge între soluţiile alternative după criterii precum
echitatea şi randamentul fiscal
Cuvinte cheie: echitate, randament, impozite directe, impozite indirecte

Unitatea de curs 1: Soluţii alternative de impozitare privite prin prisma echităţii fiscale
şi a randamentului fiscal

Diferenţele sensibile dintre sistemele fiscale practicate de-a lungul timpului şi dintre
sistemele fiscale naţionale folosite astăzi, sunt legate mai ales de principiile aşezate la temelia
impozitelor, interpretate potrivit doctrinei fiscale agreate de putere. Principiile impunerii nu sunt
altceva decât reguli în materie fiscală care stau la baza unui sistem fiscal raţional. Dintre acestea,
cele mai importante fac referire la echitatea fiscală şi randamentul fiscal.

Justeţea impunerii, formulată pentru prima dată de Adam Smith printre maximele în
domeniul impunerii, şi devenită în timp principiul echităţii fiscale, obligă statul să pretindă
fiecăruia impozite, pe cât posibil, în raport cu posibilităţile sale de plată şi nu în funcţie de
avantajele pe care le obţine din partea statului. Şcoala economică clasică avea să repudieze
impozitul per capita, care în aparenţă asigura egalitatea în faţa impozitelor, dar în realitate era
inechitabil, în condiţiile în care capacităţile contributive ale oamenilor sunt extrem de diferite.
În locul acestuia se recomanda impozitul proporţional cu cotă unică, fiecare având de suportat
un impozit cu atât mai mare, cu cât venitul său era mai mare. Şcoala modernă considera
inechitabilă impunerea proporţională, recomandând progresivitatea. În acest caz, impozitul
creşte odată cu venitul, dar mai rapid decât acesta. În zilele noastre, deşi se foloseşte încă pe
scară largă, progresivitatea a intrat şi ea în dizgraţie, cei mai de seamă reprezentanţi ai şcolii
fiscale contemporane recomandând revenirea la impunerea proporţională.

Tot Adam Smith este cel care a afirmat pentru prima dată nevoia ca impozitele să fie
astfel gândite încât să aducă statului un câştig, respectiv randamentul lor fiscal să fie cât
mai ridicat. Aceasta presupune să existe un raport cât mai convenabil între impozitele legal
încasate, care nu trebuie să fie prea apăsătoare, şi cheltuielile ocazionate de aşezarea şi
perceperea lor, care nu trebuie să fie prea ridicate. Dacă impozitul pe venitul anual global a
intrat în dizgraţie, motivul nu este doar acela că progresivitatea lui accentuată nu stimulează
munca suplimentară, ci şi volumul însemnat al cheltuielilor pe care le ocazionează
globalizarea, iar sumele de rambursat sunt de fiecare dată cel puţin duble faţă de cele încasate
suplimentar în urma globalizării.
Astfel de maxime, adaptate mereu şi completate în timp cu reguli noi continuă să stea
la baza politicilor fiscale moderne şi contemporane.

2
 Autorii americani Richard şi Peggy Musgrave tălmăcesc vechile reguli şi adaugă
altele noi, legate de intervenţia reglatoare a statului, formulând următoarele cerinţe care
trebuie să se afle la baza impunerii:
a) impunerea să fie echitabilă, dar fiecare să fie determinat să-şi plătească corect
partea ce-i revine;
b) sistemul fiscal trebuie să permită o administrare eficientă şi nearbitrară şi să fie în
interesul contribuabilului (un lucru greu de respectat astăzi, când sistemele fiscale au devenit
extrem de complicate, iar experţii în ingineria fiscală extrem de solicitaţi);
c) costul administraţiei şi al sistemului de constrângere să fie atât de redus pe cât
permite compatibilitatea cu alte obiective ale sale;
d) impozitele trebuie selecţionate astfel încât să minimizeze influenţa asupra deciziilor
economice luate pe alte pieţe eficiente;
e) structura impozitelor ar trebui să faciliteze folosirea politicii fiscale în legătură cu
obiectivele stabilizării şi creşterii1.
Principiile generale ale fiscalităţii într-o societate liberă şi democratică primesc o interpretare
cu mult mai nuanţată în lucrările unuia dintre cei mai reputaţi reprezentanţi ai şcolii
economice contemporane, laureatul Nobel Maurice Allais. Individualitatea, nediscriminarea,
impersonalitatea, neutralitatea, diferenţierea tratamentului fiscal în raport cu legitimitatea
veniturilor realizate de către plătitori şi lipsa arbitrariului sunt principii care vin să reabiliteze
concepţia liberală clasică în domeniul fiscal şi tehnicile tradiţionale de tratament fiscal. Spre
surprinderea multora, învăţatul francez se opune oricărei discriminări fiscale, reabilitând
neutralizarea impozitelor, amendată de către şcoala modernă, propune renunţarea la
personalizarea impozitelor şi la impozitele sintetice, caracteristici şi tehnici recomandate de
şcoala modernă, dar se pronunţă pentru diferenţierea tratamentului în funcţie de legitimitatea
veniturilor realizate.
Maxima lui A. Smith cu privire la justeţea impunerii, larg acceptată de specialişti, a
devenit cu timpul principiul echităţii fiscale. Acesta este cu predilecţie unul etic şi presupune
existenţa dreptăţii sau justiţiei sociale în materie de impunere. În plan teoretic ideea de echitate
fiscală a primit interpretări diferite, iar din punct de vedere tehnic echitatea este greu de
comensurat. Principalele înţelesuri care sunt asociate acestui concept, sunt sintetizate în cele
ce urmează.
Egalitatea în faţa impozitelor presupune un tratament fiscal nediscriminatoriu şi un
impozit cu totul neutru. Cum însă capacităţile contributive ale cetăţenilor sunt foarte diferite, un
astfel de tratament apare inechitabil. Tocmai de aceea, egalitatea în faţa impozitului reprezintă
altceva decât egalitatea prin impozite. Aceasta din urmă presupune, dimpotrivă, diferenţierea
sarcinilor fiscale ale contribuabililor în raport cu situaţia personală a fiecăruia: mărimea
veniturilor şi/sau a averii, natura şi provenienţa acestora, numărul persoanelor din întreţinere,
etc. Cu timpul astfel de diferenţieri se fac şi în raport cu unele raţiuni de ordin economic,
impozitele fiind activizate ca pârghii fiscale.
Pentru o corectă apreciere a echităţii fiscale trebuie făcută deosebirea cuvenită între
egalitatea aparentă sau matematică şi egalitatea reală sau efectivă a sarcinii fiscale. Dacă

1
Richard A. Musgrave, Peggy B. Musgrave, „Public Finance in Theory and Practice”, Mc. Graw-Hill
Book Company, 1973, p. 118

3
doi angajaţi, care prestează aceeşi muncă şi primesc salarii egale, plătesc şi impozite egale, în
aparenţă, impunerea este echitabilă. În realitate, dacă unul dintre ei este celibatar, iar celălalt
întreţine din salariul său o familie numeroasă, capacitatea lor contributivă este extrem de diferită.
Cum ar trebui procedat pentru ca impunerea lor să fie echitabilă?
Practica a consacrat soluţii diferite în acest sens. Dacă ar fi să ne referim la România,
atunci ar trebui să spunem că majorarea impozitului pentru celibatari şi pentru familiile fără
copii, şi chiar menţinerea unei contribuţii fixe a acestora după renunţarea la impunerea
individuală a salariilor era o măsură cu totul nefirească, deoarece încălca drepturile şi libertăţile
fundamentale ale cetăţenilor. Înlăturarea acestei anomalii s-a făcut abia după 1990 prin stabilirea
impozitului “normal” pentru celibatari şi familiile fără copii şi acordarea de deduceri pentru
familiile cu copii.
Sau, în aparenţă, taxele de consumaţie asigură o perfectă egalitate în faţa impozitelor
pentru toţi cumpărătorii, deoarece fiecare dintre aceştia suportă la cumpărarea aceluiaşi produs
sau serviciu exact aceeaşi taxă. În realitate, impozitele indirecte sunt cele mai inechitabile, ele
devenind regresive în raport cu mărimea veniturilor consumatorilor.
În funcţie de unghiul din care este privită echitatea poate fi orizontală sau verticală.
În primul caz se compară sarcina fiscală pentru două persoane care realizează venituri
egale, dar din surse diferite. Cum trebuie să se facă impozitarea acestor venituri, pentru ca ea să
fie echitabilă?
Răspunsurile diferă de la un autor la altul. Cei cu orientare de stânga, de exemplu, susţin
că veniturile realizate din munca salariaţilor ar trebui să beneficieze de unele facilităţi fiscale
fiind mai uşor impozitate decât cele obţinute, să zicem, din activităţi speculative. Cei mai mulţi
specialişti în domeniu apreciază că la venituri egale trebuie pretinse impozite egale, fără a se
face nici o diferenţiere în raport cu sursa sau provenienţa veniturilor, dacă sursa lor este licită. O
astfel de soluţionare a problemei este în consens cu libertăţile fireşti ale cetăţenilor, fiecare
putând opta pentru calea de obţinere a veniturilor care i se potriveşte cel mai mult.
În cel de-al doilea caz se compară sarcina fiscală pentru două persoane care realizează
venituri din aceeaşi sursă dar de volum diferit. Echitabil este ca cel cu venituri mai mari să
plătească un impozit mai mare, dar nu neaparat proporţional cu venitul realizat. Este larg
acceptată ideea că impunerea cea mai echitabilă ar fi cea progresivă, impozitul crescând odată cu
creşterea materiei impozabile, dar ceva mai rapid decât aceasta. Există desigur adepţi şi
adversari ai progresivităţii impozitelor. Primii, justifică cotele progresive prin nevoia de
intervenţie fiscală pentru atenuarea diferenţierii excesive a averilor în ideea asigurării justiţiei
sociale. Ceilalţi consideră că progresivitatea accentuată nu duce la egalitate în faţa impozitelor,
ci la nedoritul egalitarism fiscal, care subminează interesul pentru muncă, pentru economisire,
pentru acumulare şi pentru asumarea de riscuri.
Adesea echitatea fiscală este apreciată şi în funcţie de criteriile care stau la baza
dimensionării impozitelor. Criteriul avantajelor obţinute de către contribuabil de pe urma
activităţii statului, specific impozitului-compensaţie, a cedat locul, de multă vreme, criteriului
capacităţii de plată, specific impozitului sacrificiu. Am arătat deja, că una din trăsăturile
fundamentale ale impozitelor este, în zilele noastre, dimensionarea acestora în funcţie de
capacitatea contributivă a plătitorilor, astfel că nu vom mai insista aici asupra acestui aspect.

4
 În pofida opţiunilor şi soluţiilor diferite privind funcţiile şi rolul impozitelor, privind
modalităţile de interpretare a echităţii fiscale părerea generală este aceea că pentru ca impunerea
să fie echitabilă câteva condiţii trebuie să fie respectate:
1) impunerea să fie generală sau universală, ceea ce presupune înlăturarea privilegiilor fiscale;
2) să nu se admită sustragerea unora sau a unei părţi a materiei impozabile de la impozitare,
combătându-se cazurile de evaziune fiscală;
3) impunerea generală nu înseamnă însă că nu trebuie să se aplice un tratament diferenţiat
pentru diferiţii plătitori, prin acceptarea unui minim neimpozabil şi stabilirea impozitelor în
funcţie de capacitatea contributivă a fiecăruia;
4) la o anumită putere contributivă sarcina fiscală a unei persoane sau categorii sociale trebuie să
fie comparabilă cu sarcina altei persoane sau categorii sociale cu posibilităţi de plată
asemănătoare.
Cum, de obicei aceste cerinţe nu sunt întrutotul respectate, ci dimpotrivă, există
numeroase abateri de la ele, nu se poate spune că impunerea este, de regulă, echitabilă.
Pentru ca un impozit să aibă un randament fiscal ridicat trebuie să existe un raport cât
mai convenabil între încasările realizate prin perceperea lui şi cheltuielile privind aşezarea şi
încasarea sa. Se mai spune uneori că randamentul impozitului este ridicat dacă se realizează
concomitent maximizarea încasărilor şi minimizarea cheltuielilor efectuate de către aparatul
fiscal. Tributară unei concepţii greşite despre criteriile de optim, după care optimul presupune
maximizarea efectelor (rezultatelor) şi minimizarea eforturilor (cheltuielilor), această idee despre
randamentul fiscal nu poate fi acceptată pentru simplul fapt că încasarea integrală a veniturilor
legale cuvenite statului presupune şi cheltuieli corespunzătoare cu un aparat fiscal adecvat,
capabil să asigure colectarea ritmică a veniturilor şi să intreprindă măsuri pentru evitarea şi
combaterea evaziunii fiscale.
Încasarea integrală a veniturilor cuvenite statului şi chiar sporirea acestora, fără
săvârşirea de abuzuri fiscale, presupune ca impunerea să fie generală, să se asigure prevenirea şi
combaterea evaziunii fiscale şi, în plus, să se raţionalizeze activitatea aparatului fiscal, astfel
încât cheltuielile acestuia să fie cât de mici este cu putinţă, fără însă ca nivelul lor să împieteze
asupra volumului încasărilor din impozite. Oricum am privi lucrurile creşterea randamentului
fiscal al unui impozit presupune ca ritmul de creştere a încasărilor să îl devanseze pe cel de
creştere a cheltuielilor privind aşezarea, perceperea şi controlul asupra impozitului respectiv.
Volumul încasărilor din impozite poate creşte şi prin sporirea presiunii fiscale.
Randamentul fiscal al unui impozit trebuie însă să crească în condiţiile unei presiuni fiscale
constante şi nu prea apăsătoare.
Se afirmă adesea, şi pe bună dreptate, că randamentul fiscal diferă de la un impozit la
altul. Aceste diferenţe apar din mai multe cauze:
1) metodele de evaluare a materiei impozabile folosite au un grad diferit de exactitate, unele
ducând la subevaluare, altele, dimpotrivă, la supraevaluarea acesteia;
2) impunerea separată a veniturilor asigură, de regulă, un randament fiscal mai scăzut decât
impunerea globală asupra veniturilor cumulate;
3) impozitul multifazic sau piramidal este mai consistent decât cel monofazic;
4) folosirea unor cote progresive aduce un randament fiscal mai ridicat decât aplicarea cotelor
proporţionale sau regresive;

5
5) acordarea unor facilităţi fiscale reduce randamentul fiscal, iar suprataxarea îl sporeşte, deşi, de
regulă, ceea ce se pierde printr-un nivel mai scăzut al cotelor se poate compensa printr-un interes
sporit pentru creşterea materiei impozabile.
În domeniul fiscal, legiuitorul este în postura de a alege între impozitele asupra
veniturilor, cele asupra capitalului sau impozitele asupra cheltuielilor, ori să le combine
într-un anumit fel în cadrul sistemului fiscal. De asemenea, pentru o anumită categorie de
materie impozabilă, există soluţii multiple de impozitare. Criteriile care orientează decizia
legiuitorului ţin, cel mai adesea, de echitatea fiscală şi randamentul fiscal diferit al
diverselor soluţii de impozitare.
Obiectul impozitului îl reprezintă de fapt întotdeauna avuţia, însă aceasta nu are
întotdeauna aceeaşi natură economică.
Preluarea la buget a unei părţi din materia impozabilă deţinută de către contribuabil se
poate face în momente diferite:
- fie atunci când contriabuabilul intră în posesia materiei impozabile, fiscul atacând
astfel bogăţia la sursă, acesta fiind impozitul asupra veniturilor;
- fie pe măsură ce aceasta se transformă în patrimoniu consolidat al
contribuabilului, aici intervenind impozitul asupra capitalului;
- fie în momentul în care iese din patrimoniul contribuabilului prin efectuarea unor
cheltuieli, aici intervenind impozitul asupra consumului.

În domeniul impunerii veniturilor, una dintre probleme tehnice ce trebuie soluţionate

vizează următoarea dilemă: impunerea să se facă asupra venitului global realizat de către
contribuabil, să se impoziteze fiecare venit separat, acelaşi contribuabil plătind mai multe
impozite, sau să se combine cele două tehnici de impozitare.
Impunerea venitului global prin cumularea veniturilor realizate de plătitor din surse
multiple permite cunoaşterea situaţiei de ansamblu a contribuabilului şi deci a capacităţii sale
contributive. Permite, de asemenea, personalizarea impozitului în raport cu situaţia fiecărui
plătitor şi aplicarea progresivităţii în impunere. Un astfel de impozit poate fi mai echitabil şi
poate avea un randament fiscal ridicat datorită progresivităţii lui. În schimb, nu este posibilă
diferenţierea tratamentului fiscal în raport cu natura sau provenienţa diferitelor venituri.
Impunerea separată a fiecărui venit prezintă avantajul aplicării unei fiscalităţi
diferenţiate pe tipuri de venituri: o presiune mai uşoară pentru veniturile obţinute din muncă
salariată, una mai aspră pentru veniturile produse de capital şi una medie pentru veniturile mixte.
De asemenea, metodele de evaluare pot fi diferenţiate în raport cu natura veniturilor, la fel ca şi
metodele de încasare. Impunerea separată nu permite, însă, personalizarea impozitului şi nici nu
se potriveşte impunerii progresive. Acest mod de impozitare se foloseşte destul de rar singur. De
obicei, el este însoţit de impunerea asupra venitului global. Are loc, astfel, în prima etapă,
impunerea proporţională a diferitelor venituri, urmată de impunerea progresivă asupra venitului
global. Acest sistem mixt permite cumularea avantajelor specifice celor două tehnici de
impozitare, permiţând atât personalizarea impunerii cât şi progresivitatea acesteia.
Din punct de vedere al randamentului său, impozitul pe venit ar putea fi mulţumitor.
În privinţa echităţii impunerii, acest impozit prezintă cel puţin două avantaje:
1. se aplică asupra unei materii impozabile relevante pentru capacitatea contributivă a
plătitorului;

6
 2. se pretează la personalizarea şi la folosirea progresivităţii, dar fără un control fiscal
exigent face loc evaziunii fiscale.

La fel ca şi în cazul veniturilor, impozitul asupra capitalului poate fi din punct de

vedere al tehnicii de impozitare:
a) impozit asupra patrimoniului, care apare fie global, cu caracter excepţional
(conceput ca un impozit al solidarităţii naţionale, şi introdus pentru procurarea veniturilor
necesare asanării crizelor, pregătirii unui război sau înlăturării efectelor sale), fie ca un impozit
uzual asupra drepturilor de succesiune;
b) impozite analitice (separate) asupra anumitelor elemente ale patrimoniului, care au ca
obiect fie capitalul deţinut (de regulă cel nonproducător de venituri, determinând proprietarul să-
l transforme în capital productiv), fie circulaţia capitalului cu titlu oneros sau gratuit.
În privinţa oportunităţii şi performanţelor impozitului asupra capitalului, părerile sunt
diferite.
Partizanii acestui impozit consideră că este preferabil să se impoziteze iahturile de
plăcere, colecţiile de obiecte preţioase sau terenurile de construcţii deţinute de către marii
proprietari, decât salariile modeste ale muuncitorilor. S-ar putea replica însă, spun unii, că nu
există nici o raţiune să se impoziteze bucăţica de pământ exploatată de către ţăran sau locuinţa
cumpărată cu sacrificii de către funcţionarul public şi să rămână neimpozitate onorariile
vedetelor de cinema sau de sport.
Adversarii impozitului asupra capitalului cosideră că acesta reprezintă un atac la
potenţialul economic al naţiunii, ducând la distrugerea acestuia. S-ar putea replica însă faptul că,
de regulă, impozitul asupra capitalului este moderat, putând fi suportat din venitul produs de
capital, şi nu din substanţa sa.
Dacă acestea sunt pseudoargumentele aduse în întâlnirile electorale, există totuşi aspecte
economice ale impozitării capitalului demne de luat în seamă:
1) stabilirea unui impozit asupra averii globale, alături de un impozit asupra
venitului global permite personalizarea impozitelor şi practicarea unor discriminări pozitive:
salariile, de exemplu, se impozitează o singură dată şi folosindu-se cote suportabile, pe când
veniturile produse de capital sunt supuse unei duble impozitări (mai întâi prin impozitul asupra
venitului global, iar apoi prin impozitul general asupra averii, alături de capitalul care le
produce);
2) impozitul asupra capitalului apasă în special asupra persoanelor în vârstă, care
posedă bogăţiile şi suportă, în Franţa, de exemplu, 70% din impozitul solidarităţii asupra averii,
ceea ce pare inechitabil. Acest segment al populaţiei este însă, mai puţin activ şi mai puţin
dinamic astfel că efectul malthusianist, prezent la impozitul pe venit, are puţine şanse să apară la
impozitul asupra capitalului. In schimb, la impozitul asupra veniturilor, persoanele sub 60 de ani
reprezintă 70% din plătitori, astfel că într-un sistem mixt de impozitare ar putea apare un anumit
echilibru.
3) impozitul asupra capitalului are tendinţa de a deplasa sarcinile fiscale în
special asupra proprietăţilor imobiliare, mai uşor de identificat, deşi, în prezent, prin amploarea
tranzacţiilor de pe piaţa financiară, devine tot mai important impozitul asupra tranzacţiilor
mobiliare;

7
 4) impozitul asupra capitalului, are, de asemenea tendinţa de a descuraja
investiţiile. Dacă un producător doreşte să-şi sporească producţia, el va prefera să angajeze
lucrători în plus (ceea ce poate duce la reducerea şomajului) în loc să efectueze investiţii în
echipamente tehnice performante care vor intra sub incidenţa impozitului asupra capitalului
(aceasta frânând progresul tehnic) .
5) aşezat adesea asupra circulaţiei averii, impozitul asupra capitalului produce
efecte economice nedorite, ducând la sclerozarea pieţei financiare şi la distorsionarea relaţiilor
de succesiune.
În general, impozitul asupra capitalului sub formele sale consacrate şi uzuale privind
averea propriu-zisă, circulaţia şi creşterea averii nu este important ca venit fiscal, deoarece peste
tot în lume statul creează un teren fertil pentru prosperitatea afacerilor şi sporirea avuţiei şi nu
omoară găina care “face ouă de aur”.

Cea de-a treia soluţie alternativă, în opţiunea economică, pe care legiuitorul o poate avea
în vedere atunci când construieşte sistemul fiscal, este aceea de a aşeza impozitul asupra
cheltuielilor de consum ale contribuabilului. Acesta este momentul în care resursele deţinute
de contribuabil ies din patrimoniul său în formă bănească, în schimbul bunurilor şi serviciilor
destinate consumului, pe care acesta le achiziţionează.
În practica fiscală s-au consacrat trei soluţii tehnice pentru impozitarea cheltuielilor
globale:
a) impozitul unic în sarcina producătorului sau al comerciantului;
b) impozitul cumulativ asupra tranzacţiilor;
c) impozitul unic încasat fracţionat sub forma perfecţionată a TVA.
Primele două tipuri au fost în cele mai multe ţări abandonate, preferîndu-se în prezent
impozitul unic încasat fracţionat.
Impozitul unic încasat fracţionat reprezintă o sinteză a impozitului unic asupra
producţiei şi impozitului multifazic asupra tranzacţiilor. S-a încercat astfel ca la acest model
perfecţionat de impozitare să se înlăture neajunsurile specifice impozitelor practicate anterior şi
să se combine avantajele celor două modele consacrate de impozitare.
Modelul a fost introdus în Franţa în aprilie 1954 prin instituirea taxei asupra valorii
adăugate care înlocuia taxa asupra producţiei şi taxa asupra tranzacţiilor, părintele său fiind
Maurice Lauré.
Ideea de la care s-a plecat a fost aceea că fiecare participant la producerea şi
comercializarea unui produs îi adaugă acestuia valoare, iar pentru evitarea impozitărilor repetate
fiecare trebuie să plătească impozit asupra valorii adăugate.
Impozitele speciale asupra anumitor cheltuieli de consum se practică adesea alături
de impozitul asupra cheltuielilor globale.
Prima chestiune care se ridică aici este aceea a alegerii mărfurilor asupra cărora să fie
aşezate aceste impozite speciale.
Există, în acest sens, trei categorii de cheltuieli ce fac obiectul impunerii: cheltuielile
privind bunurile de primă necesitate, cele privind bunurile de lux şi cele privind bunurile de
consum curent.

8
 Alegerea nu este de loc simplă, deoarece aici se confruntă interese diferite. Statul preferă
să aşeze aceste impozite asupra bunurilor de larg consum, de consum curent, cu cerere neelastică
şi, dacă se poate, fără înlocuitori. Explicaţia este simplă: impozitele asupra acestor consumuri
vor avea un randament ridicat şi se vor încasa ritmic la buget. Astfel de impozite sunt însă
indezirabile din punct de vedere al consumatorilor care solicită statului să aplice impozitele
speciale asupra consumului de lux, care nu este indispensabil pentru majoritatea consumatorilor.
Din această confruntare de interese a rezultat cu timpul o soluţie de compromis, în sensul
că taxele de consumaţie speciale au un nivel mai ridicat la bunurile de lux şi la cele care,
consumate abuziv, dăunează sănătăţii, în schimb, bunurile de primă necesitate nu intră sub
incidenţa lor.
A doua problemă care se pune în legătură cu impozitele speciale asupra cheltuielilor de
consum este legată de procedeele tehnice de impozitare. S-au consacrat astfel taxele vamale,
accizele şi monopolurile fiscale.

În practica fiscală cele două tipuri de impozite (directe – asupra veniturilor şi

averilor, şi indirecte – asupra consumului) se folosesc concomitent, locul şi importanţa lor
fiind diferite de la o ţară la alta şi de la o etapă la alta în cadrul aceleiaşi ţări.
Opţiunea pentru o formă sau alta trebuie judecată în raport cu avantajele şi
dezavantajele pe care le oferă fiecare.
Avantajele principale ale impozitelor directe sunt acelea că ele aduc un câştig mare
relativ la cost, sunt rezonabil de sigure în aplicarea lor şi echitabile deoarece apasă mai puternic
asupra acelora ce îşi pot permite să le plătească.
Dezavantajul principal al impozitelor directe este acela că ele constituie un antistimulent
pentru munca ambiţioasă, odihna devenind mai atractivă decât venitul suplimentar. În plus,
tentaţia de sustragere de la plata impozitelor creşte odată cu nivelul acestora în condiţiile în care
capacitatea de autofinanţare se reduce pe măsura creşterii impozitelor. Pentru a suporta
impozitele directe în creştere contribuabilii activi vor mări preţurile, astfel că impozitele directe
apăsătoare vor fi suportate în final nu de către firmele producătoare, ci de către consumatorii
produselor acestora2.
Avantajele principale ale impozitării indirecte sunt acelea că efectele sunt răspândite mai
larg în cadrul comunităţii fiscale, promovându-se un simţ de responsabilitate socială, iar taxa
este adeseori plătită fără ca plătitorul să fie conştient de ea, deoarece ea apare pentru el ca o parte
din preţul de cumpărare a mărfii sau a serviciului furnizat. Taxele indirecte nu au un efect
descurajator asupra efortului, el putând chiar să mărească efortul dacă sunt percepute pentru
bunuri şi servicii dezirabile.
Atâta timp cât nivelul taxei este menţinut rezonabil, astfel încât bunurile să nu fie
inaccesibile oamenilor de rând, efectul stimulator al taxelor indirecte poate mări productivitatea
şi aduce beneficii naţiunii în ansamblul ei. Aceasta este însă un gen de stimulare prin
constrângere, deoarece omul obişnuit pentru a-şi putea procura cele indispensabile traiului
pentru el şi familia sa este obligat să găsească soluţii de sporire a veniturilor, inclusiv prin
prestarea unor munci suplimentare.

2
Vezi Geoffrey Whitehead, Economia, Editura Sedona, Timişoara, 1997,p. 390-393

9
 Se consideră, de asemenea, că impozitele indirecte pot fi folosite pentru promovarea
unor politici dezirabile: accizele mari la tutun pot reduce pericolul cancerului la plămâni, cele
percepute asupra alcoolului pot descuraja consumul abuziv de alcool, cea asupra jocurilor de
noroc poate reduce şansele unora de îmbogăţire fără temei şi slăbiciunile altora care se
hazardează în astfel de jocuri, riscând să piardă totul.
Trebuie spus însă că forţa de influenţare a unor astfel de taxe este totuşi redusă, deoarece
comportamentul consumatorilor este aici puternic marcat de unele capricii sau vicii personale.
Principalul neajuns al impozitării indirecte este caracterul regresiv al acestor impozite, cu
alte cuvinte apasă mai mult asupra celor săraci decât asupra celor bogaţi. Aceste efecte
nefavorabile ale taxării regresive, sunt, într-o oarecare măsură, micşorate, dacă produsele vitale,
indispensabile pentru orice consumator sunt scutite de taxe. Pe de altă parte, apreciază unii
autori, impozitele directe fiind progresive, apasă mai mult asupra celor bogaţi, astfel că folosirea
paralelă a impozitelor directe şi a celor indirecte este de natură să asigure un anumit echilibru.
Nu este mai puţin adevărat că cei cu venituri şi averi mari, având o mare capacitate contributivă ,
suportă mai uşor impozitele mari decât cei cu venturi mai mici şi cu impozite mai reduse.
Un alt neajuns al impozitelor indirecte este acela că aproape toate sunt inflaţioniste,
ducând la revendicări salariale, iar dacă aceste pretenţii sunt rezolvate, fiscul este obligat să
mărească din nou taxele.
Unii susţinători ai impozitelor indirecte consideră că aceste impozite ar putea fi ocolite
prin renunţarea la consumul de bunuri şi servicii la care taxele au un nivel ridicat. În realitate,
statul, de regulă, preferă să arunce taxele de consumaţie tocmai asupra unor bunuri de larg
consum, cu cerere neelastică şi fără înlocuitori, deoarece ele au randament fiscal ridicat. Astfel
de taxe sunt indezirabile din punct de vedere al consumatorilor, care pretind statului să atingă cu
astfel de impozite bunurile de lux care nu sunt indispensabile vieţii. Din această confruntare de
interese a rezultat în multe ţări o soluţie de compromis în sensul că produsele şi serviciile de
strictă necesitate sunt neimpozabile sau pentru ele se practică taxe rezonabile, iar pentru
produsele de lux se pretind taxe mai ridicate, la fel ca şi în cazul produselor care, consumate
abuziv, sunt dăunătoare sănătăţii oamenilor.
Susţinătorii impozitării indirecte consideră că aceste impozite ar fi cele mai echitabile,
asigurând o perfectă egalitate pentru toţi consumatorii, în sensul că oricine cumpără acelaţi
produs sau aceleaşi servicii suportă exact acelaşi impozit. In realitate, impozitele indirecte sunt
cele mai inechitabile, datorită caracterului lor regresiv. În plus, ele nu se pretează nici la minimul
neimpozabil, motiv pentru care, spunea un specialist francez, ele nu se dau în lături nici măcar în
faţa mizeriei. Cu cât omul este mai sărac şi familia sa este mai numeroasă, cu atât impozitele
indirecte au o pondere mai însemnată în ansamblul veniturilor sale.
Adepţii impozitelor indirecte consideră, de asemenea, că acestea ar trece oarecum
neobservate, şi plătindu-se puţin câte puţin, povara lor ar fi mai suportabilă. În realitate, cei
săraci simt povara acestor impozite zilnic şi la fiecare cumpărare.
Patru avantaje ale impozitelor directe erau în mod tradiţional recunoscute:
a) Stabilitatea randamentului fiscal, caracteristică vechilor impozite de repartiţie,
insensibile evoluţiilor conjuncturale, dar intrată în desuetitudine în zilele noastre în condiţiile
impozitului de cotitate la care mărimea depinde de volumul materiei impozabile, sensibil şi el la
schimbările conjuncturale. Această stabilitate este afectată şi de trecerea de la impunerea
proporţională, specifică vechilor sisteme fiscale, la impunerea progresivă a veniturilor.

10
 Desigur că impozitele directe asupra averii sunt, din acest punct de vedere, mult mai
stabile decât cele asupra veniturilor. De aceea, luate în ansamblul lor, impozitele directe sunt şi
astăzi mai puţin sensibile la evoluţiile conjuncturale decât cele indirecte, deci sunt mai stabile în
privinţa randamentului lor.
b) Elasticitatea legală reprezintă cel de-al doilea avantaj recunoscut în mod tradiţional
fiscalităţii directe. Este vorba aici despre sensibilitatea randamentului său la variaţia cotei sale
legale.
Ceea ce caracterizează impozitul direct asupra averii este faptul că, în general, creşterea
cotei sale nu duce la diminuarea meteriei impozaabile. Materia impozabilă (valoarea unei clădiri,
suprafaţă unui teren etc), în virtutea stabilităţii sale se menţine, creşterea cotei ducând doar la
creşterea corespunzătoare a impozitului. Aceasta face ca mărimea impozitului să depindă de
voinţa legiuitorului, şi, într-un fel, de nevoile de resurse ale statului. De altfel, aşa cum am mai
arătat, impozitele asupra capitalului se suportă, de obicei, din veniturile realizate de pe urma
valorificării acestuia, rareori el atacând substanţa averii şi ducând, pe această cale, la diminuarea
acesteia.
Nu acelaşi lucru se întâmplă în cazul impozitelor directe asupra veniturilor, creşterea
cotelor şi a impozitului datorat ducând la diminuarea corespunzătoare a venitului impozabil.
Tocmai de aceea, elasticitatea legală a impozitelor directe îşi are limitele sale. Cum
astăzi, în majoritatea ţărilor, cotele de impozitare au atins un nivel ridicat, creşterea acestora nu
se poate face fără riscul de a provoca reacţii adverse din partea contribuabililor.
c) Costul redus al perceperii reprezintă cel de-al treilea avantaj tradiţional al
impozitelor directe.
Identificarea materiei impozabile şi evaluarea acesteia, relativa ei stabilitate, nu reclamă,
în general, un personal numeros, cu o pregătire superioară şi o remunerare mare. Cu timpul însă,
pe măsură ce numărul contribuabililor a crescut, iar materia impozabilă a devenit tot mai
complexă, metodele de evaluare şi urmărire a materiei impozabile s-au complicat iar aparatul
fiscal a devenit tot mai costisitor.
Este nevoie astăzi de specialişti cu pregătire complexă şi de o dotare costisitoare cu
echipamente electronice de calcul, ceea ce duce la creşterea considerabilă a cheltuielilor de
aşezare, percepere şi control asupra impozitelor, cu un impact direct asupra randamentului
acestora .

În acelaşi timp, declaraţiile fiscale pretinse contribuabililor au devenit tot mai

complicate, aceştia fiind nevoiţi să se adreseze unor oficii specializate care le oferă serviciile în
schimbul unor tarife ridicate. Nu este astfel de mirare faptul că solicitările de deducere din
venitul impozabil a acestor cheltuieli au devenit în unele ţări tot mai insitente.
d) Cel de-al patrulea avantaj tradiţional al fiscalităţii directe este justeţea impunerii.
Odată cu personalizarea impozitelor, luându-se în considerare capacitatea contributivă a fiecărui
plătitor, impozitele directe personale devin cu mult mai echitabile. Și totuşi, acest avantaj, care a
constituit meritul fundamental al fiscalităţii directe, este atenuat în prezent. Motivul principal
este acela că fiscalitatea directă este deseori însoţită de frauda fiscală. Aceasta depinde de
conştiinţa civică a fiecăruia. In condiţiile în care fiscul se străduieşte să identifice şi să evalueze
exact materia impozabilă, dorind să înhaţe cât mai mult din aceasta, conştiinţa fiscală devine mai
elastică, iar contribuabilii încearcă să ocolească impozitele, atunci când acestea sunt apăsătoare.

11
 Constatăm deci că avantajele tradiţionale ale impozitelor directe se menţin şi în prezent,
dar sunt cu mult mai atenuate decât în trecut.
Dacă avantajele cunoscute ale impozitelor directe sunt mult atenuate astăzi, în schimb,
dezavantajele acestora au devenit tot mai evidente. Se invocă, în mod tradiţional patru
inconveniente esenţiale ale fiscalităţii directe.
a) Încetineala cu care impozitele directe ajung la dispoziţia fiscului este primul
inconvenient al acestora. Ea se datorează decalajului în timp, care există, de obicei, între
momentul în care se dobândeşte materia impozabilă şi momentul în care trebuie declarată
obţinerea ei şi trebuie vărsat impozitul aferent. De regulă, venitul realizat în anul în curs este
înscris în declaraţia fiscală întocmită la începutul anului viitor. Urmează o perioadă de control şi
calcul al impozitului, de avizare a contribuabilului în privinţa debitului fiscal datorat, astfel că
impozitul se varsă la buget cu o mare întârziere faţă de momentul în care se obţine venitul. Este
vorba, în speţă despre veniturile incidentale realizate din activităţi independente. Dezavantajul
încasării întârziate a acestor impozite sporeşte atunci când inflaţia este prezentă, deoarece
impozitele se încasează în bani depreciaţi. De aceea, există preocuparea pentru indexarea lor cu
indicele inflaţiei. Acest neajuns a fost atenuat şi prin introducerea vărsămintelor provizorii în
timpul anului, regularizarea urmând să se facă la începutul anului viitor, când se cunosc
veniturile realizate efectiv în anul încheiat.
În cazul veniturilor încasate periodic din activităţi dependente încasarea se face, de
regulă, lunar, după dictonul “plăteşte pe măsură ce câştigi”, astfel că perfecţionarea tehnicilor de
vărsare a atenuat mult acest inconvenient al fiscalităţii directe. El este mult mai redus acolo unde
utilizarea tehnicilor informatice de aşezare şi percepere a impozitelor a accelerat mult încasarea
impozitelor la buget.
b) Ostensibilitatea prelevării reprezintă cel de-al doilea inconvenient al impozitelor
directe. Ele lovesc contribuabilul în mod făţiş şi fără menajamente, iar acesta nu are nici
posibilitatea să transmită povara sa fiscală asupra altora. De aceea, impozitele directe provoacă
reacţii cu atât mai dure din partea contribuabililor, cu cât ele sunt mai apăsătoare. Calea
obişnuită este aceea a evaziunii fiscale.
c) Inechitatea impunerii este al treilea neajuns al fiscalităţii directe, deoarece ea
loveşte în mod inegal diferitele clase sau pături sociale. Astăzi, în Franţa, de exemplu, se
consideră că impozitele directe lovesc prea greu salariaţii sau beneficiarii veniturilor din valori
mobilare ale căror venituri sunt cunoscute cu exactitate, iar impozitele sunt reţinute la sursă. In
cazul agricultorilor, fiscalitatea directă este mai lejeră, datorită dificultăţii evaluării exacte a
veniturilor acestora. Acelaşi lucru este valabil şi pentru profesiile liberale care invocă secretul
profesional pentru a scăpa de investigaţiile fiscale3.
d) Cel de-al patrulea neajuns al impozitelor directe este de dată mai recentă. El a apărut
în condiţiile creşterii complexităţii sistemelor fiscale, ceea ce reclamă personal cu înaltă
calificare, cu solide cunoştinţe juridice, economice şi mai ales contabile, o dotare adecvată cu
tehnică performantă de calcul şi o suficientă instruire a contribuabililor pentru ca aceştia să-şi
întocmească corect declaraţiile lor fiscale.

3
Cf. Conseil des impots: Cinquieme Rapport de la Republique relatif a l’impositation des benefices agricoles, Journaux
Officiels, 1980, nr. 335 (vezi P. M. Gaudemet, J. Molinier, op. cit., p. 147).

12
Impozitele indirecte au avantajele şi neajunsurile lor. Spre deosebire de impozitele directe, la
cele indirecte avantajele tradiţionale sunt tot mai însemnate astăzi, când vechile lor
inconveniente sunt mult atenuate în prezent.
Principalele avantaje ale impozitelor indirecte sunt următoarele:
a) au un randament fiscal ridicat;
b) reprezintă un instrument de anesteziere a contribuabilului care nu are
reacţii adverse deoarece în general el nu conştientizează faptul că atunci când cumpără unele
mărfuri sau servicii suportă şi taxele de consumaţie adăugate la preţ. Acest lucru devine
cunoscut acolo unde comercianţii sunt obligaţi să afişeze şi să înscrie disctinct pe bonul de
vânzare accizele şi TVA adăugate la preţ.
c) au o oarecare elasticitate: elasticitatea legală însoţeşte impozitele indirecte
aşezate asupra bunurilor de strictă necesitate, dar este mai redusă în cazul celorlalte bunuri şi
servicii la care creşterea cotei legale duce la reducerea cererii. Impozitele indirecte au însă o
mare elasticitae economică. Ele sunt sensibile la evoluţiile conjuncturale astfel că încasările
cresc atunci când producţia şi vânzările sunt în creştere şi se diminuează în faza de recesiune.
d) rapiditatea încasării este un avantaj considerabil al impozitelor indirecte, ele
plătindu-se pe măsura producerii operaţiilor ce fac obiectul taxării.

Dezavantajele principale ale impozitelor indirecte sunt următoarele:

a) reclamă cheltuieli însemnate privind perceperea lor, motiv pentru care la
unele dintre ele s-a renunţat, iar altele se menţin mai degrabă din raţiuni economice şi nu
financiare (unele taxe vamale de exemplu).
b) sunt incomode pentru contribuabili datorită formalităţilor de percepere şi
controlului la care aceştia sunt supuşi.
c) sunt inechitabile datorită regresivităţii lor şi lipsei minimului neimpozabil. În
ţările dezvoltate acest inconvenient este mult atenuat datorită detaxării bunurilor vitale şi supra
taxării consumului de lux, precum şi datorită prezenţei aşa-zisului impozit negativ pentru
persoanele cu venituri modeste şi familii numeroase.
d) descurajează unele activităţi economice, ducând la sclerozarea pieţei
imobiliare sau la reducerea schimburilor internaţionale. In multe ţări s-au luat măsuri de corijare
a acestui neajuns prin detaxarea exportului şi restituirea impozitelor din amonte pentru
exportatori, restituirea TVA pentru străini la ieşirea din ţară pentru mărfurile cumpărate,
detaxarea consumului de benzină pentru vizitatori străini în scopul încurajării turismului etc.
Cunoscând avantajele şi neajunsurile impozitelor indirecte putem spune că în unele ţări
ele sunt preferate de către stat din mai multe motive:
- reprezintă o cale de procurare rapidă a unor venituri abundente pentru buget,
fără a provoca reacţii adverse din partea contribuabililor;
- asigură un oarecare echilibru în distribuirea sarcinilor fiscale dat fiind faptul că
ele sunt suportate mai greu de către cei cu venituri mici şi cu familii numeroase, în condiţiile în
care impozitele directe apasă mai mult asupra celor bogaţi.
- au un oarecare rol compensator, atenuând exagerările ce pot apare datorită
exonerărilor excesive realizate prin personalizarea impozitelor.

13
 Unitatea de curs 2: Opţiuni preferate în construirea sistemului fiscal

Punând în balanţă avantajele şi neajunsurile diverselor soluţii de impozitare, s-au

conturat în timp câteva reguli în impunere, fiind tranşate mai mult sau mai puţin opţiunile
fiscale. Varietatea în adoptarea unei soluţii sau a alteia se explică prin preferinţa sau
orientarea unui legiuitor sau a altuia, dar şi a contextului economic şi respectiv a obiectivelor
macroeconomice pe care le are în vedere.
Zece reguli în impunere pot fi totuşi delimitate.
1. Impozitele trebuie să fie echitabile, iar acest deziderat poate fi atins numai asigurând
echitatea prin impozite, echitatea pe orizontală, respectiv echitatea pe verticală.
2. Randamentul fiscal al impozitelor trebuie să fie consistent, ceea ce, in extremis, se
poate realiza prin adoptarea unei soluţii de impozitare globală, impunere progresivă,
sau suprataxarea consumului de bunuri dăunătoare sănătăţii.
3. Încasările din impozite trebuie să fie elastice la creşterea cotei (elasticitate legală) şi în
fazele de boom economic (elasticitate economică), dar să fie stabile la reducerea cotei
(stabilitate legală) şi în fazele de recesiune (stabilitate economică).
4. Sistemul fiscal trebuie să aibă în arhitectura sa mai multe impozite şi nu doar unul
singur, pentru a asigura o impunere generală.
5. Impozitele de tip personal trebuie să fie preferate celor de tip real.
6. Impozitele trebuie să se stabilească asupra avuţiei în toate formele sale (venit, capital,
cheltuială), căci unele au avantajul randamentului fiscal (impozitul pe cheltuieli), iar
altele au avantajul echităţii (impozitul pe venit, impozitul pe avere).
7. Impozitele trebuie să fie şi din categoria celor directe şi din a celor indirecte, căci
unele au avantajul randamentului fiscal (impozitele indirecte), iar altele au avantajul
echităţii (impozitele directe).
8. Impozitele trebuie să fie diferenţiate în raport cu criterii de ordin economic, să fie
activizate şi să intervină ca pârghii fiscale pentru modelarea comportamentelor
plătitorilor.
9. Impozitele trebuie să fie diferenţiate în raport cu criterii de ordin social, aşa încât să
fie atinse obiectivele macroeconomice cu privire la distribuţia veniturilor în societate
10. Impozitele nu ar trebui să se modifice în preajma alegerilor electorale.

Un loc aparte în preocupările legiuitorului fiscal atunci când concepe arhitectura

sistemului fiscal, îl deţine arbitrajul între impozitarea proporţională şi cea progresivă. Este
vorba, în fapt, de variaţia cotei impozitului în raport cu mărimea materiei impozabile. Din acest
punct de vedere impozitul poate fi proporţional sau progresiv.
În cazul impozitului proporţional, cota este constantă astfel că impozitul creşte
proporţional cu mărimea materiei impozabile. În cazul impozitului progresiv, cota impozitului
creşte odată cu volumul materiei impozabile.
Progresivitatea nu se pretează însă la orice fel de materie impozabilă. Nu se poate
concepe, de exemplu, un impozit progresiv asupra consumului, deoarece cumpărătorul va
cumpăra puţin câte puţin din produsul necesar, pentru a ocoli progresivitatea. De aceea,
impozitul progresiv este potrivit acelei materii impozabile care nu se poate împărţi în mai multe
părţi, având un caracter global (patrimoniul succesoral, venitul global etc.).

14
 În ciuda complexităţi sale, progresivitatea prezintă o serie de avantaje legate de
randamentul impozitelor, de echitatea impunerii şi de impactul economic al impozitelor.
Desigur că progresivitatea asigură un randament fiscal mai ridicat decât impunerea
proporţională. Ea presupune impozitarea marilor venituri cu cote care n-ar putea fi suportate de
cei cu venituri modeste. S-ar putea spune că impozitând mai aspru veniturile mari, statul
recuperează ceea ce pierde acordând facilităţi fiscale celor cu venituri mici. O astfel de
compensare nu este însă sigură.
Progresivitatea asigură un randament fiscal diferit în funcţie de modul de distribuire a
bogăţiei între cei care o deţin. Dacă aceasta este concentrată în cea mai mare parte în mâinile
câtorva persoane extrem de bogate, marea masă a populaţiei deţinând o pondere scăzută, atunci
este sigur că progresivitatea asigură un randament ridicat al impozitelor. Nu acelaşi lucru se
întâmplă dacă stratificarea socială nu este aşa pronunţată, iar pătura mijlocie a populaţiei deţine
partea cea mai însemnată din avuţia naţională, sau atunci când datorită numărului lor extrem de
mare cei cu averi mai modeste deţin o parte însemnată a avuţiei.
Impunerea proporţională asigură, în aparenţă, o perfectă egalitate în faţa impoztelor
deoarece cu cât venitul este mai mare cu atât creşte şi impozitul datorat. Egalitatea în faţa
impozitelor nu înseamnă însă că impunerea este şi echitabilă deoarece gradul de suportabilitate
este extrem de diferit, în raport cu mărimea venitului fiecăruia.
Se poate spune că nu suportă la fel un impozit proporţional de 20% cel care realizează
venituri la nivelul pragului de supravieţuire şi cel care realizează venituri mari, cu mult peste
nevoile sale obişnuite.
Există însă o mulţime de impozite indirecte, care, datorită regresivităţii lor sunt evident
inechitabile.
De aceea, se consideră că pentru a asigura echilibrul de ansamblu în cadrul sistemului
fiscal este justificată impunerea progresivă în cazul impozitleor directe, suportate mai ales de
către cei bogaţi, în felul acesta atenuându-se o mai mare nedreptate provocată de impozitele
indirecte a căror povară apasă mai ales asupra celor săraci.
În privinţa incidenţei sale se poate spune că progresivitatea are efecte contradictorii.
Opunându-se concentrării bogăţiei în mâinile câtorva capitalişti privilegiaţi, ea are un
impact social favorabil, dar poate avea consecinţe economice nedorite. Progresivitatea
accentuată descurajează economisirea, iar capacitatea de economisire este prezentă mai ales la
cei cu venituri mari. Descurajarea economisirii poate avea efecte nefavorabile asupra
investiţiilor private şi asupra creşterii avuţiei naţionale.
Remediile în acest caz sunt fie exonerarea veniturilor reinvestite, fie îngheţarea cotelor
progresive la un anumit nivel astfel încât ele să nu descurajeze creşterea veniturilor şi să nu ducă
la confiscarea acestora.
Există, de altfel, mai multe tipuri de progresivitate, progresivitatea pe clase şi
progresivitatea pe tranşe fiind cele mai cunoscute.
Progresivitatea pe clase de venituri (simplă) este mai simplă. In acest caz materia impozabilă
este secţionată pe clase în raport cu mărimea ei, cotele cresc pentru fiecare clasă următoare, iar
impozitul se stabileşte prin aplicarea cotei corespunzătoare clasei de încadrare a venitului asupra
întregului venit realizat. Sunt dezavantajaţi cei care se află în imediata apropiere a clasei
anterioare, deoarece întregul venit este impozitat cu cota aferentă clasei de încadrare. Desigur că

15
aceasta poate incita la fraudă fiscală, contribuabilul ce realizează un anumit venit fiind preocupat
să nu trecă în clasa următoare, dacă cota care urmează îl dezavantajează puternic.

Progresivitatea pe tranşe (compusă) înlătură neajunsul semnalat mai înainte, deoarece în acest
caz materia impozabilă este împărţită pe tranşe, pentru fiecare tranşă este fixată o anumită cotă
(cotele cresc desigur de la o tranşă la alta), iar impozitul total, aferent venitului realizat se
stabileşte prin însumarea impozitelor parţiale calculate pentru fiecare tranşă de venit.
Progresivitatea pe tranşe este astfel mai echitabilă decât cea pe clase, ea menţinându-se
continuă, limitându-se la nivelul maxim al cotei pentru ultima tranşă. În acest caz, toţi
contribuabilii, indiferent de mărimea venitului realizat, vor suporta pentru aceeaşi tranşă de venit
acelaşi impozit. Trebuie delimitată aici cota marginală, care se aplică tranşei superioare de
impozitare doar pentru segmentul de venit aferent acelei tranşe, de cota reală sau medie ce se
obţine ca un raport procentual între totalul impozitului datorat şi totalul venitului supus
impozitării.
Degresivitatea constă în reducerea cotei de impozitare pe măsură ce ea atinge nivele mai
puţin importante ale materiei impozabile. Impozitul degresiv apare astfel ca un impozit
progresiv privit invers, adică, în loc să se pornească de la micii contribuabili şi cota să crească pe
măsură creşterii materiei impozabile, se porneşte de la marii contribuabili şi cota se reduce pe
măsură ce ea atinge contribuabili mai puţin înstăriţi.
Impunerea degresivă prezintă un dublu avantaj: pe de o parte ea scoate în evidenţă faptul că
există o limită superioară a cotei (cea de plecare) ce nu va putea fi nicidecum depăşită, pe de altă
parte ea are un avantaj de ordin psihologic, putându-se constata înlesnirile acordate micilor
contribuabili şi nu suprataxarea marilor contribuabili, ce iese în evidenţă în cazul progresivităţii.
Progresivitatea cu minimum neimpozabil şi taxă constantă . Într-un sistem de impozitare în
care cota legală este fixă, însă există un minim neimpozabil, constant şi deductibil din materia
impozabilă, cota reală a impozitului este progresivă.
Cota reală creşte pe măsura creşterii materiei impozabile, apropiindu-se de aceasta, dar
nu o atinge şi nu o poate depăşi niciodată datorită existenţei minimului neimpozabil.

În general, cota legală declarată nu este suficient de revelatoare pentru presiunea fiscală pe care
o induce asupra contribuabilului, importante în aprecierea acesteia, fiind deopotrivă, deducerile
care operează, respectiv modul de evaluare a bazei de impozitare.

16
 Modulul II: CARACTERISTICI COMUNE ŞI ELEMENTE SPECIFICE
DIVERSELOR SISTEME FISCALE

Obiective: 1. Înţelegerea cadrului comun pe care se construieşte orice sistem fiscal;

2. Înţelegerea diversităţii soluţiilor adoptate în sistemele fiscale
Cuvinte cheie: categorii impozabile, sistemul cotelor de impunere, deduceri reale şi
forfetare, impunere separată, impunere globală

Unitatea de curs 1: Modele generale de impozitare directă şi indirectă

În pofida unei largi diversităţi în privinţa modului de reglementare a calculului

diferitelor impozite, în ţări diferite, un cadru comun se poate identifica totuşi.
Spre exemplu, metodologia de calcul a impozitelor asupra veniturilor persoanelor
fizice, în mod unitar, impune parcurgerea unor etape, aşa cum sunt sintetizate în cele ce
urmează:
- Precizarea contribuabililor în sarcina cărora se stabileşte acest tip de impozit;
- Identificarea materiei impozabile supusă taxării;
- Identificarea metodelor pentru evaluarea materiei impozabile specifice;
- Determinarea bazei de calcul a impozitului;
- Identificarea cotelor legale în baza cărora se determină impozitul datorat;
- Precizarea metodologiei de calcul a impozitului datorat.
În mod unitar, toate sistemele fiscale şi metodologiile specifice respectă succesiunea
acestor faze, însă diversitatea intervine în adoptarea unei soluţii sau a alteia în domenii
precum:
A) definirea conceptului de venit şi stabilirea categoriilor impozabile;
B) ajustarea materiei impozabile evaluate (definirea elementelor care corectează materia
impozabilă evaluată);
C) stabilirea cotelor legale (definirea sistemului cotelor şi a modului de calcul a
impozitului);
D) ajustarea impozitului (identificarea acelor elemente care corectează impozitul calculat
în vederea determinării impozitului de plată).
Modelul american, spre exemplu, ia în calcul nediferenţierea deducerilor în raport cu
tipul venitului, aplicându-se venitului global, în vreme ce modelul european diferenţiază
deducerile pe categorii de venit, iar în cazul în care impunerea este una globală, se practică, în
completare o serie de deduceri nediferenţiate aplicate venitului global.
În toate sistemele fiscale, impozitul asupra veniturilor persoanelor fizice este perceput ca
un impozit direct, dat fiind faptul că subiectul acestui impozit şi suportatorul lui sunt una şi
aceeaşi persoană fizică. Obiectul acestui impozit îl constituie venituri aparţinând persoanelor
fizice, împărţite, de regulă, într-un număr de 8-10 categorii. Baza de impozitare se determină,
după o formulă generală, care ia următoarea formă:
Baza de impozitare = (Venit brut + Majorări – Cheltuieli deductibile) – Deduceri
suplimentare – Pierderi
Deducerile, la rândul lor, pot fi:
- separate: aplicate distinct fiecărei categorii de venit;

17
- globale: aplicate venitului global;
- mixte: unele aplicate separat fiecărei categorii de venit, şi în completare, alte deduceri aplicate
venitului global
Deducerile pot fi stabilite în mod diferit, pe baze:
- reale (în cazul veniturilor mari); sau
- forfetare (în cazul veniturilor mici).
“Manipularea” deducerilor în sensul majorării/diminuării lor, permite activizarea
impozitului ca şi pârghie fiscală, o strategie la îndemâna tuturor autorităţilor fiscale. Acest lucru
se întâmplă mai ales în sistemele fiscale cu impunere globală, unde posibilităţile de
“manipulare” a cotelor sunt reduse.
Cotele utilizate în taxarea veniturilor persoanelor fizice sunt fie fixe, stând la baza unui
impozit proporţional, fie crescătoare, fundamentând un impozit progresiv pe tranşe. De cele mai
multe ori, cota nu se aplică unitar tuturor categoriilor de venit; cote diferenţiate se înregistrează
mai ales pentru veniturile din jocuri de noroc, specula cu proprietăţi imobiliare, caz în care se
aplică suprataxarea, sau în cazul câştigurilor din vânzarea activelor care nu constituie speculă,
caz în care se oferă facilităţi fiscale.
“Manipularea” cotelor în sensul majorării/diminuării lor, permite activizarea impozitului
ca şi pârghie fiscală.
Impunerea veniturilor persoanelor fizice se încadrează în una dintre următoarele forme:
- impunere separată a veniturilor;
- impunere globală a veniturilor, care la rândul său, se realizează sau
- la nivel de individ, sau
- la nivel de cămin fiscal.
Impozitul pe veniturile persoanelor fizice, odată calculat, poate fi corectat în sensul
majorării prin aplicarea unui impozit minim alternativ, sau în sensul diminuării prin aplicarea
creditelor de impozit. Creditele de impozit iau fie forma unei proporţii bine definite din categorii
specifice de cheltuieli, fie forma creditului fiscal extern.

Similar taxării veniturilor persoanelor fizice, şi în cazul veniturilor persoanelor

juridice, se pot identifica câteva elemente comune sistemelor de taxare din diverse ţări. Regăsit
sub diverse denumiri, respectiv impozit pe profit, impozit pe veniturile microîntreprinderilor,
impozit pe societăţi (Franţa), impozit asupra corporaţiilor, rămâne un impozit controversat în
condiţiile cooexistenţei lui cu impozitul pe veniturile personale ale proprietarilor societăţii
Caracterul direct al acestui impozit este confirmat în toate sistemele fiscale, dată fiind
identitatea între subiectul şi suportatorul impozitului, respectiv persoana juridică. Obiectul
impozitului îl constituie profitul sau venitul (cifra de afaceri) persoanei juridice.
Baza de impozitare (de calcul) se determină ca mai jos:
Baza de impozitare = Venituri impozabile – Ch deductibile
Într-o manieră şi mai explicită,
Profitul impozabil = venituri realizate din orice sursă – cheltuieli ocazionate –
venituri neimpozabile + cheltuieli nedeductibile.
În mod unitar, prin cheltuieli deductibile se înţeleg cheltuielile aferente veniturilor
obţinute. Deductibile în general sunt: achiziţiile, cheltuielile de cercetare-dezvoltare, cheltuieli
de transport, cheltuieli de publicitate, cheltuieli cu perfecţionarea programelor informatice etc.

18
Nu toate categoriile de cheltuieli deductibile se deduc în totalitatea lor, iar altele trebuie să
întrunească o serie de condiţii pentru a fi deduse. Spre exemplu, cheltuielile cu remuneraţiile
vărsate salariaţilor sunt deduse dacă corespund unei munci efective (pentru servicii prestate) şi
dacă nu sunt excesive (sunt rezonabile). Pe de altă parte, de regulă, deductibilitatea dobânzilor
datorate este limitată în raport cu gradul de îndatorare, iar cheltuielile cu dobânzile nedeductibile
se reportează. Deductibilitatea dividendelor rămâne o chestiune controversată; deşi justificată, ea
este rezolvată parţial în sistemele fiscale, sau absența ei este uneori compensată prin alte măsuri.
Deductibilitatea cheltuielilor cu investiţiile, prin amortizare prezintă un important element
comun, acela conform căruia deductibilitatea acestui tip de cheltuială este limitată; varietatea
intervine la nivelul metodelor aplicate pentru calculul amortizării.
Baza de impozitare se transformă în bază de calcul a impozitului după ce sunt operate o
serie de deduceri fiscale, dacă este cazul.
Cotele legale reglementate în impozitarea profiturilor nu urmează un model unitar de
taxare, putând fi sau fixe sau crescătoare, aflându-se fie la baza unui sistem proporţional de
impunere, fie a unuia progresiv. Mai mult, cotele reglementate în fiecare ţară nu sunt
întotdeauna unice, aplicându-se uneori cote diferenţiate (de ex, cote mai mici pentru micile
întreprinderi şi cote superioare pentru firmele neplătitoare a impozitului pe dividende).
Impozitul pe profit/societate, odată determinat prin aplicarea cotelor legale la baza de
calcul, el poate fi corectat, fie în sensul scăderii prin aplicarea creditelor fiscale, fie în sensul
majorării prin aplicarea unui impozit minim, a taxei minime alternative sau a impozitului
forfetar. Aceasta din urmă este o măsură prin care fiscul se protejează de reduceri excesive şi
poate nemeritate a sarcinilor fiscale, asigurând prin aceste măsuri un randament fiscal minim.

Taxarea averilor în diferite sisteme fiscale prezintă poate cea mai largă diversitate,
identificarea unui cadru comun fiind un lucru extrem de dificil. Dincolo de faptul că fiecare
autoritate naţională are reglementări proprii, o parte dintre atribuţiile în acest domeniu sunt
transferate autorităţilor colectivităţilor locale care, în anumite limite, pot stabili metodologii
proprii de calcul şi încasare a impozitelor pe avere.
Totuşi, putem afirma că indiferent de sistemul fiscal de referinţă, contribuabilii obligaţi
la plata impozitului pe proprietate sunt acele persoane fizice şi/sau juridice care deţin patrimonii.
Iar materia impozabilă o reprezintă capitalul, înţeles ca fiind acel element al bogăţiei care
prezintă o anumită stabilitate, bogăţia consolidată în patrimoniul contribuabilului, averea sau
patrimoniul acestuia.
În arhitectura sistemelor fiscale europene, soluţiile sau modelele de impozitare a
capitalului iau următoarele forme din perspectiva obiectului impunerii:
- Impozit pe averea propriu-zisă;
- Impozit pe circulaţia averii (cu titlu oneros sau gratuit);
- Impozit pe creşterea averii (cu precizarea că plus-valoarea mobiliară/imobiliară este
taxată în categoria veniturilor).
Dacă aceste tipuri de impozite pe capital sunt prezente în majoritatea sistemelor fiscale,
nu există însă un consens cu privire la oportunitatea personalizării unui astfel de impozit. Cei
care acceptă acest lucru, promovează impozitul asupra patrimoniului global aparţinând unei
persoane. Alternativa şi cea mai uzuală soluţie este impozitul analitic asupra elementelor de

19
patrimoniu. Soluţia hibrid, întâlnită şi ea în practică, este cea a impunerii globale completată cu
impunerea analitică.

Modelul de impozitare cel mai bine conturat şi generalizat în UE, este cel al taxării
consumului prin TVA, accize şi taxe vamale (acestea din urmă vizează importurile din
exteriorul UE).
Taxa pe valoarea adăugată este invenţia francezilor, fiind răspândită în întreaga UE
începând cu 1968 şi apoi în întreaga lume; TVA a devenit impozitul general pe consum cu cea
mai mare răspândire. Trei trăsături fundamentale îl definesc:
- Este un impozit indirect : suportatorul este consumatorul final, diferit de persoana care
are obligaţia vărsării TVAului;
- Este un impozit general pe consum care se aplică livrărilor de bunuri şi prestărilor de
servicii;
- Este un impozit cu plăţi fracţionate, ceea ce îl face neutru în raport cu structura
sistemelor de producţie şi distribuţie.
În fapt, neutralitatea fiscală a TVA este asigurată pe două dimensiuni:
- internă – suma taxei adăugate la preţul de vânzare al produsului este aceeaşi indiferent
de numărul stadiilor de prelucrare şi distribuţie;
- externă – aceeaşi sumă a taxei este adăugată produselor similare fabricate pe teritoriul
naţional ca şi celor importate.
Accizele sunt reglementate şi ele într-o manieră unitară în ţările UE, caracterizându-se
prin:
- Sunt taxe speciale pe consum introduse cu scopul de a limita consumul anumitor bunuri;
- Sunt vizate în primul rând următoarele 4 categorii de produse: alcool şi băuturi alcoolice,
tutun şi produse din tutun, uleiuri minerale, energie electrică;
- principiul de accizare: taxarea se face la darea în consum, adică acciza este achitată
întotdeauna în ţara consumatorului şi în beneficiul acesteia;
- Sunt stabilite în echivalent EUR/um eventual combinată cu o acciză ad-valorem.

Unitatea de curs 2: Particularităţi ale sistemelor fiscale

Particularitățile sistemelor fiscale rezultă prin compararea lor care, dincolo de

identificarea modelului general de taxare, permite și identificarea anumitor elemente care le
diferențiază.
Specificul taxării în fiecare țară membră a UE, se poate identifica pe baza
informațiilor furnizate în volumul Taxation trends in the European Union, 2019 edition.
Statele europene pot fi comparate, din perspectiva următoarelor criterii:

1. Structura și evoluția încasărilor din impozite;

2. Direcția și conținutul reformelor fiscale de dată recentă;
3. Principalele caracteristici ale sistemelor de taxare.

20
 Unitatea de curs 3: Factorul fiscal, determinant al migraţiei internaţionale a
capitalurilor

Diferenţele de ordin fiscal care apar prin comparaţia diverselor sisteme fiscale,
rezultând din particularităţile pe care le prezintă acestea în raport cu un model general de
impunere, pot influenţa decizia de investire a deţinătorilor de capitaluri care au posibilitatea
de a-şi plasa resursele în zonele cu fiscalitate mai redusă.
Prin urmare, politica fiscală a unui stat constituie unul dintre factorii care pot afecta
deciziile de plasare a capitalurilor la scară globală. Însă nu toate măsurile de politică fiscală
au aceeaşi forţă de influenţare asupra migraţiei internaţionale a capitalurilor. În plus, factorul
fiscal nu se găseşte întotdeauna printre „favoriţi” atunci când specialiştii enumeră
determinanţii fluxurilor internaţionale de capitaluri, alţii fiind preferaţi: riscul de ţară, costul
forţei de muncă, dimensiunea pieţei, nivelul corupţiei, stabilitatea macroeconomică,
stabilitatea instituţională.
Totuşi, larg acceptată este ideea conform căreia politicile promovate într-o ţară
influenţează decizia de investire. În mod particular costul forţei de muncă, presiunea fiscală,
infrastructura, politica comercială şi de schimb, şi în general o politică orientată spre
stabilitatea macroeconomică are menirea de a atrage capitaluri.
O mare parte dintre studiile empirice demonstrează insuficienţa factorului fiscal ca şi
motor de captare a capitalurilor străine, alţi factori de atractivitate trebuind să fie prezenţi,
poate chiar mai importanţi decât avantajele de ordin fiscal. Economiile de dimensiuni reduse
nu au capacitatea de a se impune în competiţia atragerii capitalurilor străine în faţa marilor
economii, doar prin oferirea de avantaje fiscale. Dimensiunea pieţei în ţara de implantare este
un factor mai relevant decât rata de impozitare a profitului pentru formularea deciziei de
investire.
Oarecum surprinzător este faptul că anumite ţări, în pofida regimului fiscal complet
neatractiv, reuşesc să atragă numeroase capitaluri străine. Un astfel de exemplu îl oferă ţările
BRICS (Brazilia, Rusia, India, China) care contrastează cu ţări precum Marea Britanie care
nu a reuşit performanţe similare deşi a dus o politică susţinută pentru a crea un cadru fiscal
atractiv prin reducerea sistematică a ratei nominale de taxare. Conform opiniei unor autori, o
companie care dă prioritate criteriului fiscal în orientarea investiţiilor sale, nu va supravieţui
mult pe piaţă.
Pe de altă parte, decizia de investire a unei multinaţionale este ghidată şi de
considerente ce ţin de alăturarea unui grup de firme localizate deja în zone în care regimul
fiscal este mai puţin favorabil decât în alte state. Baldwin şi Krugman susţin ideea după care
aglomerările industriale oferă naţiunilor industrializate un avantaj în raport cu alte state
numite periferice. Conştiente de faptul că aglomerările industriale vor atrage noi firme,
guvernele naţiunilor industrializate vor taxa activităţile derulate pe teritoriul lor la o cotă mai
ridicată decât cea practicată în ţările periferice, fără însă ca diferenţa să fie foarte mare. Cota
de impozitare trebuie să fie totuşi suficient de redusă încât să determine guvernele statelor
periferice să abandoneze ideea de a atrage capitalurile din zonele industrializate.
Dezbaterile în jurul procesului de armonizare fiscală în UE s-au dus şi în legătură cu
impactul acestui proces marcând taxarea profiturilor, asupra atractivităţii în faţa capitalurilor
străine. Întrebarea centrală a fost dacă armonizarea la nivelul taxării companiilor este mai

21
mult sau mai puţin favorabilă atragerii capitalurilor decât situaţia competiţiei fiscale între
ţările UE. Părerile sunt împărţite în privinţa soluţiei (armonizare sau competiţie fiscală) care
ar crea un mediu mai atractiv pentru atragerea investiţiilor. Dacă competiţia fiscală are
capacitatea de a stimula circulaţia internaţională a capitalurilor, armonizarea fiscală este cea
care ar promova convergenţa economică şi dezvoltarea UE.
În ceea ce priveşte efectul taxării veniturilor corporaţiei asupra deciziilor de investire,
numeroşi autori găsesc o legătură între cele două în sensul următor: o reducere a cotei de
impozitare conduce la intrări sporite de capital. Astfel, la începutul deceniului se aprecia că
modificările intervenite la nivelul cotei de impunere în ţările OCDE au avut un impact
semnificativ asupra deciziilor de investire. În particular, Irlanda a datorat succesul atragerii
unui volum mare de investiţii ratei scăzute de impozitare. În plus, alocarea profiturilor între
entităţile aceluiaşi grup plasate în ţări diferite, este de regulă sensibilă la diferenţele dintre
cotele de impozit.
Cel puţin la fel de numeroşi sunt cei care ajung la concluzia că rata de impunere nu
influenţează semnificativ intrările de capital. Spre exemplu, se apreciază că investiţiile
provenind din Germania nu au fost influenţate semnificativ de factorul fiscal.
Prin urmare, cercetările din domeniu ajung la concluzii contradictorii nepermiţând
tranşarea manierei în care cota de impunere a profiturilor influenţează decizia de investire.
Deşi un număr mare de autori afirmă existenţa unei legături între cele două elemente, alţii
ajung la concluzia că efectul fiscal nu este semnificativ în plasarea capitalurilor. Iar cei care
acceptă legătura între cele două, nu se pun de acord în privinţa gradului de influenţă.
În condiţiile în care autorii nu au reuşit să clarifice influenţa cotei de impozit, noi
preocupări s-au dezvoltat în jurul altor factori de natură fiscală, cum ar fi complexitatea
sistemului fiscal. În mod intuitiv, un sistem fiscal mai puţin complex, caracterizat prin
simplitate şi claritate, are menirea de a atrage posesorii de capitaluri. Totuşi, literatura este
împărţită între cei care găsesc o legătură puternică şi semnificativă între complexitatea
sistemului fiscal şi intrările de capital, cei care identifică o legătură slabă sau limitată, şi cei
care nu găsesc nici o legătură între cele două. O legătură inversă şi semnificativă este
identificată pentru ţările Europei de Est. Mai sunt şi acei autori care ajung la concluzia că un
sistem fiscal mai puţin complex încurajează investiţiile mai ales în ţările unde cota de impozit
este şi ea scăzută, ceea ce presupune o legătură condiţională.
Alte demersuri au fost orientate către stabilirea unei legături între arii specifice ale
politicii fiscale şi intrările de capital străin. Spre exemplu, un index al atractivităţii fiscale a
fost construit în baza opiniilor experţilor fiscali care activează în ţara analizată, şi pus în
legătură cu intrările de capital, studiul confirmând existenţa legăturii. Un alt studiu, centrat pe
ţări emergente din UE, concluzionează faptul că politicile fiscale sunt factori relevanţi pentru
decizia de investire, fără ca acest lucru să se realizeze neaparat în condiţiile existenţei unei
cote reduse de impozitare a profiturilor. Altfel spus, o rată de impozitare scăzută, în mod
izolat, nu are capacitatea de a atrage investitorii dacă celelalte elemente ale sistemului fiscal
crează un climat nefavorabil dezvoltării investiţiilor, prin lipsa predictibilităţii în normele
fiscale, lipsa transparenţei şi ambiguităţilor în deciziile fiscale, sau prin evaziune şi fraudă
fiscală.
Răspunsul investitorilor la modificările intervenite la nivelul ratei efective de
impozitare, pare să varieze pentru sectoare diferite; dacă investitorii în sectorul primar nu

22
sunt influenţaţi de aceste modificări, investiţiile în sectorul secundar sunt descurajate de
creşterea ratei de impozit, în vreme ce răspunsul investitorilor în sectorul terţiar este încă şi
mai puternic decât în sectorul secundar.

Mai relevant poate decât oricare elemente normative de natură fiscală (cote de
impozit în special) în orientarea deciziei de investire, este presiunea fiscală rezultat al
fiecărui sistem fiscal.
Presiunea fiscală semnifică cât de apăsătoare sunt impozitele într-un stat, fiind un
indicator al poverii fiscale pe care o resimt contribuabilii.
Măsurile consacrate ale presiunii fiscale sunt cele de mai jos:
- Rata fiscalităţii la nivel naţional:
- în sens strict: [prelevări fiscale la Bugetul Statului/PIB]*100
- global: [(prelevări fiscale + cotizaţii sociale)/PIB]*100
- în sens lărgit: [(prelevări fiscale + cotizaţii sociale + deficit bugetar)/
PIB]*100
- netă: [(prelevări obligatorii – transferuri în folosul contribuabililor)/PIB]*100
- Rata fiscalităţii la nivelul indivizilor =
= [(total prelevări obligatorii suportate de contribuabil)/(total venituri
înainte de impozitare(brute))]*100
- Rata fiscalităţii la nivelul agentului economic =
= [(plăţi obligatorii către stat)/valoarea adăugată (CA) într-un an]*100

Prin urmare, indicatorii presiunii fiscale se diferenţiază după următoarele criterii:

• Aria de cuprindere
- presiune fiscală totală (agregată), aferentă tuturor activităţilor sau entităţilor economice
dintr-o ţară;
- presiunea fiscală analitică, diferenţiată pe categorii de activităţi sau entităţi economice
dintr-o ţară.
• Tipul ratei
- Rate nominale (statutare) sau rate efective
Ratele nominale sunt cele reglementate prin legea fiscală.
Ratele efective reprezintă ponderea cheltuielii totale cu plata taxelor în venitul brut (înainte
de a fi taxat).
- Rată/cotă marginală, rată medie sau combinarea lor.
Rata marginală este cea proprie unui sistem progresiv de taxare, reprezentând cota aplicată
ultimei tranşe de materie impozabilă.
Rata medie este rezultatul aplicării mediei la ratele nominale când acestea sunt diferenţiate.
• Modul de exprimare a indicatorului
- Valoare procentuală – cea mai uzuală soluţie, reprezentând ponderi în PIB, în CA sau
veniturile populaţiei
- Scară de valori sau poziţie in clasament, care permit plasarea unui sistem fiscal faţă de
alte sisteme fiscale din perspectiva atractivităţii lui.
Rata fiscalităţii şi rata compusă a fiscalităţii sunt indicatorii cei mai uzuali la care fac
apel specialiştii domeniului.

23
Rata fiscalităţii este construită ca pondere a totalului veniturilor bugetare încasate din taxe,
în PIBul economiei. În construcţia indicatorului sunt avute în vedere atât impozitele directe
cât şi cele indirecte.
Rata compusă a fiscalităţii ia în considerare, alături de impozitele directe şi cele indirecte,
contribuţiile obligatorii pentru asigurări sociale.
Mai relevantă pentru povara fiscală decât rata nominală, rata fiscalităţii prezintă totuşi
două neajunsuri:
- Rata fiscalităţii dă o informaţie eronată în legătură cu creşterea presiunii fiscale atunci când
valoarea sa creşte ca urmare a eficientizării procesului de colectare a taxelor.
- Modificările la nivelul PIBului modifică valoarea indicatorului chiar dacă nu s-au înregistrat
schimbări la nivelul încasărilor fiscale.
Pentru exemplificarea diferenţelor înregistrate între ţări în termeni de presiune fiscală,
redăm situaţia ratei simple şi compuse în tabelul de mai jos:

Figura 1: Rata simplă şi rata compusă în ţările UE

Se observă diferenţe semnificative între cei doi indicatori, cel în formă compusă
redând cu o mai mare fidelitate povara fiscală pentru că include şi contribuţiile sociale care în
multe cazuri sunt extrem de apăsătoare. Există ţări însă, precum Marea Britanie în exemplul
nostru, care prezintă o rată simplă a fiscalităţii superioară celei a Luxemburgului, însă o rată

24
compusă mai mică ; acest lucru ne conduce la a concluziona faptul că impozitele directe şi
indirecte exercită o presiune fiscală mai mare în Marea Britanie, însă contribuţiile sociale
sunt mai apăsătoare în Luxemburg.
Organismele internaţionale obişnuiesc să publice analize pe marginea presiunii fiscale
în ţările lumii, folosind fie indicatori agregaţi, fie analitici pe categorii de impozite. Un
exemplu de acest tip se regăsește mai jos :

Figura 2: Totalul veniturilor bugetare din impozite inclusiv contribuţiile sociale (%PIB)-
OECD (2018)

25
Figura 3: Valoarea încasărilor bugetare din impozitele pe venitul corporaţiei(%PIB) 2011.

Aceste grafice permit analize comparative şi în structură, permiţându-ne spre exemplu, să

concluzionăm că în ţările OCDE media ratei compuse a presiunii fiscale se situează în jur de
34.1%, în structura căreia, presiunea fiscală asupra veniturilor corporaţiilor reprezintă doar
3%.

Informaţia din Figura 4, cu cele două grafice, ne permite, spre exemplu, să concluzionăm
faptul că în ţările OCDE, în medie, persoanele necăsătorite şi fără copii în întreţinere suportă
o presiune fiscală mai mare decât cei căsătoriţi cu copii (15.3% faţă de 9.9%).

26
Figura 4: Presiunea fiscală pe venitul personal 2012 (%salar brut, exclusiv contribuțiile
sociale)

Unic plătitor fără copii în întreținere Cuplu căsătorit cu un salar mediu şi cu doi
copii în întreţinere

Dacă presiunea fiscală, cu formele ei, reprezintă un mijloc larg acceptat pentru a
sprijini decizia posesorilor de capitaluri în orientarea lor, mai puţin convenţionali sunt o serie
de alţi indicatori pe care îi vom numi în continuare, alternativi.
Primul dintre aceşti indicatori alternativi este Ziua eliberării de plata taxelor (Tax
Freedom Day - sursa Tax Foundation) şi reprezintă ziua din an până la care populaţia a
câştigat suficienţi bani pentru a-şi achita impozitele anului respectiv. Cu cât este mai târzie
data în cursul anului, cu atât este mai mare presiunea fiscală.
Se poate calcula în două maniere:
- Totalul impozitelor plătite de entităţile economice într-o ţară, raportat la venitul
naţional net şi multiplicat cu 365. Valoarea obţinută şi rotunjită este plasată pe
calendar pentru a stabili Ziua eliberării de plata taxelor.
- Ponderea cheltuielilor publice în PIB (de asemenea multiplicată cu 365 şi
transformată într-o dată pe calendar).
Spre exemplu, Tax Freedom Day în Texas, în anul 2019 s-a stabilit pentru 5 aprilie. Statul
New York având acest indicator fixat pe 3 mai, este mai puțin atractiv din perspectiva
presiunii fiscale decât Statul Texas.
Un extras din Tax Foundation se prezintă ca în figura de mai jos:

27
Figura 5: Numărul de zile din 2019 în care societatea americană a muncit pentru a-și plăti
diferitele tipuri de taxe

Al doilea indicator alternativ este Indicele poverii fiscale (Tax Misery Index – sursa
Forbes). Acesta se calculează ca sumă a cotelor marginale de impozitare cele mai ridicate
pentru cele mai importante taxe (impozitul pe venitul corporaţiei, impozitul pe venitul
personal, impozitul pe avere, contribuţiile sociale datorate de angajator şi angajat,
TVA/impozitul pe vânzări). Cu cât este acest indice mai mic, cu atât este mai atractivă ţara
respectivă. Indicele prezintă interes mai ales pentru entităţile economice cu venituri mari care
se încadrează de regulă cu veniturile lor în tranşe superioare de impozitare.
Forbes publică în următoarea manieră rezultatele pentru acest indicator:

Figura 6: Tax Misery Index

28
Rezultatele pentru 2009 arată, spre exemplu, că Franţa se caracterizează prin presiunea fiscală
globală cea mai ridicată pentru contribuabilii cu venituri mari, deşi pe subcomponente, în
analitic, există ţări care o depăşesc ; aşa este cazul Belgiei care pune o presiune mai mare
decât Franţa în domeniul taxării veniturilor personale sau a taxării consumului.
Uşurinţa în plata taxelor (Ease of Paying Taxes – sursa World Bank) este al treilea
indicator alternativ. Indicatorul dă informaţii cu privire la taxele şi contribuţiile obligatorii pe
care o companie de mărime medie trebuie să le plătească în cursul unui an, precum şi
informaţii în legătură cu dificultăţile administrative pentru plata efectivă a taxelor. Câteva
criterii sunt evaluate, principalele domenii fiind: valoarea totală a impozitelor datorate,
metodele de plată şi frecvenţa plăţilor, consumul de timp implicat de plata taxelor, ratele
efective de taxare. Cu cât este mai scăzut scorul acestui indicator, cu atât este mai bună
situaţia într-o ţară. Un extras din publicaţia World Bank se regăseşte mai jos:

Figura 7: Ease of Paying Taxes

Pe scurt, factorul fiscal, respectiv politica fiscală cu toate elementele sale, poate
reprezenta un important reper în procesul deciziei de investire, mai ales în situaţiile în care
destinaţiile potenţiale luate în considerare pentru investiţii sunt similare prin prisma altor
factori precum dimensiunea pieţei sau proximitatea geografică sau culturală. Politicile fiscale
influenţează decizia de investire mai ales atunci când alte politici, de natură economică sau
socială, în destinaţiile potenţiale converg.

Cu toate acestea, factorul fiscal, considerat separat, ca și determinant al

investițiilor străine directe în țările UE, nu dovedește a avea întotdeauna un impact
semnificativ. Acest lucru rezultă, spre exemplu, și din analiza datelor de mai jos, care
surprind evoluția fiscalității și investițiilor străine directe într-un stat membru UE.

Figura 8: Ratele efective de taxare și intrările de capital străin, Grecia 2006-2018

Greece 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
EATR (%) 25.2 21.7 21.8 30.5 21 17.5 17.5
ITRCI (%) 21 18.8 19.3 25.4 25.1 20.2 11.8
FDI
(%GDP) 1.96 0.66 1.27 0.74 0.11 0.40 0.71
2013 2014 2015 2016 2017 2018
EATR (%) 24.1 24.5 27.5 27.6 27.6 27.6

29
 ITRCI (%) 10.9 17.1 17.4 20.7 15.1 17.4
FDI
(%GDP) 1.17 1.13 0.65 1.42 1.71 1.82
Notă: EATR – effective average tax rates (%); ITRCI – implicit tax rate on corporate income (%); FDI – foreign
direct investment (%GDP)

Legăturile între fiscalitatea în țara gazdă (EATR. ITRCI) și intrările de capital străin (FDI)
pot fi reprezentate ca în Figura 9.

Figura 9: Legătura între ratele de taxare și investițiile străine directe în Grecia

FDI-EATR FDI-ITRCI
y = -0.0345x + 1.6956
3 3
R² = 0.0686
2 y = 0.0806x - 0.8222 2
R² = 0.2597
1 1

0 0
0 10 20 30 40 0 10 20 30

Concluzii:
Legătura între EATR și FDI este slabă (R2 este mic4), sensul legăturii este contrar
așteptărilor.
Legătura între ITRCI și FDI este slabă (R2 este foarte mic), sensul legăturii este conform
așteptărilor.
Prin urmare, au existat alți factori, mai relevanți decât fiscalitatea, care explică migrația
capitalurilor în Grecia, în perioada analizată.

Indicatorii relevanți în astfel de analize sunt ITRC – rata implicită de taxare a consumului
(implicit tax rate on consumption), ITRL – rata implicită de taxare a muncii (implicit tax rate
on labour), ITRK – rata implicită de taxare a capitalului (implicit tax rate on capital), FDI –
investițiile străine directe (foreign direct investment) și GDP – produsul intern brut (gross
domestic product).

Legătura între factorul fiscal și intrările de capital străin, poate fi abordată și la

un moment dat, pentru un eșantion de țări. Într-un astfel de demers, am pus în legătură
intrările de capital străin în țările UE (exprimate ca pondere a FDI în GDP) cu ratele de
taxare, considerate separat, și apoi considerate împreună într-un indicator agregat. Indicatorul
agregat reprezintă o medie aritmetică simplă a indicatorilor individuali de taxare, după ce s-a
realizat normalizarea lor (prin raportare la media eșantionului). Analiza s-a realizat pentru
două perioade de timp (2000 și 2012), pentru a identifica modul în care a evoluat legătura
între intrările de capital străin și fiscalitatea în țările europene.

4
Pentru ca legătura să fie semnificativă, R2 ar trebui să fie minim 0.5.

30
Figura 10: Legătura între ratele de taxare și investițiile străine directe, în țările UE

ITRC_FDI_2000 ITRL_FDI_2000
80 y = 0.7493x + 12.273 80 y = -0.4037x + 42.503
R² = 0.0603 R² = 0.038
60 60

40 40
20
20
0
0 0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0
0.0 10.0 20.0 30.0 40.0

ITRK_FDI_2000 ITRC_FDI_2012
80
y = -0.1869x + 32.974 80
y = 1.0663x + 4.2884
60 R² = 0.0255 60 R² = 0.1222
40
40
20
20
0
0.0 20.0 40.0 60.0 0
0.0 10.0 20.0 30.0 40.0

ITRL_FDI_2012 ITRK_FDI_2012
80 y = -0.2432x + 35.518 80
R² = 0.01 y = -0.4728x + 38.48
60 60
R² = 0.149
40 40
20 20
0 0
0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0

ITR_FDI_2000 ITR_FDI_2012
80 y = -6.2953x + 34.085 100
y = -10.686x + 37.804
R² = 0.0082
60 R² = 0.0177
50
40
20 0
0 0 0.5 1 1.5
0 0.5 1 1.5

Figurile de mai sus ne arată că, în cele mai multe cazuri, legătura între intrările de
capital și fiscalitate este una inversă indicând faptul că, pe măsură ce fiscalitatea se

31
înnăsprește, investițiile străine se reduc. Totuși legătura nu este una puternică (R2 are o
valoare foarte mică). Legătura cea mai evidentă este cea care se conturează în 2012, între rata
implicită de taxare a capitalului și intrările de capital strain.

Toate aceste observații ne conduc la ideea după care, factorul fiscal, considerat
separat, în absența altor determinanți ai investițiilor străine directe, nu pare să aibă un impact
semnificativ asupra ISD în țările UE.

32
 Modulul III: ARMONIZAREA FISCALĂ – REALIZĂRI ȘI NEÎMPLINIRI

3.1. ARMONIZAREA FISCALĂ ÎN TERMENI NORMATIVI

Obiective: 1. Înţelegerea necesităţii procesului de armonizare negociată în UE

2. Cunoașterea conceptelor teoretice si prevederilor legislative ale fiscalităţii

europene în contextul impus de procesul armonizării
Cuvinte cheie: armonizare fiscală, prevederi fiscale europene

Armonizarea fiscală este un proces de eliminare a barierelor fiscale şi a discrepanţelor

existente între diferitele sisteme fiscale în spaţiul Uniunii Europene, dar şi la nivel global.
Există două modalităţi de realizare a armonizării fiscale. Ea poate fi impusă de Comunitatea
statelor membre, reprezentând o armonizare de sus în jos sau poate fi indusă de piaţă, ceea ce
înseamnă o armonizare de jos în sus. Există însă şi o cale de mijloc care îmbină cele două
modalităţi într-o soluţie hibrid.
Problema armonizării fiscale s-a pus în cadrul Uniunii Europene pentru a asigura o
competiţie fiscală loială între ţările membre. Conceptul pieţei comune implică eliminarea
tuturor obstacolelor din calea comerţului intracomunitar în scopul fuzionării pieţelor
naţionale într-o piaţă unică.
Dezvoltarea schimburilor comerciale internaţionale şi mobilitatea crescândă a
capitalurilor şi a persoanelor au reprezentat principalii factori care au reclamat nevoia
armonizării sistemelor fiscale ale ţărilor europene.
Primul pas a fost acela al construirii tehnicilor de evitare a dublei impuneri
internaţionale prin stabilirea unor criterii raţionale pentru tratamentul fiscal al veniturilor şi
averilor din străinătate. Soluţia agreată a fost aceea a negocierii şi semnării unor convenţii
bilaterale pentru evitarea dublei impozitări.
Formarea uniunilor vamale în perioada postbelică şi paşii făcuţi în domeniul
integrărilor regionale a ridicat problema înlăturării barierelor ce existau în calea liberei
circulaţii a mărfurilor, capitalurilor şi persoanelor.
Încă de la apariţia ei în 1957 actuala Uniune Europeană şi-a propus tocmai acest
obiectiv. Realizarea lui presupunea, înainte de toate, crearea pieţei comune europene iar
pentru ca ea să funcţioneze trebuiau înlăturate obstacolele existente.
Armonizarea vamală nu era dificilă, existând experienţa Uniunii Belgo –
Luxemburgheze şi a Beneluxului ce a succedat acesteia. Soluţia a fost aceea a renunţării la
taxele vamale pentru schimburile reciproce şi practicarea unui tarif vamal unic pentru relaţiile
cu ţările din afara uniunii. Armonizarea vamală nu era însă suficientă pentru încurajarea şi
amplificarea schimburilor comerciale dintre ţările membre deoarece exista încă o puternică
barieră fiscală, datorată funcţionării unor sisteme diferite de impozitare în ţările uniunii, care
nu erau dornice să renunţe la suveranitatea lor fiscală.
Eliminarea taxelor vamale între statele membre nu a însemnat deplina libertate a
comerţului, întrucât existenţa unor impozite diferenţiate de la stat la stat reprezintă încă un

33
obstacol major în calea liberei circulaţii a bunurilor şi serviciilor. Este evident că uniunea
economică şi piaţa unică nu se pot înfăptui fără realizarea armoniei fiscale.
Decizia din 1985 de ridicare a barierelor legale referitoare la mobilitatea bunurilor,
capitalurilor şi persoanelor nu prevedea extinderea competenţei autorităţilor comunitare
asupra cheltuielilor şi încasărilor publice, chiar dacă ele afectează opțiunile private în privinţa
localizării geografice a activităţilor economice. De altfel, strategia în materie de integrare
europeană, deşi îşi propunea abolirea barierelor din faţa schimburilor, presupunea
minimizarea transferurilor de suveranitate spre organismele comunitare.
Existând numeroase şi profunde eterogenităţi în anumite domenii ale acţiunilor
publice demersul pragmatic şi progresiv adoptat a fost fondat pe principiul subsidiarităţii care
nu implică însă centralizarea competenţelor. În materie fiscală şi în politicile de alocare
aplicarea acestui principiu presupune menţinerea deciziilor naţionale.
Ideea era aceea că fiscalitatea nu este un domeniu de competenţă comunitară.
Problemele fiscale nu figurau printre scopurile Comunităţii stipulate în articolul 2 al
Tratatului de bază de la Roma şi nici în articolul 3 referitor la activităţile Comunităţii. Din
1957 de la Tratatul de la Roma şi până în anul 2000 la Tratatul de la Nice, ţările membre s-au
opus în permanenţă transferului de suveranitate în materie fiscală. Nici până astăzi, în ciuda
tentativelor de creare a unei eurotaxe, nu există încă un astfel de impozit comunitar, deşi
ideea aceasta este din nou de actualitate.
Cu toate acestea, UE nu putea ignora fiscalitatea pentru simplul motiv că aceasta
aşeza o serie de obstacole în atingerea obiectivelor construcţiei comunitare. Măsurile fiscale
întreprinse de către statele membre pot frâna libera circulaţie a mărfurilor, serviciilor şi
capitalului în sânul Uniunii. Ele pot, de asemenea, genera distorsiuni economice
incompatibile cu constituirea unui spaţiu economic unificat sau cu coordonarea politicilor
economice în zona euro.
Tratatul de bază, ghidat de o astfel de concepţie, avea prevederi exprese la problemele
fiscale în şapte dintre articolele sale. Primele patru sunt încorporate în capitolul intitulat
« Dispoziţiuni fiscale ». Articolul 90 interzicea discriminările fiscale de orice fel, articolele
91 şi 92 interzic subvenţiile fiscale pentru export, iar articolul 93 constituie baza juridică
pentru armonizarea fiscalităţii indirecte. Cel de-al cincilea articol fiscal (293) al Tratatului
elimina dubla impozitare în interiorul Comunităţii iar articolele 25 şi 26 reglementează
problemele vamale. Numeroase alte articole au incidenţe fiscale. Este vorba în special despre
articolul 94 referitor la armonizările legislative şi cel cu privire la fiscalitatea directă.
În ansamblul său Tratatul, bazat pe echilibrul dintre principiul subsidiarităţii şi
intervenţia comunitară confirmă menţinerea suveranităţii şi competenţei naţionale în
domeniul fiscal, dar cere autorităţilor comunitare să se preocupe de armonizarea sistemelor
fiscale.
De altfel, armonizarea fiscală se dovedea indispensabilă pentru asigurarea loialităţii în
competiţia pe piaţa comunitară, dat fiind faptul că regimul diferit de impozitare avea un
impact direct şi puternic asupra nivelului preţurilor şi asupra alegerii locaţiei pentru
activităţile de producţie şi de distribuţie.
Ambiţiile armonizării fiscale puteau fi situate astfel la trei nivele.
Primul nivel consta doar în a evita dezechilibrele imediate care puteau să rezulte din
deschiderea totală a frontierelor pentru schimburile de mărfuri şi pentru fluxuri financiare.

34
Aceasta necesita o armonizare care putea fi mai mult sau mai puţin ambiţioasă, în funcţie de
amploarea distorsiunilor care trebuiau evitate. Pentru eliminarea riscului unei concurenţe
fiscale o astfel de armonizare se cerea a fi decisă colectiv. Introducerea şi generalizarea TVA
în ţările comunitare este un exemplu în acest sens.
Cel de-al doilea nivel, mai ambiţios, ar fi presupus uniformizarea sistemelor fiscale la
scară comunitară. Aceasta putea fi un deziderat. Dar n-a fost şi nu este de actualitate nici
măcar pe termen lung. În fond, cheltuielile publice nu sunt uniformizate şi nici măcar pe cale
de uniformizare, iar redistribuirea rămâne într-un cadru pur naţional. Nu s-a pus problema ca
bogaţii germani să preia în grija lor grecii săraci şi nici ca tinerii portughezi să finanţeze
pensiile consistente ale vârstnicilor germani. Desigur că integrarea oferă şansa înlăturării
treptate a handicapului pentru ţările mai sărace, dar ea nu va însemna nicidecum egalizarea
calităţii vieţii la nivel comunitar.
O cale de mijloc, cea preferată, constă în raţionalizarea sistemelor fiscale naţionale
astfel încât ele să răspundă exigenţelor naţionale în privinţa consumurilor colective, dar cu
rezultate convergente pe plan comunitar.
Principiul democratic fundamental pretinde ca specificul naţional să fie respectat pe
termen lung, fiind greu de obţinut încrederea într-un organism supranaţional reprezentativ,
deci suveran, iar alegerile naţionale nu trebuie să fie dictate de cele ale statelor vecine.
Armonizarea fiscală nu apare astfel ca un sistem optimal cu un singur obiectiv, ci ca o
căutare a celor mai bune compromisuri posibile între imperativele economice dictate de
integrarea pieţelor şi libera circulaţie, pe de o parte, şi exigenţele autonomiei statelor membre
în privinţa opţiunilor fiscale, pe de altă parte. De fapt, scopul armonizării a fost şi continuă să
rămână acela de a concilia cea mai mare suveranitate a statelor membre în materie fiscală cu
minimizarea distorsiunilor geografice induse prin diferenţele existente între sistemele fiscale
naţionale. În absenţa unităţii politice europene şi a intersuveranităţii supranaţionale
recunoscute este deci mai convenabil să se lase statelor membre libera alegere a nivelului şi
naturii consumurilor colective şi a prestaţiilor sociale, precum şi, în măsura în care este
posibil, a surselor de finanţare.
Înseamnă că procesul armonizării nu este un simplu exerciţiu de aliniere a practicilor
fiecărui stat la mijloacele comunitare de impunere pentru a se realiza uniformizarea. În fond
armonizarea nu înseamnă uniformizare. Chiar acolo unde s-au făcut paşi serioşi în privinţa
armonizării nu s-au introdus, de pildă, cote unice obligatorii la nivel comunitar pentru TVA
sau un nivel obligatoriu pentru accizele armonizate. Soluţia a fost aceea a respectării unor
benzi cu nivelul minim şi cel maxim pentru cotele standard şi pentru cele reduse la TVA şi a
unui nivel minim pentru accize. Atunci însă când un impozit se dovedeşte a fi mai bun decât
altul este de dorit ca toţi să-l adopte ca model.
Sistemul fiscal al fiecărei ţări reprezintă un tot unitar astfel că lipsa unor impozite este
adesea compensată prin existenţa unui alt impozit. Nu de puţine ori relaxarea fiscală în cazul
impozitelor directe este compensată prin înăsprirea fiscalităţii indirecte. Oricum însă,
reducerea puternică a unor impozite, în scopul armonizării, fără a reconsidera sistemul fiscal
în ansamblul lui, riscă să dezechilibreze bugetele naţionale.
Armonizarea fiscală are ca efect eliminarea competiţiei fiscale. Armonizarea fiscală
poate fi sau o armonizare explicită, sau una implicită. În prima sa variantă, armonizarea
fiscală presupune cel puţin stabilirea şi respectarea unui prag minim al ratelor de impozitare,

35
dacă nu uniformizarea lor. În schimb, armonizarea fiscală implicită presupune mai degrabă
intensificarea legăturilor între autorităţile fiscale ale diverselor state, în contextul creşterii
mobilităţii persoanelor şi capitalurilor în spaţiul comunitar; se apelează la schimbul de
informaţii cu privire la situaţia financiară a investitorilor nerezidenţi, în scopul eliminării
situaţiilor de dublă impozitare sau a celor de eludare a impozitelor. Dintre cele două variante
de realizare a armonizării fiscale, cea implicită s-a dovedit mai fezabilă decât cea explicită.
Rezumând, soluţiile diverse adoptate la nivel internaţional în domeniul taxării şi
abaterile esenţiale de la un cadru general de impozitare, au ridicat problema armonizării
fiscale la nivel european. Argumentul adesea invocat este acela după care, coordonata fiscală
este prezentă în mod nejustificat în decizia de localizare a capitalurilor la nivel internaţional.
Prin urmare, alocarea globală a resurselor este influenţată de politica fiscală adoptată în
diferitele locaţii posibile, abătându-se astfel de la optimul global. Ca atare, UE a promovat
încă de la înfiinţarea ei o politică de armonizarce fiscală, urmând o strategie specifică.
Nu e necesar ca armonizarea fiscală să acopere întreaga arie a impozitelor, pentru că
nu toate măsurile naţionale de activizare a impozitelor ca şi pârghii sunt dăunătoare alocării
globale. Nu toate tipurile de impozite se pretează la armonizare.
Obiectul armonizării ridică întrebări atât în legătură cu selecţia acestuia, dar şi în
privinţa gradului de armonizare care trebuie adoptat.
Nu trebuie să fie armonizate decât impozitele pentru care menţinerea disparităţilor
importante riscă să inducă distorsiuni substanţiale în mecanismele pieţei.
Nu este dorită armonizarea prelevărilor al căror impact este plasat în principal asupra
veniturilor gospodăriilor (menajului): impozitul pe veniturile persoanelor fizice, cotizaţiile
sociale plătite de către angajaţi, impozitul asupra succesiunilor, impozitul asupra averii
indivizilor.
Mobilitatea persoanelor întâmpină bariere ce nu ţin neapărat de domeniul fiscal:
bariere lingvistice, culturale sau de altă natură, astfel că deschiderea frontierelor nu riscă să
modifice considerabil situaţia existentă în privinţa rezidenţei. Altfel se pune însă problema
acum când exodul lucrătorilor din noile state integrate sau pe cale de integrare a devenit o
realitate, tentaţi fiind de câştigurile mai consistente ce le pot obţine în ţările mai bogate. Pe
termen lung însă, pe măsură ce investitorii străini vor găsi locaţii atractive în noile state
comunitare, oferind numeroase locuri de muncă în ţara lor de origine cei mai mulţi emigranţi
vor reveni în ţările lor.
În cazul întreprinderilor situaţia nu este aceeaşi deoarece decizia privind locaţia este
puternic influenţată de grija pentru minimizarea costurilor şi maximizarea randamentului net
anticipat al investiţie. Două categorii principale de prelevări obligatorii influenţează direct
costurile de producţie: acelea care cresc costul muncii (cotizaţiile sociale plătite de angajatori
şi impozitele asupra salariilor) şi acelea care afectează costul consumurilor intermediare (în
principal accizele, dar nu neapărat şi TVA care fiind deductibilă se recuperează). Totuşi, dacă
salariile se indexează în funcţie de preţuri, TVA este asimilată prelevărilor asupra salariilor şi
influenţează competitivitatea.
Pe termen lung ecarturile în privinţa nivelului salariilor pot compensa diferenţele de
fiscalitate astfel încât ţările cu sisteme diferite pot face comerţ fără distorsiuni majore.

36
 Pe termen scurt însă modificarea nivelului fiscalităţii indirecte într-una dintre ţări se
repercutează obligatoriu asupra activităţii partenerilor săi. Este deci necesară o anumită
armonizare a modificărilor acestor două tipuri de prelevări.
De multe ori modalităţile de impozitare a beneficiului societăţilor pot induce
distorsiuni în alegerea naturii investiţiilor, în localizarea geografică a tipurilor de activităţi şi
în deciziile de finanţare a întreprinderii. Este necesară deci şi o armonizare a impozitelor
asupra beneficiilor societăţilor, o extindere a impozitului asupra dividendelor şi unificare a
tratamentului fiscal pentru profiturile repatriate sau vărsate în străinătate. În plus, menţinerea
diferenţelor în sistemul de impozitare a profitului poate provoca scăderea investiţiilor în ţările
în care se percep impozite mai mari şi încurajează întreprinderile multinaţionale să-şi
evidenţieze profiturile la filialele din ţările în care impozitele sunt mai moderate.
În condiţiile unei puternice mobilităţi a capitalului devine necesară şi armonizarea
impozitelor asupra tranzacţiilor mobiliare şi a intermedierilor financiare. Din contră nu este
indispensabilă şi nici dorită armonizarea veniturilor realizate din plasamentele familiilor care
trebuie tratate la fel ca veniturile din alte surse în ţara de rezidenţă a deţinătorului.
În privinţa celei de-a doua întrebări, referitoare la gradul de armonizare ce ar trebui
adoptat, trebuie reiterată ideea anticipată deja şi anume: armonizarea nu înseamnă
uniformizare. Așa cum rezultă din experienţa statelor federale (în speţă SUA), existenţa unui
ecart de şapte puncte procentuale între impozitele asupra beneficiilor practicate în diferitele
state ale federaţiei nu a creat distorsiuni majore şi nici mobilităţi excesive în privinţa locaţiei
activităţilor desfăşurate. Pentru evitarea distorsiunilor privind deciziile de localizare a
sediului social şi a tentaţiei de manipulare a conturilor întreprinderilor ce au unităţi de
producţie în mai multe state astfel încât beneficiile să fie raportate în zonele cu fiscalitatea
cea mai redusă, soluţia este aceea a impozitării beneficiului global al companiei, repartiţia sa
între diferitele sedii fiind realizată la prorata cifrei de afaceri. O soluţie similară sugerează
autorul şi pentru UE. Aceasta ar reduce incitaţiile la evaziune fiscală dar ar obliga la o mai
bună cooperare între autorităţile fiscale ale statelor membre şi ar necesita adoptarea unui
sistem comun în privinţa impozitării dividendelor.
În privinţa impozitelor asupra veniturilor din plasamentele mobiliare ale
gospodăriilor, exigenţele cooperării serviciilor fiscale vor fi şi mai mari dacă se vrea
menţinerea diversităţii cotelor din dorinţa echităţii interne a fiscalizării diferitelor surse de
venit. Tendinţa de reducere a acestor impozite observată peste tot pare să indice că alinierea
la un nivel mai coborât poate fi, pe termen scurt, regula pentru această categorie de impozite.
În privinţa fiscalităţii indirecte soluţia menţinerii unor diferenţe importante, în limitele
benzilor convenite, cu un grad acceptabil de colaborare între serviciile fiscale ale ţărilor
membre trebuie luate în considerare atât pentru TVA cât şi pentru accize. De altfel,
experienţa ultimilor ani demonstrează că progresele făcute în acest sens sunt minore,
încercările de uniformizare a cotelor la TVA sau de aliniere a accizelor la nivelul minim
convenit fiind sortite încă eşecului.
Rezumând, impozitele care se pretează la armonizare sunt cele pentru care menţinerea
disparităţilor importante riscă să inducă distorsiuni însemnate în mecanismele pieţei globale.
Iar armonizarea la acest nivel trebuie să fie una minimă aşa încât fiscalitatea naţională să
rămână atributul autorităţilor naţionale.

37
 Armonizarea fiscală este un proces pentru care s-au făcut eforturi concretizate prin
acte legislative, în timp ce competiţia fiscală s-a produs ca rezultat al extinderii UE si a
eliminării barierelor pentru a asigura libera circulaţie a capitalurilor. Desi armonizarea fiscală
a reprezentat multă vreme o prioritate pentru UE, rezultatele acestui proces nu au fost pe
măsura eforturilor care s-au făcut în acest sens si nici nu au oferit un cadrul fiscal sustenabil
care să reziste unei crize economice majore, fapt demonstrat în ultimii ani. S-a acordat mai
mare importanţă realizării armonizării fiscale si combaterii competiţiei fiscale, în loc să se
reducă cheltuielile publice si deficitele bugetare care se permanentizau de la an la an chiar în
condiţiile de boom economic.

3.2.ARMONIZAREA FISCALĂ ÎN TERMENI REALI

Obiective: 1. Înţelegerea impactului pe care demersurile din cadrul procesului de armonizare

l-au avut în sfera taxării.
2. Constatarea efectului de convergenţă sau divergenţă pentru statele membre, ca
urmare a procesului de armonizare fiscală.
Cuvinte cheie: omogenizare fiscală, diversificare fiscală

Armonizarea fiscală în termeni normativi, aşa cum a fost concepută încă de timpuriu, bazată
pe o serie de acte şi directive europene, menite să recomande o serie de praguri minime sau
maxime în politica fiscală, să simplifice regimul fiscal aplicabil în ţările membre, să
îmbunătăţească transparenţa şi să favorizeze libera circulaţie, a ocazionat o serie de ajustări la
nivelul sectorului public din ţările UE. În cele ce urmează, ne propunem să investigăm
trendurile şi manifestările în legătură cu câteva aspecte fiscale cheie în UE, pentru a
determina dacă demersurile comunităţii europene s-au soldat sau nu cu o omogenizare a
spaţiului european.

Omogenizare sau diversificare a sistemelor fiscale europene?

Aprecierea măsurii în care demersurile de armonizare fiscală au condus la apropierea

sau dimpotrivă, la diversificarea modului de taxare în UE, se va realiza pornind de la date
asupra cotelor statutare (legale) și respectiv efective (expresie a presiunii fiscale) în țările
membre ale UE, privite în evoluție (Sursa datelor: Comisia Europeană, Taxation Trends in
Europe).

38
Figura 11: Cote legale/statutare în UE

VAT Top PIT Top CIT

EU
2006 2018 2006 2018 2006 2018
Media 19.5 21.5 39.9 39 25.1 21.9
15 Cipru, 17 16 România 10 10 Cipru 10
Min
Luxemburg Luxemburg Bulgaria Bulgaria
25 Danemarca 27 Ungaria 62,3 57,1 38,4 35 Malta
Max
Danemarca Suedia Germania
Notă: VAT este cota legală a TVA, TopPIT este cota maximă de taxare a veniturilor persoanelor fizice, iar Top
CIT este cota maximă de taxare a veniturilor corporațiilor.
Sursa: Comisia Europeană, Taxation Trends in Europe 2020

Figura 12. Cote efective de taxare în UE

EATR ITRC ITRL

EU
2006 2018 2006 2018 2006 2018
Media 32.7 19.9 16.1 16.9 35.2 36.3
10,6 Cipru 9 13,7 UK 13,8 22,5 Cipru 24,7
Min
Bulgaria Spania Bulgaria
36,5 33,4 27,6 26,4 42,4 Belgia 43,8
Max Spania Franța Danemarca Ungaria Slovacia
ITRK ITRE ITRCI
EU
2006 2018 2006 2018 2006 2018
Media 22.11 20.65 186.2 261.9 19.63 14.22
7,4 8,7 Cipru 63,3 127,8 3,4 5,8
Min Luxemburg Bulgaria Ungaria Luxemburg Lituania
46,4 Franța 55,1 321,9 397,6 40 Spania 35,4
Max Franța Danemarca Italia Franța
Notă: EATR este Effective Average Tax Rate (rata medie de taxare efectivă), ITRC este Implicit tax rate on
consumption (rata implicită de taxare a consumului), ITRL este Implicit tax rate on labour (rata implicită de
taxare a muncii), ITRK este Implicit tax rate on capital (rata implicită de taxare a capitalului), ITRE este
Implicit tax rate on energy (rata implicită de taxare a energiei), ITRCI este Implicit Tax Rate on Corporate
Income (rata implicită de taxare a veniturilor corporației).
Sursa: Comisia Europeană, Taxation Trends in Europe 2020

Aceste informații vor fi analizate pentru a răspunde următoarelor întrebări:

 Care sunt țările UE cu presiunea fiscală cea mai scăzută, respectiv cea mai
ridicată?

 Cum a evoluat taxarea statutară (puncte procentuale) și taxarea efectivă (ritm

de variație) în perioada dată, în UE?

39
  Asistăm la o omogenizare sau diversificare a sistemelor fiscale europene
(coeficientul de variație)?

Aspecte metodologice:

Ritmul de variație (RV) – arată cu cât crește/descrește presiunea fiscală în UE

RV =

Coeficientul de variatie (CV) – este o măsură relativă a dispersiei datelor.

Deviația standard (s) - reprezintă "distanța euclidiană" a valorilor față de media

aritmetică

CV intervine în studiul omogenității unor populații:

CV <10% populație omogenă

10% < CV < 20% populație relativ omogenă

20% < CV < 30% populație relativ eterogenă

30% < CV populație eterogenă

Rezultatul privind rata implicită de taxare a consumului se prezintă astfel :

2006 2018
s 3.83 3.77
CV 0.24 0.22

Concluzia : Țările UE sunt relativ eterogene din perspectiva presiunii fiscale asupra
consumului, atât în 2006, cât și în 2018. Caracterul eterogen scade puțin în intensitate în
perioada 2006-2018 (coeficientul de variație se reduce).

40
 MODULUL IV: REGLEMENTĂRI EUROPENE
ÎN DOMENIUL FISCALITĂŢII

Începând cu crearea comunităţii europene şi definirea caracteristicilor pieţei unice, au

fost formulate o serie de directive care introduceau un set de reguli fiscale aplicabile ţărilor
membre. Doar în domeniul fiscalităţii indirecte, au fost atinse obiectivele formulate de UE, şi
chiar şi în acest domeniu, armonizarea nu este una deplină. Cu atât mai puţin ea s-a realizat în
sfera impozitării directe, unde obiectivele stabilite iniţial au fost abandonate în favoarea unor
reglementări care vor să soluţioneze aspecte specifice ale acestui domeniu, probleme care
intervin odată cu liberalizarea fluxurilor de capital şi persoane la nivelul pieţei unice.
Taxa pe valoare adăugată a devenit impozitul central al sistemului fiscal european,
iar implementarea acestuia în toate statele comunitare a avut loc până în anul 1970. Procesul
armonizării TVA a început spre sfârsitul anilor 80. Armonizarea TVA se referă la procesul de
egalizare a cotei de TVA în statele membre, proces ce îsi are originea în Raportul Neumark
(1963). Comisia Europeană a înțeles că o piață unică implică un grad de armonizare a
impozitelor indirecte din cauza actelor de cumpărare transfrontaliere.
Principalele momente ale armonizării TVA în Uniunea Europeană sunt sintetizate
astfel:
- introducerea TVA în toate statele membre (până în anul 1970);
- uniformizarea bazei de impozitare pentru TVA (începând cu anul 1977) si a cotelor de
TVA;
- trecerea la un sistem tranzitoriu pentru TVA, odată cu realizarea pieţei unice şi
desfiinţarea frontierelor vamale (1 ianuarie 1993);
- simplificarea sistemului TVA si cooperarea statelor membre pentru reducerea fraudei
fiscale.

Figura 13: Cotele de TVA în ţările membre UE, 2020

Stat membru Cota parking Cota redusă Cota standard
Belgia 12 6/12 21
Bulgaria - 9 20
Cehia - 10/15 21
Danemarca - - 25
Germania - 7 19
Estonia - 9 20
Grecia - 6/13 24
Spania 4 10 21
Franţa 2.1 5.5/10 20
Croaţia - 5/13 25
Irlanda 13.5 4.8/9/13.5 23
Italia - 4/5/10 22
Cipru - 5/9 19
Letonia - 5/12 21
Lituania - 5/9 21

41
Luxemburg 14 3/8 17
Ungaria - 5/18 27
Malta - 5/7 18
Olanda - 9 21
Austria 13 10/13 20
Polonia - 5/8 23
Portugalia 13 6/13 23
Romania - 5/9 19
Slovenia - 5/9.5 22
Slovacia - 10 20
Finlanda - 10/14 24
Suedia - 6/12 25
Marea Britanie - 5 20
Sursa: European Commission (2020), VAT Rates Applied in the Member States of the European Union

De importanţă deosebită s-a dovedit a fi modificarea sistemului de taxare a TVA

începând cu anul 1993, astfel că limita inferioară pentru cota standard a devenit 15%, iar
cotele reduse (pentru produse sau activităţi cu caracter social sau cultural), în număr de
maxim două, nu puteau fi mai mici decât 5%. De asemenea, s-a hotărât anularea cotelor
majorate și menținerea cotelor zero și cotelor reduse speciale doar pentru o perioadă de
tranziție. Astfel, se urmărea realizarea armonizării cotelor sub constrângerea pieței, întrucât
țările cu cote mari erau nevoite să le reducă pentru a elimina dezavantajul în comerțul cu
celelalte țări, pierzând o parte din încasările fiscale, iar țările cu cote mici aveau avantajul de
a putea majora cota de TVA în cazul necesității unor resurse fiscale suplimentare. Aceste
limite minime ale cotelor de TVA sunt şi azi în vigoare. Cu caracter excepțional, unele state
membre UE aplică cotele parking (intermediare) care nu pot fi mai mici de 12%.
Reglementări de dată mai recentă la nivelul UE, în ceea ce privește TVA, sunt din
data de 15 martie 2011, când Consiliul UE a adoptat Reglementarea Nr. 282/2011, care
clarifică anumite aspecte ale Directivei TVA, cu obiectivul de a asigura o respectare mai
uniformă a regulilor UE privind TVA. Reglementarea conține referiri în special la
determinarea statutului clientului, a locației lui sau dacă dobândește servicii pentru uz
profesional, pentru a putea fi determinate în final locul taxării și cota aplicată. În urma
raportului anual din 2012 Comisia a considerat necesară creșterea eficacității TVA în
contextul consolidării fiscale. De asemenea, a evidențiat faptul că îmbunătățirea colectării
taxelor și eficientizarea combaterii evaziunii fiscale ar contribui la creșterea veniturilor
bugetare.
Realizarea unui sistem european al TVA mai viguros este de asemenea un obiectiv
cheie al Comunicatului privind viitorul TVA, prezentat la data de 6 decembrie 2011, obiectiv
pentru realizarea căruia s-a propus o procedură în cadrul Directivei TVA (Quick Reaction
Mechanism – un mecanims de răspuns rapid) care să ofere o bază legală statelor membre să
ia măsuri imediate. Scopul aceste proceduri nu este acela de a înlocui sistemul prezent de
derogare, ci este limitat la situațiile de fraudă masive și neașteptate în diferite sectoare
economice din anumite state membre, care nu pot fi stopate prin metode sau măsuri

42
tradiționale și care ar duce la pierderi irecuperabile. Se poate afirma că în pofida eforturilor
de uniformizare a sistemelor de TVA, continuă să persiste diferenţele semnificative între
statele membre sub aspectul cotelor aplicate, a pragurilor de taxare, a principiilor de
impunere, sau a plafoanelor de scutire.

La nivelul spaţiului european necesitatea armonizării accizelor este o problemă care

s-a impus având la bază următoarele raţiuni:
 accizele chiar dacă nu se aplică asupra tuturor produselor precum TVA, se aplică asupra
carburaţilor a căror influenţă determină efecte în lanţ întrucât costul acestora îl regăsim
încorporat în costurile de producţie a majorităţii produselor. Acest fapt este o importantă
sursă de distorsiuni intracomunitare în cazul unor diferenţe semnificative între nivelul
accizelor din diferite state membre.
 accizele au un puternic potenţial în competiţia fiscală prin atractivitatea spre state membre
cu cote reduse ale accizelor.
Reglementările fiscale la nivelul accizelor au impus un regim definitiv şi general
asupra deţinerii, circulaţiei şi controlului produselor supuse accizelor. Produsele supuse
acizelor printr-un regim comun (accize armonizate) sunt: uleiurile minerale, alcoolul şi
produselor din alcool, tutunul şi produsele din tutun. Dată fiind importanţa limitată a
accizelor ca sursă de venituri fiscale, primele măsuri în direcţia armonizării acestora au
intervenit relativ târziu, abia în 1993, odată cu inaugurarea Pieţei Unice. De asemenea s-au
înregistrat tendinţe protecţioniste ale unor state membre prin impunerea unor accize mai
reduse la produse indigene comparativ cu cele din import mai ales în cazul băuturilor
alcoolice.
Produsele supuse accizelor sunt impozitate în statul în care acestea sunt consumate.
Circulaţia produselor supuse accizării se face în regim suspensiv prin intermediul unor
antrepozite fiscale şi trebuie să fie însoţită de documente fiscale. Legislaţia privind accizele,
prevede existenţa unei accize minime asupra fiecărei categorii de produse. În pofida
demersurilor susţinute de armonizarea a accizelor în spaiul european, s-au păstrat diferenţe
destul de mari între nivelul accizelor în statele membre UE, fapt generator de distorsiuni în
mecanismele pieţei unice.

În cazul fiscalităţii directe problema armonizării fiscale a rămas mai mult pe planul
teoretic, fără a se face progrese semnificative în practica fiscală. La nivel teoretic a fost
abordată cu multă reticenţă si doar în cazul impozitării profitului au fost propuse câteva
soluţii care să vizeze în special companiile multinaţionale. Întrucât aceste companii întâmpină
dificultăţi în calcularea diferenţiată a profitului impozabil în cadrul statelor membre, cea mai
mare importanţă s-a acordat armonizării bazei de impozitare, respectiv a modului în care se
calculează profitul impozabil, fără a se acorda o atenţie deosebită cotelor de impozitare.
Cu toate că tratatul UE nu prevede dispoziţii clare pentru impozitarea directă, Curtea
de Justiţie a Comunităţii Europene a considerat că armonizarea fiscalităţii directe ar putea fi
realizată pe baza unor reglementări privitoare la apropierea legislaţiilor. Principalele reguli
europene pentru fiscalitatea directă vizează:
 Evitarea dublei impuneri a societăţilor, în special a celor care au filiale în mai multe state
membre;

43
 Armonizarea impozitării economiilor, cetăţenii europeni fiind liberi să-şi plaseze banii în
toate ţările Uniunii Europene (în 2003 a fost adoptată o directivă în acest domeniu şi vizează
lupta împotriva evaziunii fiscale);
 Stabilirea unei cooperări la nivel european pentru lupta împotriva fraudelor fiscale.

Detalii privind reglementările UE în domeniul fiscalității, se regăsesc la adresa: https://eur-

lex.europa.eu/summary/chapter/taxation.html?root_default=SUM_1_CODED%3D21&locale=ro

TEMĂ : Consultați legislația fiscală a UE, pe cele trei coordonate : impozitare directă,
impozitare indirectă, cooperare administrativă, la linkul precizat mai sus.

44
 Modulul V: POLITICA FISCALĂ COORDONATĂ ÎN UE

Obiective: Înţelegerea noului context economic cu implicaţiile sale în planul politicii fiscale
în UE
Cuvinte cheie: politica fiscală coordonată, creştere economică

Unitatea de curs 1: Provocări curente ale politicii fiscale în UE

Prin armonizarea fiscală s-a dorit o politică fiscală convergentă la nivelul statelor UE,
bazată pe un set de reguli comune, dar în contextul în care suveranitatea statală primează s-au
constatat limitele realizării depline ale acestui proces. Extinderea Uniunii Europene spre est a
fost marcată de competiţia fiscală, întrucât statele foste comuniste au intrat în UE cu un
sistem fiscal mult diferit de vechile state membre si foarte atractiv în special în ceea ce
priveste impozitarea profitului.
Deşi armonizarea fiscală a reprezentat multă vreme o prioritate pentru UE, rezultatele
acestui proces nu au fost pe măsura eforturilor care s-au făcut în acest sens si nici nu au oferit
un cadrul fiscal sustenabil care să reziste unei crize economice majore, fapt demonstrat în
ultimii ani. S-a acordat mai mare importanţă realizării armonizării fiscale şi combaterii
competiţiei fiscale, în loc să se reducă cheltuielile publice si deficitele bugetare care se
permanentizau de la an la an chiar în condiţiile de boom economic.
Măsurile de armonizare fiscală implementate până în prezent prin Directivele emise la
nivelul UE reprezintă în fapt o armonizare fiscală parţială, întrucât nu au realizat o
convergenţă perfectă a legislaţiei. Această armonizare fiscală parţială lasă loc si câmp de
manifestare competiţiei fiscale în special în privinţa impozitării capitalului, în cazul căruia nu
s-au realizat paşi importanţi în direcţia armonizării.
Debutul crizei economico-financiare de acum un deceniu, a adus o nouă turnură în
politica fiscală a statelor membre transformând acest proces al armonizării fiscale într-o
tendinţă spre coordonare si guvernanţă fiscală având drept obiectiv reducerea deficitelor
bugetare si relansarea economică în spaţiul comunitar.
În contextul crizei, deşi procesul armonizării fiscale a fost oarecum pe un plan secund
s-a manifestat o anumită convergenţă a măsurilor fiscale adoptate, în special prin cresterea
cotelor de impozitare asupra consumului si proprietăţilor. Guvernanţa fiscală la nivelul
spaţiului comunitar a fost marcată de încercări de coordonare fiscală care vizează în principal
realizarea unei stabilităţi fiscale si reducerea pe termen mediu si lung a datoriilor publice.
Arhitectura politicii fiscale în UE a suferit numeroase transformări după anul 2008,
datorită unor considerente precum:
- necesitatea introducerii unor schimbări fiscale pentru a contracara efectele crizei
economico-financiare de către fiecare stat în parte, în virtutea suveranităţii fiscale şi a
necesitaţilor de redresare economică în concordanţă cu specificul economiei proprii;
- aplicarea de noi măsuri de coordonare fiscală la nivelul întregului spaţiu european
pentru a contracara efectele crizei datoriilor suverane care s-au resimţit foarte puternic
în special în statele din zona Euro.
În ultimul deceniu, la nivelul UE a început să se contureze tot mai mult conceptul de
coordonare fiscală, care desi uneori confundat cu armonizarea fiscală se poate delimita clar

45
faţă de aceasta. Totuși, anumite obiective rămân comune ambelor procese. Armonizarea
fiscală a fost realizată îndeosebi prin legislaţia specifică prin care s-a urmărit uniformizarea
mecanismului de aplicare a unor impozite. Şi în cazul coordonării fiscale există pachete
legislative aprobate la nivelul UE, dar obiectivele nu sunt realizate prin intermediul anumitor
tipuri de impozite, ci mai degrabă se doreste rezolvarea directă a unor probleme care
preocupă guvernele statelor membre. Se pot identifica anumite direcţii vizate în mod concret
de coordonarea fiscală la nivelul UE:
- înlăturarea obstacolelor în cadrul pieţei unice si crearea unor condiții de concurență
echitabile pentru întreprinderi și persoane fizice;
- evitarea dublei impuneri si a unor potenţiale obstacole transfrontaliere pentru
investițiile în UE;
- limitarea și prevenirea evaziunii fiscale;
- prevenirea concurenței fiscale dăunătoare.
Criza datoriilor suverane a adus noi priorităţi în politicile fiscale ale statelor membre,
iar armonizarea fiscală nu s-a dovedit a fi un pilon care să asigure sustenabilitatea finanţelor
publice ale statelor membre. Preocupările guvernelor s-au deplasat spre politici fiscale
individuale, primând astfel interesul naţional în defavoarea unor politici comune, întrucât
efectele crizei s-au resimţit în moduri si grade diferite în ţările UE.
Criza datoriilor suverane a reprezentat un moment de adevăr pentru zona euro,
întrucât a scos la iveală multe defecte ascunse si disfuncţionalităţi ale arhitecturii economice
în general, dar și în ce priveste coordonarea fiscală și politicile de supraveghere a criteriilor
de la Maastricht. Astfel că, reformele pentru reconfigurarea arhitecturii guvernanţei
economice si fiscale s-au impus ca singura soluţie pentru depăsirea crizei. Măsurile de
reformă s-au axat cu precădere pe coordonarea fiscală și bugetară, cât și pe supraveghere,
fiind introduse prin Semestrul european, Pachetul celor sase acte legislative şi Pachetul celor
două acte legislative, precum și Pactul Fiscal.
Demersurile coordonării fiscale erau considerate deosebit de importante în contextul
crizei marcat de eforturile de consolidare a finanţelor publice, creşterea veniturilor bugetare şi
susţinerea creşterii economice. Se impuneau acţiuni concertate la nivelul UE prin care să se
compatibilizeze cele 28 de sisteme fiscale diferite si să se elimine diferenţele care ar putea
avea un impact negativ asupra pieţei unice. S-au conturat inițiative legislative la nivelul UE
în domenii deosebit de relevante pentru buna funcționare a pieței unice, cum ar fi impozitarea
veniturilor din economii, impozitarea sectorului energetic, dar și impozitarea profiturilor.
Aceste măsuri vizează construirea unei politici fiscale adaptate la schimbările produse de
contextul crizei economico-financiare și contribuie la o mai bună stabilitate a finanţelor
publice.
Măsurile de combatere a efectelor recentei crize economico-financiare și a datoriilor
suverane, adoptate de către statele membre ale Uniuni Europene vizează crearea unui cadru
al guvernanţei economice si fiscale, guvernanţă bazată pe instituirea unor noi reguli fiscale
în cadrul unor sisteme de supraveghere si coordonare a politicilor bugetare și economice
înscrise într-un nou calendar bugetar. Aceste reglementări sunt fundamentate în cadrul
Semestrului European si au fost exhaustiv tratate în Pachetul celor şase acte legislative,
Pachetul privind supravegherea și monitorizarea bugetară și în Tratatul privind stabilitatea,
coordonarea și guvernanţa fiscală. Obiectivele introducerii acestor măsuri au fost realizarea

46
unei coordonări mai eficiente a politicilor naţionale prin norme mai clare pe tot parcursul
anului, cât si o monitorizare periodică și aplicarea unor sancțiuni în cazul nerespectării
normelor adoptate.
Guvernanţa fiscală poate fi definită prin prisma regulilor, reglementărilor si a
procedurilor prin care se urmăreste influenţarea politicii bugetare, conform Comisiei
Europene. Printre obiectivele guvernanţei fiscale se numără:
- realizarea unei poziţii bugetare solide prin reducerea deficitelor bugetare si
coordonarea unor politici fiscale care să asigure sustenabilitate prin reducerea
gradului de îndatorare;
- reducerea ciclicităţii politicii fiscale;
- creşterea eficienţei cheltuielilor publice.
Principalul mecanism de coordonare si de asigurare a stabilităţii si convergenţei în
cadrul UE l-a constituit Pactul de Stabilitate si Crestere (PSC), perfecţionat și îmbunătăţit
în anul 2005. Recenta criză economică si financiară, în special criza datoriilor suverane a pus
în evidenţă numeroasele fragilităţi ale sistemului de asigurare a mecanismelor de coordonare
si a stabilităţii Uniunii Europene în ansamblul său, a Zonei Euro în special.
Dinamica reglementărilor UE în domeniul politicii fiscale, este ilustrată în caseta de
mai jos.

Reglementări UE în domeniul politicii fiscale. Scurt istoric.

• 1992: Tratatul de la Maastricht
– Reguli pentru adoptarea euro;
– Limite pentru deficit (3% din PIB) și datoria publică (60% din PIB);
• 1997: Pactul de Stabilitate și Creștere (PSC)
– Bază legislativă - Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene, articolele 121 (brațul
preventiv) și 126 (brațul corectiv);
– Limite pentru deficit și datorie – cele stabilite prin Tratatul de la Maastricht;
• 2005: Pactul de Stabilitate și Creștere – prima revizuire
– Luarea în considerare a circumstanțelor economice speciale și a caracteristicilor specifice
fiecărei țări;
– Modificări atât pe partea preventivă, cât și pe cea corectivă;
• 2011: Pactul de Stabilitate și Creștere – a doua revizuire
– Pachetul de șase măsuri legislative privind guvernanța economică (Six Pack);
• 2013: Tratatul privind Stabilitatea, Coordonarea și Guvernanța în cadrul Uniunii Economice
și Monetare (TSCG) – Compactul fiscal
– Obligă părțile contractante să respecte convergența către OTM specific fiecărei țări, cu o
limită maximă a deficitului structural de 0,5% din PIB, respectiv 1% pentru statele membre
cu o datorie publică semnificativ sub 60% din PIB;
• 2013: Pachetul de două regulamente privind guvernanța economică (Two Pack)
– Se aplică numai statelor din zona euro (coordonare economică și noi instrumente de
monitorizare);
• 2015: O nouă flexibilitate pentru Pactul de Stabilitate și Creștere
– Cum se vor aplica regulile pentru a crea legături între reformele structurale, investiții și
responsabilitate fiscală.
Semestrul European: calendar european de coordonare a politicilor economice (Six Pack,
Two Pack și Compactul fiscal). Primul Semestru European – 2011.

47
 Pentru a asigura stabilitatea uniunii economice și monetare, cadrul de evitare a
finanțelor publice nesustenabile trebuie să fie unul puternic. La sfârșitul lui 2011, a intrat în
vigoare o reformă (parte din așa-numitul „pachet de șase propuneri legislative” - „Six-Pack”)
care modifică Pactul de stabilitate și de creștere. O altă reformă, Tratatul interguvernamental
privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în cadrul uniunii economice și monetare, care
include Pactul fiscal, a intrat în vigoare la începutul lui 2013. În mai 2013, a intrat în vigoare
un regulament privind evaluarea proiectelor de planuri bugetare naționale (parte din așa-
numitul „pachet de două propuneri legislative” - „Two-Pack”).
Reformele structurale din perioada 2011-2013 sunt un răspuns direct la criza
datoriilor suverane, care a arătat că trebuie impuse norme mai stricte, date fiind efectele de
propagare pe care finanțele publice nesustenabile le-au avut în zona euro. Cadrul revizuit se
bazează deci pe experiența dobândită în urma eșecului arhitecturii inițiale a uniunii monetare
europene și vizează consolidarea principiului director al finanțelor publice sănătoase
Primul pachet de măsuri privind guvernanța economică (pachetul de șase propuneri
Fişe tehnice UE - 2019 2 www.europarl.europa.eu/factsheets/ro legislative - „Six-Pack”) a
intrat în vigoare la 13 decembrie 2011 și a reformat și modificat normele PSC. PSC modificat
stabilește principalele instrumente de supraveghere a politicilor fiscale ale statelor membre
(componenta preventivă) și de corectare a deficitelor excesive (componenta corectivă).
Scopul componentei preventive a PSC este de a asigura caracterul solid al finanțelor
publice prin intermediul supravegherii multilaterale. Un concept-cheie în contextul
supravegherii și al orientării este obiectivul bugetar pe termen mediu specific pentru fiecare
țară. Acesta trebuie să se situeze între -1% din PIB și echilibrul sau excedentul bugetar, datele
fiind corectate pentru a se ține seama de efectele ciclice și de măsurile temporare cu caracter
excepțional. Acest obiectiv trebuie revăzut o dată la trei ani sau atunci când sunt
implementate reforme structurale majore care au un impact asupra poziției fiscale.
Instrumentele principale ale componentei preventive a PSC sunt programele de stabilitate și
de convergență.
Componenta corectivă a PSC. Procedura în caz de deficit excesiv (PDE). Scopul
PDE este de a preveni apariția deficitelor excesive și de a asigura corectarea lor rapidă.
Potrivit PSC modificat, PDE poate fi declanșată în cazul încălcării criteriului deficitului sau
al criteriului datoriei: — Criteriul deficitului un deficit public general este considerat excesiv
atunci când depășește valoarea de referință de 3% din PIB la prețurile pieței; sau — Criteriul
datoriei datoria depășește 60% din PIB, iar obiectivul anual de reducere a datoriei cu 1/20 din
datoria care depășește pragul de 60% nu a fost atins în ultimele trei exerciții. Regulamentul
modificat conține, de asemenea, dispoziții prin care se clarifică în ce condiții un deficit care
depășește valoarea de referință stabilită poate fi considerat excepțional (apărut în urma unui
eveniment neobișnuit sau rezultat dintr-o recesiune economică gravă etc.) sau temporar (când
previziunile indică faptul că deficitul va scădea sub valoarea de referință după terminarea
evenimentului neobișnuit sau a recesiunii). În cazul în care un stat membru nu îndeplinește
cel puțin unu din cele două criterii, sau dacă există riscul neîndeplinirii acestora, Comisia
elaborează un raport. Ulterior, la recomandarea Comisiei, adoptă o recomandare adresată
statului membru în cauză [articolul 126 alineatul (7) din TFUE] pentru ca acesta să ia măsuri
eficace de reducere a deficitului și stabilește un termen de maximum șase luni. PDE prevede
și sancțiuni în cazurile de neconformare [articolul 126 alineatul (11) din TFUE]. Ca regulă

48
generală, în cazul statelor membre din zona euro, sancțiunea constă într-o amendă formată
dintr-o componentă fixă (0,2% din PIB) și o componentă variabilă (până la maximum 0,5%
din PIB pentru ambele componente luate împreună).
La reuniunea Consiliului European din martie 2012, toate statele membre, cu excepția
Regatului Unit și a Republicii Cehe, au semnat Tratatul interguvernamental privind
stabilitatea, coordonarea și guvernanța în cadrul uniunii economice și monetare, a cărui
componentă bugetară este Pactul fiscal (Croația nu a semnat tratatul nici înainte de aderarea
sa la UE din 1 iulie 2013, nici după.) Pactul fiscal prevede încetățenirea în dreptul național,
de preferință la nivel constituțional („frânarea îndatorării”), a „regulii de aur” a echilibrului
bugetar, potrivit căreia limita inferioară a deficitului structural nu trebuie să depășească 0,5%
din PIB (dacă datoria publică este sub 60% din PIB, această limită este de 1% din PIB).
Statele membre pot introduce acțiuni la Curtea Europeană de Justiție a Uniunii Europene
împotriva altor state membre în cazul în care această regulă nu a fost aplicată în mod
corespunzător. Printre alte dispoziții se numără declanșarea automată a mecanismului de
corecție și norme mai stricte pentru țările care fac obiectul PDE. În plus, mecanismul
european de stabilitate poate acorda asistență financiară numai statelor membre care au
semnat Pactul fiscal.
Reformele guvernanței economice a Uniunii și ale cadrului politicilor fiscale din
perioada 2011-2013 includ, pe lângă normele PSC revizuite și Tratatul interguvernamental
privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în cadrul uniunii economice și monetare, două
regulamente vizând o mai bună consolidare a guvernanței economice în zona euro (pachetul
de două propuneri legislative - „TwoPack”): — Regulamentul (UE) nr. 473/2013 din 21 mai
2013 privind dispozițiile comune pentru monitorizarea și evaluarea proiectelor de planuri
bugetare și pentru asigurarea corectării deficitelor excesive ale statelor membre din zona euro
și — Regulamentul (UE) nr. 472/2013 din 21 mai 2013 privind consolidarea supravegherii
economice și bugetare a statelor membre afectate sau amenințate de dificultăți grave în ceea
ce privește stabilitatea lor financiară în zona euro.
Măsurile pe care se bazează noua guvernanţa fiscală se pot clasifica în funcţie de
orizontul de timp al obiectivelor vizate, în măsuri care au drept scop întărirea integrării si
coordonării politicilor fiscale si economice si măsuri care ţintesc să îmbunătăţească
mecanismele de soluţionare a crizelor la nivel european.
Obiectivele concrete vizate prin aceste măsuri sunt:
- eliminarea deficienţelor Pactului de Stabilitate si Creştere astfel încât să se asigure o
mai bună disciplină bugetară din partea statelor membre;
- introducerea unei reguli fiscale, prin care deficitul bugetar structural să fie limitat la
0,5% din PIB nominal;
- creşterea rolului Comisiei Europene în procesele de elaborare a bugetelor naţionale şi
a mecanismelor automate de sancţionare a statelor membre care se abat de la
disciplină bugetară.
Cadrul politicii fiscale al Uniunii Europene se aplică în general tuturor ţărilor
membre, însă câteva amendamente se referă doar la ţările membre ale Uniunii Monetare.
Politica fiscală a Uniunii Europene operează pe trei nivele:
- Procedura de Deficit Excesiv ca parte integrantă a Tratatului Comunităţii Europene;
- Pactul de Stabilitate si Creştere;

49
 - Codul de Implementare, care conţine indicaţiile pentru interpretarea corectă a Pactului
de Stabilitate si Creştere.
Cele trei elemente stabilesc reguli si mecanisme pentru o coordonare eficientă a
autorităţilor fiscale si pentru asigurarea sustenabilităţii finanţelor publice în spaţiul european.
Totodată măsurile luate au fost instituite cu scopul de a îmbunătăţi supravegherea politicii
fiscale si pentru a încuraja abordarea pe termen lung a planificării bugetare.
Din pachetul de șase acte legislative, patru urmăresc consolidarea Pactului de
stabilitate și creștere și supravegherea bugetară, celelalte două au în vedere monitorizarea și
controlul dezechilibrelor macroeconomice la nivelul UE. Cele şase texte de lege prevăd, în
esenţă, o monitorizare mai intensă a ţărilor membre, aplicarea de noi sancţiuni, reducerea
flexibilităţii în privinţa cheltuielilor si o mai mare transparenţă în luarea deciziilor.
"Two-pack" întăreste controlul asupra statelor aflate în procedura de deficit excesiv:
acestea vor trebui să comunice în mod regulat Comisiei informaţii privind măsurile adoptate
pentru corectarea deficitului, iar executivul european va putea formula recomandări.
Pe baza analizei acestor pachete de acte legislative putem sintetiza principalele măsuri
care au fost fie îmbunătăţite, fie întroduse pentru prima dată:
- Limitarea deficitului la 3% din PIB si la 60% din PIB pentru datoria publică conform
Pactul de stabilitate și creștere rămân valabile;
- Se acordă o importanţă sporită datoriei publice si în cazul depăşirii limitei de 60%
fără a fi redusă suficient (adică dacă ceea ce depășește 60% nu scade, în medie, cu cel
puțin 5% pe an în trei ani) se intră sub procedura deficitului excesiv;
- Un nou criteriu de referință privind cheltuielile publice conform căruia rata de creştere
a acestora trebuie să fie inferioară creșterii potențiale a PIB pe termen mediu, cu
excepția cazului în care această creștere este însoțită de o creștere echivalentă a
veniturilor;
- Importanța poziției bugetare subiacente: conform PSC un rol important se acordă
redresării finanțelor publice în termeni structurali (luând în considerare efectele
încetinirii creșterii economice sau ale măsurilor punctuale asupra deficitului).
Obiectivele bugetare pe termen mediu ale statelor membre se impun a fi revizuite, cel
puțin o dată la trei ani, în vederea îmbunătățirii soldului structural cu 0,5% din PIB pe
an;
- Aprobarea si semnarea Pactului Fiscal în cadrul Tratatului privind stabilitatea,
coordonarea și guvernanţa (TSCG), conform căruia începând din ianuarie 2014,
obiectivele bugetare pe termen mediu trebuie să fie înscrise în dreptul intern, iar
pentru deficitele structurale trebuie să existe o limită de 0,5% din PIB (care pot ajunge
la 1% dacă ponderea datoriei în PIB este cu mult mai mică de 60%).
Compactul Fiscal european este parte a Tratatului privind Stabilitatea, Coordonarea și
Guvernanța în cadrul Uniunii Economice și Monetare, tratat menţionat ca TSCG sau Tratat
de Stabilitate Fiscală. Acest document este un tratat interguvernamental introdus ca o nouă
versiune strictă a Pactului de Stabilitate si Creștere anterior și a fost semnat la 2 martie 2012,
cu toate statele membre ale Uniunii Europene (UE), cu excepția Republicii Cehe și a
Regatului Unit.
Statele membre care au ratificat convenţia sunt obligate să adopte legi care impun ca
bugetul lor să fie în echilibru sau să înregistreze excedent bugetar, conform definiţiei, după

50
un an de la intrarea Compactului fiscal în vigoare în statul vizat. Legile trebuie să prevadă, de
asemenea, un mecanism de auto-corectare pentru a preveni încălcarea lor. Tratatul definește
bugetul echilibrat ca fiind un buget cu un deficit general mai puțin de 3,0% din PIB, însă dacă
o ţară membră are datoria publică semnificativ sub 60% din PIB şi riscurile la adresa
sustenabilităţii finanţelor publice pe termen lung sunt reduse, ea poate avea un deficit
structural mai mare de 0.5% din PIB, dar nu mai mare de 1% din PIB.
Din punct de vedere conceptual, noul acord nu se remarcă prin foarte multe elemente
de noutate, ci doar introduce un mecanism automat de corecţie si de penalizare în cazul în
care se înregistrează derapaje. Noul Compact Fiscal introduce ţinta de deficit bugetar
structural de maxim 0.5% din PIB.

O componentă importantă a guvernanţei fiscale realizate în UE o reprezintă

SEMESTRUL EUROPEAN.
Conform Consiliului Uniunii Europene, Semestrul European reprezintă un ciclu de
coordonare a politicii economice și fiscale în cadrul UE prin care se asigură cadrul
fundamental pentru îmbunătăţirea guvernanţei economice la nivel european, în vederea
asigurării unei cresteri economice pe termen lung. Acesta se concentrează asupra perioadei de
șase luni de la începutul fiecărui an, motiv pentru care s-a consacrat sub titulatura de
„semestru”.
În timpul Semestrului European, statele membre își aliniază politicile bugetare și
economice la obiectivele și normele convenite la nivelul UE. Astfel, obiectivele vizate în
cadrul său pot fi sintetizate astfel:
- asigurarea unor finanțe publice solide;
- favorizarea creșterii economice;
- prevenirea dezechilibrelor macroeconomice excesive în UE.
Semestrul european acoperă 3 blocuri de coordonare a politicilor economice5:
 reformele structurale, concentrate pe promovarea creșterii economice și a ocupării
forței de muncă în conformitate cu Strategia Europa 2020
 politicile bugetare, pentru asigurarea sustenabilității finanțelor publice în
conformitate cu Pactul de stabilitate și de creștere
 prevenirea dezechilibrelor macroeconomice excesive.
Semestrul European are în vedere primele şase luni ale fiecărui an şi reprezintă
perioada pe durata căreia are loc coordonarea politicilor bugetare, macroeconomice si
structurale ale statelor membre, pentru ca acestea să poată ţine cont de recomandările UE în
luarea deciziilor cu privire la bugetul naţional si la alte aspecte de interes economic.
Principalele norme și documente ale Semestrului European sunt redate în continuare :

A) Pactul de stabilitate și de creștere

Pactul de stabilitate și de creștere este un set de norme pentru coordonarea politicilor

fiscale naționale din UE. Acesta urmărește să asigure finanțe publice solide, care sunt
necesare pentru a garanta stabilitatea prețurilor și pentru a stimula o creștere economică

5
https://www.consilium.europa.eu/ro/policies/european-semester/

51
susținută și durabilă, care să contribuie la crearea de locuri de muncă. Pactul are 2
componente: o componentă preventivă și una corectivă.

Componenta preventivă încearcă să asigure politici bugetare sustenabile pe parcursul

ciclului economic prin atingerea obiectivului bugetar pe termen mediu, care este specific
fiecărui stat membru.

Componenta corectivă încearcă să asigure că țările UE iau măsuri corective dacă deficitul
lor bugetar sau datoria lor publică depășește valorile de referință prevăzute în tratat de 3% și,
respectiv, 60% din PIB.

În conformitate cu Pactul de stabilitate și de creștere, statele membre trebuie să își prezinte

programele de stabilitate și de convergență pentru a fi evaluate la nivelul UE. Evaluarea
acestor programe din punct de vedere al conformității lor cu componenta preventivă a
Pactului reprezintă un element constitutiv important al semestrului european.

 Pactul de stabilitate și de creștere

 Protocolul (nr. 12) privind procedura aplicabilă deficitelor excesive
 Încurajarea reformelor structurale și a investițiilor: flexibilitatea normelor Pactului de
stabilitate și de creștere (informații generale)

B) Obiectivul bugetar pe termen mediu

Obiectivul bugetar pe termen mediu (MTO) este o piatră de temelie a componentei

preventive a Pactului de stabilitate și de creștere. Modalitățile prin care statele membre
îndeplinesc acest obiectiv sau urmează o cale de ajustare corespunzătoare în vederea
îndeplinirii sale fac obiectul evaluării din cadrul semestrului european.

MTO se referă la echilibrul bugetar (între veniturile și cheltuielile publice) care protejează
țara împotriva riscului de a încălca, pe parcursul ciclului economic, pragul de 3% din PIB
prevăzut în tratat și asigură sustenabilitatea pe termen lung a finanțelor publice ale țării
respective.

Progresele pe care țările ar trebui să le realizeze în fiecare an pentru îndeplinirea acestui

obiectiv se numesc calea de ajustare către MTO și aceasta este specifică fiecărei țări în
parte. Evaluarea progreselor este însoțită de o analiză care verifică dacă creșterea cheltuielilor
este acoperită integral de măsuri privind veniturile (criteriul de referință privind cheltuielile).

Programele de stabilitate sau de convergență, prezentate de statele membre în cadrul

semestrului european, arată modul în care fiecare dintre ele urmează această cale de ajustare.

52
 C) Pachetul privind guvernanța economică

Pachetul compus din șase acte legislative a consolidat normele Pactului de stabilitate și de
creștere, precum și aplicarea acestora. În plus, a reunit coordonarea politicilor economice
și bugetare într-un singur proces - semestrul european. Cele șase acte legislative (cinci
regulamente și o directivă):

 au adăugat criteriul de referință privind cheltuielile în evaluarea situațiilor

bugetare ale țărilor
 permit deschiderea procedurii de deficit excesiv dacă rata datoriei depășește
pragul de 60% din PIB sau dacă aceasta nu scade într-un ritm satisfăcător
 au introdus sancțiuni financiare progresive pentru statele membre din zona
euro, care pot ajunge până la 0,5% din PIB și se aplică automat cu excepția cazului în
care Consiliul votează împotriva lor cu majoritate calificată
 impun noi standarde minime pentru cadrele bugetare naționale

D) Programele de stabilitate și de convergență

Ca parte integrantă a componentei preventive a Pactului de stabilitate și de creștere,

programele de stabilitate sau de convergență prezintă strategia bugetară pe termen mediu a
fiecărui stat membru, respectiv modul în care acesta intenționează să obțină sau să mențină o
poziție fiscală solidă pe termen mediu, în conformitate cu cerințele Pactului.

Programele de convergență

Aceste programe se pregătesc de către țările care nu utilizează euro drept monedă
națională. Respectarea Pactului reprezintă un element important pentru obținerea
sustenabilității fiscale, criteriu care trebuie îndeplinit de fiecare țară înainte de a se alătura
zonei euro (de aici, denumirea de „programe de convergență”). Această cerință se aplică
tuturor statelor membre care nu au o derogare permanentă de la adoptarea monedei euro.

Programele de stabilitate

Programele de stabilitate se pregătesc de către țările a căror monedă națională este

euro. Cerințele reprezintă minimumul necesar pentru asigurarea stabilității fiscale în cadrul
zonei monedei unice (de aici, denumirea de „programe de stabilitate”).

53
 E) Programele naționale de reformă

Programul național de reformă este un document în care un stat membru își prezintă
planul său structural de reformă pentru promovarea creșterii și a ocupării forței de
muncă, în conformitate cu Strategia Europa 20206.

Statele membre își prezintă programele naționale de reformă pentru coordonare și evaluare în
cadrul semestrului european.

Strategia Europa 2020 vizează crearea condițiilor pentru o creștere economică mai
inteligentă, mai durabilă și mai favorabilă incluziunii în UE. Aceasta stabilește cinci obiective
ale UE în domeniile ocupării forței de muncă, educației, incluziunii sociale, inovării și
schimbărilor climatice/utilizării energiei care trebuie îndeplinite până în 2020.

Pe baza acestor obiective, statele membre și-au adoptat propriile obiective naționale în fiecare
dintre cele cinci domenii. În programele lor naționale anuale de reformă, statele membre
prezintă măsurile avute în vedere pentru îndeplinirea acestor obiective.

F) Recomandările specifice fiecărei țări

Recomandările specifice fiecărei țări sunt documente care oferă o analiză a situației
economice a fiecărui stat membru și recomandă măsuri pe care fiecare țară ar trebui să le
adopte pe parcursul următoarelor 12 luni.

Ele sunt întocmite de Comisia Europeană pentru fiecare stat membru în parte, apoi aprobate
de Consiliul European din luna iunie și adoptate de Consiliul UE în luna iulie. Recomandările
specifice fiecărei țări se pot referi la domenii precum situația finanțelor publice, reforme ale
sistemelor de pensii, provocări în domeniul educației și al inovării, măsuri de creare de locuri
de muncă și de combatere a șomajului etc.

Comisia emite aceste recomandări în luna mai, după ce termină de evaluat planurile statelor
membre legate de politici, respectiv programele naționale de reformă și programele de
stabilitate sau de convergență.

G) Analiza anuală a creșterii

Analiza anuală a creșterii prezintă opinia Comisiei privind prioritățile legate de politici de
care statele membre ar trebui să țină cont la conceperea politicilor lor economice pentru
anul următor.

6
Europa 2020

54
Comisia emite această analiză în luna noiembrie în vederea semestrului european din anul
următor.

Obiectivul analizei anuale a creșterii este de a alimenta o dezbatere privind prioritățile

globale ale UE, care se hotărăsc de către Consiliu și apoi se reflectă în deciziile de natură
economică și bugetară adoptate de statele membre la nivel național. Statele membre
integrează aceste decizii în programele lor de stabilitate sau de convergență (în cadrul
Pactului de stabilitate și de creștere) și în programele lor naționale de reformă (în cadrul
Strategiei Europa 2020) în luna aprilie.

Analiza anuală a creșterii se bazează pe:

 progresele înregistrate în îndeplinirea obiectivelor Strategiei Europa 2020 în

domeniile ocupării forței de muncă, educației, incluziunii sociale, inovării și
schimbărilor climatice/utilizării energiei
 raportul macroeconomic, care oferă o imagine de ansamblu a situației economice
din UE
 raportul comun privind ocuparea forței de muncă, care analizează situația privind
ocuparea forței de muncă și situația socială din UE
 raportul anual privind situația integrării pieței unice.

H) Raportul privind mecanismul de alertă

Raportul privind mecanismul de alertă identifică statele membre în care situația

macroeconomică ar putea necesita un bilanț aprofundat. Raportul este emis de Comisia
Europeana în luna noiembrie, înainte de începerea procesului semestrului european.

Mecanismul de alertă face parte din procedura privind dezechilibrele macroeconomice,

destinată să monitorizeze și să prevină dezechilibrele macroeconomice din întreaga
UE. Acesta se bazează pe un tablou de bord cu 11 indicatori, care ajută la monitorizarea
dezechilibrelor externe, a competitivității, precum și a dezechilibrelor interne în statele
membre. Fiecare indicator are un prag de alertă.

Riscul de dezechilibre se evaluează prin combinarea datelor din tabloul de bord cu informații
suplimentare și prin luarea în considerare în mod corespunzător a circumstanțelor din fiecare
țară.

Dacă într-o anumită țară, unii dintre acești indicatori depășesc pragurile convenite, acesta este
primul semnal al unor potențiale dezechilibre macroeconomice. Această informație ajută
Comisia să decidă dacă să efectueze un bilanț aprofundat.

Bilanțurile aprofundate

55
Bilanțurile aprofundate contribuie la determinarea naturii și a ariei dezechilibrelor potențiale
în statele membre în care riscul de dezechilibre macroeconomice este considerat a fi ridicat.

Dacă se descoperă dezechilibre, Comisia Europeană poate recomanda Consiliului să

intervină.

În cadrul semestrului european, Consiliul poate apoi să adopte o recomandare prin care
solicită statului membru în cauză să ia măsuri pentru a corecta dezechilibrele identificate.

Dacă se identifică un dezechilibru excesiv, Comisia poate recomanda Consiliului să aplice

țării în cauză componenta corectivă a procedurii privind dezechilibrele
macroeconomice: procedura de dezechilibru excesiv.

Procedura privind dezechilibrele macroeconomice a fost introdusă odată cu pachetul privind

guvernanța economică, adoptat în 2011.

 Procedura privind dezechilibrele macroeconomice

 Procedura privind dezechilibrele macroeconomice: cadrul

Cum funcționează Semestrul european ?

Semestrul are un calendar clar, conform căruia statele membre primesc consiliere la nivelul
UE („orientări”) și apoi își prezintă planurile de politici („programe naționale de reformă” și
„programe de stabilitate sau de convergență”) spre evaluare la nivelul UE.

După evaluarea acestor planuri, statelor membre li se oferă recomandări individuale

(„recomandări specifice fiecărei țări”) pentru politicile lor naționale bugetare și de reformă.
Se așteaptă din partea statelor membre să țină seama de aceste recomandări atunci când își
definesc bugetul pentru anul următor și când iau decizii referitoare la politicile lor economice,
de ocupare a forței de muncă, educaționale și alte politici.

Dacă este necesar, acestea primesc și recomandări de corectare a dezechilibrelor

macroeconomice.

ETAPA DE PREGATIRE: ANALIZA SITUAȚIEI ȘI ACȚIUNILE ULTERIOARE

ANULUI ANTERIOR

Noiembrie și decembrie

Comisia publică o analiză anuală a creșterii și un raport privind mecanismul de alertă pentru
anul următor. Comisia propune, de asemenea, un proiect de recomandare a Consiliului
privind politica economică a zonei euro.

56
Analiza anuală a creșterii prezintă opinia Comisiei cu privire la prioritățile politicilor
UE pentru anul următor. Statele membre sunt invitate să țină cont de acestea atunci când își
elaborează politicile economice pentru anul următor.

Raportul privind mecanismul de alertă trece în revistă evoluțiile macroeconomice în

fiecare stat membru al UE.

Pe baza raportului privind mecanismul de alertă, Comisia poate decide să realizeze un

bilanț aprofundat al situației dintr-o anumită țară, în cazul în care riscul de dezechilibre
macroeconomice potențiale este considerat ridicat.

Aceste bilanțuri servesc la identificarea dezechilibrelor macroeconomice potențiale și, în

cazul în care ele există, a naturii și sferei exacte a acestora. De asemenea, acestea permit
Comisiei să transmită statelor membre recomandări în materie de politici.

Proiectul de recomandare privind politica economică a zonei euro invită statele membre
din zona euro să pună în aplicare politici care le sunt specifice în calitate de membri ai zonei
euro. Obiectivul este de a se ajunge la o mai bună integrare a zonei euro și a dimensiunilor
naționale ale guvernanței economice a UE.

PRIMA ETAPA: ORIENTARI POLITICE LA NIVELUL UE

Ianuarie și februarie

Consiliul UE dezbate analiza anuală a creșterii, stabilește orientările politice generale,

adoptă concluzii.

Consiliul discută, de asemenea, modifică, dacă este cazul, și aprobă proiectul de recomandare
a Consiliului privind politica economică a zonei euro.

Semestrul prezintă implicații pentru o serie de politici. Consiliul UE îl discută în diferite

formațiuni.

Parlamentul European discută, la rândul său, analiza anuală a creșterii și poate publica un
raport din proprie inițiativă. Această instituție emite un aviz privind orientările referitoare
la ocuparea forței de muncă.

Parlamentul este implicat în semestru și prin intermediul dialogului economic. Parlamentul

European poate invita președintele Consiliului, președintele Comisiei și, după caz,
președintele Consiliului European sau președintele Eurogrupului, pentru a discuta aspecte
legate de semestrul european. De asemenea, fiecărui stat membru i se poate oferi posibilitatea
de a participa la un schimb de opinii.

57
Martie

Comisia publică rapoarte de țară pentru toate statele membre care participă la semestrul
european. Rapoartele de țară includ bilanțuri aprofundate ale dezechilibrelor
macroeconomice pentru acele state membre în care riscul acestor dezechilibre a fost
perceput ca fiind ridicat.

Pe baza acestor bilanțuri, Comisia poate redacta recomandări destinate statelor membre, cu
scopul de a corecta dezechilibrele identificate. Aceste recomandări pot fi emise concomitent
cu bilanțul aprofundat sau ulterior, împreună cu alte recomandări specifice fiecărei țări.

Consiliul European oferă orientări în materie de politici, pe baza analizei anuale a

creșterii și a analizei și concluziilor Consiliului UE.

Statele membre sunt invitate să țină seama de aceste orientări și de constatările din rapoartele
de țară atunci când își elaborează programele naționale de stabilitate sau de
convergență și programele naționale de reformă. Programele descriu politicile bugetare
ale statelor membre și politicile de promovare a creșterii și competitivității.

A 2-A ETAPA: OBIECTIVE, POLITICI ȘI PLANURI SPECIFICE FIECAREI ȚARI

Aprilie

Statele membre își transmit planurile de politici:

 programele de stabilitate și de convergență, care descriu strategia bugetară pe

termen mediu a statelor membre, și
 programele naționale de reformă, care descriu planurile de reformă structurală ale
statelor membre, concentrate pe promovarea creșterii și a ocupării forței de muncă

Se așteaptă din partea statelor membre să transmită aceste programe până la 15 aprilie și cel
târziu până la sfârșitul lunii aprilie.

Mai

Comisia Europeană evaluează planurile naționale de politici și prezintă proiecte de

recomandări specifice fiecărei țări.

Iunie

Consiliul UE discută propunerile de recomandări specifice fiecărei țări și convine cu

privire la versiunea finală a acestora.

58
Apoi, Consiliul European aprobă recomandările finale.

Iulie

Consiliul UE adoptă recomandările specifice fiecărei țări, iar statele membre sunt invitate să
le pună în aplicare.

A 3-A ETAPĂ: PUNEREA ÎN APLICARE

Iulie - sfârșitul anului

În ultimele 6 luni ale anului, denumite uneori „semestrul național”, statele membre țin seama
de recomandări la întocmirea bugetelor naționale pentru anul următor.

Statele membre din zona euro trebuie să prezinte Comisiei și Eurogrupului proiectele lor de
planuri bugetare până la jumătatea lunii octombrie.

Statele membre își adoptă bugetele naționale la sfârșitul anului.

ÎNCEPUTUL URMATORULUI CICLU

Ciclul începe din nou către sfârșitul anului, când Comisia face o trecere în revistă a situației
economice în analiza anuală a creșterii pentru anul care urmează.

Comisia începe să analizeze progresele înregistrate de fiecare țară în ceea ce privește punerea
în aplicare a recomandărilor.

La 9 iulie 2019, Consiliul și-a adoptat recomandările și avizele pentru anul 2019
privind politicile economice, de ocupare a forței de muncă și bugetare ale statelor membre.
Obiectivul general al recomandărilor este de a încuraja statele membre să își sporească
potențialul de creștere prin modernizarea economiilor lor și să își consolideze în continuare
reziliența.
În pofida unor incertitudini globale și a unor condiții mai puțin favorabile, economiile tuturor
statelor membre sunt prevăzute a crește în 2020, iar șomajul se situează la un nivel minim
record. În acest context, recomandările specifice fiecărei țări se axează pe punerea în aplicare
a unor reforme structurale eficace, pe stimularea strategiilor de investiții și pe încurajarea
politicilor bugetare responsabile.
Pentru anul 2020, orientările Comisiei se articulează în jurul a trei axe interconectate:
investițiile, reformele structurale și consolidarea finanțelor publice. Comisia identifică, pe
baza unui set de indicatori, țările care ar putea fi afectate de dezechilibre economice și pentru
care ar urma să efectueze bilanțuri mai aprofundate. Se lansează procedura privind

59
dezechilibrele macroeconomice (PDM), menită să prevină sau să remedieze dezechilibrele
care împiedică funcționarea eficientă a economiilor naționale, a zonei euro sau a Uniunii, în
ansamblul său.

Consiliul Uniunii Europene RECOMANDĂ ca, în 2020 și 2021, România să întreprindă o

serie de acțiuni, necesare în contextul creat de pandemia de COVID-19 7:
1. Să aplice politici fiscal-bugetare conforme cu recomandarea Consiliului din
3 aprilie 2020 și să ia totodată toate măsurile necesare pentru a combate în mod eficace
pandemia, a susține economia și a sprijini redresarea viitoare. Să evite adoptarea unor măsuri
permanente care ar pune în pericol sustenabilitatea finanțelor publice. Să consolideze
reziliența sistemului de sănătate, inclusiv în ceea ce privește personalul medical și produsele
medicale, și să îmbunătățească accesul la serviciile de sănătate.
2. Să ofere soluții adecvate de substituție a veniturilor și să extindă măsurile de protecție
socială și accesul la serviciile esențiale pentru toți. Să atenueze impactul crizei asupra
ocupării forței de muncă prin dezvoltarea unor formule flexibile de lucru și a unor măsuri de
activare. Să consolideze competențele și învățarea digitală și să asigure accesul egal la
educație.
3. Să asigure sprijin sub formă de lichidități pentru economie, de care să beneficieze
întreprinderile și gospodăriile, în special întreprinderile mici și mijlocii și lucrătorii
independenți. Să avanseze finanțarea proiectelor de investiții publice mature și să promoveze
investițiile private pentru a favoriza redresarea economică. Să direcționeze cu prioritate
investițiile către tranziția ecologică și digitală, în special către transportul durabil,
infrastructura de servicii digitale, producția și utilizarea energiei în mod nepoluant și eficient,
precum și către infrastructura de mediu, inclusiv în regiunile miniere.
4. Să îmbunătățească eficacitatea și calitatea administrației publice, precum și previzibilitatea
procesului decizional, inclusiv printr-o implicare adecvată a partenerilor sociali.

UNIUNEA FISCALĂ este un concept care preocupă din ce în ce mai mult guvernele
statelor membre ale Uniunii Europene si se află în centrul dezbaterilor privind viitorul zonei
euro şi chiar al Uniunii Europene.
Abordările si viziunile asupra acestui concept diferă în special datorită faptului că la
nivelul statelor membre ale Uniunii Europene este greu de acceptat o uniune fiscală pură în
detrimentul pierderii suveranităţii fiscale care prezervă dreptul fiecărui stat de a-şi stabili
propria politică fiscală.
Astfel, în diverse propuneri referitoare la modificările arhitecturii guvernanței UE /
UEM, noțiunea de uniune fiscală poate implica:
- un grad mai ridicat de centralizare a resurselor fiscale la nivelul Uniunii;
- dezvoltarea unor surse europene de venituri pentru bugetul UE (în loc de contribuții
ale statelor membre);
- o armonizare fiscală în cadrul UE;
- un mecanism de disciplină fiscală atât la nivelul Uniunii, cât și la nivel național;

7
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/?qid=1591720698631&uri=CELEX%3A52020DC0523

60
 - acumularea de mecanisme de asigurare împotriva turbulențelor financiare la nivelul
uniunii (facilități de salvare);
- crearea unor instituții cu autoritate fiscală la nivel supranațional (de exemplu, crearea
unui Minister al UE / UEM de Finanțe)
În cadrul UE există deja mai multe componente de uniune fiscală, de exemplu,
bugetul UE, noile create facilități de salvare, Banca Europeană de Investiții (care joacă mai
multe funcții cvasi-fiscale), surse de venituri proprii ale UE, unele măsuri de armonizare a
impozitele indirecte, reguli fiscale și de supraveghere. Discutată pe larg în cadrul unei uniuni
fiscale ar fi şi o garanție comună pentru datoria publică.
Câteva argumente sunt invocate pentru a susține sau nu realizarea Uniunii Fiscale.

1. Uniunea Fiscală și eficiența Uniunii Monetare

Argument împotrivă: Problemele locale au nevoie de soluții locale
Atâta timp cât UE este alcătuită din state independente, cu guverne proprii, alese în urma
unui proces electoral desfășurat la nivel național, problemele fiecărui stat sunt esențial unele
locale, care au nevoie de soluții locale. Majoritatea statelor au fost împinse către o uniune
monetară care s-a dovedit nefuncțională, iar împingerea către o uniune fiscală nu va face
decât să amplifice o situație deja nesustenabilă. Guvernele au nevoie de flexibilitate în
abordarea proriilor probleme specifice. Uniunea fiscală ar aduce după sine o gonflare a
bugetului UE, care ar provoca certuri interminabile între cele 27 (sau mai multe) state
membre în legătură cu modul de alocare al resurselor. O asemenea inițiativă ar genera
birocrație și blocaje.
Argument pro: Uniunea Monetară nu funcționează fără Uniune Fiscală
Criza datoriilor în derulare în Europa a furnizat dovezi zilnice că o Uniune Monetară nu poate
fi funcțională în lipsa unei Uniuni Fiscale. Zona Euro este în mod evident incapabilă să își
gestioneze dezechilibrele macro-economice dacă nu deține și un tip de structură federală care
să supravegheze modul de colectare al veniturilor și cheltuielile. Fără acest mecanism,
moneda euro va fi mereu vulnerabilă la șocuri asimetrice. Încercarea de combinare a unor
politici monetare supra-naționale cu politici fiscale locale nu este funcțională. O Uniune
Fiscală condusă de un Minister al Finanțelor european, aflat sub control democratic adecvat,
va da putere și stabilitate UE prin impunerea unei discipline financiare stricte.

2. Uniunea Fiscală și suveranitatea națională

Argument contra: democrația deficitului
Uniunea Fiscală ar fi un nou ”cui” bătut în coșgiugul independenței naționale. Aprobarea
bugetului este unul dintre atributele esențiale ale Parlamentelor naționale. Un transfer al
acestui atribut către birocrația de la Bruxelles ar fi profund nedemocratic. În mod istoric, s-a
demonstrat că cetățenii nu acceptă ca noțiunea de contributivitate să fie separată de noțiunea
de reprezentativitate. Instituirea unei Uniuni Fiscale s-ar dovedi profund nepopulară și ar
alimenta demagogia anti-Europeană și ar contribui la subminarea fundațiilor UE.
Argument pro: succesul stă în unitate
În 1990, națiunile europene reprezentau jumătate din top 10 al celor mai
dezvoltate economii mondiale. Până în 2050, prognozele arată că Europa va mai fi
reprezentată în acest top de 2 națiuni. În noul context global, o Uniune Economică apropiată

61
este singura soluție de stopare a declinului Europei. Jumătățile de măsură nu funcționează, iar
economiile agresive vor fi capabile să penetreze și să domine cei mai slabi membri ai Zonei
Euro în lipsa unei Uniuni Fiscale. Impunerea unei Uniuni Fiscale ar duce la creșterea
credibilității pieței europene, iar obligațiunile europene ar rivaliza cu cele emise de Trezoreria
americană.

3. Uniunea Fiscală și povara fiscalității

Argument contra: toți am plăti mai mult
Armonizarea sistemelor de taxe și impozite, care ar urma firesc după implementarea Uniunii
Fiscale, s-ar face într-un singur sens: în sus. Toți vom plăti mai mult. State precum Irlanda
sau Slovacia, care au facilitat creșterea economică prin sisteme inteligente de taxare a
veniturilor, ar fi forțate, ca efect al cruciadei conduse de Franța împotriva ”dumpingului
fiscal”, să impună taxe mari, care ar duce la dispariția locurilor de muncă. Ar fi o nouă
lovitură dată competitivității.
Argument pro: o uniune mai mare ca oricând
Uniunea Fiscală ar constitui un pas major către o reală uniune politică. Uniunea Fiscală
trebuie administrată de adevărate organisme federale. Centralizarea resurselor și a datoriilor
ar constitui simboluri puternice ale unei Europe unite. Nevoia de supraveghere democratică
puternică ar conduce la formarea unui Parlament European revitalizat și a unei puternice
Comisii Europene. Aceste instituții ar putea evolua într-un guvern al Statelor Unite Europene,
capabile să intre în rândul puterilor care conduc o lume multipolară.

4. Uniunea Fiscală și responsabilitatea

Argument contra: o oportunitate pentru iresponsabili
Uniunea Fiscală aduce hazard moral. Vor exista mereu națiuni risipitoare care vor fi veșnic
salvate de contribuția națiunilor gospodare, de tipul Germaniei. În mod evident, Uniunea
Fiscală va fi în fapt o Uniune de Transfer, care nu va face altceva decât să penalizeze
bugetele sănătos construite. Iar statele slabe, devenind conștiente că au o plasă de siguranță,
vor încetini reformele. Până la urmă, dacă menții pe linia de plutire state cu deficit nu faci
altceva decât să tragi în jos pe toată lumea.
Argument pro: eficiența
”Va contribui în mod esențial la ordine, stabilitate și la un aranjament satisfăcător pentru toți
al finanțelor”- așa argumenta în 1790 Alexander Hamilton, secretar al Trezoreriei americane,
atunci când a cerut intrarea într-o uniune fiscală a statelor fondatoare ale Americii. O uniune
Fiscală Europeană, având la bază instituțiile potrivite, ar putea să furnizeze un management
unitar al întregii economii UE. Controalele ex-ante ar face ca state mai ”visătoare”- Irlanda,
Spania, Grecia- nu ar mai fi capabile să provoace bule imobiliare sau să gestioneze prost
bugetul. Supraveghetorul unic ar asigura liniștea piețelor, ar atrage investiții și ar genera
creștere, toate acestea contribuind la prosperitatea Europei.

62
 Unitatea de curs 2: Disciplina bugetară

2.1. Necesitatea disciplinei bugetare

Disciplina bugetară este un concept instrodus prin Pactul de Stabilitate și Creștere,

însumând o serie de reguli menite să țină sub control deficitul și datoria publică, mai ales în
țările zonei euro, predispuse a folosi în exces politica bugetară expansionistă pentru a relansa
activitatea economică internă.
Argumente în favoarea disciplinei bugetare:

A. Disciplina bugetară crește eficacitatea politicilor bugetare

O politică bugetară expansionistă poate genera deficite publice excesive, cu consecințe
negative asupra întregii uniuni monetare. Politica bugetară este expansionistă dacă
cheltuielile publice cresc și/sau veniturile publice scad, adică soldul public se deteriorează.
O politică bugetară expansionistă este eficientă dacă venitul național crește ca urmare
a creșterii cererii globale rezultat al creșterii cheltuielilor publice (efectul multiplicator este
pozitiv).
Două efecte contrare pot interveni:
- rata dobânzii interne crește, afectând cheltuielile private finanțate prin împrumuturi;
- moneda națională se apreciază având ca efect reducerea exporturilor de bunuri.
Gradul de eficacitate al politicii bugetare (cu atât mai mare cu cât efectul multiplicator este
mai mare), depinde de:
- Gradul de mobilitate internațională a capitalurilor: cu cât capitalurile sunt mai
mobile, cu atât politica bugetară este mai puțin eficientă;
- Sistemul ratei de schimb: într-un sistem cu rată de schimb fixă, politica bugetară este
mai eficientă;
- Talia țărilor într-o uniune monetară: cu cât țara este de talie mai mică, cu atât efectele
contrare sunt mai slabe și politica bugetară mai eficientă;
- Gradul de flexibilitate a prețurilor: cu cât prețurile se modifică mai mult ca urmare a
creșterii cererii globale, cu atât politica bugetară este mai puțin eficientă.

B. Disciplina bugetară reduce efectele inflaționiste ale deficitelor publice

În zona euro, Pactul de Stabilitate și Creștere interzice Băncii Centrale Europene să finanțeze
direct deficitele publice (BCE trebuie să rămână independentă). Totuși, țările membre
puternic îndatorate fac presiuni asupra BCE pentru a reduce rata dobânzii, creșterea creației
monetare sau cumpărarea de titluri. Uneori, BCE participă indirect la finanțarea deficitelor
publice.
Finanțarea monetară a datoriei publice de către banca centrală poartă numele de seigniorage.
Banca centrală cumpără titluri de stat, iar dobânda pe care o încasează (venituri din
seigniorage), aferentă acestor titluri, este depusă în cont la Trezoreria publică, la dispoziția
statului. Astfel, veniturile din seigniorage contribuie la creșterea bazei monetare și au efecte
inflaționiste.

C. Disciplina bugetară ține sub control costul împrumuturilor

63
Deficitele publice ridicate în una sau mai multe țări antrenează o creștere generalizată a
costului împrumuturilor pe piețele de capital din zona euro.
Îndatorarea excesivă a anumitor țări din zona euro, limitează posibilitățile celorlalte țări de a-
și finanța datoria la un cost mai mic. Acest lucru operează sub ipoteza ”miopiei pe piață”:
investitorii pe piețele financiare nu fac diferența între situațiile diverse în care se află statele,
disciplina de piață nu funcționează. În acest caz, toate țările vor împrumuta la rate ridicate de
dobândă. În realitate, acest efect nu se produce în mod constant.

D. Disciplina bugetară evită producerea unui risc sistemic datorat crizei datoriilor
publice
Persistența deficitelor publice ridicate conduce la riscul de default (nerambursarea datoriilor)
cu următorul șir de implicații:
– piețele de capital ale zonei euro nu mai funcționează corespunzător, există o neîncredere
generalizată, ceea ce face ca...
– activele financiare europene sunt vândute pentru a achiziționa active financiare din afara
zonei euro, ceea ce conduce la...
– presiuni asupra instituțiilor europene (BCE) pentru a susține țările în dificultate, ceea ce are
ca efect....
– prețul obligațiunilor emise de statul ”problemă” se prăbușește datorită vânzărilor masive,
ceea ce generează...
– bilanțurile băncilor deținătoare de titluri de stat se deteriorează, ceea ce conduce la...
– băncile prezintă probleme de lichiditate, ceea ce face ca...
– băncile sunt nevoite să vândă alte titluri de bună calitate pentru a obține lichidități (la preț
mai mic), și prin urmare...
– apar probleme de insolvabilitate și falimente bancare.
Criza bancară poate fi evitată prin intervenția băncii centrale care cumpără titlurile de stat
deținute de bănci, în schimbul lichidității. Această intervenție echivalează însă cu
monetizarea datoriei publice, putând genera efecte inflaționiste.

E. Disciplina bugetară permite buna gestionare a implicațiilor pe care schimbările

demografice le au asupra bugetelor viitoare
Țările vor trebui să facă față creșterilor viitoare ale cheltuielilor publice datorate îmbătrânirii
populației.
Prin urmare, e nevoie ca îndatorarea publică să se reducă încă de acum, altfel creșterea
anticipată a cheltuielilor publice riscă să fie nesustenabilă.

2.2. Consolidarea bugetară

Consolidarea bugetară reunește toate măsurile menite să revigoreze finanțele publice

printr-o reducere a deficitelor publice.
Soluțiile invocate în procesul de consolidare bugetară, sunt:
- Reducerea cheltuielilor publice și/sau

64
 - Creșterea încasărilor bugetare.
Dintre cele două solții, pe termen lung, este mai eficientă soluția reducerii cheltuielilor
publice (cu efect de reducere a presiunii fiscale), cu condiția ca să nu scadă cheltuielile
publice productive.
Ameliorarea soldului public este rezultat:
- fie al stabilizatorilor automați cu efect asupra soldului ciclic,
- fie al măsurilor discreționare cu efect asupra soldului structural.
Politicile discreționare reprezintă măsuri guvernamentale orientate spre modificarea
cheltuielilor și veniturilor publice.
Stabilizatorii automați intervin ca urmare a reacției automate a bugetului la variațiile din
economie, dar și ca urmare a reacției inverse, a activității economice la variațiile produse la
nivelul bugetului.
Soldul public rezultă prin cumularea soldului ciclic cu soldul structural.
Astfel,
SP = Soldul ciclic (S1) + Soldul structural (S2)
(S1) Soldul ciclic (conjunctural) se datorează stabilizatorilor automați, reflectând influența
ciclului economic asupra soldului bugetar.
(S2) Soldul structural este componenta soldului bugetar care nu este influențată în mod
automat de ciclul economic, ci este rezultat al politicii discreționare a guvernului.

Consolidarea bugetară nu conduce în mod necesar la reducerea PIB, putând genera

chiar efecte expansioniste non-keynesiene. Nu este atât de importantă amploarea consolidării
bugetare, cât este modul de realizare a ei.
Anticiparea efectelor viitoare de către sectorul privat are un rol important. Dacă acesta
anticipează o reducere permanentă a cheltuielilor publice, impozitele viitoare anticipate vor
scădea, iar veniturile sectorului privat vor crește și prin urmare consumul prezent și viitor va
crește. Dacă însă o mare parte din sectorul privat se confruntă cu probleme de lichiditate se
produce un efect de reducere a consumului.
Dacă consolidarea bugetară vizează cheltuielile curente (și nu cele de investiții publice)
efectul non-keynesian este și mai probabil să se producă, rezultând creșterea consumului și a
PIBului.

2.3. Reguli bugetare

Tratatul de la Maastricht și ulterior, Pactul de Stabilitate și Creștere, stabilesc următoarele

condiții a fi respectate de către țările UE, în legătură cu noțiunea de deficit public excesiv:
1. Deficitul public nu trebuie să depășească pragul de 3%PIB. Dacă depășește acest prag,
deficitul se consideră excesiv, cu trei excepții:
- în situația în care deficitul este în scădere substanțială și constantă;
- în situația în care depășirea pragului este ușoară, excepțională și temporară;
- în situația în care PIB ul real scade cu cel puțin 2%.
2. Datoria publică nu trebuie să depășească pragul de 60%PIB. Dacă depășește acest
prag datoria publică se consideră excesivă, cu excepția situației în care raportul se reduce
suficient și se apropie de prag cu un ritm satisfăcător.

65
La aceste cerințe se adaugă și următoarele :
• Regula bugetului structural. Bugetul structural trebuie să fie echilibrat sau în
excedent (sold structural 0 sau pozitiv) pentru a lăsa stabilizatorii automați să
funcționeze.
• Regula de aur a finanțelor publice. Soldul curent trebuie să fie echilibrat, cu scopul
de a minimiza dificultățile de rambursarea a datoriilor.
Soldul curent (Sc) se obține scăzând din totalul veniturilor publice (V), cheltuielile
publice curente (de consum) inclusiv dobânzile. Altfel spus, soldul curent nu ia în
considerare cheltuielile publice pentru investiții.
• Regula datoriei nete. Datoria netă trebuie să fie inferioară pragului de 40%PIB.
Datoria netă este înțeleasă, în general, ca diferență între pasivele financiare ale
administrațiilor publice și activele financiare ale administrațiilor publice (depozite,
împrumuturi acordate, titluri de creanță deținute, participații la capitalul
întreprinderilor).
• Regula bugetului primar. Soldul primar trebuie să fie excedentar.
Soldul primar (Sp) ia în considerare doar cheltuielile publice primare (Cp).
Cheltuielile publice primare reprezintă toate cheltuielile publice, mai puțin dobânda
(D) aferentă datoriei publice. Așadar,
Soldul primar = venituri publice – cheltuieli publice primare
Sp = V – Cp
Cp = C – D ; C = cheltuieli publice totale, D = dobânda aferentă datoriei publice
D = rd*dp; rd = rata dobânzii, dp = stocul datoriei publice
• Regula afectării încasărilor fiscale suplimentare neprevăzute: dacă acestea se
produc ca urmare a creșterii economice, ele trebuie să fie destinate reducerii
deficitului public, și nu finanțării cheltuielilor publice suplimentare.
• Regula controlului asupra cheltuielilor publice: creșterea anuală a cheltuielilor
publice (cu excepția celor de investiții sau a celor extrem de volatile) nu trebuie să
depășească un anumit plafon, pentru a evita presiunea fiscală excesivă.

2.4. Structura datoriei publice

Datoria publică cuprinde ansamblul datoriilor acumulate de către administrațiile

publice.
Datoria publică a unui stat poate fi divizată/structurată după următoarele criterii:
a. modalitatea de finanțare: emisiune de titluri, credite, depozite;
b. calitatea creditorilor: rezidenți, nerezidenți;
c. scadență: datorie publică pe termen scurt (sub un an), datorie publică pe termen lung
(peste un an).
d. moneda de emisiune: devize străine, monedă națională.
Structura datoriei publice cea mai riscantă este cea finanțată prin emisiuni de titluri pe
termen scurt, în monedă străină și deținută în majoritate de nerezidenți.

66
 Unitatea de curs 3: Politica fiscală, factor de creştere economică în UE

Opinia generală în legătură cu calitatea politicii fiscale ca şi motor al creşterii

economice se bazează pe ideea după care politica fiscală constituie un instrument care are
capacitatea să tempereze fluctuaţiile producţiei şi situaţiei ocupării forţei de muncă într-o
economie. Aceste obiective sunt realizabile pe două căi. Prima este aceea de a folosi politica
fiscală pentru a încuraja cererea agregată pe piaţă, şi în acest fel pentru a susţine creşterea
economică. Cealaltă cale este cea de încurajare a ofertei agregate, şi în această manieră a
stimula creşterea.
Economia cererii, inspirată de Keynes, consideră că, creşterea economică poate fi
relansată şi şomajul redus pe calea stimulării cererii agregate printr-o politică fiscală
expansionistă. Această politică specifică constă în reducerea taxelor şi/sau creşterea
cheltuielilor publice. Dintre aceste două variante, creşterea cheltuielilor publice este preferată
căci multiplicatorul fiscal este mai ridicat decât în cazul reducerii impozitelor.
Neoliberalii sunt şi ei de acord cu calitatea politicii fiscale de motor al creşterii, însă ei
exclud intervenţia prin creşterea cheltuielilor publice care deja sunt la un nivel extrem de
ridicat. Prin urmare, ei susţin reducerea impozitelor ca şi mijloc de încurajare a cererii şi de
stimulare a creşterii economice.
În viziunea economiştilor aparţinând economiei ofertei, recesiunea poate fi depăşită
încurajând direct oferta agregată prin reducerea unor categorii specifice de impozite (impozit
pe profit, impozit pe dividende, impozit pe dobânzi, impozit pe veniturile din capital,
impozite pe veniturile personale).
Este necesară o analiză în structura cheltuielilor publice şi respectiv a veniturilor
publice pentru a identifica acele categorii care susţin creşterea economică, respectiv a celor
care descurajează creşterea economică.
Instrumente ale politicii fiscale precum cheltuielile productive (investiţii productive,
investiţii în educaţie, infrastructură, cercetare-dezvoltare, sănătate) au capacitatea de a
exercita efecte pozitive asupra creşterii. Pe de altă parte, cheltuielile neproductive
(consumatoare de resurse) exercită efecte de contracţie la nivelul creşterii economice.
Cheltuielile publice în ansamblul lor pot să reducă rata de creştere economică în condiţiile în
care sunt finanţate prin impozite al căror efect recunoscut este cel de contractare a creşterii.
În fine, dacă cheltuielile guvernamentale le substituie pe cele private (proprietatea
publică asupra producţiei creşte în detrimentul proprietăţii private) atunci acestea pot să
dăuneze creşterii economice.
Viziunea generală asupra efectului impozitelor asupra creşterii economice este după
cum urmează: impozitele asupra muncii, profiturilor, capitalului şi consumului distorsionează
deciziile agenţilor privaţi în privinţa economisirii şi investirii, prin urmare modifică procesul
de acumulare a capitalului în economie, dăunând astfel ratei de creştere economică. Pe de altă
parte, privind taxele în ansamblul lor, ca şi sursă de finanţare a cheltuielilor publice, acestea
din urmă susţinând creşterea, putem afirma că şi taxele la rândul lor pot avea un efect pozitiv.
O politică fiscală care conduce la un buget deficitar poate să susţină creşterea dacă
acel deficit înlocuieşte impozitele pentru a finanţa cheltuielile guvernamentale. Aceeaşi
politică fiscală, bazată pe deficit bugetar poate să dăuneze creşterii dacă sectorul privat

67
percepe datoria publică ca şi impozite amânate, crescându-şi economiile în detrimentul
investiţiilor. Este vorba de aşa numita echivalenţă ricardiană, după care agenţii privaţi
răspund creşterii cheltuielilor publice (şi reducerii economiilor publice) prin creşterea
economiilor private în vederea plăţii viitoarelor taxe. În acest caz, economiile private vor
creşte cu mai puţin sau exact cu cât economiile publice se reduc. Prin urmare, economiile
naţionale şi investiţiile vor rămâne în cel mai bun caz nemodificate, aşa încât producţia sau
nu se schimbă sau se reduce.
Studiile care au încercat să stabilească legătura între politica fiscală şi creşterea
economică a statelor lumii nu s-au pus întru totul de acord în privinţa rezultatelor obţinute.
Totuşi, câteva rezultate merită menţionate.
Analizând ţările UE, timp de aproape două decade, se concluzionează faptul că
reducerea cheltuielilor guvernamentale a constituit un adevărat motor al creşterii. În mod
particular, reducerile la nivelul cheltuielilor cu salariile în sectorul public şi creşterea
investiţiilor publice, s-au dovedit măsuri expansioniste. De asemenea, relaxarea presiunii
fiscale asupra muncii şi înnăsprirea celei asupra consumului, au favorizat creşterea
economică. În fine, reducerea datoriilor publice a susţinut şi ea creşterea în ţările UE.

68