UNIVERSITATEA DE STAT ‘’ALECU RUSSO’’ DIN BĂLȚI

FACULTATEA DREPT ȘI ADMINISTRAȚIE PUBLICĂ

TEMA: Procesul bugetului de stat

Referat :Drept
financiar și fiscal
a studentei gr. AP21R,
anul II Russu Victoria

Consultant ştiinţific:
Craevscaia Cristina
 Introduceere

Dezvoltarea unei ţări depinde de mulţi factori, însă un factor important care stă la baza
asigurării dezvoltării unei ţări este asigurarea securităţii cetăţenilor.

După actul de terorism din 11 septembrie 2001, ţările au fost nevoite să acorde mai
multă atenţie acestei ameninţări pe lângă multe altele existente până la acel moment. Astfel,
asigurarea securităţii cetăţenilor a devenit prioritatea numărul unu pentru toate ţările.

Nivelul de asigurare a securităţii şi integrităţii variază de la ţară la ţară, fiind în

dependenţă directă de nivelul de finanţare a organelor care au această misiune.

În pofida reformelor iniţiate, nivelul de finanţare a organelor din sectorul se securitate,

ordine publică şi apărare se află mult sub nivelul necesar. Spre exemplu, pentru finanţarea
Forţelor Armate, în anul 2012 sunt necesare 637mil.lei, în timp ce în proiectul bugetului de
stat este planificată doar a treia parte din necesarul de resurse financiare (264 mil.lei). În
graficul de mai jos este prezentată finanţarea Forţelor Armate din Republica Moldova. Este
necesar de menţionat că nivelul de finanţare a Forţelor Armate din ţările Europei de Est care
nu sunt membre NATO este minimum de 1% în raport cu Produsul Intern Brut (PIB).

Se poate cu certitudine de spus că în sectoarele securitatea naţională şi ordinea publică

situaţia nu este mult mai bună.

Un rol aparte în nivelul de finanţare al sectorului securitatea naţională, ordine publică şi

apărare îl are Parlamentul prin organele sale de lucru, Comisiile permanente. În cadrul
Parlamentului, comisia de specialitate responsabilă de securitate, ordine publică şi apărare
este Comisia securitate naţională, apărare şi ordine publică (CSNAOP). Ţinând cont de rolul
important al instituţiilor din sectorul respectiv, CSNAOP îi revine,de asemenea, un rol nu mai
puţin important în consolidarea sectoarelor patronate. Dacă e să vorbim despre procesul
bugetar, Comisia este pe de o parte ultima speranţă a autorităţilor centrale de specialitate de a
obţine finanţare suplimentară faţă de cea propusă în proiectul bugetului prezentat în
Parlament, iar pe de altă parte aceasta este organul Parlamentului ce ar trebui să asigure
controlul executării bugetului de stat în conformitate cu interesele cetăţenilor.
 În acest context, pentru o examinare eficientã a propunerilor bugetare parvenite din
partea autoritãþilor patronate, este necesar dea identificaºi instituþionaliza unele standarde
aferente procesului bugetar, pârghii posibile de aplicare de cãtre membrii CSNAOP în
vederea examinãrii eficiente ºi promovãrii justificate a intereselor autoritãþilor nominalizate.

Acest studiu a fost condiþionat ºi de complexitatea procesului bugetar, care este un

domeniu specific la care urmeazã de atras o atenþie deosebitã. Bugetul autoritãþii este o
punte în dezvoltarea activitãþii sale ºi în cele din urmã a asigurãrii unui grad înalt de
securitate, ºi, dacã acest buget nu este aprobat în mãrimea ºi cu componentele necesare,
dezvoltarea sectorului de securitate pe termen mediu ºi lung poate fi afectat considerabil.

PROCESUL BUGETAR ÎN REPUBLICA MOLDOVA

Procesul bugetar reprezintă ansamblul măsurilor şi acţiunilor întreprinse de autoritatea

statală competentă cu privire la etapele consecutive ale procedurii bugetare, care sunt:
 elaborarea proiectului bugetului de stat;
 aprobarea;
 executarea;
 încheierea;
 controlul;
 aprobarea executării bugetare.

Conform articolul 3 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar 1, „Procesul
bugetar reprezintă etape consecutive de elaborare, aprobare, executare şi raportarea
executării bugetului”. Astfel, din definiţie rezultă că procesul bugetar este format din mai
multe etape consecutive. Din punct de vedere al puterii în stat (puterea legislativă şi puterea
executivă), etapele procesului bugetar pot fi grupate în două categorii, după cum se prezintă
în fig.1.

Puterea legislativă (Parlamentul)

II categorie
Etapele procesului bugetar:
1. Aprobarea proiectului bugetului de stat.
2. Controlul executării bugetului de stat.
3. Aprobarea executării bugetului de stat.

Puterea executivă (Guvernul)

I categorie
Etapele procesului bugetar:
1. Elaborarea proiectului bugetului de stat.
2. Executarea bugetului de stat.
3. Controlul executării bugetului de stat.

Sursă: Elaborat de autor în baza Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar.

1
 Figura de mai sus prezintă procesul bugetar într-o formă succintă, acesta fiind un
proces mult mai complex şi implică participarea mai multor actori.
Reieşind din scopul analizei, în continuare vor fi prezentate în detalii etapele procesului
bugetar din perspectiva autorităţilor ce fac parte din sectoarele Securitatea Naţională, Apărare
şi Ordine Publică, cu identificarea momentului în care CSNAOP intervine în procesul de
elaborare a bugetului de stat.

I. Etapa de elaborare a proiectului legii anuale a bugetului

Este necesar de menţionat că procesul bugetar este reglementat în fond de două acte
normative: Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar (nr.847-XIII din 24.05.1996)şi
Hotărârea Guvernului nr.82 din 21.01.2006 „Cu privire la elaborarea cadrului de Cheltuieli
pe termen mediu şi a proiectului de buget”. Dacă legea descrie toate etapele procesului de
elaborare a proiectului bugetului, atunci Hotărârea Guvernului respectivă se axează doar pe
etapa de elaborare a proiectului legii bugetare anuale până la prezentarea Guvernului.

Începând cu anul 2002, Guvernul Republicii Moldova a început planificarea bugetului

anual într-o perspectivă pe termen mediu. Acest instrument de planificare a obţinut
denumirea de Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu, care ulterior a fost redenumit Cadrul
Bugetar pe Termen Mediu (CBTM). În esenţă, CBTM este un document de planificare a
bugetului pe o perioadă de trei ani: anul bugetar următor şi încă doi ani după acesta.
Planificarea şi elaborarea următorului CBTM începe în decembrie (cu 13 luni înainte de
perioada pentru care se elaborează CBTM) şi continuă până la prezentarea proiectului
bugetului de stat la Parlament. CBTM se actualizează concomitent cu elaborarea proiectului
bugetului de stat şi se include în materialele la proiectul legii bugetare anuale ca parte a notei
informative. Acesta permite o mai bună corelare dintre politicile guvernamentale şi alocările
de resurse publice. CBTM este aprobat de Guvern nu mai târziu de 1 mai şi, după publicarea
în Monitorul Oficial, este prezentat Parlamentului în scop de informare. Odată ce CBTM a
fost aprobat, acesta devine punctul de pornire pentru elaborarea proiectului legii anuale a
bugetului.
Conform atribuţiilor stipulate în Regulamentul Ministerului Finanţelor 2, acesta este
organul central de specialitate al administraţiei publice care este responsabil de elaborarea şi
promovarea proiectului legii anuale a bugetului de stat şi proiectelor de legi pentru
modificarea şi completarea legii anuale a bugetului de stat. Ministerul Finanţelor elaborează
proiectul bugetului de stat bazat pe:
1. Scopurile bugetului de stat:
a) implementarea strategiilor şi obiectivelor economice, sociale şi de altă natură
ale Guvernului;
b) formarea fondurilor băneşti necesare pentru finanţarea acţiunilor Guvernului;
c) asigurarea echilibrului bugetar necesar pentru menţinerea unei situaţii
macroeconomice stabile a statului;
d) asigurarea administrării efective, calitative şi responsabile a finanţelor aflate la
dispoziţia Guvernului;
e) expunerea în mod explicit a strategiilor şi obiectivelor Guvernului, care vor fi
realizate de buget.
2. Sursele de venituri şi destinaţia cheltuielilor.
3. Propunerile de cheltuieli detaliate ale autorităţilor publice.
4. Propunerile de venituri ale autorităţilor publice locale.
2
 5. Propunerile privind finanţarea deficitului bugetar, dacă cheltuielile depăşesc
veniturile.
6. Propunerile privind utilizarea excedentului bugetar.

În conformitate cu Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar (nr.847-XIII din

24.05.1996)şi Hotărârea Guvernului nr.82 din 21.01.2006 „Cu privire la elaborarea cadrului
de Cheltuieli pe termen mediu şi a proiectului de buget”, Ministerul Finanţelor, în comun cu
alte autorităţi centrale de specialitate întreprind un şir de acţiuni în procesul de elaborare a
proiectului de buget anual. Cele mai esenţiale sunt:
1. Ministerul Finanţelor elaborează estimările preliminare de venituri şi cheltuieli în
baza prognozei indicatorilor macroeconomici pusă la dispoziţie de Ministerul
Economiei.
2. Până la data de 5 februarie Ministerul Finanţelor prezintă ajustările preliminare de
cheltuieli pe sectoare organelor centrale de specialitate. Aceste ajustări sunt
efectuate anual în CBTM.
3. Din 5 februarie până pe 20 martie organele centrale de specialitate, de comun cu
Ministerul Finanţelor, definitivează plafoanele de cheltuieli pe sectoare şi pe
autorităţi publice centrale.
4. Către data de 20 aprilie Ministerul Finanţelor urmează să emită organelor centrale
de specialitate note metodologice privind elaborarea şi prezentarea propunerilor de
buget.
5. La data de 1 iunie, organele centrale de specialitate urmează să prezinte
propunerile sale cu privire la buget Ministerului Finanţelor.
6. Către data de 20 iulie are loc procesul de coordonare a estimărilor bugetului şi a
proiectului de lege a bugetului de stat cu autorităţile administraţiei publice centrale.
7. La data de 25 august Ministerul Finanţelor emite proiectul de lege a bugetului de
stat în atenţia Guvernului.

Guvernul este obligat, prin lege, ca până la data de 1 octombrie să prezinte proiectul
legii bugetului în Parlament. Astfel, către această dată, Guvernul urmează să înlăture toate
neînţelegerile ce au apărut în procesul de elaborare a proiectului bugetului între Ministerul
Finanţelor şi alte autorităţi ale administraţiei publice centrale.

Acţiunile de elaborare a proiectului legii bugetului anual este redat schematic în Error:
Reference source not found”la prezentul raport.

II. Etapa de examinare şi aprobare a proiectului legii bugetului de stat

Parlamentul are prerogativa de a aproba proiectul legii bugetului prezentat de Guvern.

Odată ce proiectul legii bugetului a fost prezentat Parlamentului, acesta este remis comisiilor
permanente ale Parlamentului, inclusiv CSNAOP. Acesta e momentul în care CSNAOP se
implică în definitivarea proiectului legii bugetului de stat, având posibilitatea de a interveni
cu propuneri de amendamente ce ţin de sectorul de care este responsabil. În continuare este
prezentat schematic procesul de examinare şi aprobare a proiectului legii bugetului de stat.

Figura3.Reprezentarea schematică a etapei de aprobare a proiectului de lege a bugetului

Legea promulgată şi
Guvernul transmisă spre executare

Prezentarea proiectului Legea aprobată şi

legii bugetului de stat (1 transmisă spre promulgare
octombrie) (5 decembrie)
 Sursă: Elaborat de autor în baza Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar.

În cadrul acestei etape distingem următoarele faze:

 dezbaterea la nivelul comisiilor de specialitate, la care are loc avizarea proiectului;
 întocmirea Raportului;
 votarea legii bugetului de stat;
 promulgarea legii bugetului de stat de către Preşedintele ţării;
 publicarea legii bugetului de stat în Monitorul Oficial.

Acţiunile examinării şi aprobării proiectului legii anuale a bugetului.

 Prezentarea proiectului legii bugetului de stat în Parlament. În conformitate cu

legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, Guvernul este obligat să prezinte
Parlamentului proiectul legii bugetare anuale până la data de 1 octombrie. Proiectul legii
bugetare anuale include următoarele anexe:
a) sinteza bugetului de stat;
b) limitele de cheltuieli pe autorităţi publice finanţate de la bugetul de stat;
c) alte anexe relevante.

Anexele la proiectul legii bugetare anuale includ indicatorii propuşi spre aprobare
pentru anul bugetar respectiv şi prognozele pe cel puţin 2 ani următori (CBTM). La fel,
proiectul legii este însoţit de o Notă informativă, care cuprinde descrierea situaţiei economice
şi financiare a ţării.
 Examinarea proiectului legii bugetare anuale în cadrul comisiilor permanente
ale Parlamentului. Examinarea proiectului legii bugetare anuale se face în cadrul tuturor
comisiilor parlamentare de specialitate. Reieşind din atribuţiile comisiilor 3, comisia
responsabilă de acest proiect este Comisia economie, buget şi finanţe, aceasta prezentând în
plenul Parlamentului raportul cu privire la proiectul legii bugetare anuale. În cadrul acestei
3
Hotărârea Parlamentului nr.48-XVIII din 29.10.2009 „Privind domeniile de activitate ale comisiilor permanente
ale Parlamentului”
comisii se examinează politica fiscală pentru anul următor, nivelul prognozat al veniturilor,
repartizarea cheltuielilor etc. De asemenea, Comisia este responsabilă de examinarea avizelor
parvenite de la comisiile de specialitate, cu includerea/respingerea propunerilor în măsura în
care nu este afectat deficitul bugetar prestabilit. Comisiile de specialitate analizează, la rândul
lor, nivelurile de finanţare ale sectoarelor de care sunt responsabile,având dreptul de a
propune amendamente în cadrul sectoarelor în măsura în care nu este afectat cadrul
macrobugetar. Toate propunerile sale sunt prezentate în aviz către Comisia economie, buget
şi finanţe. Comisiile de specialitate sunt obligate să prezinte avize în termenul de 30 zile.
 Aprobarea proiectului legii bugetare anuale. În şedinţele plenare ale
Parlamentului are loc dezbaterea atât a proiectului bugetului de stat, cât şi a raportului comun
prezentat de Comisia economie, buget şi finanţe privind amendamentele parvenite de la
Comisii şi deputaţi. Dezbaterea proiectului de buget se realizează pe ansamblu, pe părţi,
capitole, subcapitole, titluri, articole, alineate etc. La această dezbatere generală participă
primul-ministru şi ministrul finanţelor, care expun motivele ce au condus la elaborarea
proiectului bugetului de stat. Adoptarea Legii bugetului de stat se efectuează în trei lecturi pe
baza votului de ansamblu al legii.
 Promulgarea legii bugetului de stat. Reprezintă dreptul Preşedintelui ţării de a se
expune asupra legii bugetului de stat. În cazul în care legea este promulgată, ea se publică în
Monitorul Oficial şi Guvernul este în drept să purceadă la executarea bugetului de stat. În
cazul în care legea nu este promulgată, ea este întoarsă în Parlament pentru a fi definitivată
ţinând cont de comentariile Preşedintelui ţării. Nu trebuie să uităm că Preşedintele ţării este
Comandantul suprem al Forţelor armate, precum şi preşedintele al Consiliului suprem de
securitate.

III. Etapa de executare a bugetului

Responsabilitatea generală de executare a legii bugetare anuale revine Guvernului, iar

autorităţile administraţiei publice centrale (inclusiv instituţiile aflate în subordonare) sunt
responsabile de realizarea indicatorilor bugetelor acestora.
În termen de 10 zile după adoptarea legii bugetare anuale, Ministerul Finanţelor solicită
autorităţilor publice centrale elaborarea şi prezentarea planurilor de finanţare şi întocmeşte
repartizarea lunară a veniturilor şi cheltuielilor. În termen de 45 zile de la aprobarea legii
bugetare anuale, Ministerul Finanţelor urmează să aprobe repartizarea lunară.
Etapa de executare a bugetului se încheie odată cu încheierea anului bugetar, care este
31 decembrie. Până la data de 1 mai, Ministerul Finanţelor întocmeşte şi prezintă Guvernului
spre examinare şi aprobare raportul anual privind executarea bugetului de stat pe anul bugetar
încheiat, iar Guvernul îl aprobă şi îl prezintă, până la data de 1 iunie, Parlamentului. Structura
raportului anual se stabileşte de către ministrul finanţelor. Raportul privind executarea
bugetului de stat pe anul bugetar încheiat se examinează şi se aprobă prin hotărâre de
Parlament până la data de 15 iulie. Raportul anual privind executarea bugetului de stat se
examinează în comisiile permanente ale Parlamentului, cu participarea obligatorie a
autorităţilor publice centrale de specialitate. După aprobarea de către Parlament, raportul
anual privind executarea bugetului de stat se publică în Monitorul Oficial al Republicii
Moldova.
IV. Controlul executării bugetului
Controlul executării legii bugetare anuale se face prin audierea rapoartelor de executare
a bugetului de stat. Raportul privind executarea legii bugetare anuale se face atât la nivel de
Guvern, cât şi la nivel de Parlament.

La nivel de Guvern, controlul executării bugetului prevede elaborarea şi prezentarea

lunară de către Ministerul Finanţelor a unui raport analitic privind executarea bugetului de
stat. Suplimentar, Guvernul, la necesitate, poate cere autorităţilor administraţiei publice
centrale de specialitate să prezinte informaţii despre executarea bugetelor administrate şi
performanţele realizate.

La nivel de Parlament,controlul executării bugetului se face prin intermediul

Controlului parlamentar,care reprezintă o funcţie esenţială a instituţiei, o expresie a forţei
juridice a mandatului reprezentativ, una dintre marele prerogative ale puterii legislative.

Cadrul legal existent permite Parlamentului să-şi exercite funcţia de control

parlamentar asupra executării bugetului prin următoarele metode:
- Control exercitat prin examinarea şi audierea raportului cu privire la mersul
executării bugetului de stat.
- Control exercitat prin comisiile parlamentare.
- Control exercitat prin întrebări şi interpelări.
- Ancheta parlamentară.

O descriere mai detaliată a acestor metode este prezentată în capitolul ce urmează.

Toate aceste pârghii Parlamentul le poate utiliza în procesul de executare a legii

bugetare anuale. Dar, la încheierea anului bugetar, în cadrul verificării legalităţii executării
bugetului,Parlamentul Republicii Moldova implică permanent Curtea de Conturi. Aceasta are
rolul de a verifica modul de utilizare a sumelor de bani destinate prin buget autorităţilor
administraţiei publice. Instituţionalizarea Curţii de Conturi este determinată de prevederile
constituţionale de la art.133 care o împuterniceşte cu atribuţii de control asupra modului de
formare, administrare şi utilizare a resurselor financiare publice, precum şi cu prezentarea
unui raport anual Parlamentului asupra administrării şi utilizării resurselor financiare publice.
Ţinând cont de faptul că autoritatea dată este subordonată Parlamentului, acesta îşi exercită
funcţia controlului parlamentar asupra finanţelor publice indirect, prin intermediul Curţii de
Conturi.

V. Rectificarea legii bugetare anuale

În decursul procesului de executare a legii bugetare anuale, apar un şir de factori interni
şi externi care influenţează nivelul de executare a bugetului aprobat. În scopul efectuării
amendamentelor la buget, acesta este supus rectificării. De facto, bugetul poate fi rectificat de
atâtea ori de câte ori apare necesitatea. Însă, practica internaţională, precum şi Instituţiile
Financiare Internaţionale (cum este FMI, spre exemplu), ne demonstrează/recomandă ca
bugetul să fie supus rectificării nu mai mult de două ori pe an bugetar: prima - la jumătate de
an şi a două la finele anului bugetar.
Concluzie
Un proces bugetar mai participativ oferă oportunități mai bune de alocare a resurselor, prioritizare a
politicilor sociale majore și monitorizarea cheltuielilor publice.3 În Republica Moldova, legea privind
transparența în procesul decizional are drept scop asigurarea participării cetățenilor, eficientizarea
procesului decizional și sporirea gradului de răspundere al autorităților publice față de cetățeni.4
Pentru a edifica un buget public transparent ca un element-cheie al unei societăți democratice, este
esențial ca părților interesate să le fie oferite oportunități de participare la fiecare etapă a procesului
bugetar.

În Republica Moldova, procesul bugetar este compus din patru etape consecutive: 1. Elaborarea
Bugetului de Stat: Ministerul Finanțelor este responsabil de această etapă și de următoarele
elemente-cheie: identificarea scopurilor bugetului de stat, surselor de venit și destinației
cheltuielilor, stabilirea cadrului macroeconomic și a strategiei privind prioritățile politicii bugetare.
Totodată, Ministerul Finanțelor este responsabil de realizarea previziunilor bugetare detaliate
(Cadrul Bugetar pe Termen Mediu). Proiectul legii bugetului de stat trebuie să fie prezentat
Parlamentului de către Guvern până la data de 1 octombrie a fiecărui an. 2. Examinarea și adoptarea
Legii bugetare anuale de către Parlament: comisiile permanente ale Parlamentului examinează
proiectul legii și calculele veniturilor și cheltuielilor, adoptând legea bugetară anuală până la 5
decembrie a fiecărui an. 3. Executarea bugetului de stat: aceasta include colectarea veniturilor,
efectuarea cheltuielilor și întocmirea rapoartelor (lunare, trimestriale și anuale) asupra executării
bugetului de stat. Responsabilitatea generală față de această etapă aparține Guvernului. 1 Legea Nr.
847 din 24.05.1996 privind sistemul bugetar si procesul bugetar (republicată în Monitorul Oficial al
Republicii Moldova, 2005, ediţie specială), 4. Auditul independent (extern): aceasta este realizat de
către Curtea de Conturi. Etapele procesului bugetar în Republica Moldova coincid în mare parte cu
cele acceptate la nivel internațional: formularea bugetului, promulgarea, executarea (implementare,
monitorizare și control), auditul și evaluarea legislativă. Pentru a eficientiza procesul bugetar în
Republica Moldova, este necesară asigurarea accesului la documentele-cheie la toate etapele
acestuia, preferabil într-un cadru de timp clar prevăzut de lege. Societatea civilă poate juca un rol
esențial în procesul bugetar, prin implicarea la fiecare etapă a ciclului bugetar pentru a aduce în
atenția decidenților de politici informația importantă despre necesitățile cetățenilor și pentru
stabilirea priorităților în dezbaterile despre buget. După cum subliniază International Budget
Partnership (IBP) societatea civilă prin participare aduce în discuții interesele celor săraci și
marginalizați.5 În așa fel, gestionarea eficientă a bugetului poate contribui la promovarea creșterii
economice și la reducerea sărăciei, care, după cum este bine știut, sunt două imperative-cheie
pentru dezvoltarea țării.