TEMA 7

Administrația publică românească între anii 1859-1938

1. Administrația centrală. Monarhul. Consiliul de miniștrii

Epoca modernă a istoriei administrației publice din România începe cu Tratatul de la
Adrianopol.
Acest tratat a fost efectul imediat al conflictului ruso-turc din anii 1828-1829. Acest
tratat, finalizat în 1829 în localitatea Adrianopol a reprezentat o etapă semnificativă în
evoluția socială, politică și economică a Țărilor Române, dar și o mișcare în direcția
modernizării administrației publice.
Tratatul de la Adrianopol sublinia, printre alte prevederi, autonomia administrativă a
Moldovei și a Țării Românești, vârful acesteia, domnitorul urmând să fie numit în ambele țări
dintre boierii români și nu dintre familiile fanariote cum se procedase anterior. Înalta Poartă
confirma noile reguli ale administrației Principatelor, întocmite sub observația diplomaților ruși.
Intervenția rusă la Dunăre nu era una gratuită, armatele rusești trebuind să fie aprovizionate
din resursele locale, motiv pentru care implementaseră deja pe timpul războiului o administrație
temporară. Acest sistem, deși bine primit de nobilimea română, deoarece constituia practic un
stat aristocratic, boierimea fiind singura componentă socială cu putere de decizie pe toate etajele
structurii statale, a impus un set de reguli care au fost cunoscute ca Regulamentele Organice ale
lui Pavel Kiseleff.
Aceste Regulamente Organice aveau pentru Principatele Române valoarea unor
constituții, fiind primele de acest gen din istoria lor. Regulamentele Organice consfințeau
principiul separației a puterilor în stat.
Prima putere a fiecăreia dintre Țările Române, domnitorul era deopotrivă șef al statului
dar și reprezentantul cel mai important al puterii executive. Puterea domnitorului nu mai era
cvasi-absolută, limitată doar prin intervenția sultanului ci urma să fie oarecum restrânsă prin
actele Adunării Obștești. În activitatea executivă domnitorul regulamentar avea suportul
oferit de miniștri. Aceștia erau în fapt persoanele care îndeplineau atribuțiile administrative.
Următoarea putere în statele române era puterea legislativă, reprezentată de Adunarea
Obștească, dar a cărei forță era doar aparentă, căci regulile erau stabilite de reprezentanții
Imperiului Țarist și ai boierimii.
A treia putere în Țările Române o reprezentau instanțele de judecată, adică puterea
judecătorească. Această a treia putere nu era întru-totul independentă, căci instanțele nu
erau singurele autorități cu drept de judecată, drept care mai aparținea în ultimă instanță
domnitorului și divanului.
Argumentul provine din chiar textul Regulamentelor - într-un stat bazat pe principiul
separației puterilor în stat, domnitorul (șeful statului) ar fi trebuit să-și poată exercita dreptul
de dizolvare a parlamentului (Adunarea Obștească), dar Regulamentele Organice nu
permiteau așa ceva fără acordul țarului și cel al sultanului. Această putere a statelor suzerane
s-a exercitat în 1841 când membrii Adunării Obștești au susținut deschis în fața
reprezentanților celor două mari puteri că nu reușiseră să colaboreze cu Domnitorul
Alexandru Ghica. O reclamație a fost întocmită și a fost adresată conducerii Rusiei și Turciei.
Înalta Poartă
Pentru a-și exercita activitatea executivă, domnitorul se baza pe un guvern. Acest organ
central era compus din miniștrii numiți de către domnitor. Pentru evitarea unei forme de
conflict între puterile statului, respectivii miniștrii în funcție nu făceau parte dintre aleșii din
Adunarea legiuitoare, dar acești miniștri aveau dreptul să ia parte la lucrările organului
legislativ pentru a fi interpelați de membrii acesteia, Puterea executivă reprezentată guvern
era în epoca Regulamentelor Organice formată din șase ministere.

2. Administrația locală
Efectele Tratatului de la Adrianopol s-au produs până la nivelul administrației locale,
până la nivelul celor mai îndepărtate județe și ținuturi.
Aceste diviziuni administrativ-teritoriale tradiționale își păstrează numele pe care le
avuseseră și în trecut. De asemenea, structura administrativă tradițională a teritoriului
statelor românești fusese menținută. Astfel, județele cu subdiviziunile „plăși” s-au păstrat în
Țara Românească, iar ținuturile cu subdiviziunile „ocoale” în Moldova. Cârmuitorii
administrațiilor de județ și de ținut purtau numele de ispravnici. Acești funcționari erau
selecționați de domnitor pentru un interval de 3 ani.
Plasele și ocoalele erau unități administrativ-teritoriale ale Țărilor Române conduse de
zapcii (Țara Românească) și privighetori (Moldova). În Țara Românească, sistemul de
desemnare a acestora era asemenea celui în care erau stabiliți cârmuitorii județelor de către
domnitor, adică replica sistemului administrației centrale pe palier local.
Domnitorul era cel cu rol hotărâtor în indicarea candidatului victorios.
Misiunea acestor funcționari locali era importantă – aceștia fiind interfața dintre stat și
localnici, executanții dispozițiilor centrale pe plan local.
Transformările uriașe ale Regulamentelor Organice și-au produs efectele și la nivelul
orașelor și localităților mai mici, așa-numitele târguri. Astfel, Regulamentele Organice arătau
că aceste formațiuni urbane se vor administra printr-un organ colectiv - un sfat format cu
patru membri (Țara Românească) sau cu trei membri (Moldova). Aceste formațiuni de
conducere, sfaturile orășenești, erau deopotrivă tradiționale (prin formă) și moderne (prin
atribuții). Sfatul orășenesc era selecționat de către toți cei care în localitatea corespunzătoare
plăteau o anumită valoare a impozitului (vot cenzitar).
Partea de administrație financiară a orașului era sub supravegherea unui funcționar
guvernamental ispravnicul. În acest fel se evita ca impozitele orășenilor să nu fie delapidate
de către sfatul orășenesc.
În ceea ce privește sistemul fiscal, Regulamentele Organice au produs sistematizare,
simplificându-l. De asemenea sistemul fiscal al Țărilor Române a fost pus pe baze de mai mare
eficiență. Regulamentele Organice au dat Principatelor Române capacitatea de avea propriile
politici fiscale, fără ingerința turcilor.
 TEMA 8
Administrația publică în epoca dictaturilor de dreapta
(1940-1944)

1. Dictatura Regelui Carol al II - lea

1.1. Administrația centrală. Monarhul
Sub domnia lui Carol al II-lea se produce o noua reorganizare administrativă prin Legea
nr. 569/1936, lege care a fost urmată de primele legi din epoca de dictatură a acestui rege,
precum și a Mareșalului Antonescu.
Cea mai importantă modificare adusă prin această lege este aceea că prefectului i se
restabilește autoritatea1.
Dictatura regelui Carol II începe în 1938.
Regimul carlist este prima dintre dictaturile care vor suspenda democrația parlamentară
debutată prin constituțiile 1866 și 1923. Motivul declarat de Carol la preluarea puterii a fost
acela că tocmai acest sistem parlamentar expusese regatul unei lungi crize, culisele politice
fiind locul în care exercitase politica, iar nu tribuna publică.
Aceste comploturi și lupte determinaseră ineficiența percepută pe toate palierele vieții
sociale.
Țelul dictatorului de factură monarhică s-a realizat în doi pași – primul, modificarea
Constituției din 1923 pentru a se crea premisele unei legislații subsecvente, ceea ce ar fi extins
ingerința absolutistă și la nivele inferioare ale aparatului de stat. Constituția regală din 1938 a
permis dizolvarea partidelor politice tradiționale, cel de al doilea pas și punerea bazelor unui
partid unic, al cărui conducător unic era însăși dictatorul. Spre deosebire de structurile politice
din trecut, în acest partid unic au fost cooptați silit toți funcționarii publici (precum în cazul
partidului național-socialist german sau al partidului comunist sovietic).
O altă posibilitate deschisă de noua constituție era aceea că puterile regale ale „capului
statului” cum se autointitulase Carol era că dictatorul avea o reală „super-putere”, având
libertatea neîngrădită juridic de a interveni în orice domeniu. Implicit, principiul al monarhiei
naționale, cum că „regele domnește, dar nu guvernează”, era golit de conținut, regele
devenind însăși puterea executivă a României.
În mod viclean, Carol s-a pus la adăpost pentru eventualele efecte negative ale faptelor
sale politice căci a păstrat în constituție principiul că monarhul este inviolabil, preț al abolitei
pasivității a monarhului democrației parlamentare, precum și regula că miniștrii care
contrasemnează actele regelui dictator sunt cei responsabili pentru acestea, astfel că
dictatorul nu are nicio răspundere politică.
Mai mult, se păstrează în noua constituție și principiul răspunderii ministeriale pentru
fapte de natură civilă și penală.

1.2. Administrația locală

Administrația locală suferă noi transformări de sens contrar celor de până atunci – mult
mai îndreptate spre autoritatea centrală, principiile alegerii, deliberărilor și liberei
admnistrări fiind complet uitate. Aranjamentele de exercitare a cerințelor suveranului în sfera
administrației publice locale s-a realizat în 1938 printr-o lege specială, lege care programa
administrația publică locală în conformitate cu normele centralismului dictatorial, destinat să
1
Art. 83. - Prefectul de județ se numește și se revoacă prin decret regal în urma propunerii Ministerului de
Interne și stă direct sub ordinele acestuia. Când locul de prefect devine vacant, Ministerul de Interne poate
însărcina cu conducerea prefecturii pe subprefect, un funcționar superior din Ministerul de Interne, sau pe un
membru din consiliul județean respectiv.
garanteze monarhului și miniștrilor săi mijloacele de a controla în mod cât mai strict
societatea. Una din aceste măsuri a fost ca pe palier local autoritățile unipersonale să aibă
atribuții mai importante decât cele colective. Nu se poate reclama o deplină ineficiență a
sistemului, căci, atât timp cât ierarhia funcționa, hotărârile se luau și se aplicau mai repede.
Noua lege carlistă a administrației din 1938 mai reface și divizarea administrativ-teritorială a
României, unitățile urmând să fie comuna și ținutul sau provincia, ambele fiind persoane
juridice.
Unitățile administrativ-teritoriale ale județului și plăsei își pierdeau personalitate juridică,
devenind unități administrative de control.
Denumirea autorităților de conducere a comunelor, din orice de fel ar face parte erau
clasicele primar și consiliul comunal. Dar, se produc metamorfoze semnificative la nivelul
atribuțiilor celor două autorități ale administrației locale - primarul este indicat de către
exponenții administrației centrale, nu mai este ales de către consiliul comunei sau
persoanele care aparțineau de comună. Selectarea nu era arbitrară, ci după anumite condiții
legale, în special legate de vârstă și pregătirea educațională.
Mandatul primarului era după noua lege de 6 ani.
Prefectul rămânea figura centrală de la conducerea județului, fiind numit de către
monarh pe cale de decret. Puterea prefectului era deosebită, subordonând toți funcționarii
din cadrul ministerului de interne care se aflau în județul care îi era dat în sarcină.
Prefectul avea suportul unui organ colectiv, denumit consiliu de prefectură, format din
șefii serviciilor publice județene. Spre deosebire de legislația anterioară, prefectul își
subordona pretorii, acești funcționari, printre altele, fiind și șefii poliției plaselor.

2. Dictatura Mareșalului Ion Antonescu.

Administrația centrală. Administrația locală.

Dictatura mareșalului Ion Antonescu s-a produs în circumstanțele istorice deosebit de

grave pentru supraviețuirea statului român, când ne-au fost impuse în 1940 cedări de teritorii
către statele vecine – Ungaria, Uniunea Sovietică și Bulgaria. Aceste pierderi teritoriale l-au
compromis pe regele Carol în mod definitiv în fața națiunii și a politicienilor. Regele este
nevoit pe fondul acestor probleme atât de numeroase și grave să pună pe generalul Ion
Antonescu să formeze un nou guvern. Următoarea mișcare a monarhului a fost să suspende
propria constituție, să dizolve legislativul și să dea lui Ion Antonescu conducerea statului.
Discuțiile ulterioare ale lui Antonescu cu foștii conducători de partide, dar și cu legionarii au
dus la abdicarea lui Carol și întronarea Regelui Mihai I.
Tânărul rege îi dă puteri depline eneralului Ion Antonescu.
După scurt timp, un nou decret regal transformă puterea regală într-o simplă recuzită -
șeful armatei, dreptul de a da decorații, recepția ambasadorilor, amnistia, grațierea etc.
Mareșalul Ion Antonescu întrunea forța legislativă și executivă a statului. Conducător al
statului se exprima prin decrete lege pentru care sancțiunea regală nu mai era necesară.
Puterile generalului Ion Antonescu vizau: tratatele internaționale, numirea și
concedierea miniștrilor, numirea funcționarilor publici, conferirea de medalii și decorații,
întocmirea bugetului general al statului, administrarea serviciilor administrative de pe toate
palierele ierarhiei etc. În calitate de prim-ministru, adică de Președinte al Consiliului de
Miniștri, numește singur miniștrii și decide politica națională. Organizarea statului la nivel
central sub Ion Antonescu este extrem de centralizată, inițiativele fiind practic imposibile.
 Miniștrii numiți de Antonescu, nefiind niște politicieni în adevăratul sens al cuvântului, ci
mai curând niște administratori specializați se vor adapta circumstanțelor și-și vor aloca
resursele către propriile domenii. În administrația locală specializarea și centralizarea a
determinat o profesionalizare a funcționarilor, mai ales după ce a fost emis un cod al
funcționarilor publici, act normativ care ierarhiza administrația publică, angajările, promovările,
salarizarea, incompatibilitățile etc.
La fel ca în dictatura carlistă - administrația Ion Antonescu a dat importanță funcțiilor
unipersonale și mai puțin celor colective. Pentru a nu se ajunge la erori sau abuzuri, organele
unipersonale au fost puse sub control și filtre de legalitate.
S-a revenit la unitățile administrativ-teritoriale tradiționale - județul, plasa și comuna.
Prefectul rămâne o funcție la fel de importantă, fiind șeful administrației publice dint-un
județ. Nu trebuie omis că pe toata perioada antonesciană cel de al doilea război mondial era
în desfășurare, exercițiul drepturilor individuale, civile etc. era dificil de exercitat și datorită
naturii dictatoriale a forțelor care se aflau în conflict în proximitatea României, gândirea
militaristă fiind aproape generalizată.